Wallingre - Desarrollo Del Turismo en America Latina-13-63
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(4) Ibidem
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CAPÍTULO 1
DESARROLLO DEL TURISMO EN ARGENTINA COMO POLÍTICA
DE ESTADO
Antecedentes y transformaciones
Noemí Wallingre
Introducción
El desarrollo del turismo en Argentina, respecto de algunos países europeos
donde se originó, tuvo un inicio tardío. Asimismo, desde su constitución en
República y hasta la actualidad, la actividad ha tenido tantas oscilaciones
como la política general, así como una estrecha relación con la problemática
integral del país. Si bien se acepta que se ha convertido en un sector so-
cioeconómico importante, aún se le asigna un carácter secundario respecto
de otros de mayor tradición como la agricultura y la ganadería, sectores en
los que se sostuvo históricamente el devenir socioeconómico nacional. La
incorporación del turismo a la matriz productiva del desarrollo no sólo re-
percute en la economía, sino que influye en los resultados de otros sectores
vinculados, en el aumento de la calidad de vida de los habitantes, en la des-
centralización territorial de la producción, y contribuye a proteger y optimizar
los recursos tanto naturales como histórico-culturales.
Este primer capítulo presenta los antecedentes y las transformaciones del
turismo en Argentina, así como su relación con algunos aspectos conexos
que inciden en este sector, atendiendo la perspectiva del desarrollo del turis-
mo como política sectorial del Estado. Abarca sus múltiples dimensiones:
las políticas y los modelos del desarrollo promovidos; los agentes involu-
crados; y los ámbitos territoriales específicos de implantación del turismo.
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(6) El turismo social representa una verdadera conquista de las categorías sociales menos favore-
cidas económicamente […] y es resultante de orden turístico en la que tienen activa participación
las categorías sociales económicamente débiles. (Fernández Balzano, 1973: 15). Se inicia en Euro-
pa en la década de 1920, y sus antecedentes se encuentran en Alemania e Italia.
(7) Como la Ley de Reforma del Estado y la Ley de Emergencia Económica, que permitieron ins-
trumentar la reforma del Estado argentino tendiente a una economía de libre mercado. En 1991
se sumó la Ley de Convertibilidad (derogada), cuya finalidad fue alcanzar la estabilidad en los
precios en el largo plazo (el país atravesaba un período híper inflacionario) a la vez que pretendía
disciplinar al sector privado local, inhibiéndolo de incrementar sus precios debido a la competencia
externa, para lograr así una mayor captación de inversiones extranjeras. Se preveía el compromiso
gubernamental de convertir un peso argentino por un dólar estadounidense y prohibía el ajuste
inflacionario en cualquier tipo de contrato.
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(8) La inexistencia de legislación laboral desprotegía a los trabajadores y no permitía que toda la
población gozara del derecho a vacacionar.
(9) A pesar de que no se debe descuidar el rol de la ciudad de Buenos Aires que, como centro polí-
tico y principal puerta de acceso al país, desde fines del siglo XIX aportó una nueva influencia en la
hotelería y en la gastronomía y comenzó a definir su propio perfil turístico.
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Estero, que no sólo aprovecharon las aguas termales sino que organizaron
su oferta en servicios orientados a la revitalización física y psíquica, con tra-
tamientos para la obesidad, el envejecimiento y el estrés.
Tiempo más tarde, el avance del trazado del ferrocarril -que en el país se
inició en 1857- tuvo una importante incidencia en el turismo, motivó la cons-
trucción de elegantes hoteles -administrados por las compañías ferroviarias
o empresas subsidiarias de estas-, que dieron lugar al desarrollo de algunos
de los principales centros turísticos distribuídos en el territorio nacional en
función de los trazados ferroviarios y sostenidos, tambien, en determinadas
bellezas naturales.
