Cambio Estructural, Globalización y Desarrollo Económico Local

Francisco Alburquerque
CEPAL/ILPES, Naciones Unidas Santiago de Chile

INDICE
I. RETOS DE LA ACTUAL FASE DE CAMBIO ESTRUCTURAL Y
CONDICIONANTES DE LA GLOBALIZACION ECONOMICA
1. Cambio estructural y globalización económica, dos conceptos diferentes
2. Políticas de reforma estructural e iniciativas locales de desarrollo
II.CAMBIO ESTRUCTURAL Y ECONOMIAS LOCALES
1. Impactos de los cambios estructurales en las economías locales
2. Las adaptaciones flexibles al cambio estructural en el territorio
III.TIPOLOGIA Y CARACTERISTICAS DE LAS INICIATIVAS LOCALES DE
DESARROLLO
1. Iniciativas locales de empleo (ILE), iniciativas de desarrollo empresarial (IDE) e
iniciativas de desarrollo local (IDL)
2. Rasgos específicos de las iniciativas de desarrollo local (IDL)
3. Campos de acción, proyectos y actores de desarrollo económico local
4. Componentes de las iniciativas de desarrollo local
5. Evaluación de las estrategias locales y regionales

Documentos Cambio Estructural, Globalización y Desarrollo Económico Local

I. RETOS DE LA ACTUAL FASE DE CAMBIO ESTRUCTURAL
Y CONDICIONANTES DE LA GLOBALIZACION ECONOMICA

1. Cambio estructural y globalización económica, dos conceptos diferentes

En el transcurso de las dos últimas décadas las economías y sociedades de la totalidad de

los países desarrollados y países en desarrollo vienen conociendo procesos de cambio
estructural de amplitud y profundidad considerables. Se trata, como sabemos, de una nueva
fase de reestructuración tecnológica y organizativa que afecta tanto a las formas de
producción y gestión empresarial, como a la propia naturaleza del Estado y regulación
socioinstitucional, así como al funcionamiento eficiente de cualquier tipo de
organizaciones, públicas o privadas.
En la base de esta fase de reestructuración tecnoeconómica y organizativa que constituye,
de hecho, un profundo proceso de cambio social, institucional y cultural, hay que identificar
la introducción de innovaciones de carácter radical, que abren nuevos horizontes en lo
relativo a los óptimos de producción y funcionamiento competitivo, que alientan la
emergencia de nuevos sectores y actividades económicas y el declive de otros sectores
"maduros".
Se despliega así todo un conjunto de procesos de "destrucción creadora" (al decir de Joseph
Schumpeter), con movimientos de desestructuración y reestructuración del tejido
productivo y empresarial preexistentes, de desinversión y reinversión de capitales, de
destrucción neta de empleos, etc., todo ello -es importante resaltarlo- con efectos desiguales
o diferentes en cada territorio.
Los ritmos y la amplitud de estos cambios, así como la secuencia temporal en que son
advertidos, son diferentes en cada caso, pero -no obstante-, constituyen exigencias y retos
que caracterizan la actual fase de transición tecnológica y organizacional a escala mundial,
con efectos diferenciados según las circunstancias y localización de cada economía, lo cual
obliga a un inteligente y complejo diseño de políticas para encarar estos retos desde la
especificidad de cada territorio.
Así pues, los factores que, en último término, están removiendo radicalmente la base
productiva de los diferentes sistemas económicos territoriales, se refieren, entre otros, a:
i) el tránsito a nuevas formas de producción más eficientes, que concretan la actual
revolución tecnológica y organizacional "postfordista";

ii) la introducción de la microelectrónica, que abre la posibilidad de vincular las diferentes

fases de los procesos económicos trabajando en la misma unidad de tiempo real;

iii) la existencia de cambios radicales en los métodos de gestión empresarial;

iv) la importancia de la calidad y diferenciación de los productos como estrategia de

competitividad dinámica;

v) la renovación incesante y rápida de productos y procesos productivos, acelerando

notablemente los ritmos de obsolescencia técnica y amortización de los activos físicos;

vi) la identificación precisa de la segmentación de la demanda y la existencia de diferentes

nichos de mercado; todo lo cual depende de actuaciones eficientes que deben llevarse a
cabo a nivel interno, esto es, desde la reorganización de la oferta productiva y gestión
empresarial.
A estos cambios estructurales debidos a la fase transición tecnológica actual hay que sumar
los condicionantes de la creciente globalización de importantes sectores de la economía
internacional, en un contexto caracterizado asimismo por la desregulación financiera; la
mayor apertura externa de todas las economías; la emergencia de bloques geoeconómicos
como forma de respuesta a las mayores exigencias competitivas existentes y a la necesidad
de ampliar mercados; las recurrentes prácticas de neoproteccionismo, en contraposición a
las declaraciones habituales en favor del librecambio; todo lo cual plantea mayores
exigencias de competitividad, adicionalmente a los retos de mayor eficiencia productiva o
productividad correspondientes a la fase de transición tecnológica estructural arriba
señalada.
Otra cuestión relevante que exige ser planteada correctamente se refiere a que, a pesar de
las frecuentes simplificaciones que a menudo suelen realizarse en sentido contrario, el
sistema económico mundial está lejos de constituir un mercado único y globalizado. En su
lugar, hay que insistir en que coexisten en el citado sistema económico mundial un núcleo
globalizado de actividades dinámicas cuyo ámbito de mercado es, en efecto, el mercado
mundial, junto a un mayoritario grupo de actividades económicas que se desenvuelven en
ámbitos de mercado locales o nacionales.
Las cifras oficiales existentes nos señalan que de la estimación del producto nacional bruto
mundial realizada por el Banco Mundial, la parte que se comercializa internacionalmente es
algo menos del veinte por ciento, lo que quiere decir que más del ochenta por ciento de la
producción mundial que recogen las Cuentas Nacionales es de ámbito local o nacional. Hay
que tener en cuenta, además, que dichas cifras constituyen solamente una aproximación a la
producción mundial real, ya que dejan fuera las actividades productivas de autoconsumo,
las cuales son una parte importante en amplias zonas de los países en desarrollo, como es
bien conocido.
El sistema productivo mundial está constituído, por tanto, por un conjunto heterogéneo de
actividades, parte de las cuales integran el núcleo globalizado del mismo (como un mosaico
de subsistemas locales de producción y eslabonamientos productivos de diferente calidad
en términos de relaciones laborales, vinculados en redes globales de empresas), junto a otro
núcleo diverso y mayoritario de actividades que se desenvuelven en ámbitos y mercados
locales y nacionales, protagonizadas de forma predominante por microempresas y pequeñas
y medianas empresas.
Es importante, pues, no confundir los desafíos del proceso de cambio estructural con los
condicionantes y exigencias de la globalización, aunque debe reconocerse que existe
interdependencia entre ambos aspectos, es decir, los cambios tecnológicos tienen también
una influencia importante en el aliento del proceso de globalización, del mismo modo que
las mayores exigencias de competitividad en los mercados internacionales inducen
igualmente a adoptar innovaciones para alcanzar mayores niveles de eficiencia productiva.
Pero dicho esto, es claro que los citados procesos se refieren a esferas diferentes, siendo los
cambios estructurales un aspecto que apunta esencialmente a la esfera de la producción (y a
retos relativos al logro de mayor eficiencia en productividad), mientras que la globalización
se refiere esencialmente a la esfera de la circulación en los mercados internacionales (y a
exigencias relativas a la competitividad en ellos).
No debe, por tanto, simplificarse la heterogeneidad del sistema productivo mundial
reduciéndolo únicamente al núcleo globalizado del mismo. Como señalé anteriormente, no
estamos en un único mercado globalizado, tal como algunas exageraciones o
simplificaciones ideológicas señalan. Y tampoco la lógica de funcionamiento de los
sectores del núcleo globalizado es la misma que caracteriza a las actividades diversas y
dispersas que componen la inmensa mayoría de la producción mundial en los diferentes
territorios.
La confusión de los desafíos internos existentes para un sistema productivo y contexto
socio-institucional local (que apuntan esencialmente al nivel de eficiencia productiva), con
las exigencias mayores de competitividad debidas al contexto externo actual, en un
escenario de superior apertura de las diferentes economías, ayuda poco al diagnóstico
adecuado de los problemas a superar en las diferentes economías locales.
Por ello es útil insistir en la importancia de no confundir los términos de productividad y
competitividad, los cuales, aunque interrelacionados, poseen una clara secuencia en la que
la competitividad difícilmente puede alcanzarse sin una base sólida de eficiencia productiva
interna.
Similarmente, quizá sea útil recordar la diferencia entre los conceptos de subdesarrollo e
inserción externa, los cuales remiten, respectivamente, a las características de
desarticulación de la estructura socioeconómica interna, y a la dependiente y frágil posición
externa en el contexto internacional de los países subdesarrollados (o "en desarrollo", según
la más elegante pero imprecisa expresión con que se les denomina oficialmente). Se trata,
como vemos de dos aspectos interrelacionados, pero claramente diferentes.

2. Políticas de reforma estructural e iniciativas locales de desarrollo

Las políticas de reforma estructural han tendido a mejorar el funcionamiento de los

mercados, suprimiendo obstáculos y rigideces derivadas del sistema de regulación estatista
centralizador del pasado. Algunas versiones simplistas -pero bien asentadas- de este tipo de
políticas, propugnan la necesidad del desmantelamiento del Estado (o las ventajas del
"Estado mínimo"), cuando en realidad de lo que se trata es de su reinvención y asunción de
nuevos roles para asegurar mayor eficiencia y flexibilidad de funcionamiento, incorporando
nuevas formas de organización alejadas del burocratismo y cercanas al territorio, en un
contexto radicalmente distinto, que obliga a adaptaciones socio-institucionales en los
procesos de regulación.
La adaptación a los cambios permanentes y profundos de la actual fase de transición
estructural requiere, pues, esfuerzos notables por parte de todos los actores sociales, esto es,
no solamente de las empresas (y, en general, los protagonistas de la organización de la
producción) y de las Administraciones Públicas, sino del conjunto de organizaciones
privadas, públicas o del sector solidario.
El problema radica en que las políticas ortodoxas de ajuste estructural han dado absoluta
prioridad a la búsqueda de la estabilidad macroeconómica, tratando de mantener los
principales equilibrios básicos de carácter monetario, y orientando en mayor medida las
respectivas economías hacia los mercados internacionales, suponiendo que con ello se
asegura el desarrollo económico. Estos programas no han estado exentos, como se señala,
de un excesivo e innecesario fundamentalismo acerca de la necesidad de reducir el Estado a
un nivel mínimo, y proceder a la privatización extensiva de actividades e instituciones, en
la simplista suposición de que el sector privado constituye siempre un actor y un ámbito
más eficiente que la instancia pública. En realidad, no siempre es así. El caótico y
deficiente funcionamiento de la circulación colectiva de microbuses para el transporte
urbano en Santiago de Chile, con toda una larga secuela de mal servicio, peligrosidad en la
circulación vial y alarmante contaminación ambiental es sólo un ejemplo que permite
mostrar cómo, a veces, la desregulación y la privatización no pueden lograr criterios de
eficiencia y calidad en la prestación de servicios o en la producción de bienes.
Los procesos de reforma estructural no han estado, ni están, pues, exentos de la presencia
de ideologías y mitificaciones que en poco ayudan a identificar los verdaderos retos y
exigencias de adaptación de actividades económicas, empresas, organizaciones e
instituciones públicas y privadas, en general.
También conviene insistir en que el funcionamiento de la actividad empresarial no se
realiza en el vacío, sino que se encuentra en un determinado territorio o localización
geográfica, dentro de un conjunto determinado de eslabonamientos productivos (hacia atrás
y hacia adelante) con proveedores de insumos, de un lado, y con clientes y mercados, de
otro. En otras palabras, se hace preciso identificar la localización de la empresa, tanto en su
territorio concreto, como en su "cluster" (o agrupamiento) respectivo.
La eficiencia productiva no depende, pues, tan sólo de lo que ocurra al interior de la
empresa, en términos de su reorganización inteligente. También es resultado de la dotación,
orientación y calidad de las infraestructuras básicas y los servicios avanzados de apoyo a la
producción existentes en su entorno territorial; y de la eficiencia alcanzada en el conjunto
de relaciones y redes existentes en el "cluster" al que pertenece dicha empresa.
Así pues, las empresas no protagonizan en solitario la pugna competitiva en los mercados,
sino que también "compiten", por decirlo de alguna forma, el entorno territorial e
institucional en el que dichas empresas se encuentran, el cual explica también, de forma
decisiva, la eficiencia productiva y competitividad empresarial. La existencia de recursos
humanos cualificados, la vinculación del sistema de educación y capacitación con el perfil
productivo de cada territorio o región, el acceso a líneas apropiadas de financiamiento para
las microempresas y pequeñas y medianas empresas, la disponibilidad de servicios
empresariales avanzados que permitan disponer de la información de mercados y
tecnologías, líneas de comercialización, cooperación entre empresas, etc., son todos
aspectos de un mercado de factores estratégicos que hay que construir territorialmente, en
un esfuerzo conjunto de toda la sociedad, a través de la concertación estratégica público-
privada, para lograr construir entornos innovadores de calidad en los ámbitos locales.
Insistir, por tanto, en el maniqueísmo que contrapone las esferas privada y pública, no es -
como se aprecia- un camino inteligente. Una sociedad se organiza colectivamente con
eficiencia, o no lo hace. Pero ello es, en esencia, una tarea colectiva -o ejercicio sistémico-
que requiere instancias de concertación entre actores y mecanismos institucionales de
organización económica en cada territorio concreto.
La superación de las rigideces y burocratismo del viejo aparato estatal no está, pues, en el
abandono de las instancias de regulación en manos de un sector privado empresarial cuya
finalidad última, el máximo lucro, no podrá ser nunca el único criterio organizador de las
sociedades democráticas desarrolladas.
Tras varios años de aplicación de reformas macroeconómicas en América Latina, dichas
políticas -pese a lograr un mayor control de los equilibrios básicos- no parecen ser
suficientes para asegurar la innovación tecnológica y de gestión de su tejido productivo y
empresarial, mayoritariamente compuesto por microempresas y pequeñas y medianas
empresas; para incrementar la calidad de los recursos humanos y las relaciones laborales
existentes; para prevenir la degradación del medioambiente; para difundir el crecimiento
económico de forma más equilibrada en los diferentes territorios; y, en suma, para lograr
mejorar el nivel de vida y desarrollo humano del conjunto de la población.
No se cuestiona aquí la necesidad de continuar con las reformas orientadas a garantizar la
estabilidad macroeconómica y el funcionamiento de los mercados; pero el ajuste estructural
no puede limitarse a eso. Se requiere acompañar esos esfuerzos con otro conjunto de
políticas de nivel microeconómico, así como de adaptaciones socioinstitucionales desde el
nivel mesoeconómico (o intermedio), a fin de estimular la creación de espacios de
concertación estratégica de actores públicos y privados, para la construcción de "entornos
innovadores" en cada territorio, capaces de encarar los retos del cambio estructural de
forma eficiente.
Es en este contexto en el que han ido surgiendo a lo largo de estas dos últimas décadas un
conjunto diverso de iniciativas locales de desarrollo, tratando de generar actividades,
empresas, o nuevos empleos a través de:
i) el estímulo de la innovación creativa y los emprendimientos empresariales, a fin de
facilitar mediante una decidida política desde la oferta, los necesarios microajustes en la
actividad productiva local;
ii) la organización de redes de interdependencia entre empresas y actividades ligadas a los
mercados;
iii) el impulso de la diversificación productiva basada en la diferenciación y calidad de
productos y procesos productivos, así como en la mejor identificación de la segmentación
de la demanda y la emergencia de nuevas necesidades y mercados;
iv) la valorización de los recursos endógenos existentes en cada territorio;
v) la búsqueda de nuevas fuentes de empleo, dejando de lado el supuesto tradicional que
vincula la solución de los problemas del desempleo o el subempleo a la recuperación del
crecimiento económico. Este supuesto, que subordina las políticas de empleo a las de
crecimiento económico del producto, es hoy cuestionado por la incesante incorporación de
innovaciones tecnológicas y de gestión, fuertemente ahorradoras de mano de obra, y
capaces de generar crecimiento económico y desempleo neto al mismo tiempo;
Estas iniciativas locales de desarrollo son múltiples y diversas, y han sido alentadas desde
diferentes territorios subnacionales o locales, sin demasiados apoyos por parte de los
gobiernos centrales. El hecho de que aún hoy no estén plenamente reconocidas en las
estrategias nacionales de desarrollo de los países, como parte de los esfuerzos "flexibles"
del ajuste ante el cambio estructural, disminuye su potencialidad transformadora y de
desarrollo.
La recurrente simplificación macroeconómica y el habitual enfoque sectorial de la
economía nacional no invitan, precisamente, a esta visión más novedosa, en la cual la
economía nacional se contempla no sólo como un conjunto de sectores, sino -también-
como un conjunto de sistemas económicos locales. Si esto sucede en el mundo
desarrollado, en el caso latinoamericano la situación es aún más incipiente, pues ni tan
siquiera existe un esfuerzo de investigación sistemático sobre las experiencias propias de
desarrollo económico local en curso, tarea ésta que está aún pendiente de ser abordada, a
fin de poder deducir orientaciones solventes en este campo.
En todo caso, el núcleo propositivo básico de este conjunto de iniciativas locales de
desarrollo subraya la necesidad de acompañar los esfuerzos del ajuste macroeconómico con
este tipo de ajustes flexibles desde los diferentes ámbitos territoriales, tratando de definir
apropiadamente, esto es, en su propio contexto, las actividades de innovación tecnológica y
de gestión, así como la necesaria cualificación de recursos humanos, según el perfil
específico de las actividades productivas y el tejido empresarial de cada territorio.
Esto implica subrayar la innovación y la capacidad propia de desarrollo local, más que las
modalidades de redistribución desde el nivel central. Por eso, la descentralización
constituye una herramienta indispensable en este proceso, al otorgar competencias, recursos
y responsabilidades a las diferentes instancias territoriales.
Ello supone también la movilización de los actores sociales territoriales implicados en los
procesos de desarrollo local, a fin de construir los sistemas de información empresarial
pertinentes en cada territorio; mejorar la base empresarial innovativa; la calidad y
orientación de las infraestructuras básicas; la coordinación de los instrumentos de fomento
para microempresas y pequeñas y medianas empresas; el acceso a líneas de financiamiento
para este colectivo de empresas de pequeña dimensión; y, en suma, para crear la
institucionalidad apropiada para el desarrollo territorial, como resultado de la concertación
estratégica del conjunto de la sociedad local.
La gestión de las iniciativas de desarrollo local exige, sobre todo, de una nueva mentalidad
alejada de la lógica del subsidio y de la pasiva espera a que los poderes públicos, la
inversión extranjera y las grandes empresas, el sistema de protección social, o la
cooperación internacional aporten las soluciones. Por el contrario, desde esta perspectiva se
subraya la importancia de que la gente actúe por ella misma desde sus propios territorios, a
través de la movilización de los diferentes actores y organismos, tanto públicos como
privados. De ahí que el fortalecimiento de las células básicas de organización de la
ciudadanía, esto es, las municipalidades, sea tan importante desde esta perspectiva.
Se hace necesario, por tanto, superar la frecuente identificación de las actuaciones de
ámbito local o territorial como políticas marginales o asistenciales, esto es, de nivel
redistributivo, cuando se evidencia la necesidad de contemplarlas desde la misma lógica de
desarrollo económico, tratando de articularlas mejor con las reformas estructurales
emprendidas, a fin de complementar la eficacia de las mismas.
En otras palabras, si los retos principales del ajuste residen en asegurar la innovación
tecnológica y de gestión del tejido productivo y empresarial existentes, el cual está
compuesto mayoritariamente de microempresas y pequeñas y medianas empresas, la
inserción de sólo algunos segmentos de actividades productivas al núcleo globalizado de la
economía mundial, no resulta suficiente para difundir aquellas innovaciones tecnológicas y
sociales. De ahí que sea preciso acompañar los esfuerzos del ajuste macroeconómico y la
identificación de "nichos internacionales" de mercado, con políticas de corte territorial
orientadas a estos objetivos de transformación productiva de los sistemas locales de
empresas.
Por eso es que en la denominada "era de la globalización" sea tan importante trabajar desde
"lo local". El "territorio" no puede, pues, confundirse ni simplificarse con la visión en
términos de "espacio" homogéneo que incorpora la macroeconomía convencional. El
territorio es un actor decisivo de desarrollo, sin el cual no es posible dar respuestas
completas ni eficientes al cambio estructural, en esta fase histórica de transición
tecnológica, social e institucional.

II. CAMBIO ESTRUCTURAL Y ECONOMIAS LOCALES

1. Impactos de los cambios estructurales en las economías locales

Como es conocido, las dimensiones del cambio estructural son múltiples (tecnológica,
económica, demográfica, social, etc.) y exigen igualmente adaptaciones en diferentes
planos o niveles, tales como el económico, social, institucional y político. En realidad, los
cambios estructurales ponen a prueba la capacidad de las economías, las instituciones y el
conjunto de actores sociales, para adaptarse a las nuevas circunstancias y condicionantes,
tratando de buscar nuevas oportunidades para el despliegue de sus recursos.

Las políticas públicas tratan de reforzar esos procesos de adaptación estructural

proponiendo acciones dirigidas a mejorar:

i) el funcionamiento de los mercados de factores (capital, recursos humanos, tecnología), a

fin de incrementar la productividad;

ii) la competitividad en los mercados de productos; y

iii) la eficacia y eficiencia del sector público, mediante el impulso de la reforma del Estado.

Estas políticas tienen una expresión sectorial, pero deben coordinarse territorialmente, a fin
de identificar adecuadamente los problemas concretos del tejido empresarial existente en
cada ámbito local, el cual está compuesto mayoritariamente por microempresas y pequeñas
y medianas empresas (MIPYMES), que deben ser, por tanto, objeto de atención preferente,
a fin de asegurar similares condiciones de competitividad frente a la gran empresa, y tratar
de buscar igualmente la mayor difusión territorial del crecimiento económico y la
generación de empleo e ingreso.

A nivel sectorial los cambios implican una reestructuración de actividades "maduras"

(acero, textil, construcción naval, etc.) en las cuales la aparición de nuevos competidores
basados en salarios más bajos obliga a la búsqueda de nuevas trayectorias o procesos
productivos, diferenciación de productos incorporando mejor diseño o calidad, u otras
alternativas resultantes de la agregación de mayor conocimiento de tecnologías, mercados y
métodos más eficientes y flexibles de organización y gestión empresarial. Junto a este
cuestionamiento de los sectores maduros o "sensibles", han ido surgiendo también otros
sectores de tecnología avanzada en los campos de las telecomunicaciones, informática,
biotecnología, nuevos materiales, energías limpias, etc.

Los procesos de reconversión de los sectores maduros conllevan despidos de mano de obra,
principalmente de la de menor cualificación, la cual no suele estar en condiciones de ocupar
los nuevos empleos surgidos en las actividades de tecnología más compleja, razón por la
cual los esfuerzos de cualificación de recursos humanos constituyen un componente crucial
de este proceso de adaptación estructural.

Igualmente, el ritmo de destrucción de empleos parece superar la capacidad de creación de

nuevos puestos de trabajo, con el resultado final de una tendencia neta de aumento del
desempleo estructural, que es ya también un rasgo de las sociedades desarrolladas, y que
ayuda a explicar alguna de las causas de debilitamiento de las organizaciones de
trabajadores, así como la aparición de actitudes insolidarias ante la falta de proyectos
emancipatorios que contemplen con mayor lucidez la emergencia de un nuevo tipo de
sociedades donde el trabajo individual no sea el único elemento capaz de garantizar la
integración social.

Como se señaló anteriormente, los cambios estructurales han sido acompañados (y

ciertamente alentados) por la aceleración del proceso de globalización de la economía
mundial. Por su parte, las reformas económicas han reducido obstáculos a la competencia y
a la inversión extranjera de forma más efectiva que lo que han colaborado a reducir las
barreras no arancelarias, las cuales siguen impidiendo, en gran medida, el acceso a los
mercados de los países desarrollados a productos decisivos en las exportaciones de países
en desarrollo.

A finales de los años ochenta la inversión extranjera creció de manera considerable en los
países de la OCDE, y ello estuvo acompañado de un aumento importante de los
intercambios entre grandes empresas y en el propio seno de las mismas (flujos intrafirma).
Esta globalización de actividades en los principales bloques de países desarrollados y en las
grandes empresas constituye una generación creciente de riqueza producida y distribuída a
través de un sistema de redes de empresas interconectadas en ese núcleo globalizado.

Conviene no olvidar, sin embargo, que ello afecta, sin embargo, a sólo una parte reducida
de la producción mundial, ya que -como antes se señaló- el ochenta por ciento de dicha
producción mundial, en promedio, sigue desenvolviéndose en mercados de ámbito local o
nacional.

A pesar de ello, todos los procesos de globalización, liberalización, desregulación y

despliegue de alianzas estratégicas entre grandes empresas, junto a los retos ya citados del
cambio estructural en la actual fase de transición tecnológica, conllevan conjuntamente a un
contexto de mayor exposición de los diferentes sistemas productivos territoriales. Dicho de
otra forma, la tensión competitiva internacional introduce también progresivamente
mayores exigencias en todos los mercados.

Los procesos de adaptación estructural y de globalización exponen a mayores exigencias de

eficiencia productiva y competitividad no sólo a las actividades industriales, sino al
conjunto de la economía, ya se trate del ámbito rural o urbano, ya sea en los sectores
agrario, minero o de servicios.

En este punto cabe señalar que la distinción tradicional en la economía entre sectores
primario, secundario y terciario resulta cada vez de menor interés como instrumento
analítico y para iluminar la eficiente toma de decisiones, ya que las actividades no están
agrupadas de dicha forma en la realidad económica, sino en conjuntos coherentes de
eslabonamientos productivos que mezclan actividades procedentes de cualquiera de los
sectores arriba citados. Igualmente, hoy día lo relevante es la incorporación de
conocimiento tecnológico y organizativo, lo que permite que una actividad de origen
primario pueda incorporar elementos de innovación complejos (como la biotecnología o la
información estratégica empresarial), que convierten a dicha actividad en una de mayor
contenido tecnológico que la producción metalmecánica tradicional, por citar un ejemplo.

Las exigencias conjuntas del cambio estructural y la globalización exponen al conjunto de

territorios a mayores retos y desafíos, ya que las ventajas competitivas dinámicas no se
basan tanto en la dotación de recursos naturales abundantes o los salarios bajos, sino en la
introducción de componentes de innovación tecnológica y organizativa, así como de
información estratégica (en suma, elementos de "conocimiento") que requieren una
atención crucial a la cualificación de los recursos humanos como apuesta de futuro. Esto es
lo que hace tan necesaria la construcción de los "entornos innovadores" en cada territorio
como forma de fomento de las actividades empresariales existentes.

Para mantener la eficiencia productiva y competitividad es crucial mantener la tensión por

la innovación incesante, lo cual es un ejercicio que no sólo compete a las empresas, sino a
las relaciones de las empresas entre sí y, sobre todo, a las relaciones de las empresas con su
propio entorno territorial desde el que se construyen las citadas ventajas competitivas
dinámicas.

