BM EN EL SECTOR PRIVADO: SURGIMIENTO, DESARROLLO Y EVOLUCIÓN

Surgimiento Existe reconocimiento universal acerca del hecho que el creador del

Benchmarking, tal cual se le conoce ahora, es Robert Camp. Durante 17 años fue director de

calidad del área de operaciones logísticas de la compañía XEROX en Estados Unidos. Su

carrera incluye su paso por Mobil Oil y DuPont. Además es Presidente de «The Global

Benchmarking Network » y colaboró, entre otros, al establecimiento de la «

International Benchmarking Clearinghouse ».También se ha dedicado a la docencia de

logística en el Rochester Institute of Technology. Sus principales publicaciones son :

Benchmarking : la búsqueda de las mejores prácticas de la industria que conducen a

un desempeño excelente » y « Bussines Process Benchmarking »1. Para saber de

primera fuente qué es el benchmarking, citaremos las palabras de su creador, Robert

Camp : « Llamamos benchmarking ‘el proceso continuo de medir nuestros productos, servicios,

y prácticas contra nuestra competencia o compañías líderes’. Hemos incorporado un número

de lecciones de esa definición y nunca la hemos cambiado. Se ha convertido en algo así

como un benchmark en sí mismo. Dentro de XEROX utilizamos la palabra ‘benchmark’

como ‘encontrar y poner las mejores prácticas en ejecución’. La gente encuentra muchas

razones para hacer benchmarking. Nosotros comenzamos a hacerlo debido a una crisis. Nos

encontramos ante una significativa desventaja competitiva hace aproximadamente doce años

en un mercado particular. Y nos dió una sacudida eléctrica para salir y para encontrar

otros que hacían cosas de las maneras que eran perceptiblemente diferentes de cómo las

hacíamos nosotros, más eficiente, con tecnología más avanzada. Vimos al

benchmarking como la manera de recuperar nuestra competitividad”2. El origen de la

palabra ‘benchmark’ proviene de la geodesia y significa medir el terreno con respecto a un

punto de referencia. En el contexto de la gestión privada o pública, el benchmark es un

punto de referencia o patrón reconocido de excelencia con respecto al cual se miden procesos

similares3. De la definición aportada por Robert Camp, se desprende que el concepto de la

buena práctica no se puede separar de la concepción misma del benchmarking. El

BM entrega la metodología para capturar y/o identificar las mejores formas de hacer las

cosas ( buenas prácticas) con el fin de encontrar la excelencia. Luego que Robert Camp

desarrollara el benchmarking, esta práctica encontró rápida difusión en el sector privado

(IBM, AT&T, Sunbeam, McKinsey, Hewlett Packard, Motorola, Ford). Las razones de

esta rápida acogida radicaban en el hecho que el impacto de su aplicación era

claramente medible en términos económicos . Es así como la XEROX registró los siguientes

avances: la satisfacción de sus clientes aumentó en un 38%, el costo laboral se redujo

a la mitad y el costo en materiales disminuyo en 40%. Otros avances registrados fueron que

redujeron en 90% los defectos de máquinas, mejoraron en un tercio la productividad de su

marketing, mejoraron la aceptación de sus piezas en un 99,5% y redujeron los costos

de reparaciones y mantenimientos en un 30%4. En 1989 la compañía obtuvo el Premio

Nacional de Calidad Malcolm Baldridge5 que es entregado por el presidente de los Estados

Unidos. Cuando las demás empresas privadas comenzaron a aplicar el benchmarking,

cada empresa aplicaba sus propias definiciones y criterios del benchmarking.Sus

objetivos eran claros: llegar a ser los mejores en su rubro “best in the class” y a

través de la excelencia alcanzar los mayores niveles de competitividad. A raíz de esta

gran diversidad de opciones, surgieron diferentes tipos de BM, tales como el «interno»

( comparación de unidades similares dentro de una propia organización); el “competitivo”

(comparación entre competidores directos o cercanos que se relacionan con una misma

base de clientes) y el “funcional” o genérico ( detectar organizaciones que no sean

competidores que desarrollen uno o más procesos de trabajo similares y utilizarlos

como referente y fuentes de información)6. Luego surgieron otra serie de tipos de

benchmarking, como por ejemplo el BM de “procesos” que es más bien a corto plazo,

el « estratégico” a largo plazo y el “internacional” que es entre países7. También se desarrolló

la idea del “benchmarking estratégico global” que busca los factores claves de
competitividad de la empresa comparando factores de contexto y de excelencia

empresarial a nivel globalizado8. Cabe decir que el modelo desarrollado por Robert Camp en

su libro publicado en 1992 ”Benchmarking, The Search for the Industry Best Practices that lead

to Superior Performance”, ha constituído la base sobre la cual las otras empresas han

variado este esquema según sus necesidades y distintas visiones. Por ello

presentaremos acá el modelo original que se compone fondamentalmente de cuatro pasos:

1 Planificación:

• Identificar temas

• Identificar socios del Benchmarking

• Planificar y ejecutar la recogida de datos

2 Análisis

• Fijar diferencia actual con el socio

• Proyectar niveles futuros de resultados

3 Integración:

• Comunicar los resultados y ganar aceptación

• Establecer nuevos objetivos

4 Acción:

• Desarrollar el plan de acción

• Implementar Planes y realizar seguimientos

• Establecer un nuevo punto de referencia

Desarrollo Luego de 12 años de aplicación del BM en las grandes

industrias del mundo, especialmente en Estados Unidos, se publicó en 1992 el primer

libro acerca de la aplicación del BM en la industria. Fue escrito por Michael J. Spendolini

y lo tituló “”The Benchmarking Book”. Spendolini es miembro de la ”American

Psychological Society”, de la “Academy of Management” y de la “American Marketing

Association” y es fundador y presidente de la MJS Associates , una firma consultora en

management. Se le considera actualmente como uno de los expertos mundiales en BM10.

