SISTEMAS DE RECLAMOS EN MATERIA DE DERECHOS DEL CONSUMIDOR

PRIMERA PARTE

SISTEMAS EXTRAJUDICIALES

Por Carlos Eduardo Tambussi 1

I. INTRODUCCION

Uno de los grandes desafíos de la educación al consumidor consiste en hacer conocer las
garantías, los mecanismos a través de los cuales podemos poner en marcha el sistema de
protección de los derechos. Para lograr así que tanto la comunidad jurídica como el
consumidor en general sepan cuáles son las posibilidades de plantear su tema, contar con
instancias que propicien intentar llegar a una solución conciliatoria, o en su caso, activar
instancias decisorias.

El derecho del consumidor, por esa especialidad de protección al débil jurídico y por
pertenecer a la especie de los derechos humanos, requiere mecanismos y procedimientos de

1
Abogado, Universidad de Buenos Aires (1991). Ejerció libremente la profesión de abogado. Auditor
Legal de la Administración de Parques Nacionales (2007-2010), Procurador Adjunto de Asuntos
Patrimoniales y Fiscales del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2010-2012).
Secretario del Juzgado Nro. 18 Secretaria 35 del Fuero Contencioso Administrativo y Tributario de
la CABA (2013-actualidad). Profesor Adjunto Regular: Universidad de Buenos Aires, Facultad de
Derecho. Cátedra: Dr. Roberto Saba. Asignatura: Derechos Humanos y Garantías. Profesor a cargo
del curso “Protección Constitucional de Consumidores y Usuarios” del Ciclo Profesional Orientado
en la Facultad de Derecho (UBA). Investigador Asociado de la Catedra Euroamericana de Derecho
del Consumidor (Universidad de Cantabria, España). Profesor Adjunto del Instituto Superior de la
Seguridad Publica (CABA). Coordinador del Seminario Permanente de Derechos del Consumidor
(Centro de Formación Judicial, Tribunal Superior de Justicia CABA). Docente en seminarios y cursos
de posgrado sobre Derechos de Consumidores y Usuarios. Co Director del Programa de Actualización
en Derecho del Consumo (Convenio AABA-UBA). Presidente de la Comisión de Derecho del
Consumidor de la Asociación de Abogados de Buenos Aires. Autor de los libros “El consumo como
derecho humano”, (Editorial Universidad, 2009), “Juicios y Procesos de Consumidores y Usuarios”
(Ed. Hammurabi, 2014), “Incidencias del Código Civil y Comercial. Contratos de Consumo (Ed.
Hammurabi 2015), además de capítulos en obras colectivas y numerosos artículos de la especialidad
en revistas nacionales y extranjeras. Director de las obras “Práctica y Estrategia. Derechos del
Consumidor” (Ed. La Ley 2015), “Ley de Defensa del Consumidor comentada, anotada y
concordada” (Hammurabi 2017), “Derecho Administrativo de Consumo en la CABA” (Jusbaires,
2018) y de la Revista “Relación de consumo” (Ed. Hammurabi). Integrante de la Comisión Redactora
del Proyecto de Código Procesal de las Relaciones de Consumo para la CABA (Res. 424/SSJUS/2016
SSJ), y del Proyecto de Código de Defensa del Consumidor (Reforma de la ley 24240) Programa
Justicia 2020.
garantías e implementación que atiendan adecuadamente las situaciones que se producen y
que a veces no encuentran cauce adecuado. Estos, a su vez, tienen que cumplir con el
requisito de eficacia, que implica la posibilidad de obtener una respuesta del sistema a los
reclamos del consumidor en tiempo, modo y condiciones de acceso que importe una
verdadera protección de los derechos.

El término “eficacia” proviene del artículo 42 de la Constitución Nacional, que impone al

legislador el deber de establecer procedimientos eficaces para la prevención y sanción de
conflictos. “Eficacia” se desglosa en muchos adjetivos más: Implica que los sistemas de
solución de conflictos sean aptos para resolverlos, que sean conocidos por la comunidad
jurídica y por los justiciables, que no tengan impedimentos de acceso basados en cuestiones
económicas o en excesos rituales, y que cumplan con la característica de proximidad al lugar
donde el consumidor vive o se desenvuelve socialmente.

Además deben otorgar la posibilidad de obtener tutelas anticipadas, arribar a una resolución
en plazo razonable2., equilibrar procesalmente como reflejo del derecho de fondo las
situaciones de inferioridad técnica o probatoria (adopción de las cargas dinámicas de la
prueba), contar con un sistema de responsabilidad acorde a la naturaleza de lo que se regula
(objetiva y solidaria en el caso del consumo) y posibilitar obtener una reparación integral en
caso de daños.

La existencia de instrumentos efectivos para la defensa de los derechos hace a su plena

vigencia y ejercicio. Sin éstos, los derechos constitucionales serian un auténtico catálogo de
ilusiones. Esto no es sólo una afirmación dogmática sino imperativa para el legislador y para
el magistrado.

Las Directrices para la Defensa del Consumidor de las Naciones Unidas 3, establecen que los
gobiernos de los Estados miembros deben desarrollar políticas enérgicas de protección del
consumidor (artículo 2), y diseñar infraestructuras adecuadas para aplicarlas (artículo 4).

2
La eficacia de los recursos es también un criterio de interpretación supranacional (Véase Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. Informe Nro. 35/98: Caso 11.760, Manuel Aguirre Roca,
Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo de Mur – Perú – 5/5/98.
3
Las Directrices aprobadas por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en
1985, Resolución 39/248, ampliadas en 1999 y 2016, enumeran expresamente cuáles son los derechos
de los consumidores y usuarios, la obligación de proveer a la protección de los mismos por parte de
las autoridades propiciando legislación que reconozca a los mismos y permita su intervención para
esos fines. Constituyen “lineamientos para la aplicación de políticas gubernamentales de protección
al consumidor” y más allá de su carácter de “soft law” (no son tratados) constituyen postulados de
los cuales la legislación interna no puede apartarse.
En el caso argentino, la ley nacional 24240 de Defensa del Consumidor, en concordancia con
otras normas complementarias y reglamentarias, ha determinado las características del
sistema de soluciones para la satisfacción de los derechos de los consumidores en las
materias de fondo de competencia nacional (contratos, daños y perjuicios, garantías, deberes
y responsabilidades de los proveedores), siendo atribución local de las entidades
componentes del estado federal el establecimiento de los llamados “derechos
instrumentales”, que hacen a la implementación de la protección, destinada a permitir a los
consumidores hacer valer en lo concreto, en forma real y efectiva, los derechos que la ley les
otorga y el debido resguardo de los bienes jurídicos protegidos y valores comprendidos en la
legislación de fondo. La eficacia protectoria se encuentra en relación directa con el mismo
carácter de la normativa destinada a afirmar su vigencia.

Por eso, las garantías acordes a la interpretación de los tribunales supranacionales del Sistema
Interamericano de Protección de los Derechos Humanos son aquellas que son idóneas, dentro
del derecho interno, para atender la situación jurídica infringida, y que sobre todo, produzcan
el resultado para el cual han sido concebidas4.

También las mencionadas Directrices de las Naciones Unidas para la Protección del
Consumidor, encomiendan a los gobiernos la implementación y existencia de procedimientos
“oficiales o extraoficiales que sean rápidos, justos, poco costosos y asequibles”.

Cuál es el panorama actual en cuanto a la eficacia? Existe una cuestión previa, en la que a 27
años de la sanción de la ley de defensa del consumidor se ha avanzado mucho pero no lo
suficiente: es tan necesario trabajar para la formación de la conciencia del consumidor
respecto de que tiene derechos, y también de que está protegido, vale decir, el conocimiento
de las potestades y la forma de hacerlas valer después.