Si esto es válido para todo tipo de empresas, lo es mucho más para las microempresas y
pequeñas y medianas empresas, las cuales por sí solas no pueden acceder a los servicios
avanzados de apoyo a la producción que requieren hoy los procesos de innovación
productiva y empresarial.

Las microempresas y pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) deben encontrar, pues,

en su entorno territorial inmediato los insumos estratégicos para la innovación productiva y
de gestión tales como la información sobre tecnologías y mercados; asesoría en gestión
empresarial y tecnológica; prospección de mercados y logística comercial; capacitación de
recursos humanos; cooperación empresarial; líneas de financiación de capital riesgo y
sociedades de garantía recíproca y de avales; etc.

De esta forma, las MIPYMES podrán desplegar redes locales con proveedores y clientes,
así como con entidades de consultoría, capacitación, u otras, a fin de captar las
externalidades derivadas de la asociatividad, la proximidad territorial, las economías de
aglomeración, y las derivadas de las relaciones entre socios y colaboradores (partenariado)
en el territorio, reduciendo con todo ello los niveles de incertidumbre y los costos de
transacción.

De esta forma, el territorio y el medio local se convierten en lugar de estímulo de

innovaciones y de amplificación de informaciones, actuando como suministrador de
recursos estratégicos y externalidades positivas para la eficiencia productiva y la
competitividad empresarial.

Como se aprecia, entre los factores estratégicos para la construcción de estos entornos
innovadores territoriales podemos diferenciar algunos de naturaleza tangible, tales como la
composición sectorial de la base económica local, los tipos y tamaño de empresas, la
estructura y nivel de costos y precios de los factores, la naturaleza de los productos y
procesos productivos, el medioambiente, las infraestructuras físicas, etc.
Pero otros factores son de naturaleza intangible, y dependen de la capacidad de los
empresarios y de los actores locales en general, tanto públicos como privados, para crear o
mantener las condiciones e institucionalidad apropiadas para el fomento de las
innovaciones productivas y de gestión, a través del despliegue de acuerdos de concertación
estratégica y su concreción en instituciones o agencias de desarrollo local. Estos
componentes intangibles son, pues, determinantes en el éxito de las iniciativas de desarrollo
económico local.

Todos estos procesos de "destrucción creadora" de actividades económicas locales han

existido siempre, aunque en el momento actual se producen de forma más radical y
acelerada, afectando a amplios colectivos de población y territorios, con impactos mayores
en términos de desempleo, tanto en los países en desarrollo como en los países
desarrollados. Por supuesto, la intensidad de tales impactos es diferente en unos casos y
otros, dependiendo del perfil productivo territorial, de si se trata de un medio rural o
urbano, u otras características específicas.

En el medio urbano, con diferencias notables según los distintos tipos de ciudades, estos
cambios estructurales afectan a la propia evolución de las mismas, ya que en ellas se
reflejan, entre otros, los procesos de desindustrialización, o la inmigración procedente de la
crisis del medio rural, con el consiguiente declive de algunos barrios y el incremento de
problemas urbanos; junto al crecimiento en otras áreas urbanas en las que se concentran los
servicios financieros, los servicios avanzados a empresas, o las zonas residenciales para los
grupos de alto ingreso. Se da así, simultáneamente, la coexistencia de economías externas
derivadas de la aglomeración de actividades del "terciario avanzado", que se concentra en
algunas áreas o barrios de las ciudades medias y grandes, junto a deseconomías debidas a la
misma aglomeración urbana, con incremento de problemas y violencia social, degradación
del medioambiente, etc.

En el medio rural el panorama es algo diferente, ya que en él, la crisis de la agricultura

tradicional; la temporalidad de los trabajos agrícolas; la despoblación ocasionada por la
emigración (sobre todo de los contingentes más jóvenes) a las ciudades; el déficit de
infraestructuras básicas y de servicios personales y empresariales; o el deterioro del
medioambiente por el uso reiterado de prácticas de cultivo inapropiadas o por la
deforestación provocada por la falta de fuentes de energía alternativas; son, entre otros,
problemas que sitúan, por lo general, las posibilidades de gestión municipal en escenarios
bien adversos.

Junto a ello existen, no obstante, algunas potencialidades vinculadas a la mayor

valorización social del espacio rural desde el punto de vista de la producción de los bienes
ambientales; así como a las posibilidades de diversificación productiva a partir de
actividades de origen agrícola, ganadero o forestal; la potenciación de la artesanía o la
pesca artesanal; las diversas opciones de turismo rural o turismo ecológico; que, entre otras
alternativas, deben contemplarse en el impulso del desarrollo económico local en el medio
rural, el cual no es sólo escenario de la actividad agraria, como puede advertirse. Las
posibilidades hoy día mucho mayores que ofrecen las nuevas tecnologías de la información,
ya sea mediante los modernos sistemas de información geográfica, o para superar algunas
de las dificultades de la mayor distancia geográfica, deben ser orientadas a indagar nuevas
oportunidades de diversificación productiva y de generación de empleo e ingreso en el
ámbito rural, a fin de lograr mantener la población de forma más equilibrada en el
territorio, lo cual es, además, necesario desde el punto de vista de la sustentabilidad
ambiental.

Así pues, los impactos del ajuste estructural son muy diferentes en los distintos territorios.
En algunos casos encontramos la crisis de sectores industriales maduros, como la
siderurgia, construcción naval, química básica, sector textil, o extracción de carbón, entre
otros, ante lo cual la gestión del desarrollo económico local debe enfrentar problemas de
reconversión industrial y recualificación de recursos humanos, lo cual requiere, por lo
general, apoyos sustantivos desde las esferas de la Administración central y regional.

De otro lado, encontramos también economías locales que pueden aprovechar las nuevas
oportunidades creadas por las tendencias de dinamismo existentes en el contexto global
(como es el caso de territorios situados en los nuevos corredores de comercio o turismo
internacional, o en la cercanía de las áreas metropolitanas dinámicas), casos en los que
deben gestionarse problemas de crecimiento y presencia de inversiones foráneas, a fin de
articularlas en mayor medida con las actividades productivas y los recursos locales.
También pueden darse situaciones mixtas, que combinen en algunos territorios ambas
situaciones de declive de algunos sectores junto a la emergencia de nuevas oportunidades.
Documentos Cambio Estructural, Globalización y Desarrollo Económico Local

2. Las adaptaciones flexibles al cambio estructural en el territorio

En los últimos veinte años, desde el surgimiento de los "distritos industriales" italianos, han
ido emergiendo en diversos países de Europa Occidental importantes iniciativas locales que
constituyen, en la práctica, ejercicios de adaptación flexible a las nuevas y mayores
exigencias y dificultades de la reestructuración o ajuste estructural, y que se caracterizan
por el intento decidido de buscar un mayor aprovechamiento de los recursos endógenos a
través de la mejor articulación en redes de los diferentes actores socioeconómicos locales
(empresas, universidades, municipalidades, centros tecnológicos, consultorías, entidades
financieras, etc.), a fin de incorporar mayores contenidos de intangibles en el valor
agregado de conocimientos concretos en la actividad productiva y la gestión empresarial,
ya sea mediante la mejor vinculación entre los sistemas de educación y capacitación con el
perfil del sistema productivo local, la mejora de la comercialización, diseño y calidad de los
productos, la entrega a tiempo, etc.

La construcción de entornos innovadores territoriales mediante una política combinada de

fortalecimiento de las Administraciones Locales (regiones, provincias y municipios) y el
fomento de las microempresas y pequeñas y medianas empresas son, pues, ejes estratégicos
fundamentales de las iniciativas de desarrollo local, en las cuales la decisión y lucidez de
los responsables locales y regionales es un aspecto crucial.

Estas experiencias de desarrollo local, entre las cuales los "distritos industriales" italianos y
las agencias de desarrollo regional o local en España son, quizás, los casos más
emblemáticos, muestran una diversidad de trayectorias y de formas de organización de la
producción y los mercados, pero tienen, no obstante, muchos rasgos comunes que conviene
reseñar, una vez más:

i) Un territorio de referencia con una cierta homogeneidad, donde operan redes de actores
con comportamientos identificables e independencia de decisión, y donde funciona un
aprendizaje dinámico que permite a los actores modificar sus comportamientos según los
cambios en el contexto externo, tratando de buscar soluciones apropiadas a las nuevas
situaciones.

ii) Modos de coordinación institucional más o menos formalizados, así como recursos de
cooperación y de intercambios entre empresas locales, combinando a la vez relaciones de
asociatividad y de mercado.

iii) Una actitud social favorable ante la innovación tecnológica, así como capacidades
especifícas para la misma, dentro de una cultura local de desarrollo, capaz de producir
sinergías locales y aprovechar impulsos externos favorables.

iv) Dotación de factores de producción intangibles, tales como el "saber-hacer", la

existencia de centros de investigación y desarrollo (I+D) próximos a los núcleos
empresariales decisivos, la cultura técnica, etc., los cuales constituyen la base de las
ventajas competitivas dinámicas y de la generación de externalidades positivas y de efectos
de proximidad favorables a la innovación productiva y empresarial.

v) Un mercado de trabajo local flexible, transparente y dinámico, capaz de proporcionar

señales claras y rápidas para asegurar permanentemente el suministro de información para
la cualificación de los recursos humanos y el diseño de itinerarios personales para el
empleo; y una mano de obra móvil, especializada y polivalente, abierta a la innovación, a la
cultura técnica y al espíritu de empresa.

vi) La existencia de organismos de desarrollo local, resultado de la concertación público-

privada de actores territoriales, los cuales implementan los acuerdos por el desarrollo y el
empleo a nivel local, y son respaldados por autoridades locales dinámicas y lúcidas
respecto a su importante rol como catalizadoras y animadoras de tales iniciativas.

En algunos casos estas iniciativas innovadoras descansan en sistemas de redes de pequeñas

y medianas empresas que constituyen verdaderos "distritos", pero en otras ocasiones
pueden coexistir con la presencia de grandes empresas, las cuales subcontratan localmente
algunas actividades sustantivas de la base económica local. Tampoco faltan situaciones
donde la lógica funcional y sectorial de la gran empresa domina toda la escena, imponiendo
su propio ritmo al conjunto de la economía local, o bien se sitúa en ella a modo de
"enclave", con limitados o reducidos efectos de difusión hacia el resto de las actividades
económicas locales.

Como vemos, las nuevas exigencias de la actual fase de reestructuración o ajuste

estructural, unidas a los impactos derivados del despliegue de los procesos de globalización
económica internacional (los cuales poseen también su impacto y oportunidades a nivel
territorial, como hemos señalado), provocan un conjunto de situaciones a nivel local bien
complejo y diferenciado. Es por ello que no es posible dar respuestas eficientes en términos
de políticas de desarrollo ante tan diversas situaciones económicas desde una aproximación
centralista y sectorial. En su lugar se requiere un diseño de políticas en el que las
Administraciones Locales (regionales, provinciales y municipales) intervengan como
actores decisivos en el ejercicio de concertación de actores públicos y privados para hacer
frente a las diferentes situaciones.

En tal sentido, cabe citar también la reducida validez de la información recolectada desde
las instancias centrales, con un excesivo nivel de agregación, lo que la impide constituirse
en herramienta apropiada para la actuación a nivel local. Dicho tipo de información
económica se ocupa, además de los resultados del proceso económico, cuando lo que se
requiere, desde el punto de vista del desarrollo local, es una información estratégica sobre
capacidades de desarrollo en cada territorio, a fin de poder adoptar políticas inteligentes
ante la complejidad del cambio, en un escenario crecientemente "globalizado".

Vemos, en suma, que el desarrollo no se difunde por una sola vía, esto es, la basada en la
gran empresa, la producción a gran escala y la gran concentración urbana, sino que también
se despliega por una vía más "difusa", a través de diversas iniciativas basadas en sistemas
locales de empresas o "distritos", los cuales muestran también su eficiencia en la
organización productiva, al tiempo que indican cómo desde los territorios es posible
impulsar y protagonizar políticas de desarrollo, aún con las dificultades o datos del actual
contexto internacional.

También en este punto, para finalizar, hay que hacer alusión a la pervivencia de las
simplificaciones ideológicas existentes en las interpretaciones habituales de los discursos
neoliberal conservador y marxista tradicional. En el primero se tiende a reducir la compleja
realidad socioeconómica en un cuadro macroeconómico monetario en el que no están los
actores, ni el territorio, ni el medioambiente, ni las instituciones o la cultura. En el segundo,
se tiende a confundir el núcleo globalizado de la economía mundial con la totalidad de la
misma, despreciando igualmente la importancia de las MIPYMES y la producción y
mercados de ámbito local, los cuales sencillamente no son considerados, se identifican
como economía informal, o como fracciones de capital irrelevantes.

De ninguno de estos discursos simplificadores, igualmente despreciativos con la

investigación empírica, puede deducirse propuesta sustantiva alguna en términos de
desarrollo económico. La simplificación conservadora, al menos, insiste en la estabilidad
macroeconómica, la cual es, en efecto, una condición necesaria, aunque no suficiente, para
lograr la innovación tecnológica y organizacional que requieren los procesos de desarrollo
en la base productiva y empresarial.

Habrá que insistir, pues, en que la inmensa mayoría de las actividades productivas en el
mundo se caracterizan por desenvolverse en mercados locales y nacionales, las cuales
están, además, protagonizadas por microempresas y pequeñas y medianas empresas que
precisan, para poder innovar y fortalecer su eficiencia productiva y competitividad, de una
decidida política de construcción territorial de entornos institucionales apropiados, y no
únicamente confiarse en la estabilidad macroeconómica y la inserción en algunas
actividades vinculadas a determinados nichos de mercado dinámicos a nivel internacional.
El debate ideológico debería ser sustituído por una mayor exigencia de comprobaciones
empíricas ya que, en suma, el compromiso de los intelectuales debe partir de los hechos, y
no de la sustitución de los mismos por fantasías y prejuicios, por mucho que éstos crean
provenir de visiones supuestamente críticas.

III. TIPOLOGIA Y CARACTERISTICAS DE LAS INICIATIVAS LOCALES DE

DESARROLLO

1. Iniciativas locales de empleo (ILE), iniciativas de desarrollo empresarial (IDE)

e iniciativas de desarrollo local (IDL)

En el análisis de las iniciativas locales que han ido surgiendo en diversos países
desarrollados en estas dos últimas décadas como formas flexibles de adaptación al cambio
estructural, cabe distinguir tres tipos diferentes, según que el objetivo principal de las
mismas se haya orientado, respectivamente, a la creación de empleo, al desarrollo de
nuevas empresas, o al desarrollo económico local en sentido amplio.

Desde el inicio de los años ochenta, las iniciativas locales de empleo (ILE) surgen como
resultado de la conjunción de esfuerzos a nivel local para tratar de encarar el creciente
problema del desempleo provocado por la crisis estructural y la destrucción neta de empleo
que conlleva la actual revolución tecnológica y de gestión. Dichas iniciativas tratan de dar
respuestas apropiadas, en cada territorio, a las circunstancias específicas del desempleo,
problema éste que la aproximación desde el nivel central y las políticas macroeconómicas y
sectoriales no parecen capaces de resolver.

De esta forma, a nivel local, y con una colaboración decisiva desde las municipalidades, se
ha ido desplegando un conjunto diverso de iniciativas orientadas a la creación de empleos
independientes; a la formación de pequeñas empresas individuales o cooperativas para la
realización de determinadas actividades o prestación de servicios; o a la constitución de
redes de ayuda en la lucha contra la exclusión social mediante la creación de actividades
productivas. En otros casos se ha estimulado la constitución de observatorios del mercado
de trabajo a nivel local, así como la elaboración de bases de datos sobre el empleo y otras
iniciativas, todas ellas tratando de definir con la mayor precisión posible los itinerarios
personales en la búsqueda de empleo en cada territorio. En algunos casos, para la
implementación de estas iniciativas, se han reorientado y gestionado directamente, desde el
ámbito local, recursos proporcionados por las instancias centrales de la Administración
Pública.

Las iniciativas locales de desarrollo empresarial (IDE) surgieron adicionalmente a las

iniciativas locales de empleo, como resultado de la mayor valorización social del papel de
la pequeña empresa y el reconocimiento de su importancia en la creación de empleo e
ingreso y en la difusión territorial más equilibrada del crecimiento económico. En tal
sentido, dichas iniciativas de desarrollo empresarial buscan promover valores culturales
favorables al espíritu empresarial innovador, la creatividad, y la asunción del riesgo,
tratando de estimular el surgimiento de empresas en grupos de población tradicionalmente
alejados de estas prácticas y actitudes, como los desempleados, mujeres, jóvenes o
inmigrantes. Se trata, en lo esencial, de luchar contra la lógica de subsidio o la pasividad de
estos actores sociales, a fin de estimular la necesidad de dar respuestas propias basadas en
un mejor aprovechamiento de las potencialidades existentes.

La puesta en marcha de redes locales o agencias de formación, de apoyo y seguimiento para

la creación de empresas, financiadas por programas gubernamentales o por fundaciones
privadas, constituyen iniciativas de este tipo, al igual que los programas de ayuda a la
creación de empleos independientes o de pequeñas empresas por los propios desempleados.

Las iniciativas de desarrollo local (IDL) suponen, finalmente, un paso adicional al de las
anteriores iniciativas locales de empleo e iniciativas de desarrollo empresarial, las cuales
resultaban insuficientes por sí mismas para provocar procesos de desarrollo dinámico a
nivel local. Se trata, en este caso, de enfocar de forma más integral los diferentes problemas
de la cualificación de los recursos humanos locales para el empleo y la innovación de la
base productiva y tejido empresarial existentes en el ámbito local. De esta forma, las IDL
vienen a coordinar y reemplazar en un cuadro coherente las iniciativas locales dispersas que
habían ido surgiendo, primero, en la búsqueda de empleo y, luego, en la promoción de
empresas a nivel local. El desarrollo económico local es, pues, el proceso por el cual los
actores o instituciones locales se movilizan para apoyar las diferentes acciones, tratando de
crear, reforzar y preservar actividades y empleos, utilizando los medios y recursos del
territorio.

Además de coordinar las iniciativas anteriores (por el empleo y el desarrollo empresarial),

las IDL se orientan a mejorar las condiciones del entorno local, tratando de construir un
ambiente territorial favorable a la actividad empresarial innovadora, dando con ello una
señal clara de las apuestas territoriales por la modernización productiva y la decisión para
enfrentar el cambio estructural de forma decidida.

El énfasis se pone, entonces, no sólo en los indicadores habituales de resultados

cuantitativos, sino, fundamentalmente, en los aspectos cualitativos y extraeconómicos
(sociales, culturales y territoriales), los cuales son integrados como factores aglutinantes y
facilitadores del desarrollo, en su capacidad para buscar soluciones desde el propio ámbito
territorial, mediante un mejor aprovechamiento de los recursos endógenos existentes y la
vinculación en redes de los diferentes actores socioeconómicos locales.

Se rechaza así, implícitamente, la visión habitual del desarrollo como resultado de una
secuencia única de transición hacia la industrialización, la urbanización y la gran empresa,
subrayando la diversidad de situaciones y estrategias de desarrollo posibles en cada
territorio, según sus características específicas, recursos y potencialidades. En esta
perspectiva, como se ha señalado, el territorio pasa a ser un actor decisivo de desarrollo, al
constituir el referente principal del proceso y un ámbito definido de interacción y decisión
para los diferentes actores sociales.

Las IDL tienen, pues, un contenido territorial en la medida que responden a problemas
identificados localmente; son concebidas para alcanzar objetivos locales; y protagonizadas
por actores locales; lo cual las diferencia de las actuaciones de desarrollo regional
concebidas a iniciativa de los gobiernos y administraciones centrales, con finalidades
esencialmente redistributivas.

2. Rasgos específicos de las iniciativas de desarrollo local (IDL)

Como vemos, uno de los rasgos específicos de las IDL es el énfasis que se pone en los
procesos, la dinámica económica y social, y los comportamientos de los actores o agentes
locales, más que en los resultados cuantitativos. De esta forma, se parte de la convicción de
que las disparidades entre economías locales son también reflejo de diferencias existentes
en capacidades de iniciativa frente a los problemas o contexto existentes, y no se explican
por las diferentes tasas de crecimiento del producto, lo cual no constituye nada más que un
resultado del proceso de desarrollo.

Esta diferencia entre la información sobre capacidades de iniciativa (las cuales no se

limitan al ámbito económico exclusivamente) e información acerca de resultados, es crucial
ya que, por lo general, la información económica disponible tiende a referirse a los
resultados del proceso y, de forma menos sistemática y precisa, a las capacidades de
iniciativa y características explicativas del proceso mismo de desarrollo local, sus recursos,
actores y potencialidades. Ello obliga a las IDL a abordar desde el inicio una decidida
concentración de esfuerzos y recursos humanos para cubrir esta laguna informativa, ya que
sin una precisa identificación de la problemática económica territorial y sus potencialidades
no resulta posible decidir los instrumentos y políticas apropiadas.

De este modo, como se aprecia, las IDL poseen un visión más integradora y superadora de
la habitual percepción sectorial de la economía, al articular en el territorio los diversos
planos de lo económico, social, medioambiental, cultural, e institucional, tratando de dar al
conjunto una coherencia mayor en la estrategia de desarrollo local. Esta voluntad de
integración de los diferentes aspectos económicos, sociales, institucionales, ambientales,
etc., se basa en la idea de que no es correcto deslindar las políticas económicas, sociales o
ambientales, ya que todas ellas son parte de las políticas de desarrollo, no siendo las
políticas sociales o ambientales ningún coste o traba para el desarrollo económico, sino
inversiones estratégicas del mismo. En efecto, la valorización del recurso humano, portador
de conocimiento, es la variable decisiva de la apuesta de futuro, así como lo es, también, la
evaluación previa para la elección de las opciones más sustentables ambientalmente, a fin
de preservar nuestro activo principal (del que formamos parte), la naturaleza.

Esta integración de diversas facetas no puede plantearse eficientemente desde una sola
instancia central, y requiere una aproximación desde cada territorio o ámbito local concreto,
a fin de buscar una coordinación y combinación apropiada de recursos internos y externos,
movilizados principalmente por la concertación estratégica de actores territoriales, públicos
y privados.

Junto a este rasgo de integración territorial de actividades e instrumentos, cabe añadir

también el fomento de la diversificación productiva como factor de solidez de la economía
local, tratando de reducir los excesivos niveles de vulnerabilidad o dependencia externa.
Este esfuerzo de diversificación productiva, que debe indagarse a partir de las actividades
económicas existentes y de las oportunidades nuevas que puedan plantearse de forma
viable, obliga a la dotación en el entorno innovador territorial de organismos dedicados a
promover estas iniciativas y posibilidades de diversificación, para lo cual los centros de
empresa e innovación, o los parques tecnológicos pueden ser herramientas útiles. En todo
caso, es claro que las economías y sociedades locales más diversificadas poseen mayor
capacidad de enfrentar los cambios y generar efectos multiplicadores internos en términos
de nuevas actividades productivas, y nuevas fuentes de empleo e ingreso.

Otra característica importante de las IDL se refiere a su desenvolvimiento a partir de una

lógica de proyecto, esto es, no responden a una secuencia previamente planificada y
definida, sino que proceden mediante ajustes sucesivos, paso a paso, según decisiones que
los propios actores locales e institucionalidad existentes van decantando. Un planteamiento
como éste tiene mayor capacidad para responder adecuadamente a los cambios e
incertidumbre del contexto actual, a la complejidad de los problemas, a los funcionamientos
imprevisibles de los mercados, y los comportamientos aleatorios de los actores. Ello
permite, también, traducir con más rapidez ideas y oportunidades en acciones, adaptándolas
a los entornos específicos y a las circunstancias cambiantes.

Este modelo de intervención, como resultado de adaptaciones y exploración incesante,

requiere competencias y habilidades precisas y descansa ampliamente en el aprendizaje por
la experiencia o la transferencia de las "mejores prácticas" como guía para la acción.

En todo caso, tal concepción del desarrollo es claramente diferente, tanto del planteamiento
que confía sólo en las fuerzas del mercado (la "mano invisible") para organizar los
elementos de la oferta y difundir de forma equitativa el empleo y el ingreso sin necesidad
de intervención pública; como de la planificación centralista y su burocrático andamiaje de
instrumentos y recursos organizados verticalmente desde las instituciones públicas
centrales para promover los procesos de desarrollo. Nótese que en este segundo caso no me
estoy refiriendo tan sólo a la fracasada práctica en los países del "socialismo real", sino
también al funcionamiento centralista y jerarquizado de las administraciones públicas en
los países latinoamericanos y caribeños, así como de algunos organismos que todavía
perviven inercialmente en la rememoranza de antiguas prácticas.

Así pues, las IDL suponen, de algún modo, una gestión flexible que trata de corregir, al
mismo tiempo, las imperfecciones de los mercados que restringen el potencial de desarrollo
y las posibilidades de innovación de las MIPYMES; y los efectos indeseables de las
intervenciones públicas centralistas, la rigidez burocrática y reglamentaria, o la sumisión a
los ciclos electorales, entre otros aspectos.

La puesta a punto de entidades mixtas, ya sea agencias de desarrollo local (o regional) entre
actores públicos y privados, situadas entre el "mercado" y la "jerarquía", susceptibles de
corregir estos tipos de imperfecciones constituye, por tanto, otra característica importante
de las iniciativas más exitosas de desarrollo local.

En sentido amplio, el desarrollo económico local es resultado de decisiones y actuaciones

que se despliegan en tres ámbitos distintos. De un lado, están las actuaciones internas a las
empresas, tales como las decisiones de inversión, la cualificación de los recursos humanos,
las mejoras de la organización y gestión empresarial, etc.; de otro, las actuaciones
realizadas de forma asociativa (creación de redes) entre empresas vinculadas entre sí a
través de eslabonamientos productivos o pertenecientes a sectores conexos; y, finalmente,
están las relaciones existentes entre las empresas y el entorno territorial donde éstas se
encuentran, ya que dicho entorno debe facilitar el acceso a los servicios avanzados de
apoyo a la producción, y poseer los componentes de infraestructura de calidad apropiados.

Las actuaciones externas a las empresas, que dotan al territorio o ámbito local de mayores
capacidades para estimular su base económica y mejorar el clima innovador empresarial,
involucran campos de acción muy diversos, tales como los relativos a la calidad y
orientación de las infraestructuras básicas, la gestión no especulativa del suelo, la
formación y el empleo, la creación y fomento de empresas, la difusión de la investigación y
desarrollo (I+D), la financiación de las MIPYMES, la coherencia entre las políticas
sectoriales y territoriales, la promoción comercial, el estímulo de la cultura local de
desarrollo, etc. Incluso las actuaciones tradicionalmente consideradas como propias de las
esferas social, urbanística o ambiental (tales como los programas frente a la pobreza, la
política de vivienda o las actuaciones en favor del medioambiente), pueden ser replanteadas
desde la perspectiva del desarrollo económico local, a fin de asegurar su mayor eficiencia y
eficacia, en relación a los objetivos que persiguen.

En cada uno de estos diversos campos de acción es posible identificar proyectos

específicos, de diferente tamaño o envergadura, que los actores locales planteen, desde las
fases iniciales de su diseño o concepción, hasta su puesta en marcha, seguimiento y
evaluación.