The Benchmarking Book se basa en una encuesta realizada en 1991 a 57 empresas, de las

cuales 47 ya habían implementado algún tipo de definición formal de BM, y donde se

comprobó que 41 eran variantes de otras definiciones presentadas en

conferencias internacionales por otras empresas o bien por expertos o instructores que

habían estado en contacto con empresas como XEROX. Spendolini recopiló entonces

todas las definiciones de BM encontradas y declaró que era imposible entregar una

definición única del concepto debido a que la práctica misma ofrecía una amplia paleta de

elementos optativos para definirlo, según las necesidades y visiones de las empresas.

Por esta razón llamó al BM como un “proceso de aprendizaje” continuo y pasó a elaborar una

guía flexible de definición con todos los elementos que logró capturar en su

investigación, con el fin de que cada usuario eligiera las alternativas que más le

acomodaran.

Evolución La aplicación del BM en la industria mundial cuenta actualmente

con 27 años de experiencia. El éxito o fracaso de esta técnica de management

depende de la calidad de su aplicación, de la identificación exacta del objeto del BM,

de los socios, de las fuentes de información, de los factores favorables de contexto, de

la oportunidad , de la disposición a invertir capital en la adopción de estas medidas de

mejoramiento de competitividad, y de la apertura para cambiar la conducta de los

actores en cuanto a flexibilidad, dinamismo y disposición de aprendizaje. Robert Camp y

Bjoern Andersen, investigador del Instituto Noruego de Tecnología, realizaron 16 años

después del primer BM que inició XEROX un estudio titulado « Current Position and
Future Development of Benchmarking »12 con el objetivo de tomar el pulso al estado

de situación en que se encontraba el BM y cuáles serían las tendencias futuras de su

evolución. Para ello aplicaron un cuestionario de dos páginas a las personas

encargadas de benchmarking en 59 empresas. Esta investigación arrojó los siguientes

resultados : a) La prioridad más alta se la asignó a determinar los mecanismos ideales de

transferencia de buenas prácticas dentro de las organizaciones para poder conservar su

impacto o bien evitar pérdidas por no aplicar en forma oportuna las mejores prácticas. b) El

segundo aspecto fue el uso de computadores en el BM y desarrollo de softwares para poder

compartir información interna y externamente y por el otro lado poder investigar acerca

de las mejores prácticas en otras empresas. c) El tercer aspecto detectado fue darle

preferencia al contacto directo con otras empresas y a la observación de primera mano de

las mejores prácticas de gestión en otras compañías. La explosión de la aplicación del

BM en el sector privado condujo a una gran demanda de expertos consultores por parte de las

empresas que deseaban aplicar este conocimiento. Se calcula que los presupuestos para

procesos de benchmarking compuestos por equipos de dos consultores alcanzan sumas de

cerca de los 25.000 US dólares, mientras que procesos de gran alcance con más de 20

expertos podrían alcanzar presupuestos de millones de dólares. Sin embargo, esta

inversión ya era de gran rentabilidad en 1996 según el “American Productivity and Quality

Center” de Houston, ya que la aplicación del BM habría producido en algunas

empresas ganancias de hasta 187 millones de US dólares cuando contrataban a

consultores con amplia experiencia.13La más importante característica del benchmarking

desde que se aplicó hace más de un cuarto de siglo en XEROX, consiste en que se inició en la

práctica empresarial en un proceso que podría calificarse como de « learning by doing » hasta

llegar a desarrollarse en una ciencia propia a partir de las primeras publicaciones realizadas a

fines de los ochenta por Robert Camp y a principios de los noventa por Michael Spendolini.

Luego la producción académica aumentó geométricamente y se comenzó a visualizar algo así

como la “teoría” del benchmarking. De esta manera, por ejemplo, Watson desarrolló un

modelo de evolucion del benchmarking diferenciando cinco generaciones de avance en

el tiempo que contemplaba desde la primera a la quinta generación comenzando por: 1)

primera generación: reingeniería de reversión (Reverse Engineering); 2) segunda

generación: benchmarking competitivo; 3) tercera generación: benchmarking orientado

a procesos; 4) cuarta generación: benchmarking estratégico y terminando en la 5)

quinta generación: benchmarking global ( que incluye el análisis de las diferencias

culturales para comprender el funcionamiento de los negocios)14. Para finalizar este capítulo

diremos que la experiencia de BM en el sector privado y sus exitos fueron los que detonaron

el interés del sector público por conocer esa experiencia e incorporarlo al mejoramiento

de sus prácticas de gestión . Las administraciones públicas de los países anglosajones se

encontraban en plena tarea de modernización de sus servicios, specialmente el Reino

Unido, en un contexto de restricción presupuestaria y presión ciudadana por obtener servicios

públicos de mayor calidad. ORÍGENES Y ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL BM EN

EL SECTOR PÚBLICO DE LOS PAÍSES INDUSTRIALIZADOS Los primeros antecedentes

históricos del uso de la comparación y observación de otros países para tomar decisiones

acerca de las políticas públicas óptimas a emprender, datan de finales del siglo XIX

cuando el gobierno de Meijí de Japón envió delegados de su país a la civilización

occidental para observar , aprender y sentar las bases para un estado moderno en Japón.

Según el historiador W.G. Beasley15 en diciembre de 1871 partió la delegación de altos

funcionarios y de estudiantes desde Yokohama hacia Estados Unidos por siete meses. Luego

se dirigieron a Europa, donde visitaron Gran Bretaña, Francia, Alemania y varios países más.