Para el cumplimiento del mandato de existencia de “procedimientos eficaces” en lo judicial,

se han dado avances mediante la legislación de instituciones equilibrantes de la asimetría
entre consumidor y proveedor, establecidas en cuestiones procesales protectorias con las que
se han fijado algunas líneas para el procedimiento de las acciones de consumo sin haber
establecido un proceso específico e idóneo. Tal cual ha llegado hasta hoy en su evolución, el
beneficio de justicia gratuita, la adopción de la teoría de las cargas dinámicas de la prueba,
la aplicación del procedimiento más abreviado vigente en la jurisdicción, la aplicación de los

4
Corte I.D.H., Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni. Sentencia de 31 de agosto de
2001. Serie C No. 79, párrafo 111; Caso Cantos. Sentencia de 28 de noviembre de 2002. Serie C No.
97, párrafo 52; Caso Juan Humberto Sánchez. Sentencia de 7 de junio de 2003. Serie C No. 99, párrafo
121; Caso Maritza Urrutia. Sentencia de 27 de noviembre de 2003. Serie C No. 103, párrafo 117,
entre otros.
principios de la ley de fondo, no han sido suficientes: aún resta un gran camino que conjugue
la imperiosa necesidad de acortar la brecha entre las leyes y las necesidades de la gente,
creando y difundiendo métodos de resolución de conflictos que restituyan la confianza en el
sistema, superen las distancias geográficas y se localicen cerca de los consumidores y
usuarios, que sean además fueros especializados y accesibles, culturalmente asequibles, e
internalizados por sus destinatarios consumidores y por la comunidad jurídica en general.

Reseñaremos en este trabajo una descripción del estado-situación del sistema de reclamos
extrajudiciales y judiciales, sin considerar los temas de denuncias administrativas ante los
entes reguladores de servicios públicos, las contempladas en las leyes de defensa de la
competencia y lealtad comercial y los atinentes a regulaciones de servicios específicos, como
medicina prepaga, seguros, sistema financiero, y otras, que serán objeto de otros trabajos, lo
mismo que las posibilidades de acudir a las Defensorías del Pueblo.

En este primer intento, nos ocuparemos de las instancias extrajudiciales, recordando que más
allá de la no exigencia de patrocinio letrado obligatorio en estos sistemas, siempre será tema
a recomendar, la consulta y el acompañamiento en estas instancias de un abogado y/o a una
asociación de consumidores.

II. EL RECLAMO ANTE EL PROPIO PROVEEDOR Y LA FIGURA DEL

DEFENSOR DEL CLIENTE:

Las gestiones son aquellas tareas que el consumidor se ve obligado a realizar cuando en el
marco de la relación de consumo sufre algún detrimento en sus derechos.

Más allá del reclamo en el establecimiento del proveedor, y los argumentos persuasivos que
se puedan esgrimir en esas oportunidades, juegan también varios factores de oportunidad:
desde el punto de vista del protagonista de nuestra historia, el consumidor, importan su
firmeza de carácter, la conciencia de sus derechos, el manejo de su propia indignación, lo
que signifique para el proveedor la escena que puede llegar a producirse en caso de un
reclamo airado, presenciado o escuchado por otros asistentes al lugar.

Desde la posición del proveedor, existe —con previsión de cálculo— la certeza de las
dificultades de los sistemas de quejas, el aprovechamiento de la falta de tiempo y de la
necesidad del consumidor, todas cuestiones que hacen que podamos afirmar que se encuentra
verdaderamente arraigado culturalmente el comportamiento desinteresado e indiferente,
respecto de la atención y consideración de reclamos. Falla en general la política empresarial
al respecto, y es débil o casi nula la capacitación de los empleados de atención al público o
de “atención al cliente” (cuando los hay) a los efectos de aportar tranquilidad primero, y
proponer una solución después. No obstante, además del reclamo manifestado o asentado en
los libros de quejas que algunos ordenamientos mandan llevar en los establecimientos
comerciales (por ejemplo en CABA la ley 2247), aconsejamos utilizar las vías propuestas
por el proveedor de atención por chat, llamados a líneas gratuitas de atención al cliente u
otras variantes despersonalizadas que han sabido implementar. A estos efectos, entendemos
como tales a las prácticas de atención de reclamos que no importan la presencia física de
reclamante y representante del reclamado, hoy impedidos por la situación de emergencia
sanitaria.

Con anterioridad a la pandemia y como muy probable consecuencia de estudios de reducción

de costos y optimización de beneficios, pero también de aventar reclamos y despejar
temperamentos desesperados e inquietos de los consumidores, muchas empresas de distinto
nivel han implementado que su modalidad de atención al cliente en materia de reclamos sea
únicamente por vía telefónica, con la amabilidad de su gratuidad. Para mayor glamour, en
algunos casos puede verse que hasta el teléfono para transmitir y contar el problema se
encuentra dentro del establecimiento del proveedor (el termino moderno es “tele gestión de
reclamos”), donde la principal actividad es otra, sobre todo la venta. En muchos bancos hay
seres humanos que cobran impuestos y servicios, reciben depósitos y asesoran sobre
préstamos mediante la presencia personal de empleados/ as y elegantes promotores/as, pero
sólo voces metálicas reciben y responden los reportes de calamidades.

Interactuamos con varios mecanismos del proveedor, y vemos que al usarlos somos
compartimentados entre los distintos sectores con los que se nos comunica, ante los cuales
debemos identificarnos y repetir incesantemente hasta nuestro numero de cliente que el
proveedor mismo debe tener y el motivo de nuestro llamado. Todo esto si no incluimos en la
reseña los sistemas de reclamos por chat robótico, la atención por mensajes grabados con un
lenguaje musical e inentendible, y/o directamente la existencia de empresas sin ningún centro
físico de atención al público y que ni siquiera identifica la localización de su sede en su
pagina web, cerrando el círculo del camino a la total despersonalización.

La historia personal de cada uno sabrá, en una estadística íntima, que las llamadas por
reclamos telefónicos son las que más se cortan, que las opciones de reclamos no existen en
el menú de números que se nos ofrecen, que es necesario escoger alguna que implique
contratación de servicios para ser atendidos, que las esperas telefónicas no solamente
insumen prolongados tiempos sino que además son aprovechadas para hacer publicidad
(muchas veces adosadas al saludo de bienvenida al atender el sistema) y tantas otras. Desde
luego al concluir, debemos aportarle mas recursos al proveedor, contestando una encuesta.

Vaya a saber qué se enseña al respecto en las facultades de carreras empresariales, que
estrategia de marketing, para nada emparentada con la fidelización o contención del cliente
entronca con estas prácticas. Cuando la cuestionamos, se nos replica muchas veces que
atención personalizada no implica necesariamente presencia humana, sino atención directa y
que a través de los servicios telefónicos, que los call center suelen solucionar con mucha más
rapidez y sin que el consumidor se acerque al establecimiento, los problemas que puedan
presentarse.

Pero lo cierto es que los seres humanos quedan reservados para atender las actividades
comerciales y generadoras de beneficios, quedando los teléfonos para las cuestiones inocuas
en rédito, siempre desde el punto de vista empresario. Y he aquí el error, que reside en no
comprender que una atención humana y contenedora, arroja un resultado no palpable en
números en forma directa, sino en valores que generan y mantienen clientela, que son la razón
de ser de la actividad empresarial.

La cultura vertiginosa y apurada de los servicios, incluye la deshumanización de los

reclamos. Con esa vara se miden desde algunas lógicas mercantiles los sistemas de atención
al cliente, aprovechándose de la inercia de la costumbre, que hace que se abandonen los
reclamos por cansancio, fortaleciéndose de esa manera la cultura (o subcultura) del mal
servicio.

Pero lo cierto es que culminada la gesta del reclamo personal, muchas veces es necesario
empezar a dejar constancias documentales de los atropellos sufridos, y buscar por la vía
formal ante la instancia empresaria, una solución o al menos una respuesta. Todas estas
conductas, no deberían ser susceptibles de enfrentar si existiera y fuera generalizado un
criterio empresarial de reconocimiento honesto de las consecuencias de un servicio mal
prestado, de un defecto en el bien comercializado, de la posible insatisfacción del
consumidor, o cualquier consecuencia verificable. La posibilidad de presentar notas de
reclamo también está, de alguna manera, a merced de la voluntad del proveedor, que es el
que debe prestarse a recibirlas. La alternativa ante la no recepción de notas es la
comunicación postal, a través de un medio con fehaciencia como puede ser la carta
documento, aspecto que ya implica poner en gastos al consumidor, iniciándose una secuencia
de intercambios que puede ser necesario responder para producir algunos efectos jurídicos
(haciéndole conocer el problema y las normas involucradas, negando afirmaciones del
proveedor, haciendo efectivos apercibimientos, entre otros), lo cual importará una mayor
inversión. De ahí que mas allá de las normas que han establecido la “igualdad de armas” en
materia de comunicaciones entre los actores de esa relación (art. 10 ter ley 24240), sea
necesaria la implementación de un sistema oficial que de fehaciencia a la presentación de
comunicaciones o intimaciones por parte de los consumidores, por ejemplo desde el marco
de la agencia de correos, y dentro del principio de gratuidad en las condiciones que
establezcan las normativas.