Los actores locales pueden ser públicos, privados o mixtos, esto es, resultado de la
concertación entre ambos. Los principales actores públicos locales son las autoridades
subnacionales (municipales, provinciales y regionales) que están al frente de las
correspondientes administraciones territoriales. Otros actores públicos relevantes pueden
ser las universidades y liceos técnicos, centros de extensión tecnológica, entidades de
capacitación y consultoría empresarial, entidades financieras públicas, etc.

Entre los actores privados hay que señalar las asciaciones y cámaras de empresarios,
entidades financieras privadas, cooperativas de trabajadores y casmpesinos, sindicatos,
centros de capacitación y universidades privadas, organizaciones no gubernamentales, etc.
Las agencias de desarrollo local o regional son una de las expresiones de la
institucionalidad concertada entre los diferentes actores sociales territoriales más
importantes.

Finalmente, hay que señalar que la transferencia de recursos, competencias y

responsabilidades hacia las administraciones locales, que implica el despliegue de los
procesos de descentralización; o hacia organismos privados o mixtos, según el resultado de
los procesos de privatización; suponen una modificación -a veces profunda- del reparto de
papeles y relaciones entre los diferentes actores públicos y privados. El avance de estos
procesos de descentralización y privatización suele afectar bastante más a las acciones
diseñadas y puestas en marcha por actores locales (a veces financiadas por programas
nacionales), que a los proyectos más importantes elaborados desde el nivel central (como
los de infraestructura, por ejemplo). En todo caso, en ocasiones no resulta fácil disociar las
iniciativas locales de las acciones emprendidas en el marco de las políticas regionales o
sectoriales, que tienen su despliegue en el territorio en cuestión.

4. Componentes de las iniciativas de desarrollo local

Las iniciativas locales de desarrollo subrayan algunos componentes principales tales como:
i) la cualificación de los recursos humanos,
ii) la construcción de redes e institucionalidad para reforzar el funcionamiento de los
mercados,
iii) el fomento de MIPYMES y creación de nuevas empresas,
iv) la construcción de entornos innovadores a nivel territorial, y
v) la importancia de los factores intangibles como elementos de éxito en dichas iniciativas.
i) Los niveles de cualificación, calidad y flexibilidad de los recursos humanos son
determinantes en la capacidad de las empresas para enfrentar las mutaciones estructurales.
Dichas aptitudes no son únicamente de naturaleza técnica o profesional, sino que requieren
también capacidades de gestión empresarial e innovación, así como habilidades para
analizar y resolver problemas, para generar confianza en las negociaciones y el
establecimiento de acuerdos de cooperación, etc.

Por eso es que la adquisición de tales competencias plantea a la cultura local y a los
sistemas de educación básica y capacitación profesional a nivel territorial, exigencias de
calidad y adaptación bien claros y, además, la posibilidad de proceder al diseño de sistemas
de formación continuada. Entre otros aspectos, son esenciales la aptitud del sistema
educativo para estimular, desde la escuela, el pensamiento creativo y las actitudes
favorables al cambio y la innovación, así como la formación empresarial. Todo ello
requiere formas de aprendizaje adecuadas a cada contexto y a cada medio territorial,
tratando de dar respuestas eficientes en este terreno estratégico de la cualificación del
recurso humano, de forma descentralizada, y con la participación de los diferentes actores
socioecocómicos territoriales.

ii) La capacidad para identificar nuevos productos y procesos productivos, así como nuevos
segmentos de mercado o nuevas oportunidades de negocios depende, de forma
determinante -sobre todo en el caso de las MIPYMES- de la construcción de mecanismos
de cooperación e institucionalidad que faciliten la formación de redes entre empresas y
mayor eficiencia en los eslabonamientos existentes entre las mismas y en su relación con
otros agentes decisivos. Por eso es que la construcción de un entorno territorial facilitador
de estas relaciones de subcontratación de empresas y agentes socioeconómicos resulta tan
importante.

No se cuestiona con esto el principio genérico de que el mercado sea el mejor sistema de
gestión entre la oferta y la demanda; pero hay que intervenir para ayudar a la construcción
de tales mecanismos de mercado, o para la corrección de sus imperfecciones, ya que dicho
funcionamiento nunca es genérico o abstracto, sino que se sitúa en un contexto institucional
determinado. De este modo, la construcción de redes de cooperación entre empresas, y
entre empresas y su entorno, para acceder a los servicios avanzados a la producción,
permite reducir significativamente los costes de transacción e incrementar la eficiencia en
esos mercados de servicios y factores estratégicos.

En esto consiste la eficacia de las bolsas de subcontratación de empresas, la existencia de

distritos industriales, o de los sistemas locales de empresas, al facilitar conocimientos e
información desde el lado de la oferta productiva y empresarial en el ámbito territorial.

De igual modo, pueden también ser creadas, del lado de la demanda, redes u organismos
capaces de facilitar la identificación de los diferentes segmentos de mercado o de las
nuevas oportunidades existentes en nuevos campos tales como el medioambiente, los
servicios sociales, la rehabilitación urbana, o la cultura, entre otros, los cuales son también -
como se ha señalado- campos de despliegue posible de nuevas iniciativas de desarrollo
económico local y empleo.

iii) La importancia del fomento a las MIPYMES y a la creación de empresas constituye

otro componente esencial de las IDL. Como sabemos, en el paradigma "postfordista"
actual, el tamaño de la empresa no es el factor determinante ni la garantía de su éxito. Hoy
día el óptimo de producción no está relacionado únicamente con el logro de economías de
escala, sino que también cuentan, de forma decisiva, las economías de gama, diferenciación
y calidad. En definitiva, resulta crucial el acceso al conocimiento e información estratégica
sobre tecnologías, mercados, etc., y no sólo depende de la disponibilidad de recursos
financieros cuantiosos. Lo que importa es, pues, la innovación tecnológica y la buena
gestión empresarial, a fin de poder asegurar un funcionamiento con eficiencia productiva y
capacidad de adaptación rápida (flexibilidad) ante escenarios preñados de elementos de
incertidumbre y cambio.

Suele decirse de las pequeñas empresas que poseen mayor facilidad que las grandes para
efectuar estos procesos de adaptación ante escenarios cambiantes. Pero ello depende,
naturalmente, de la calidad de los componentes del entorno territorial, a fin de que dichas
empresas tengan acceso a los servicios de información de tecnologías, productos, mercados,
etc., que les permitan posicionarse ante dichos cambios.

iv) Dado que la inmensa mayoría de las empresas existentes en América Latina y El Caribe
son MIPYMES, la existencia de tales entornos territoriales innovadores constituye una
cuestión determinante, a fin de poder fortalecer la base principal de la economía local en
todos los países, la cual es importante, sobre todo, en términos de empleo, ingreso y
distribución territorial más equilibrada por todas las regiones de los respectivos países.

Los retos del cambio estructural son concretos y no genéricos, es decir, diferenciados en
cada territorio. De ahí que se requieran respuestas apropiadas que partan, en cada caso, de
la precisa identificación de cada ámbito local, a fin de evitar el planteo de políticas
genéricas o uniformes desde el nivel central, que en poco ayudan a encarar los
correspondientes desafíos. Por eso, se insiste en que el territorio es un actor decisivo de
desarrollo, al constituirse en lugar de incubación de innovaciones, productor de
externalidades positivas y economías de aglomeración o proximidad, y estimulador de un
clima favorable para los nuevos emprendimientos empresariales y la competitividad, la
construcción de redes de empresas, y la concertación de actores públicos y privados
(partenariado) para el desarrollo de la comunidad.

v) Finalmente, es importante subrayar la importancia de los factores de carácter intangible

en las IDL. Los factores de naturaleza tangible, tales como la composición sectorial, las
diferencias en los costes de producción, o la dotación de infraestructuras básicas, entre
otros, explican solamente una parte de las diferencias existentes entre las economías
locales. Existe otro tipo de factores de naturaleza intangible, que inciden también, de forma
decisiva, en el desarrollo local.

Algunos son internos a las empresas, como la calidad de las relaciones laborales o la
dirección empresarial no autoritaria, la cualificación y flexibilidad de los recursos humanos
implicados, la capacidad para identificar los segmentos de mercado, etc.; mientras otros son
externos a las empresas y específicos del entorno local, como la cooperación entre
empresas, la existencia de redes entre diferentes actores socioeconómicos locales, o la
cultura local de desarrollo.

En las IDL estos factores intangibles, la mayor parte de los cuales son de carácter
extraeconómico, resultan decisivos. Ellos son resultado de la concertación estratégica de
actores locales, y se refieren fundamentalmente a los siguientes aspectos básicos:

* Existencia de un liderazgo a nivel local, con capacidad de convocar y movilizar a los

diferentes actores sociales de la colectividad, y de intermediar con las autoridades
superiores al ámbito local.

* Toma de conciencia y participación amplia de la comunidad local, sensibilización de los

diferentes actores en torno a las IDL, y elaboración de una imagen activa y dinámica del
propio territorio.

* Diagnóstico minucioso de las fortalezas y debilidades, así como de las oportunidades y

amenazas del territorio en cuestión, que permita la definición de orientaciones estratégicas
claras, junto al diseño de objetivos y políticas.

* Una estrategia de desarrollo elaborada sobre la base de la cooperación de los propios

actores locales, públicos y privados, en un proceso capaz de generar confianza mutua y
determinados consensos básicos en relación al desarrollo económico local y el empleo.

* Existencia de una Agencia de Desarrollo Local (o Regional), resultado de la concertación

de actores públicos y privados, gestionada por profesionales solventes, encargados de
ejecutar los proyectos y de constituir un foro permanente para reforzar los consensos
básicos antes aludidos.

* Preciso conocimiento del mercado de trabajo local y regional, y de las relaciones entre la
capacitación, el empleo, el desarrollo empresarial y el perfil productivo del territorio en
cuestión, así como una gestión conjunta, con los diferentes actores e instituciones
territoriales, de los desajustes existentes en este campo.
* Alta sensibilidad sobre la importancia de los factores culturales y acerca de la necesidad
de alentar las aptitudes creativas e innovadoras en la cultura local.

* Una concepción amplia del desarrollo, que contemple de forma integral los aspectos
sociales y ambientales como parte del mismo proceso de desarrollo de la economía local.

* El reconocimiento, en suma, de que el desarrollo es un proceso dinámico continuado,

sometido a cambios e incertidumbre, lo cual reclama una participación permanente de la
comunidad para buscar las adaptaciones oportunas ante los cambios.

5. Evaluación de las estrategias locales y regionales

Existe un amplio reconocimiento acerca de que las IDL son portadoras de innovaciones,
creatividad, fomento del espíritu empresarial, con capacidad para reforzar los procesos de
asociatividad de empresas y concertación entre diferentes actores sociales locales,
estimulando con todo ello propuestas concretas de adaptación ante los cambios
estructurales.

Sin embargo, muchas veces, estas IDL se quedan en un nivel experimental o como casos
aislados, modificando poco los modos tradicionales de intervención económica global.
Asimismo, se requiere siempre un lapso de tiempo relativamente amplio para poder
apreciar sus resultados, ya que muchos de los factores de cambio constituyen inversiones de
medio y largo plazo, al referirse a inversiones sociales, culturales o educativas. Las
condiciones para poder reproducir con éxito las IDL en otros territorios, tampoco es una
tarea fácil. En realidad, no hay recetas apropiadas de aplicación para las diferentes
situaciones territoriales.

Dicho todo esto, las evaluaciones existentes, tanto en EE.UU. como, en general, en los
países de la OCDE, muestran con claridad algunas conclusiones bastante rotundas, entre
ellas la de que en EE.UU. los Estados con mejores indicadores en términos de empleo,
ingreso, calidad de las relaciones laborales, justicia social y calidad de vida, no son aquellos
que buscan el abaratamiento de costes de producción, salarios bajos y subvenciones fiscales
a las empresas, sino los que han estimulado la vitalidad empresarial mediante el fomento de
capacidades de desarrollo, tales como la calidad de los recursos humanos, innovación
tecnológica, infraestructuras básicas, líneas apropiadas de financiamiento, etc., las cuales
son, en gran medida, resultado de políticas regionales o locales dinámicas, adaptadas por
las administraciones de dichos Estados o ciudades, en colaboración con el sector privado.

Así pues, las estrategias que buscan reforzar los factores intangibles del desarrollo (como la
creación de un clima de negocios, entornos innovadores y capacidades de gestión) son más
eficaces que aquellas otras que pretenden solamente abaratar costes.

Se ha señalado más arriba que las IDL no contienen ningún recetario de aplicación
generalizada; tampoco son garantía de éxito seguro. Un estudio de la OCDE sobre las
iniciativas de desarrollo local en diversas regiones con dificultades, mostró que en las zonas
rurales más desprovistas de recursos y con niveles muy elevados de degradación ambiental,
las IDL difícilmente lograron revertir dichas evoluciones negativas. Distinto fue el caso, sin
embargo, de otras regiones rurales o de tradición industrial, donde las situaciones de crisis
sí pudieron ser enfrentadas con mayor éxito. Pero aún así, las economías de estas regiones
no están al abrigo de las turbulencias del contexto económico general y de los nuevos
ajustes. De manera que, tal como se señaló anteriormente, las IDL deben incorporar una
permanente atención y capacidad de adaptación flexible a los nuevos escenarios, a fin de
modificar adecuadamente sus respectivas estrategias en el sentido apropiado.

En esta misma línea, no cabe duda de la importancia de vincular de forma más estrecha y
eficiente las políticas regionales y las IDL. La paulatina aparición de IDL ha ido poniendo
en entredicho los planteamientos tradicionales de las políticas regionales de los gobiernos
centrales, las cuales aún a mediados de los años ochenta, continuaban basándose en el
intento de reducir las disparidades territoriales a través de medidas directas, tales como las
ayudas a empresas, incentivos a la inversión exterior, o la mejora de infraestructuras físicas.

Algunas de estas ayudas fueron posteriormente sustituídas por subsidios sectoriales,

subordinados a inversiones orientadas a reforzar la productividad y la competitividad, junto
a otras intervenciones destinadas a la mejora de las infraestructuras viales y redes de
comunicaciones y transporte, o para la formación o reciclaje de recursos humanos.

Los limitados resultados de las políticas dirigidas a la atracción de inversiones extranjeras

han llevado consigo el relativo desplazamiento de estas prioridades hacia el enfoque más
novedoso de las actuales políticas regionales, las cuales buscan mejorar, fundamentalmente,
las condiciones de productividad del entorno territorial de las empresas. Así pues, en los
países de la OCDE, a partir de los años ochenta, las políticas de desarrollo regional se han
reorientado con la finalidad de facilitar las adaptaciones a los cambios estructurales.

De esta forma, con esta nueva orientación, se ha producido una convergencia fundamental
de estas políticas con las IDL, basadas, como hemos señalado, en la valorización de los
recursos endógenos, la focalización de la innovación tecnológica del tejido de PYMES, la
construcción territorial de organismos especializados en la promoción y difusión de
tecnologías, la capacitación de los recursos humanos según los requerimientos del
desarrollo productivo territorial, la dotación de infraestructuras básicas de investigación y
desarrollo, viveros de empresas, sociedades de capital riesgo y sociedades de aval,
elaboración de bases de datos de desarrollo empresarial y observatorios del mercado de
trabajo local, etc.

Por supuesto que el hecho de otorgar prioridad a la valorización de los propios recursos
respecto a la anterior atención hacia la inversión extranjera, no supone el que ésta última no
sea relevante o que deba despreciarse. En realidad, el antagonismo entre estas alternativas,
exógena y endógena, carece de sentido. Hay que buscar siempre cómo incardinar la
totalidad de recursos posibles -locales y externos- en una estrategia dirigida a la creación de
un entorno innovador territorial para el desarrollo empresarial y la creación de empleo.

Santiago de Chile, 7 de octubre de 1997

 | año 1 | vol. 1 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | 71 |

Cambios Estructurales
y Desarrollo Económico
Ciclos de creación y destrucción de capacidad productiva
y tecnológica en América Latina

Jorge Katz
Universidad de Chile

Resumen Abstract
El trabajo examina aspectos analíticos del vínculo The paper examines analytical aspects of the link
entre cambio estructural y el proceso de desarrollo, between structural change and the process of econom-
exhibiendo evidencia empírica disponible en diversos ic development, showing empirical evidence available
países de la región. El autor examina cómo fue cam- in different countries of Latin America. The author
biando el peso relativo de las distintas ramas de la analyses how the relative weight of different industri-
industria al interior del producto manufacturero de al branches changed to the interior of the industrial
diversos países Latinoamericanos, a la vez que analiza product of several Latin American countries, and, at
dos estudios de caso que muestran el carácter ‘sector- the same time, presents two case studies that show
especifico’ del proceso a que hace referencia. El traba- the sector-specific character of the referred process.
jo concluye con un análisis relativo a las políticas The paper concludes by analyzing public policies
públicas tendientes a favorecer tanto la entrada de prone to favor both the entry of new firms with higher
nuevas firmas de mayor intensidad tecnológica, como technological intensity and the insertion of new,
la inserción de nuevas actividades productivas conoci- knowledge-intensive, productive activities bent
miento-intensivas y volcadas a la exportación, en pos towards exports, in the pursuit of closing the income
de cerrar gradualmente la brecha de ingresos y pro- and productivity gap with the developed world.
ductividad con el mundo desarrollado.
| 72 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | año 1 | vol. 1

régimen global de políticas públicas y el proceso de

I. Introducción globalización de la economía mundial han desencade-
nado un fenómeno de transformación de la estructu-
Por casi ya tres décadas los países de América Lati- ra productiva acerca del cual aún sabemos relativa-
na han buscado abrir sus economías a la competencia mente poco. Porqué el mismo ocurrió de la manera en
externa, des-regular mercados y privatizar la actividad que ocurrió, y cuáles son sus consecuencias de largo
productiva siguiendo –con distinto grado de rigor y efi- plazo en términos de empleo, productividad, competi-
ciencia, según el país y la época– los lineamientos del tividad internacional e impacto sobre la capacidad
llamado Consenso de Washington. Este régimen de tecnológica doméstica, son cuestiones aún no entera-
política macroeconómica se diferencia sustantiva- mente dilucidadas.
mente del seguido por los países de la región en la El proceso a que hacemos referencia ha estado aso-
inmediata post-guerra, en el marco de economías ciado a fuertes cambios institucionales y tecnológicos.
‘endo-dirigidas’ y lideradas por el estado, en las que Como consecuencia de ello ha habido tanto ‘creación’
era proverbial un fuerte grado de intervención en los como ‘destrucción’ de capacidades productivas y tec-
mercados. El nuevo régimen de políticas públicas, y el nológicas en la economía en el marco de un proceso de
proceso de globalización que experimenta la economía reestructuración del modelo de capitalismo prototípico
mundial en el curso de los años 1990, dieron paso a un de cada sociedad. El cuadro de organización industrial
significativo proceso de transformación del aparato de los distintos sectores productivos – formas de sub-
productivo y del modelo de organización social de contratación, nivel de integración vertical de las plan-
todas y cada una de las economías Latinoamericanas, tas, aprovisionamiento local o internacional de partes y
afectando la estructura del producto, el ritmo de creci- piezas intermedias - y el régimen competitivo sectorial
miento de la economía, la generación de puestos de – barreras al ingreso de nuevos productores, amplitud
trabajo, el patrón de inserción competitiva internacio- de mix de productos ofrecidos al mercado, mecanismos
nal, la equidad distributiva y el desarrollo de la capaci- de formación de precios – fue gradualmente cambian-
dad tecnológica local (Katz, 2002). do, al punto de que hoy por hoy vivimos en una econo-
La Moderna Teoría del Crecimiento no nos brinda mía cuyas reglas de funcionamiento sólo conocemos
instrumentos adecuados para estudiar estos temas. La muy imperfectamente. La propiedad extranjera al inte-
misma se expresa a través de un algoritmo de equili- rior del aparato productivo ha aumentado, la provisión
brio, en el que las instituciones, la estructura de la eco- externa de tecnología también lo ha hecho y los esfuer-
nomía, los vínculos entre macro y microeconomía y la zos domésticos de generación de tecnología no han
co-evolución e interdependencia entre lo económico, experimentado gran progreso, al punto que sigue sien-
lo tecnológico y lo institucional no aparecen explícita- do factible hablar hoy de un sistema innovativo nacio-
mente tratados. Tal como metafóricamente lo plantea nal fragmentario, desfinanciado y claramente marginal
A.Harberger (Harberger, 1988) dicha teoría mira el cre- a la hora de proveer de tecnología al aparato producti-
cimiento como si se tratara de un globo que va crecien- vo doméstico (Katz 2003).
do en tamaño al ser inflado, pero sin experimentar En este trabajo examinaré la relación que media
cambio relativo alguno entre sus distintas partes, en la entre cambio estructural y desarrollo económico.
medida en que todas ellas se expanden en idéntica Dicha relación era comprendida con claridad por los
proporción al crecer el tamaño del globo. economistas clásicos que veían en el grado de ‘rounda-
La estructura productiva Latinoamericana está boutness’ de la economía una de las fuentes más
lejos de haber seguido ese patrón de desenvolvimien- importantes de transformación de la estructura pro-
to tras los esfuerzos de apertura comercial externa y ductiva y de transición hacia un modelo más comple-
des-regulación de los mercados. Los cambios en el jo de organización social. A diferencia de ello el cam-
 | año 1 | vol. 1 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | 73 |

bio estructural ha sido relegado a un papel secundario cesos no son adecuadamente captados por la moderna
en la Moderna Teoría del Crecimiento que se limita a teoría del crecimiento que no cuenta con instrumental
usar un algoritmo agregado de equilibrio para explorar idóneo para identificar la complejidad de la trama de
el crecimiento de largo plazo de la economía. En la Sec- vínculos sociales involucrados en los temas a que
ción 2ª del trabajo se examinan los aspectos analíticos hacemos referencia. Sin embargo, es justamente esa
del vínculo entre cambios en la estructura productiva trama, y su gradual desarrollo evolutivo en el tiempo,
y el proceso de desarrollo, en tanto que en la Sección lo que constituye la esencia misma del proceso de des-
3a se presenta la evidencia empírica disponible al res- arrollo de la sociedad. Éste involucra fenómenos de
pecto del tema en diversos países de la región. Ello se largo plazo de maduración de las fuerzas productivas
hace en dos niveles distintos. En primer lugar, exami- que sólo pueden ser comprendidos a nivel microeco-
nando como fue cambiando el peso relativo de las dis- nómico y sectorial, ya que pasan prácticamente des-
tintas ramas de industria al interior del producto apercibidos en el análisis agregado del crecimiento, no
manufacturero de diversos países Latinoamericanos. porque sean poco importantes, sino porque el instru-
En segundo lugar, llevando a cabo dos breves estudios mental utilizado no permite captarlos.
de casos que muestran el carácter ‘sector-especifico’ Ahora bien, y pese a que resulta factible identificar
del proceso a que hacemos referencia. Nos referimos a la aparición de nuevos sectores productivos en las eco-
la introducción de soja genéticamente modificada en nomías de América Latina en el curso de las últimas
el contexto argentino y al cultivo de salmón en el caso tres décadas y, asociado a ello un importante proceso de
de Chile. Estas son nuevas actividades productivas transformación de la estructura productiva, debemos
fuertemente volcadas a la exportación en las que admitir que el mismo no ha sido de suficiente magnitud
resalta con claridad cómo el proceso de inserción de como para incorporar al conjunto de la sociedad al pro-
una nueva actividad productiva en la economía resul- ceso modernizador. Aun en los países más ricos de la
ta de hechos económicos, tecnológicos e instituciona- región no llega al 50% del PBI el porcentaje de población
les que interactúan y se retroalimentan en el tiempo. relacionado con empresas y ramas productivas que han
Una visión exclusivamente económica del tema, que transitado satisfactoriamente hacia nuevas formas de
piensa solo en términos de precios y relaciones de organización productiva y tecnológica en su operatoria
mercado nos resulta excesivamente limitada para cotidiana. La productividad laboral promedio de las eco-
comprender estas cuestiones. nomías de la región oscila aún en el rango 20 y 50% de
La apertura de nuevos sectores productivos incide la productividad laboral norteamericana y la brecha de
sobre lo que Kuznets y Abramovitz llamaran los deter- ingresos y eficiencia con el mundo desarrollado conti-
minantes ‘últimos’ del desarrollo de la sociedad, por núa siendo tan amplia como tres décadas atrás, cuando
contraposición con los determinantes ‘inmediatos’ del se iniciaran los esfuerzos de abrir, privatizar y des-regu-
mismo, que son la tasa de ahorro e inversión de la eco- lar las economías. Algo sin duda no ha funcionado
nomía y el crecimiento de la población (Kuznets 1952, como a priori esperaban los teóricos del Consenso de
Abramovitz, 1988). Aparecen nuevas formas de inter- Washington (Williamson J.y P.P.Kuczynski:, 2003). En
acción – algunas regidas por reglas de mercado y otras todos y cada uno de los países de la región una fracción
no – entre las firmas, y entre éstas y otras organizacio- significativa de las empresas, y muchas regiones y
nes de la sociedad, comos son las agencias regulatorias ramas de actividad han fracasado en adaptarse a las
- domésticas y extranjeras - las universidades, las nuevas reglas del juego y muestran un fuerte rezago res-
autoridades municipales, los sindicatos, y muchas pecto a los modelos de organización de la producción de
otras. Se generan fenómenos endógenos de aprendiza- países mas desarrollados. Cuál es la explicación de ello
je y una gradual acumulación de capacidad institucio- constituye, en nuestra opinión, una pregunta importan-
nal y tecnológica al interior de la sociedad. Dichos pro- te a la que debemos prestar atención.
| 74 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | año 1 | vol. 1

