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LA COMISIÓN DE VENECIA Y LOS ESTADOS DE EMERGENCIA: LA NECESARIA PRESERVACIÓN DEL ESTADO DE DERECHO Y LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL DURANTE LA CRISIS DE LA COVID-19
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Josep M.ª Castellà Andreu
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona Miembro por España de la Comisión de Venecia del Consejo de Europa
Cómo citar este artículo / Citation:
Castellà Andreu, J.M. (2020). La Comisión de Venecia y los estados de emergencia: la necesaria preservación del Estado de Derecho y la democracia constitucional durante la crisis de la covid-19. Biglino Campos, P.; Durán Alba, F.
Los Efectos Horizontales de la COVID sobre el sistema constitucional,
Colección Obras colectivas, Fundación Manuel Giménez Abad, Zaragoza.
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN
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II. COMISIÓN DE VENECIA Y ESTADOS DE EMERGENCIA: TIPOS DE ESTADOS EXCEPCIONALES Y PRINCIPIOS QUE LOS RIGEN
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1. La opción por el modelo del Estado de Derecho
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2. Tipos de estados de emergencia y su regulación
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3. Principios que rigen los estados de emergencia
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III. CRITERIOS DE LA COMISIÓN DE VENECIA EN RELACIÓN CON LA AFECTACIÓN A LOS DERECHOS Y A LA SEPARACIÓN DE PODERES DURANTE LOS ESTADOS DE EMERGENCIA
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1. Limitación y suspensión de derechos fundamentales
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2. Especial atención al derecho de sufragio y la celebración de elecciones
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3. Redistribución de los poderes durante la emergencia
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4. Control judicial y mantenimiento del Estado de Derecho
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IV. CONCLUSIÓN
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Este trabajo se enmarca en el proyecto EU H2020,
Democratic Efficacy and the Varieties of Populism in Europe (Demos)
, Grant No 822590, en el proyecto financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación PID2019-104414GB-
C32, “Instrumentos
contramayoritarios en el Estado
constitucional” y en las actividades del Grupo de Estudios sobre la Democracia y el
Constitucionalismo (GEDECO), grupo consolidado por la Generalitat de Cataluña 2017 (SGR 1595). Se desarrollan aquí las reflexiones iniciadas
en la Presentación de “Compilación de la Comisión de Venecia de opiniones e informes sobre Estados de emergencia”,
RGDC,
núm. 32, 2020.
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I. INTRODUCCIÓN La crisis sanitaria ocasionada por el virus covid-19 es una emergencia de alcance mundial, aunque las respuestas jurídicas a la misma sean eminentemente nacionales. La pandemia ha suscitado en España, como en los demás países afectados, reflexiones jurídico-constitucionales sobre la forma de afrontarla por parte de las autoridades públicas, sobre los problemas de la aplicación de los estados excepcionales que los ordenamientos jurídicos suelen prever a la crisis actual y sobre la afectación de las medidas adoptadas a los derechos fundamentales y la división de poderes, constitucionalmente establecidos. Todo ello plantea discusiones y preocupaciones políticas y jurídicas similares, a pesar de las particularidades de cada Estado a la hora de afrontar la crisis. En el fondo late la tensión, en momentos de anormalidad política, social y económica, entre necesidad de respuestas eficaces y rápidas a la pandemia y el imprescindible mantenimiento del Estado de Derecho y de la democracia constitucional, de modo particular, los frenos y contrapesos entre poderes y la vigencia de los derechos fundamentales. Dichos momentos excepcionales, de origen y naturaleza muy diferente, por cierto, son, cada vez más, periodos que se prolongan en el tiempo y convierten la excepción en lo ordinario (11-S de 2001, o la crisis financiera de 2008, la crisis secesionista catalana de 2012 en España). La respuesta de los ordenamientos a tales crisis no se ha circunscrito a la aplicación de los estados excepcionales constitucionalmente previstos, que ha sido más bien extraordinaria, sino que se han utilizado en su lugar instrumentos normativos de crisis más amplios y de distinto tipo. Hay, no obstante, ciertos rasgos que se repiten: el protagonismo de los gobiernos y el uso de los decretos ley, la restricción de la libertad en nombre de la seguridad, o la intervención de los poderes públicos en ámbitos crecientes de la vida social o económica, cada vez más aceptadas por la opinión pública. El debate asume en los últimos tiempos particular relevancia ante la por lo menos discutible utilización de poderes excepcionales por parte de algunos gobiernos, entre ellos el español, para afrontar la crisis sanitaria y las consecuencias sociales y económicas de la misma. Constitucionalistas y administrativistas han polemizado, en España y en muchos otros países, sobre el alcance de las medidas restrictivas y suspensivas de derechos, sobre la autoridad competente para decidirlas y