De cualquier manera, insistimos siempre que a nuestro criterio, usar los canales que el mismo
proveedor ofrece, en un primer intento de plantear nuestra posición como consumidores y
buscar una solución, superando el ejercicio de voluntad y persistencia que supone, es
recomendable para ejercitación de la conducta del reclamo, a la vez que evidencia la conducta
del proveedor respecto del trato digno que puede ponderarse judicialmente, y puede ser vista
como una forma de desarrollar ese aspecto del derecho del consumo que es la responsabilidad
social empresaria (comprensiva de las llamadas “buenas prácticas”).

De ser vana la empresa o insatisfactoria, el estado implementa y ofrece el sistema de reclamos

administrativos, el arbitraje de consumo y el sistema judicial donde la historia será otra. Pero
no incumbe solamente las autoridades el marco contencioso o infraccional, puesto que
también puede contribuir a fortalecer la alternativa que el proveedor ofrezca una instancia
voluntaria para la atención de los conflictos dentro de su propia estructura.

Con la regulación del Defensor del Cliente (Res. 394/2018 de la Secretaria de Comercio de
la Nación) se puso en valor de un mecanismo de auto regulación, una posibilidad más, que
el proveedor decidirá si la ofrece y en marcha, el consumidor decidirá si le satisface o la
considera apta. Las empresas adheridas al momento en que este trabajo se escribe son solo
seis y pueden consultarse en https://www.argentina.gob.ar/defensadelconsumidor/defensor-
del-cliente

Se trata de un funcionario de la estructura del proveedor. Las empresas que lo adopten tienen
la obligación de informar a los consumidores la existencia de esta modalidad de reclamo, sus
procedimientos y condiciones, a través de las oficinas de atención al público (aclaramos
nosotros, cuando existan) y los sitios web, bajo la pauta de máxima visibilidad. A su vez el
estado toma a su cargo la difusión de las empresas que hayan implementado el sistema,
determinándose además un monitoreo trimestral de gestión respecto a la cantidad de asuntos
tratados, monto, resultado, y demás aspectos.

La normativa establece que la empresa debe someter a homologación el reglamento de

tramitación de reclamos ante el Defensor, y las condiciones que tiene que cumplir la persona
que sea propuesta.

La instancia de reclamo ante el Defensor del Cliente es esencialmente voluntaria y gratuita y

no implica renuncia alguna a los demás sistemas. Conforme el reglamento homologado, el
Defensor deberá emitir resoluciones que, de ser aceptadas por el consumidor o usuario,
tendrán carácter vinculante y de cumplimiento imperativo para el proveedor

III. LA DENUNCIA ADMINISTRATIVA

En general:

A través del procedimiento administrativo vigente en cada provincia y en la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires, el consumidor puede denunciar el incumplimiento del proveedor
a su respecto, acceder a instancias conciliatorias donde intentar arribar a una solución que de
no lograrse en esa oportunidad provoca que el procedimiento continúe sin su intervención,
quedando en manos de la autoridad de aplicación resolver sobre la infracción legal
denunciada, que puede incluir algunos aspectos reparatorios del daño que se hubiese sufrido,
si se pide daño directo, como ya veremos.

De aplicarse finalmente una sanción, la misma puede ser cuestionada judicialmente por el
proveedor. En caso de quedar firme o ejecutoriada, en caso de ser patrimonial es aplicada al
destino previsto en la normativa, y salvo en el caso de la fijación de una reparación por daño
directo, la continuidad de la actuación administrativa no otorga una solución completa al
consumidor afectado. Por eso muchas veces nos referimos a la denuncia administrativa como
un acto cívico, ya que las chances del consumidor de obtener una solución efectiva a su
problema dependen de la voluntad conciliatoria de ambas partes, o de la suerte de su reclamo
de daño directo.

La actuación administrativa puede ser previa, simultánea o posterior a la acción judicial, y

esta última no importa el desistimiento de la primera, atento su distinta naturaleza 5.

En caso de producirse transacción en sede administrativa, no se podrá accionar judicialmente

sobre cuestiones acordadas en esa instancia, o en el caso que se haya renunciado en forma
expresa a la acción judicial o se manifestare que nada más se tiene que reclamar.

La denuncia administrativa puede servir además para preconstituir prueba, verificar la

respuesta del proveedor a los reclamos, su voluntad conciliatoria, dilatoria o directamente
remisa, que como parte del trato al consumidor ha sido tenida en cuenta en sede judicial para
graduar el daño punitivo.

Respecto a la eventual decisión de la autoridad de aplicación, las opiniones están divididas

entre quienes entienden que lo allí decidido no es vinculante para el magistrado, sin perjuicio
del valor como antecedente de lo resuelto6 y los que piensan que la resolución administrativa
es oponible al consumidor actor judicial, en el caso que haya tenido intervención en el
procedimiento administrativo 7.

5
Calderón Maximiliano, Cornet Rafael, Tinti Manuel, Guillermo Márquez José Fernando “Proceso
judicial de Consumo. Análisis de los arts. 52 y 53 de La Ley24.240. En LLC 2009 (junio), 459.
6
Bersten, Horacio Luis “Derecho Procesal del consumidor” La Ley, Buenos Aires, 2004.
7
Farina, Juan F. “Defensa del Consumidor y del Usuario” Astrea, Buenos Aires, 2000, pág. 484/85.
El procedimiento de defensa del consumidor ante la autoridad administrativa tiende a la
verificación y sanción de infracciones, es una instancia donde la autoridad de aplicación de
la ley de defensa del consumidor investiga, interpreta y aplica la norma en caso de verificarse
una infracción a la misma, ejerciendo en su caso la potestad sancionatoria. La autoridad
administrativa también puede actuar por sí, mediante su actividad inspectiva de verificación
de infracciones.

Como hemos expresado, la oportunidad conciliatoria importa una posibilidad para el

consumidor de obtener alguna satisfacción a su reclamo (nunca integral en sentido estricto),
pero -en principio- pensada para ser más rápida que la de la demanda judicial, con las
particularidades y limitaciones que señalaremos.

La presentación de este tipo de reclamos es esencialmente gratuita, no requiere patrocinio

letrado (no es obligatorio pero siempre debemos recordar que no está prohibido), no se opone
a la posibilidad del reclamo judicial, y –como veremos- puede significar un ámbito donde el
consumidor es escuchado, recibido su planteo y asistido en sus derechos, ya que la autoridad
de aplicación tiene el deber legal de defenderlo.

El reclamo administrativo ha crecido en su utilización por parte del consumidor, que empieza
a ver ese escenario como una posibilidad válida de obtener algún tipo de solución a sus
problemas8. A su vez, siendo esto sólo posible en la instancia conciliatoria, esa puesta en
valor y nueva visión respecto de la conciliación en sede administrativa se da porque también
los proveedores han ido paulatinamente comenzando a entender la necesidad de acudir a esas
audiencias con propuestas que conduzcan a un acuerdo, cierren el expediente y de esa manera
evitar eventuales sanciones y cuiden el nombre o prestigio de su marca o comercio.

La reforma de la Ley Nacional 24.240 por la ley 26993 (cuyo artículo 60 ha modificado el
art. 45 del estatuto del consumidor), ha eliminado la instancia conciliatoria en sede
administrativa que quedó reubicada en la etapa del trámite ante el conciliador del COPREC
o Consumo Protegido, cuyo tránsito sin acuerdo es requisito para poder iniciar demanda
judicial por ante la llamada justicia nacional.

Existen una autoridad de aplicación nacional y autoridades locales 9 que ejercen el control,
vigilancia y juzgamiento del cumplimiento de la ley, de modo que debemos conocer en cada
provincia cuál es la agencia competente y sus normas de procedimiento administrativo.

