La Focalización de Los Subsidios A Los Granos en México

La focalización de los subsidios

a los granos en México*
Cristina Steffen Riedemann**
Los problemas que los pequeños productores de granos enfrentan para

comercializar su producción se han agravado en cada ciclo agrícola
desde que el gobierno de México optó por abrir el mercado nacional
al internacional. A fin de mitigar los desastrosos efectos de esta situa-
ción, el Estado mexicano ha impulsado políticas de comercialización
de granos cuyos objetivos explícitos buscan, por un lado, otorgar a
los productores seguridad en la obtención de un ingreso por sus pro-
ductos y, por el otro, regular los mercados. Este trabajo tiene como
propósito central analizar una de las acciones orientadas hacia ese fin:
el Subprograma de Apoyos Directos al Ingreso Objetivo. Se pretende
evaluar en qué medida este proyecto ha contribuido a mejorar las con-
diciones de comercialización de los pequeños productores de granos.
Palabras clave: subsidios, Subprograma de Apoyos Directos al In-
greso Objetivo, productores de granos, gobierno mexicano, mercado
internacional.
Introducción
E n las últimas décadas, el comercio internacional de productos

agrícolas ha experimentado cambios profundos provocados por la
POLIS 2007, vol. 3, núm. 2, pp. 69-103
reestructuración del sistema agroalimentario mundial, fenómeno que ha

acelerado el control de las grandes corporaciones trasnacionales sobre la
agricultura de los países del Tercer Mundo (Magdoff, 1998: 3). Esta re-

* Este trabajo se realizó con el apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, a través
del Proyecto de Investigación núm. 45149-S.

** Doctora en Historia por la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad Nacional
Autónoma de México. Profesora del Departamento de Sociología de la Universidad Autónoma
Metropolitana, Unidad Iztapalapa, donde imparte cursos de sociología rural y acerca de la pro-
blemática actual del campo mexicano. Correo electrónico: <[email protected]>. 69
Cristina Steffen Riedemann
estructuración ha subordinado los procesos productivos nacionales a las

relaciones globales de producción y consumo (McMichel, 1998: 152).
Hasta los años ochenta, en las naciones del Tercer Mundo la agricultura
se desarrolló bajo la regulación de las políticas del Estado; esto ya no
es así, pues ahora el sector agropecuario se somete a los dictados de las
fuerzas del mercado (Courade, 1999: 61). Este nuevo contexto tiene un
impacto profundo en la producción de granos en el ámbito mundial.
En efecto, Estados Unidos, que se ha autodenominado “granero global”
(McMichel, 1999: 11), ha impuesto una división internacional del tra-
bajo agrícola, en la que unos pocos países dominantes que producen a
gran escala, abastecen a los numerosos países subordinados deficitarios
en su producción de alimentos (Azoulay, 1998: 30). Como consecuen-
cia, estos últimos han abandonado sus políticas de autosuficiencia ali-
mentaria (Llambí, 1996: 81), lo que los ha llevado a una dependencia
cada vez mayor de las naciones industrializadas para allegarse los granos
que constituyen la dieta básica de su población (Teubal, 1998: 44).
A esta situación se suma la agravante de que las relaciones comercia-
les que se establecen entre ambas partes son profundamente desiguales,
pues los países industrializados, en su afán por proteger a su agricultura
y sus productores, disponen de voluminosos recursos para subsidiar el
crédito, el precio al productor, las exportaciones y otros factores, me-
didas con las cuales imponen precios internacionales inferiores al costo
real de su producción y así ponen en práctica el dumping en los merca-
dos de las naciones subordinadas (Institute for Agriculture and Trade
Policy, 2002: 2 y 7). Éstas, por su parte, han sido presionadas a través
de convenios tomados, primero, en el Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio, y luego en la Organización Mundial de Comer-
cio, para que desechen la mayor parte de los subsidios que empleaban
con anterioridad para proteger a los productores nacionales, fomentar
la producción, garantizar la autosuficiencia alimentaria o controlar los
salarios. Así ocurrió con México que, cuando culminó su inserción en
el mercado internacional con la firma del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte, en lugar de establecer políticas que paliaran las
asimetrías existentes entre su sector agropecuario y los de sus socios
comerciales, incluyó la totalidad del sector agropecuario en el libre co-
mercio, como ningún otro país lo ha hecho.
70
La focalización de los subsidios a los granos en México
Uno de los subsidios a los que renunció entonces el Estado mexicano

fue el sistema de precios de garantía. La regulación del precio de los gra-
nos al productor constituyó una de sus preocupaciones constantes duran-
te gran parte del siglo xx, que en 1953 se concretó con el establecimiento
de un sistema de precios de garantía. Los objetivos generales de esta ac-
ción fueron asegurar, por una parte, un ingreso mínimo a los productores
del campo que redundara en el incremento de la producción y, por otra,
el abasto suficiente de alimentos a las ciudades. En el primer año se incor-
poró a este sistema al maíz, el trigo y el frijol; en 1960, al arroz; en 1965,
granos forrajeros, como el sorgo, y oleaginosas, como la soya, semilla de
algodón, ajonjolí y copra, y en 1971, al girasol y la cebada maltera (Solís,
1990: 924; Fritscher y Steffen, 1991: 106). Por ser un subsidio al precio
de venta, su aplicación era general; es decir, todo productor que vendiera
su grano en cualquier mercado, debía recibir por tonelada el monto fija-
do por el gobierno, sin tener que cumplir con requisitos adicionales para
gozar de este subsidio. La Compañía Nacional de Subsistencias Populares
(más conocida por sus siglas Conasupo), que adquiría una parte del pro-
ducto a precios oficiales, cumplía el papel de reguladora del proceso de
comercialización, entre cuyas funciones estaba garantizar que los precios
fueran respetados por los compradores.
Las instancias encargadas de determinar los montos de los precios de
garantía experimentaron diversos cambios a lo largo de los años, pero
hasta 1988 todas fueron instituciones del Estado. A partir de 1972, la
Comisión Coordinadora del Sector Agropecuario se encargó de esta
tarea; en 1977 la sustituyó el Comité Técnico de Precios de Garantía
y Variables de Comercialización para Productos del Campo, y desde
1979 el Gabinete Agropecuario asumió la responsabilidad de fijar estos
precios. A lo largo de este periodo, los criterios para determinar los pre-
cios de garantía fueron los costos de producción, las tasas inflacionarias
y los precios internacionales (Martínez, 1990: 938-939).
Los precios de garantía vivieron los altibajos de la política aplicada
en el sector agropecuario que, dependiente de la macroeconomía, por
lo general buscó transferir recursos del sector agropecuario al indus-
trial. Desde el establecimiento de los precios de garantía, en 1953, hasta
1965, este sistema propició que los precios a los productores se incre-
mentaran a una tasa promedio anual de 2.8%, con lo cual se benefició a
estos últimos, se impulsó el crecimiento de la producción de maíz y fri-
jol y se logró la autosuficiencia alimentaria. Si bien los medianos y gran- 71
des productores fueron los más beneficiados con este subsidio –como
ha ocurrido con medidas similares en otros sectores de la economía–,
para los pequeños productores significó un elemento fundamental en
sus estrategias de subsistencia (Hewitt, 1991: 957).
Sin embargo, a mediados de los años sesenta los precios al productor
se congelaron a fin de abaratar el costo de la tortilla para el consumidor.
Esto ocasionó el estancamiento de la producción, la disminución de los
ingresos de los productores y la pérdida de la autosuficiencia alimenta-
ria. En 1980, cuando el presidente José López Portillo puso en marcha
el Sistema Alimentario Mexicano, se intentó echar mano nuevamente
de los precios de garantía como instrumentos de fomento a la produc-
ción; los resultados fueron magros y efímeros, pues en 1982 estalló la
crisis económica provocada por un endeudamiento externo impagable
(Solís, 1990: 937; Fritscher y Steffen, 1991: 106-107).
Entre 1983 y 1987, los subsidios al sector agropecuario disminuye-
ron 13% anual (Hewitt, 1991: 962). Como consecuencia, los precios
de garantía se deterioraron y se alejaron cada vez más de los costos de
producción de los agricultores y la producción de nuevo se estancó. Se
había generado ya el contexto que culminaría con la supresión de estos
apoyos.
Durante el gobierno de Miguel de la Madrid se adoptó el modelo
neoliberal y la política que se impuso al campo buscó ceñirse a las reglas
del comercio agropecuario internacional, sustituir la inversión pública
por la privada y acabar con los precios de garantía mediante su sustitución
por precios de concertación (Knochenhauer, 1990: 833). Esto implicó la
drástica reducción del gasto público dedicado al campo y condujo a que
en 1989 la mayor parte de los precios de garantía se suprimieran; sólo se
conservaron los relativos al maíz y el frijol. Por otra parte, se redujeron los
aranceles, que en el caso del sorgo y la soya fueron de cero por ciento, y en
el del arroz palay, de 10%. Los permisos de importación se mantuvieron
únicamente para el trigo, la cebada, el maíz y el frijol. Para granos como
el trigo, la soya, el sorgo y la cebada maltera –sujetos antes al sistema de
precios de garantía–, se establecieron precios de concertación negociados
de manera directa entre productores y compradores, con el arbitraje de
las secretarías de Comercio y de Agricultura y Recursos Hidráulicos; sin
embargo, en la práctica el gobierno no dispuso de medios para asegurar
que los compradores respetaran los precios negociados. El nuevo sistema
72 de precios buscaba de forma expresa alinear progresivamente los precios
agropecuarios nacionales con los internacionales (sarh, 1990: 41; Rello y