Pensamos que la respuesta a dicha pregunta debe ral de la economía. En Smith y Ricardo más ‘rounda-
buscarse en la falta de recursos humanos y ‘capacida- boutness’ en los procesos productivos permite el logro
des iniciales’ - tanto tecnológicas como de organiza- de retornos crecientes a escala vía mayor especializa-
ción de la producción – en vastos tramos del aparato ción. Una economía en crecimiento es una economía
productivo de cada país, así como a la proverbial que se torna más compleja y sofisticada a través del
ausencia de bienes públicos e instituciones encarga- tiempo en términos de nuevos sectores productivos y
das de contrarrestar dicha falta. En nuestra opinión es de nuevas firmas más intensivas en el uso de conoci-
ello lo que explica el bajo dinamismo relativo que mientos. Junto a ello, se desarrollan nuevas institucio-
exhiben los países de la región en materia de mejoras nes, capacidades, recursos humanos y formas de
de productividad y de apertura de nuevas actividades aprendizaje al interior de la sociedad. Es esto lo que
productivas más conocimiento-intensivas. Es precisa- lleva a Kuznets y Abramovitz a diferenciar entre las
mente en ese punto – baja productividad media de la causas ‘inmediatas’ y las causas ‘últimas’del desarro-
economía y escaso ritmo de innovación y de incorpo- llo. Una mayor tasa de ahorro e inversión pertenece al
ración de nuevos sectores productivos capaces de pro- primer grupo de factores causales del crecimiento, en
ducir bienes con mayor valor agregado doméstico – tanto que el aprendizaje, el desarrollo institucional y la
donde encontramos el núcleo más frágil del aparato mejora de las capacidades tecnológicas y de organiza-
productivo latinoamericano, la explicación ‘última’, ción de la producción pertenecen al segundo conjunto
diríamos, de su incapacidad para integrarse mejor en de factores. Son fuerzas subyacentes que muchas
la escena competitiva mundial. Se deduce de lo ante- veces ni siquiera sabemos bien cómo medir, pero que
rior que es en dicho campo donde la política pública deben verse como la esencia misma de qué es lo que
deberá insistir con mayor ahínco en el futuro próximo constituye el proceso de desarrollo de las fuerzas pro-
si se desea dinamizar el ritmo de modernización de las ductivas de una sociedad.
economías de la región. Favorecer la entrada de nuevas Lo anterior nos lleva a pensar que el desarrollo de
firmas de mayor intensidad tecnológica, así como la largo plazo de una economía no debiera verse sola y
inserción de nuevas actividades productivas conoci- exclusivamente en el plano macro y como el reflejo del
miento-intensivas y volcadas a la exportación debería ritmo de ahorro e inversión de la misma, sino como un
ser parte del programa de gobierno de los próximos fenómeno mas complejo de interacción entre lo macro
años si es que se desea cerrar gradualmente la brecha y lo micro que conlleva procesos co-evolutivos entre
de ingresos y productividad con el mundo desarrolla- fuerzas económicas, tecnológicas e institucionales
do. Serán necesarios para ello no solo más recursos operantes en la sociedad. Más aun, deberíamos acep-
aplicados a políticas de desarrollo productivo, sino tar que un manejo adecuado de los llamados macro
también nuevas formas de coordinación público/priva- ‘fundamentals’ de la economía no es condición nece-
da que favorezcan el ritmo de innovación tecnológica saria y suficiente para el desarrollo, sino que deben
en el aparato productivo. El trabajo cierra con una dis- simultáneamente ocurrir procesos de transformación
cusión de posibles formas de hacerlo. institucional y de maduración de la capacidad produc-
tiva y tecnológica de los agentes económicos para que
el desarrollo de las fuerzas productivas se transforme
II. Cambios estructurales en una realidad palpable. Un adecuado manejo de los
y desarrollo económico. ‘fundamentals’ macro seguramente es condición nece-
saria de lo anterior – algunos llegarían a pensar que se
Una breve discusión conceptual. trata de un requisito sine qua non del proceso – pero
En la tradición clásica el proceso de desarrollo esta nos parece excesivo creer que se trata de una condi-
íntimamente ligado al fenómeno del cambio estructu- ción suficiente. Es más, y como veremos algo más ade-
 | año 1 | vol. 1 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | 75 |

lante, en América Latina han ocurrido profundos pro- innovación para que el desarrollo agregado sostenga
cesos de transformación estructural en un ambiente su dinámica en el tiempo
macroeconómico relativamente volátil e incierto. Vistas las cosas de esta manera el desarrollo nece-
La apertura de nuevas industrias por lo general sariamente involucra transformación estructural, cre-
conlleva muchos de los cambios estructurales antes ación de variedad y fenómenos de desequilibrio. El
mencionados. Al crearse una nueva industria se pro- mercado funciona como filtro selectivo depurando éxi-
duce un fenómeno de aprendizaje en los agentes eco- tos de fracasos (P. Saviotti y A. Pyka, 2004, y Saviotti P
nómicos involucrados y aparecen nuevas formas de and Gaffard J.L., 2004), pero es el ritmo de inserción de
funcionamiento institucional propias del nuevo esce- nuevas actividades productivas el que actúa como
nario sectorial en gestación. Surgen formas novedosas determinante central del comportamiento agregado de
de interacción entre las firmas del sector y otras orga- la economía. A su vez, la incorporación de nuevas acti-
nizaciones de la sociedad, como son las agencias regu- vidades depende de la existencia de cuasi-rentas que
latorias del sector público, los sindicatos, las universi- induzcan a las firmas a asumir el riesgo y la incerti-
dades, las municipalidades, etc. Aparecen proveedores dumbre de la innovación. En otros términos, no se
de insumos intermedios y de servicios a la producción, trata de llevar a la economía al equilibrio ex ante –
empresas de ingeniería, y demás, estructurándose como recomienda el Consenso de Washington – y
paulatinamente un ‘cluster’, o entramado social y pro- esperar que la estabilidad genere el ‘animal spirit’
ductivo de creciente complejidad y sofisticación. El empresario, sino todo lo contrario: se trata de inducir
proceso está plagado de externalidades y no apropia- la inversión y la innovación a partir de cuasi-rentas
bilidades que un modelo convencional de mercado no que desencadenen la inversión y la innovación. Dichas
llega a captar. cuasi-rentas pueden ser naturales o inducidas por
Es importante observar que la aparición de nuevos políticas públicas, como veremos algo más adelante en
sectores productivos normalmente reclama la presen- los estudios de casos. El papel del gobierno y de las ins-
cia de una cuasi-renta innovativa, esto es, de un retor- tituciones resulta fundamental para comprender
no al capital superior al retorno medio de equilibrio dónde y cómo aquellas se generan.
competitivo prevalente en la economía. Esto no puede No existe un modelo único de implantación de
ser descrito en el lenguaje convencional del ‘steady una nueva actividad productiva en la economía. En
state’. La innovación implica justamente un episodio ciertos casos el agente dinámico que pone en marcha
de desequilibrio en el que el capital recibe una renta el proceso es una (o más de una) empresa transnacio-
superior a la renta promedio de la economía a fin de nal que trae tecnología al país, abre oportunidades de
cubrir los riesgos y la incertidumbre que subyacen bajo comercio, entrena subcontratistas locales y desarrolla
toda innovación. Tras el ingreso de la firma innovado- capacidades productivas y tecnológicas domésticas. En
ra, y atraídas por la renta diferencial que aquella otros casos dicho rol dinámico es ejercido por empre-
alcanza, es de esperar que otras firmas entren al mer- sas pequeñas y medianas de propiedad familiar, o por
cado, erosionando paulatinamente la renta innovativa grandes conglomerados de capital nacional. En cada
inicial. En otras palabras, debemos esperar que la caso el modelo de organización industrial, las practi-
estructura y comportamiento de la industria vayan cas de subcontratación, y el desarrollo del ‘cluster’
sufriendo transformaciones a lo largo del ciclo madu- local de empresas e instituciones adoptará formas
rativo de la actividad. Eventualmente otro sector pro- diferentes y producirá distintos senderos evolutivos a
ductivo habrá de reemplazar al anterior como fuente través del tiempo.
de desequilibrio y atracción para la comunidad empre- El Estado, lejos de ser un agente neutral al proceso
saria. En otros términos, la diversidad genera su propia es, por lo general, un agente activo a través de sus polí-
destrucción y se requiere de un proceso recurrente de ticas tecnológicas y de desarrollo productivo, las agen-
| 76 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | año 1 | vol. 1

cias regulatorias del sector público, la acción de auto- La reciente incorporación al aparato productivo
ridades municipales y locales, etc. Ello ocurre a través Latinoamericano de la industria del salmón, en Chile
de políticas de financiamiento, de desarrollo y difusión y de la soja genéticamente modificada en Argentina
de tecnología, de creación de mercados y de la genera- muestra diversas similitudes con los casos previa-
ción y distribución de bienes públicos de diversa índo- mente mencionados, comenzando por el hecho de
le, como pueden ser la infraestructura de caminos y que cada uno de dichos episodios ha estado asociado
puertos, los tratados de libre comercio con otras nacio- no solo a hechos de carácter económico sino también
nes del mundo, o la información de mercados que pro- a cambios institucionales y tecnológicos que fueron
veen los consulados de un país en el exterior. Todo ello retroalimentado el proceso expansivo (Ablin E. y
facilita el proceso de incorporación de nuevas indus- S.Paz, 2000). Es importante ver que la estabilidad
trias y firmas a la economía. macroeconómica ex ante no necesariamente consti-
Las diferencias a que hacemos mención en el tuyó una condición sine qua non para que ocurriera
modelo seguido por distintos países para inducir la la transformación estructural y la entrada de nuevas
creación de nuevas industrias y la entrada de nuevas industrias y firmas en la economía. Más que la esta-
firmas a la economía surgen con toda claridad en el bilidad macro parece haber sido importante la pre-
estudio sobre el ‘Milagro del Sudeste Asiático’ realiza- sencia de fuertes rentas innovativas. Éstas fueron, sin
do por el Banco Mundial en Korea, Taiwan, Singapur y duda, las que pusieron en marcha la conducta inno-
Hong Kong en los años 1980 (Banco Mundial, 1993). vativa de los agentes económicos, tanto locales como
Dicho estudio muestra que en Korea los grandes gru- externos. Mientras que en el caso del salmón la
pos corporativos – chaebols – fueron los agentes diná- industria arranca como un sector de firmas pequeñas
micos de movilización de la capacidad productiva y y medianas fuertemente apoyadas por agencias
tecnológica local, en tanto que en Taiwan dicho papel públicas (o público/privadas) como CORFO y Funda-
lo cumplieron las pequeñas y medianas empresas de ción Chile, respectivamente, que proveyeron finan-
capital familiar y en Singapur lo hicieron las subsi- ciamiento y tecnología para impulsar la radicación de
diarias de empresas transnacionales, que fueron una nueva rama productiva, en el de la soja genética-
quienes transfirieron a dicho país modernas tecnolo- mente modificada el proceso fue motorizado por
gías de producción, y en no pocos casos elencos com- grandes firmas transnacionales – Monsanto y otras –
pletos de investigación y desarrollo dispuestos a tra- que tomaron a su cargo el proceso de difusión de las
bajar en la búsqueda de nuevos productos y procesos nuevas tecnologías de proceso y de organización de la
productivos. En los tres casos, sin embargo, fue el sec- producción que debieron ponerse en practica para
tor público el que se encargó de crear las institucio- impulsar el crecimiento vertiginoso de la nueva
nes, los mercados y los bienes públicos que se reque- industria de aceites vegetales basada en soja transgé-
rían para consolidar la presencia expansiva y expor- nica que hoy opera en Argentina.
tadora de las nuevas firmas y sectores productivos En ambos casos observamos que durante la fase
incorporados a la economía. El sector publico actuó inicial de implantación de la industria el ritmo de cre-
creando incentivos diversos a la innovación, desde cimiento de la misma estuvo condicionado por el pro-
financiamiento, hasta nuevas formas de coordinación ceso de construcción de nueva capacidad instalada, lo
entre los laboratorios públicos de I&D y las empresas que hubo de depender de acceso a financiamiento, así
productoras de bienes y servicios. En otros términos, como de la disponibilidad de recursos humanos califi-
en los tres casos las rentas Schumpeterianas a la cados y capacidad tecnológica y de organización de la
innovación surgieron de nuevos vínculos público/pri- producción en el medio local. Nuevas firmas entraron
vados en la economía que el aparato del Estado se a la industria construyendo plantas fabriles de nivel
encargó de construir y consolidar. tecnológico internacional, formando recursos huma-
 | año 1 | vol. 1 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | 77 |

nos, desarrollando subcontratistas, y demás. Sus deci- someter a prueba estas hipótesis acerca del vínculo
siones de inversión dependían esencialmente de la que relaciona el proceso de desarrollo con la incorpo-
percepción de un fuerte mercado potencial esperando ración de nuevos sectores productivos en la econo-
ser abastecido y de las cuasi-rentas oligopólicas que mía. En efecto, dicho país muestra que, entre 1985 y
ello implicaba. 1998, atravesó un largo proceso exitoso de apertura de
Con el paso del tiempo, y el ingreso de nuevas fir- nuevos sectores productivos, muchos de ellos fuerte-
mas al mercado, estas industrias se fueron haciendo mente volcados a la exportación. Minería, celulosa y
más competitivas y su tasa de expansión comenzó a papel, salmón, vinos y, más recientemente, las activi-
depender no ya de la capacidad de crecimiento de la dades de retail, son todos ejemplo de sectores en los
oferta sino del ritmo de expansión de la demanda. que Chile fue desarrollando una nueva base empresa-
Veremos en nuestra próxima sección que el modelo rial más profesionalizada y ‘export-oriented’ que ins-
evolutivo estilizado que describen los párrafos previos talara nuevas plantas fabriles cercanas al ‘estado del
se acerca con bastante fidelidad a lo ocurrido en la arte’ internacional, calificara recursos humanos, des-
industria salmonera chilena y en la de producción de arrollara subcontratistas, etc; explorando simultánea-
soja y aceites vegetales en Argentina. La evidencia mente nuevas formas de acercamiento a los mercados
empírica recogida en nuestros estudios de casos sugie- mundiales de los respectivos campos de trabajo.. Pari
re que los procesos de maduración de estas industrias pasu con lo anterior observamos como al interior de la
insumieron cerca de dos décadas a lo largo de las cua- sociedad Chilena se fueron desarrollando nuevas ins-
les se fueron consolidando nuevas instituciones, nue- tituciones y hábitos de comportamiento así como
vos regímenes competitivos y la gradual transición a nuevas capacidades tecnológicas y de organización de
otra frontera tecnológica de organización de los proce- la producción. Es importante comprender que todo lo
sos productivos. anterior no involucra sola y exclusivamente al sector
Dejando ahora por un momento lo ocurrido a privado de la economía, sino también al sector públi-
nivel sectorial y micro y pasando a ocuparnos del co el que fuera simultáneamente adquiriendo un
plano macro, parece claro que el ritmo de incorpora- mayor grado de sofisticación operativa, mayor capaci-
ción de nuevas actividades productivas a la economía dad de negociación internacional y una diversidad de
constituye un determinante central del ritmo de otras cualidades relacionadas con el manejo de la
modernización económica, institucional y tecnológica cosa pública tanto en el ámbito del gobierno nacional
de la sociedad. Al margen de cuales sean los mecanis- como en la esfera municipal. Todo ello constituye
mos elegidos por el sector público para crear rentas parte inseparable del nuevo modelo de capitalismo
innovativas en la economía parece intuitivamente que ha ido tomando forma en Chile en el curso de las
claro que si la tasa de incorporación de nuevas activi- dos últimas décadas.
dades y empresas de alto contenido tecnológico es Lejos de ser este un proceso en el que el Estado
alta, también lo será el ritmo global de crecimiento y tuviera escasa participación notamos que el mismo ha
modernización tecnológica e institucional de la socie- tenido un rol activo a través de distintas organizacio-
dad y, viceversa, que si dicho ritmo no se sostiene en nes y agencias regulatorias, como CORFO, Fundacion
el tiempo, es probable que la economía pierda ritmo Chile, la Subtel, y muchas otras del ámbito guberna-
expansivo y su proceso de modernización tecnológica mental, tanto central como municipal. No ha sido un
e institucional se retarde. Como lo dicen Saviotti y modelo de profunda intervención estatal en el manejo
Pyka en su trabajo del 2004: ¨A faster rate of growth of de los negocios privados, como lo fuera en su oportu-
variety would lead to faster economic development¨ nidad el de Korea, según autores como L.Westphal o
(Saviotti y Pyka, 2004, pag.4). A.Amsdem (Westphal et al, 1985; Amsdem, 2001) pero
Chile nos brinda un interesante laboratorio para escasamente podemos suponer que el sector público
| 78 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | año 1 | vol. 1

chileno fue un agente prescindente en el trasfondo del rrestarlo? ¿Cómo comprender que una economía bien
proceso evolutivo descrito. En nuestra opinión el caso manejada en el plano macro no genere fuerzas sufi-
chileno nos brinda una rica historia evolutiva micro, cientes de transformación estructural que alienten la
con importantes ribetes de transformación institucio- apertura de nuevas ramas de industria y la incorpora-
nal y tecnológica, que la lectura ‘convencional’ macro ción de nuevas firmas mas intensivas en valor agrega-
del buen comportamiento de la economía de Chile do doméstico? ¿Qué debe el Sector Público hacer en
simplemente no alcanza a reflejar. esta materia? En las últimas páginas de este trabajo
Pensamos que mucho menos de esto ha ocurrido retomamos estas cuestiones sugiriendo posibles líne-
en otros escenarios Latinoamericanos donde la apertu- as de acción encaminadas a revitalizar el proceso de
ra de nuevas industrias en la economía y el ingreso de transformación estructural, no sólo en Chile sino en el
nuevas firmas portadoras de nuevas tecnologías de conjunto de la región.
organización productiva de nivel internacional ha sido
menos significativo que en Chile. Ello constituye una
explicación razonable, a nuestra manera de ver, de por- III. Cambios estructurales.
qué las reformas estructurales pro mercado han dado La evidencia empírica
mejores resultados de conjunto en el caso de Chile que
en otros países de la región. A todo lo largo del período Tal como adelantáramos en nuestras páginas
1985-1998 el proceso de transformación estructural que introductorias, esta sección del trabajo esta dedicada a
estamos describiendo ha sido más intenso en el medio examinar la evidencia empírica disponible en relación
Chileno que en otros países de América Latina. al tema de la transformación estructural que sufrieran
Es importante, sin embargo, ver que dicho proceso las economías de América Latina a lo largo de las últi-
de transformación estructural parece estar mostrando mas décadas, y a la vinculación que dicho proceso
signos de debilitamiento en la actualidad. En efecto, tuviera con aspectos institucionales y tecnológicos
hacia el final de los años 1990 y en lo que va de la pre- que con frecuencia se dejan de lado en el análisis
sente década el ratio de inversión a PBI y el ritmo de macroeconómico del crecimiento. En tanto que lo pri-
incorporación de nuevas actividades productivas a la mero es examinado a nivel agregado a partir de la
economía han sufrido un claro decaimiento en el información contenida en Tabla 1, lo segundo nos ha
medio Chileno, como si el ciclo expansivo asociado a llevado a realizar dos estudios de casos que se presen-
las reformas institucionales de los años 1970´s hubiera tan tras el material agregado.
entrado en una fase de saturación, de retornos decre- La Tabla 1 nos brinda información acerca de cómo
cientes, diríamos. Fuera de las industrias previamente ha ido cambiando la estructura de producción indus-
mencionadas –minería, salmón, vino y frutas y celulo- trial de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México a lo
sa y papel– escasamente hay nuevos emprendimien- largo del período 1970-2002. La misma muestra las
tos de cierta escala o nuevas empresas de alto conte- variaciones en el peso relativo de las industrias inten-
nido tecnológico de reciente incorporación a la econo- sivas en el uso de servicios de ingeniería, recursos
mía. La caída en el ritmo de crecimiento del producto naturales y mano de obra no calificada. Por otro lado,
potencial de la economía constituye un fuerte motivo la Tabla también nos brinda un Índice de Cambio
de preocupación y discusión en medios gubernamen- Estructural (ICE) que mide cuanto ha variado la estruc-
tales y académicos chilenos en la actualidad (Benaven- tura productiva de los diversos países comparando
te, J.M., 2005). ¿Qué razones lo explican? ¿Cómo contra- 1970 con 1996, 2000 y 20021.

1- Los números presentados en la tabla han sido calculados usando el programa PADI de la CEPAL. Agradezco a G. Stumpo y J. Marin-
covic de la División DDPE de CEPAL por proveerme el acceso a los datos y ayudarme con los cálculos.
 | año 1 | vol. 1 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | 79 |

TA B L A 1
Cambios en la Estructura Industrial 1970-1996-2000-2002
ARGENTINA BRAZIL CHILE COLOMBIA MEXICO
1970 1996 2000 2002 1970 1996 2000 2002 1970 1996 2000 2002 1970 1996 2000 2002 1970 1996 2000 2002

I 13.2 9.9 8.6 6.7 16.2 25.6 26.0 26.5 11.4 10.4 10.5 10.0 12.3 10.1 8.7 9.0 12.0 14.4 16.4 15.6

II 10.9 7.2 7.4 6.1 6.8 7.3 8.3 8.9 5.5 1.9 2.3 1.9 3.0 6.5 4.9 6.5 8.4 14.6 18.8 18.6

III+IV 47.8 62.1 65.3 71.7 37.8 43.4 41.6 41.5 58.3 59.7 60.7 61.9 46.2 55.4 57.0 57.1 43.2 43.4 39.1 40.8

V 28.1 20.7 18.7 15.6 39.2 23.7 24.0 23.1 24.9 28.0 26.5 26.2 38.5 28.1 29.4 27.3 36.4 27.6 25.8 25.0

total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

ICE* 14.3 18.0 25.3 18.9 32.3 27.6 40.1 27.3 33.5 19.4 29.9 30.9 17.3 22.1 22.5

FUENTE: PADI.
*Indice de Cambio estructural respecto a 1970.
I. Industrias intensivas en ingeniería. (excluye automóviles) CIIU 381,382,383,385;
II Vehículos. (CIIU 384)
III+IV. Industrias intensivas en el uso de recursos naturales.(CIIU 311,313,314); (CIIU, 341, 351, 354, 355, 356, 371, 372)
V. Industrias intensivas en mano de obra no calificada. (CIIU 321, 322, 323, 324,, 331, 332, 342, 352, 361, 362, 369, 390)

Las cifras indican que en el curso de las últimas cambios institucionales y tecnológicos a que esto ha
tres décadas el sector manufacturero de Argentina, estado asociado hemos llevado a cabo dos breves estu-
Brasil, Chile y Colombia sufrió una marcada reestruc- dios de casos que presentamos posteriormente.
turación en favor de industrias procesadoras de recur- El sendero de transformación estructural siguió un
sos naturales y productoras de alimentos. En contra- camino diferente en México (y en toda América Cen-
posición a ello en Argentina, Chile y Colombia han per- tral) donde las que ganaron fuerte presencia en el
dido terreno relativo los sectores intensivos en inge- campo de la producción industrial han sido las indus-
niería, esto es, esencialmente, las industrias metalme- trias ‘maquiladoras’ (de ensamble de partes y piezas
cánicas productoras de bienes de capital. Mientras que importadas). Estas industrias son intensivas en el uso
en aquellas emergen ciclos de creación de capacidades de mano de obra no calificada de bajo costo e insumos
productivas y tecnológicas, en estas últimas los que intermedios importados. Operan en base a plantas
predominan son los procesos destructivos de las mis- fabriles ‘just-in-time’ de nivel internacional, para fabri-
mas. Dicho patrón de transformación estructural es car video-caseteras, aparatos de televisión, computa-
menos marcado en el caso de Brasil donde las indus- doras, indumentaria y automóviles para ser vendidos,
trias procesadoras de recursos naturales también cre- mayoritariamente, en el mercado norteamericano.
cieron en términos relativos, pero no se observa un Estas plantas usan muy poca ingeniería local en áreas
marcado ciclo destructivo en los sectores ingeniería como logística y control de calidad, siendo la casi tota-
intensivos cuya participación siguió aumentando den- lidad del paquete tecnológico de estas empresas traído
tro del producto industrial. del exterior.
La producción de soja transgénica y aceites vege- El índice de Cambio Estructural cuenta una histo-
tales en Argentina y de salmón en Chile constituyen ria interesante y altamente compatible con la argu-
ejemplos emblemáticos de la expansión de las indus- mentación previamente efectuada sobre las diferen-
trias procesadoras de recursos naturales a que hace cias del modelo Chileno vis à vis otros países de Amé-
referencia la evidencia de Tabla 1. A fin de estudiar rica Latina. Dicho índice muestra, por un lado, que la
más detalladamente el tema y de arrojar luz sobre los economía Chilena fue la que mayor grado de transfor-
| 80 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | año 1 | vol. 1

mación estructural experimentó entre 1970 y 1996. Argentina es de tipo transgénico.