Allí inspeccionaron departamentos gubernamentales, el sistema judicial, el militar, la

banca, los centros docentes, las fábricas, entre otros elementos. En 1878 evacuaron un informe

en cinco volúmenes que al entender de Beasley sirvió de guía para la modernización del Japón.

Según el economista Michio Morishima16, el gobierno de Meiji estudió este informe y

basándose en él configuraron un modelo de sociedad mixto recogiendo lo mejor de

Gran Bretaña, Estados Unidos, Francia y Alemania. Por ejemplo, el sistema educativo se basó

en el modelo francés, la Marina Imperial Japonesa fue una copia de la Marina Real

Británica , el telégrafo y los ferrocarriles también siguieron la tradición británica y las

universidades el modelo norteamericano. La constitución y el código civil Meijí tuvieron un

origen alemán, mientras que el código penal tuvo un origen francés. Aún, si este ejemplo era

desconocido cuando se desarrolló el concepto de benchmarking para la industria en Estados

Unidos, la experiencia japonesa y su actual posición dentro de las naciones industrializadas

ilustra cuán positivo puede ser basar decisiones de políticas públicas en el estudio

comparativo de experiencias con el fin de contar con informaciones de primera mano y

rescatar lo mejor para la construcción y la gobernabilidad de las sociedades. Robert Camp, no

dudó en la utilidad que podía tener el benchmarking en el sector público y lo

denominó como “benchmarking no competitivo”17para diferenciarlo de los procesos en el

sector privado.Pioneros en la aplicación del benchmarking en el sector público fueron los

países de la OECD ( Organisation for Economic Co-operation and Development) a través de

PUMA (Public Managmenet Service) que ya a mediados de los noventa comenzaron a trabajar

en su difusión como herramienta de gestión en el marco de los procesos de

modernización del estado basados en los conceptos de la Nueva Gestión Pública

(NGP),18 especialmente en EEUU, Reino Unido, Australia, Canadá y los países nórdicos19.

En el Reino Unido trabajan ya casi el 70% de los empleados públicos en las así

denominadas « Next Steps Agencies » que son regularmente sometidas a procesos de

benchmarking en relación a empresas privadas o a instituciones similares de otros países. De

hecho el Reino Unido comenzó la difusión y promoción del benchmarking en el sector público a

través del PSBS ( Public Sector Benchmarking Service) en el 2001 como parte constituyente de

los planes de modernización del estado. Ya en 1992 Suecia comparaba su presupuesto con el

de doce países de la OECD para identificar instrumentos de flexibilización y posibles fricciones.

Asímismo Suecia realiza desde 1993 un benchmarking anual de la efectividad

sociopolítica entre las administraciones regionales20. Siguiendo esta dinámica, en toda

Europa se realizan procesos de benchmarking, ya sean funcionales, orientados a

procesos y resultados o bien externos e internos21. En Canadá, Australia, Nueva

Zelanda y Japón se observan niveles similares de difusión del benchmarking en el sector

público22. En 1999, la Unión Europea inició la “European Best Practice Initiave (EBPI) para

apoyar a todos los países miembros en el desarrollo y coordinación de programas para la

difusión del benchmarking y las Buenas Prácticas. La intención era instalar un sistema

de benchmarking paneuropeo fácil de implantar en otros países e irlo ampliando

paulatinamente. Luego en el 2001 se desarrolló e instaló un sistema de benchmarking

transnacional en el sector energético que tuvo la novedad de simplicar la metódica de la

búsqueda de datos y su evaluación y contribuir a la mayor eficiencia energética. Los

resultados fueron muy positivos y lograron convocar a las empresas más importantes del

sector a nivel paneuropeo23. Las experiencias de benchmarking en materia de formulación,

ejecución y monitoreo de políticas públicas en los países industrializados ha sido sistemático y

ha dado lugar a un nuevo tipo de benchmarking denominado « benchmarking político»24.

Algunos autores plantean que este tipo de benchmarking incluso se ha iniciado desde

principios de los años ochenta tanto a nivel regional, nacional como transnacional en base

a la consideración de buenas prácticas políticas. Se trata de un estilo de hacer política

observando y comparando procesos de decisión políticaconsiderados de alto impacto

y que pone el énfasis en el aprendizaje y no especialmente y/o exclusivamente

en la transmisión de mensajes ideológicos. También se ha comprobado que, por

ejemplo, en el marco de las reformas sociales en Estados Unidos marcadas

recientemente por la transición del binomio « Welfare-to-Work » la aplicación del

benchmarking facilita la innovación e institucionalización de políticas públicas. Con ello

se plantea que el manejo del conocimiento se posiciona en el centro del quehacer

político desplazando a los grandes modelos ideológicos. Sin embargo, la crítica no se ha

hecho esperar y se han identificado los puntos débiles de este estilo, que tiende a

confundir la función del benchmarking . Mientras unos plantean en forma eufórica que el BM

político sería la solución a los problemas, otros plantean , sin descalificar su importancia

como instrumento de la formulación de políticas públicas, que el benchmarking

principalmente cumple la función de la “filtración de informaciones”25. Otros autores

plantean que el “benchmarking político” ha hecho su entrada triunfal a la arena pública debido

al fracaso de gran parte de las teorías en esta área para resolver problemas políticos

reales, ya que se basaban en mensajes deductivos de tipo general que no podían

comprobarse en la práctica y que no consideraban las condiciones de contextos

históricos, culturales, económicos y sociales específicos26. Como ejemplo de estos fracasos, el

profesor noruego Jan Fagerberg indica la “decepcionante” experiencia del FMI, el Banco