Steffen, 1997: 226). Esta política para los granos y oleaginosas, impuesta
desde ese año, es un reflejo de la decisión oficial de abandonar su protec-
ción a la producción nacional de alimentos básicos. Lo anterior condujo
a la caída de los precios al productor, que en los casos de la soya y el trigo
fueron incluso inferiores a los vigentes en el mercado internacional en
1992 y 1993, respectivamente; lo mismo ocurrió en 1996 con el precio
del maíz, y en 2005 con los del trigo y la cebada maltera, entre otros casos
(Ita, 2000: 36-39; Steffen y Echánove, 2005: 149).
Consciente de que los productores se verían perjudicados con la com-
petencia desigual a la que se enfrentaban en el mercado internacional, el
Estado mexicano se comprometió a establecer programas de apoyo com-
pensatorios orientados al proceso de comercialización, como capacitación
y organización de los productores, financiamiento, almacenaje, transporte
y fortalecimiento de los mercados regionales. Pero estos programas, en los
casos en que efectivamente se crearon, fueron insuficientes y erráticos y
por lo general no estuvieron orientados hacia el productor pequeño, sino
hacia los grandes consumidores, los cuales sólo han respetado los precios
cuando el gobierno les otorga subsidios que, al menos, les aseguren que
pagarán un precio equivalente al que obtendrían por el producto en el
mercado internacional; es decir, el precio de indiferencia.
Los graves conflictos que desde entonces enfrentó el gobierno en los
periodos de comercialización de los granos y las oleaginosas, lo obligó
en 1991 a fijar aranceles temporales de importación para algunos de es-
tos productos, y a crear el organismo denominado Apoyos y Servicios a
la Comercialización Agropecuaria (Aserca), una institución desconcen-
trada de la entonces Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
(sarh). La tarea de Aserca sería facilitar la privatización de las tran-
sacciones comerciales agropecuarias y actuar como mediadora en las
negociaciones que establecieran los productores y compradores (Aserca,
2003b: 8; Steffen, 2003: 142 y 143). Es decir, desde sus objetivos ini-
ciales quedó claro que este organismo constituía un apoyo dirigido a los
productores que la institución considerara “comerciales”. En 1995 se
puso en marcha el Programa de Apoyo a la Comercialización (pac), que

La Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos conservó esa denominación hasta
1994, cuando cambió a Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural; más tarde,
a fines de 2000, adoptó su actual nombre: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación (nota del editor). 73
otorgaba “pagos predeterminados” a ciertos compradores de cosechas y

sólo en algunas regiones, a partir de los precios de referencia estableci-
dos por Aserca, y entregaba “apoyos directos” a algunos productores de
determinadas regiones por tonelada comercializada. Los cultivos favo-
recidos eran los de arroz, sorgo, trigo, soya, cártamo y algodón; en 1996
se incluyó al maíz.
En el 2000 el pac cambió de denominación: Programa de Apoyos a
la Comercialización y Desarrollo de Mercados Regionales, el cual expe-
rimentó algunas modificaciones significativas en 2001; se afirmó que su
objetivo general sería atender a todos aquellos que tuvieran producción
para el mercado con apoyos directos y no a través de los compradores.
Para ello se plantearon subsidios al precio, a la agricultura por contra-
to, a la adquisición de coberturas de precios, a la pignoración de las
cosechas, a la exportación y a la conversión de cultivos. Por otra parte,
se propuso apoyar no sólo al algodón, arroz, sorgo, soya y trigo, sino
también al maíz, frijol y otras oleaginosas, y se extendió su acción a
28 entidades federativas (“Programa de Apoyos a la Comercialización”,
2003: 25-35). En 2002 hubo otra enmienda en la política agropecua-
ria, que dio origen al Programa de Apoyos Directos al Productor por
Excedentes de Comercialización para Reconversión Productiva, Inte-
gración de Cadenas Agroalimentarias y Atención a Factores Críticos; en
sus objetivos explícitos, este proyecto reitera la necesidad de resolver el
problema de incertidumbre que viven los productores durante el pro-
ceso de comercialización. El nuevo programa incluye los subprogramas
de Apoyos Directos al Ingreso Objetivo, de Apoyos para la Adquisición
de Coberturas de Precios Agropecuarios, de Apoyos Directos a la Pig-
noración, de Apoyos Directos para la Conversión de Cultivos, y Otros
Esquemas de Apoyo, entre los que se cuentan Apoyos a la Exportación
y Cabotaje y Flete Terrestre, Apoyos para la Agricultura por Contrato
y Apoyos para la Atención a Factores Críticos de Comercialización de
Productos Agrícolas (Coordinación General de Apoyos a la Comercia-
lización de Aserca, 2005: 8). En junio del 2003 se publicaron en el
Diario Oficial de la Federación (2003: 26-80) las reglas de operación de
este programa.
Hay que señalar que la principal novedad de esta acción reside en
la instauración del Subprograma de Apoyos Directos al Ingreso Ob-
jetivo. El establecimiento de un ingreso objetivo durante un lapso de
74 cinco años fiscales fue un convenio aprobado en el Acuerdo Nacional
para el Campo, que en abril de 2003 firmaron el gobierno federal y el

movimiento campesino El Campo No Aguanta Más, el cual sacudió al
país en el invierno de 2002-2003 (“Acuerdo Nacional para el Campo”,
2003: 16). A semejanza de lo que en las década de los cincuenta del
siglo pasado se propuso enfrentar con el sistema de precios de garantía,
este nuevo esquema pretende otorgar a los productores seguridad en el
ingreso por sus productos. Pero difiere en varios puntos con el sistema
de precios de garantía; una de las diferencias fundamentales consiste en
que no es un subsidio universal, sino que está orientado sólo a aquellos
productores que tienen excedentes de producción destinados al merca-
do. El Subprograma pretende regular el precio al productor mediante el
establecimiento de un ingreso objetivo para algunos productos, como
maíz, trigo, sorgo, cártamo, canola, algodón, arroz, soya, triticale y trigo
forrajero. Al productor se le garantiza que cuando el precio de mercado
sea inferior, recibirá un ingreso objetivo a través de la entrega de un
apoyo complementario. En términos generales, este tipo de subsidio es
semejante al precio objetivo, uno de los instrumentos de apoyo que ha
utilizado Estados Unidos en su política agropecuaria para disminuir la
incertidumbre que viven los productores ante los precios de mercado. El
“precio objetivo” constituye un precio de referencia a partir del cual el
gobierno estadounidense determina los pagos compensatorios cuando
el precio vigente en el mercado alcanza niveles no redituables para los
productores (Gavaldón y Ceceñas, 1990: 1207-1208). Estados Unidos
suprimió este subsidio con la Ley Agrícola de 1996, pero lo reinstauró
en 2002 con la Ley de Seguridad Agropecuaria e Inversión Rural; ésta
se creó con el propósito de beneficiar a los productores de granos como
maíz, sorgo, cebada, avena, trigo y arroz; de oleaginosas como soya,
girasol, cártamo, canola y semilla de algodón, y de algodón en pacas
(Rosenzweig y Aguilar, 2002: 10; Boltvinik, 2004: 55-56).
A partir de la premisa de que para los pequeños productores es de
crucial importancia contar con precios remunerativos para sus gra-
nos, este trabajo tiene como objetivo central conocer en qué medida el
Subprograma de Apoyos Directos al Ingreso Objetivo ha contribuido a
conseguir esos precios. Para ello, se hace un repaso por los anteceden-
tes de este Subprograma, se describen sus características y se analiza su
cobertura con respecto a los granos, entidades federativas y productores
beneficiados. Con esta información se evalúa cuáles son los efectos del
75
subsidio entregado por el Subprograma en las condiciones de produc-

ción y de vida de los ejidatarios y comuneros que producen granos.
La información utilizada proviene de las estadísticas publicadas por
Aserca, el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo) y la Se-
cretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimenta-
ción (Sagarpa), así como de la bibliografía existente sobre el tema, de los
documentos de las instituciones gubernamentales que diseñaron y ponen
en práctica el Subprograma, del Diario Oficial de la Federación, y de las
numerosas entrevistas realizadas a lo largo de los últimos años a dirigentes
de organizaciones campesinas, a ejidatarios de los estados de Guanajuato
y Jalisco, así como a funcionarios de las dependencias oficiales.
Subprograma de Apoyos Directos al Ingreso Objetivo