Ello sugiere que el proceso de incorporación de nue- La transición de soja convencional a soja transgé-
vas actividades en la economía de dicho país fue sig- nica ha tenido un tremendo impacto en el país, tanto
nificativamente más intenso que en otras economías en el ámbito agrícola como en el industrial, que es
de la región a lo largo de dichos años. Si nuestra hipó- donde la semilla de soja se transforma en aceites vege-
tesis asociando transformación estructural y cambios tales. Argentina es uno de los principales productores
institucionales y tecnológicos resulta cierta, este dato del mundo de estos últimos. En ambos planos –el agrí-
nos induce a pensar que en dicho período la transfor- cola y el industrial– han habido marcadas transforma-
mación institucional y tecnológica de Chile debe ciones económicas, tecnológicas e institucionales que
haber sido significativamente mayor que en otros paí- recién en fecha reciente han comenzado a ser estudia-
ses de la región. das en detalle por los investigadores locales (E. Trigo, D.
Por otro lado, dicho índice nos muestra también Chudnovky, E. Cap y A. Lopez, 2002; W. Pengue, 2000; R.
que el proceso de transformación estructural parece Bisang et al., 2006; E. Obschatko, 2003).
haber encontrado un límite en Chile hacia el final de Comenzando por el ámbito agropecuario observa-
los años 1990 y comienzos de la presente década. El mos que la soja transgénica ha estado asociada a la
índice experimenta una caída importante entre 1996 y difusión de la denominada ‘agricultura de contratos’ y
2000. En efecto, a partir de 1998 la tasa de inversión de a la difusión de la tecnología de ‘siembra directa’.
la economía chilena y la tasa de crecimiento del pro- Ambas involucran una profunda transformación tec-
ducto experimentan un claro proceso de desacelera- nológica e institucional en el sector primario argenti-
ción, vis à vis la tendencia de los 15 años previos. Dicho no. El agricultor ha perdido parte de su rol como res-
fenómeno se mantiene en la actualidad, constituyen- ponsable de la organización productiva y dicho papel
do un motivo de fuerte debate entre economistas y ha sido tomado por subcontratistas independientes
funcionarios de gobierno. que proveen tanto el financiamiento como la organi-
Tras esta primera aproximación al tema de la zación del proceso productivo. La producción se orga-
transformación estructural de América Latina en las niza ahora como contratos de riesgo con empresas del
últimas tres décadas pasamos a un plano mucho más sector financiero, el que han ido tomado el liderazgo
de detalle buscando por vía de estudios de casos com- en la difusión de estas nuevas formas institucionales
prender aspectos tecnológicos e institucionales que de funcionamiento. Por otra parte, el paquete tecnoló-
una lectura como la hasta aquí efectuada no puede gico sobre el que se basa la producción de soja trans-
captar. Sólo habiendo cubierto este plano estaremos génica es provisto por Monsanto y otras firmas semi-
en condiciones de extraer conclusiones de carácter lleras entre las que predominan las firmas transnacio-
más general sobre como todo esto se relaciona con los nales y solo algunas pocas de menor escala de capital
temas del crecimiento, cosa que efectuamos en las nacional. Esto establece una clara diferencia con como
secciones 4 y 5 de esta monografía. funcionaba el sector durante la denominada ‘revolu-
cion verde’ de los años 1960 en que los cambios tecno-
Soja transgénica y aceites vegetales lógicos eran primordialmente mecánicos y tenían
en Argentina característica de bien público al estar producidos y
La producción de productos agrícolas por vía de distribuidos gratuitamente por el Instituto Nacional
semillas de origen transgénico comienza en el mundo de Tecnología Agropecuaria (INTA). A diferencia con
a mediados de los años 1990. Hacia 2002 había cerca de ello ahora los cambios tecnológicos se originan mayo-
60 millones de hectáreas bajo cultivo, principalmente ritariamente en la manipulación genética, son del
de soja y maíz, 15 millones de las cuales estaban ubi- campo de lo biotecnológico y están normalmente
cadas en Argentina. Casi el 90% de la soja producida en cubiertos por regímenes de protección a la propiedad
 | año 1 | vol. 1 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | 81 |

intelectual que operan en el marco de los acuerdos de tivamente la renta al factor tierra.
la OMC. Intuitivamente podemos comprender que Dejando el ámbito de la producción primaria y
como visión de conjunto este es un mundo radical- pasando ahora a ocuparnos de la fase del procesa-
mente distinto –en lo económico, tecnológico e insti- miento industrial de la soja transgénica, observamos
tucional– que el que prevalecía en el sector primario que también en este plano Argentina ha sufrido pro-
de Argentina sólo unos pocos años atrás. fundas transformaciones en años recientes al punto
Muchas nuevas instituciones han ido tomando de que hoy puede hablarse de una ‘nueva’ industria
forma en Argentina en el proceso de consolidación de aceitera, mucho más capital intensiva, concentrada y
la industria de soja transgénica y aceites vegetales. empleando tecnologías de proceso ‘state-of-the-art’.
Como uno de los tantos ejemplos en este sentido Las ‘viejas’ plantas productoras de aceite de los años
hagamos referencia al tema del bajo grado de protec- 1970 han sido reemplazadas por una nueva generación
ción que Argentina otorga a los derechos a la propie- de plantas fabriles de base catalítica donde el aceite no
dad intelectual que grandes firmas transnacionales se produce por procesos físicos sino químicos. Los
tienen sobre el paquete tecnológico asociado a las conocimientos tecnológicos empleados en estas nue-
semillas genéticamente modificadas y a los herbici- vas plantas fabriles difieren significativamente de los
das y otros agroquímicos usados en unísono con empleados por las tecnologías utilizadas en los años
aquellas. Una elevada proporción de las semillas utili- 1970. La productividad por hombre se ha decuplicado a
zadas en una dada campaña agrícola corresponde a raíz de ello, y es muy poca la demanda de personal que
semillas retenidas de la campaña anterior – lo que se estas plantas generan.
denomina la ‘bolsa blanca’ - que son utilizadas sin En paralelo a todo lo anterior también el modelo
pagar las regalías correspondientes a las firmas pro- de organización industrial del sector ha cambiado pro-
pietarias de la tecnología. Aparentemente Monsanto fundamente. Diversas firmas aceiteras han adquirido
equivocó su estrategia en esta materia y no patentó en propiedad líneas férreas, integrando verticalmente
en tiempo y forma sus desarrollos tecnológicos, razón los servicos de transporte. A lo largo de los años 1990
por la cual se ha ido desarrollando un escenario de han habido múltiples casos de fusiones y adquisicio-
confrontación entre la firma y los productores locales nes en los que distintas firmas extranjeras tomaron el
de soja transgénica, al extremo que la empresa está control de firmas locales. El sector es hoy significativa-
amenazando con ejercer acciones retaliatorias en los mente más concentrado que en el pasado, y está fir-
mercados mundiales por violación de derechos de memente inserto en la cadena internacional de
propiedad intelectual. comercialización de productos alimenticios.
Otro plano en el que el nuevo modelo de organiza- Un último comentario parece necesario en rela-
ción de la producción ha tenido un fuerte impacto es ción a externalidades. Nos referimos a cierto tipo de
el asociado a la rápida difusión de la llamada ‘siembra impacto no pecuniario que la industria de semillas
directa’. Si bien esta tecnología era ya conocida con transgénicas parece estar teniendo sobre el desarrollo
anterioridad a la llegada de las semillas transgénicas, de las biotecnologías. Un estudio reciente da cuenta de
el proceso de difusión de la misma ha sido vertiginoso que existen en Argentina cerca de 80 empresas que
en años recientes cambiando sustantivamente el operan en lo que podríamos llamar la industria biotec-
patrón de utilización de la tierra en la economía pam- nológica moderna, a fin de diferenciarla de las plantas
peana, e incrementando la renta agrícola percibida por productoras de cerveza, yogurt y otros productos en
los productores. Dado que el suelo no debe recibir tare- los que se aplican técnicas de fermentación de larga
as de laboreo antes de la siembra, se reduce el ciclo data (Bisang et al 2006). Dichas firmas producen semi-
productivo al punto que resulta factible llevar a cabo llas genéticamente modificadas, agroquímicos, pro-
un cultivo más entre cosechas, aumentando significa- ductos farmacéuticos, y distintos tipos de productos
| 82 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | año 1 | vol. 1

alimenticios y/o insumos intermedios para estos, proceso adaptadas a su propia realidad ecológica. En
como colorantes, pigmentos y demás. Dichas compa- esos años fue fundamental la acción del Gobierno de
ñías generan ventas en el entorno de los U$S 350 Chile a través de CORFO y de la Fundación Chile.
millones anuales y emplean cerca de 5.000 operarios. Sigue luego una segunda etapa en la que la indus-
Exportan bienes por alrededor de U$S 50 millones tria crece rápidamente a partir de la entrada al merca-
anuales y gastan en el entorno al 5% de sus ventas en do de muchas firmas nuevas así como también de pro-
tareas de investigación y desarrollo de productos y veedores de insumos intermedios y de servicios a la
procesos. Un 80% de las mismas son empresas peque- producción. Es en esos años en que comienza a tomar
ñas y medianas de propiedad y gestión familiar, y forma un entramado sectorial – cluster salmonero – de
mantienen un activo nivel de intercambio con agen- creciente complejidad y capacidad operativa. El papel
cias de investigación y desarrollo del sector público y del Estado cambia significativamente en esta etapa,
con laboratorios universitarios del campo de las bio- retirándose del rol inductor de la radicación de nuevas
tecnologías. Existe en este campo un activo intercam- firmas al mercado y concentrando su acción en el
bio no pecuniario de ideas y conocimientos tecnológi- plano regulatorio, en el de la protección del medio
cos que deben, parcialmente, verse como una externa- ambiente y en el de proveedor de bienes públicos al
lidad positiva de la industria sojera. Más adelante, en sector, en términos de caminos, infraestructura por-
la Sección 5 del trabajo, volveremos sobre este tema a tuaria, apoyo en negociaciones internacionales, etc.
fin de estudiar en mayor detalle este tipo de efectos Finalmente, la industria entra en una tercera fase
cruzados en el aparato productivo Argentino. –que es la actual– en la que se produce el arribo de
capitales extranjeros al sector, aumenta el tamaño y
sofisticación tecnológica de las plantas y la estructura
El cultivo del Salmón de la industria cambia a partir de múltiples casos de
en Chile 2 M&A, consolidándose un oligopolio maduro, fuerte-
El proceso por el cual Chile ha alcanzado competi- mente insertado en los mercados mundiales.
tividad internacional en el campo de la producción de La Tabla 2 describe los principales rasgos de este
salmón cubre mas de dos décadas, período en el cual proceso evolutivo, y los cuellos de botella que las
ingresaron al mercado muchas nuevas empresas empresas y el sector público debieron enfrentar a lo
nacionales y extranjeras, se crearon nuevas institucio- largo del proceso.
nes y se desarrolló capacidad productiva y tecnológica En menos de 20 años las exportaciones de sal-
local en una industria que comenzó siendo básica- món pasaron de US$ 50 millones en 1989 a cerca de
mente artesanal. US$ 1.700 milliones en 2006. Las mismas representan
La salmonicultura en Chile muestra tres ‘momen- en la actualidad cerca del 5% del total de exportacio-
tos’ evolutivos claramente diferenciados en los que los nes de Chile. Desde una participación prácticamente
actores del sector y los problemas que estos han debido nula en las exportaciones mundiales de salmón 2% en
afrontar cambiaron sensiblemente. En la etapa inicial el 1987– Chile controla en la actualidad cerca de un ter-
cultivo del salmón se introdujo con éxito al medio local cio del mercado mundial de este producto. Resulta
a partir de material genético importado. Ésta es una fase claro que dicho proceso ha sido producto de fuerzas
en la que predominan el ensayo y error, y los fenóme- económicas, tecnológicas e institucionales que fueron
nos de aprendizaje en un momento en el que las firmas actuando y retroalimentándose a través del tiempo y
escasamente dominan la tecnología de crianza del sal- que han dado forma a un nuevo actor de talla interna-
món en cautiverio y deben desarrollar tecnologías de cional en este campo de la actividad productiva.

2- Esta sección está basada en un trabajo previo del autor escrito para el Banco Mundial en 2004.
 | año 1 | vol. 1 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | 83 |

TA B L A 2
Desarrollo evolutivo de la industria Chilena del salmón 1960–2000
1960–1973 1974–1985 1986–1989 1990–1995 1996–2002
Exportaciones -------- 1,000 Tons 11,000 Tons 100,000 Tons 500,000 Tons.

(tons)

Principales Salmón Coho, fresco y Salmón Coho para Salmón Coho para Japón Fuerte diversificación

productos congelado. el Mercado de Japón. y salmón del Atlantico de mercados, con

y mercados Truchas. para EEUU. preeminencia Japón.

Hechos clave Los brokers Aparecen formas de Llegan las grandes

en mercadeo internacionales acción colectiva cadenas alimenticias

llegan a Chile. mundiales.

Cuellos de botella Tecnología de cultivo del Desarrollo de tecnología Rápido crecimiento de Desarrollo de las Tecnologías de control

a ser resueltos. salmón en cautiverio. de procesos combinada, las escalas de planta industrias de insumos . ambiental, trazabilidad,

agua dulce y salada. y del tamaño Ovas, smalts, Mejoras de proceso.

de la industria. alimentos, vacunas,

embarcaciones.

Acciones Transferencia de Permisos de cultivo, Construcción Apoyo en la realización Apoyo en manejo

de Gobierno. tecnología Uso de la Normas de control de caminos, terminales de misiones ambiental y

cooperaciín internacional. ambiental, vía CORFO, portuarias, etc. tecnológicas en actividades de I&D.

CORFO, SAG Fund.Chile. Fundación Chile, Apoyo en negociaciones y de búsqueda de Programas públicos

Sernapesca. internacionales. mercados. de financiamiento

a universidades.

Firma prototípica Cooperación Firmas pequeñas Rápida expansión Presencia creciente M&A de parte de grandes

de la industria. internacional. Escasas y medianas de PyMEs locales. de firmas extranjeras. firmas mundiales.

empresas en el sector. de tipo familiar.

Proveedores de Muy pocos Alto grado Producción local de ovas. Se expande la Desarrollo de proveedores

insumos en actividad. de integración vertical subcontratación de servicios

intermedios. en las firmas. y la desverticalización a la producción.

de las plantas.

Externalidades. Comienzan a El cluster salmonero Incorporación de normas

desarrollarse proveedores avanza integrándose. y standards

de insumos. internacionales,

Trazabilidad.

Determinantes de Ventajas comparativas Desarrollo de una nueva Economías de escala Desarrollo de Incorporación de normas

la competitividad. naturales. infraestructura y de especialización. standards locales internacionales,

productiva. de control de calidad. ISO 9000 y 14.000;

Trazabilidad.

Principales Cooperación Cooperación Acción cooperativa Primeras formas M&A y nuevas formas

actores internacional public/privada. al interior del cluster. de globalización. de incursión en los

Corfo, Estado pro-activo. Fundación Chile mercados mundiales.

Fuente: construcción propia, basado en Iizuka 2004.

| 84 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | año 1 | vol. 1

En los primeros años de la industria las prácticas industria prácticamente se había detenido y en el que
productivas eran casi artesanales, y como ya se men- la firma promedio había alcanzado gran escala, sofisti-
cionó, se basaban fundamentalmente en material cación tecnológica y formas estables de inserción en
genético importado. El alimento de los salmones, prin- los mercados mundiales. La Figura 1 presentada a con-
cipal rubro de la estructura de costos de la industria, se tinuación brinda evidencia al respecto.
preparaba diariamente en cada empresa a partir de
materia prima fresca. La tasa de conversión de alimen-
to a pescado era de 3:1 es decir, tres kilos de alimento IV. Nueva visita a los temas
fresco por kilo de salmón ‘cosechado’. Eso es más de conceptuales del desarrollo
tres veces el coeficiente de insumo/producto que la
industria exhibe en la actualidad, revelando un fuerte Habiendo hasta aquí examinado el proceso de
aumento en la productividad así como un importante reestructuración del aparato industrial de diversos
proceso de aprendizaje en el manejo del negocio sal- países de la región de las últimas tres décadas, y la
monero. Numerosos ejemplos de este tipo surgen al naturaleza co-evolutiva de los fenómenos tecnológicos
examinar en detalle el proceso evolutivo de esta indus- e institucionales que subyacen bajo la apertura de
tria. (Aquanoticias, Julio de 1997, pag.24. También, nuevas ramas productivas en la economía, estamos
Abril/Mayo 1998 pag.12). ahora en condiciones de realizar un nuevo esfuerzo
A fines de los años 1990 la industria del salmón introspectivo buscando extraer algunas lecciones de
alcanzó en Chile muchos rasgos propios de un oligopo- carácter general del material presentado. A efectos de
lio ‘maduro’ en el que el ingreso de nuevas firmas a la organizar la discusión que sigue, ordenaremos el deba-

Fi g u ra 1
Número de firmas y valor de la producción
en la industria salmonera Chilena.1981–2000
 | año 1 | vol. 1 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | 85 |

te en torno a cuatro grandes temas 1.Recursos natura- métodos de crianza de ovas para reproducirlos. Lo
les y esfuerzos locales de I&D. 2. Relaciones Empresa- mismo puede decirse de los bosques, la tierra agrícola o
Universidad, 3. Sustentabilidad ambiental y, finalmen- los yacimientos mineros. Ninguno de estos puede verse
te, 4. ‘Clusters’ basados en recursos naturales. como una copia carbónica de los existentes en otras
latitudes. Los recursos naturales tienen alto grado de
1. Recursos naturales, especificidad local y su explotación sustentable requie-
y esfuerzos locales de I&D re de tecnologías de proceso y de tecnologías de cuida-
La evidencia empírica presentada muestra que los do ambiental altamente ‘localizados’. Ello, sin duda,
países del Cono Sur de la región han sufrido un marca- reclama esfuerzos domésticos de I&D que permitan
do proceso de reestructuración de sus economías en adaptar el know how disponible internacionalmente a
dirección a las industrias intensivas en el uso de recur- las condiciones locales o generar a nuevo aquel no dis-
sos naturales. Esto sugiere que las reformas estructu- ponible en los anaqueles internacionales. En este senti-
rales pro mercado han empujado a estas economías do sería de esperar que los laboratorios de investigación
hacia sus ventajas comparativas estáticas, esto es, del sector público, los departamentos de ciencias bási-
hacia aquellos sectores donde es dable suponer que cas y de ingeniería de las universidades nacionales, y
subyacen las mayores rentas naturales de carácter los propios departamentos de I&D de las empresas que
Ricardiano. se vuelquen a la explotación de los recursos naturales,
Nos parece razonable pensar que dicho proceso avancen hacia la producción de nuevas tecnologías y
habrá de continuar a futuro ya que la presencia de ren- conocimientos científicos de base que permitan explo-
tas naturales en el ámbito primario de la economía tar de manera racional y sustentable los recursos natu-
continuará operando como un factor de atractivo en rales disponibles. La coordinación público/privada es
este sentido. Esto abre al menos dos tipos de pregun- crucial a este efecto, ya que las ciencias básicas son el
tas importantes relacionadas con la infraestructura campo natural del aparato universitario y las tecnologí-
tecnológica disponible en la región para explotar racio- as de procesos necesariamente se acercan más al inte-
nalmente los recursos naturales disponibles y para rés de las empresas que actúan en este medio.
establecer empresas de mayor contenido tecnológico a En este contexto debemos comprender que las
tal efecto. ¿Debe ello hacerse en base a tecnologías dis- firmas Latinoamericanas no han mostrado hasta el
ponibles internacionalmente? ¿Son las mismas ente- presente una actitud de verdadero interés por com-
ramente útiles a tal fin? ¿Debe el sistema innovativo prometerse en esta dirección. Antes bien, y a diferen-
nacional efectuar desarrollos tecnológicos ‘pais-espe- cia de las firmas de países más desarrollados, aquellas
cificos’ para progresar adecuadamente en este tipo de generalmente se contentan con recurrir a la compra
actividades? ¿En qué escala ? internacional de tecnología cuando la necesitan.
Para contestar estas preguntas nos parece impor- Pocas han desarrollado vínculos profundos con el
tante comprender que la explotación sustentable de los aparato universitario, o han creado sus propios elen-
recursos mineros, marinos, forestales o agrícolas de un cos de I&D con el fin de desarrollar tecnologías pro-
país reclama conocimientos básicos y tecnologías ‘pais- pias de producto y/o procesos.
especificas’ en campos como biología, genética, ciencias La falta de compromiso de las firmas latinoameri-
del mar, inmunología, mineralogía, etc.; en los que sólo canas con el desarrollo de nuevas tecnologías – y con
se puede operar de manera imperfecta en base a los la sustentabilidad ambiental – resulta, en nuestra opi-
conocimientos y tecnología disponibles internacional- nión, de la falta de incentivos correctos, por una parte
mente. Los salmones chilenos no son idénticos a los y, por otra, de la ausencia de bienes públicos y de un
que se crían en Noruega o Escocia, ni lo son sus patolo- sistema innovativo nacional suficientemente alerta y
gías, las vacunas necesarias para mantenerlos, o los volcado a estos temas.
| 86 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | año 1 | vol. 1

Fi g u ra 2
LOS ESFUERZOS
Inversión en I+D como porcentaje del PBI (2002)

Fuente: RICYT, 2004

El gasto de I&D ha sido tradicionalmente bajo en el mía, etc. El diseño organizacional del sector y los
aparato productivo latinoamericano, nunca superior a esfuerzos de coordinación público/privada son tan
un punto porcentual del PBI, como máximo. Ello es, importantes como el monto de recursos invertidos en
apenas, una quinta parte de lo que los países desarro- el desarrollo de nuevas tecnologías. Problemas de mal
llados gastan en esta materia. Es más, y dada la natu- funcionamiento institucional, y de un Estado que ha
raleza del sistema innovativo que se desarrollara al estado poco preocupado por producir y difundir cono-
amparo del sector público durante las décadas de cimientos científico-tecnológicos en la sociedad están
post-guerra, 80% del gasto total en I&D lo llevan a cabo en la base misma del fracaso recurrente que exhiben
institutos y laboratorios del sector público o de univer- los sistemas innovativos nacionales en América Lati-
sidades estatales. (Lugones, 2006; Ricyt, 2004). na. Un largo camino queda por delante si hemos de
Sabemos verdaderamente poco acerca de porqué lograr que las empresas, las universidades, la industria
las organizaciones que integran el sistema innovativo bancaria, las firmas de ingeniería, y las organizaciones
de una sociedad funcionan mejor o peor, pero sí sabe- el sector público en general adopten una nueva forma
mos que este no es un campo donde las reglas de mer- de encarar estos temas ¿Cómo crear mercados de capi-
cado operan adecuadamente. Los derechos de propie- tales dispuestos a asumir el riesgo y la incertidumbre
dad no están bien definidos, se trata muchas veces de del trabajo innovativo? ¿Cómo inducir la creación de
bienes no rivales y no excluibles, existen economías de nuevas empresas de más alto contenido científico-tec-
escala y efectos acumulativos que impulsan a la con- nológico y la aparición de empresarios académicos?
centración del gasto en pocas empresas de la econo- ¿Cómo hacer la innovación accesible a las empresas
 | año 1 | vol. 1 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | 87 |

des y laboratorios del sector publico con recursos esta-

pequeñas y medianas? ¿Qué papel pueden cumplir en
tales, son algunos de los mecanismos que podrían ser
este sentido los parques tecnológicos y las incubado-
explorados a futuro.
ras de empresas? Todas estas son preguntas de fondo
Los estudios sectoriales realizados en el marco
que deberán enfrentarse en años venideros.
de la presente investigación sugieren que en los dos
casos aquí examinados ya se ha comenzado a traba-
2. Relación Universidad–Empresa
jar en esta dirección y muestran señales de avance
que, aunque pequeñas, indican la identificación de
La relación Universidad–Empresa aun esta en
una ruta que merece ser explorada más detenida-
pañales en el medio latinoamericano. Tanto el régimen
mente a futuro.
de incentivos que impulse un mayor diálogo, como las
En el caso de la salmonicultura chilena, tanto la
instituciones – en el sentido de hábitos de conducta –
Fundación Chile como diversas universidades nacio-
son francamente débiles en este ámbito. Más bien
nales se encuentran en la actualidad involucradas en
reina un clima de desconfianza y críticas mutuas de
esfuerzos de este tipo. La Universidad Católica de
incomprensión. La gran mayoría de las universidades
Chile, la Universidad de Concepción, la Universidad de
latinoamericanas no son universidades de investiga-
Los Lagos, tienen ya departamentos de investigación
ción sino de enseñanza. Carecen, por ello, de una
asignados al tema, en los que se desarrollan conoci-
impronta de calidad y experiencia en materia de
mientos básicos y tecnología aplicada en biología
esfuerzos de I&D que las acredite como candidatas
marina, genética de peces, inmunológica, farmacolo-
obvias a producir el flujo de tecnología que los países
gía, etc. Pese a que algunos de dichos programas se lle-
necesitan de cara al futuro. Ello el sector privado lo
van a cabo en diálogo con firmas del sector privado, los
refleja al preferir la compra de tecnología externa en
contactos aún son frágiles ya que muchas empresas
lugar de dedicar esfuerzos a alcanzar desarrollos tec-
todavía miran a la oferta internacional de tecnología
nológicos locales. Con frecuencia se prefieren los con-
como su base principal de aprovisionamiento tecnoló-
tratos ‘llave en mano’ pensando que ello resuelve los
gico. La reciente rápida expansión de empresas
problemas. En rigor de verdad no lo hace, sino que crea
extranjeras en la industria salmonera chilena ha
otros nuevos de inadaptabilidad de la tecnología
aumentado la propensión a operar con tecnologías tra-
importada al medio local. De allí que el diálogo deba
ídas del exterior, pero es interesante consignar que la
comenzar desde niveles muy primarios, buscando
mayor empresa del sector ha creado recientemente un
acercar paulatinamente a ambas partes de la ecua-
núcleo local de I&D que trabaja en fuerte asociación
ción. Dado que los beneficios sociales de fomentar la
con la casa matriz. Sería interesante afianzar el víncu-
producción local de tecnología seguramente habrán de
lo entre dicho programa de desarrollo tecnológico y las
ser mayores que los privados por la presencia de innu-
agencias del sector público como CORFO, CONYCIT e
merables externalidades, se sugiere que el sector
INFOP que con frecuencia actúan como agentes de
público invierta tiempo y recursos en desarrollar los
financiamiento de proyectos de I&D en este campo.
vínculos empresa-universidad. Financiar pasantías de
Los concursos públicos y los mecanismos de licitación
profesores universitarios en el aparato productivo de
de programas de I&D son frecuentes, indicando que se
la sociedad, explorar la pertinencia de programas de
ha aprendido a operar en base a reglas de mercado y a
riesgo compartido entre el Sector Público y la comuni-
mecanismos competitivos de selección de proyectos.
dad empresaria en diferentes sectores de la actividad
Se observa, sin embargo, cierta descoordinación entre
económica, reconsiderar la legislación de propiedad
el accionar de Fundación Chile y los núcleos universi-
intelectual haciendo factible el patentamiento privado
tarios previamente mencionados. Ello sugiere la nece-
de creaciones tecnológicas alcanzadas en universida-
sidad de una mayor capacidad del sector público para
| 88 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | año 1 | vol. 1

coordinar a los distintos agentes que intervienen en el

sistema innovativo sectorial de la industria acuícola. 3. Industrias procesadoras de recursos
Es interesante observar que hay evidencia de un naturales y sustentabilidad ambiental
incipiente proceso madurativo en materia de produc- Hemos mostrado en páginas previas que el apara-
ción científico-tecnológica local en esta disciplina. to productivo de varios de los países de la región se ha
Después de casi una década de participación marginal ido reestructurando en el curso de las últimas tres
en los foros científicos y tecnológicos internacionales, décadas hacia las industrias procesadoras de recursos
los investigadores chilenos muestran signos de ir pro- naturales. Ello, por supuesto, implica una carga cre-
fundizando su intervención en los mismos. Ello se ciente sobre el medio ambiente y muchas nuevas pre-
pone en evidencia no solo en términos del número de guntas de carácter tecnológico e institucional que
trabajos científicos presentados, sino también de las deberán ser enfrentadas. Algunos recursos naturales
tesis de doctorado en marcha y de los programas de son renovables y otros no. Las estrategias empresarias
cooperación internacional en los que participan inves- referidas a la explotación de los mismos dependerán
tigadores locales, vis à vis una década atrás. del costo de exploración de nuevas fuentes de abaste-
En el caso de la soja transgénica observamos que cimiento, del ciclo biológico de los lugares que tiene en
un creciente número de firmas pequeñas y medianas explotación, de los costos de preservación del medio
está tomando contacto contemporáneamente con el ambiente, del marco regulatorio en el que le toca ope-
aparato científico-tecnológico de universidades y del rar y de los derechos de propiedad sobre el recurso que
CONICET. En un estudio reciente llevado a cabo con cada legislación nacional otorga.
información de la Agencia Nacional de Promoción Lo anterior implica que el horizonte de planea-
Científica y Tecnológica (ANPCyT), el CONICET y el miento de las empresas y la tasa interna de retorno de
INTA, G.Gutman muestra que tanto el FONCyT como el los programas de inversión asociados a la explotación
FONTAR mantienen un esfuerzo activo creciente en el de recursos naturales es sumamente específica de
campo de las biotecnologías. El FONCyT ha financiado cada localización y del medio institucional en que la
– a través de concursos competitivos - 222 proyectos a explotación tiene lugar. No hay recetas únicas valede-
lo largo del período 1997-2003. Estos fueron llevados a ras en diferentes escenarios. Lo mismo puede decirse
cabo por universidades, laboratorios públicos e institu- de la maquinaria y el know how necesarios para
tos del CONICET e INTA y en conjunto han insumido garantizar la protección del medio ambiente. Más allá
cerca de U$S 10 millones. Ello representa casi 12% del de adoptar normas y estándares internacionales para
total de proyectos financiados por el FONCyT, que en el cuidado ambiental cada sociedad necesita desarro-
su totalidad llega a 3.700 durante los años menciona- llar sus cuerpos regulatorios y el marco legal en que la
dos. En el caso del FONTAR, que es la agencia del sec- explotación ha de llevarse a cabo.
tor público que brinda financiamiento para proyectos La protección de la biodiversidad local y del hábi-
conjuntos de investigación entre empresas e institutos tat de los pueblos originarios debería ser parte de esta
o laboratorios públicos de I&D , se han financiado 126 noción amplia del cuadro tecnológico e institucional
proyectos en el campo de las biotecnologías a lo largo necesario para operar en una economía especializada
del periodo 2000-2004, sobre un total de 1.528 proyec- en el procesamiento de recursos naturales. Dada la
tos apoyados por dicha agencia entre dichos años. Ello alta probabilidad de que se generen escenarios de con-
por un total aproximado a los U$S 12 millones de dóla- flicto entre el ‘interés nacional’ de la sociedad mayori-
res. (G.Gutman et al, 2006). Pese a que las cifras son taria, interesada en acceder a los recursos naturales –
bajas las mismas indican la presencia de un mecanis- yacimientos mineros, caídas de agua, bosques, etc. - y
mo adecuado de funcionamiento institucional que se los pueblos originarios normalmente asentados sobre
debería intentar expandir. aquellos, resulta cada vez más necesario diseñar y
 | año 1 | vol. 1 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | 89 |

