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El análisis de las organizaciones
estatales. Un recorrido por distintos

enfoques teóricos y metodológicos
María Laura Pagani y María Eray Arce
Introducción
En este capítulo se busca reflexionar acerca de distintas teorías, enfoques
y metodologías para el análisis de las organizaciones públicas como objeto de
estudio de las ciencias sociales, preguntándonos acerca de las formas de apro-
ximación y conocimiento a los múltiples fenómenos que atraviesan actual-
mente a este tipo de organizaciones. Así, y a partir de la definición de análisis
organizacional que realiza Schlemenson (1990), concebimos a estas teorías
como un objeto de conocimiento, un conjunto de métodos de investigación y
un sistema de valores que atraviesan una práctica profesional.
En este trabajo se presenta por un lado, un breve recorrido por las dife-
rentes teorías y enfoques sobre las organizaciones públicas, y por otro lado,
se reflexiona acerca del uso de metodologías y técnicas a partir de una serie
de recomendaciones –en función de la experiencia de las autoras–, para su
utilización en estudios en las organizaciones de la administración pública1,
1
En el artículo nos referiremos a las organizaciones estatales en general, sin embargo es ne-
cesario que el analista tenga en cuenta la variedad que existe en torno a las mismas, y reconozca
sus diferencias ya sea por sus características jurisdiccionales (organizaciones nacionales, provin-
ciales o locales), sectoriales (salud, educación, justicia, seguridad, etc.), su relación con la ciuda-
danía (organizaciones que brindan servicios o aquellas orientadas a brindar productos internos al
aparato estatal (áreas de personal, legales, etc.), según su composición (públicas, mixtas), el tipo
de organización administrativa (centralizada, descentralizada, entes autárquicos, organismos de
la Constitución, etc.), el poder del que dependen (Ejecutivo, Legislativo, Judicial), entre otras.
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reflexionando sobre el rol que ocupa el analista2 en el proceso de estudio de

las mismas.
En esta introducción quisiéramos partir de la dificultad que reconocen
distintos autores acerca del marco teórico sobre los estudios organizaciona-
les, entendido este como un ámbito de conocimiento de límites borrosos que
trasciende a una conformación disciplinaria. Se trata de un espacio multidis-
ciplinario, diverso y fragmentado, que ha sido comparado a una “jungla” (Iba-
rra Colado, 2006a) o campo de conocimientos que se asimila a un “matorral”,
más que a un “jardín ordenado” (Pfeffer, 2000). Como campo de estudio mul-
tidisciplinario es en consecuencia, multiparadigmático, heterogéneo en los
métodos que emplea y en los focos de abordaje. Para Gorrochategui puede ser
caracterizado como “anárquico, fragmentado e inconcluyente, encontrándose
en un estado de desarrollo evolutivo por cambios incrementales y constantes,
cuyos hallazgos son discontinuos, inconexos y no integrados” (2007, p. 59). En
un sentido similar, Medina (2010) se refiere a un “anarquismo epistemológi-
co”, donde no existe un cuerpo teórico monolítico para el estudio y compren-
sión de estos fenómenos, sino una visión parcelaria y simplificadora de los
hechos organizacionales que no permite la aprehensión integral de los mis-
mos. Para este autor, ello reside principalmente en la predominancia de un
nexo hereditario entre la administración y la teoría de la organización como
puntales principales de los estudios organizacionales, donde la administra-
ción como campo disciplinar se ha caracterizado por su sesgo “tecnicista” y
de “pragmatismo empresarial”, que ha relegado la reflexión teórica (2010, p.
93). Esta tendencia se relaciona a su vez con el hecho que los estudios inicia-
les desde fines del siglo XIX se centraron en las organizaciones industriales
(Ibarra Colado, 2006a), siendo funcionales al servicio de intereses de las em-
presas y teniendo como propósito el incremento de la productividad.
De esta forma, hasta mediados del siglo XX las organizaciones públicas
no se constituyeron como objeto de investigación específico en el ámbito de
los estudios organizacionales, siendo asimiladas a las entidades privadas.
Esta situación cambia con la difusión de los estudios de la burocracia, ba-
sado en el cumplimiento de las normas y la centralidad de la estructura or-
ganizativa. Sin embargo es la consolidación de los Estados de Bienestar y la
2
A lo largo del trabajo nos referiremos indistintamente al analista como rol, teniendo
en cuenta que los estudios organizacionales pueden ser llevados a cabo por grupos de ana-
listas, conformados por personas con diferentes pertenencias institucionales y disciplinares.
– 54 –
El análisis de las organizaciones estatales
ampliación de sus funciones lo que marca el inicio de estudios propios sobre

las organizaciones estatales y la administración pública. No obstante ello, la
centralidad de la visión empresarial volverá con fuerza en la década del seten-
ta, acompañada por la Reforma del Estado y la Nueva Gestión Pública (NGP)
como paradigma de organización.
Dentro de las características de este tipo de estudios, se asiste al predo-
minio de los análisis anglosajones que presentan dificultades para interpretar
los fenómenos organizacionales de las “orillas” (Ibarra Colado, 2006b, p. 142),
dada por su incapacidad para adaptarse a las realidades locales, propias de
América Latina, pese a su pretensión de validez universal. En este marco, el
autor señala los problemas que se produjeron en la estructura social a partir
del desmantelamiento de los Estados de Bienestar como consecuencia de la
implementación de una racionalidad neoliberal en un contexto que denomi-
na como de “modernidad híbrida”, caracterizada por la inequidad y la exclu-
sión, enfatizando en la necesidad de investigar dificultades e implicaciones
propias del desarrollo de la región. En esta línea, Blanco y Carro señalan “la
importancia de comprender las propuestas teóricas en el marco de los ante-
cedentes personales y de la época a los cuales corresponden, atendiendo al
contexto histórico-social en el que la teoría es producida” (2014, p. 3).
De acuerdo con Medina (2010), los viejos esquemas conceptuales han de-
mostrado su agotamiento ante realidades cada vez más complejas, en las que la
racionalidad instrumental se desdibuja para adquirir múltiples significados. La
búsqueda de nuevos caminos se vincula con el reconocimiento de la organiza-
ción como relación entre orden y desorden, ciclos de complejidad y bifurcación
y la comprensión de la administración como saber y poder. Entre estas nuevas
tendencias Medina (2010) identifica: a) el crecimiento acelerado del trabajo de
gestión y de sus aparatos burocráticos, donde sitúa como una constante el pro-
blema de las estructuras organizativas y la exigencia en su diseño eficiente; b)
las nuevas modalidades de operaciones, como las realizadas por internet, que
da pie a organizaciones carentes de un referente físico o de activos tangibles,
asistiendo a la conformación de organizaciones virtuales; c) el estudio de las
emociones y su dinámica como elemento fundamental en el proceso laboral,
que implican en la arena organizacional una ventana de oportunidad para in-
corporar nuevos paradigmas. En esta línea, coincidimos con el autor en que
dicha multiplicidad de enfoques podría constituir una fortaleza para abordar de
la complejidad que actualmente atraviesan las organizaciones.
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En la primera parte del capítulo, identificamos algunos hitos sobre los

enfoques y las corrientes teóricas que, a lo largo de los años, construyeron
diferentes miradas sobre el Estado y la administración pública.
En la segunda parte, analizamos un conjunto de dimensiones para el es-
tudio de las organizaciones que plantean distintos autores, retomando las
variables trazadas por los principales enfoques teóricos, realizando una adap-
tación a las especificidades de las organizaciones estatales. En esta línea, reu-
nimos una perspectiva multinivel de estos fenómenos complejos, indagando
en las vinculaciones intraorganizacionales, la relación entre la organización
y sus integrantes, la vinculación entre estos. las relaciones entre organizacio-
nes y entre ellas y los destinatarios de sus acciones. Asimismo, se plantean
algunas reflexiones sobre el rol del analista en una institución estatal, deli-
mitando una serie de recomendaciones para su ingreso y el desarrollo de su
estudio según los propósitos que movilizan su investigación.
En el tercer apartado, abordamos las distintas técnicas de producción de la
información aplicadas al ámbito de la administración pública, haciendo hincapié
en las posibilidades de combinación según el momento del estudio y sus obje-
tivos. Aquí, proponemos algunas reflexiones para su efectiva implementación,
teniendo en cuenta el ámbito específico de análisis y los actores involucrados.
Por último, recapitulamos los aspectos destacados del artículo, enfati-
zando en una serie de desafíos en el estudio de este tipo de organizaciones.
Los estudios sobre el Estado y la administración pública

Como se mencionó en el apartado anterior, las organizaciones públicas se
constituyeron como objeto de estudio posteriormente a las entidades indus-
triales, donde se concentraron los primeros análisis organizacionales.3 Así, el
taylorismo basó su estudio en el empirismo científico y en la instrumentali-
dad del conocimiento para el análisis de tiempos y movimientos dentro de la
fábrica, a partir del relevamiento sobre el comportamiento humano para el
diseño de teorías explicativas, buscando obtener eficiencia mediante la es-
tandarización de las tareas (Neffa, 1990). Más tarde, la denominada Escuela
de Relaciones Humanas desarrolló los experimentos de Hawthorne para ana-
lizar el comportamiento social de los trabajadores, concluyendo que el mismo
3
Según Bañón (1997) los primeros estudios sobre las organizaciones públicas se defi-
nen por su perspectiva jurídica.
– 56 –
está influenciado por las normas y los valores de los grupos sociales en que
se desarrollan.4
Es recién en la etapa de institucionalización de la teoría organizacio-
nal (Ibarra Colado, 2006a) a mediados de los años cincuenta, que se amplía
el análisis a otro tipo de organizaciones (religiosas, escuelas, prisiones,
hospitales, ejército, administración pública, sindicatos, partidos políti-
cos). Harmon y Meyer (1999) señalan que, en los inicios se consolida una
“teoría genérica” de las organizaciones donde no existe distinción entre
organizaciones públicas y privadas, y donde asimismo, no se consideran
en el análisis las variables de tiempo, lugar, contexto social y político don-
de se desarrollan las acciones. Esto se debió especialmente a la búsqueda
de principios universales y de explicaciones científicas libres de valores.
El carácter de lo público se asociaba a lo político –entendido en un sen-
tido negativo– y se consideraba que la administración debía mantenerse
separada de la misma, por lo que la ciencia debía incluir como objetos de
estudio otro tipo de organizaciones o abordar la administración dejando
por fuera del análisis su constitución política. Bajo esta perspectiva, “las
cuestiones de valor político podían y debían excluirse de tal empresa y
una vez excluidas, el análisis científico descubriría toda conducta organi-
zacional que fuera constante en todos los medios organizacionales, fuesen
públicos o privados” (Harmon y Meyer, 1999, p. 51). Es en los años cuaren-
ta cuando comienza a romperse esta visión con los trabajos de Appleby,
Dahl y Waldo, y la administración pública empieza a ser concebida desde
el diseño de políticas, donde lo político es considerado como inherente a
este tipo de organizaciones. El gobierno, entonces, es considerado como
algo distinto de los negocios, ya que el énfasis está puesto en los servicios
y no en las ganancias, y donde la responsabilidad presenta un carácter
eminentemente político más que racional.
4
Como se observa, este es un ejemplo del colonialismo de los estudios organizaciona-
les que señalamos en la Introducción del capítulo, donde la mayoría de los autores locales
se refiere a estas corrientes organizacionales sin mayor referencia a los procesos propios de
América Latina. En este sentido, se recomienda la lectura de Novick (2006) que caracteriza
una llegada del taylorismo a América Latina con particularidades distintivas en un proceso
de sustitución de importaciones y con un rol central de los sindicatos y la re taylorización,
en el aspecto del control durante la dictadura (1976-1983). Luego, durante los años ochenta,
señala la coexistencia de sistemas preindustrializados con formas de organización fordista y
fábricas que aplican la flexibilización.
– 57 –
Un hito fundamental en los estudios sobre la administración pública lo