8
Cifras del informe estadístico 2016 de la Dirección de Defensa y Protección del Consumidor de la
CABA dan cuenta de 14.256 denuncias recibidas.
9
https://www.argentina.gob.ar/produccion/consumidor/oficinas-provinciales
Todo ello sin perjuicio de las competencias concurrentes de la autoridad nacional de
aplicación (en términos del art. 45 de la ley 24240). El elemento que toma en cuenta la ley
para atribuir la competencia de la autoridad de aplicación es la jurisdicción donde haya
ocurrido la presunta infracción.
En la práctica y para evitar un doble juzgamiento sobre un mismo hecho, intervendrá la
autoridad de aplicación local cuando la presunta infracción se produzca en el ámbito de su
jurisdicción e intervendrá la autoridad nacional cuando se den conflictos
interjurisdiccionales 10 y en aquellos casos en que por razón de la materia estén reservados a
la jurisdicción federal11. La pauta es que el poder de regular y aplicar el régimen sancionador
“es básicamente, poder no delegado por las provincias en el estado federal, y
consecuentemente, conservado por éstas”12.

Casos de conflictos respecto a facultades concurrentes han sido resueltos por la Corte
Suprema en precedentes como “Telefónica de Argentina SA c. Provincia de Mendoza” 13,
propiciando un criterio integrativo y no jerárquico de interpretación.

En el procedimiento administrativo rigen los principios de: legalidad, informalismo, verdad

material objetiva y la garantía del debido proceso legal14. Los presuntos infractores gozan del
derecho a ser oídos, a ofrecer y producir pruebas y a que las decisiones que la autoridad

10
Se refiere a actividades que se desarrollan en más de una provincia y que pueden dar lugar a la
comisión de infracciones que afecten a consumidores de distintas jurisdicciones. Estos asuntos o
conflictos interjurisdiccionales "son la materia específica de la competencia federal y los que
justifican su existencia y sentido". (Véase Horacio Luis Bersten, "Derecho Procesal del Consumidor",
La Ley, 2003, p.24).
11
CSJN, 23/12/04, "Telefónica Argentina S.A.", fallos: 327:5771, CSJN, 29/04/2008, "Correo Oficial
de la República Argentina S.A. c/GCBA s/Otras causas con trámite directo ante la Cámara de
Apelaciones", fallos: 331:1004 y CSJN, 28/07/2005, "B.N.A. c/Programa de Defensa del Consumidor
Comercio y Cooperativas de la Provincia de San Luis s/Apelación ley 24240", fallos: 328:2671.
12
Balbín, Carlos “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo 2, pág. 484, Ed. La Ley, Bs. As, 2015.
13
Fallos 326:4718.
14
La procedencia de la aplicación de una sanción por infracción a la ley 24240 de Defensa del
Consumidor por parte de la autoridad administrativa, se encuentra sujeta a que se sustancie un
procedimiento sumarial destinado a examinar la conducta de la empresa, en el cual se respeten sus
derechos derivados del debido proceso adjetivo. El referido, según la designación de la Ley de
Procedimientos Administrativos, “debido proceso adjetivo”, consta en el ámbito local de tres facetas:
a) derecho a ser oído, b) derecho a ofrecer y producir pruebas y c) derecho a una decisión fundada -
cfr. 22, inc. f, Decreto 1510/GCBA/97-. (Cámara de Apelaciones Contencioso, Administrativo y
Tributario. Causa Nro.: RDC 778-0. Autos: Fiat Auto S.A. c/ G.C.B.A. s/ otras causas con trámite
directo ante la Cámara de Apel. Sala I. Del voto de Dr. Horacio G. Corti con adhesión de Dr. Esteban
Centanaro y Dr. Carlos F. Balbín. 07-07-2005. Sentencia Nro. 90).
adopte sean fundadas15. El asesoramiento de la autoridad de aplicación en la presentación de
denuncias, y la flexibilización de formalidades como aplicación del principio pro actione es
fundamental para el acceso a este procedimiento, donde debe ayudarse al consumidor a
subsanar cualquier formalidad o dificultad que la presentación del caso pueda causarle.

El procedimiento importa el deber de la Administración de instruirlo de forma tal de llegar a

la verdad material de los hechos investigados y, a su vez, contemplar y considerar los
argumentos y las pruebas pertinentes ofrecidas por quien está siendo investigado. El acto
administrativo, como producto del ejercicio de la función previa, tiene necesariamente que
ser la derivación del respeto de las garantías del administrado y una derivación razonada y
razonable de las circunstancias esenciales (fácticas y jurídicas) allegadas y producidas en el
expediente.

La denuncia debe identificar al presentante y en su caso acreditar la personería invocada,

constituir domicilio, individualizar a él o los denunciados. Contendrá un relato de los hechos
y se acompañará la documentación con la que se cuente o la indicación del lugar donde se
encuentra, aun en el caso que esté en manos del proveedor. En lo posible es prudente incluir
la pretensión del consumidor, y como ya veremos el reclamo por daño directo, en su caso.

Uno de los problemas que puede presentar el ejercicio de este derecho es la falta de
descentralización de las oficinas de atención, en los casos en que la autoridad de aplicación
provincial no haya delegado atribuciones en los municipios o en los casos donde la autoridad
comunal no haya implementado una oficina de defensa del consumidor.

La Disposición 663/2019 de la Dirección Nacional de Defensa del Consumidor

institucionalizó la “Ventanilla Federal Única de Reclamos de Defensa del Consumidor” que
funcionaba desde 2017, con el propósito de facilitar la presentación de denuncias en una
plataforma electrónica, donde la autoridad nacional distribuye y asigna a las autoridades
locales los reclamos que por ésta ingresa, a los fines de su resolución. El sistema permite
incluso agregar documentación, y es un derivador de casos que genera el comienzo del
proceso administrativo según las normas locales.

Puede accederse a ella en https://www.argentina.gob.ar/iniciar-un-reclamo-ante-defensa-de-

las-y-los-consumidores, donde se incluyen formularios de denuncia.

15
Estas garantías y principios se encuentran expresamente consagrados en la Ley de Procedimiento
Administrativo Nacional N° 19.549 art. 1 incs. a), b) y f) y en el art. 22 incs. a), b), c) y f) del Decreto
1510/GCBA/97 de Procedimiento Administrativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
La Resolución SCI 139/2020 de la autoridad de aplicación nacional, contempla la situación
de los consumidores con vulnerabilidad agravada o hipervulnerables, entendiendo por tales
“a aquellos consumidores que sean personas humanas y que se encuentren en otras
situaciones de vulnerabilidad en razón de su edad, género, estado físico o mental, o por
circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, que provoquen especiales
dificultades para ejercer con plenitud sus derechos como consumidores. Asimismo, podrán
ser considerados consumidores hipervulnerables las personas jurídicas sin fines de lucro que
orienten sus objetos sociales a los colectivos descriptos”. En esa línea dispone la realización
de acciones para eliminar los obstáculos que puedan tener estos grupos en el acceso al sistema
de reclamos, entre otras medidas.

Algunos ordenamientos procesales determinan el otorgamiento de turnos vía web o por

teléfono, prevén la constitución de domicilios electrónicos para acelerar las notificaciones,
pero su contemplación es dispar y lenta en admitirse. En otros casos, la descentralización no
es completa y solo se encuentra en cercanía la recepción de la denuncia hasta la realización
de la etapa conciliatoria, quedando más lejana la tramitación de los sumarios. La
descentralización contribuye como incentivo para los reclamos atento la inmediatez que el
consumidor puede aprovechar entre la ventanilla de ingreso del trámite y su domicilio o lugar
de peso habitual.
Suele contemplarse la presentación del denunciante por sí, por representante o mediante la
intermediación de una asociación de consumidores debidamente registrada.
La ley de defensa del consumidor, en la tesitura de la amplitud necesaria del acceso al sistema
de reclamos y la celeridad del proceso mediante una verificación rápida de la personería,
establece que con una simple acta poder se acredita la representación para estar en juicio o
para realizar la denuncia administrativa 16. Conforme el art. 53 de la ley nacional 24240
“…quienes ejerzan las acciones previstas en esta ley representando un derecho o interés
individual, podrán acreditar mandato mediante simple acta poder en los términos que
establezca la reglamentación”.
En lo pertinente a la exigencia de la documentación que acredite la relación de consumo,
cabe señalar que no siempre debe vincularse a la existencia de un contrato, conforme al
amplio criterio constitucional y legal de relación de consumo, que comprende aspectos
previos, concomitantes y posteriores al contrato, como también la mera utilización del bien
o servicio.
También según el caso, será necesario acreditar la pertenencia al grupo familiar o social del
consumidor o aportar los elementos que acrediten la utilización de un bien o servicio cuya
adquisición realizó otro, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 1 de la LDC,