Mundial e intelectuales asociados en los primeros años del proceso de

transición socioeconómico y político en la antigua Unión Soviética27. La práctica del

“benchmarking político” constituiría una specie de ejemplo para la “teoría apreciativa “

elaborada por Nelson y Winter en 198228, donde buscan los fundamentos empíricos de

“hechos estilizados” e identificar sus posibles implicaciones para la política. Basándose

en esta “teoria apreciativa”, algunos historiadores económicos como Moses

Abramovitz han buscado dilucidar los mecanismos de la transferencia de experiencias

de desarrollo de un país a otro, por ejemplo en materia de las limitaciones o posibilidades de

éxito que puedan tener . No basta con un benchmarking basado en la observación de

buenas prácticas y la voluntad de apropiárselas, sino que se debe hilar más fino. Un ejemplo

es el de la transferencia tecnológica, donde este autor postula que deben darse tres

características para su éxito que son: la “congruencia tecnológica” ( se refiere a las

características del país líder y del país seguidor en áreas tales como el tamaño del

mercado y de la oferta, por ejemplo), la “capacidad social” ( apunta a los esfuerzos que
tiene que desarrollar el país más atrasado para alcanzar a los más avanzados en

materia de educación, infraestructura, capacidades tecnológicas y de Investigación

y desarrollo) y estos dos factores conformarán la real “capacidad de absorción” de

los progresos que quieren transferirse29. En resumen podría decirse que la aplicación del

benchmarking en el sector público en los países industrializados cuenta con una larga

trayectoria empírica y que el desarrollo teórico del “benchmarking político” se encuentra en

una fase inicial . Esta se caracteriza por la discusión en torno a los cambios de

paradigmas en materia de formulación de políticas públicas que pudieran derivarse de los

conceptos del benchmarking. Otro conjunto de investigaciones giran en torno al uso de

las buenas prácticas y su transferencia internacional a distintos contextos de desarrollo

con todas las implicaciones que ello pueda tener en materia de aparente

“neutralización » de las ideologías, o bien del surgimiento de un estilo de hacer política

de tipo experimental, devolutivo y orientado hacia la innovación de ideas. También se

alerta sobre el efecto de « ceguera política » frente a los efectos secundarios y

condiciones de contexto derivados de un benchmarking político que fomenta procesos de

cambio en escenarios, donde las condiciones no son óptimas.30Para concluir este capítulo

presentaremos una definición de “benchmarking político”elaborada por Holger Straheim:“El

benchmarking político existe cuando la producción de decisiones válidas para el

colectivo se fundamentan en comparaciones de rendimientos entre las propias unidades de

decisión y las unidades de decisión del entorno”.31EL BM EN EL SECTOR PÚBLICO DE

AMÉRICA LATINA El origen de la aplicación del benchmarking en el sector público de América

Latina no se encuentra en la difusión dentro del sector privado como se dió en los

países industrializados, donde incluso se generó el BM y se aplicó con amplio éxito. Existen

algunas iniciativas privadas tales como el proyecto del LALC ( Latin America Logistics

Center) que fue fundada en Atlanta /Estados Unidos en 1996 con el financiamiento de

diferentes gobiernos y de empresarios privados. Esta organización opera en asociación

con LogisticAmerica y provee sistemas de alta calidad para calcular, comparar y

analizar los indicadores críticos de operaciones logísticas en la industria de toda

América Latina. Anualmente realiza estudios de benchmarking para evaluar anualmente el

estado logístico en la región por industrias y por países. Hace tres años, en el 2003,

lanzó un proyecto de Benchmarking LogisticAmerica. Alli ya se han registrado más de 700

empresas de la región32. Por otro lado, en Colombia, por ejemplo, se ha detectado que

a nivel de las empresas con procesos biotecnológicos y en general en las demás

empresas, las técnicas del benchmarking son de muy baja difusión o bien se da una

aplicación de carácter intuitivo que no garantiza resultados adecuados33. Cuando la estructura

empresarial se basa principalmente en PYMES, el uso del BM es menos probable debido a sus

altos costos y al desconocimiento de esta herramienta. Aquí se requeriría el apoyo del

estado34. Una iniciativa importante es la del Atlas Directory ejecutada por el

Eurochambres y apoyada por la Comisión Europea35 . En este marco se persegue la

difusión del conocimiento sobre las empresas privadas de América Latina que realizan

actividades tendientes a la internalización. Esta actividad es un instrumento de cooperación

técnica entre Europa y América Latina. Por ello incluyen en su directorio datos actualizados

sobre 280 organizaciones privadas. El Benchmarking ocupa alli un lugar esencial porque

se presentan datos comparados de 18 países latinoamericanos en tres grandes grupos

que son: México y Centroamérica, la región Andina y el Cono Sur ( Mercosur y Chile).

Alli se describen los servicios y productos de estas empresas en la perspectiva de la

comparación geográfica y por tipos de servicios. No es materia de este documento

presentar una lista de ejemplos sobre aplicación del BM en el sector privado. Solamente

es importante señalar que las iniciativas han surgido más bien por parte de proyectos

internacionales de desarrollo con algún apoyo de la empresa privada, pero en ningún

caso los privados han sido motor de su difusión como en Estados Unidos o Europa. Ello

se refleja en el mayor esfuerzo que ha tenido que realizar el sector público de América
Latina con respecto al de los países industrializados en materia de aplicación de esta

herramienta. En este escenario el sector público latinoamericano no ha tenido como referencia

a su sector privado, sino que ha tenido que recurrir a la experiencia del sector público

internacional en aplicación de BM que ya ha pasado previamente por un proceso de

adecuación al haberse transferido de las experiencias realizadas en el sector industrial de sus