poner en práctica instituciones que respeten los múl- posibilidad de que los beneficios sociales de este tipo
tiples intereses en juego y a su vez incorporen con de programas de desarrollo local excedan a los costos
cierto grado de flexibilidad las nuevas disciplinas privados sugiere la presencia de una fuerte racionali-
internacionales actualmente en discusión en el macro dad para argumentar a favor del apoyo gubernamental
de la OMC y de las negociaciones de Doha. (Padmas- a este tipo de políticas de desarrollo productivo local.
hree Gehl Sampath, 2005). Los países deben aprender a
utilizar en su propio beneficio nociones como las
‘denominaciones geográficas’, las ‘licencias obligato- V. Aspectos macroeconómicos
rias’, y muchas otras nuevas figuras jurídicas que relacionados con el ritmo
están recibiendo renovada atención en la jerga legal de incorporación de nuevas
internacional post Ronda Uruguay del GATT. Deben actividades en la economía
también incorporarse desde una perspectiva más
amplia los pedidos de reconocimiento institucional de Hemos visto cómo la apertura de nuevas activida-
los pueblos originarios y sus derechos sobre el medio des productivas en la economía plantea nuevas pre-
ambiente y el hábitat. La gobernabilidad política pare- guntas sectoriales - relacionadas con el modelo de
ce depender de que se construyan instituciones ade- organización industrial de las mismas y el comporta-
cuadas en este vasto territorio. Se trata de un campo miento de las empresas y el cuadro regulatorio – y
que los países de la región sólo manejan aún de mane- también preguntas macro referidas al ritmo de creci-
ra muy imperfecta. miento de la economía en su conjunto resultante de la
secuencia de incorporación de nuevas actividades al
4.El desarrollo de ‘clusters’ locales aparato productivo.
La literatura reciente relacionada con la explota- Con relación a lo primero – esto es, al gradual pro-
ción de recursos naturales sugiere que en muchos de ceso de transformación de toda nueva industria que se
estos campos de actividad se han ido gestando entra- incorpora a la economía – nuestros estudios de casos
mados locales de firmas y organizaciones guberna- muestran que en el corto lapso de dos décadas los dos
mentales y no gubernamentales que involucran el des- casos aquí examinados pasan de una industria de fir-
arrollo de nuevas instituciones y formas de interde- mas pequeñas y medianas, de estructura competitiva
pendencia directa entre los agentes económicos que e instituciones público/privadas en franco proceso de
nos recuerdan las viejas nociones Marshalianas de desarrollo a un oligopolio altamente concentrado, con-
‘complejos productivos’ y economías de aglomeración. trolado por grandes firmas transnacionales fuerte-
Ideas novedosas de ‘aprendizaje por interacción’, ‘efi- mente insertadas en la cadena alimenticia mundial.
ciencia colectiva’ o ‘cooperación al interior de redes’ Pese a que la IED no fue un factor importante en el
han ido ganando presencia en los textos contemporá- momento de instalación de la industria, sí ha llegado a
neos de organización industrial, con la idea del creci- serlo en fechas posteriores a través de un elevado
miento basado en el desarrollo de ‘clusters’ de recur- número de fusiones y adquisiciones que han transfor-
sos naturales. (J.Ramos, 1999; Humphrey J. y mado la morfología y comportamiento de esta indus-
H.Schmitz, 2002, Guerrieri and Pietrobelli, 2006). La tria. Han cambiado las barreras al ingreso de nuevos
existencia de externalidades y de retornos crecientes a productores al mercado, las reglas de competencia, los
escala derivados de economías de especialización se vínculos con los brokers internacionales de estos cam-
han transformado en ejes de fundamentación en pro pos de la actividad productiva y la relación con las
del apoyo gubernamental al desarrollo de estos entra- agencias regulatorias, nacionales e internacionales.
mados regionales asociados a la explotación de los Pasando ahora al impacto macro de la incorpora-
recursos naturales (H.Lastres y J.Cassiolatto, 2004). La ción de nuevas actividades a la economía hemos argu-
| 90 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | año 1 | vol. 1

mentado que el ritmo al que ello ocurre afecta de momento sólo ha tenido un rol marginal en los mis-
manera significativa el proceso global de crecimiento mos y su mirada ha estado dirigida hacia el exterior
de la economía en su conjunto. La incorporación de cuando se trata de de aprovisionarse de tecnología.
nuevas actividades productivas a la economía depen- Una visión mas balanceada acerca de qué es lo que los
de fundamentalmente de la existencia de nichos de elencos locales de I&D están en condiciones de prove-
mercado en los que los empresarios innovadores pue- er, y de cómo fortalecerlos, deberá ser parte de la estra-
dan captar cuasi-rentas oligopólicas. Estas pueden tegia en esta materia y de las políticas de coordinación
provenir de ventajas comparativas naturales o tam- público/privada en ciencia y tecnología a futuro. Pro-
bién de acciones gubernamentales encaminadas a fundizar el papel de los derechos de propiedad intelec-
inducir la innovación y la apertura de nuevas activida- tual como parte del régimen de incentivos para indu-
des productivas. Políticas proactivas de gobierno enca- cir un mayor gasto en I&D parece ser parte de una polí-
minadas en esta dirección no son raras en el mundo tica adecuada en esta materia, junto con el empleo de
actual. Diversos países del Sudeste Asiático, China, mecanismos ya existentes como los incentivos fisca-
Irlanda, Nueva Zelanda, Singapur o Israel muestran les, los programas de riesgo compartido, las licitacio-
gobiernos fuertemente involucrados en acciones de nes de programas sectoriales y otros mecanismos
este tipo. semejantes que hagan mas atractivo el esfuerzo priva-
Los países latinoamericanos no han hecho aún un do en este campo. El uso de la legislación de propiedad
proceso decidido de avanzar en este sentido, aun intelectual como mecanismo de inducción de los
cuando diversos signos contemporáneos sugieren que esfuerzos innovativos debe hacerse en el marco de
están cada vez más cerca de ello ante lo poco satisfac- leyes de defensa de la competencia que impidan el
torio de los resultados hasta aquí alcanzados con las empleo de parte de las empresas del poder diferencial
políticas de ‘laissez faire’. de monopolio que otorgan las patentes.
El rol del sector público – a través de sus universi-
dades, laboratorios públicos de I&D y agencias respon-
VI. Reflexiones finales sables de protección del medio ambiente, salud y edu-
cación publica, – es crucial y requiere ser pensado y
Incrementar los gastos de I&D y mejorar la eficien- diseñado en función de ello. El conocimiento científi-
cia en la asignación y uso de los mismos constituye, co-tecnológico tiene muchos rasgos de bien público
sin duda, una prioridad importante para mejorar, por que hacen que el estado deba cumplir un papel central
un lado, la productividad y competitividad internacio- en el financiamiento, la producción y la difusión del
nal y, por otro, la provisión de bienes públicos relacio- mismo, sobre todo en ciencias básicas. Ése es un rol
nados con salud, vivienda, protección ambiental, cla- indelegable, más allá de que el sector privado debe ser
ramente escasos en el medio latinoamericano. A fin de llamado a colaborar en el esfuerzo usando para ello
avanzar en esta dirección los países de la región deben diversos tipos de incentivos pecuniarios y no pecunia-
enfrentar restricciones financieras, institucionales y rios. Es particularmente importante en este sentido lo
de capital humano. Los sistemas nacionales de inno- relacionado con dos campos tecnológicos actualmente
vación de América Latina constituyen hoy piezas de en franca transformación y que con seguridad habrán
una maquinaria social escasamente coordinada y efi- de tener un fuerte impacto sobre el aparato productivo
ciente que deberá sufrir un considerable esfuerzo de del futuro cercano. Nos referimos a todo los relaciona-
mejora en años futuros. do con las biotecnologías, incluyendo aspectos básicos
El sector privado de la economía deberá ser indu- como biología molecular, genética, inmunología y
cido a tomar un mayor papel en el futuro desempeño demás y, por otro, a la enorme revolución que en el
de los sistemas innovativos nacionales. Hasta el campo de las tecnologías de la información y comuni-
 | año 1 | vol. 1 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | 91 |

cación se esta gestando contemporáneamente en medio social. El proceso de inducir más innovación,
torno al mundo de Internet y la transición a un más asociatividad a nivel sectorial y regional, la aper-
ambiente digital de organización productiva y social. tura de nuevas firmas y sectores productivos y la bús-
En ambos planos el vínculo público/privado relaciona- queda de nuevas capacidades de exportación de bien-
do con la creación de nuevos conocimientos tecnológi- es más ‘ingeniería-intensivos’ no obedece a un dise-
cos y con las industrias de contenidos, merece un tra- ño único y predeterminado. Un alto grado de pragma-
tamiento profundo y detallado en años venideros si los tismo, de ensayo y error y de experimentación en
países de la región habrán de realizar una transición acciones ‘sector-y-región-específicas’ no deben ser
adecuada al mundo del siglo XXI. descartados por el alto grado de selectividad que
Otros miembros del sistema innovativo nacional, involucran. La neutralidad de los instrumentos de
como los bancos, las autoridades municipales relacio- política pública constituye una ficción analítica que
nadas con los ‘clusters’ regionales de explotación de las políticas de gobierno muchas veces ignoran en el
recursos naturales, los ministerios y agencias sectoria- diseño e implementación de instrumentos de des-
les, también deben ser llamados a tener una participa- arrollo productivo y tecnológico. Hay diferentes esti-
ción más activa en el diseño, la financiación y la coor- los de capitalismo en el mundo y los países latinoa-
dinación de la actividad innovativa. Particularmente mericanos deben aún buscar cuál es en cada caso el
importante es el desarrollo de instrumentos financie- estilo que más se amolda a su idiosincrasia y a su his-
ros que permitan enfrentar la incertidumbre que fre- toria institucional. El pensar que el ‘laissez faire’ es
cuentemente subyace bajo los programas de innova- condición necesaria y suficiente del desarrollo que
ción. Riesgo no es lo mismo que incertidumbre y los nos exime de tomar decisiones complejas en material
agentes del mercado financiero están poco acostum- de desarrollo tecnológico y productivo nos ha llevado
brados a enfrentar este último en sus decisiones de a un callejón sin salida del cual necesariamente ten-
inversión. En diversos países del mundo el sistema de dremos que salir en un futuro no tan lejano.
Fondos de Pensión está comenzando a cumplir un
papel interesante en este sentido y esa posibilidad
debe explorarse con todo detalle en el medio latinoa-
mericano. Bancas de Segundo piso operadas por el sec-
tor público y programas de licitación de fondos de I&D
hacia la banca privada de primer piso podrían consti-
tuir mecanismos adecuados de intervención en secto-
res específicos.
La creación de parques tecnológicos e incubadoras
de empresas asociadas al aparato universitario pueden
constituir formas novedosas de inducir el desarrollo
de nuevas firmas intensivas en conocimientos y de
apoyar los primeros años de su ingreso al mercado.
También de diseñar nuevas líneas de productos de
exportación favoreciendo el uso de servicios colectivos
a la producción en diseño de productos, investigación
de procesos, construcción de canales colectivos de
comercialización internacional y demás.
Es difícil saber ex ante qué es lo que habrá de
funcionar, y qué es lo que no, en un determinado
| 92 | Revista de Economía Política de Buenos Aires | año 1 | vol. 1

Obschatko, Edith (2003). “Competitividad y Desempeño Exporta-

dor del Sector Agroalimentario”, en Estudio Componentes Macroeco-
Referencias nómicos, Sectoriales y Microeconómicos para una Estrategia Nacional de
Desarrollo. Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento eco-
nómico, Oficina de la CEPAL en Buenos Aires, a solicitud de la
Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la
Ablin, E. y Paz, S. (2000). “Productos transgenicos y exportaciones Nación.
agricolas. Reflexiones en torno a un dilema argentino”, mimeo,
Cancillería Argentina, Direccion de Negociaciones Económicas y Pengue, W. (2000). “Cultivos Transgénicos ¿Hacia adónde vamos?”,
Cooperación Internacional. UNESCO, Argentina.

Abramovitz, M. (1988). “Following and Leading”, en Hanusch, H. Ramos, J. (1999). “Una Estrategia de Desarrollo a Partir de los Com-
(ed.), Evolutionary Economics. Appilcations of Scumpeter's ideas, Cam- plejos Productivos (Clusters) en torno a los Recursos Naturales.
bridge: Cambridge University Press, pp. 323-341. ¿Una Estrategia Prometedora?”, Programa de Investigación Recur-
sos Naturales y Política de Clusters, Unidad de Desarrollo Indus-
Amsden, A. (2001). The rise of ´the rest´. Challenges to the west from trial y Tecnológico, CEPAL.
late industrializing economies. Oxford: Oxford University Press.
RICYT (2004). El estado de la ciencia. Principales indicadores de Ciencia
Aquanoticias, (Revista de la industria del salmón de Chile), varios y Tecnología Iberoamericanos / Interamericanos. Buenos Aires.
números.
Saviotti, P. P. y Gaffard, J. L. (2004). “Innovation, structural change
Banco Mundial (1993). The East Asian Miracle: Economic Growth and and growth”, Revue Economique, Vol. 55, No. 6, Noviembre.
Public Policy, Washington, D.C.: The World Bank.
Saviotti, P. P. y Pyka, A. (2004). “Economic development by the cre-
Benavente, J.M.(2005). “OECD Survey, Chilean Innovation Policy”, ation of new sectors”, Journal of Evolutionary Economics, Vol. 14, No.
mimeo, Departmento de Economía, Universidad de Chile, Marzo. 1 (Enero), pp. 1-35.

Bisang, R.; Díaz, A.; Gutman, G.; Krimer, A.; Lavarello, P. y otros Trigo, E. et al. (2002). Los transgénicos en la agricultura argentina. Una
(2006). “La empresas de biotecnología en la Argentina”, en Bisang, historia con final abierto. Buenos Aires: IICA-Libros del Zorzal.
R; Gutman, G.; Lavarello, P.; Stulwark, S. y Díaz, A. (comp.), Biotec-
nología y Desarrollo, un modelo para armar en la Argentina, Buenos Westphal, L.; Kim, L. y Dahlman, C. (1985). “Reflections on the
Aires: UNGS – CEUR, Prometeo. Republic of Korea’s Acquisition of Technological Capability”, en
Rosenberg, N. y Frischtak, C. (eds.), International Technology Transfer:
Gehl Sampath, Padmashree (2005). “Economic Aspects of Access Concepts, Measures, and Comparisons. New York: Praeger, pp.
to Medicines Post-2005: Product Patent Protection and Emergi- 167–221.
ning Firm Strategies in the Indian Pharmaceutical Industry”,
Study for the Commission on Intellectual Property, Innovation Williamson, J. y Kuczynski, P. P. (2003). After the Washington Consen-
and Health, WHO, Ginebra. sus. Restating growth and reforms in Latin America. Washington: Ins-
titute for International Economics.
Guerrieri, P. y Pietrobelli, C. (2006). “Old and New Forms of Cluste-
ring and Production Networks in Changing Technological Regi-
mes. Contrasting Evidence from Taiwan and Italy”, Science Techno-
logy & Society, Vol. 11, No. 1, 9-38.

Gutman, G.; Lavarello, P. y Roisinblit, D. (2006). “La promoción de

actividades de investigación y desarrollo en biotecnología en
Argentina”, en Bisang, R; Gutman, G.; Lavarello, P.; Stulwark, S. y
Díaz, A. (comp.), Biotecnología y Desarrollo, un modelo para armar en
la Argentina, Buenos Aires: UNGS – CEUR, Prometeo.

Harberger, A. (1998). “A vision of the growth process”, American

Economic Review, Vol. 88, Marzo, pp. 1-32.

Humphrey, J. y Schmitz, H. (2002). “How does insertion in global

value chains affect upgrading in industrial clusters?”, Regional
Studies, Vol. 36, No. 9, Diciembre.

Iizuka, M. (2004). “Organizational capability and export perfor-

mance: the salmon industry in Chile”, trabajo presentado en la
2004 Druid Winter Conference, University of Aalborg, Dinamarca.

Katz, J. (2004). “Economic, institutional and technological forces

inducing the successful inception of salmon farming in Chile”,
documento preparado para el Banco Mundial.

Katz, J. (2002). “Efficiency and equity aspects of the new Latin

American Economic Model”, Economics of Innovation and New Tech-
nologies, Vol.11.

Katz, J. (2003). “Market oriented reforms, globalization and the

recent transformation of Latin American innovation systems”.
Research Policy.

Kuznets, S. (1952). “Proportion of capital formation to national

product”, American Economic Review, Vol. 42, Mayo, pp. 507-26.

Lastres, Helena M. M. y Cassiolato, José E. (2004). Glossário de

Arranjos e Sistemas Produtivos e Inovativos Locais – Terceira Revisão,
www.ie.ufrj.br/redesist, Septiembre.

Lugones, G. y Suárez, D. (2006). “Sistemas Nacionales de Innova-

ción en el MERCOSUR: Variables clave y evidencias disponibles”,
IPEA, en prensa.
Desarrollo económico, cambio
estructural y evolución de los
servicios

En las tres últimas décadas se han producido hondas transformaciones

estructurales en las economías avanzadas que han transcurrido a través de una
fase de crecimiento y otra de crisis. Visto el importante papel desempeñado por
los modernos servicios y las nuevas tecnologías, el artículo trata de exponer y
analizar el proceso de cambio estructural desde esa perspectiva. Así, en una
primera parte se analiza la relación entre renta y estructura productiva; en una
segunda la creciente interrelación entre industria y servicios y en una tercera el
impacto de las nuevas tecnologías en dicha interrelación y en la estructura
ocupacional de la economía.

Ekonomia aurreratuek eraldakuntza sakonat jasan dituzte beren egituretan azken

hiru hamarkadotan, hazkunde-fase batetik iragenez lehenbizi, eta krisialdi bat
jasanez, gero. Eta kontu eginik zerbitzu modernoek eta teknologia berriek guzti
horretan izan duten paper biziki garrantzitsua, agitura-aldaketako prozesua
erakusten eta aztertze saiatzen da artikulua, ikuspegi horretatixe begiratuta.
Horrela, lehen parte batean, errentaren eta produkzio-egituraren arteko erlazioa
da; bigarren batean, industriaren eta zerbitzuen arteko gero eta harreman
handiagoa, eta hirugarren batean, beriz, teknologia berriek harreman horretan eta
ekonomiaren okupazio-egituran duen eragina.

During the past three decades, profound structural changes have taken place in
advanced economies, which have undergone a period of growth followed by a period of
crisis. The aim of the article is to present and analyse the process of structural change in
the light of the important role of modern services and new technologies. The first part of
the article is devoted to analysing the relation between income and production structure;
the second discusses the growing inter-relation between industry and services; and the
third deals with the impact of the new technologies on this inter-relation and on the
occupational structure of the economy.

Ekonomiaz N.º 13-14 20

 Clemente del Río Gómez
Juan R. Cuadrado Roura
Miguel González Moreno
Fundación FIES - Universidad de Alcalá

1. Análisis y evaluación del cambio estructural: emergencia y consolidación del

sector terciario
2. Las características del cambio estructural: algunos intentos de medición
3. La creciente interrelación entre la industria y los servicios
4. Las nuevas pautas de crecimiento económico: importancia creciente de los
servicios avanzados y de las modernas tecnologías
5. Conclusiones
Bibliografía

Palabras clave: Desarrollo, servicios, cambio estructural, nuevas tecnologías.

Nº de clasificación JEL: E 32, L8, O33, R11.

Si se compara la situación que y la crisis económica, que han dado lugar

presentan las economías más avanzadas a la sucesiva aparición de una serie de
en la actualidad con la correspondiente a fenómenos de carácter económico
la de hace tres décadas es fácil llegar a la general —paro, inflación, etc.— y sectorial
conclusión de que en ellas se han —desagriculturización, industrialización,
producido cambios sustanciales de terciarización—, a cuyo estudio e
carácter, tanto cuantitativo como investigación se ha orientado una
cualitativo. abundante literatura, especialmente desde
el momento en que se comprobó el
Todas ellas han experimentado un importante papel desempeñado por los
crecimiento más o menos fuerte en modernos servicios y por las nuevas
términos de producción, renta, consumo, tecnologías en el desarrollo de dicho
etc., y todas, sin excepción, han vivido un proceso evolutivo, y sobre todo cara al
proceso de transformación sectorial del futuro de las economías.
empleo y de la producción, conocido
tradicionalmente como proceso de cambio
estructural. A estos fenómenos o cambios Nuestro objetivo en este trabajo va a
de tipo cuantitativo han ido unidos otros consistir en llevar a cabo una exposición,
necesariamente breve, de las
de índole cualitativo —sociales, culturales,
características que han definido este
asistenciales, etc.— en virtud de los
proceso de transformación económica
cuales puede hablarse de la presencia de
general y sectorial y en un análisis de los
un proceso de desarrollo económico en
dichos países. principales factores determinantes del
mismo, mediante la reseña y posterior
Sin embargo, es bien conocido que este comparación de algunos trabajos que han
proceso evolutivo de las economías ha abordado el tema en cuestión. Asimismo,
transcurrido a través de dos fases muy trataremos de dar cuenta de las
diferenciadas: el crecimiento implicaciones que una serie

Ekonomiaz N.º 13-14 21

Desarrollo económico, cambio estructural y evolución de los servicios

de fenómenos, como el avance reconocimiento de estas actividades, ha

tecnológico y la evolución de los servicios, transcurrido un desprecio manifiesto hacia
entre otros, pueden tener en el futuro de el sector terciario, hasta el punto de haber
las economías en su conjunto, si bien sido, durante siglos, objeto de una serie
dedicando una atención especial al de descalificaciones como las formuladas
componente del empleo. por Smith y Marx, entre otros, quienes lo
Guiados por esta finalidad vamos a calificaron de parásito o improductivo, e
someter a consideración una serie de incluso más recientemente —aunque con
aspectos especialmente relevantes desde un tono mucho más moderado— por C.
el punto de vista del desarrollo de las Clark, quien atribuyó a este sector de
economías como son, básicamente, el actividad económica un carácter de
«residual», en el sentido de que se
cambio estructural como resultado del
consideraban servicios todas aquellas
proceso de transformación sectorial, la actividades que no tenían una cabida
importancia del sector terciario en general clara ni en la agricultura ni en la industria.
y de los servicios a la empresas en Sin embargo, es preciso subrayar que fue
particular y la incidencia de las nuevas este autor quien —basándose en una
tecnologías en el futuro del empleo a la serie de trabajos realizados en los años
luz de las nuevas funciones de servicios 30 por O.B. Fisher— por vez primera dio
cuya aparición vienen propiciando dichas entrada a los servicios en la clasificación
tecnologías, al hacer posible que las de las actividades económicas
empresas se especialicen en la —primarias, secundarias y terciarias—
producción industrial propiamente dicha, a cuya formulación llevó a cabo a
través de la externalización de una seie comienzos de los años 40.
de funciones de tipo terciario que,
tradicionalmente, se han desarrollado Sin embargo, la historia del
dentro y por las propias empresas pensamiento económico pone de
industriales. manifiesto igualmente que fue W. Petty el
primer economista en reconocer el
Pero, esta especialización de las
potencial económico de las actividades
empresas productivas en la fabricación en
terciarias —entonces reducidas
modo alguno va a implicar, como
prácticamente al comercio— basándose
veremos, un distanciamiento efectivo de
en los resultados alcanzados a través de
las actividades de tipo terciario; antes al
una serie de trabajos estadísticos
contrario, y como consecuencia del
relativos a un conjunto de países
impacto de las modernas tecnologías, va
europeos.
a tener lugar un proceso de relación
industria/servicios, originado por la Partiendo de estos trabajos el citado
creciente confusión entre bienes y autor escribía en 1681: «Hay mucho más
servicios. La importancia de este que ganar en la manufactura que en la
fenómeno es tal que merecerá igualmente agricultura y más en el comercio que en la
una consideración especial en nuestro industria...». Basaba Petty su afirmación
análisis. en el hecho de que el nivel económico de
los holandeses era mucho más elevado
que el de sus vecinos los ingleses y los
1. ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DEL franceses, entre otros, debido, sobre todo,
CAMBIO ESTRUCTURAL: a que una gran parte de la población
EMERGENCIA Y CONSOLIDACIÓN activa holandesa estaba empleada en la
industria y el comercio. Lo que venía a
DEL SECTOR TERCIARIO significar, en interpretación de C. Clark
Un breve recorrido por la historia del que, a medida que transcurre el tiempo y
pensamiento económico revela que el las comunidades se desarrollan
cambio estructural es un fenómeno que va económicamente, tiende a disminuir el
directamente unido a la propia evolución número de ocupados en la agricultura, en
de las economías. Durante largo tiempo, relación con los empleados en la
únicamente las actividades relacionadas industria, y el de ésta en relación con los
con la agricultura y con la industria empleados en los servicios.
centraron la atención de los economistas
a la hora de elaborar sus teorías La aportación de Petty, además de
económicas, algunas de las cuales, como contener una definición bastante afinada
las emanadas de la escuela clásica, del cambio estructural, significó un primer
siguen despertando en la actualidad un precedente en el estudio de este
notable interés. Pero, en paralelo con el fenómeno ligado al desarrollo de la

Ekonomiaz N.º 13-14 22

 Clemente del Río Gómez, Juan R. Cuadrado Roura, Miguel González Moreno

actividad económica. Sin embargo, su economista francés J. Fourastié, quien

reconocimiento entre los estudiosos de la con su obra «Productividad: La gran
economía se hizo esperar, tal vez porque esperanza del siglo XX», publicada en
el análisis económico siguió, durante 1956, dio paso a toda una serie de
muchos años, una orientación muy trabajos realizados con una motivación
diferente. similar: analizar el cambio estructural
inherente al proceso de crecimiento
Fueron A.B. Fisher (1935) y C. Clark económico, si bien prestando una
(1940) quienes, después de más de dos atención particular al entonces emergente
siglos, retomaron la preocupación sector terciario. Son claros exponentes de
manifestada por Petty, y utilizando una esta nueva corriente del análisis
metodología muy similar —basada en económico los trabajos de Kuznets
series de datos extraídos de experiencias (1957), Stigler (1958) y Kindleberger
concretas—, revalidaron la aportación de (1958) entre otros, en los años 50; los de
Petty, al tiempo que dieron Hoselit (1960), Kendrick (1961), Rostow
—especialmente C. Clark— un paso (1966) y Fuchs (1968), principalmente, en
adelante de gran importancia en materia los 60; y los de Lanciotti (1971), O'Connor
de identificación sectorial de las (1973), Frey (1975), Gershuny (1978) y
actividades económicas, con la Stanback (1979), entre otros, en los años
formulación de una triple clasificación 70. A lo largo de los ochenta, la literatura
—agricultura, industria y servicios—, cuya en torno a este tema ha sido muy
importancia en relación con el desarrollo abundante, aunque más que detenerse
moderno de las economías no ofrece en el análisis del cambio estructural se ha
dudas, a pesar de que, como veremos orientado básicamente al análisis de sus
posteriormente, dicha clasificación ha implicaciones, especialmente en el
sufrido una importante transformación en terreno de los servicios y de las nuevas
términos cuantitativos. tecnologías, como determinantes básicos
del futuro desarrollo de las economías.
La aportación de Fisher-Clark despertó
un gran interés entre los estudiosos de la
economía, que vieron en la clasificación
sectorial por aquéllos formulada un 2. LAS CARACTERÍSTICAS DEL
instrumento de gran utilidad para el CAMBIO ESTRUCTURAL: ALGUNOS
análisis estructural de la economía, y INTENTOS DE MEDIACIÓN
sobre todo para poder llevar a cabo una
interpretación más afinada del proceso de De lo expuesto anteriormente se
crecimiento de las economías en el desprende que han sido muchos los
pasado. intentos de explicación y medición del
La fase de fuerte crecimiento de un cambio estructural, inducido por el
buen número de economías en los años crecimiento de la actividad económica,
50 y 60, junto con el proceso de llevados a cabo a partir de mediados de
transformación sectorial al que dio paso, los años 50. En una primera fase, la
constituyeron un motivo suficiente para mayoría de los trabajos se limitaron a
que se revitalizase la aportación de analizar las relaciones entre los sectores
Fisher-Clark entre los teóricos de la agrario e industrial utilizando para ello
economía, que vieron en la clasificación datos de sección cruzada y/o series
sectorial formulada por dichos autores un temporales. Los trabajos de Kuznets
instrumento de gran utilidad para (1957) y Chenery (1960), entre otros, son
comprender el origen, alcance y los más representativos de este tipo de
significación de dicho crecimiento, y de análisis.
manera especial para conocer con mayor Posteriormente, la inclusión del sector
nivel de profundidad la fuerte dinámica terciario en los análisis del cambio
que había comenzado a poner de estructural ha cobrado un notable interés,
manifiesto el sector terciario, que hasta sobre todo desde el momento en que se
hacía escasos años no había merecido aprobó que era el principal beneficiario de
sino descalific ac iones , hasta el punto dicho proceso y asimismo que su
de que era considerado la verdadera contribución a la creación de empleo
«cenicienta» de la economía. resultaba incuestionable. Entre los
El primero en aplicar la nueva estudios llevados a cabo en este terreno
metodología del análisis estructural de C. presentan un particular interés los
Clark al estudio de esta nueva fase de realizados por V. Fuchs en 1968
crecimiento fue el estadístico y

Ekonomiaz N.º 13-14 23

Desarrollo económico, cambio estructural y evolución de los servicios

y por N. Gemmell en 1982. Ambos modernas economías, en función de los

trabajos, al considerar períodos distintos dos grandes acontecimientos que se han
en lo que al crecimiento de las economías sucedido a lo largo del período
se refiere, llegan a resultados 1960-1984: El crecimiento y la crisis
sensiblemente diferentes, por lo que económica.
juzgamos de interés realizar una reseña El primero de los estudios aludidos es el
de los mismos. Con el fin de realizado por V. Fuchs. Este autor,
complementar estos trabajos, utilizando datos de sección cruzada
recientemente hemos realizado un estudio correspondientes a veinte países de la
guiado por idéntica finalidad y en el que, O.C.D.E. para el año 1960, partió de las
sometiendo a consideración un período relaciones lineales que aparecen en el
de tiempo más prolongado que el gráfico n.° 1 y que relacionan el peso
analizado en los estudios anteriores, se relativo del empleo en cada uno de los
alcanzan conclusiones en gran medida tres sectores básicos de actividad
diferentes, por lo que igualmente económica con la renta per cápita de cada
dedicaremos una atención al mismo. país. Dichas formas o relaciones lineales
La consideración conjunta de estos tres las obtuvo mediante la aplicación de la
trabajos proporciona, como veremos a función inversa Yit = ai + bi /Xt a cada uno
continuación, una explicación bastante de los tres sectores —agricultura,
aceptable del cambio estructural industria y servicios— para los que
experimentado por las economías más encontró coeficientes altamente
avanzadas en los últimos años— significativos. Por otro lado, introdujo en
considerando siempre la variable su análisis como variable dependiente el
empleo—, al tiempo que pone de peso relativo de los sectores en el empleo
manifiesto cómo han variado los patrones total y no en el PIB, como se venía
por los que se ha venido orientando el haciendo hasta entonces en estudios de
crecimiento de las este tipo.