Antecedentes
A partir de la creación de Aserca, las políticas de comercialización de gra-

nos y oleaginosas han buscado, en primer lugar, adaptarse a las nuevas
condiciones generadas por la apertura nacional a los mercados interna-
cionales y, como segundo propósito, responder a las demandas de una
parte de los productores del país. Como se mencionó, se han diseñado
varios programas para cumplir con estos objetivos; el antecedente directo
del Subprograma de Apoyos Directos al Ingreso Objetivo se encuentra
en el Programa de Apoyos a la Comercialización y Desarrollo de Mer-
cados Regionales que dio a conocer la Sagarpa en el Diario Oficial de la
Federación el 15 de febrero de 2001. Este Programa comprendía cuatro
subprogramas: Apoyos Directos a Granos Básicos y Oleaginosas, Apo-
yos a la Conversión de Cultivos, Apoyos a la Pignoración, y Apoyos a la
Cobertura de Precios Agrícolas; además, contemplaba otros apoyos com-
plementarios para la agricultura por contrato, para la exportación y flete
terrestre, y para granos de consumo pecuario (Sagarpa, 2002: 1, 4 y 5).
Una de las innovaciones más significativas de este Programa fue que el
subsidio al precio de los productos que ingresaran al mercado se pagaría
por tonelada directamente al productor y no a través de los compradores,
como era la regla general hasta entonces. Por otra parte, estableció que
todos los granos y oleaginosas recibirían apoyo y este beneficio se exten-
76 dería a la totalidad de los estados de la República; sin embargo, a partir de
la consideración de que los costos de producción son diferentes en cada

entidad, el monto del subsidio por tonelada también lo sería.
El pago directo del subsidio al precio para los productores era una
demanda antigua de éstos. Sin embargo, cuando en junio de ese mismo
año se publicaron las reglas de operación del Programa hubo malestar
entre los ejidatarios a causa de los numerosos requisitos que debían
cumplir para poder recibir el apoyo: llenar una solicitud de inscripción
en un plazo determinado; presentar original y copia de la credencial de
elector u otra identificación con fotografía y firma, así como de la Clave
Única de Registro de Población o acta de nacimiento; original y copia
del Registro Federal de Contribuyentes; la hoja verde de la reinscrip-
ción al Procampo correspondiente a los predios en los que se cosechó el
producto que se vendió; original y copia de la factura que se expidió
cuando se comercializó la cosecha; copia de la póliza del cheque que
se recibió como pago del grano, entre otros. Si el productor no reunía
estos documentos en la fecha establecida por Aserca, quedaba exclui-
do del Programa (Sagarpa, 2001a: 55-60; Steffen, 2003: 145-146). El
mayor volumen de los recursos financieros del Programa de Apoyos a
la Comercialización y Desarrollo de Mercados Regionales se destinó
al Subprograma de Apoyos Directos a Granos Básicos y Oleaginosas.
En efecto, de los 5 614 700 000 pesos que se asignaron en 2002 a este
Programa en el Presupuesto de Egresos de la Federación, 4 157 000 000
pesos fueron para el mencionado Subprograma (Sagarpa, 2002: 1).
Aunque se estableció que se otorgaría apoyo para todos los granos y
oleaginosas que entraran al mercado en todos los estados del país, cuan-
do se revisan los convenios de coordinación que celebraron la Sagarpa y
los gobiernos estatales se observa que el apoyo directo al precio se con-
centró en el ciclo otoño/invierno (o/i) 2000-2001 en tres granos: maíz,
trigo y sorgo, y se entregó sólo en algunas entidades del país. En este
ciclo se destinaron recursos para apoyar a cerca de 7 206 889 toneladas
de granos y oleaginosas; sin embargo, de ese total, 2 391 251 correspon-
dieron a maíz, 2 789 000 a trigo y 1 845 658 a sorgo, es decir, algo más
de 97% del volumen que se apoyó (cuadro 1).
El cuadro 1 muestra también que Sinaloa, Tamaulipas y Sonora re-
cibieron el mayor volumen de recursos en el ciclo o/i.
En el ciclo primavera/verano (p/v) 2001, los productos que recibie-
ron el grueso del apoyo directo al precio fueron el maíz y el sorgo. Esta
situación se observa en el cuadro 2, que se elaboró con los pronósticos 77
Cuadro 1
Apoyo directo al precio de los granos en el ciclo
otoño/invierno 2000-2001
Producto Estado Volumen Apoyo complementario
(toneladas) (pesos por tonelada)
Sorgo Tamaulipas 1 800 000 s.d.
Sorgo Sinaloa 41 658 220.00
Sorgo Campeche 4 000 211.30
Trigo Baja California 421 500 460.00
Maíz blanco Sinaloa 2 253 251 450.00
Maíz amarillo Sinaloa 34 000 417.74
Trigo Sinaloa 353 500 200.50
Trigo Sonora 1 460 000 460.00
Maíz blanco Sonora 57 000 355.78
Trigo Baja California Sur 15 000 100.00
Maíz blanco Baja California Sur 20 000 300.00
Trigo Coahuila 12 000 254.80
Maíz blanco Colima 4 000 218.00
Trigo Chihuahua 40 000 200.00
Trigo Durango 7 000 150.80
Trigo Guanajuato 220 000 150.00
Trigo Jalisco 40 000 115.89
Trigo Michoacán 160 000 155.00
Trigo Nuevo León 50 000 200.00
Maíz blanco Nayarit 23 000 200.00
Trigo Querétaro 10 000 155.00
s.d.: sin datos

Fuentes: Diario Oficial de la Federación, 2001a: 2-37; 2001b: 20-41; 2001c: 36-60; 2001d:
5-38; 2001e: 105-128; 2001f: 17-25.
de producción hechos por la Sagarpa. En este ciclo, los subsidios se con-

centraron en Jalisco, Chihuahua, Guanajuato y Michoacán. En febrero
de 2001, la Sagarpa calculó que apoyaría 500 mil toneladas en Chiapas,
78 pero no hubo confirmación de que así hubiera ocurrido.
Cuadro 2
Apoyo directo al precio de los granos en el ciclo
primavera/verano 2001
Producto Estado Hasta un volumen Apoyo
de: (toneladas) (pesos por tonelada)
Maíz Campeche 120 000 173.00
Maíz Chiapas 500 000 s.d.
Maíz blanco Chihuahua 63 772 260.00
Maíz amarillo Chihuahua 232 386 350.00
Maíz Durango 50 000 252.00
Maíz Guanajuato 200 000 110.85
Maíz Hidalgo 100 000 190.00
Maíz Jalisco 631 250 123.00
Maíz México 150 000 120.00
Maíz Michoacán 276 651 140.00
Maíz Morelos 70 000 s.d.
Maíz Nayarit 35 000 200.00
Maíz Tamaulipas 89 000 110.00
Maíz Tlaxcala 40 000 s.d.
Maíz Veracruz 70 000 s.d.
Sorgo Chiapas 25 000 200.00
Sorgo Guanajuato 1 000 000 100.00
Sorgo Michoacán 728 000 100.00
Sorgo Morelos 60 000 140.00
Sorgo Puebla 42 000 61.00
Sorgo Querétaro 14 000 100.00
Sorgo Sinaloa 189 271 220.00
Sorgo Tamaulipas 400 000 100.00
s.d.: sin datos.