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sobre la efectividad de los controles políticos y jurisdiccionales. Sobre todo, ello incide, además, la opción concreta por el tipo de legislación de emergencia a aplicar, de las varias previstas, a la presente pandemia en los distintos países. La opción por una u otra vía jurídica que han decidido los respectivos gobiernos, con participación, de un tipo o de otro, del Parlamento, no es un hecho inocuo, de ahí la controversia política y jurídica suscitada. Así pues, dicha crisis plantea problemas comunes de alcance supranacional y también respuestas que trascienden el ámbito de cada Estado. Entre ellos, nos vamos a detener, a continuación, en: 1) los problemas constitucionales generados por un tipo de crisis para la que los ordenamientos no suelen estar suficientemente preparados, puesto que el Derecho de excepción está diseñado principalmente para prevenir o afrontar crisis que afectan ya sea al orden público y la seguridad del Estado, ya a catástrofes naturales o humanas acotadas en el espacio y el tiempo, y 2) las respuestas jurídico-constitucionales adecuadas para afrontar una crisis de la magnitud y duración de la presente. Para aproximarnos a las situaciones de emergencia son posibles varias perspectivas jurídicas: la del Derecho constitucional de cada Estado, la del Derecho internacional, la del Derecho constitucional comparado y la del llamado Derecho transnacional. La Comisión Europea para la democracia por el Derecho, del Consejo de Europa, conocida como Comisión de Venecia, está entre los organismos internacionales que han intervenido en relación con la presente crisis sanitaria global. La Comisión de Venecia ha sido incluida por el profesor Paul Craig dentro de los llamados Órdenes Legales Transnacionales (OLT), y lleva a cabo un papel transnacional importante en el constitucionalismo global, por su función, miembros y valores, puesto que opera sobre normas jurídicas relativas a la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho, en definitiva, en relación con el constitucionalismo
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Paul CRAIG, “Constitucionalismo transnacional: la contribución de la Comisión de Venecia”,
Teoría y Realidad Constitucional,
núm. 40, 2017, pág. 90 ss. El autor adopta las definiciones de Halliday y Shaffer y las aplica a la Comisión de Venecia.
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La Comisión de Venecia ha intervenido desde el comienzo de la covid-19 con la publicación de tres documentos hasta ahora
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: primero, el 16 de abril de 2020 la Compilación de la Comisión de Venecia Opiniones e informes sobre los estados de emergencia (CDL-PI(2020)003)
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. Segundo, el 26 de mayo de 2020
las reflexiones de algunos de sus miembros más ilustres: “Respeto por la
democracia, derechos humanos y el Estado de Derecho durante los estados de emergencia -
Reflexiones”, documento que fue “tomado en consideración” por
el Pleno de la Comisión de junio de este año (CDL-PI(2020)005rev)
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. Tercero, la adopción por el Pleno de la sesión de 8 y 9 de octubre de 2020 de un Informe provisional (
Interim Report
) sobre las medidas tomadas por los Estados de la Unión Europea como resultado de la crisis covid-19 y su impacto en la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales (CDL- AD(2020)018), informe que había solicitado el Presidente del Parlamento Europeo
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. Este último documento ya alude expresamente a la pandemia actual desde el título y el segundo la menciona en el cuerpo del mismo. Ahora bien, el análisis de ambos documentos no tiene en cuenta la segunda ola de la pandemia, iniciada en septiembre-octubre 2020, en la que estamos inmersos cuando se escriben estas líneas, con características en parte distintas a la primera ola, tanto desde el punto de vista fáctico, o de la incidencia de la pandemia, como del jurídico-político, o respuesta a la misma. Cada uno de los textos presenta diferencias tanto de forma o tipo de documento de que se trata, como de estructura y contenido, aunque obviamente haya aspectos comunes y reiterados en todos ellos: la atención prestada a la afectación de la emergencia a la división de poderes y los derechos así como a las elecciones (ámbitos propios de la actuación de la Comisión), y los criterios que han de regir para la declaración del estado de emergencia y su duración así como para la adopción de las medidas necesarias. Asimismo, el secretariado de la Comisión ha creado un Observatorio sobre los estados de emergencia, mediante la recopilación y publicación en su página web de los resultados de un cuestionario sobre el estado de la cuestión en los 62 Estados miembros
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Existe traducción al español de los tres textos, aunque no tiene carácter oficial: todos los documentos de la Comisión de Venecia están redactados en las lenguas oficiales de la misma, el inglés y el francés.
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https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-PI(2020)003-spa
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Autores: Nicos Alivizatos, Veronika Bílková, Ian Cameron, Oliver Kast y Kaarlo Tuori. Ver: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-PI(2020)005rev-spa
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Ponentes: Nicos Alivizatos, Veronika Bílková, Oliver Kast, Rafael Rubio, Kaarlo Tuori y Ben Vermeulen. Ver: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2020)018-e