constituyen los escritos de Weber sobre la burocracia.5 Según el autor, las or-
ganizaciones más eficientes y eficaces tienen una estructura jerárquica en
la cual las acciones de los miembros de la organización son guiadas por un
sentimiento de obligación a la organización, y por una serie de reglas racio-
nales que hacen previsibles sus comportamientos. La norma, de validez uni-
versal, condiciona el funcionamiento del aparato administrativo y el apego a
la misma garantiza la imposibilidad del funcionario para negociar, acordar e
intervenir en general bajo su propio criterio. Por ello, los resultados de la pro-
ducción del sistema son evaluados mediante el cumplimiento normativo, es
decir, a partir del respeto por los procesos y los procedimientos. La estructura,
de forma piramidal y jerárquica, plantea un esquema interno para la relación
entre las funciones, bajo una marcada tendencia hacia la centralización de
la autoridad formal y el poder estratégico alrededor de la cúpula (Etkin y
Schverstein, 1989). En este enfoque se destaca: la existencia de reglas y una
cadena de mando clara para la toma de decisiones; la promoción de las perso-
nas con base en la capacidad y la experiencia; la centralidad en la autoridad y
la responsabilidad, lo que facilita la evaluación de los resultados y su recom-
pensa, y la previsibilidad para las acciones, que vuelve al sistema eficiente y
confiable, entre otras características.
Sin embargo, algunos autores señalan las limitaciones o debilidades para
analizar las organizaciones públicas desde este enfoque, ya que han conside-
rado que deja de lado la capacidad de los sujetos; no reconoce la incidencia de
la conducta, y por lo tanto no tiene en cuenta las relaciones humanas, afecti-
vas y emocionales que se desarrollan al interior de las organizaciones, entre
otras. Asimismo, han criticado el exceso de burocratización6, ya que enfatiza
5
Los estudios sobre la burocracia se abordan desde diversas perspectivas. En los trabajos
de Oszlak (1977) y Barestein (1981) se menciona la corriente administrativo-organizacional,
frente al enfoque histórico-estructural. La primera concebida como instrumental, basada en
la eficiencia, y la otra, como análisis político, que reconoce el juego de intereses y conflictos,
donde la burocracia no es neutral ni tan solo intermediaria entre gobernados y gobernantes.
Autores como Olsen (2005) la enfatizan como institución, basada en las normas y la cultura,
mencionando una tercera vertiente desde una visión más antropológica (Etkin, 1986).
6
Por ejemplo Barestein (1981) se refiere a la sobre-organización cuando es excesivo
el apego a las rutinas burocráticas y se generan disfunciones o desviaciones, que impactan
a nivel de resultados organizacionales a partir de un desplazamiento de objetivos, donde la
burocracia se convierte en un fin en sí misma.
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la importancia de los procedimientos y apego a la norma, perdiendo de vista

el logro de los objetivos de la organización. Finalmente, han señalado que
implica un choque de lógicas dado por la presencia de mecanismos que sepa-
ran las decisiones de administración respecto de las definiciones de política
y, en este sentido, provoca el distanciamiento de la organización respecto a
las necesidades y expectativas de la comunidad (Etkin y Schverstein, 1989).
Otro hito lo constituye la emergencia de la administración pública como
área de estudio que se consolida con el Estado de Bienestar, marcando un
nuevo rol del Estado y una ampliación de sus funciones (Bulcourf, Cardozo y
Jolias, 2010; Bañón, 1997). Esta transformación vuelve necesario el desarrollo
de nuevas capacidades técnicas y políticas para planificar, implementar y eva-
luar políticas públicas. Es en este momento donde los estudios de la adminis-
tración se enriquecieron con distintos enfoques: la economía, la sociología,
pero, especialmente, la ciencia política.
A partir de los años setenta, las ciencias sociales desarrollaron estudios
sobre las instituciones y las estructuras de gobierno, los procesos y los com-
portamientos políticos y electorales, y las políticas públicas. Sobre estas últi-
mas, nos interesa enfatizar la difusión de la idea de ciclo de la política pública7,
como proceso que se desenvuelve en distintas etapas (Aguilar Villanueva, 1993;
Tamayo Saéz, 1997). Este enfoque de proceso fue criticado por su perspectiva
legalista, que orienta el análisis de arriba hacia abajo, así como por la exclusión
de la posibilidad de superposición entre etapas o desvíos de las mismas.
Como se observa, este enfoque centra el interés por el estudio de las po-
líticas públicas exclusivamente en el Estado, así como en el desarrollo de la
administración pública (Vilas, 2011). Son las teorías pluralistas del sistema
político las que introducen al mismo una multiplicidad de actores con intere-
ses que influyen en las decisiones tomadas por los funcionarios y los políticos.
Estas teorías, sin embargo, suponen que en su intervención todos los actores
poseen la misma eficacia en el despliegue de sus acciones y en la consecución
de sus objetivos, invisibilizando que el poder y la capacidad para actuar en la
sociedad tienen una distribución desigual, y la misma moldea el contexto en
el que actúan los planificadores y los administradores públicos.
7
Los momentos de una política pública difieren según los autores, sin embargo, po-
demos encontrar algunas etapas comunes (Aguilar Villanueva, 1993): 1) definición del pro-
blema/conformación de la agenda, 2) formulación de alternativas, 3) toma de decisiones, 4)
implementación, 5) evaluación.
– 59 –
Ya en la década del setenta predominaron los enfoques de la micro-

economía, con la irrupción de la perspectiva de la Nueva Gerencia Pública
(NGP), introducida con mayor fuerza de la mano de las reformas del Estado en
los noventa. Así, a continuación de las primeras reformas tendientes a mini-
mizar su rol en diferentes esferas de la actividad económica y social, tuvo lu-
gar la nueva generación de reformas que priorizaron una serie de transforma-
ciones hacia adentro del Estado (Oszlak, 1999). Este enfoque se apuntaló en
las ideas provenientes de las ciencias de gestión o del management8, cuya le-
gitimidad como fuente de propuestas para mejorar el desempeño del sector
público encontró sustento en la experiencia entendida como exitosa en el
sector privado. Como señala Aguilar Villanueva (2006), la NPG se presentó
como una propuesta confiable basada en teoremas procedentes del neoins-
titucionalismo económico y del gerencialismo, orientándose a argumentar
en detrimento de la administración pública e instrumentar su reducción. En
esta etapa predominaron dos tipos de estudios: el análisis racional de las
políticas públicas que enfatizó en la eficiencia y eficacia, y por otra parte,
los trabajos centrados en los problemas de la implementación de políticas
(Díaz, Galano y Curti, 2014).
La NGP fue ampliamente criticada especialmente por la incorporación
de herramientas de gestión del sector privado que desconocieron la cultura
propia de las organizaciones estatales (Blutman y Menéndez, 2003). Al mismo
tiempo, se señaló la sobrevaloración de la satisfacción del consumidor, ten-
diente a convertir al gobierno en un instrumento de consumo de servicios que
generaba una negación de la ciudadanía en términos de legitimidad, igualdad
y acceso (López, 2005). También se enfatizó que este enfoque impuso un mo-
delo de Estado entendido como ideal y válido para todo tiempo y lugar, situa-
ción concebida como un “remedio tecnocrático” (Thwaites Rey, 2005). En esta
misma línea, Abal Medina (2010) sostiene que en nuestro país este paradigma
presentó algunas falencias vinculadas en gran medida con la adopción de un
modelo de gestión que había sido concebido para una realidad diferente a la
de nuestra región. En efecto, en Estados Unidos y en Europa la NGP fue una
respuesta a las rigideces ocasionadas por el modelo weberiano, que sin em-
bargo en América Latina no había llegado a desarrollarse plenamente.
8
Para profundizar los postulados de la Nueva Gestión Pública se recomienda la lectura
de Osborne y Gaebler (1994).
– 60 –
A estas perspectivas dominantes llamadas “vieja gobernanza” (Aguilar