Fuente: Diario Oficial de la Federación, 2001g: 75-76; Sagarpa, 2001b: 4-30.
Las tendencias que muestran estos dos ciclos con respecto a los pro-
ductos y estados más beneficiados continúan hasta el presente con los
sucesivos programas de apoyos a la comercialización implantados por la
Sagarpa a través de Aserca. 79
Características generales
El Subprograma de Apoyos Directos al Ingreso Objetivo constituye uno

de los instrumentos de la política de comercialización diseñada por el
gobierno en 2002, en el contexto del Programa de Apoyos Directos
al Productor por Excedentes de Comercialización para Reconversión
Productiva, Integración de Cadenas Agroalimentarias y Atención a Fac-
tores Críticos, que empezó a operar a mediados de 2003, a partir de
la publicación oficial de sus reglas de operación, según las cuales, su
objetivo general es:
fortalecer la competitividad de los productores agropecuarios, la integra-

ción de las cadenas productivas, la diversificación productiva, la utilización
de la infraestructura agroindustrial instalada, la conservación de los suelos
agrícolas y los recursos hídricos, así como el desarrollo de los mercados re-
gionales, mediante la entrega de apoyos directos al productor y de apoyos
a través de compradores, buscando garantizar un ingreso objetivo que dé
certidumbre a los productores agrícolas en su participación en las activi-
dades productivas, privilegiando a los productores de bajos ingresos en las
regiones con producción comercializable excedentaria y/o con problemas
de comercialización (Diario Oficial de la Federación, 2003: 32).
Es decir, como su nombre y sus objetivos lo indican, está orientado

sólo a los productores que generan cosechas excedentarias de los pro-
ductos señalados en las reglas de operación y que se destinan al mercado.
Por excedentes de comercialización –precisa el documento–, se entiende:
a la cosecha de un bien agrícola cuyo volumen de producción se obtiene re-

currentemente en una región, en un periodo relativamente corto que oscila
entre uno y cuatro meses, y cuya magnitud rebasa la capacidad de adquisi-
ción y consumo de los compradores de la misma región, fuera de ella o de
otros sectores de consumo, ocasionando con ello problemas de comercializa-
ción por el impacto a la baja en los precios pagados a los productores de esas
y de otras zonas productoras (Diario Oficial de la Federación, 2003: 29).
Por su parte, el Subprograma tiene como finalidad “otorgar a los

productores agrícolas certidumbre económica, mejorar su competi-
80 tividad en el mercado y con ello una mayor rentabilidad económica,
impulsando la diversificación productiva, la integración de las cadenas

agroalimentarias y el desarrollo regional”. Su población objetivo, como
se puede deducir de los párrafos anteriores, son los productores agríco-
las que dispongan de excedentes de comercialización o que enfrenten
problemas de comercialización de los productos “elegibles al Apoyo
Complementario al Ingreso y que no alcancen el Ingreso Objetivo”. Se
sostiene que este ingreso objetivo da certidumbre al productor que sabe
desde antes de la siembra a qué remuneración puede aspirar cuando
venda su cosecha, “reduce los riesgos del mercado, fomenta la diver-
sificación productiva y genera incentivos para la capitalización rural”
(Diario Oficial de la Federación, 2003: 35).
Como se muestra en el cuadro 3, los productos elegibles determina-
dos por Aserca en 2003 fueron 10 granos y oleaginosas que mantendrán
este subsidio, vigente a la fecha, por un monto invariable durante un
periodo que no se ha definido.
Cuadro 3
Productos elegibles beneficiados con apoyos
por ingreso objetivo
Productos elegibles Ingreso objetivo (pesos por tonelada)
Maíz 1 650
Trigo 1 800
Sorgo 1 270
Cártamo 3 300
Canola 3 500
Algodón 64 centavos de dólar por libra de algodón pluma
Arroz 2 100
Soya 3 000
Triticale 1 800
Trigo forrajero 1 525
Fuente: Diario Oficial de la Federación, 2003: 35.
Si el precio de mercado que obtiene el productor por cualquiera

de estos productos elegibles es inferior al ingreso objetivo, Aserca le
proporciona directamente la diferencia. Dicho apoyo complementario al 81
ingreso equivale al ingreso objetivo menos el precio de mercado. Este úl-

timo lo calcula Aserca a partir de las ofertas de los compradores durante
la cosecha, de los precios pactados en la agricultura por contrato, de los
precios vigentes en el mercado internacional y de las condiciones que
presenta el mercado regional. Pero, en la práctica, el control monopsó-
nico que ejercen en el mercado de granos las grandes compañías como
Cargill, adm, Arancia, Maseca y Minsa, les permite imponer los precios
a su conveniencia (Ita, 2003: 32).
Como ya se indicó, el subsidio para acceder al ingreso objetivo sólo
contempla a los productores con cosechas excedentarias, pero disponer
de éstas no garantiza la participación del productor en el Subprograma,
ya que está obligado a cubrir, como en el programa anterior, muchos
requisitos. En primer lugar, debe firmar una solicitud de inscripción en
las oficinas pertinentes y en el lapso determinado por Aserca en cada
ciclo agrícola. Si no se respetan las fechas se pierde la posibilidad de
acceder al Subprograma. Junto con la solicitud, el productor debe pro-
porcionar copia de una identificación oficial, del folio de su registro
en el Procampo o del Registro Alterno; especificar de qué cultivo se
trata y la superficie sembrada, el rendimiento esperado, la producción
calculada, y si el productor es propietario o arrendatario del predio.
Debe comprometerse, además, a comercializar su producto a través de
los centros de acopio señalados por el Subprograma. Cuando se trate
de una organización que comercializa la cosecha por cuenta de sus aso-
ciados, se tiene que acreditar mediante un poder como representante o
apoderado legal de la organización y agregar una relación con los nom-
bres y datos de todos sus miembros, incluyendo los folios de inscripción
al Procampo y al apoyo complementario, la clave de la bodega donde se
entregó el producto, la superficie sembrada, las toneladas vendidas y la
firma del productor. Al concluir la comercialización de la cosecha, los
productores o la organización deben presentar en un plazo irrevocable
una solicitud de pago del apoyo y entregar copia de la identificación ofi-
cial con fotografía y firma, y de la inscripción en el Registro Federal de
Contribuyentes; asimismo, la organización facilitará copia certificada
ante notario público de su acta constitutiva, de las reformas a ésta y del
poder vigente del representante o apoderado legal que cobrará el apoyo.
Por otra parte, los productores tienen que presentar copia de las facturas
que respalden la venta (Diario Oficial de la Federación, 2003: 36-37).
82
Algunos resultados
La información oficial disponible permite aproximarse a los resulta-

dos que ha tenido este Subprograma en los años fiscales 2004 y 2005.
Como se especifica en publicaciones de Aserca, el año fiscal 2004 reúne
los datos correspondientes a los ciclos p/v 2003, o/i 2003-2004 y p/v
2004 de manera parcial; el año fiscal 2005 conjunta información de los
ciclos p/v 2004, o/i 2004-2005 y parte del p/v 2005.
La importancia del Subprograma de Apoyos Directos al Ingreso Ob-
jetivo dentro del Programa de Apoyos Directos al Productor por Exce-
dentes de Comercialización para Reconversión Productiva, Integración
de Cadenas Agroalimentarias y Atención a Factores Críticos, se puede
evaluar si se busca la relación que existe entre el recurso total destinado
a éste y lo recibido por el Subprograma, y, de la misma manera, por el
volumen de toneladas beneficiadas en ambos casos. De los 5 550 millones
de pesos del presupuesto ejercido por el Programa en el año fiscal 2004,
2 125 millones se emplearon en el Subprograma, lo que corresponde a
38% del total de los recursos. En el año fiscal 2005 este porcentaje se
elevó a 67%, ya que de los 6 329 millones de pesos destinados al Progra-
ma, 4 260 millones fueron al Subprograma. Con respecto a los volúme-
nes de productos, en el 2004, de los 24 970 214 de toneladas apoyadas,
9 565 509 lo fueron a través del Subprograma, es decir, 38% del volumen
total. En 2005 creció a 48% la participación del Subprograma, pues de
los 25 157 976 de toneladas favorecidas, 12 082 531 lo fueron a través del
Subprograma (Coordinación General de Apoyos a la Comercialización
de Aserca, 2005: 11-12; Aserca, 2006a: 14).
Sin detenernos en el problema de la absoluta insuficiencia de los
recursos financieros destinados año con año al sector agropecuario en el
Presupuesto de Egresos de la Federación, los datos anteriores permiten
afirmar que de los siete subprogramas orientados a apoyar la comercia-
lización de granos, el de Apoyos Directos al Ingreso Objetivo tuvo la
mayor cobertura tanto en el aspecto financiero como en el relativo al
volumen de toneladas en estos dos años fiscales. Sin embargo, si se toma
como referencia el año 2001 –cuando este Subprograma conjuntaba
72.8% del volumen apoyado en la comercialización–, se percibe que ha
sido desplazado por el crecimiento del Subprograma de Coberturas de
Precios, que de representar 11.81% en 2001 pasó a 24.88% en 2005,
83
así como por el de Otros Esquemas de Apoyo, que aumentó de 15.33%

a 24.67% en el mismo periodo (Aserca, 2006b: 102).
Distribución del apoyo por estado
El beneficio reportado por este Subprograma en los años fiscales 2004