países para ser aplicados en contextos de desarrollo diferentes y con diferentes grados

de avance en la modernización de sus estados. La internalización a nivel de la

sociedad , de las instituciones académicas y de los medios de comunicación de los

conceptos del BM en los países industrializados constituyeron evidentemente un terreno

propicio para su difusión en el sector público y una base sólida de conocimiento en

quien apoyarse. No cabe duda, que en América Latina, el sector público es aquel que

ha servido de motor para la difusión del benchmarking en torno a la modernización de la

gestión pública y que a menudo a partir de esta experiencia el sector privado incorpora

iniciativas similares. Es el caso de Chile, donde el estado ha impulsado el gobierno

electrónico y fomenta la participación de la empresa privada en estos procesos. Otros

casos son el Banco de Exitos colombiano a cargo del Departamento

Administrativo de la Función Pública

(http://www.dapf.gov.co/banexitos/consultas.asp); el Concurso de Innovación de la

Gestión Pública Federal que es una inicitiva conjunta entre la Escuela de

Administración Pública y el Ministerio de Planeación, Presupuesto y Gestión del Brasil

(http://inovacao.enap.gov.br); El Sistema de Experiencias de gestión pública de Chile

impulsada por el proyecto de Reforma y Modernización del Estado de la Secretaría

General de la Presidencia de Chile36 que luego se convirtió en el Sistema de Información

de Buenas Prácticas de Gobierno Electrónico y Gestión Pública a cargo de la misma institución

(www.gestionpublica.gov.cl). Entre las actividades que se podrían inscribir dentro de las

iniciativas de Benchmarking del sector público en la región, podrían mencionarse los premios a
la calidad o a la innovación impulsadas por ONG’s, fundaciones, universidades o bien por

instituciones de la administración pública nacional o federal para premiar iniciativas locales

y/o nacionales y provinciales, como podrían ser los siguientes ejemplos:

• Premio a la calidad de los servicios públicos en la Argentina a partir de 1992 en el

marco de la ley del Premio Nacional a la Calidad.

• Premio Helio Beltrao de la Fundación Getulio Vargas del Brasil a partir de

1996 con la colaboración de la Fundación Ford y luego del Banco Nacional de Desarrollo

Económico y Social de Brasil.

• Concurso Innovación de la gestión Municipal en Chile a cargo de la

Subsecretaría de desarrollo regional del gobierno.

Premio a la Innovación Ciudadana a cargo de la Fundación nacional de Superación

de la Pobreza y con el apoyo de la Universidad de Chile.

• Banco de Experiencias Local de la Universidad nacional de Quilmes de

Argentina.

• Premio Gobierno y Gestión Local de México a cargo del centro

de )Iinvestigación y Docencia Económica en colaboración con la Fundación Ford a partir

del 2001.

• Feria Virtual de Gobernabilidad del PNUD en el pabellón de Mejores

Prácticas y nivel local.

Se podría afirmar que desde mediados de los años noventa en adelante ha habido

una verdadera explosión de iniciativas de benchmarking en el sector público de América Latina,

que incluso han llegado a contabilizarse en 24.000 a nivel regional.38El intercambio regional

de experiencias se produce casi exclusivamente a través de la participación en

concursos de premiación de buenas prácticas o bien de premios a la calidad, o a través de

estudios de casos comparados que generalmente son realizados por el CLAD, BID, CEPAL,

ILPES , el Banco Mundial, y otras entidades de investigación. Un ejemplo es el Centro de

Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) de Costa Rica que ya en 1998 había

encargado la elaboración del Marco Institucional para el desarrollo de la actividad estadística a

través de un estudio de benchmarking entre 5 paises39. Asímismo los ministerios sectoriales y

otros servicios, como los de salud40 , educación , impuestos internos y aduanas41 que

participan de redes de benchmarking sectoriales, donde se da la oportunidad del

intercambio de experiencias para el aprendizaje y la detección de las méjores prácticas

en sus respectivos rubros. Una iniciativa nueva que promueve la difusión de las buenas

prácticas de gestión pública a nivel regional es el recientemente iniciado ( agosto 2005)

Sistema de Información de Buenas Prácticas de Gestión Pública en América Latina y El Caribe

www.sipalonline.org patrocinado por el BID y ejecutado por FLACSO. Cuenta con el apoyo del

Comité de Reforma y Modernización del Estado de la Presidencia de la República de

Chile (PRYME) y del CLAD con sede en Venezuela. Es un hecho que el

benchmarking ha suscitado un gran interés a nivel de América Latina y se expresa en la

inmensa cantidad de iniciativas que se han impulsado en base a este instrumento de gestión.

Sin embargo, no deja de ser cierto que esta experiencia adolece de una cierta

dispersión , falta de continuidad en bastantes casos, y que la gran cantidad de

información sistematizada en ellas no alimenta automáticamente las instancias de

decisión política42. En los próximos capítulos abordaremos las diferencias entre el BM

en los sectores

públicos y privados y presentaremos el estado de la discusión acerca de los

resultados del BM a nivel público, sus potencialidades y problemas. DIFERENCIAS

FUNDAMENTALES EN EL USO DE BM EN EL SECTOR PRIVADO Y EL SECTOR

PÚBLICOCuando se habla de benchmarking, muchos plantean que se trata de un

concepto de moda, debido a que su principal vehículo para alcanzar la excelencia es a

través de la comparación, que en el pasado ya había sido aplicada. Esta observación

es de carácter parcial, ya que este aspecto es solo un elemento del benchmarking que
luego se une a la búsqueda de información en red, en forma colaborativa,

continua y que se inscribe, generalmente dentro de planes de calidad continua en

todas las versiones que existen hasta hoy : Gestión de Calidad Total ( TQM) la

Reingeniería Organizacional, el Mejoramiento Continuo y/o el Programa de Mejoramiento