Villanueva, 2006) se opuso un nuevo enfoque del “buen gobierno” o “buena
gobernanza”9, introducido en 1989 por el Banco Mundial y el Fondo Mone-
tario Internacional, donde se refuerza la orientación hacia la participación y
la transparencia (Oszlak, 2013).10 Para Abal Medina (2010), esta perspectiva
enfatiza en la coordinación social para involucrar una amplia gama de ac-
tores (estatales y de la sociedad civil) en la satisfacción de necesidades ciu-
dadanas. Se destaca así la mayor capacidad de decisión de estos actores no
gubernamentales en la definición, la orientación y la instrumentación de las
políticas y los servicios públicos, dando cuenta del surgimiento de nuevas
formas de asociación y coordinación del gobierno con las organizaciones pri-
vadas y sociales (Aguilar Villanueva, 2006). Ello implica el paso de un estilo
jerárquico centralizado a un estilo de gobernar asociado, complementario e
interdependiente entre organismos estatales, organizaciones privadas y so-
ciales; la gestión a partir de redes y la coordinación inter e intrajurisdiccional.
Como señala este autor, esta tendencia emergida de un horizonte de crisis
de gobernabilidad de las democracias, supuso la recuperación del ciudadano,
atendiendo a nuevas estructuras y estilos orientados a la atención de la ciu-
dadanía, y abiertos a formas de asociación y coproducción con los organismos
públicos y sociales para atender las necesidades públicas.
Específicamente, el desarrollo de una serie de estudios que aborda a los acto-
res en redes y coaliciones promotoras (Díaz, Galano y Curti, 2014; Cruz y Petrizzo,
2008) se vuelve predominante en los últimos años, redefiniendo el concepto de lo
público. Asimismo, y retomando a Abal Medina (2010), han avanzado también en
el ámbito estatal los estudios de las emociones y su dinámica en la arena organi-
zacional. El abordaje de los mismos introduce una mirada subjetivista sobre las
implicaciones de aquellos que implementan la política pública (Perelmiter, 2010;
9
El de gobernanza es un concepto bifronte: surge por un lado como consecuencia de la
crisis del Estado Social, en la que se evidencia que no alcanza solo con el Estado para dirigir
la vida social y, por el otro lado, como consecuencia de la creciente diferenciación interna de
los ámbitos de la esfera de acción de la sociedad contemporánea. “El concepto de Gobernanza
es un concepto poscrisis, en tanto que la crisis y sus secuelas hicieron posible distinguir entre
la acción del gobierno y la gobernación de la sociedad o dirección efectiva de la sociedad”
(Villanueva, 2006, p. 80).
10
Los conceptos de participación, colaboración y transparencia constituyen los tres ejes
de lo que se conoce más recientemente como el paradigma del Gobierno Abierto (Calderón
y Lorenzo, 2010).
– 61 –
D´Amico, 2013), sobre las experiencias de los trabajadores estatales (Gil García,
2014; Diana Menéndez, 2009), colocando la mirada en los destinatarios de los
distintos programas (Raggio, 2003; Hoop, 2015). Estos estudios, basados en me-
todologías cualitativas, introducen el enfoque de la perspectiva del actor (Guber,
2005) como pilar para la construcción del conocimiento social, recuperando las
prácticas, las acciones y las experiencias tal como son sentidas, vividas y signi-
ficadas por los propios actores, y que operan como marcos para comprender la
acción social. Como resultado de estas etapas, y como señala Felcman,
está en duda lo que años atrás fue predominante: el paradigma neoliberal

individualista, instrumentado mediante las tecnologías de gestión públi-
ca del New Public Management (NPM) “estalló” y sus diferentes fragmen-
tos están ahora girando en un espacio interparadigmático (acéptese el big
bang como metáfora) (2016, p. 118).
Posteriormente, durante la primera década del siglo XXI e impulsados por

el creciente rol adoptado por los Estados en la política económica y social, se
multiplicaron los programas públicos que generaron mayor interés por conocer
de modo riguroso el funcionamiento efectivo de las intervenciones estatales y
se potenciaron los estudios dirigidos a las políticas públicas, diferenciándose de
aquellos abordajes tradicionalmente asentados en los aspectos jurídicos o técni-
cos del Estado. En este nuevo marco, se vuelve central la política concebida como
construcción y ejercicio de poder con sus propias leyes y técnicas referidas a su
objeto específico (Vilas, 2011). Así, se vuelve importante la dimensión política
en tanto estructura de poder, donde se pone en juego quién decide y para quién
se decide, es decir que lo que el Estado puede o debe hacer depende de los obje-
tivos y estrategias que se fijen para la organización económica de la sociedad, su
proceso de desarrollo así como de la capacidad diferencial de los actores econó-
micos y sociales para negociar y competir entre sí por esos recursos.
Finalmente, y tras los recientes cambios políticos en la región, se asiste
a importantes modificaciones en materia de gestión estatal donde, si bien
resultan muy recientes para un análisis detallado, se percibe una tendencia
hacia la revalorización de la técnica sobre la política así como de la lógica del
sector privado, que plantean la posibilidad de equiparar a las organizaciones
del sector estatal y privado. Consideramos así que existe un regreso del de-
bate que coloca en tensión el rol que ocupan las instituciones estatales, la
mirada sobre sus políticas y, en definitiva, sobre el rol del Estado.
– 62 –
El análisis de las organizaciones públicas.

¿Qué estudiar en las instituciones estatales?
Como explicitamos, el fenómeno organizacional no puede estudiarse
desde una única disciplina y, en este sentido, la mirada interdisciplinar faci-
lita el abordaje de distintas dimensiones y diversos niveles de análisis. Una pri-
mera forma de definir qué analizar está dada por la propuesta de Schlemenson
(1990), quien plantea abordar:
• El proyecto que sustenta la organización: es el soporte fundacional

básico que se traduce en planes de acción, dando origen a la organi-
zación para satisfacer necesidades. En las instituciones públicas las
acciones son aprobadas mediante normativa pertinente que delimi-
ta el alcance de la misma, estableciendo sus misiones y funciones.
Asimismo, estos objetivos institucionales pueden sufrir cambios a lo
largo del tiempo, ya que la organización es interpelada por las trans-
formaciones en el contexto en el cual desarrolla sus acciones. Es así
que, dentro de sus competencias originales, algunas instituciones
han adoptado nuevas miradas y enfoques, en vinculación por ejem-
plo a la incorporación de la promoción y protección de los derechos
humanos, el cuidado y protección del medioambiente, entre otros.
• El contexto histórico: las organizaciones se desarrollan en un con-

texto político, socioeconómico y cultural caracterizado por la exis-
tencia de actores sociales que articulan y establecen mecanismos
de cooperación, alianzas, confrontación y negociación. Por un lado,
las organizaciones son influidas por un determinado contexto (Ma-
yntz, 1980), pero a su vez, influyen sobre el mismo (Perrow, 1992).
El análisis del contexto histórico da cuenta del desenvolvimiento de
la organización, los cambios, momentos o hitos que ha atravesado
hasta llegar a la situación actual. Por ello, durante el relevamiento
es importante vincular el material documental (la normativa), con
su contexto de elaboración, así como referenciar las apreciaciones
sobre el pasado de la organización respecto a diversos hitos, por ejem-
plo, el momento de creación de un organismo, los cambios de gestión
y/o en la estructura, la identificación y reorientación de objetivos o
formas de intervención, entre otros. Finalmente, se observa que, en
los últimos años, muchos organismos han atravesado transforma-
ciones importantes, influenciados por nuevas demandas del contex-
to (en materia de salud, medioambiente, discapacidad, seguridad,
– 63 –
etc.), que han producido cambios en sus objetivos y sus funciones.

• La estructura organizativa: refiere al conjunto de roles o posiciones
que forman parte del sistema y se expresa en un organigrama donde
se definen las jerarquías, las funciones y acciones asignadas a cada
una de las partes que componen la organización. En el análisis de
la estructura organizativa, resulta relevante estudiar continuidades
y transformaciones11 –incluyendo aquellos proyectos modificatorios
que no han llegado a prosperar en el tiempo, pero que brindan pistas
sobre el horizonte de la organización–, y sus implicancias en el con-
texto – cambios respecto de los organismos de pertenencia, jerarqui-
zaciones o desjerarquizaciones, entre otros.
• Procesos de trabajo: las organizaciones estatales están compuestas por un

conjunto de procesos que permiten el desarrollo de actividades (accio-
nes) que incluyen información y decisión, para el logro de los objetivos
institucionales. A los mismos se puede acceder mediante manuales de
procedimiento, perfiles de puestos de trabajo, guías y/o protocolos de ac-
ción y observaciones en los propios lugares de trabajo. El análisis de esta
dimensión requiere a su vez del estudio de las tecnologías necesarias para
su desarrollo. En este sentido, se recomienda tener en cuenta tanto los
procesos de trabajo formales como los informales12, que se constituyen
en muchos casos como estrategias de los propios actores para mantener
procesos organizacionales y cumplir así con objetivos institucionales.
11
En este punto, recomendamos la lectura del artículo de Camou y Mateo, donde se anali-
zan las transformaciones en la provincia de Buenos Aires del área social frente a la estabilidad del
Ministerio de Economía, identificando un contrapunto analítico y empírico con un área institu-
cional consolidada. Respecto del primero se afirma: “sucede que en las poco más de dos décadas
de recuperada vida democrática los organismos encargados de la política social provincial cam-
biaron una decena de veces de denominación, sus estructuras orgánicas y sus programas de ac-
ción se dispersaron, unificaron, o redefinieron al compás de los más diversos vientos, y sus distin-
tas oficinas deambularon por la simétrica geografía platense sin orden ni concierto” (2007, p. 129).
12
Por ejemplo Mintzberg (1992) se refiere específicamente a las relaciones de poder y
de comunicaciones no escritas, identificando la existencia de un sistema de comunicación
informal. Más recientemente, los trabajos referidos a la implementación de políticas públi-
cas señalan las adaptaciones que los trabajadores realizan durante la etapa de ejecución de
programas. En esta línea, por ejemplo, Crojethovic (2010) analiza el efecto de la informalidad
en la dinámica organizacional, en el caso de hospitales públicos, a partir de lo que denomina
las iniciativas no regladas llevadas a cabo por profesionales y trabajadores de la salud, como
parte del proceso de construcción de políticas públicas desde abajo.
– 64 –
• Relaciones intersubjetivas: en las organizaciones se genera un siste-

ma vincular, es decir, que las personas que integran las mismas en
interacción con otros, y en el ejercicio de los roles institucionales,
comprometen su personalidad, se identifican con la organización,
generando conflictos, tensiones, etc.13
• Relaciones de poder: la organización está compuesta por sectores dife-

renciados, con determinados roles que conforman una variedad am-
plia de grupos significativos de poder que interactúan en una misma
realidad social. Una tendencia común es pensar que el poder solo se
concentra en la autoridad, sin embargo los distintos sectores de una
organización poseen cuotas de poder que se sustentan en diferentes
recursos: conocimiento de la normativa, información, etc. (Crozier y
Friebderg, 1990). El análisis de esta dimensión resulta fundamental en
aquellos casos en que el estudio se realice en el marco de una propues-
ta de mejora de la institución, ya que el mapa de actores, sus posicio-
nes y sus vinculaciones jerárquicas y de poder dentro de la estructura,
facilitarán y/u obstaculizarán los procesos de cambio.
• Condiciones de trabajo: involucran distintos aspectos tales como el sa-