16
Véase “Juicios y Procesos de Consumidores y Usuarios”, Colección Procesos Constitucionales Nº
7. Director Pablo Luis Manili, Ed. Hammurabi Bs As, 2014 p. 309 y sgtes.
quien "...sin ser parte de una relación de consumo, como consecuencia o en ocasión de ella
adquiere o utiliza bienes o servicios como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo
familiar o social." Se encuadran en este supuesto, los sujetos que reciben la cosa como regalo
o presente de estilo y los sucesores universales y singulares del consumidor.
En su caso rigen los principios de las cargas dinámicas de la prueba 17. La aplicación de esta
teoría a los reclamos de consumo, incorporada para las acciones judiciales por la ley 26361
que en el año 2008 reformó la ley de defensa del consumidor 24240, impone la aportación
de la prueba a la parte que se encuentra en mejores condiciones para producirla, pues ambos
litigantes están obligados a colaborar en el esclarecimiento de la verdad jurídica objetiva” 18,
que es el objeto de todo juicio, en el marco de la pretensión deducida. Nada obsta a su
aplicación al reclamo administrativo.
En cuanto a la pretensión, debe tenerse en cuenta que el inicio del procedimiento
administrativo por denuncia no es una demanda judicial y bien pueden determinarse los
términos de la pretensión a posteriori, cuando el consumidor asesorado sepa qué es lo que
puede pretender.
La denuncia debe ser lo más autosuficiente posible, a los fines de comunicar enteramente el
contenido y el origen del reclamo al proveedor, y sobre todo facilitar la búsqueda de los ejes
para la etapa conciliatoria o en su caso, determinar los hechos objeto de prueba y el eventual
fundamento de la sanción que se aplique, sin perjuicio del reclamo por daño directo.
El daño directo:
Toda persona que haya sufrido perjuicio o menoscabo a su derecho como usuario o
consumidor susceptible de apreciación pecuniaria y sufrido en forma inmediata sobre sus
bienes como consecuencia de la acción u omisión del proveedor de bienes o servicios
ofrecidos puede además reclamar una indemnización por daño directo.
Esta figura contempla la posibilidad que los consumidores reclamen, en instancia
administrativa, un resarcimiento económico por el perjuicio sufrido en la relación de
consumo, y que la autoridad de aplicación determine su procedencia y obligue en su caso a
reparar al usuario o consumidor por los daños resultantes de la conducta del proveedor o del
prestador en la relación de consumo.
La figura está regulada en el art. 40 bis de la ley 24240, que establece garantías institucionales
que debe cumplir el organismo competente para su aplicación, lo que tiene un gran impacto

17
Véase Tambussi, Carlos “La teoría de las cargas dinámicas de la prueba en los procesos de
consumo” Publicado en Erreius “Revista Temas de derecho comercial, empresarial y del
consumidor”, Año 1, diciembre de 2015, págs. 43/49.
18
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, sala B “Banco de Galicia y Buenos Aires c. L.
H., P. M. y otros”, del 23/02/1999, Publicado en: La Ley 1999-E, p.717.
en las estructuras y procedimientos administrativos locales. No contempla un tope
indemnizatorio como lo hacía en su redacción anterior, dejando por ello, a criterio de cada
jurisdicción la determinación de estos aspectos.
Esas características institucionales establecidas por la legislación consignan que la Autoridad
de Aplicación del daño directo debe reunir los requisitos de haber sido creado por una norma
que le conceda facultades para resolver conflictos entre particulares, que tienen que estar
dotada de especialización técnica, independencia e imparcialidad indubitadas, y sus
decisiones deben estar sujetas a un control judicial amplio y suficiente. Estas exigencias
responden a la adecuación a las pautas jurisprudenciales de la CSJ sobre tribunales
administrativos de los fallos "Ángel Estrada" y “Fernández Arias” 19 que habilitarían la
excepcionalidad de que los órganos administrativos puedan ejercer facultades
jurisdiccionales, las que en principio se encuentran vedadas por los arts. 18 y 109 de la CN.
La gran discusión en torno a esta figura excede los propósitos de este trabajo, habiendo sido
profundamente cuestionada.
A la hora de la realidad, salvo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires20 y alguna otra
excepción, no es de aplicación frecuente, por los siguientes motivos: a) las exigencias
legislativas respecto de las características de la autoridad de aplicación, que no se cumplen
prima facie respecto de la mayoría de las agencias de consumo, b) su desconocimiento por la
comunidad jurídica y por los consumidores.

Contenido de la denuncia:

Es necesario individualizar a los proveedores denunciados, aspecto que puede resultar

necesario en caso de pretenderse la responsabilidad solidaria o concurrente en materia de
consumo que establece la legislación argentina, que permite incluir en el procedimiento a los
responsables en términos de la ley en su calidad de integrantes de la llamada “cadena de
valor” o por criterios atribuidos por el legislador (responsabilidad por garantía, servicio
técnico y repuestos, por ejemplo). La debida identificación sirve además para posibilitar su
citación a la audiencia conciliatoria.

19
CSJN, 05/04/2005 “Ángel Estrada y Cía. S.A. c. Secretaría de Energía y Puertos”, Fallos: 328:651.
20
Cuyo ordenamiento administrativo de consumo (ley 757) incluye la obligación de la autoridad de
aplicación de informar al consumidor la posibilidad de peticionar la aplicación de este instituto,
regulando las formalidades de su inclusión en la denuncia, y hasta facultades procedimentales del
consumidor que haga uso de ella, que jurisprudencialmente fueron evolucionando hasta la apelación
de la decisión que lo deniegue o lo otorgue en menor medida que la solicitada.
Esta tarea es a veces difícil cuando los proveedores ocultan su identidad jurídica, y la
autoridad de aplicación puede colaborar en esa dificultosa identificación y puede pedir al
consumidor en presencia de esos obstáculos la mayor cantidad de datos que permitan esa
tarea o el aporte del nombre de fantasía, vinculable con su propietario mediante la consulta a
los registros marcarios. Igual criterio en caso de que solo se cuente con el “link” o página
web, donde puede identificarse registralmente al dueño del sitio o tomarse los datos del
proveedor que de ella (eventualmente) surjan.
Como dijimos, el primer paso suele ser la citación a una audiencia conciliatoria, de la que los
denunciados se enteran porque reciben una notificación con el contenido de la denuncia y día
y hora de la audiencia. De modo que los proveedores acuden a la audiencia en pleno
conocimiento del contenido del reclamo y de la entidad de su ética comercial dependerá no
argumentar en la primer audiencia desconocer el planteo y no tener instrucciones.

A los efectos de la citación y sin perjuicio de lo relativo a la individualización de los