Gráfico n.° 1. Pesos de los sectores Vs. Renta p. c. Fuchs (1968).

Ekonomiaz N.º 13-14 24

 Clemente del Río Gómez, Juan R. Cuadrado Roura, Miguel González Moreno

De la observación del gráfico n.° 1, opinión, presentaba una pendiente en

propuesto por Fuchs, se desprende con sigmoide correspondiente a una relación
toda claridad cómo el empleo agrario cae funcional de tipo cúbico. Fundamentó su
más deprisa en las primeras fases del planteamiento en los postulados de la
desarrollo, para dar paso, a medida que teoría económica, así como en las propias
se consolida dicho proceso, a incrementos características del crecimiento observado
en la participación de la industria y de los en las economías por él consideradas,
servicios en el empleo total. Se observa entre los años 1960 y 1970.
igualmente cómo la caída de la Por un lado, según Gemmell, la teoría
participación de la agricultura en el económica del desarrollo sugiere no sólo
empleo total se amortigua sensiblemente una transferencia de mano de obra y de
a medida que se pasa a niveles de renta otros recursos desde el sector agrario a
p.c. más elevados. Fuchs dedujo que la los demás a medida que crece el ingreso
agricultura se aproximaría asintóticamente per cápita, sino también —bajo la
al nivel del 3 % del empleo, mientras la hipótesis de rendimientos marginales
industria y los servicios lo harían a niveles decrecientes— que la velocidad de dicha
relativos del 57 y del 40 %, transferencia disminuirá a medida que
respectivamente. aumenta el ingreso. Por otro lado, según
En consecuencia, los resultados el propio autor, la teoría económica puede
alcanzados por este autor hacían prever ofrecer también la prueba de una
la presencia, en el futuro, de una transferencia de recursos desde la
economía altamente industrializada con industria a los servicios, por el hecho de
un nivel de terciarización relativamente que la demanda de servicios posee una
elevado y con un peso del sector agrario mayor elasticidad/renta que la
muy reducido. Estas conclusiones se correspondiente a la industria; razón por
apoyaban, obviamente, en la realidad del la cual «ceteris paribus» al tiempo que el
fuerte crecimiento industrial de las ingreso p.c. aumenta, la industria debe
economías objeto de estudio y que crecer más rápidamente que los servicios
aparecía ya claramente reflejado en la al principio, para hacerlo más despacio
información estadística de base a partir de después.
la cual abordó su análisis.
A todo lo anterior habría que añadir,
Ahora bien, si estos resultados se entre el autor de referencia, la existencia
analizan desde la perspectiva actual es de claros indicios que sugerían que la
evidente que, si bien es cierto que la productividad del sector servicios tendería
agricultura ha seguido, en general, la a crecer más despacio que la
dirección prevista, no ha sucedido lo correspondiente a la industria, por lo que
mismo con los otros dos sectores, como lo se podría afirmar que, a niveles mayores
revela el hecho de que estemos en la de ingresos y con un excedente de mano
actualidad y, desde hace varios años, en de obra agraria prácticamente nulo, sería
presencia de una economía mucho más precisa una transferencia de mano de
terciarizada que industrializada, obra desde el sector industrial al de los
considerando siempre el peso relativo de servicios, incluso para mantener las tasas
los sectores en el empleo total. relativas entre los sectores.
A este tipo de conclusiones llegaría N. Basándose en este razonamiento,
Gemmell (1982) en un trabajo posterior en Gemmell mantiene en su estudio la tesis
el que sometió a estudio el proceso de de que el proceso de cambio estructural
cambio estructural experimentado por un para cualquier país que siga la senda del
colectivo de treinta países, desarrollados desarrollo económico puede
o en vías de serlo, y en el que utilizó datos representarse por las líneas que aparecen
de participación de cada sector en el en el gráfico n.° 2, en donde se pone de
empleo total correspondientes a los años manifiesto cómo la industria y los servicios
1960 y 1970. crecen —en términos de empleo— a
En su planteamiento, N. Gemmell dio medida que aumenta el ingreso y a
por válida la forma funcional simple expensas del sector agrario, si bien una
propuesta por Fuchs para la agricultura y, vez que la participación de la agricultura
hasta cierto punto, para la industria, pero se sitúa en un nivel de empleo
rechazó la validez de la relativa al sector suficientemente bajo, el sector terciario
de los servicios que, en su comienza a expandirse con gran fuerza a

Ekonomiaz N.º 13-14 25

Desarrollo económico, cambio estructural y evolución de los servicios

Gráfico n.° 2. Pesos de los Sectores Vs. Renta p. c. Relaciones teóricas

alternativas. Gemmell (1982).

expensas del sector industrial recondujo su análisis por la vía de las

únicamente, mientras continúe relaciones intersectoriales, separándose
incrementándose el ingreso per cápita. de este modo de la metodología utilizada
por Fuchs.
Esta nueva relación entre la industria y
los servicios a partir de un determinado Realizadas las regresiones para los
nivel de la agricultura llevó a Gemmell al datos de 1960 y 1970, de forma separada
planteamiento de nuevas formas y conjunta, con las nuevas relaciones
funcionales para los dos primeros intersectoriales, Gemmell alcanzó los
sectores, al tiempo que siguió dando siguientes resultados:
como buena la forma simple utilizada por — Aunque los cambios en los procesos
Fuchs en relación con la agricultura. relativos de la industria y los servicios
Consideró que era una forma funcional de quizás no estén exclusivamente
tipo cúbico la más apropiada para asociados con niveles de renta p.c,
examinar la línea representativa del sector los rasgos básicos del cambio
servicios, mientras que en el caso de la estructural pueden ser seguidos y
industria, en presencia de una forma distinguidos entre los países.
funcional determinada, optó por tratar a
este sector como un residuo a efectos de — La desindustrialización es un
estimación. fenómeno que puede ser incorporado
dentro de este modelo de cambio
Asimismo, Gemmell, argumentando
razones de índole teórica desde el punto estructural.
de vista de la economía y especialmente — El peso relativo del sector servicios
por el hecho de no disponer de datos de empieza a crecer a costa del sector
renta p.c. fiables para muchos de los industrial en valores próximos al 37
países sometidos a estudio, %, respectivamente.

Ekonomiaz N.º 13-14 26

 Clemente del Río Gómez, Juan R. Cuadrado Roura, Miguel González Moreno

— La caída de la industria no es un fase cada sector con un «pool» de datos

temporal, como a veces se afirma, procedentes de sección cruzada y de
resultado de una etapa de recesión. series temporales. Los resultados de este
Los datos de la regresión indican que análisis son las relaciones funcionales
ya en 1960 había hecho acto de que aparecen en el gráfico n.° 3, en donde
presencia el fenómeno hoy conocido se pone de manifiesto lo siguiente:
como «desindustrialización». — En primer término, que se ha llevado
— Finalmente, el peso de los servicios a cabo la consolidación del proceso
sociales aumenta en mayor de desagriculturización en el seno de
proporción que el total servicios la O.C.D.E. —media de la O.C.D.E.—,
cuando cae el peso del sector lo que reafirma las tesis de Fuchs
industrial: lo que, en opinión de este y Gemmell.
autor, concuerda con las expectativas — En segundo lugar, que a lo largo del
de una fase post-industrial de período en estudio, 1960-1984, las
desarrollo, que están asociadas con economías de la O.C.D.E. han
una creciente provisión de servicios experimentado un proceso de
públicos, casi siempre con una industrialización seguido de otro de
elevada elasticidad renta, de acuerdo desindustrialización, aunque en las
con la hipótesis de Fisher-Clark. economías más avanzadas se
En suma, el modelo de cambio observa un ligero repuntamiento de la
estructural hallado por Gemmell incorpora industria, que tal vez encuentre una
como principal novedad, respecto del de explicación en la creciente confusión
Fuchs, la presencia del fenómeno de la entre bienes y servicios que está
«desindustrialización» y de la propiciando el desarrollo y la
correspondiente eclosión del sector aplicación de las tecnologías más
servicios, a niveles elevados de renta p.c. avanzadas.
Para niveles bajos de ingreso ambos — En tercer lugar, que el proceso de
modelos revelan un comportamiento muy terciarización ha estado presente a lo
similar de cada uno de los sectores, largo del período en estudio, si bien
comparados entre sí. De donde se hay que subrayar que dicho proceso
desprende que fueron suficientes diez es más firme en la etapa de
años —los añadidos por Gemmell en su industrialización y más atenuado en
estudio— para que la actividad económica la de desindustrialización.
experimentara una alteración o cambio
estructural, resultado de la fase de Resumiendo, según nuestro análisis, el
desarrollo que una gran mayoría de los crecimiento de las economías de la
países incluidos en uno u otro colectivo O.C.D.E. en el período 1960-84 ha
atravesaron entre 1960 y 1970. descrito unos patrones que presentan
En fechas más recientes y en un intento variaciones más o menos sensibles con
de contrastar si los resultados alcanzados los descritos hasta 1960 (estudio de
por Fuchs y Gemmell en relación con el Fuchs) e incluso hasta 1970 (estudio de
cambio estructural se han mantenido con Gemmell). Dichas variaciones se
posterioridad al año 1970, hemos llevado manifiestan, principalmente, en el terreno
a cabo un estudio relativo a los 24 países de la industria y de los servicios. Por el
de la O.C.D.E., tomando como base los contrario, en el caso de la agricultura,
datos de empleo sectorial y PIB p.c. parece reafirmarse la tendencia ya
correspondientes al período 1960-1984, si observada hasta el año 1970.
bien nos hemos centrado en la Si comparamos los patrones seguidos
información relativa a los años 1970, por la industria y los servicios es fácil
1977, 1979 y 1984, separando, por un deducir que la fase de industrialización de
lado, la fase de crecimiento las economías ha coincidido con una
correspondiente al período 1960-73 y la etapa relativamente fuerte de
crisis económica entre 1973 y 1984. La terciarización, mientras este proceso se
información básica utilizada para este debilita —a pesar de su crecimiento— a
análisis es la contenida en el cuadro n.° 1. medida que tiene lugar la
El método de análisis utilizado ha desindustrialización en términos de
consistido en la estimación de las empleo.
funciones lineales propuestas para Ahora bien, con el fin de situar en el
tiempo cada uno de dichos procesos, en
el estudio de referencia hemos llevado a

Ekonomiaz N.º 13-14 27

 Desarrollo económico, cambio estructural y evolución de los servicios

Ekonomiaz N.º 13-14 28

 Clemente del Río Gómez, Juan R. Cuadrado Roura, Miguel González Moreno

Gráfico n.º 3. Relaciones lineales sectoriales correspondientes a la

O.C.D.E. (1960-84).

cabo un análisis, por separado, de cada el contrario, cuando se inicia la caída del
una de las dos principales etapas que empleo en la industria, el empleo en los
configuran o definen el período en estudio servicios crece de forma más débil y
1960-1984. La fase comprendida entre asimismo se modera de manera muy
1960 y 1973, caracterizada por el fuerte sensible la caída del empleo en la
crecimiento de las economías agricultura.
encuadradas en la O.C.D.E. y la Evidentemente, este desigual
correspondiente al período 1973-84, comportamiento, en un período
caracterizada por la presencia de la crisis caracterizado, en general, por el fuerte
económica. El resultado de este análisis crecimiento de las economías, tiene una
os
aparece reflejado en los gráficos n. 4 y 5, explicación en el hecho de que no todas
a cuyo comentario procedemos. las economías sometidas a estudio han
seguido la misma evolución en el tiempo,
En el gráfico n.° 4 se observa un sino que, como es sabido, algunas de
comportamiento de los sectores bastante ellas iniciaron su fase de crecimiento
similar al que aparece reflejado en el antes que otras.
gráfico n.° 3. Los
procesos de terciarización, Es conocido que algunos países como
industrialización/desindustrialización y Estados Unidos, Canadá, Australia y N.
desagriculturización de las economías Zelanda, principalmente, vivieron su fase
tienen lugar a lo largo de todo el período de fuerte crecimiento en los años 50,
1960-73. Sin embargo, se comprueba mientras otros —la gran mayoría de los
cómo la fase de más fuerte terciarización europeos— lo hicieron básicamente en
y desagriculturización se corresponde con los 60.
el fuerte proceso de industrialización. Por

Ekonomiaz N.º 13-14 29

 Desarrollo económico, cambio estructural y evolución de los servicios

Gráfico n.° 4. Relaciones lineales sectoriales correspondientes a

la O.C.D.E. (1960-73).

Gráfico n.° 5. Relaciones lineales sectoriales correspondientes a la

O.C.D.E. (1973-84).

Ekonomiaz N.º 13-14 30

 Clemente del Río Gómez, Juan R. Cuadrado Roura, Miguel González Moreno

El gráfico que venimos sometiendo a La comparación de los tres estudios

comentario refleja claramente este reseñados revela igualmente que el
desigual comportamiento en el sentido de desarrollo de las economías en los últimos
que el primer tramo de las relaciones cuarenta años han consistido en una
funcionales se correspondería sucesión de «etapas», desde una posición
generalmente con la evolución de las de partida con claro predominio de la
economías europeas en los años 60, agricultura, hasta una sociedad, como la
mientras el segundo, indicativo de la actual, de elevado consumo, representada
desindustrialización, se correspondería por la preponderancia de los servicios,
con el proceso seguido en el período pasando por una fase caracterizada por el
1960-73, por las economías que ya en los fuerte avance de la producción industrial.
años 50 se configuraban como netamente Esta secuencia, representativa de las
industrializadas. tradicionales teorías del desarrollo
El gráfico n.° 5 presenta unas económico, explica adecuadamente el
características muy diferentes al proceso seguido por las economías de la
correspondiente al período 1960-73, O.C.D.E. en el pasado, y asimismo puede
especialmente en el tercero de la servir de guía para todos aquellos países
industria. La tónica general del período que decidan seguir la vía del crecimiento
1973-84 es la desindustrialización en económico. Sin embargo, la validez de
presencia de una terciarización dicho modelo cara al futuro de los países
relativamente fuerte y de una más industrializados en la actualidad es
consolidación del empleo agrario a niveles claramente cuestionable, sobre todo si se
realmente bajos, especialmente en toman en consideración una serie de
aquellos países que en 1973 superaban factores cuya presencia en las modernas
los 2.000 dólares de PIB p.c. a precios economías es más o menos reciente, y
corrientes. que sin duda alguna condicionarán su
evolución en un futuro próximo. Entre
El repuntamiento que presenta la curva estos nuevos factores ocupan una
representativa de la industria en su último posición destacada los relativos a las
tramo, se corresponde con la posición de modernas tecnologías y a los servicios
aquellas economías más desarrolladas, avanzados, entre otros, en torno a los
en las que la moderna innovación cuales se ha configurado la que se viene
tecnológica está dando lugar a una conociendo ya como «sociedad
interrelación creciente entre la industria y postindustrial» a la que aludiera D. Bell en
los servicios, hasta el punto que, en no 1974.
pocas ocasiones, se asiste a una
confusión entre bien y servicio, como
hemos apuntado anteriormente. 3. LA CRECIENTE INTERRELACIÓN
Si se comparan los resultados a los que ENTRE LA INDUSTRIA Y LOS
han llegado los tres trabajos anteriormente SERVICIOS
reseñados se pone pronto de manifiesto
El análisis del cambio estructural de las
que el cambio estructural experimentado
economías más avanzadas realizado
por las economías encuadradas en el área
anteriormente, al tiempo que pone de
de la O.C.D.E. ha sido el resultado de un
proceso que se ha prolongado en el manifiesto una alteración del peso relativo
tiempo y que ha estado especialmente a los diferentes sectores de actividad
económica a lo largo de los últimos
determinado por la sucesión de dos
cuarenta años, ilustra claramente la
fenómenos económicos tan dispares como
presencia de una continua
son el crecimiento y la crisis económica.
interdependencia entre la industria y los
Se pone igualmente de manifiesto que la
tradicional clasificación de C. Clark de la servicios, si bien es cierto que las
actividad económica en primaria, características de dicha relación no son
las mismas en la fase de crecimiento que
secundaria y terciaria, atendiendo al peso
en la de crisis económica. Más aún, dicho
relativo de cada sector en la economía en
análisis pone de manifiesto que la relación
su conjunto, se ha visto profundamente
industria/servicios se hace mucho más
trastocada como consecuencia de este
proceso. El sector primario y el terciario fuerte a medida que las economías
han intercambiado sus posiciones de acceden a posiciones más avanzadas de
desarrollo económico y que a ello
partida, con clara ventaja para los
contribuye de un modo determinante la
servicios. Sólo la industria sigue
presencia y la adopción de tecnologías
respondiendo a su consideración
cada vez más sofisticadas.
tradicional de sector secundario.

Ekonomiaz N.º 13-14 31

Desarrollo económico, cambio estructural y evolución de los servicios

Las relaciones funcionales relativas a la siendo conocidos como modernos

industria y los servicios contenidas en el servicios, y en ellos ocupan una posición
gráfico n.° 3 pueden ilustrar bastante bien destacada y relevante los servicios a las
la relación apuntada. Si nos detenemos empresas.
en primer término en el análisis del tramo Análisis llevados a cabo en una serie de
industrial de dichas relaciones países, y en particular en España, con
—representadas por las curvas Ys e Yi— vistas a explicar el avance del terciario en
caracterizado por el fuerte avance tanto esta fase de industrialización revelan
de la industria como de los servicios, en claramente que el crecimiento de este
nuestro caso en términos de empleo, es sector de actividad en dicha fase se
fácil deducir que la industrialización de las apoyó de una manera determinante en el
economías se ha correspondido con una avance de los denominados servicios
notable terciarización de las mismas. El tradicionales o de consumo final y que
empleo, tanto industrial como de dicho avance fue el resultado del
servicios, se incrementa en este caso incremento del nivel adquisitivo de los
utilizando la mano de obra de un sector consumidores. Se deduce, por
agrario que cae de forma notable en esta consiguiente, la presencia de una clara
fase de crecimiento económico, activada relación positiva entre servicios y renta en
básicamente por la expansión de la las fases de crecimiento de las
industria. economías.
El ejemplo de España ilustra bien este En el tramo del gráfico representativo
proceso. El crecimiento español de los de la caída de la industria, en presencia
años 60 tuvo un marcado carácter de incrementos decrecientes de los
industrial, como es bien sabido. El servicios y de una agricultura
proceso industrial español hizo posible, relativamente estabilizada en niveles muy
por un lado, una fuerte bajos de empleo, la explicación del
desagriculturización de nuestra economía, avance de los servicios es diferente. El
al permitir que el excedente de mano de ejemplo de España, en este caso en los
obra agraria generado en aquellas años 70 y primeros 80, puede servir, una
regiones con un mayor peso de las vez más, para ilustrar este proceso, que
actividades primarias se canalizase, en encuentra una correspondencia más o
buena medida, hacia aquellas otras menos similar en un buen número de
regiones en torno a las cuales giró el economías avanzadas, entre ellas las
proceso industrializador español. inscritas en el marco europeo.
Por otro lado, el avance de la industria, La crisis económica se manifiesta en
al dar lugar a incrementos de renta o de todos los países como un fenómeno que
ingresos, hizo posible que el sector afecta en primer término a la industria y
terciario experimentase un notable su resultado inmediato es la caída del
avance, superior incluso al experimentado empleo en este sector de actividad y en
por la industria, tal como aparece consecuencia de la renta disponible del
representado en el cuadro n.°1. Ahora conjunto de los consumidores.
bien, cuando se alude al sector terciario
en su conjunto, hay que tener muy Los estudios de referencia, y en
presente que en él se incluye un conjunto concreto el relativo a España, ponen de
de actividades muy heterogéneas y manifiesto la presencia de una relación
diversificadas cuya dinámica presenta, en evidente entre la caída de los ingresos a
que conduce la recesión industrial y la
no pocas ocasiones, notables diferencias.
evolución de los servicios, que ven
Cuando se analiza la evolución de los atenuarse —cuando no reducirse— su
servicios es cada vez más frecuente avance. Ahora bien, cuando se analiza
establecer una distinción entre actividades con mayor profundidad y detalle la
de servicios orientadas al consumo final, y evolución del sector terciario en esta fase
que vienen siendo agrupadas bajo la de la economía, se observa que el
denominación genérica de servicios crecimiento neto que experimenta este
tradicionales u ordinarios —transportes, sector de actividad es debido
comercio, crédito y seguros, enseñanza, principalmente al avance de una serie de
sanidad y hostelería y restauración, entre modernos servicios vinculados, casi
otros— y aquellos servicios que, siempre, al entorno empresarial y cuya
destinados al consumo intermedio o a la relación con las modernas tecnologías se
producción propiamente dicha, vienen manifiesta cada vez más incuestionable.
Estos servicios han hecho posible que el
sector terciario creciera a lo largo de la

Ekonomiaz N.º 13-14 32

 Clemente del Río Gómez, Juan R. Cuadrado Roura, Miguel González Moreno

etapa de crisis económica, un aumento del empleo terciario y una

contrarrestando la ralentización y a veces reducción del industrial, lo que ha tenido
la evolución negativa de los servicios lugar ha sido un trasvase entre los dos
tradicionales en su conjunto, si bien en el sectores, al que ha contribuido de forma
caso de España aparece la nota particular clara el comportamiento externalizador de
del fuerte avance de los servicios públicos la industria, como forma de respuesta a
en pleno proceso de crisis económica, su problemática, especialmente en el
algo que sólo tiene una explicación en la terreno de los costes y de la
necesidad perentoria de afrontar el grave productividad. Esta especie de «ilusión
problema del paro que ha caracterizado, y estadística» no oculta, sin embargo, el
lo viene haciendo, a nuestro país, frente al hecho de que las empresas industriales
resto de los europeos. se hayan visto obligadas a llevar a cabo
algunas reducciones del empleo
Esta evolución de los servicios en la propiamente industrial, sobre todo desde
fase de crisis económica una vez más el momento en que comenzaron a ver en
pone de manifiesto la clara relación entre el reto tecnológico una respuesta a su
el nivel de ingresos y la evolución de los problemática de futuro.
servicios tradicionales o de consumo final.
Pero añade, en este caso, un ingrediente Con todo, parece evidente que el
explicativo adicional: que los servicios de tránsito a la sociedad post-industrial como
consumo intermedio evolucionan de forma sociedad terciarizada, a la que aludiera D.
independiente al nivel de ingresos. Su Bell en su conocida obra, se ha hecho
crecimiento, al menos durante la etapa de realidad en la gran mayoría de los países
crisis económica —básicamente que venimos considerando en el
industrial—, parece haber obedecido a las transcurso de la fase de crisis económica.
necesidades de las empresas de dar una Pero este tránsito, en modo alguno
respuesta a la crisis a través del supone que la industria haya perdido
incremento de su productividad y su significación en la estructura global de las
competitividad, especializándose en la economías. Lo que ha sucedido es que la
producción industrial propiamente dicha y industria ha elevado de manera
externalizando una serie de funciones no considerable su productividad y con
estrictamente industriales, cuya prestación menos recursos humanos puede seguir
se ha hecho posible, en mejores produciendo cada vez más como
condiciones de coste y calidad, por consecuencia de su apuesta por la
empresas especializadas incluidas en el innovación tecnológica. Sin embargo,
sector terciario. dicha interrelación entre la industria y los
servicios como consecuencia de la
Evidentemente, este comportamiento innovación tecnológica, ha suscitado
externalizador de servicios se ha visto algunas posturas bastante diversas.
notablemente activado y favorecido por la Algunos autores como I. Levenson (1985)
adopción de modernas tecnologías se inclinan a favor de una mayor
—especialmente las relaciones con la interdependencia entre ambos sectores
información y la comunicación— cuya de actividad económica, como
vinculación con este tipo de servicios es, consecuencia del impacto de las
como hemos subrayado, cada vez más computadoras y de las
clara. Los servicios a las empresas han telecomunicaciones; los servicios se han
sido —y todo parece indicar que lo vuelto más dependientes de los procesos
seguirán siendo cada vez más—, los de información, incluyendo a algunas de
principales beneficiarios de este nuevo las más importantes nuevas industrias de
comportamiento empresarial que la crisis la información. Otros, como D. Gleave
económica ha venido, sin duda, a (1985), llegan en cambio a la conclusión
acelerar. de que, en general, la tecnología ha
tenido un efecto neutral.
Algunos estudiosos del tema han
calificado esta fase de la economía como Al margen de estos puntos de vista, una
de «desindustrialización», dada la conclusión que podemos extraer de
progresiva reducción del empleo en la nuestro análisis es que, generalmente, las
actividad industrial. Sin embargo, este economías más terciarizadas son también
calificativo puede resultar un tanto fuerte y las más industrializadas. Y teniendo en
exagerado, sobre todo si se consideran de cuenta que la industrialización ha sido
forma conjunta la evolución del empleo en previa a la terciarización tendría sentido
los servicios y en la industria, pues cada mantener la tesis de Noyelle (1983),
vez resulta más evidente que, más que según la cual los países más