lario, la tarea, las posibilidades de desarrollo personal, las alternativas
de crecimiento y carrera, las oportunidades de participar en la toma
de decisiones, el medioambiente de trabajo, los riesgos psicosociales,
entre otros.14 El análisis de esta dimensión y sus variables se vuelve
relevante para comprender el marco en el cual se desarrollan los pro-
cesos de la organización y las posibilidades de acción de los actores.
13
Esta dimensión, como la siguiente, fueron introducidas de forma más reciente en los
estudios organizacionales que Ibarra Colado (2006a) identifica dentro de la “etapa de desa-
rrollo”. Como señalamos en el apartado anterior, el recorrido en los trabajos sobre la admi-
nistración pública continuaron con esta tendencia, siendo tradicionales los estudios sobre
variables normativas y de estructuras formales, incorporando más recientemente las dimen-
siones subjetivas y sus implicancias.
14
Sobre desarrollo y carrera laboral se puede consultar el trabajo de Iacoviello, Zu-
vanic y Tommasi (2009) para el caso de la administración nacional y de García y Quintans
(2015) sobre el empleo público en la provincia de Buenos Aires. Sobre condiciones laborales
es amplia la bibliografía respecto del sector educación y salud (por citar algunos ejemplos, el
artículo de Dirie y Pascual (2014) y de Horrac, Occhi, Aranda y Rodríguez (2014) y siguiendo
con otros ejemplos, la ponencia de Pagani y Urtizberea (2013) sobre riesgos psicosociales en
un caso de trabajadores municipales.
– 65 –
A estas dimensiones de análisis, podemos agregar además las vincula-

das al mundo simbólico y cultural, que en los estudios sobre organizaciones
estatales tienen un escaso desarrollo (Blutman y Menéndez, 2003; Felcman,
2016). La introducción de este aspecto implica reconocer que las instituciones
no se reducen ni a sus estructuras formales ni a los sistemas de roles que defi-
nen las funciones establecidas para el logro de los objetivos, sino que además,
están compuestas por rutinas, conocimientos e interacciones que se pro-

ducen en el ámbito informal de las dinámicas cotidianas. Se expresa en-
tonces tanto en la estructura de las posiciones de sus miembros como en
los dispositivos culturales que van siendo naturalizados en esas interac-
ciones (Beltrán, 2011, p. 127).
Hasta aquí, las dimensiones de análisis colocan su atención en la propia

organización, es decir en un nivel de análisis intraorganizacional (estructuras,
implementación de tecnología, uso de recursos, procesos), en la relación organi-
zación/integrantes (condiciones de trabajo, sistema de incentivos, poder), y en la
relación entre integrantes (poder, relaciones interpersonales). Sin embargo, otros
enfoques analizan dimensiones vinculadas a las relaciones entre organizaciones
(cooperación, redes, articulación, conflictos) y de la misma con los destinatarios
de sus acciones (satisfacción, procesos de demanda, participación).
Consideramos así que un enfoque que integra estos niveles de análisis es el
de las capacidades estatales, ya que abarca el estudio de la relación entre Estado
y sociedad (autonomía del Estado), la legitimidad estatal (la articulación público/
privada), los dispositivos organizacionales (la calidad del aparato burocrático),
y los arreglos interorganizacionales (la coordinación interorganizacional) (Ber-
tranou, 2015). Este enfoque plantea una serie de componentes que combinan
diferentes dimensiones de análisis empíricamente observables dentro de las
organizaciones públicas, que es posible aprehender por medio de indicadores
cuantitativos y cualitativos. Estos elementos son los que describen y explican la
capacidad y el nivel de la misma, en función de las finalidades a cumplir (2015, p.
44), lo que permite aproximarse a los niveles de la capacidad estatal de distintos
organismos, conjuntos de organizaciones o niveles del Estado.
Por último, resulta necesario advertir que en el estudio de las organizaciones
estatales, son el problema y los objetivos los que orientan el análisis de las distin-
tas dimensiones, de manera que el nivel seleccionado dependerá de la naturale-
za del problema a abordar (Krieger y Fassio, 2016). En este punto y como señala
– 66 –
Schmukler (2016), es necesario establecer diferencias en las actividades que rea-

liza el analista, entre lo que es investigar, diagnosticar e intervenir y sus efectos
en las organizaciones públicas. Así, son los objetivos, el contexto en el que se
realiza el estudio y los propósitos que conducen al analista los que condicionan la
perspectiva teórica y metodológica elegida para el estudio organizacional.
Finalmente, se asume que no es posible analizar todos los componentes
al mismo tiempo, sino que existen niveles y que cada uno de los elementos
señalados puede ser tenido en cuenta en distintos momentos del estudio, ya
que es posible acceder a algunas de las dimensiones una vez que se profundi-
za en el conocimiento de otras.
El rol del analista en el estudio de las organizaciones públicas

Antes de avanzar sobre las técnicas para el estudio de las organizaciones
públicas, consideramos necesario detenernos en el rol del analista como actor
dentro de la organización, es decir, reflexionar sobre el lugar desde donde se
estudia la institución.
En primer lugar, el analista puede ser parte de la organización a estudiar
y/o pertenecer a un área que propicia investigaciones dentro de la propia ad-
ministración pública, lo que podríamos denominar “tecnoestructura” (Mintz-
berg, 1992). En segundo lugar, puede ser externo a la institución, proviniendo
de universidades, consultoras, fundaciones y/o asociaciones civiles. En ambos
casos, existe una postura teórica y un conjunto de postulados y metodologías
que sustentan sus acciones15, que se encuentra atravesada por condicionantes
históricos, políticos e institucionales, y que establecen las posibilidades de
abordaje de las mismas. En tercer lugar, existen procesos de análisis donde
se involucra además a los sujetos de la institución, independientemente del
lugar que ocupan en la estructura (Krieger y Fassio, 2016). Se trata de estu-
dios orientados a la implementación de procesos de mejora o intervención
en las organizaciones públicas, impulsados bajo el paradigma de la investi-
gación-acción. Los mismos parten del potencial de los actores para participar
en la planificación e intervención de las instituciones donde se desempeñan,
influenciando en las iniciativas, decisiones y recursos que se implementan.
15
Para Vilas (2011) existe una impronta normativa en gran parte de la literatura de-
dicada al tema, que formula recomendaciones sobre cómo deberían ser producidas. Esto no
suele ir acompañado por una explicitación de los supuestos axiológicos a partir de los que las
recomendaciones se formulan.
– 67 –
Según los autores, se trata de un tipo de análisis que complementa la investi-

gación, la labor educativa y la acción para la mejora de los propios lugares de
trabajo, suponiendo una transformación y mejora en las condiciones de los
mismos, ya que facilita los procesos de cambio.16
Además del rol, es necesario tener en cuenta la forma en que se inicia el
estudio, es decir, si se realiza a partir de la solicitud de algún área estatal o por
interés del propio analista o grupo de analistas (para una tesis, un trabajo final
de una materia, una beca de investigación, un estudio que realiza una consulto-
ra). Existen casos en los que se asiste a una asociación de intereses y se consoli-
dan acuerdos para la elaboración de trabajos conjuntos, se presentan proyectos
de extensión por parte de las facultades para abordar de forma conjunta una
problemática social, o se integran grupos mixtos para investigar temáticas
puntuales de interés público.17 En síntesis, podemos distinguir entre aque-
llos estudios que surgen como necesidad para el desarrollo de estrategias de
intervención y/o procesos de cambio y mejora de las organizaciones, y aque-
llos donde el alcance de los objetivos es estrictamente cognitivo, en donde
se enmarcan las investigaciones de tipo académicas. Consideramos así, que
el rol que ocupa el analista, los objetivos del estudio y las motivaciones para
su realización podrán condicionar en cierta medida el acceso a las fuentes
de información y al proceso en sí, ya que el analista externo deberá trabajar
fuertemente en el acceso a la organización, así como a la información y a las
personas que forma parte de la misma.
En referencia a este punto, Coller y Garvía plantean tres posibilidades en
referencia al acceso a la organización: “[la primera] explicitar detalladamente
lo que se quiere conseguir con el estudio. La segunda es no decir lo que se
quiere investigar y desarrollar su proyecto de manera encubierta. La terce-
ra es mantener una postura pragmática” (2004, p. 111). Los autores aconse-
jan esta última, explicitando los motivos generales del estudio y adoptando
una estrategia progresiva para solicitar la información (primero datos que no
16
Se trata de un proceso de conocer y actuar, ya que los actores acrecientan su conoci-
miento sobre la organización y actúan para cambiarla; gira en torno a problemas concretos
de la organización, donde los actores participan en todo el ciclo del proceso, teniendo control
sobre el mismo (Krieger y Fassio, 2016).
17
Dentro de esta línea encontramos por ejemplo el Programa de subsidios para pro-
yectos de investigación, desarrollo y transferencia con organismos de la provincia de Buenos
Aires, impulsado por la Comisión de Investigaciones Científicas (CIC).
– 68 –
comprometan a la organización, y luego, concertar entrevistas con las per-

sonas sugeridas por los contactos iniciales e ir ganando confianza, y poste-
riormente requerir información más precisa y sensible). Es importante tener
en cuenta con respecto de la segunda opción y por una cuestión de ética,
que no es aconsejable engañar a las personas que nos abren la puerta de la
organización, o como advierte Fernández, transformar las observaciones en
“espionaje” (2008, p. 219). Por último y en relación a las estrategias para ge-
nerar acceso a los informantes clave, Bardach (1998) sugiere: tener presencia
en reuniones públicas donde asisten los potenciales entrevistados, realizar
una carta solicitando la entrevista firmada por alguna institución que avale
el estudio, transmitir algún interés o aporte que pueda tener nuestro trabajo,
elaborar listas paralelas de personas a entrevistar (a fin de ganar tiempo ya
que algunas personas cumplen funciones con agendas muy ocupadas y pue-
den demorar en confirmar el primer encuentro), entre otras.
Una vez logrado el acceso a la organización, en los casos en que el analista
sea externo, y los términos del acuerdo para realizar el análisis (ya sea interno o
externo), se vuelve necesario profundizar en una serie de recomendaciones para
su desempeño que orientan la inserción en la organización, brindando un abani-
co axiológico de prácticas (Schlmenson, 1990; Petit, 1984; Kriger y Fassio, 2016):
• Independencia profesional: el analista no forma parte del sistema in-

terno de autoridad y, en el caso de ser externo, no forma parte de la
organización, por lo tanto posee cierta autonomía para fijar objetivos
y el marco de análisis de su trabajo, en acuerdo con la organización,
es decir, debe “negociar” con la misma el encuadre teórico-metodoló-
gico, los tiempos y alcances del estudio. En aquellos casos en que este
trabajo sea parte de un plan de intervención en la institución, debe
tener en claro que su rol es el de aportar “marcos conceptuales para
analizar la organización, esquemas metodológicos e instrumentos
para llevar adelante la intervención, pero no resolver sus problemas,
ya que no es parte de la misma” (Krieger y Fassio, 2016, p. 88). Por
último, los autores señalan que es importante mantener una distancia
e independencia que le permitan no quedar implicado en operaciones
políticas y de poder que se desarrollan en las organizaciones.
• Relación colaborativa con la organización: en relación al punto ante-