denunciados que comprende la determinación de su domicilio, algunos ordenamientos de los
procedimientos consideran válidos los domicilios que surjan como fiscales ante la autoridad
tributaria, el domicilio electoral (para las personas humanas), el de su inscripción como
persona jurídica o el que surja de la habilitación comercial.
La promoción de la conciliación como deber de la autoridad implica su puesta en valor como
parte del procedimiento ineludible y suele comprender multas al proveedor en caso de
incomparecencia. Es de fundamental trascendencia para el consumidor que ha optado por
esta vía de reclamo. En ella, el o los proveedores citados pueden hacer gala de un
sostenimiento cabal de su sentido de responsabilidad social empresaria y ofrecer al
reclamante una solución –incluso hasta reparatoria- al menoscabo sufrido. Pero está la otra
parte de la historia. El proveedor sabe y cuenta con el poco tiempo y la escasa dedicación del
consumidor a la persistencia. Los escasos consumidores más concientizados saben que la
eventual sanción tarda en llegar, de arribar es por supuesto apelable y muchas veces no se
compara con el menoscabo o daño sufrido, y que una eventual sentencia judicial si deciden
acometer la contienda también es lerda en fructificar. Por esa razón muchos proveedores
tienen como política no asistir a las conciliaciones o hacerlo para eludir la multa por
incomparecencia pero no formular propuesta alguna, temperamento al que obviamente no
están obligados.
Nobleza obliga también hay otros que han asumido la postura contraria y de esa manera
fidelizan al consumidor y colaboran con el sistema. La experiencia indica que es en ocasiones
la marca la que busca defender su prestigio en el mercado, y cuando es codenunciada ofrece
alguna alternativa aceptable para el consumidor, muchas veces distinguible de la indiferencia
de ciertos comerciantes que se desprenden de toda consideración al respecto.
Las propuestas laterales de solución muchas veces tienen que ver con el no muy esforzado
ingenio conciliatorio que puede consistir por ejemplo en el ofrecimiento de un producto de
generación posterior o con valor agregado tecnológico en reemplazo del problemático o sin
funcionamiento. Por su parte, los consumidores suelen rechazar el ofrecimiento de órdenes
de compra por el monto pagado en el mismo establecimiento o la sustitución del producto,
por significar una forma más abierta y expuesta de renovar la confianza en quien y con quien
ya han tenido un inconveniente grave.
En la/s audiencia/s conciliatorias es la autoridad de aplicación encarnada en el audiencista,
quien tiene que orientar y guiar al reclamante y a la vez encarnar la vigilancia del orden
público y el régimen tuitivo consumidor en esos actos, velando porque no solamente el
eventual acuerdo satisfaga al denunciante en lo personal, sino para que no implique desmedro
a estos valores. De ahí que sea fundamental la capacitación constante y versación en materia
de estos derechos para estos funcionarios, que debe basarse tanto en conocimiento normativo
como en técnicas de solución negociada de controversias.
A cargo de ellos está todo el desarrollo de la instancia conciliatoria, y son a la vez los que
remiten las actuaciones al nivel de decisión para considerar la homologación del eventual
acuerdo, o los que otorgan la constancia de cierre de esta etapa previa sin acuerdo, pasando
los autos a instrucción sumarial.
Existe también la posibilidad que las partes acuerden fuera del procedimiento, haciéndolo
saber a la autoridad de aplicación mediante la presentación de los términos convenidos, que
también se somete a control y homologación.
Cualquier acuerdo al que se arribe debe constar en el expediente en cuanto a sus términos,
condiciones, modalidades, plazos, y demás cuestiones sustanciales y operativas.
El acuerdo conciliatorio homologado produce el cese de la potestad sancionatoria de la
autoridad de aplicación, sujeto a su cumplimiento21. Por esa razón, de no observarse lo
pactado, el proveedor incurre en violación a la ley.

La aplicación de la sanción por incumplimiento de acuerdo homologado no es automática,

sino que se requiere que el consumidor efectúe una presentación ante la autoridad de
aplicación, denunciando el incumplimiento del acuerdo conciliatorio homologado. El
incumplimiento del acuerdo puede ser total o parcial para ser pasible de sanción.

21
“Corresponde anular, por ilegitimidad sobreviniente, la multa aplicada por la Dirección de Defensa
del Consumidor a la empresa de medicina prepaga que habría infringido el artículo 19 de la ley 24.240
al no prestar el tratamiento integral necesario para paliar la afección que padece un menor –en el caso,
trastorno generalizado del desarrollo del espectro autista-, pues el posterior acuerdo conciliatorio al
que arribaron las partes con relación a las prestaciones en materia de salud apareja la extinción de la
potestad sancionatoria estatal” (Cámara de Apelaciones en lo Contencioso administrativo y Tributario
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sala I, 27/2/2008, “Sociedad Italiana de Beneficencia c.
Ciudad de Buenos Aires”, La Ley 2008-C, p. 623).
Para el supuesto de tener que hacer efectiva la obligación de dar o de hacer que el proveedor
comprometió en el acuerdo e incumplió, el cumplimiento puede compelerse mediante el
sistema de ejecución de sentencias de los procedimientos judiciales de cada jurisdicción.

Concluida sin acuerdo la etapa conciliatoria, los presupuestos que dan lugar al dictado del
acto de imputación son los relacionados con la apreciación prima facie de la existencia de los
hechos denunciados con las pruebas reunidas por el consumidor, y/o las verificaciones
técnicas efectuadas, como emergentes de una posible infracción a la legislación vigente.

El acto de imputación marca el comienzo de la instrucción del sumario infraccional y debe

ser notificado a el/los proveedores, indicando en términos claros y concretos la normativa
presuntamente infringida, la descripción sintética de la forma en que fue constatada y el
derecho a presentarse a la instrucción por sí o por apoderado. Si la imputación se hubiese
hecho en el acta de constatación de oficio, puede ampliarse o rectificarse.
La imputación importa emplazamiento al proveedor a presentar descargo y ofrecer prueba.
La ausencia de dicho requisito, esencial del procedimiento, afecta el debido proceso adjetivo
con repercusión en el derecho de defensa del sancionado, lo cual acarrea la nulidad del acto.
Si la autoridad de aplicación no imputa específicamente una conducta a quien fue denunciado
por infringir la referida norma, mal puede este último ejercer adecuadamente su derecho a
ser oído, ofrecer y producir prueba, y obtener una decisión fundada sobre su situación.
Las pruebas deben versar sobre hechos controvertidos, conforme el principio general y deben
ser conducentes.
Producida la prueba, las normas de procedimiento suelen fijar plazos algo extensos para que
la autoridad de aplicación dicte resolución, previo dictamen jurídico.
El acto administrativo debe expresar cuál es la conexión entre los fundamentos utilizados
para imponer la sanción y los hechos probados en el expediente, examinando los planteos
expuestos en el descargo. Debe contarse con elementos probatorios para castigar. En esta
materia la carga de la prueba corresponde a la Administración, y su ausencia debe traducirse
en la absolución22. También debe decidir sobre daño directo, en caso de haber sido solicitado.

Las sanciones se pueden aplicar independiente o conjuntamente, según las circunstancias del
caso. Conforme artículo 47 ley 24240 son las siguientes:

. Apercibimiento (única que no se aplica en forma conjunta)

. Multa

Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario, “GARBARINO SAIC EI

22

Y OTROS CONTRA GCBA SOBRE OTRAS CAUSAS CON TRÀMITE DIRECTO ANTE LA
CÁMARA DE APELACIONES”, EXPTE. RC 3523, 12 de marzo de 2015.
Las multas que la autoridad de aplicación está autorizada a imponer en el marco de las
infracciones a la ley 24240 no tienen por objeto resarcir al denunciante por los perjuicios
sufridos, sino que se trata de medidas disuasivas tendientes a prevenir futuros
comportamientos lesivos de los derechos de los consumidores.
Para la aplicación de la multa administrativa, no es necesario demostrar que el infractor ha
obrado con dolo, esto es, con una deliberada intención de incumplir o la voluntad de realizar
el supuesto de hecho típico, sino que es suficiente con la acreditación de un obrar culposo o
negligente23.
. Decomiso de las mercaderías y productos objeto de la infracción.
. Clausura del establecimiento o suspensión del servicio afectado por un plazo de hasta 30
días.
. Perdida de concesiones, privilegios, regímenes impositivos o crediticios especiales de que
gozare.

La sanción pecuniaria se gradúa conforme los siguientes criterios:

.El perjuicio resultante de la infracción para el consumidor o usuario.

.La posición en el mercado del infractor.

.La cuantía del beneficio obtenido.

.El grado de intencionalidad.

.La gravedad de los riesgos, o de los perjuicios sociales derivados de la infracción y su

generalización.

.La reincidencia y las demás circunstancias relevantes del hecho.

Salvo que el consumidor denunciante tenga la conducta persistente de tomar vista de las
actuaciones, al no ser parte del procedimiento administrativo, puede ser que ni siquiera se
entere de cómo concluye el trámite de la denuncia que efectuó.

La resolución sancionatoria debe publicarse en el Boletín Oficial a costa del proveedor,

también en un diario de circulación general designado por sorteo, e inscribirse en el Registro
de Infractores, entre otros fines, para el cómputo de la reincidencia en caso de que
corresponda.

23
Cámara de Apelaciones Contencioso, Administrativo y Tributario. Causa Nro.: RDC 278-0. Autos:
BANCO BANSUD S.A. c/ G.C.B.A. s/ OTRAS CAUSAS CON TRAMITE DIRECTO ANTE LA
CAMARA DE APEL. Sala I. Del voto de Dr. Carlos F. Balbín. 18-06-2004. Sentencia Nro. 49.
Los ordenamientos regulan la revisión judicial del acto administrativo sancionatorio y en su
caso de la determinación de daño directo por la autoridad de aplicación, en general mediante
recurso directo en segunda instancia, con distintas competencias en razón de la materia en
cada jurisdicción.