Continuo de las cinco “S”, desarrollado en Japón43. En el BM la captura de conocimiento es

sistemática y responde al producto, proceso o servicio que se está analizando. Los conceptos

como la eficiencia, la eficacia, la orientación al cliente, uso de innovaciónes tecnológicas y

de ideas pasaron a formar parte natural del BM. Otro elemento es que busca la

colaboración de la competencia a cambio de enriquecimiento mutuo, ya sea por rubros,

funciones o por países. Se elabora un plan de visitas y reuniones de trabajo en conjunto, se

define el acceso al tipo y cantidad de información que se requiera y se pueda poner a

disposición. No se debe confundir Benchmarking con el análisis competitivo, ya que este

tipo de análisis solo incluye la comparación de un producto del competidor contra el

propio, compara sus características y sus precios. El BM va más allá y compara el

diseño, la manufactura, la distribución y apoyo al producto enfatizando los procesos que

condujeron a estos resultados. Además “.... elimina la subjetividad de la toma de

decisiones porque fomenta el trabajo en equipo al enfocar la atención sobre las prácticas de

negocios para permanecer competitivas”44. En general el concepto del benchmarking es el

que recoge Spendolini en su guía de definición que presentamos anteriormente en este

documento45 y que se caracteriza por la flexibilidad con que se puede definir considerando

las necesidades de la empresa o bien las de algún servicio público o institución del estado. En

principio se puede someter a benchmarking cualquier tópico de una cadena productiva

o de servicios. Sin embargo lo que ha provocado problemas es el tema de la

adecuada “transferencia de buenas prácticas” tanto en el sector privado como en el

público. Robert Camp, el creador del BM, planteaba que “ ... si usted hace

benchmarking fuera del contexto de un programa de TQM ( Total Quality Management),

es posible que usted pierda todo este esfuerzo implantando algunas prácticas

individuales en una organización que realmente se dirige en la dirección incorrecta”46. Las

diferencias más evidentes en la aplicación del benchmarking se dan entre el sector privado y en

el sector público debido a las condiciones de contexto en que tienen lugar.

ANALISIS CRITICO DE LA EXPERIENCIA DE APLICACION DEL BM EN EL

SECTOR PRIVADO El sector privado cuenta con una trayectoria mucha más larga en el

tiempo que el sector público. En un principio la aplicación de un benchmarking aparecía

como llave mágica de búsqueda de mayor competitidad , excelencia empresarial y de

negocios, como que si este instrumento poseyera impactos positivos automáticos si

se aplicaba según un modelo preestablecido. Las bondades del benchmarking

pudieron incluso medirse en términos de considerables aumentos de las ganancias, tal

como se describió anteriormente en este documento47, y de increíbles mejoramientos a

nivel de la eficacia operativa. A raíz de ésto, se lograban una mejor orientación al cliente,

disminución de los costos de materiales, aumento de la productividad del marketing, mejores

garantías postventa de los productos, distribución a menor costo y más rápida,

aplicación de tecnologías de punta, mejoramiento de la calidad de los respuestos y la

incorporación del conocimiento de expertos externos al trabajo de la empresa, entre

otros. Los problemas surgieron cuando los benchmarking no traían los resultados

esperados. A raíz de esta situación, en Estados Unidos , el Centro Americano de la

Productividad y de la Calidad (The American Productivity y Quality Center) creó la Cámara de

Compensación Internacional de Benchmarking en Houston para ofrecer un patrón de

eficacia alto a quienes buscaban realizar un proceso de benchmarking. También se

ofrecía una amplia paleta de productos y servicios a grupos de interés común con

problemas parecidos para ahorrar costos y lograr el máximo impacto. Entre los problemas

detectados por varios investigadores, se podrían mencionar los siguientes : a) Aplicación

del benchmarking fuera de un programa general de mejora continua de calidad de

gestión o producción (Robert Camp). Esto se refiere también al hecho que el benchmarking «

debe mantener la alineación con la estrategia, la visión, la misión y en general con el norte

estratégico de la empresa en que se realiza48. b) Selección incorrecta del objeto y de los

socios del benchmarking. c) Los paradigmas de las organizaciones que participan en el

benchmarking deben ser similares para que el traspaso de buenas prácticas respondan a

visiones comunes49. d) La comparación con otros puede llevar a plantear objetivos

inalcanzables que desmoralicen en vez que ayuden.50e) Falta de personal y financiamiento

adecuado. f) Dificultades en el acceso a la información o falta de información. g) Debil

disposición al cambio. h) Transferencia inadecuada de las buenas prácticas ( atrasada, sin

adaptarla al contexto propio, sin el convencimiento del personal y sin liderazgo legitimado). i)

Hay que asegurarse previamente que los procesos y funcionamientos que se toman

como modelos son los correctos y/o útiles para su institución.( No dejarse influenciar por la

moda de los exitosos sin considerar su contexto). j) El sistema de incentivos/castigos que

llevó a la instalación de una buena práctica en una institución no puede ser trasladada a

otra receptora donde no exista este tipo de incentivos.51Las bondades del BM son

universalmente conocidas . Sin embargo los puntos críticos y la reflexión acerca de los

elementos que pueden llevar a su fracaso, son poco conocidos. Michael Porter,

actualmente uno de los mayores teóricos en gestión empresarial52, plantea incluso que

en el sector privado se confunden los planos de la eficacia operativa con el de la estrategia

de las empresas. El benchmarking pertenecería al conjunto de herramientas gerenciales

que se han venido aplicando en las ultimas décadas, tales como la calidad total, la búsqueda