rior, resulta provechoso generar acuerdos y negociar las condicio-
nes necesarias para la realización del estudio, teniendo en cuenta
– 69 –
el propósito del mismo, su alcance y los resultados esperados por

ambas partes. La relación se establece mediante lazos de confianza
mutua, en aquellos casos en que no exista conocimiento previo debe
conformarse como parte del proceso de análisis (Kriger y Fassio,
2016) y renegociarse durante el desarrollo del estudio.
• Generación de ámbitos de consulta protegidos: la confidencialidad y

el consentimiento informado se constituyen como pilares en la in-
tervención del analista, ya que los informantes deben tener en todo
momento posibilidad de no participar del proceso. A tal efecto, el
analista debe centrarse en el rol que cumplen las personas y no sí
mismas (por ejemplo, las citas que sustentan los estudios o informes
no deberían ser nominadas). En esta línea, Fernández (2000) advier-
te que la confianza de la organización puede aumentar y disminuir
a lo largo del trabajo de campo si se visualiza, por ejemplo, que se
indaga sobre cuestiones que la organización no quiere abordar, si se
perciben críticas sobre el funcionamiento de la misma o juicios de
valor durante la etapa de relevamiento. De esta forma, se destaca la
necesidad de enfatizar en el respeto por la organización y las perso-
nas que en ella se desempeñan, como parte del acuerdo de acceso a
la misma. Deben mediar compromisos específicos que permitan de-
sarrollar las expectativas recíprocas, respetando la identidad de la
organización y los intereses para proteger a las partes implicadas y,
si fuese necesario, firmar un acuerdo de confidencialidad.
• Distancia crítica: uno de los desafíos metodológicos del analista es

administrar equidad en la incorporación de distintas miradas sobre
la organización, ya que en su interior existen distintos grupos y lec-
turas acerca de la misma. En esta línea, Schlemelson (1990) desta-
ca la necesidad de mantener una “distancia crítica”, generando un
clima de empatía pero conservando una percepción macro, a fin de
evitar tomar parte en las relaciones y/o conflictos internos. El ana-
lista debe tratar de conocer la cultura organizacional pero no debe
dejarse atrapar por ella, ya que eso atentaría su capacidad de escucha
y análisis de los problemas de la organización (Kriger y Fassio, 2016).
Por su parte, Fernández (2000) recomienda establecer por escrito los
preconceptos o prenociones que el analista tenga respecto de la or-
ganización a abordar, como mecanismo al que se recurra para con-
trolar posibles interferencias de los mismos en el estudio.
– 70 –
• Métodos y técnicas: se recomienda trabajar con visión sistémica, es-

tratégica y analítica. Sistémica, porque incluye las distintas áreas
que componen la organización y su interrelación. Estratégica, por-
que el análisis se sustenta en los actores y en sus interacciones.18 Por
último, el carácter analítico, implica explorar y comprender más allá
de lo aparente y superficial. En esta línea, se recomienda no circuns-
cribir el análisis a una única herramienta de detección, sino generar
una combinación de instrumentos orientados a producir informa-
ción que favorezca el análisis multinivel. En relación a este punto,
se sugiere identificar las distintas voces dentro de la organización, a
fin de analizar la complejidad de las situaciones que la atraviesan y
no quedarse con visiones particulares, incluyendo los distintos roles,
jerarquías y funciones que se desarrollan en la misma.
• Interdisciplina: en relación al punto anterior, es importante tener en

cuenta la complejidad de las dimensiones de análisis de las organizacio-
nes estatales, para lo cual se sugiere –en el caso de los equipos de inves-
tigación o intervención–, el recurso a la interdisciplina (Kriger y Fassio,
2016) como estrategia para la elaboración de la propuesta teórico me-
todológica que sustente el desarrollo de un análisis profundo y variado,
que se refleje en la riqueza de las interpretaciones y explicaciones sobre
el funcionamiento de la organización y sobre posteriores recomenda-
ciones de mejora. En este sentido, Núñez (2007) señala la importancia
de integrar equipos de trabajo donde circule una multiplicidad de sabe-
res y que estos estén a disposición de la organización, donde el analista
supere un rol predeterminado y rígido, y asuma una posición dinámica
y flexible, en diálogo con los saberes del resto de los actores.
Finalmente, Fassio y Pascual (2016) distinguen tres principios éticos pri-

mordiales que el analista debe considerar en su análisis en las organizaciones
públicas. El principio de beneficencia, que se orienta a considerar el cuidado
que el analista debe tener para no dañar a las personas de la organización. Al
desempeñar su tarea en el ámbito laboral de las personas a las que estudia, su
diagnóstico o resultados deben evaluar la posibilidad de afectar alguno de los
derechos de las personas o incluso su condición laboral. El principio de res-
18
Para el análisis estratégico se recomienda realizar un mapa de actores, identificando
posiciones, intereses, posibilidades de generar relaciones con otros actores .Se recomienda
profundizar esta técnica a partir de la propuesta de Rofman y Villar (2008) y Tapella (2007).
– 71 –
peto a la dignidad humana, que se vincula, como se señaló, con la confiden-

cialidad de los datos, así como con la libre elección de las personas para par-
ticipar del estudio, pero también con brindar conocimiento de los resultados
obtenidos a la propia organización bajo estudio como forma de devolución.
Por último, el principio de la justicia, vinculado por ejemplo al resguardo del
anonimato de las personas involucradas en el relevamiento.19
Etapas o fases del proceso de análisis

En este apartado se hace referencia a una serie de etapas de análisis vinculadas
principalmente al diagnóstico con propósitos de intervención o mejora dentro de
la organización. Si bien las mismas pueden abordarse de forma genérica, el alcance
y los productos de las distintas etapas no son iguales en una investigación con fines
académicos, donde las fases son las propias de un proyecto de investigación.20 No
obstante, en ambos casos se requiere pautar los objetivos, plazos y etapas, y asi-
mismo, realizar una devolución a la organización una vez finalizado el proceso de
análisis, ya sea que culmine este con una propuesta de mejora o no.
Dichas etapas o fases del proceso de análisis no son lineales, sino que
pueden desarrollarse de forma espiral, en función de la magnitud del proble-
ma o el alcance del estudio (Krieger y Fassio, 2016). Así, es preciso planificar
y delimitar con antelación las etapas del estudio, en referencia a la especifici-
dad de las actividades que se desarrollan en cada una. Krieger y Fassio (2016)
señalan la pertinencia de establecer con antelación una programación con
plazos y fechas que facilite el compromiso de las partes, la delimitación del
alcance del estudio y los resultados que se espera lograr en cada etapa.
Siguiendo a Petit (1984) podemos decir que la primera etapa es la de “ex-
ploración preliminar”. En este momento inicial es importante identificar de
19
“En cuanto a la regulación científica, el Conicet (2006) elaboró una serie de princi-
pios de la ética que adaptamos a nuestro eje de análisis (...): a) con relación a las personas/
organizaciones públicas, sujetos de diagnóstico, se establece que las personas no pueden ser
sometidas a perjuicio, riesgo o presión de ningún tipo; que se debe tener el consentimiento
informado y libre de los participantes; respetar la privacidad de las personas, así como brin-
darles la información necesaria para que puedan evaluar las consecuencias de su participa-
ción en el proceso de diagnóstico e intervención, sin que eso implique la generación de falsas
expectativas por parte de los participantes, ni que se vulnere su derecho de abandonar el
proyecto cuando deseen hacerlo. Los investigadores tienen que informar sobre los hallazgos
de la investigación diagnóstica cuando se soliciten” (Fassio y Pascual, 2016, p. 70).
20
Para mayor profundidad sobre este punto ver Marradi, Archenti y Piovani (2010).
– 72 –
quién y de qué situación emana la solicitud para el análisis organizacional.21

Durante el mismo, debe tenerse en cuenta que se trata de la visión de un sec-
tor de la organización pero que existen otras interpretaciones y que las pro-
puestas de cambios suelen generar resistencias en los distintos sectores de la
institución. Aquí, el analista concentra sus esfuerzos en visualizar de forma
incipiente el problema de la organización, para pasar posteriormente a una
redefinición del mismo en función de la negociación que se establezca en el
acceso a la misma (Kriger y Fassio, 2016). Como señala Núñez (2007), en esta
primera etapa se debe recurrir a técnicas de abordaje creativas, elaboradas a
medida de la propia realidad de la organización, con el propósito de generar
un conocimiento profundo, pormenorizado y que contemple la perspectiva de
distintos grupos dentro de la misma. A continuación, y habiendo llegado a un
acuerdo con los responsables, el analista deberá avanzar en un estudio más
profundo de las dimensiones de la organización, según los requerimientos de
la propia institución –en el caso en que corresponda–, y el criterio de análisis
implementado, ya que no en todos los casos le será posible abordar el conjun-
to global de la dimensiones señaladas en el apartado anterior.
Para desarrollar esta etapa se requerirá profundizar en el co-diagnóstico pre-
liminar, orientado a conocer el estado actual de la organización, a partir de la
incorporación al análisis de distintos miembros de la institución (Kriger y Fassio,
2016). Durante la misma se recurre a una serie de técnicas y herramientas de
producción de datos que se describen en el siguiente apartado, con el propósi-
to de generar un cúmulo de información que permita identificar los principales
problemas/dificultades/desafíos de la organización, delimitar las causas, las con-
secuencias, la población a la que afecta, entre otros aspectos. Así, se inician los
diagnósticos conjuntos, se identifican variables de análisis y se delinean los pasos
a seguir, a partir de un plan de trabajo consensuado. En este punto, Rodríguez
Mansilla (1992) recomienda dejar en claro qué es lo que se puede ofrecer, con qué
alternativas posibles, con sus ventajas y limitaciones y redefinir, si es necesario,
la inquietud inicial. Esta etapa es clave para el desarrollo de recomendaciones
21
Algunos autores como Schlemenson (1990) señalan que existen algunos temas y/o pro-
blemas típicos por los cuales los organismos realizan demandas de análisis, como ser: proble-
mas de comunicación, falta de capacitación, existencia de malestar entre el personal y/o con
los directores que afectan el funcionamiento de la organización, etc. Estas demandas de cambio
son interpretaciones que realiza un sector de la organización (por lo general la alta dirección) y
suelen ser acompañadas del planteo de un cambio en la organización para revertirlos.
– 73 –
u oportunidades de mejora, así como para la elaboración de un plan de acción