Otro hito se encuentra en el origen de nuevos centros turísticos, en concor-
dancia con las políticas de desarrollo de las primeras áreas protegidas(11). La
visión inicial del gobierno de crear áreas protegidas no fue sólo un proyecto
conservacionista sino que también se las consideró como una necesidad
para reafirmar la soberanía nacional en todo el territorio. El primer parque
nacional se creó en 1922, dando lugar a una estrecha relación entre las áreas
protegidas y el turismo. En la idea de Ezequiel Bustillo, promotor de la ini-
ciativa, la relación entre los parques nacionales, el turismo y el desarrollo
regional se apoyaba en el paisaje como recurso principal que debía ser el
motivador de la demanda turística. Se sostenía, además, que los servicios
turísticos necesarios para el desplazamiento y la permanencia de visitantes
se constituirían en la base socioeconómica de los núcleos urbanos perma-
nentes, impactando positivamente en otras actividades debido a su efecto
multiplicador. A la vez, esos centros turísticos serían verdaderos polos que
contribuirían al desarrollo regional. Así es que, junto con la instrumentación
del turismo como actividad motriz para el desenvolvimiento de los parques
nacionales, se avanzó en la creación de pueblos convertidos en centros turís-
ticos, en particular en la región patagónica. Desde la década de 1920 tienen
lugar otras iniciativas que continuaron incrementándose en los años siguien-
tes gracias al desarrollo de infraestructuras. Tal es el caso de la planificación
(10) Complejos turísticos terapéuticos que incluían a los que contemplan el uso de aguas termales
y a los que prescinden de ellas
(11) Es ilustrativo el caso de San Carlos de Bariloche, que se incorpora como ciudad turística y se
convierte en un importante centro turístico internacional de esquí, a partir de la creación del primer
parque nacional (Nahuel Huapi).
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(12) Primer país de América Latina en implementar este tipo de turismo que abarcó a trabajadores,
jubilados, pensionados, docentes, estudiantes, niños, entre otros.
(13) E l intento de democratizar el turismo se originó en 1930 a través de un grupo de instituciones
e intendentes de Mar del Plata. Ya en 1926, esa ciudad intentó modificar el carácter exclusivo del
turismo proponiendo la democratización del balneario La Perla, a partir de convertirlo en municipal
y público, pero no se concretó.
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(14) Concentraciones de equipamiento que se producen para explotar intensivamente uno o varios
atractivos turísticos que incluyen alojamiento, alimentación y servicios de esparcimiento. Las uni-
dades turísticas fueron desmanteladas cuando la Revolución Libertadora de 1955 asumió al poder.
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Entre 1955 y hasta 1980, el turismo se caracterizó por una importante au-
sencia en el accionar social. Mientras tanto, el turismo comercial continuó
su moderado crecimiento y contó con el importante apoyo del desarrollo del
transporte automotor que contribuyó a modificar la forma de viajar. Se consi-
dera que alrededor del año 1965, debido al desarrollo del parque automotor,
el turismo interno se transformó de repetitivo en itinerante, con lo que tiende
a producir importantes efectos sobre las posibilidades de integración regio-
nal (OECEI, citado por Kralich, 1986).
(15) Referir al turismo masivo no implica que la totalidad de la población acceda a él. Un análisis de
estadísticas anuales y oficiales permite comprobar que menos del 50% de los argentinos accedió,
incluyendo los mejores períodos socioeconómicos, de una u otra manera al ejercicio del turismo.
(16) Cada una de las propuestas que se presentan tienen su correlato en la política nacional ge-
neral, que osciló entre diferentes modelos políticos y económicos (de facto, democráticos; esta-
do-céntricos, berales, etc.), sumado a sucesivos cambios de gobierno, inestabilidad política, eco-
nómica y social, que influyeron en las decisiones del sector turismo.
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(17) En 1970 se inauguró el Banco Interamericano de Desarrollo, que incluyó la sección de Análisis
de proyectos turísticos. A través de ese organismo se impulsaron y concretaron los proyectos
de Cancún (México), Machu Picchu (Perú), Pelourinho y Bahía (Brasil), el desarrollo tripartido de
las misiones Jesuíticas (Brasil, Argentina y Paraguay); la restauración de Cartagena (Colombia)
entre los más relevantes. Ese mismo año la OEA incorporó un departamento de turismo que pasó
a ocuparse de los proyectos turísticos mientras que el BID asistía con el financiamiento de las
obras. Por su parte, bajo el auspicio de la OEA se creó el Centro Interamericano de Capacitación
Turística (CICATUR) con sede en México, que tendió a solucionar la falta de capacitación tanto de
los funcionarios públicos del sector como de los profesionales de la actividad en toda la región.