Ekonomiaz N.º 13-14 33

Desarrollo económico, cambio estructural y evolución de los servicios

desarrollados seguirán siendo, por la importancia de lo «inmaterial». Sin

posiblemente durante mucho tiempo, embargo, una vez más hay que
países industrializados. subrayar—y así lo ponen de manifiesto
una serie de estudios— que ello no
Finalmente, en el último tramo del supone que la industria retrocede, sino
gráfico n.° 3 en estudio, el que cambia de forma, tal como aparece
correspondiente a los países más reflejado en el diagrama n.° 1, siguiendo
desarrollados —Estados Unidos y una tendencia natural, iniciada hace
Canadá, principalmente—, se aprecia una muchos años. Es evidente que en el curso
ligera aproximación entre la curva de los últimos cuarenta años la
representativa de la industria y la de los organización de la empresa según el
servicios. Evidentemente, la evolución sistema tayloriano —fuerte componente
económica de estos países no mantiene laboral en las funciones productivas
una correspondencia en el tiempo con el propiamente dichas— ha sido sustituido
grueso de los países europeos. Mientras por otro en el que la automatización está
los primeros experimentan su fase de haciendo posible la producción de forma
crecimiento industrial en los años 50, los cada vez más mecanizada y menos
segundos lo hacen en los 60; y mientras manual.
la crisis económica se ceba en estos
últimos, aquéllos la padecen de una forma Se ha pasado de una organización
vertical de la producción a otra de tipo
mucho más atenuada y de aquí que de
horizontal, caracterizada por la sucesión
nuevo sean los primeros en manifestar el
de tres procesos diferentes y
impacto de la nueva fase de crecimiento complementarios: la preparación de la
que la innovación tecnológica, entre otros producción, a partir de nuevas formas de
factores, está propiciando en el conjunto organización; la producción propiamente
de las economías encuadradas en el área dicha, y la comercialización de los
de la O.C.D.E. productos. Sin duda alg una, la fase de
La relativa aproximación entre la producción sigue —y seguirá— siendo
industria y los servicios que parece importante, pero lo serán cada vez más,
haberse dado en las economías más dadas las dificultades que implican, la
avanzadas puede tener una explicación fase previa y la posterior a dicha
producción, sobre todo si se tienen en
en una serie de fenómenos diferentes: En
cuenta una serie de fenómenos que se
primer lugar, en estos países el empleo en han hecho ya presentes en las modernas
los servicios está situado en cuotas muy economías como son, entre otros, los
elevadas —superior al 70 % del empleo relativos a la globalización de los
total—, lo que hace pensar en la mercados y a la creciente competitividad
posibilidad de que el proceso de internacional a la que sólo se podrá hacer
expansión del sector terciario esté frente si se elaboran productos que aúnen
próximo a su consolidación y más aún si una gran calidad y un bajo coste, sin
se tiene en cuenta que el empleo en la olvidar en todo caso el comportamiento de
agricultura en estos países está ya una clientela que cada vez se muestra
situado, desde hace bastantes años, en más exigente en el terreno de la
niveles tan reducidos —en torno al 3 %— asistencia comercial y de los servicios
que dan pie a pensar que difícilmente posventa.
pueda reducirse más.
En definitiva, se está pasando de un
Por otro lado, en estos países, y como sistema «estático» y de trabajo repetitivo
consecuencia de su elevado nivel en la fase de producción, a otro cada vez
tecnológico, cada vez resulta más difícil, más «dinámico», caracterizado por la
en múltiples casos, establecer una rápida renovación de productos y en el
distinción clara entre bienes y servicios, e que el trabajo repetitivo, si existe —y es
incluso a veces se produce una total de suponer que así suceda—, se llevará a
confusión, por el hecho de que cada vez cabo básicamente a nivel de despachos y
son más los servicios que se incorporan a de oficinas. El predominio de lo «material»
la producción y sobre todo a la venta de está dando paso, cada vez a un ritmo
un determinado bien. Esta relación entre mayor, al papel preponderante de lo
bienes y servicios es tan fuerte que «inmaterial», debido a que de forma
algunos autores han comenzado a hablar creciente la venta de cualquier producto
ya de la presencia en ellos de la sociedad requiere mayores dosis de servicios en lo
«servoindustrial» o «metaindustrial», que relativo a su puesta en funcionamiento y a
viene a significar un cambio profundo de su mantenimiento. Por ejemplo, cada vez
todo el sistema productivo, caracterizado está claro que cuando se vende

Ekonomiaz N.º 13-14 34

 Clemente del Río Gómez, Juan R. Cuadrado Roura, Miguel González Moreno

Diagrama n.° 1. Evolución de las industrias manufactureras durante el siglo

XX

Fuente: Danzin, A.: «Tehnologies de l'information et évolution sociale». Futuribles. Mars, 1986.

un automóvil lo que se vende es más bien giro en el terreno de la producción

un medio de transporte y que su venta industrial los hallamos ya en el «Silicon
será más factible si el comprador sabe Valley» americano, en algunas empresas
que puede encontrar fácilmente un taller europeas y en muchas fábricas
de reparaciones, y que las piezas japonesas, en donde se observa
defectuosas pueden ser fácil y claramente que la clase obrera del
rápidamente reemplazadas por originales taylarismo ha desaparecido como
en buen estado. consecuencia de la entrada de los
procesos productivos automatizados y
Evidentemente, este panorama, que robotizados, en torno a los cuales han
aparece de algún modo representado en cobrado especial importancia una serie de
el diagrama n.° 1, en modo alguno resulta servicios asistenciales a la producción
imaginario en la actualidad, si bien será como los de l+D, organización y gestión
bastante más real a finales de siglo. de la producción, estudio de mercado y
Algunos exponentes de este asistencia al cliente, entre otros.

Ekonomiaz N.º 13-14 35

Desarrollo económico, cambio estructural y evolución de los servicios

4. LAS NUEVAS PAUTAS DEL será, por otro lado, la más clara expresión
CRECIMIENTO ECONÓMICO: de la creciente interrelación entre la
industria y los servicios, que será, sin
IMPORTANCIA CRECIENTE DE LOS duda, una de las principales
SERVICIOS AVANZADOS Y DE LAS características del desenvolvimiento de
MODERNAS TECNOLOGÍAS las empresas en un futuro próximo,
aunque hay que subrayar que dicha
4.1. La evolución de las economías y
confusión e interrelación ya está presente,
los servicios a las empresas especialmente en determinados ámbitos
A la luz de lo que hemos expuesto en las de las economías más avanzadas.
páginas que preceden resulta Pero a todos estos cambios iniciados en
incuestionable que las economías más el pasado reciente, y que es previsible se
avanzadas han tenido que afrontar en los sucederán e incluso se consolidarán en
últimos años una serie de un futuro próximo, hay que añadir uno
transformaciones o cambios importantes más, no menos importante, como es el
que dan pie a pensar que dichas relativo a la política económica regional
economías están inmersas ya en una que a raíz de la crisis económica se ha
nueva fase del crecimiento caracterizada visto enfrentada a una problemática muy
por la presencia de nuevos problemas que diferente de la anterior, que demanda
demandan soluciones nuevas, mediante nuevas soluciones y nuevos instrumentos
la puesta en práctica de mecanismos o que, a su vez, exigen planteamientos o
instrumentos ajustados a dicha enfoques nuevos.
problemática.
Los primeros pasos hacia un cambio en
Sin embargo, esta nueva fase del el enfoque de la política regional ya han
crecimiento económico, en modo alguno sido dados en la práctica totalidad de las
supondrá una ruptura completa con la economías avanzadas, que han hecho de
anterior, pues a lo largo de ella tenderán a los servicios a las empresas y de las
consolidarse algunos de los procesos nuevas tecnologías —sin olvidar el
evolutivos iniciados anteriormente, como componente de la infraestructura— los
los relativos a la reorganización de los principales instrumentos de actuación
sistemas productivos y al cambio frente a las tradicionales ayudas
estructural, principalmente. financieras —directas o indirectas— a las
En el primer caso, es obvio pensar que empresas, prioritarias en la fase anterior a
el avance de las tecnologías, cada vez la crisis económica. Por otro lado, el
más dinámico, contribuirá de forma nuevo enfoque de la política regional se
determinante a la consolidación de la apoya en tres fundamentos básicos,
reorganizacón de los sistemas alguno de ellos contrario a los vigentes en
productivos en dirección a la el anterior enfoque. Dichos fundamentos
automatización anteriormente apuntada y son:
a la progresiva invalidación del sistema — Orientación descentralizadora de las
tayloriano, al tiempo que se potencia el decisiones, a fin de que sean las
avance de los servicios a la producción a propias regiones las que asuman el
través del mecanismo de la principal protagonismo.
externalización.
— Industrialización difusa, basada en la
En el segundo caso, cabe esperar que promoción y desarrollo de pequeñas
el cambio estructural, entendido como y medianas empresas.
proceso de transformación sectorial,
alcance una consolidación definitiva en la — Carácter coordinado de las
mayoría de las economías avanzadas, actuaciones con el fin de no duplicar
dando entrada a otro proceso de cambio o gastos.
transformación que afectará de manera En este nuevo enfoque de la política
especial al sector servicios a las regional las pequeñas y medianas
empresas, en donde cabe esperar una empresas y el sistema de redes de
nueva estructuración del empleo, a información cobran una extraordinaria
medida que se desarrolla el actual importancia; de aquí que los servicios a
proceso de innovación tecnológica. las empresas y las tecnologías
Como consecuencia de todo ello, la —especialmente de la información y la
confusión entre bien y servicio, se comunicación— sean los instrumentos
acentuará de manera progresiva y ella más atractivos en esta nueva

Ekonomiaz N.º 13-14 36

 Clemente del Río Gómez, Juan R. Cuadrado Roura, Miguel González Moreno

Cuadro n.° 2. Orientación de la Política Regional de la C.E.E. en materia

de Servicios y Tecnología

Ekonomiaz N.º 13-14 37

Desarrollo económico, cambio estructural y evolución de los servicios

Cuadro n.° 2. Orientación de la Política Regional de la C.E.E. en materia

de Servicios y Tecnología (Continuación)

TRADUCCIÓN EN TÉRMINOS DE
NATURALEZA DE LA AC-
LINEAS BÁSICAS ACCIONES COMUNES (Servicios-
CIÓN A DESARROLLAR
DE ACTUACIÓN Tecnología) PARA UNA POLÍTICA
(Ejemplos)
DE SERVICIOS
• Formación a los prestata- • Difusión de la información sobre
rios de servicios. servicios y tecnología.
• Institutos regionales espe- • Programas ad-hoc (tipo COME-
cializados. TO para las regiones periféricas.
• Intercambio de investiga- • Formación de dirigentes de em-
dores. presa en materia de NICI.
• Cooperación Investiga- • Formación de asesores en servi-
EDUCACIÓN Y ción/Industria. cios de l+D para las PYME.
FORMACIÓN • Formación de un cuerpo • Intercambios interregionales de
de nuevos conocimientos. investigadores; cooperación in-
terregional investigación/indus-
tria.
• Desarrollo de las ciencias del co-
nocimiento hombre/máquina.

Fuente: C.E.E.: Technologies avancées, services et régions. Dossier Stratégique FAST. 1987.

fase. La propia C.E.E. se ha mostrado —comercial, laboral, etc.— que

especialmente sensible a la necesidad de igualmente vienen contribuyendo de forma
afrontar este nuevo enfoque de la política determinante a este proceso de creación
regional tomando como base el triángulo de servicios, o nuevas funciones de
formado por la infraestructura, los servicios, que en muchos casos deben su
servicios y la tecnología tal como se aparición al progresivo avance de las
recoge en el cuadro n.° 2. nuevas tecnologías cuyas repercusiones
en los planes nacional e internacional
Los cambios reseñados, tanto en el vienen siendo objeto de una gran
plano empresarial como en el de la atención.
evolución económica general o en el de la
En consecuencia, el papel de las
política regional permiten, sin duda, hablar
tecnologías en el moderno enfoque del
de nuevas pautas del crecimiento
crecimiento económico es incuestionable,
económico. Dichos cambios,
como lo es su creciente contribución a la
considerados de forma conjunta, vienen a
creación de nuevos servicios,
significar, en cierto modo, una ruptura con
especialmente en el plano «avanzado» de
el modelo anterior basado esencialmente
las economías. Servicios como los de
en la industria y asimismo el comienzo de
telescopia, mensajería electrónica,
una nueva fase en la que los servicios y la
telebanco, teletienda, videotex, teletex,
tecnología, siempre en relación con la
etc., irán haciendo acto de presencia —ya
industria, están llamados a desempeñar
han iniciado— en el nuevo panorama
un papel de primer orden, especialmente
económico, sumándose a los tradicionales
en el terreno de la creación de empleo.
de asesoría, télex, control de calidad,
Pero, en paralelo con todos estos diseño, etc. Todo ello implicará, sin duda,
cambios y en gran medida como una transformación profunda en las
consecuencia de ellos vienen funciones de servicios tanto en el plano
desarrollándose una serie de sectorial como en el profesional, tal como
transformaciones en el plano normativo se pone de manifiesto a continuación.

Ekonomiaz N.º 13-14 38

 Clemente del Río Gómez, Juan R. Cuadrado Roura, Miguel González Moreno

4.2. Nuevas tecnologías y funciones de contacto con el público, como

servicios: su previsible incidencia consecuencia del reforzamiento de la
en el plano sectorial y profesional función comercial. Así se explica
—también en el caso de España,
La transformación en curso del empleo desde hace pocos años— que, por
en el sector terciario, como consecuencia ejemplo en los bancos, los puestos
de su progresivo avance, ha dado pie, en de trabajo relacionados con el
los últimos años, a que algunos tratamiento centralizado de
estudiosos de la economía hayan puesto información hayan sido reducidos,
de manifiesto un gran interés por conocer mientras tienen lugar aumentos
el comportamiento de este sector de rápidos de los empleos en los
actividad en el futuro, teniendo en cuenta, servicios comerciales.
básicamente, la evolución prevista del
componente tecnológico. Los estudios — El resultado de todo ello es que los
llevados a cabo en este sentido ha llegado trabajadores pueden cambiar con
a una serie de sustanciosas conclusiones mucha más facilidad de puesto de
que ofrecen un notable interés y de las trabajo que los mercados de trabajo
que entresacamos los siguientes puntos: son menos cerrados, y que los
empresarios acuden a menudo al
— Los trabajos de tipo terciario precisan, despido más que a la promoción
cada vez más, de las nuevas interna del trabajador. La movilidad
tecnologías de la información. Es un dentro de las empresas tiende a
hecho comprobado en las sociedades disminuir.
más desarrolladas que la «burótica»
—tratamiento de textos, correo Esta nueva caracterización funcional
electrónico, etc.— está comenzando tendrá su reflejo —o lo está teniendo ya—
a estar presente en la casi totalidad en la nueva distribución del empleo en el
de los servicios. Otro tanto sucede terciario en general. En el caso concreto
con la «informática», cuya presencia, de la economía americana se ha podido
incluso en los servicios tradicionales comprobar que los empleos que vienen
—restaurantes, comercios, bancos—, experimentando un crecimiento más
es cada vez más visible. rápido son los que exigen conocimientos
— El sector terciario emplea, cada vez más elevados: informáticos, juristas, etc.,
más, a personas que conjugan lo que da lugar a que, considerada de un
conocimientos generales con una modo global, la estructura
débil información de base y, por socioprofesional de la población activa
consiguiente, capaces de adaptarse americana se deforme en beneficio de los
rápidamente a las nuevas cuadros, directores de empresa,
tecnologías, cuya evolución, por otro profesiones liberales y técnicos, y en
lado, es muy rápida. detrimento de los obreros no cualificados,
de los empleados en oficinas y los
— En este sentido, el contenido agricultores.
tecnológico de los empleos y las
cualificaciones exigidas tienden, por En un interesante trabajo publicado en
consiguiente, a elevarse con el paso 1986 bajo el título «El impacto futuro de la
del tiempo. automatización sobre el empleo», los
prestigiosos economistas Wassilly
— Pero, se constata al mismo tiempo la
tendencia a una cierta Leontief y Faye Duchin analizan la
homogeneización de las técnicas influencia del desarrollo de la informática
utilizadas en las diferentes ramas de y la burótica en el nivel de empleo en
actividad. Cara al futuro —más bien Estados Unidos desde la perspectiva del
próximo— lo más importante será año 2000, tomando como base la
estar familiarizado con la informática. evolución experimentada en los últimos
La especialización en cada tipo de años.
servicio tiende a disminuir, y el agente Teniendo en cuenta tres escenarios en
de seguros especializado en la función del mayor o menor avance de la
gestión de determinados tipos de innovación y su aplicación en el terreno
pólizas deberá ceder su puesto a un de la tecnología, estos autores llevan a
técnico polivalente. cabo una valor ac ión del fuerte
— Los empleos en el terciario son, cada crecimiento de los empleos de ingenieros,
vez más, empleos que requieren un técnicos superiores, y algunas
profesiones liberales. Los resultados a los
que llegan, contenidos en el cuadro n.° 3

Ekonomiaz N.º 13-14 39

Desarrollo económico, cambio estructural y evolución de los servicios

Cuadro n.° 3. Evolución prevista del Empleo por Grupos Profesionales en

Estados Unidos entre 1978 y 2000
(En%)

Fuente: Leontief, W. y Duchin, F.: The impacts of Automation on Employment: 1963-1000. New York
University.

y expresados en tantos porcentuales por en los empleos que requieran una mayor
ramas de actividad, son muy ilustrativos formación de tipo técnico.
de cuanto hemos señalado anteriormente. En un trabajo publicado a finales de
Aunque referidos a los tres sectores 1987 bajo el título «Los servicios contra el
básicos de actividad económica, los paro», M. Gaspard realiza, asimismo, un
resultados contenidos en dicho cuadro, en análisis de prospectiva tomando como
relación con los servicios en particular, referencia igualmente el año 2000,
ponen de manifiesto dos hechos basando su estimación en la evolución
importante. Por un lado, que el empleo en experimentada en Francia por el empleo
los servicios —en este caso en la terciario entre 1969 y 1983. En dicho
economía americana— seguirá creciendo trabajo el autor considera como base de
cualquiera que sea el nivel de la referencia, en primer lugar, la evolución
tecnología, aunque es evidente que las del empleo en los servicios por ramas de
mayores tasas de crecimiento van a ir actividad, pasando a continuación a hacer
ligadas a los mayores avances lo mismo en el terreno de la cualificación
tecnológicos en el terreno concreto de la profesional. Los resultados alcanzados en
informática; y, por otro lado, el hecho de uno y otro caso aparecen reflejados en los
os
que este avance de los servicios en el gráficos n. 7 y 8, en donde se recoge, en
futuro tendrá un peso creciente —en uno y otro caso, la evolución real entre
coherencia con el avance tecnológico— 1969 y 1983, y la evolución prevista,

Ekonomiaz N.º 13-14 40

 Clemente del Río Gómez, Juan R. Cuadrado Roura, Miguel González Moreno

Gráfico n.° 7. Evolución del empleo por ramas de actividad. Proyección hasta el año 2000

Fuente: Gaspard, M.: «Les services contre le chomage», Futuribles, Octubre 1987.

según estimaciones realizadas, entre los crecimiento sostenido, que es compartida

años 1983 y 2000. igualmente por el conjunto de los servicios
vinculados al sector público, también
En el gráfico n.° 7, junto con la evolución conocidos como servicios «no
real y la prevista para la agricultura y la comercializables».
industria, se representa la correspondiente
a algunas de la ramas de actividad Por el contrario, se observa una
terciaria más significativas desde el punto tendencia al estancamiento en una serie
de vista del empleo. De la observación de servicios «tradicionales» —comercio,
conjunto de dicho gráfico se desprenden construcción e ingeniería civil, crédito y
dos hechos evidentes: por un lado, que, si seguros—, cuya positiva evolución, hasta
nos fiamos de las estimaciones llevadas a hace escasos años, ha sido el principal
cabo, el proceso de cambio estructural determinante del fuerte avance del
reseñado en el apartado anterior, así terciario en su conjunto. Únicamente se
como sus repercusiones en la presenta una excepción en el caso de los
transformación sectorial del empleo, «transportes y telecomunicaciones», que
muestran una tendencia a su se manifiesta como la única rama de
consolidación en un futuro relativamente actividad —de las estudiadas— que se ha
próximo, como el representado por el año situado en vías de reemprender un ligero
2000. Por otro lado, en lo relativo a la ascenso una vez superada la fase de
evolución del terciario en particular, en el estancamiento de que fue objeto entre
gráfico de referencia llama la atención la 1969 y 1983. La positiva influencia de las
marcada tendencia de algunos servicios modernas tecnologías será, sin duda, el
«modernos» —servicios a los particulares principal factor determinante del
y servicios a las empresas— hacia un relanzamiento de esta rama de actividad
terciaria.

Ekonomiaz N.º 13-14 41

Desarrollo económico, cambio estructural y evolución de los servicios

Gráfico n.° 8. Estructura del empleo según la cualificación profesional.

Evolución y perspectivas

Fuente: Gaspard, M.: «Les services contre le chomage», Futuribles, Octubre 1987.

Por otro lado, en el gráfico n.° 8, en el más avanzadas en la actualidad— a lo

que aparecen representadas las largo de los últimos cuarenta años. Si el
tendencias de las distintas profesiones, se desarrollo económico es evidente cuando
pone de manifiesto que el avance del se considera la evolución de la renta p.c.
sector terciario en el horizonte del año correspondiente a cada país, también lo
2000 requerirá, más aún que en el es la realidad del cambio estructural. El
pasado, un nivel de conocimientos intercambio de posiciones entre la
técnicos y una cualificación profesional agricultura y los servicios a lo largo del
más elevados. Como consecuencia de período estudiado, da buena cuenta del
ello, la mano de obra, cualificada o no, es desarrollo de este proceso de cambio
la que tiene ante sí un futuro más estructural o de transformación sectorial
sombrío. Las economías más de las diversas economías.
desarrolladas se disponen, por Entre los factores que han actuado
consiguiente, a adentrarse en la era de la como causa y al mismo tiempo como
especializaron, a partir de una buena efecto de este proceso se sitúan, por un
base de conocimientos generales por lado, y desde una consideración general
parte de la población. de las economías, las fases de
crecimiento y crisis económica que se han
sucedido, sin lapso temporal alguno, en el
período sometido a análisis, 1960-84; y,
5. CONCLUSIONES por otro, una serie de fenómenos de
carácter particular, como la
A lo largo de las páginas que preceden reorganización de las empresas, las
hemos tratado de poner de manifiesto que nuevas formas de mercado, el avance de
los conceptos de desarrollo económico y los servicios —especialmente de los
cambio estructural constituyen las notas denominados avanzados— y la
más significativas de la evolución de las innovación tecnológica, principalmente.
economías—especialmente de las

Ekonomiaz N.º 13-14 42

 Clemente del Río Gómez, Juan R. Cuadrado Roura, Miguel González Moreno

BIBLIOGRAFÍA

BELL, D. (1974). The coming of post industrial FISHER, A.G.B. (1935). The Clash of Progress and
society. London. Heineman. Security. London.
BLACKABY, F. (1978). Deindustrialisation. London. FUCHS, V. (1968). The Service Economy. New York,
Heinemann (NIESR). Columbia. Un. Press.
GASPARD, M. (1987). «Les services contre le
BLADES, D. (1987). «Biens et services dans les Pays
de l'OCDE». Reuve Economique de l'OCDE, n.º 8. chomage». Futuribles.
GEMMELL, N. (1982). «Economic Development and
CAIRNCROSS, A. (1978). «What in Structural Change: The Role of the Service
de-industrialisation?», en Blackaby (1978). Sector». The Journal of Developmet Studies. Vol.
CEE (1978). The role of tertiary sector in regional 19, n.° 1,1982.
policy. Comparative report. Bruxelles, mimeo GERSHUNY, J. and MILES, I. (1983). The
(15/1/78). transformation of Employment in Industrial
CLARK, C. (1940). The Conditions of Economic Societies. Francis Pinter. London.
Progress. London. McMillan. GLEAVE, D. (1985). The impact of Innovations in
Service Employment. The Techmical Change
CUADRADO ROURA, J.R. «La evolución del empleo
en el sector servicios». Papeles de Economía Centre. London.
Española, n.°26,1986. LEONTIEF, W. y DUCHIN, F. (1983). The impacts of
Automation on Employment: 1963-2000. New York
CUADRADO ROURA, J.R. y DEL RIO GÓMEZ, C. University.
(1987). Cambio estructural y evolución de los
servicios en el área de la OCDE (1960-84). LEVESON, I. (1985). The Service Economy in
Documentos de trabajo, n.° 3, Fundación FIES. Economic Development: Perspectives from the
United States. Hudson Strategy Group Inc. New
CHENERY, H.B. and TAYLOR, L. (1968). York.
«Development Patterns: Among Countries and NOYELLE, T.J. (1983). «The Rise of Advenced
Over Time». The Review of Economics and Services». APA Journal.
Statistics, vol. 1, n.°4.
SINISCALCO, D. (1985). «Emplois dans le secteur
DANZIN, A. (1986). «Technologies de l'information des services et changement structurel», en Les
et evolutions sociale». Futuribles. Services dans les Societés Industriélles, sous la
DEL RIO GÓMEZ, C. (1987). «Cambio estructural y direction de J. de BAND. Colloque organisé par
evolución del sector servicios en el área de la l'IREP PARÍS X CNSS, Económica.
OCDE: Una referencia al caso español». En El STANBACK, T.M. (1979). Understanding of
Sector Terciario de la Economía Española. Commodities by means of Commodities.
Economistas. Cambridge Univ. Press.

Ekonomiaz N.º 13-14 43