que revierta los problemas identificados. En referencia a esta misma etapa, que
Petit (1984) denomina “análisis de peticiones y de las implicaciones”, el analista
podrá consultar a todos los grupos y/o agentes involucrados en la organización,
tratando de conocer sus puntos de vista y lugar dentro de los procesos de la orga-
nización, así como recurrir solo a algunos de ellos, entendiendo que en todas las
organizaciones se cruzan dimensiones de poder y disputas entre distintos gru-
pos, inclusive sobre el sentido mismo que dan a la institución y a los procesos que
en ella se desarrollan. Asimismo, se podrá trabajar con un diseño participativo,
buscando involucrar a las distintas partes de la organización en la conceptualiza-
ción de sus propios problemas. En esta fase, que Kriger y Fassio (2016) llaman de
“co-diagnóstico amplio”, los relevamientos pueden realizarse a partir de talleres,
jornadas, encuentros, entrevistas, recurriendo a la mayor cantidad de técnicas
participativas posibles. En esta línea, los autores plantean el recurso a la creación
de equipos de trabajo de diagnóstico e intervención, en los casos en que se trate
de actividades coordinadas por personas externas a la organización, que auspi-
cien como facilitadores de los procesos de cambio en la organización.
Finalmente, el analista podrá elaborar una serie de recomendaciones para
la mejora de la institución y/o un plan para el abordaje de las situaciones anali-
zadas, que puede oficiar como proyecto para el fortalecimiento y/o la mejora de
la organización. Esta etapa también puede desarrollarse de manera participati-
va, mediante la co-generación de propuestas de mejora en talleres y plenarios
con los equipos de trabajo de la institución (Kriger y Fassio, 2016).22 Las pro-
puestas y/o proyectos deben ser factibles de ser implementados en la organiza-
ción analizada, adaptados a sus necesidades, posibilidades y recursos reales de
incorporación, y las estrategias de dichas acciones deben procurar el desarrollo
de las capacidades de la organización en forma progresiva y autónoma.
Por último, Petit (1984) señala que la intervención del analista debe ter-
minar de forma gradual, cuando la organización es capaz de comprender las
situaciones problemáticas e implementar las líneas de mejora delineadas.
Asimismo, remarca la importancia de realizar una evaluación del proceso rea-
lizado, que brinde información crítica sobre sus propias prácticas.
22
“Consensuadas las propuesta de mejora, se pasa a los planes, programas o proyectos
de cambio, con responsables y un equipo de trabajo para cada uno. Se formulan los progra-
mas, se los costea y se los cronograma. Estos equipos también son los responsables de imple-
mentar los programas y de monitorear el proceso” (Kriger y Fassio, 2016, p. 88).
– 74 –
Las técnicas para la producción de la información

en el análisis organizacional
Como hemos señalado, las organizaciones estatales no pueden ser analiza-
das desde una única disciplina, por lo que su complejidad requiere de múltiples
técnicas de producción de la información.23 En este apartado abordamos los
propósitos y las recomendaciones para la implementación de distintas técni-
cas que permiten conocer diferentes aspectos de las organizaciones y que, en
su complementariedad24, permiten generar una lectura integral de las mismas.
El análisis documental
El análisis documental es una de las primeras estrategias de estudio que
el analista implementa en una etapa de “exploración preliminar” (Petit, 1984).
Supone el abordaje de los registros escritos que dan cuenta del funcionamien-
to de la organización (normativa que la organiza, Plan institucional, Memorias
de gestión, página web, estructura, manual de puestos, entre otros). Se reco-
mienda iniciar su búsqueda antes del primer acercamiento a la institución, ya
que ofrece información valiosa sobre la misión, visión, funciones y activida-
des que se realizan en la misma (cómo se encuentra organizada, cuáles son
sus principales servicios, sus líneas de acción y los resultados alcanzados). Al
mismo tiempo, estas fuentes permiten reconstruir el discurso oficial acerca
23
En este apartado nos concentramos en las recomendaciones para la utilización de las
distintas técnicas, sin embargo, resulta importante destacar que la adopción de una o más téc-
nicas de análisis no se realiza en el vacío, sino que se vincula estrechamente con la delimitación
del problema a analizar, los objetivos del análisis y la adopción de distintos marcos conceptua-
les (Sautú, 2003). En esta línea, el analista no elige una técnica o un enfoque metodológico,
sino que los mismos se circunscriben al problema de investigación construido. Así, “los debates
metodológicos no deben ser separados de las tradiciones teóricas en que se fundan. Los asuntos
metodológicos están siempre articulados, no sólo con los supuestos y convenciones paradig-
máticas, sino también con la perspectiva teórica con la que se define el objeto de las ciencias so-
ciales. El método y los cortes cualitativo y cuantitativo de la realidad quedan subordinados a las
visiones que sobre la sociedad y el ser humano se desprenden de la teoría. Así, es posible hacer
diferentes cortes de la realidad donde los métodos cualitativos y cuantitativos pueden ser uti-
lizados indistintamente por el analista, siempre y cuando tenga sentido teórico” (Tarrés, 2001).
24
Nos referimos aquí al tipo de triangulación metodológica (Denzin, 1970 en Ruíz Ola-
buénaga, 2003). Este tipo de combinación intra e inter método se realiza con el propósito de
verificar conclusiones dudosas, fortalecer la validez de conclusiones y enriquecer el conte-
nido de las mismas (aumentando la confiabilidad de estas, afinando el nivel de precisión y
contrastando la consistencia interna).
– 75 –
de la organización y su historia, para de esta forma lograr una mayor com-

prensión del surgimiento y desarrollo de las temáticas abordadas.
Esta técnica suele ser utilizada como primera estrategia de acercamiento
a la organización, aunque no toda la información documental se encuentra
publicada y es de acceso libre antes de llegar a la institución. A medida que
el analista se incorpora, podrá ir accediendo a nueva información no publica-
da para conocer con más detalle la historia de la organización, los proyectos
que lleva adelante, su estructura interna desagregada, los datos referidos al
plantel de personal, las iniciativas y diagnósticos realizados, los resultados
alcanzados, entre otros. Los datos obtenidos mediante esta técnica pueden
alimentar otras etapas del estudio, así como ofrecer dimensiones de análisis a
ser abordadas con otras técnicas ya que, en general, no resulta suficiente por
sí misma para conocer en detalle otros aspectos relevantes de la organización.
Al utilizar esta técnica, el analista debe tener en cuenta que al tratarse
de documentos elaborados por el organismo se enfrenta a la versión de los
hechos que la institución establece como oficial, es decir que la misma fue
elaborada y seleccionada para su conservación según sesgos e intereses per-
sonales e institucionales. Así, cuando se trate de documentos publicados, el
analista podrá acceder al discurso de la organización, como ser el caso de los
informes técnicos o gacetillas de prensa e información institucional obtenida
en la página web de los organismos públicos. Resulta por lo tanto necesario
que el analista establezca un criterio de búsqueda, de selección y de clasifi-
cación de fuentes secundarias por tipo, asumiendo la propia naturaleza se-
cundaria de la fuente de análisis, ya que la información fue realizada en otro
contexto, en otro período de tiempo y mediante distintos objetivos.25
Finalmente, es preciso que el analista considere que si bien el material docu-
mental fue elaborado por fuera del marco del relevamiento, esto no implica eli-
minar las subjetividades del/de los autor/es del documento o sesgos propios de la
elaboración de los mismos, y de quienes relevan la información para su desarrollo.
25
En estos casos, deberá tener en cuenta la temporalidad de las fuentes y remitirse, en
los casos en que se requiere, a fuentes actualizadas (como en el caso de la estructura orga-
nizativa), teniendo cuidado de no trabajar en función de fuentes desactualizadas. Se asiste
así a la interpretabilidad múltiple y cambiante del material, ya que los documentos, al estar
producidos en un contexto determinado, pueden variar de significado a lo largo del tiempo.
En esta línea, será importante establecer un nexo de confianza con informantes clave que
puedan proveer información de utilidad y actualizada para el desarrollo del estudio.
– 76 –
Las entrevistas
Es una de las técnicas más utilizadas en los estudios sociales y en el análi-
sis de las organizaciones públicas por su potencial para producir información
relevante de “primera mano”26, así como por la posibilidad de combinar con
otras técnicas. Supone un proceso de conversación con cierto grado de estruc-
turación y guía y/u orientación para la producción de información relevante a
los fines cognitivos del estudio (Alonso, 1998). Según su grado de estructura-
ción, encontramos entrevistas estructuradas, semiestructuradas o no estruc-
turadas27, entendiendo a estas últimas dos como entrevistas en profundidad
(Guber, 2005; Marradi, Archenti y Piovani, 2010).
Esta técnica permite acceder y profundizar sobre un conjunto de dimen-
siones de análisis previamente relevadas con otras herramientas (análisis do-
cumental y observación), con distintos actores de la organización, en sus dife-
rentes niveles. La misma resulta de utilidad para el análisis de la historia28 y el
contexto de la organización, así como para indagar sobre las relaciones inter-
personales y de poder, las debilidades y fortalezas de la institución, el proyec-
to institucional y la visión sobre la institución en general, desde el punto de
vista de los propios actores. En aquellos casos en que se trate de entrevistas
semiestructuradas que compartan un guion común, las mismas facilitarán la
puesta en común y comparación de distintos puntos de vista, clarificando el
mapa de actores y sus posicionamientos frente a temas o problemas comunes.
Para su utilización es necesario considerar aspectos referidos a la prepara-
ción de la misma (guion de preguntas o temas a abordar, de forma de no perder
26
Refiere a la posibilidad de generar propia información producida por el analista para los
objetivos propuestos en el relevamiento. Se diferencia de otro tipo de técnicas, como el análisis
documental, a las que referimos como herramientas que producen información de “segunda
mano”, porque fue elaborada por otras personas bajo contextos y objetivos distintos.
27
Por ejemplo, podemos considerar aquí a las conversaciones informales que el analista
mantiene con distintos actores dentro de la institución. Las mismas revelarán dimensiones de
análisis para ser incorporadas por medio de otras técnicas de producción de la información.
28
En este sentido, Taylor y Bodgan (1992) señalan el hecho de que en las entrevistas
media la memoria del informante que puede ocasionar algunos errores. Para Alonso (1998) la
información que se obtiene no debe interpretarse como falsa o verdadera, sino que se requiere
localizarla, contextualizarla y contrastarla. El entrevistador no debe esperar una descripción
de hechos pasados, sino la apropiación que el informante realiza sobre ellos. Por ello se reco-
mienda al momento de reconstruir los orígenes del organismo o los hitos más significativos
en su trayectoria, complementar la información con otros relatos y con fuentes documentales.
– 77 –
información al momento de la entrevista, especialmente en el caso de tratarse