y 2005 se reparte de manera inequitativa entre las distintas regiones del
país, tal como ha sucedido con los programas anteriores impulsados
por Aserca, que han privilegiado los estados donde predomina la agri-
cultura comercial. Hacia estas entidades se han orientado precisamente
los apoyos, con la postergación respectiva del resto de las regiones, sin
considerar que en todas ellas se comercializa una parte más o menos
relevante de la cosecha.
Del cuadro 4 se deduce que en 2004 cinco estados del norte del
país: Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Chihuahua y Baja California, aca-
pararon 62% de las toneladas apoyadas. De ellos, Sinaloa resultó más
beneficiado, ya que por sí solo concentró 40% del total de las toneladas
subsidiadas en todo el país. En 2005 esta tendencia se acentuó, pues
las mismas entidades, con excepción de Chihuahua, sumaron 72% del
total de toneladas apoyadas (Sinaloa acaparó 35.5% del volumen na-
cional). El segundo grupo de estados privilegiados por el Subprograma
está constituido por Jalisco, Guanajuato y Michoacán. En 2004, los tres
conjuntaron casi 29% del volumen apoyado y en el 2005, 16%. Si se
suma la participación de ambos bloques de entidades, se observa que
conjuntaron 91% de las toneladas apoyadas en 2004, y 88% en 2005.
El destino de los recursos financieros sigue la misma tendencia: en
2004 cerca de 65% fue a dar a los cinco estados del norte del país, por-
centaje que se incrementó en 2005, con alrededor de 78%. Si a ello se
suma el dinero destinado a los tres estados del centro, se tiene que en
2004 las ocho entidades concentraron algo más de 86% de los recursos,
y en 2005, cerca de 88%.
Para el resto de los estados se destinan muy pocos recursos, con la ex-
cepción de Chiapas, donde en los años fiscales 2004 y 2005 el volumen
apoyado representó 4.8% y 2.6% del total nacional, respectivamente, y
el dinero asignado fue algo más de 100 millones de pesos.
Los señalamientos anteriores concuerdan con la afirmación de algu-
84 nos investigadores, quienes en un estudio reciente, donde analizan las
Cuadro 4
Apoyos directos al ingreso objetivo por entidad federativa,
2004 y 2005
Estado Año fiscal 2004 Año fiscal 2005
Volumen Monto Volumen Monto
(toneladas) (pesos) (toneladas) (pesos)
Aguascalientes 2 035 407 061 4 287 822 906
Baja California 443 819 159 878 501 494 094 173 674 178
Baja California Sur 20 466 3 070 038 44 480 10 723 630
Campeche 84 859 23 250 461 216 983 60 391 254
Coahuila 7 341 1 468 384 16 583 3 328 489
Colima 22 564 8 100 949 12 089 3 830 392
Chiapas 463 001 115 503 668 319 212 103 445 288
Chihuahua 842 590 230 215 552 187 400 338 223 309
Durango 43 450 8 390 121 82 668 16 533 751
Guanajuato 751 313 82 336 807 479 225 92 819 803
Jalisco 1 545 238 273 022 071 1 145 703 263 595 690
México 478 239 347 793 317 242
Michoacán 455 905 88 943 985 360 335 59 552 812
Morelos 10 091 5 045 726 15 437 6 175 075
Nayarit 50 733 11 640 800 133 060 31 142 214
Nuevo León 30 172 7 867 070 39 701 12 347 000
Oaxaca 959 479 689 720 288 260
Puebla 2 739 451 631 12 212 1 221 208
Querétaro 13 173 2 504 110 8 635 731 979
Quintana Roo 2 823 1 411 876 2 700 789 503
San Luis Potosí 2 742 2 467 830 46 713 17 967 839
Sinaloa 3 878 463 606 797 895 4 294 165 1 489 606,465
Sonora 325 811 293 243 597 1 402 849 541 076 261
Tabasco 32 152 14 975 968 27 358 10 776 458
Tamaulipas 442 027 97 380 817 2 555 035 815 680 798
Tlaxcala 2 526 423 648 1 948 194 827
Veracruz 75 130 19 762 909 134 099 32 667 713
Yucatán 1 154 230 885 2 890 578 097
Zacatecas s.d. s.d. 4 724 994 888
Región Lagunera 11 737 65 830 110 36 420 170 559 838
Total* 9 565 509 2 125 341 472 12 082 531 4 260 007 180
s.d.: sin datos.

* El total no coincide exactamente con las sumas porque se eliminaron las fracciones de tone-
lada, así como los centavos.
Fuentes: Coordinación General de Apoyos a la Comercialización de Aserca, 2005: 13 y Aserca,
2006a: 16.
85
políticas públicas para el campo desde la apertura comercial, mencionan

“la fuerte focalización de los programas públicos hacia ciertos tipos de
regiones”, situación que refuerza la profunda diferenciación que existe
en el país entre las regiones noroeste –que concentra 43.4% del presu-
puesto de la Alianza para el Campo y Aserca– y noreste –que concentra
14.8% de ese mismo rubro–, y las zonas de pequeña agricultura: centro,
sur y sureste (Léonard, Losch y Rello, 2006: 55).
Productos apoyados
El producto que recibe el grueso de los apoyos directos al precio es el

maíz, como se aprecia en el cuadro 5. En 2004, 62% de los recursos
financieros del Subprograma se destinaron a dar este apoyo a 7 999 258
toneladas de maíz, que representaron 83% de las toneladas apoyadas.
En 2005 fue menor el porcentaje de los recursos canalizados a este gra-
no: 51% para otorgar el pago complementario a 7 076 600 toneladas,
es decir, a 58% del total de las toneladas apoyadas ese año; aun así, el
maíz mantiene su predominio. Cabe señalar que el apoyo complemen-
tario al precio de este producto no se distribuye con equidad entre los
estados, sino que la mayor parte se va para Sinaloa. Por ejemplo, en el
ciclo agrícola o/i 2003-2004, que forma parte del año fiscal 2004, la Sa-
garpa, a través de Aserca, estableció un apoyo complementario al precio
para 4 200 000 toneladas de maíz en Sinaloa: más de la mitad del total
del volumen apoyado en el país (Diario Oficial de la Federación, 2004:
15). En el año fiscal 2005 se mantuvo esta tendencia, ya que la entidad
sinaloense recibió recursos para 4 190 723 toneladas.
Aunque mucho menos favorecidos, los otros granos que concentran
los apoyos son el trigo y el sorgo (cuadro 5). Sonora acapara el mayor
volumen de toneladas apoyadas en trigo; en 2005, por ejemplo, tuvo
recursos para 1 102 069 toneladas, equivalentes a 46% del total apoya-
do en el país. Baja California, por su parte, recibió apoyos para 432 846
toneladas y Guanajuato para 351 570 toneladas. Entre estos dos estados
recibieron recursos para 784 416 toneladas: 33% del total nacional en ese
año. En sorgo, Tamaulipas fue la entidad más favorecida, pues en 2005
recibió recursos para 1 634 982 toneladas; en todo el país se apoyaron
1 984 145 toneladas. Esto quiere decir que los tamaulipecos acapararon
82% del financiamiento destinado a pagos complementarios para al-
86 canzar el ingreso objetivo (Aserca, 2006a: 18). Esta tendencia se mantu-
Cuadro 5
Apoyos directos al ingreso objetivo. Productos apoyados,
2004 y 2005
Productos Año fiscal 2004 Año fiscal 2005
apoyados Volumen Monto Volumen Monto
(toneladas) (pesos) (toneladas) (pesos)
Algodón 92 173 381 548 750 140 688 713 385 389
Arroz 153 626 72 110 668 234 138 91 472 705
Canola 616 437 474 3 801 4 941 762
Cártamo 214 573 228 761 089 136 652 175 640 706
Cebada 428 171 264 s.d. s.d.
Maíz 7 408 294 1 196 844 340 7 076 600 2 196 415 717
Maíz amarillo 590 964 139 906 176 s.d. s.d.
Sorgo 511 073 36 976 474 1 984 145 543 427 712
Soya 17 798 4 283 509 103 454 76 008 403
Trigo 496 179 60 303 864 2 355 777 453 987 464
Trigo forrajero 79 651 3 984 860 47 273 4 727 309
Triticale 130 13 000 s.d. s.d.
Total* 9 565 509 2 125 341 472 12 082 531 4 260 007 180
s.d.: sin datos.