de la mayor competencia, orientación al usuario etc y que se ubican dentro de lo que se

denomina “eficacia operativa” que significa “ejecutar actividades similares ‘mejor’ que la

competencia”53. La “eficacia operativa” contribuye a lograr una rentabilidad superior a corto o

mediano plazo, pero según Porter no es suficiente ya que cada día se hace más difícil
mantenerse delante de los rivales. Incluso plantea que cuanto más las empresas

practiquen el benchmarking más se parecen unas a otras. Por ello esta práctica del

benchmarking, estaría, según su opinión mostrando algunas limitaciones evidentes,

debido a que conduce a una competencia destructiva, de “suma cero”. Se ha

medido que tras décadas de aumentos de la “eficacia operativa” de las empresas, ellas

están enfrentando rendimientos decrecientes, lo cual pone en peligro la capacidad de las

empresas para invertir a largo plazo en el negocio. Porter ha observado que los managers de

las grandes empresas han tendido a olvidar la necesidad de una “estrategia”, pensando que se

puede reemplazar por técnicas administrativas de punta. La estrategia significa “ser diferentes y

escoger deliberadamente un conjunto de actividades para brindar una mezcla única de

valor”54. Esta sería la única base sostenible de tener una verdadera ventaja comparativa.

Por ello concluye: “Es más difícil que un rival pueda copiar una serie de actividades

entrelazadas, que simplemente imitar un enfoque particular de fuerza de ventas, equiparar una

tecnología de procesos o reproducir un conjunto de características de producto. Un

competidor que trata de copiar un sistema de actividades gana poco imitando

solamente ciertas actividades y no la totalidad. Por ello, las posiciones estratégicas deben tener

un horizonte de una década o más, no de un ciclo de planeamiento, ya que la continuidad

fomenta las mejoras en las actividades individuales y el ajuste permitiendo a una

organización crear aptitudes y destrezas únicas”55En resumen, cuando los managers

confunden la eficacia operativa con la estrategia,hacen a sus empresas vulnerables y

permiten una “convergencia competitiva” a través de la aplicación de herramientas

gerenciales de punta, tales como el BM, sin darse cuenta que la fuente máxima de

competitividad y de su sostenibilidad a largo plazo es justamente la ”diferencia

estratégica” basado en las disyuntivas (imagen empresarial a seleccionar,

actividades a realizar, y los límites de coordinación y control interno). Su conclusión es

que la aplicación de las medidas de eficacia operativa deben obedecer a las directrices de la
estrategia si se busca la competitividad a largo plazo. Otro gran experto internacional en

materias de gestión empresarial fue el norteamericano William E. Deming. En su

trabajo sobre « Siete enfermedades mortales de la gerencia »56, también plantea que la

continua aplicación de diferentes herramientas de búsqueda de la calidad sin la

comprensión de su personal provoca desorientación y dispersión en el logro de los objetivos

estratégicos de la empresa. Las consecuencias de ello son la gran desmotivación del personal

de los estratos inferiores de la jerarquía, la constante rotación de gerentes en

búsqueda de mayores sueldos y la contratación de expertos externos o consultores « de

turno », que contribuyen a la larga a una situación de fragilidad empresarial al no perseguir

lineas estratégicas basadas en procesos y en un profundo conocimiento del negocio en

sí.57La saturación con el rol cumplido hasta ahora por las grandes firmas de

consultores organizacionales parece estar sufriendo sus primeros quiebres, ya que el

recién nombrado gerente general del consorcio de la Daimler-Chrysler que fabrican los

automóviles Mercedes Benz, Dieter Zetsche, ha declarado en enero del 2006

públicamente durante la feria internacional del automóvil en Detroit que reducirá al

máximo este tipo de contrataciones, porque « el desarrollo propio de una empresa es

para mí la tarea original de los gerentes generales”58. En esta línea Zetsche pretende

cambiar todas las secuencias productivas de su. consorcio, de tal manera que las variantes

de los modelos o generaciones de modelos se puedan fabricar en una sola línea de

montaje, o bien construir varios modelos en una sola banda o producir las variantes de

un modelo en un sólo lugar geográfico a partir del 2007. Interesante es destacar que

la Daimler-Chrysler compite con los gigantes General Motors y Ford que son aquellos

que producen la mayor cantidad de unidades automovilísticos en el mundo. Siguiendo la

lógica de Porter, Zetsche sería uno de los gerentes generales que pone el énfasis en el

liderazgo estratégico considerando la eficacia operativa como parte de éste. Si se revisa la

literatura sobre esta temática, se puede concluir que las técnicas del BM en el sector privado
han sido, a pesar de las dificultades surgidas, de gran utilidad, han impulsado la

cultura del aprendizaje por comparación en las empresas y han introducido una

apertura más allá de las fronteras del propio negocio. Asímismo han contribuido a incorporar el

concepto de la excelencia en los mercados y a buscar alternativas de mejoramiento en el plano

de la eficacia operativa. Sin embargo, cuando el BM no se aplica dentro de lo que es definido

como la estrategia, su impacto será menor o quizás contraproducente. POTENCIALIDADES Y

DESAFIOS DEL BM EN EL SECTOR PUBLICO En el capítulo 3 y 4 se ha descrito en

forma general las principales actividades de BM desplegadas el sector público , sobre

todo en la medida que son parte de los planes de modernización del estado tanto de

los países industrializados como los de menor desarrollo relativo, como es el caso de