de funcionarios de alta jerarquía o políticos, donde será difícil concertar segun-
dos encuentros), los preparativos respecto al vínculo (pensar anticipadamente
qué aspectos del entrevistador pueden generar reactividad en el entrevistado,
o qué aspectos de este, por su cargo o jerarquía, dificultará el acceso a cierta
información), la selección del lugar donde se va a desarrollar la entrevista (es-
pecialmente cuando se trata de indagar en las propias organizaciones acerca
del trabajo que realizan las personas), y las posibilidades de generar registros
de la conversación, lo que requiere contar con el consentimiento de los actores,
como se señaló anteriormente. En este punto, podemos señalar la convenien-
cia de realizar las entrevistas de a dos personas, para poder registrar distintos
aspectos y facilitar la identificación de la propia subjetividad del analista. Su-
mado a esto, se evidencia la necesidad de planificar la selección de los casos a
entrevistar, es decir, evaluar anticipadamente quiénes poseen dentro de la or-
ganización la información relevante para el estudio29, y/o quienes poseen pun-
tos de vista heterogéneos para construir una visión global de la organización,
“buscando lograr una adecuada triangulación entre puntos de vista distintos y
hasta contradictorios” (Barzelay y Cortázar, 2004, p. 12 -13).30
Finalmente, es importante resaltar el carácter altamente subjetivo de la
técnica, que dependerá para su utilización no solo de las características del
analista, sino de las condiciones de acceso y la negociación que haya podido
realizar en su ingreso a la organización, así como también de las habilidades
y confianza que haya podido generar con sus interlocutores (Coller y Garvía,
2004; Bardach, 1998). Al tratarse de una técnica altamente reactiva y donde
se establecen relaciones asimétricas, es necesario tener en cuenta cómo se in-
gresa a la organización y con qué objetivos o a solicitud de quién/es se realiza.
De acuerdo con ello, el resultado dependerá de las cualidades del analista y
del vínculo generado en la institución para profundizar en distintos aspectos
29
Hay personas que por su función se convierten en informantes clave, por ejemplo
las secretarias, la persona de mesa de entradas, una persona con mucha antigüedad en la
organización, etc. En el caso de entrevistar a jefes debe tenerse en cuenta que darán una
información más abarcadora y general, que seguramente es la versión oficial sobre el fun-
cionamiento de la organización y que es necesario completar y verificar con la otorgada por
otros informantes (Fernández, 2000).
30
Becker (2009) resalta las posibilidades de conocimiento en la elección de un caso
atípico o marginal, más que en un caso típico.
– 78 –
de análisis, especialmente aquellos que se vinculan a la trayectoria biográfica

de las personas, la historia de la misma, la identificación de problemas, en-
tre otros, buscando que emerjan las propias experiencias de los integrantes
de la organización. En esta línea, Bonache (1999) señala la confianza que se
precisa generar en el tiempo para obtener gradualmente información que no
es pública y de la cual los propios empleados de una organización no tienen
conocimiento. Es por estas características que su implementación requerirá
al analista el insumo de una mayor cantidad de tiempo, no solo durante el
trabajo de campo sino también para su análisis, por lo que debe analizarse
con antelación la factibilidad de su uso, de acuerdo a los objetivos del estudio
y el tiempo disponible para su realización.
Las entrevistas grupales

Dentro de la técnica de las entrevistas, encontramos un formato muy uti-
lizado en el análisis de organizaciones, como son las conversaciones grupales,
ya sean focus group o grupos de discusión.31 Esta estrategia se basa en la in-
dagación a grupo de individuos en simultáneo, orientada a conocer el punto
de vista colectivo de un conjunto de actores que se desempeñan dentro de
la organización. Su utilización resulta valiosa para el análisis de la dimen-
sión interpersonal, la dinámica grupal y las relaciones de poder dentro de
una institución. Las mismas pueden abordarse a partir de cómo se generan
los diálogos, quiénes participan y toman la palabra habitualmente, cómo se
desarrollan los intercambios, si existen debates, etc. Asimismo, es posible de-
tectar estrategias de poder, uso de la influencia, problemas de comunicación y
características de la cultura organizacional. De esta forma, el efecto sinérgico
que se genera entre los participantes promueve la reflexión sobre problemá-
ticas de la organización o las posibilidades de desarrollo que identifican los
participantes (Rodríguez Mansilla, 1992).
En el caso de los estudios organizacionales, la conversación grupal puede
ser utilizada para incorporar la participación de los agentes, en la etapa del
co-diagnóstico, para el desarrollo de talleres, entre otras. Reviste en este sen-
tido la ventaja de proveer una gran cantidad de información valiosa en poco
tiempo, así como la de obtener las representaciones colectivas de un grupo,
es decir, discursos que reflejan las visiones de mundo del grupo social que
31
Para indagar acerca de las diferencias entre ambos tipos, ver Weller (2011).
– 79 –
resultan de una serie de vivencias ligadas a una base común de experiencias

(Weller, 2011) dentro de la organización. Mediante la implementación de esta
técnica, es posible acceder a los propios términos de los actores –ya que el
diálogo refleja mejor la realidad cotidiana–, y a la vez abordar aspectos de la
interacción a los que no se accede en una entrevista individual.
Para su utilización, el analista debe tomar recaudos –como se señaló en
el caso de las entrevistas individuales–, respecto de la preparación del guion,
ya que el intercambio grupal puede generar desorden en su implementación y
perjudicar el uso de la técnica. Se debe cuidar la preparación del rol del mode-
rador32 como guía dentro del intercambio grupal, para que favorezca los víncu-
los entre todos los involucrados en la entrevista; la preparación del lugar donde
se desarrollará el encuentro, ya que debe prever las condiciones de espacio que
requerirá una entrevista grupal; y debe anticipar los modos de registro –como
la filmación, la participación de un observador que registre aspectos no verba-
les, la presentación de cada uno de los participantes al inicio de la entrevista–
para poder identificar voces y sus opiniones en el análisis posterior.
Por último, resulta importante que el analista considere que la confor-
mación de los grupos es un punto central para el desarrollo de la técnica,
ya que la selección de los casos y el diseño de los grupos con fines compa-
rativos, requiere del diseño de una estrategia de selección no probabilística
vinculada al paradigma cualitativo. En este sentido, los autores recomiendan
realizar entrevistas grupales con un máximo entre seis y ocho participantes
dada la dificultad para registrar la participación de una mayor cantidad de en-
trevistados (Weller, 2011). Finalmente, resultan relevantes los criterios para
la conformación los grupos si el objetivo es comparar los puntos de vista de
distintos actores (grupos heterogéneos al interior) o distintos grupos (muje-
res y hombres, áreas de trabajo distintas, personal jerárquico y no jerárquico,
agentes de la sede central y las sedes descentralizadas, agentes por tipos de
tareas, en función de su antigüedad, entre otros).
La observación
Se trata de una técnica de origen antropológico (Guber, 2005) cuyo uso
es extendido en el campo de las ciencias sociales, ya que permite acceder a
32
Para las diferencias entre el rol del moderador en los focus group y en los grupos de
discusión, ver Weller (2011).
– 80 –
las situaciones en el contexto en que se desarrollan y puede ser utilizada en

combinación con otras técnicas como el análisis documental o las entrevis-
tas, facilitando la articulación entre la práctica y el discurso sobre la misma.33
El análisis organizacional es una técnica privilegiada para el estudio de los
procesos de trabajo, ya que permite acceder a la dimensión de la práctica de
los sujetos analizados, la cultura organizacional, las condiciones laborales y
las relaciones de poder, facilitando el análisis de procesos, procedimientos y
condiciones de trabajo. Si bien algunos autores señalan su potencialidad para
relevar situaciones en aquellos casos en que los actores no quieran contri-
buir o participar de forma verbal en el desarrollo del diagnóstico institucional
(Kriger y Fassio, 2016), resulta una técnica difícil de implementar para los
analistas externos, ya que implica la observación dentro de los espacios labo-
rales, lo cual la vuelve muy sensible para su efectivo desarrollo.
Según el grado de participación del analista, existen distintos tipos de
observaciones (Gold, 1958), siendo la observación participante (el observador
participa de las actividades del campo a partir del tiempo de observación) y
la observación sin participación (observa pero no interactúa), los tipos más
utilizados en el análisis de las organizaciones públicas. Ambos tipos suponen
el registro detallado, sistemático y controlado de lo que se observa a lo largo
del tiempo, pudiendo recurrir para tales fines a los registros de campo, las
grabaciones, filmaciones o registros fotográficos –en el caso por ejemplo de
las condiciones medioambientales de trabajo. El recurso a los distintos tipos
de registro y su combinación dependerá de los acuerdos con la organización
para analizar procesos de trabajo y de la evaluación que pueda hacer el ana-
lista acerca de la reacción de los sujetos observados respecto del uso de la
herramienta y cómo esta pueda afectar las conductas durante el estudio, per-
judicando el desarrollo del mismo (Kriger y Fassio, 2016).
33
En contexto de observación con participación es posible además llevar adelante una
serie de conversaciones informales con informantes clave, que permitirán al analista profundi-
zar en distintas dimensiones de lo observado en la práctica en los espacios de trabajo (Serlín,
2013). Estas conversaciones brindan pistas de análisis y variables que podrán ser profundizadas
por el analista en distintos momentos del estudio por medio de otras técnicas de producción de
datos como las entrevistas y las encuestas. Estas conversaciones facilitan el acceso al lenguaje
nativo de la organización y al conocimiento de distintos actores que podrán ser contactados
posteriormente para su participación en entrevistas grupales, por ejemplo.
– 81 –
Para su utilización, el analista debe planificar distintos aspectos de su de-