* El total no coincide exactamente con las sumas porque se eliminaron las fracciones de tone-
lada, así como los centavos.
Fuentes: Coordinación General de Apoyos a la Comercialización de Aserca, 2005: 14; Aserca,
2006a: 18.
vo para el ciclo agrícola o/i 2005-2006, como lo confirma información

publicada en abril del 2006 en el Diario Oficial de la Federación (2006:
34). En los Lineamientos Específicos del Subprograma de Apoyos Di-
rectos al Ingreso Objetivo para varios cultivos, entre ellos el trigo y el
sorgo, en ese ciclo agrícola se estableció para Sonora el apoyo para un
volumen de 1 766 810 toneladas de trigo, lo que equivalió a 54% de las
3 268 000 toneladas que se apoyaron en total. Baja California recibió
apoyos para 561 700 toneladas y Guanajuato para 350 000 toneladas;
entre los dos estados sumaron 911 700 toneladas, es decir, 27% del
total. Con respecto al sorgo, en este ciclo agrícola Tamaulipas recibió
recursos para 1 700 000 toneladas, equivalentes a 84% de las 2 002 300
toneladas que contaron con este subsidio en el país. 87
Productores beneficiados
Dentro del por sí reducido número de productores objeto del Subpro-

grama de Apoyos Directos al Ingreso Objetivo –es decir, a quienes se les
reconoce el carácter de productores excedentarios–, sólo los que están
organizados para la comercialización de sus cosechas y tienen capacidad
de presión para defender sus derechos, obtienen los apoyos.
Con excepción del año fiscal 2004 –cuando se incrementaron de
manera significativa los beneficiados–, el número de productores que
apoya cada año el Subprograma de Apoyos Directos al Ingreso Objetivo
se ha mantenido en torno a los 120 mil, desde la implantación en 2001
del proyecto que lo antecedió, como se aprecia en el cuadro 6.
Cuadro 6
Apoyos directos al ingreso objetivo. Productores
beneficiados, presupuesto ejercido y monto promedio por
productor, 2001-2005
Ingreso objetivo 2001 2002 2003 2004 2005
Productores beneficiados 118 752 100 721 129 271 184 246 118 010
Variación anual (%) –15.19 28.35 42.53 –35.95
Presupuesto ejercido (miles 3 796 704 3 358 986 3 072 075 2 125 342 4 260 007
de pesos)
Variación anual (%) –11.53 –8.54 –30.82 100.44
Monto promedio por 44 085 44 085 44 085 30 136 53 630
productor (pesos)
Fuente: Aserca, 2006b: 100-102.
El incremento que se observa en el año fiscal 2004, que comprende

los ciclos p/v 2003, o/i 2003-2004 y parte del p/v 2004, fue conse-
cuencia probablemente de la gran movilización campesina que se vivió
en el país en noviembre y diciembre de 2002 y el primer cuatrimestre
de 2003, cuando el movimiento El Campo No Aguanta Más impuso
la negociación con el gobierno federal, la cual llevó, el 28 de abril de
2003, a la firma del Acuerdo Nacional para el Campo (Rubio, 2004:
33-34). Más allá del posterior incumplimiento por parte del gobierno
88 de gran parte de los acuerdos más relevantes que se establecieron ahí,
se logró un financiamiento de emergencia que favoreció a varios pro-

gramas. Sin embargo, el presupuesto ejercido por el Subprograma en
2004 no experimentó un incremento con respecto a años anteriores,
sino una caída de 30.82% en relación con el año anterior (cuadro 6).
Por eso, el crecimiento del número de productores beneficiados se ex-
plicaría más bien por una decisión asumida en el Acuerdo Nacional
para el Campo “de distribuir el recurso disponible para beneficiar a un
mayor número de productores” y así contribuir a la promoción de la
equidad entre productores y entidades federativas (“Acuerdo Nacional
para el Campo”, 2003: 10). Esto se expresa en el descenso de la cuota
promedio que recibió cada productor en ese año, como lo muestra el
cuadro 6. Como el objetivo del gobierno no fue impulsar el desarrollo
rural con campesinos, sino desmantelar el movimiento, una vez que se
redujo la presión social, disminuyó el apoyo a los productores para que
alcanzaran el ingreso objetivo.
Por otra parte, un número considerable de productores que solicitan
el apoyo son rechazados. Así, en el año fiscal 2004, 247 447 productores
presentaron solicitudes de apoyo directo al precio. Al finalizar ese año,
Aserca manifestó que aceptó a 187 174, es decir, 68.2% de los solicitan-
tes (Coordinación General de Apoyos a la Comercialización de Aserca,
2005: 29, 32). Para 2005, en la evaluación del Subprograma, Aserca se-
ñaló que benefició a 118 010 productores: 84% de los 140 482 inscritos.
Muchos de los productores que intentan que se les reconozca su carácter
de productores que comercializan, tienen tantas dificultades para respal-
dar sus solicitudes con los numerosos y complicados requisitos que pide
la institución que, en los hechos, no pueden recibir este subsidio.
Así mismo, la información que aporta esa evaluación muestra que los
productores con más apoyos son los de maíz: 60 992 de ellos los reciben,
es decir, la mitad del total nacional; a continuación están los de trigo, con
23 716 representantes, y los de sorgo, con 22 078. Esto significa que
hay una estricta concordancia entre el tipo de granos con más apoyos y
los recursos financieros destinados a esos productos. Esta corresponden-
cia es más moderada en la distribución de los productores beneficiados
por estado; esta situación sí se mantiene en el caso de Sinaloa, al cual le
corresponde el mayor número de productores, con 24 177, seguido por
Tamaulipas, con 19 366 (Aserca, 2006a: 19, 23).
Una muestra clara de la escasa cobertura que tiene el Subprograma
en lo que respecta a los productores se puede ver en el caso del Estado 89
de México, donde sólo 57 productores recibieron el apoyo directo en

2005, a pesar de que esa entidad es el tercer productor nacional de
maíz. Además, se comprueba que en todos los estados, salvo Quintana
Roo, Tlaxcala y Yucatán, una buena cantidad de solicitudes no se aten-
dieron en este año fiscal (cuadro 7).
Dimensiones reales
Aserca considera que en el país existen 300 mil productores de granos

comercializables; éste es el universo que se ha comprometido a atender
(Aserca, 2000a: 23). Esta cifra es un cálculo de Aserca, instancia que con-
fiere el carácter de comercializable sólo a los volúmenes que se venden
respaldados por facturas oficiales y, por lo tanto, sólo a éstos está dis-
puesta a otorgar los apoyos directos, con lo cual ignora el gran volumen
y los numerosos productores que entran al mercado sin que medie ese
documento fiscal. Otras fuentes señalan que el universo de productores
que comercializan granos es mucho más amplio que lo establecido por
Aserca. Rosenzweig (2003: 58), a partir de los datos del Procampo, señala
que existen 294 mil productores –sólo en el caso del maíz– que gene-
ran excedentes comercializables. Según se vio, en el año fiscal 2005, por
ejemplo, recibieron apoyo directo al ingreso objetivo únicamente 60 992
productores de maíz en todo el país. Como se mencionó, productores de
granos de todas las regiones de México destinan al mercado una porción
de sus cosechas; así lo demuestran diferentes estudios (Ita, 2003: 29; Ce-
pal, 1999: 5; Hewitt, 1991: 956). Se sabe bien que la mayor parte del sor-
go, trigo y arroz va al mercado. La cebada se vende, casi en su totalidad,
a la industria cervecera, pero no forma parte de los productos apoyados
por el Subprograma, pues al producirse bajo contrato con una empresa
privada, se da por hecho que el precio debe ser negociado entre produc-
tores e industria. El frijol tampoco forma parte del Subprograma porque
la Sagarpa considera que ya está protegido por el programa denominado
Fondo de Apoyo Especial a la Inversión en Frijol.
Los cálculos de Aserca con respecto al número de productores con
producción comercializable también puede cuestionarse con datos de la
tipología de ejidatarios y comuneros que en 1994 elaboró la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe, en el contexto de un conve-
nio entre ese organismo y la sarh (Cepal, 1994: 12-35). En esa tipología
90 se caracterizan cuatro tipos de productores ejidales: comerciales, diver-
Cuadro 7
Solicitudes recibidas por Aserca y productores beneficiados
con el Subprograma de Apoyos Directos al Ingreso Objetivo,
año fiscal 2005
Estado Número de productores Número de productores
solicitantes beneficiados
Aguascalientes 210 117
Baja California 3 358 3 098
Baja California Sur 307 298
Campeche 1 671 1 587
Coahuila 186 160
Colima 266 119
Chiapas 26 398 20 630
Chihuahua 2 975 2 035
Durango 1 436 1 269
Guanajuato 10 867 10 573
Jalisco 13 268 10 281
México 66 57
Michoacán 9 662 9 297
Morelos 1 266 616
Nayarit 2 192 1 845
Nuevo León 906 886
Oaxaca 37 34
Puebla 674 566
Querétaro 263 239
Quintana Roo 2 2
San Luis Potosí 662 522
Sinaloa 28 868 24 177
Sonora 7 897 6 444
Tabasco 666 440
Tamaulipas 22 661 19 366
Tlaxcala 122 122
Veracruz 2 128 2 112
Yucatán 66 66
Zacatecas 216 61
Región Lagunera 1 661 991
Total 140 957 118 010
Fuente: Aserca, 2006d: 111-152.