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los productos (observación y avistaje, termal, esquí, playa, rural), aunque sin
descuidar el turismo urbano, en particular en la ciudad de Buenos Aires. Se
incrementó la oferta de alojamiento, el transporte vial mejoró los desplaza-
mientos nacionales y también los internacionales desde y hacia los países
limítrofes mediante la construcción de obras de integración, mientras que el
transporte aéreo hizo lo propio abriendo nuevas rutas internacionales.
El crecimiento de la demanda interna fue importante y comprendió a menos
del 50% del total de la población. La clase media amplió su participación en
el mercado y comenzó a realizar viajes internacionales acentuando el turis-
mo emisivo -en particular a partir de los Inclusive Tour Charter-, aunque con
oscilaciones derivadas de los vaivenes de la economía del país. Asimismo se
acentuaron los viajes de los jóvenes solos y separados de su familia crean-
do, de ese modo, un nuevo mercado.
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(esquí, sol y playa, pesca, rural, termal, paleontológico, ecoturismo, golf, polo,
tango, étnico, urbano, enológico, congresos y convenciones, salud, religioso,
aventura, entre otros). La hotelería continuó incrementándose tanto en los
principales destinos como en los de desarrollo reciente. El transporte aéreo
interno se concentró en unas pocas empresas y mantuvo un plan de vuelo
troncal marcadamente centralizado en la Ciudad de Buenos Aires, mientras
que el transporte internacional continuó bajo los límites de predeterminación
de empresas, frecuencias y asientos, situación que resulta poco beneficiosa
para el turismo. El transporte vial no tuvo grandes cambios, y la actividad de
cruceros continuó creciendo aunque de forma moderada.
En la demanda, el turismo interno tendió a incrementarse mientras que el
turismo emisor se estabilizó. A lo largo de esta etapa, el turismo receptivo
internacional osciló entre algunos años de crecimiento y otros de estanca-
miento e incluso decrecimiento, en particular debido a la coyuntura mone-
taria, manteniendo el mayor porcentaje de arribos proveniente desde los
países vecinos (entre un 60 y un 70% del mercado), aunque presentó un leve
incremento del mercado europeo, estadounidense y del resto de los países
de América Latina.
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ÁMBITO
ETAPAS MODELOS AGENTES
TERRITORIAL DE
DE AVANCES Y POLÍTICA INVOLUCRADOS
IMPLANTACIÓN
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Organización institucional
En lo que respecta a la organización institucional necesaria para garantizar
la continuidad del desarrollo del turismo al margen del gobierno que se en-
cuentre en ejercicio, además de los organismos públicos de escala nacional
-actualmente el MINTUR-, en el que, según la Ley Nacional de Turismo, recae
la responsabilidad de implementar la política nacional–, los de escala provin-
cial (su rango varía dependiendo de cada provincia) y los municipales –que
en la última etapa fortalecieron su responsabilidad sectorial– existen otros
organismos y mecanismos de acompañamiento y promoción del sector.
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Algunas conclusiones
En Argentina, el desarrollo del turismo no fue ajeno a los vaivenes de la políti-
ca y de la economía del país. De un turismo destinado a las clases acomoda-
das que disfrutaban de prolongadas vacaciones, derivó otro de carácter más
masivo e inclusivo y de permanencias más limitadas.
Los primeros hitos de su desarrollo se encuentran en la valoración de los
recursos naturales (litoral marítimo, aguas termales y áreas protegidas), que
dieron origen a los primeros centros turísticos e inversiones, y también al
proceso de ocupación, apropiación y puesta en valor de la tierra, en particular
del frente marítimo. Debido a la incipiente demanda, surgieron los primeros
centros turísticos, siendo Mar del Plata el primero planificado del país. La
creación de la Comisión Nacional de Turismo conllevó a institucionalizar el
sector. El avance de las infraestructuras y de los servicios de transporte con-
tribuyó a impulsar su desarrollo, a la vez que modificó la forma del ejercicio
del turismo.
Desde la etapa de la política del turismo como imperativo social, el sector
comenzó a perfilarse como política del Estado, sentó las bases para el tu-
rismo masivo, encontrando su punto de partida en la promoción del turismo
social, hecho que pudo concretarse a partir de la interacción entre el Estado,
los sindicatos y los empresarios. El gobierno propuso el ejercicio del turismo
como un derecho laboral y social y, además, como un deber para conocer
la patria y crear conciencia ciudadana y nacional. Fue la etapa en la que se
asignó una importancia social y no económica al turismo para el desarrollo
nacional, se originaron nuevos destinos, se afianzó el turismo residencial y
originó el turismo itinerante.