sarrollo, por ejemplo, la selección y cantidad de lugares donde se realizará la
observación (en general y por el tiempo que lleva realizarlas, se recomienda el
estudio a pocos escenarios34), el acuerdo para el ingreso y desarrollo de la mis-
ma, la planificación de las dimensiones a observar y cómo se registrará cada
una de ellas, la estipulación de los tiempos y el cronograma de observación,
y la contextualización del proceso de observación; es decir, establecer el con-
junto de condiciones que enmarcan la observación, su alcance y objetivos, así
como los marcos de confidencialidad a los que nos referimos anteriormente
(Schlmenson,1990; Fernández, 2000; Fassio y Pascual, 2016), cuidando de no
poner en juego los límites éticos de la observación y el registro.
Las encuestas
Las encuestas son utilizadas cuando se quiere conocer el punto de vista de
toda o una parte de la organización, sobre uno o más temas en particular. Esta
herramienta consiste en la recolección de información estandarizada mediante
un cuestionario en base a un conjunto ordenado y sistemático de preguntas y
respuestas planteadas a personas acerca de determinado tema de estudio (Glock,
1973). El objetivo de los relevamientos con encuestas estandarizadas es la com-
paración de las respuestas, por lo que se debe aplicar el mismo cuestionario a to-
dos o parte de los miembros de la organización. A partir de la implementación de
esta técnica, el analista puede obtener gran cantidad de información en un mis-
mo momento acerca de distintas características de la institución, sus procesos de
trabajo, las tareas que desarrollan las personas, sus opiniones y sus valoraciones,
etc. Paralelamente, resulta una técnica especialmente valiosa cuando se trata
de organizaciones grandes o cuando sus áreas se encuentran dispersas geográ-
ficamente (Rodríguez Mansilla, 1992), ya que permite obtener gran cantidad de
34
Ante esta cuestión, Serlín se plantea la pregunta de si es posible, en contextos de
análisis organizacional, utilizar la etnografía como técnica de análisis rápida, a diferencia de
la etnografía académica, caracterizada por la presencia prolongada en los espacios donde el
antropólogo realiza la observación. En esta línea, considera que la etnografía organizacional
produce resultados valiosos, a pesar de que sus tiempos en el campo sean más acotados. “El
advenimiento de la etnografía organizacional ha producido una distinción entre etnografía
de una organización y etnografía para una organización. Los etnógrafos organizacionales
hacen esfuerzos académicos diseñados para incrementar el conocimiento de organizaciones,
mientras que los etnógrafos para organizaciones tienen como mira los propósitos organiza-
cionales produciendo recomendaciones de acción y de cambio” (2013, p. 240).
– 82 –
información en un único momento. En este sentido, es recomendable que esta

técnica sea utilizada en momentos posteriores al relevamiento preliminar, cuan-
do se han identificado las dimensiones a analizar, ya que el conocimiento de la
organización, los actores que en ella se desenvuelven y los aspectos a estudiar, es
condición para estructurar las preguntas y sus respuestas.
A pesar de sus ventajas para producir una gran cantidad de información
en una única aplicación bajo objetivos de comparación y generalización de
sus resultados, es una técnica que requiere de gran planificación y organiza-
ción del trabajo de campo, muchas veces complejo y costoso, para evitar erro-
res generados en la implementación del cuestionario (Cea D`Ancona, 1996).
El analista deberá organizar la recolección de información necesaria para la
elaboración del cuestionario (dimensiones de análisis, variables, indicadores
y preguntas), el diseño del instrumento (tipo de estructura y tipo de pregun-
tas), su alcance y población objetivo (es decir, a quiénes está dirigida y si se
trabajará con el conjunto de la organización o con una muestra), su moda-
lidad de aplicación (autoadministrado o administrado por un encuestador),
el modo de aplicación (virtual o en soporte papel), el momento de su imple-
mentación (dado que la aplicación en un tiempo prolongado del instrumento
puede volver poco confiables los datos obtenidos), el operativo de campo para
su efectiva aplicación (dado que en los casos en que se trate de encuestas ad-
ministradas por encuestadores su presencia puede provocar efectos reactivos,
como se ha señalado en los apartados anteriores), y la forma en que se proce-
sarán los datos (sistema utilizado para la carga, procesamiento y análisis de
datos), entre otros.
Finalmente, esta técnica puede utilizarse con fines comparativos al inte-
rior de la muestra en un único momento de aplicación, o puede ser utilizada
en dos momentos distintos del análisis: en una primera fase, como parte del
diagnóstico, y en un segundo momento, como técnica de seguimiento y eva-
luación de las mejoras implementadas.
Reflexiones finales
En este trabajo hemos reflexionado acerca de distintas teorías, enfo-
ques y metodologías para el análisis de las organizaciones públicas como
objeto de estudio de las ciencias sociales, reflexionando sobre las diferentes
formas de aproximarnos a los múltiples fenómenos que atraviesan actual-
mente a las instituciones.
– 83 –
De esta forma, se realizó un recorrido por distintas teorías y enfoques que

han analizado a las organizaciones, especialmente aquellas de carácter públi-
co, y nos detuvimos en las particularidades de los métodos propuestos por las
diferentes corrientes, señalando las ventajas y desventajas de su utilización y
sus alcances para la producción de información.
Como señalamos en el inicio del capítulo, si bien distintos autores hacen
hincapié en la diversidad y fragmentación de estas teorías organizacionales,
coincidimos con Medina (2010) en que dicha multiplicidad podría constituir
una fortaleza para abordar la complejidad que en la actualidad atraviesan las
organizaciones, dado que la mirada interdisciplinar responde a su vez a la
diversidad de niveles de análisis. Apelar a esta interdisciplinariedad impli-
ca, como sostiene Carballeda (2001), diferentes instancias de relación entre
los distintos campos de saber. Sin embargo, en la práctica concreta, muchas
veces la interrelación entre analistas y profesionales de distintas disciplinas
reproducen las fragmentaciones propias de cada campo, donde se prestigian
algunas modalidades de conocimiento por encima de otros, como lo demues-
tra el recorrido que hemos realizado por las distintas corrientes sobre los es-
tudios organizacionales. De esta forma, coincidimos con el autor en que “la
interdisciplina, en definitiva no es un problema de encuentro o sumatoria de
campos de saber sino de interacción y reciprocidad simétrica. Es decir una
complementariedad” (Carballeda, 2001, p. 5). La misma no implica dividir el
objeto de estudio en distintas dimensiones de análisis según las disciplinas y
elaborar diferentes apartados en un informe, sino que supone el desarrollo de
prácticas de intercambio de saberes y experiencias, procesos de aprendizaje
mutuos, donde además el analista se nutre de conocimientos propios de la
organización, así como de los conocimientos y habilidades que han aprehen-
dido los actores que la integran.
Esta complementariedad puede ser abordada por medio de las posibilida-
des que brinda la combinación de distintas técnicas de análisis. En esta línea, es
de destacar que ninguna es buena en sí misma, sino que cada una contribuye a
la construcción de información de la organización desde distintas perspectivas,
haciendo hincapié en diferentes aspectos de análisis. Así, se subraya que ningu-
na técnica es “políticamente neutra” (Robirosa, Cardarelli y Lapalma, 1990) y, en
este sentido, el abordaje que se realiza sobre una organización orienta acciones
posteriores que pueden fortalecer a algunos sectores de la organización o a acto-
res sociales sobre otros. Contrariamente, también se pueden hacer lecturas que
– 84 –
generen resultados que perjudiquen intereses de otros, especialmente si tene-

mos en cuenta que este artículo problematiza sobre estudios en organizaciones
estatales, donde por lo general se trabaja en contextos con recursos limitados.
Por último, creemos importante reflexionar sobre el rol del analista,
quien debe abordar la complejidad de las organizaciones desde un lugar di-
námico y artesanal al momento de pensar metodologías y técnicas, buscando
no reproducir herramientas “enlatadas”35, pensadas para otras organizaciones
u otros contextos. En el caso que se considere pertinente utilizar estos ante-
cedentes, es importante tener en cuenta el marco en el que serán implemen-
tados. Apostamos así a romper saberes cristalizados (Robirosa, Cardarelli y
Lapalma, 1990), a repensar las prácticas de investigación y de abordaje de las
organizaciones, a articular conocimiento práctico y teórico siendo creativos
y a no reproducir prácticas naturalizadas, generando información de utilidad
para fortalecer y/o transformar las organizaciones estatales.
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El análisis de las organizaciones

estatales. Un recorrido por distintos

reflexionando sobre el rol que ocupa el analista2 en el proceso de estudio de

ampliación de sus funciones lo que marca el inicio de estudios propios sobre

En la primera parte del capítulo, identificamos algunos hitos sobre los

Los estudios sobre el Estado y la administración pública

Un hito fundamental en los estudios sobre la administración pública lo

la importancia de los procedimientos y apego a la norma, perdiendo de vista

Ya en la década del setenta predominaron los enfoques de la micro-

A estas perspectivas dominantes llamadas “vieja gobernanza” (Aguilar

está en duda lo que años atrás fue predominante: el paradigma neoliberal

Posteriormente, durante la primera década del siglo XXI e impulsados por

El análisis de las organizaciones públicas.

• El proyecto que sustenta la organización: es el soporte fundacional

• El contexto histórico: las organizaciones se desarrollan en un con-

etc.), que han producido cambios en sus objetivos y sus funciones.

• Procesos de trabajo: las organizaciones estatales están compuestas por un

• Relaciones intersubjetivas: en las organizaciones se genera un siste-

• Relaciones de poder: la organización está compuesta por sectores dife-

• Condiciones de trabajo: involucran distintos aspectos tales como el sa-

A estas dimensiones de análisis, podemos agregar además las vincula-

están compuestas por rutinas, conocimientos e interacciones que se pro-

Hasta aquí, las dimensiones de análisis colocan su atención en la propia

Schmukler (2016), es necesario establecer diferencias en las actividades que rea-

El rol del analista en el estudio de las organizaciones públicas

Según los autores, se trata de un tipo de análisis que complementa la investi-

comprometan a la organización, y luego, concertar entrevistas con las per-

• Independencia profesional: el analista no forma parte del sistema in-

• Relación colaborativa con la organización: en relación al punto ante-

el propósito del mismo, su alcance y los resultados esperados por

• Generación de ámbitos de consulta protegidos: la confidencialidad y

• Distancia crítica: uno de los desafíos metodológicos del analista es

• Métodos y técnicas: se recomienda trabajar con visión sistémica, es-

• Interdisciplina: en relación al punto anterior, es importante tener en

Finalmente, Fassio y Pascual (2016) distinguen tres principios éticos pri-

peto a la dignidad humana, que se vincula, como se señaló, con la confiden-

Etapas o fases del proceso de análisis

quién y de qué situación emana la solicitud para el análisis organizacional.21

u oportunidades de mejora, así como para la elaboración de un plan de acción

Las técnicas para la producción de la información

de la organización y su historia, para de esta forma lograr una mayor com-

información al momento de la entrevista, especialmente en el caso de tratarse

de análisis, especialmente aquellos que se vinculan a la trayectoria biográfica

Las entrevistas grupales

resultan de una serie de vivencias ligadas a una base común de experiencias

las situaciones en el contexto en que se desarrollan y puede ser utilizada en

Para su utilización, el analista debe planificar distintos aspectos de su de-

información en un único momento. En este sentido, es recomendable que esta

De esta forma, se realizó un recorrido por distintas teorías y enfoques que

generen resultados que perjudiquen intereses de otros, especialmente si tene-

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