91
sificados, de autoconsumo humano y de autoconsumo productivo. Los

dos primeros tienen un vínculo relevante con el mercado: son 368 mil
productores comerciales que destinan 85.6% de su producción al mer-
cado; en tanto, los diversificados suman 848 mil y orientan al mercado
47% de su producción. Una parte significativa de la producción para el
mercado del primer grupo es de maíz, frijol, sorgo y arroz; 93.5% de los
productores del segundo cultiva maíz, 60%, frijol y cerca de 7%, trigo o
sorgo. Incluso los productores de autoconsumo humano –que suman un
millón–, orientan 35.6% de su producción al mercado. Si se considera
que éstos se especializan en el cultivo del maíz y que, además, algunos
producen arroz, sorgo, frijol y trigo, habría que deducir que al menos
cierta porción de ese 35.65% que va al mercado, es de granos.
El VIII Censo Ejidal, que se levantó en 2001 (inegi, 2001), señala
la existencia de 3 873 064 ejidatarios en el país. Datos más recientes
de la Encuesta Nacional de Empleo y la Encuesta Nacional de Ocu-
pación y Empleo realizadas por el Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática (Aserca, 2006b: 16-17), indican que en 2004
del total de la población ocupada en el sector rural, 3 089 120 eran
productores directos.
Aunque parcial, porque muchos ejidatarios no están inscritos en el
Procampo, las evaluaciones anuales de éste –que publica Aserca–, apor-
tan información acerca del número de productores agrícolas en el país
(cuadro 8).
Si se consideran las argumentaciones anteriores y se recuerda que
según el VIII Censo Ejidal (inegi, 2001) existen en México 3 873 064
ejidatarios y comuneros, la mayoría de los cuales produce maíz, resulta
irrisorio que se garantice el apoyo directo al precio objetivo a sólo 60
992, como ocurrió en 2005.
La aproximación a la realidad regional contribuye al conocimiento de
la escasa incidencia del Subprograma de Apoyos Directos al Ingreso Ob-
jetivo. Esta percepción se ratifica, por ejemplo, en los casos de Guanajua-
to y Jalisco. En un apartado anterior se vio que, aunque muy distantes de
los recursos del Subprograma que reciben los cinco estados mencionados
de las regiones noroeste y noreste del país, Jalisco y Guanajuato perte-
necen al segundo bloque de las entidades más beneficiadas. Según datos
del Procampo, entre 130 mil y 158 mil productores de Guanajuato se
inscriben cada año para recibir el subsidio por hectárea (Aserca, 2004b:
92 27; Procampo, 2001), sin embargo, en el año fiscal 2005 sólo 10 573 de
Cuadro 8
Procampo: productores y superficie beneficiados, 2001-2005
Año fiscal Número de productores Superficie
(hectáreas)
2001 2 692 000 13 404 000
2002 2 761 000 14 690 300
2003 2 849 000 13 776 000
2004 2 673 341 13 081 516
2005 2 413 093 12 008 887
Fuentes: Aserca, 2002: 3-8; 2003a: 19-31; 2004a: 25; 2005a: 32; 2006c: 46-47.
ellos recibieron el apoyo directo para alcanzar el ingreso objetivo (Aserca,

2005b: 134). Por su parte, en Jalisco cerca de 125 mil productores están
inscritos en el Procampo (2001); en el año fiscal 2005, cuando 13 286 se
inscribieron en el Subprograma, sólo 10 281 se beneficiaron con el apoyo
directo al ingreso objetivo (Aserca, 2005b: 129).
Los ejidatarios del Bajío guanajuatense, como ocurre en el resto del
país, enfrentan numerosas dificultades para acceder a los apoyos direc-
tos. En 2002, por ejemplo, a fin de reducir los trámites y respaldar a
los productores que no cuentan con facturas, 230 productores de trigo
presentaron una solicitud colectiva para obtener el apoyo directo: se
rechazó su demanda, pues la prioridad establecida por la institución es
otorgar ese apoyo a productores que venden menos de 50 toneladas, en
segundo lugar a quienes comercializan hasta 70 toneladas y en tercer
lugar a los que venden hasta 100 toneladas.
Por otra parte, los trámites para recibir el apoyo son largos y muy
complicados. Cuando se aprueban las solicitudes, los pagos se retardan,
como en el caso de los productores de trigo, que cosecharon en mayo de
2002 y a fines de agosto aún no recibían el apoyo directo. El apoyo di-
recto al precio del sorgo vendido en octubre de 2001, se otorgó en julio
de 2002. La mayoría de los productores de maíz del ciclo p/v 2004 –que
cosechó y vendió su grano en octubre de 2004–, no había recibido el
apoyo directo en mayo de 2005. Los productores alegan que no es lo
mismo recibir el precio de mercado cuando venden y más tarde, en una
fecha indefinida, el complemento; por esto, en el ciclo o/i, los ejidatarios
de Valle de Santiago prefieren cultivar cebada, por la cual reciben el precio 93
total, según se establece en el contrato de compra-venta, en lugar de trigo,

que está sujeto al sistema de apoyos complementarios al precio.
Los numerosos productores que no pueden expedir facturas están
impedidos para ingresar al Subprograma de Apoyos Directos al Ingreso
Objetivo, a menos que formen parte de alguna organización. Éste es el
caso que se vive en el Módulo de Riego IV de Valle de Santiago, donde
sólo los pocos productores organizados reciben el apoyo directo al ingreso
objetivo.
Productores de Guanajuato organizados en la Red de Maiceros de
la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras del Producto-
res del Campo profundizaron en las limitaciones del Subprograma de
Apoyos Directos al Ingreso Objetivo durante el Taller Nacional que
celebraron en octubre del 2006 en la ciudad de México. Ahí señalaron
que estos apoyos:
desvirtúan los precios de mercado del maíz en nuestra región, pues no

los mejoran, no favorecen el pago oportuno de los precios a los produc-
tores, no favorecen el fortalecimiento de la organización, sólo benefician
a los industriales y comercializadores, su monto no es suficiente pues se
ha quedado rezagado, la canalización del apoyo no es oportuna y en su
implementación se pervierten diversos agentes.
En Jalisco, según información oficial, 16 mil productores solicitaron

el apoyo directo al precio en el año fiscal 2005; 84% del volumen apo-
yado correspondió a maíz y 14% a trigo (Aserca, 2005b: 129). En el
ciclo p/v 2004, el precio de mercado en Jalisco fue de 1 450 pesos por
tonelada; pero éste es un precio promedio calculado con información de
los cuatro distritos más productivos: La Barca, Ameca, Ciudad Guzmán
y el Grullo. En la práctica, muchos productores recibieron menos de los
1 450 pesos por tonelada; así, aunque se les otorgó el apoyo complemen-
tario, percibieron menos que el ingreso objetivo. La situación en otros
distritos menos productivos es más desventajosa. Como en Guanajua-
to, hay mucho retraso en los pagos del apoyo, y cuando los productores
no tienen facturas, deben cobijarse con organizaciones provistas de ellas.
Productores de Jalisco señalaron que este servicio se cobra; las organiza-
ciones que intermedian se quedan con un porcentaje del apoyo. En 2005,
en este estado había 89 organizaciones intermediarias, gran parte de las
94 cuales no son genuinamente campesinas, pues manejan la agricultura de
maíz amarillo bajo contrato entre los ejidatarios y los grandes industriales
que transforman este grano. Obviamente, a los ejidatarios les cobran por
sus servicios, sin que haya control alguno por parte de las instituciones.
De igual forma, Aserca, sin pedirles cuenta de su posterior distribución,
entregaba a las organizaciones intermediarias el cheque por los apoyos
directos que debían recibir los ejidatarios.
Algunas conclusiones
El apoyo directo al precio para alcanzar el ingreso objetivo es un beneficio
real para los grandes productores y los escasos ejidatarios que lo reciben,
así como para las organizaciones económicas constituidas en sociedades
de producción rural, de solidaridad social, sociedades anónimas, entre
otras, a las cuales se les reconoce oficialmente como organizaciones cam-
pesinas, aunque con gran frecuencia no representan los intereses de los
ejidatarios, sino los de dos o tres socios que las conforman.
La concentración de los recursos financieros destinados a este sub-
sidio en pocas manos –sobre todo en grandes productores– y en los
estados con predominio de la agricultura comercial, transgrede el obje-
tivo de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (Poder Ejecutivo Federal,
2001: 54), que establece que los apoyos económicos deben “reducir
las condiciones de desigualdad de los productores agropecuarios […] y
demás sujetos de la sociedad rural…”. De igual manera, refuta el man-
dato del Acuerdo Nacional para el Campo (2003: 10) de reorientar los
recursos económicos para lograr “equidad entre los productores y entre
entidades federativas”.
Es contradictorio, asimismo, que el monto del ingreso objetivo para
los productos elegidos permanezca invariable desde que la Sagarpa lo fijó
en 2003; hay que tener presente que la variable fundamental para definir
ese monto fue, según decisión oficial, el precio vigente en el mercado
internacional en los cinco años anteriores a su establecimiento. Pero este
precio ha experimentado variaciones significativas; para muestra, basta
con revisar el caso del maíz: desde mediados de 2006 el precio interna-
cional se ha mantenido a la alza, por lo cual el precio de indiferencia en
el mercado nacional se ha disparado muy por encima del ingreso objetivo
de 1 650 pesos por tonelada; en Guanajuato, por ejemplo, a fines de oc-
95
tubre de ese año los productores organizados obtuvieron en el mercado