El acto sancionatorio firme, es ejecutable por el Estado mediante el juicio ejecutivo o de

apremio o de ejecución fiscal.

El ordenamiento nacional prevé también el dictado de medidas preventivas administrativas,

en caso de que sea necesario asegurar los derechos protegidos o prever que se produzcan
daños o se agraven los causados.

IV. EL ARBITRAJE DE CONSUMO:

A cinco años del dictado de la ley de defensa del consumidor 24240, y en cumplimiento de
su artículo 59, por Decreto 276 del 28 de marzo de 1998 se puso en marcha Sistema Nacional
de Arbitraje de Consumo, poniendo en cabeza de la autoridad de aplicación su organización
y funcionamiento, cuya última formulación fue realizada por la Resolución 65/2018.

Dice el art. 59 de la ley de defensa del consumidor:

“Artículo 59. — Tribunales Arbitrales. La autoridad de aplicación propiciará la organización

de tribunales arbitrales que actuarán como amigables componedores o árbitros de derecho
común, según el caso, para resolver las controversias que se susciten con motivo de lo
previsto en esta ley. Podrá invitar para que integren estos tribunales arbitrales, en las
condiciones que establezca la reglamentación, a las personas que teniendo en cuenta las
competencias propongan las asociaciones de consumidores o usuarios y las cámaras
empresarias.

Dichos tribunales arbitrales tendrán asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en

todas las ciudades capitales de provincia. Regirá el procedimiento del lugar en que actúa el
tribunal arbitral”.

El sistema tiene como finalidad atender y resolver con carácter vinculante los reclamos
debido a los derechos y obligaciones emergentes de la Ley de Defensa y Protección del
Consumidor N.º 24.240, mediante procedimientos más rápidos, sencillos y económicos que
los del sistema judicial, con las características que señalaremos.

Puede someterse a los Tribunales Arbitrales de Consumo todo asunto donde estén en juego
derechos emanados de la Ley de Defensa del Consumidor así como de toda otra norma o
asunto del que se deriven cuestiones relacionadas a los derechos de consumidores o usuarios,
y desde luego quedan comprendidos los servicios públicos24. Otro sector de la doctrina define
quizá más estrictamente a la competencia del Tribunal Arbitral, señalando que sólo son
susceptibles de ser sometidas a su tratamiento las cuestiones que se encuentren comprendidas
en la competencia de las autoridades de aplicación de la ley 24.240 25.

Están expresamente excluidas del sistema las cuestiones que no pueden someterse al proceso
arbitral:
- aquellas sobre las que haya recaído resolución judicial firme y definitiva, (con autoridad de
cosa juzgada).
- las que puedan dar origen a juicios ejecutivos (artículo 520 CPCCN)
- las que con arreglo a las leyes no puedan ser sometidas a juicio arbitral (por no poder ser
materia de transacción o estar en juego el orden público);
- las materias inseparablemente unidas a otras sobre las que las partes no tengan poder de
disposición y/o que no puedan ser sometidas a juicio arbitral;
- aquellas que se deriven daños físicos, psíquicos y/o muerte del consumidor;
- aquellas en las que exista la presunción de la comisión de un delito (en ese caso
corresponderá la remisión a la justicia penal en virtud del deber general de denuncia del
artículo 177 del Cód. Procesal Penal de la Nación que tienen los funcionarios públicos en
ejercicio de sus funciones), y
- las cuestiones que por el monto reclamado queden exceptuadas por la reglamentación (no
se ha dictado ninguna exclusión en razón del monto, pero apuntamos que la existencia de una
limitación a la competencia arbitral por montos pequeños desvirtuaría la finalidad del
sistema).

Esencialmente, el Sistema tiene las siguientes notas características salientes:

1. Gratuidad: las partes no deben pagar para acceder y utilizar el Sistema. Los árbitros son
remunerados por el Estado por la tarea que realizan.

24
Ver Pérez Bustamante, Laura “El Sistema Nacional de Arbitraje de Consumo” en “Protección
Constitucional de Consumidores y Usuarios” Ed. Estudio, Buenos Aires, 2000, 108.
25
Bersten, Horacio Luis “Derecho Procesal del Consumidor”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2003, 114.
Entiende que en materia de servicios públicos está excluida la competencia de la autoridad de
aplicación, ya que el control de los mismos está a cargo de los entes reguladores, con su propio sistema
de reclamos. La reforma del 2008 elimino del artículo 25 de La Ley el régimen de supletoriedad de
la misma sobre los servicios públicos. Además fortaleció la vía reclamatoria por cuanto los usuarios
pueden presentar ahora sus reclamos tanto al Ente Regulador como a la autoridad de aplicación de La
Ley de Defensa del Consumidor (Secretaria de Comercio Interior de la Nación). En los hechos, el
Sistema ha laudado sobre servicios públicos.
2. Oficiosidad: Una vez presentado el reclamo es el Sistema el que lo impulsa. El Tribunal
goza de amplias facultades instructorias, pudiendo ordenar la producción de todas las pruebas
necesarias para la dilucidación del caso. La Secretaria del Tribunal realiza la confección y
diligenciamiento de todas las notificaciones, y también de los oficios, que diligencian las
partes. Sólo se notifican por cualquier medio fehaciente la solicitud de elección de árbitro del
reclamado, el traslado de la reclamación, la apertura de la causa a prueba, la citación a las
audiencias, el traslado de la pericia y el laudo. Las demás decisiones quedan notificadas por
ministerio de ley al día siguiente de su dictado.

3. Celeridad: Consecuencia de anterior, el trámite no depende del impulso de las partes ni

está sujeto a demoras por falta de éste26.

4. Neutralidad: Para cada reclamo se conforma, por sorteo, un tribunal integrado por un
árbitro institucional que representa al Estado; uno por los consumidores y otro por las
cámaras empresariales.

5. Sencillez: Las presentaciones no requieren fórmulas sacramentales ni patrocinio letrado

obligatorio, tanto para la presentación como para las actuaciones ante el tribunal 27. Los
consumidores pueden ser representados por una asociación de consumidores con
autorización para funcionar como tal, y los proveedores por una asociación empresarial,
previo otorgamiento de carta poder con facultades expresas ante la autoridad de aplicación o
mediante los poderes notariales. Nada impide tampoco que el poder se otorgue a otras
personas físicas. Todo esto, sin perjuicio de la eventual necesidad de comparecencia personal
ineludible en los casos que así lo determine el Tribunal.

6. Ejecutoriedad: Al asumir la competencia del Tribunal Arbitral, las partes aceptan la

obligatoriedad del laudo.

7. Voluntariedad: es esencialmente voluntario, y sus resoluciones tienen el mismo efecto que

la cosa juzgada para quienes han aceptado someterse al procedimiento. Existe un registro
público en el que los proveedores que así lo deseen pueden manifestar que aceptan la
instancia arbitral en caso de ser requerida por usuarios o consumidores. Estos pueden adherir

26
La noción de tiempo de duración de los procesos en la justicia ordinaria es determinante en
comparación con este sistema. La celeridad es un elemento esencial, ya que “el reconocimiento tardío
de los derechos configura también una injusticia” (Bersten, Horacio Luis “Derecho Procesal del
Consumidor” Ed. La Ley, Buenos Aires, 2003, 108.
27
No obstante, atento resolverse y tratarse cuestiones de índole jurídica, y sin que se interprete como
una mera defensa corporativa, en el marco de este procedimiento entendemos que es beneficioso para
el consumidor contar con el correspondiente asesoramiento letrado.
al sistema de oferta pública por adhesión, o bien hacerlo cuando se les corre traslado de una
solicitud de arbitraje.

Para el primer caso, el proveedor debe solicitar ante el Registro de Oferta Pública de
Adhesión al Sistema Nacional de Arbitraje de Consumo su inscripción, delimitando “el
ámbito material, territorial y temporal de la oferta” (precisar tipo de bienes o servicios
comprendidos, ámbito de jurisdicción y plazo de validez de su adhesión). De omitirse la
mención de limitaciones, se entenderá que el proveedor ha adherido por todos sus bienes
producidos o comercializados por este. En la solicitud debe constar el sometimiento expreso
al Sistema, la delegación de la elección del árbitro institucional en la autoridad de aplicación;
el compromiso de cumplimiento del laudo arbitral; y la renuncia a todos los recursos que se
puedan interponer durante la sustanciación del procedimiento y contra el laudo.