A pesar de que en la etapa de desarrollo y planificación integrada del turis-
mo se promulgaron normas importantes para su avance y organización (fue,
sin duda, la que llevó adelante las mayores y más diversas propuestas de
lineamientos de planificación que), la mayoría no se instrumentó. No obstan-
te, algunos destinos turísticos se fortalecieron y surgieron nuevos, muchos
aprovechando los atractivos naturales y tendiendo a una mayor diversifica-
ción de productos. La demanda interna creció debido, en particular, a la incor-
poración de la clase media al mercado.
La etapa de la política de desarrollo del turismo basada en macro-produc-
tos se sostuvo en las estrategias con enfoque integral, teniendo en cuenta
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del turismo receptivo entre los países de América del Sur. Como un todo, se
desprende que el proceso de desarrollo del turismo ha sido, de algún modo,
acumulativo de los aportes de cada una de las etapas y transitó importantes
transformaciones, a pesar de que es posible dudar si realmente se conside-
ró con continuidad un prototipo de modelo integral para encaminarlo. En el
turismo es tan importante como necesario tener en cuenta tanto los antece-
dentes como las transformaciones, ya que permiten valorar los lineamientos
e instrumentos disponibles debido a la experiencia acumulada, que pueden
permitir mejorar y seguir construyendo el desarrollo hacia adelante, evitando
innecesarias y costosas repeticiones en su definición. Por último, de ningún
modo, la política para el desarrollo del turismo debe descuidar el contexto de
la política general del país.
Bolín, L. (1965) La industria del turismo en la Nación Argentina (Informe del técnico de-
signado por las Naciones Unidas), Buenos Aires.
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Ministerio de Turismo de la Nación (2016) Plan de marketing del turismo interno 2014-
2016, Buenos Aires.
Wallingre, N. (2007) Historia del turismo argentino, Ediciones Turísticas, Buenos Aires.
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CAPÍTULO 2
DINÁMICA DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN PARA EL DESARRO-
LLO DEL TURISMO EN ARGENTINA
Período 2003-2015
Diego Braun
Germán Bakker
Introducción
La planificación del turismo argentino experimentó durante 12 años una eta-
pa de continuidad sin precedentes, que a partir de una decisión estratégica
sustentada en nuevo marco normativo, logró trascender más allá de una he-
rramienta técnica para convertirse en una plataforma de sustentación de la
gestión política.
La articulación con los actores del sector, la construcción de consensos a tra-
vés de procesos participativos y la definición de una visión de largo plazo se
organizaron en el marco del Plan Federal Estratégico de Turismo Sustenta-
ble (PFETS). Un plan que organizó las acciones para conseguir que el turismo
logre mayor institucionalidad, sea considerado una actividad económica de
jerarquía y un derecho que busca alcanzar a la mayor cantidad de ciudadanos.
Desde sus inicios, el plan tuvo el propósito de orientar la gestión de organis-
mos públicos e instituciones privadas y académicas que participan del de-
sarrollo turístico, convirtiéndolos en protagonistas y socios de la gestión del
Estado. Su continuidad a través de las sucesivas actualizaciones permitió
ajustar la planificación a los nuevos escenarios, adecuando sus objetivos y
renovando el compromiso con los actores del sector. Los resultados de esta
planificación sostenida marcan su trascendencia como elemento estructu-
rador y organizador sectorial. El desafío que se presenta a futuro es el de
sostener la estructura de cooperación y el trabajo en red que, como compo-
nente intangible de la planificación, resultan indispensables para lograr que
los procesos de gestión perduren más allá de los recambios institucionales.
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(18) Extracto del discurso de asunción del presidente Néstor Carlos Kirchner de fecha 25 de mayo
de 2003.
(19) El Taller de Pilar fue convocado por la entonces Secretaría de Turismo de la Nación (hoy Mi-
nisterio de Turismo), en el que participaron referentes de los organismos de turismo de las 24
jurisdicciones del país y se acordó iniciar el proceso de planificación que dio origen al Plan Federal
Estratégico de Turismo Sustentable.