de 1 900 a 2 100 pesos por tonelada de este grano.
La fijación de un ingreso objetivo para los granos mencionados ha
funcionado no como un precio mínimo exigible, sino como uno máxi-
mo y, por lo general, ha provocado el desplome del mercado: el com-
prador paga menos de los montos oficiales porque sabe que Aserca dará
a los productores el apoyo complementario para alcanzarlos. Esto para
los productores que tienen factura, pero para los millones que no la tienen,
el ingreso objetivo es inexistente.
Cuando los precios internacionales han superado con creces a los
fijados por el ingreso objetivo, los compradores se atienen a este último,
con lo cual presionan a la baja los precios en el mercado nacional, en
desmedro de los productores. Éste ha sido el caso del trigo en Gua-
najuato: el gran industrial harinero no ha pagado un peso más que el
ingreso objetivo, aunque el de indiferencia sea mucho más alto.
El Subprograma de Apoyos Directos al Ingreso Objetivo desdeña el
hecho irrefutable de que todos los campesinos venden una parte de su co-
secha, aun cuando en otra época del año deban comprar los granos para
satisfacer sus necesidades de consumo y, por lo tanto, aspiran a obtener
un precio remunerador por su producto. La orientación de los recursos
públicos a la agricultura comercial y a los productores que tienen cosechas
excedentarias, y el olvido consciente de las necesidades de la gran mayoría
de los ejidatarios, han agravado los problemas de comercialización y acre-
centado la subordinación de éstos a los intermediarios.
Una de las garantías de este Subprograma –pregonada por Aserca–
es que el subsidio se le paga directamente al productor y no a través de
compradores; sin embargo, en la práctica resulta que a la mayor parte
de los ejidatarios se les paga por medio de organizaciones intermedia-
rias, fortalecidas expresamente por la Sagarpa para suplir su falta de
personal, que no por fuerza respetan los montos establecidos.
Por otra parte, cuando el gobierno ofrece un apoyo complementario al
precio muy reducido –20 pesos por tonelada, como ha ocurrido algunas
veces–, sabe que el pequeño productor no lo solicitará, pues le resultarán
más elevados los gastos por trámites y transporte que el subsidio recibido.
Además, una parte de los ejidatarios que sí reciben el apoyo directo al
precio, acceden a precios de mercado por debajo del medio regional y no
alcanzan el ingreso objetivo, aun con el apoyo complementario.
96
Se pueden apuntar diferencias fundamentales entre este Subprogra-

ma y el sistema de precios de garantía que rigió hasta 1989. El precio
de garantía se calculaba con base en los costos de producción y conside-
rando una rentabilidad mínima que debía obtener el productor. Por su
parte el ingreso objetivo se estableció sobre la base del precio vigente en
el mercado internacional, distorsionado por los subsidios que Estados
Unidos otorga a sus productores, más los costos de transporte, manio-
bras e internación del producto al país.
Aunque se sabe que no siempre se respetó, el precio de garantía esta-
ba diseñado como un subsidio universal, al cual podía recurrir cualquier
productor que vendiera sus productos. En cambio, el apoyo directo al
ingreso objetivo es un subsidio focalizado hacia un muy estrecho sector
de productores denominados “excedentarios” que comercializan respal-
dados por facturas oficiales y tienen que cumplir con numerosos requisi-
tos que se transforman, en muchos casos, en instrumentos para excluirlos
del Subprograma. Esto se enmarca en el método empleado por la Sagar-
pa para descartar beneficiarios y reducir cada vez más el universo que
debe atender: la fragmentación de los subsidios en distintos programas y
subprogramas con sus respectivos requisitos y distintos cheques, como se
percibe en el caso del proceso de comercialización cuando ofrece sólo a
quienes están inscritos en el Procampo y pueden facturar, el apoyo directo
al precio, a la competitividad, a la cobertura de precios y a la pignoración.
Por supuesto, son muy escasos los productores que acceden a estas cuatro
acciones, y usualmente se les encuentra de manera casi exclusiva entre los
grandes productores de la agricultura comercial.
Así pues, se está ante un subsidio discriminatorio y focalizado que
deja fuera a millones de ejidatarios. Además, por lo general funciona
como un mecanismo de control social.
Las observaciones anteriores muestran que el Subprograma de Apo-
yos Directos al Ingreso Objetivo, como otros programas y subprogra-
mas de apoyo a la comercialización, no son una opción para la gran ma-
yoría de los ejidatarios y comuneros involucrados en el cultivo y venta
de granos. De hecho, el Estado jamás pretendió fortalecer la economía
campesina con subsidios a la producción, sino a la agricultura comer-
cial; más aún, el Estado espera que los ejidatarios y comuneros emigren
a Estados Unidos y contribuyan a sostener la economía nacional con
las remesas que envían a sus familias. En tanto, a una parte de los que
permanecen en sus parcelas sólo les ofrece participar en los programas 97
de asistencia social que tienen como propósito mitigar los niveles de

pobreza extrema que sufren los pobladores del campo.
Por último, hay que resaltar que –como en su momento lo propuso
el Movimiento El Campo No Aguanta Más– la participación legal de
las organizaciones campesinas de productores en Aserca podría gene-
rar las reformas que convirtieran el sistema de ingresos objetivos en un
instrumento para regular los mercados agrícolas y fortalecer la economía
campesina, con lo cual se contribuiría a un desarrollo rural sustentable,
como lo ordena la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
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Artículo recibido el 22 de marzo de 2007

y aceptado el 26 de octubre de 2007
103

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La focalización de los subsidios

Cristina Steffen Riedemann**

Los problemas que los pequeños productores de granos enfrentan para

E n las últimas décadas, el comercio internacional de productos

reestructuración del sistema agroalimentario mundial, fenómeno que ha

estructuración ha subordinado los procesos productivos nacionales a las

Uno de los subsidios a los que renunció entonces el Estado mexicano

agropecuarios nacionales con los internacionales (sarh, 1990: 41; Rello y

otorgaba “pagos predeterminados” a ciertos compradores de cosechas y

para el Campo, que en abril de 2003 firmaron el gobierno federal y el

subsidio entregado por el Subprograma en las condiciones de produc-

Subprograma de Apoyos Directos al Ingreso Objetivo

A partir de la creación de Aserca, las políticas de comercialización de gra-

la consideración de que los costos de producción son diferentes en cada

s.d.: sin datos

de producción hechos por la Sagarpa. En este ciclo, los subsidios se con-

s.d.: sin datos.

El Subprograma de Apoyos Directos al Ingreso Objetivo constituye uno

fortalecer la competitividad de los productores agropecuarios, la integra-

Es decir, como su nombre y sus objetivos lo indican, está orientado

a la cosecha de un bien agrícola cuyo volumen de producción se obtiene re-

Por su parte, el Subprograma tiene como finalidad “otorgar a los

impulsando la diversificación productiva, la integración de las cadenas

Fuente: Diario Oficial de la Federación, 2003: 35.

Si el precio de mercado que obtiene el productor por cualquiera

ingreso equivale al ingreso objetivo menos el precio de mercado. Este úl-

La información oficial disponible permite aproximarse a los resulta-

así como por el de Otros Esquemas de Apoyo, que aumentó de 15.33%

Distribución del apoyo por estado

El beneficio reportado por este Subprograma en los años fiscales 2004

s.d.: sin datos.

políticas públicas para el campo desde la apertura comercial, mencionan

El producto que recibe el grueso de los apoyos directos al precio es el

s.d.: sin datos.

vo para el ciclo agrícola o/i 2005-2006, como lo confirma información

Dentro del por sí reducido número de productores objeto del Subpro-

Fuente: Aserca, 2006b: 100-102.

El incremento que se observa en el año fiscal 2004, que comprende

se logró un financiamiento de emergencia que favoreció a varios pro-

de México, donde sólo 57 productores recibieron el apoyo directo en

Aserca considera que en el país existen 300 mil productores de granos

Fuente: Aserca, 2006d: 111-152.

sificados, de autoconsumo humano y de autoconsumo productivo. Los

ellos recibieron el apoyo directo para alcanzar el ingreso objetivo (Aserca,

total, según se establece en el contrato de compra-venta, en lugar de trigo,

desvirtúan los precios de mercado del maíz en nuestra región, pues no

En Jalisco, según información oficial, 16 mil productores solicitaron

tubre de ese año los productores organizados obtuvieron en el mercado

Se pueden apuntar diferencias fundamentales entre este Subprogra-

de asistencia social que tienen como propósito mitigar los niveles de

ción de Cadenas Agroalimentarias y Atención a Factores Crí-

2001b 19 de junio, pp. 20-41.

tlcan en el sector agroalimentario, México, Comisión de Agri-

Artículo recibido el 22 de marzo de 2007

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