Evaluada la solicitud, corresponderá a la autoridad de aplicación resolver sobre la admisión

de la misma. El listado de empresas adheridas puede verse en
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/empresas_adheridas_snac_1.pdf

La normativa impone el deber del proveedor adherido de informar a los consumidores dicha
circunstancia. A tales fines, la autoridad de aplicación les autoriza el uso y otorga un
distintivo oficial en el que consta la adhesión al sistema.

Esto, en los países donde funciona plenamente y es conocido por el público consumidor,
constituye para los proveedores una herramienta de marketing sano, a través de la cual
comunican a los que con ellos se relacionen en materia de consumo que en caso de
controversias se encuentran adheridos a un sistema rápido y sencillo en materia de solución
de conflictos.

No obstante, la idea del arbitraje ha estado lejos de arraigar en el consumidor argentino, el

cual en su generalidad no conoce la existencia del sistema, o bien, se encuentra lejos de la
sede del mismo, teniendo en cuenta que pocas provincias han organizado su sistema
arbitral28. Por esa razón, y la poca difusión que ha tenido tanto a nivel estatal como en los
propios proveedores (no tanto en los consumidores y en sus organizaciones), si bien las
presentaciones y los casos sometidos a laudo han crecido significativamente, no son

28
La Provincia de Buenos Aires creó, por Decreto 1667/99 del 10 de junio de 1999, el Sistema
Provincial de Arbitraje de Consumo, Mendoza lo hizo adhiriendo al Sistema Nacional por Decreto
Provincial 1012/98. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mediante ley nº 2.963, y ejerciendo las
facultades que le atribuye el artículo 80 de su Constitución, en materia "de defensa del usuario y
consumidor" crea, en su artículo 1º: "el Sistema Arbitral de Consumo de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires” aunque hasta la fecha en que esto se escribe no tenga funcionamiento concreto.
vislumbrados como una herramienta ya impuesta o instalada, que los consumidores tengan
presente y por eso es necesario que sea conocida y difundida.

El trámite puede iniciarse de diversas maneras, conforme se indica en el sitio web

argentina.gob.ar:

 Por vía electrónica a través de la Ventanilla Única de Defensa del Consumidor.

 Presentarse personalmente con la documentación en original y un juego de copia en

el Sistema Nacional de Arbitraje, sito en Av. Julio A. Roca 651, Planta Baja, Sector
3, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de lunes a viernes de 9:00 a 17:00 hs.

 Vía correo electrónico, remitiendo el formulario y la documentación en formato

digital a la dirección [email protected]

La Resolución 65/2018 introdujo el mundo informático al sistema de arbitraje, a los efectos

de su aggiornamiento, previendo el domicilio electrónico, la adhesión de los proveedores por
ese medio al sistema, y las notificaciones del procedimiento.

El laudo arbitral produce idénticos efectos a la cosa juzgada, para ambas partes, las
reclamaciones de los consumidores y usuarios, en relación con los derechos y obligaciones
emergentes de la Ley Nº 24.240, y de toda ley, decreto y cualquier otra reglamentación que
consagre derechos y obligaciones para los consumidores o usuarios en las relaciones de
consumo.

Existen Árbitros Institucionales, que son seleccionados entre los abogados que se postulen
para ello y que desempeñen sus tareas en el ámbito de la Secretaria de Comercio y Árbitros
Sectoriales propuestos por las Asociaciones de Consumidores y las Asociaciones
Empresariales, determinándose los requisitos que deben cumplir para su designación.

En todo conflicto que se plantee ante el sistema, cuyo monto sea igual o superior al 50 % del
Salario Mínimo Vital y Móvil, fijado por el Consejo Nacional de Empleo, la Productividad
y el Salario Mínimo, Vital y Móvil, el Tribunal será colegiado, formado por un árbitro
institucional y un árbitro por cada sector (consumidores y empresas).

Las partes deben suscribir el correspondiente acuerdo arbitral en forma presencial, o por vía
electrónica, aceptando las reglas del procedimiento y que las costas se fijaran siempre en el
orden causado, dato que debe ser siempre tenido en cuenta por el consumidor y el abogado
que lo asesore.

El arbitraje de amigables componedores sucintamente tramita de la siguiente manera: si la

cuestión amerita tribunal colegiado, conformado con los árbitros sectoriales en los breves
plazos previstos en la normativa, el proveedor cuenta con diez días para contestar el reclamo
y ofrecer prueba. Contestada la reclamación o vencido el plazo para hacerlo, se señala
audiencia en un plazo máximo de diez días hábiles.

En ella se intentará una conciliación y de no ser posible, se dicta el laudo en un plazo máximo
de quince días después de finalizada la audiencia y de ser el tribunal unipersonal, dentro los
cinco días.

El arbitraje de derecho que abarca los conflictos cuyo monto sea igual o superior a dos (2)
Salarios Mínimos, Vitales y Móviles, fijado por el Consejo Nacional de Empleo, la
Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil, es una opción para las partes, y se concreta
mediante tribunal colegiado. La causa se abre a prueba por veinte días, y se producen antes
de la fecha de audiencia, que se determina en el auto de apertura. El laudo se dicta en un
plazo máximo de quince días desde la realización de la audiencia.

El laudo se decide por mayoría de votos, pudiéndose plasmar por escrito o en forma
electrónica y debe ser fundado.

El incumplimiento del laudo dará derecho a promover su ejecución en sede judicial, siendo
competente el fuero en razón de la materia con jurisdicción en el lugar de asiento del
Tribunal.

Contra el laudo arbitral de amigables componedores y de derecho podrá interponerse recurso

de aclaratoria ante el Tribunal, debiendo ser presentado y fundado dentro de los CINCO (5)
días de notificado el laudo.

El recurso de aclaratoria suspenderá el plazo para deducir la acción o el recurso de nulidad.

Resuelto y notificado el mismo, se reiniciará el plazo para interponer la acción o el recurso
correspondiente.

Contra el laudo arbitral de amigables componedores procederá la acción de nulidad, la que

debe ser promovida y fundada dentro de los CINCO (5) días de notificado el laudo ante el
juez de Primera Instancia que fuere competente en razón de la materia con jurisdicción en el
lugar de asiento del Tribunal.

Existen también modalidades de arbitraje electrónico y el turístico.

En cuanto al primero, que puede ser de amigables componedores o de derecho, se sustancia
íntegramente hasta su terminación por vía informática, sin perjuicio del carácter ineludible
de alguna actuación en forma presencial (art. 59).

En ese caso, una de las principales preocupaciones es la seguridad informática, que tiene su
reflejo normativo en el art. 60 respecto de la identidad y autenticidad de las comunicaciones,
y que dependerá de su implementación.

Solo por excepción intervendrá un tribunal colegiado, siendo la regla que actué solamente un
árbitro institucional.

La vía electrónica se aplica hasta para el intento de una conciliación mediante intercambio
de correos (art. 63) , dictándose el laudo en forma inmediata en el caso de no haber acuerdo,
en un plazo de cinco días de haberse celebrado la “audiencia” (conserva el termino el art. 63)
si el tribunal es unipersonal o de quince días desde el mismo punto si el tribunal es colegiado,
plazos que pueden ser prorrogables si fuera estrictamente necesaria la producción de prueba
(art. 64).

En lo relativo al arbitraje turístico, se crea un procedimiento especial teniendo en cuenta las

razones temporales que relacionan la duración de la estadía del turista con el conflicto y su
resolución.

El sistema es siempre de amigables componedores, unipersonal y de árbitro institucional,

pudiendo ser colegiado solo en supuestos de excepción. Luego de tramitarse la aceptación
del arbitraje en caso de no adheridos a la oferta o suscribirse el compromiso arbitral, la
designación del árbitro es inmediata, y la audiencia debe fijarse en dos días posteriores a la
aceptación del cargo (art. 70), quedando a cargo del sistema la notificación en el plazo de 24
horas, que incluye el traslado de la documentación integrante del reclamo (art. 72). En caso
de no llegarse a un acuerdo, el árbitro puede ordenar producir prueba por solo dos días en
caso necesario. De no necesitarse más diligencias, el laudo se dicta dentro de las 24 horas
hábiles de concluida la audiencia.