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(20) Un indicador comúnmente utilizado al momento de analizar la distribución del ingreso (u otras
variables) es el Coeficiente de Gini. El cálculo de este coeficiente no sólo toma en consideración
los quintiles extremos (como el análisis de brechas), sino a toda la población. Este indicador varía
entre 0 (igualdad perfecta) y 1 (desigualdad absoluta). Al examinarse las brechas entre ambos
quintiles de ingresos extremos de la población, se observa su tendencia decreciente durante todo
el período 2006-2013 tanto para la cantidad de turistas, de excursionistas o para el monto del
gasto turístico. Similarmente, el estudio del Coeficiente de Gini registra una evolución análoga,
aunque se evidencia cierto estancamiento en 2013 respecto de 2012 (excepto para la cantidad de
excursionistas que continuó su tendencia hacia la baja).
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(21) La compañía pasó de tener 26 aviones operativos en 2008 a 71 aeronaves a principios del
2015. Sus frecuencias se incrementaron un 102% en el mismo período, pasando de 24.632 a
49.819 por año cubriendo 1052 destinos en 177 países. Esta mejora implicó un aumento del 80%
de los pasajeros transportados hasta alcanzar un total de 9.703.143 en 2014. A su vez, se incorpo-
raron tres corredores federales que cubren rutas circulares que conectan diferentes ciudades de
Argentina sin tener que pasar por Buenos Aires.
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Región Norte: Jujuy, Salta, Tucumán, La Rioja, Catamarca y Santiago del Estero.
Región Buenos Aires: Provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Bue-
nos Aires.
Región Patagónica: La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y
Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.
Región Centro: Córdoba.
Región Litoral: Formosa, Chaco, Santa Fe, Misiones, Corrientes y Entre Ríos.
Región Cuyo: San Juan, San Luis y Mendoza.
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• Investigación de mercado
• Acciones de comunicación
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• Canales de distribución
• Tecnologías de comunicación y comercialización
• Asociaciones estratégicas nacionales e internacionales
• Relaciones internacionales
• Cooperación internacional
Esta perspectiva abarca aquellos aspectos clave para generar valor desde el
punto de vista del turista o visitante. Aquí se abordan tres ámbitos de actua-
ción a los que la estrategia debe dar respuesta: el acceso al turista a través
de los atributos del producto o servicio, la relación con el turista y la imagen
del destino, teniendo en cuenta que para optimizar estos aspectos es nece-
sario una estructura de cooperación sectorial en red que incluya a todos los
actores del sector. Los principales ámbitos de actuación son:
Esta perspectiva implica aspectos en los que los organismos de turismo de-
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Cada uno de los 26 objetivos estratégicos a su vez tiene una bajada en accio-
nes estratégicas para las que se identifican los centros de responsabilidad
asociados a las instituciones y organismos que trabajan en el cumplimiento
de los objetivos del PFETS. Así mismo, por cada acción estratégica se formu-
lan en el marco del Plan operativo anual los programas y proyectos subsidia-
rios que le dan materialidad a la gestión.
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Conclusión
La experiencia Argentina de planificación del desarrollo turístico evidencia con
claridad la relevancia de articular, por una parte, una decisión política consis-
tente tanto del sector gubernamental como de las instituciones privadas, aca-
démicas y no gubernamentales; por otra, una vocación permanente de promo-
ver y garantizar la participación de los actores relevantes del turismo a lo largo
y ancho de todo el territorio nacional; y por último, una implicación técnica y
profesional de excelencia, abocada a dar forma y estructura metodológica a la
visión política y las necesidades de los actores involucrados.
Las alternativas de cara al futuro del desarrollo del turismo argentino deman-
dan la continuidad de los procesos de planificación y gestión y su considera-
ción como política de Estado. Más allá de las coyunturas políticas y la nece-
sidad comprensible de que cada gestión de gobierno le imprima su impronta
ideológica y conceptual, la planificación estratégica requiere de una visión
de largo plazo que pueda trascender los cambios institucionales.
Por lo tanto, la construcción colectiva de los actores del sector en el marco
de un Plan Federal de Turismo, que respete los consensos obtenidos en el
pasado y que ratifique el rumo a seguir, son condición necesaria para susten-
tar una política turística de largo plazo.
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Schiavi A. et al. (2011), Ley Nacional de Turismo. Análisis y Perspectivas, Buenos Aires, Ob-
servatorio de Políticas Públicas del Cuerpo de Agentes Gubernamentales de la Jefatura
de Gabinete de Ministros.
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