América Latina. También destacábamos el surgimiento de un nuevo tipo de benchmarking

como es el “benchmarking político » que funciona a nivel de los aprendizajes entre

gobiernos de cómo hacer política de excelencia para garantizar mayores niveles de

gobernabilidad y evitar cometer errores ya superados por otros en la arena política. En

esta área la Unión Europea registra grandes avances a través de su política multilateral

de supervigilancia de las políticas sectoriales, sobre todo en el empleo, y de sus esfuerzos

por coordinar programas paneuropeos en materias energéticas, agropecuarias y

medioambientales, entre otros. Por otro lado, en América Latina, donde los énfasis son otros, y

donde los procesos de integración económica y políticos están menos desarrollados,

también se observa una gran cantidad de actividades de medición de carácter macro e

interregional a través de los así conocidos rankings de desarrollo en materias como los

indices de desarrollo humano del PNUD, los niveles de corrupción de Transparencia

Internacional, los índices de riesgo país, las mediciones de gobernabilidad a través del

Latinobarómetro, los rankings de la calidad de la educación media y superior en el

continente, entre otros, aunque todavía no sean impulsados desde la misma región.

Cabe destacar que las posibilidades de aprendizaje acerca de la experiencia de gobierno

entre los países de la región ha aumentado considerablemente. Falta avanzar en cuanto a

la creación de mecanismos formales de trasmisión de este conocimiento. Una iniciativa

interesante en esta dirección es el reciente impulso de la cooperación técnica horizontal

por parte de agencias de cooperación técnica, tales como la ICA de Japón y la GTZ de

Alemania, donde se aprovecha el conocimiento acumulado en los países mismos de la región

para enviar expertos regionales a países vecinos con financiamento externo59. Existe la

percepción general que el uso del BM en el sector público ha contribuido a abrir las puertas de

las administraciones públicas tradicionales hacia la sociedad y a permitido una mayor

orientación al usuario fomentando iniciativas innovadoras y la búsqueda de aprendizajes entre

servicios similares.

Como hemos descrito en el párrafo anterior, los más grandes expertos

organizacionales del sector privado, ya han reflexionado acerca de los límites que pueda tener

una herramienta como el benchmarking en el caso de ser aplicada en forma aislada. En una

empresa siempre existe un conjunto de actividades complementarias tales como

produción, diseño, marketing, servicios y soporte al cliente y deben ser consistentes e

interconectadas 60, por lo que el benchmarking debe aplicarse también a ese conjunto.

Incluso se ha llegado a plantear que el uso inapropiado del BM podría contribuir a la

disminución de la creatividad empresarial interna limitándose exclusivamente a la búsqueda

de la innovación a través de la observación de terceros61. En el sector público, recién se

ha comenzado con la reflexión acerca de la aplicación de herramientas gerenciales

provenientes del sector privado, como por ejemplo el BM. Para América Latina se cuenta

con el estudio de Fernando Straface62 que analiza los premios a la calidad o las

innovaciones en el sector público de varios países, donde llega principalmente a la

conclusión que se ha generado una gran cantidad de información derivadas de buenas

prácticas a nivel local y nacional, pero que todavía no ha sido analizada como

alimento de los decisores de políticas públicas. Por otro lado concluye que a nivel regional no
se ha dado un intercambio de buenas prácticas y que las experiencias analizadas se

dirigen principalmente a las administraciones públicas propias. Tampoco existiría un mayor

desarrollo de los sistemas de información orientados a resultados, sino que más bien solo a la

descripción de buenas practicas que son premiadas o validadas según distintas modalidades.

Concluye que el futuro de la aplicación de estas técnicas de benchmarking dependen de

impulsar un proceso de reflexión crítica en torno a lo realizado e implementar instrumentos de

medición sobre el impacto real y que sean atribuibles claramente a la introducción del BM. A

nivel del sector público del Reino Unido se han realizado investigaciones centradas en marcar

las diferencias de la aplicación del benchmarking en materia de transferencia desde el sector

privado al sector público. Bowerman y otros63 plantean tres grandes interrogantes para

irse acercando a la temática de las diferencias entre BM público y privado, que son las

siguientes :

« 1) ¿Cuál es la motivación principal para trabajar el BM en el sector público

considerando la compleja naturaleza de los organismos públicos ?, 2) ¿Cuál es el efecto

que tiene la obligatoriedad sobre el desarrollo del benchmarking en el sector público ?, y

3) ¿A qué puede contribuir el benchmarking en el contexto del sector público ?

Para contestar a estas preguntas estos investigadores ingleses analizaron la

experiencia del Reino Unido desde sus primeros antecedentes a comienzos en 1983 hasta la

actualidad. En 1983 la Audit Commission promovió el concepto así conocido como «value for

money» a nivel de los gobiernos locales y con ello se sentaron las bases de

información estadística para procesos de benchmarking posteriores. Su característica

principal fue que la Audit Commission impuso estos controles en forma externa y obligó a los

gobiernos locales a comprometerse con estas tareas. En resumen la primera pregunta se

contesta con que la motivación principal para el benchmarking público fue de carácter

obligatorio (compulsory) y no voluntario como en el sector privado. Asímismo se plantea

que ello conduce a la postura de demostrar por parte del sector público que sus prácticas de
gestión son solamente lo “suficientemente buenas” ( “good enough”) o simplemente que no son

las peores, en vez de buscar las “best practices” como en el sector privado. La segunda

pregunta sobre los efectos que tiene este tipo de benchmarking obligatorio que se configuró

en el Reino Unido es que conduce a una concentración sobre resultados medibles y

al establecimiento de estándares uniformes de desempeño para propósitos

contables de la administración pública, con lo que se ha dejado de lado otros tipos de

benchmarking, tales como los orientados a procesos. En esta misma línea los autores son de la

opinión que el compulsory benchmarking puede afectar el corazón del concepto que

es « aprender de los otros » y abrir las puertas hacia iniciativas de medición de

desempeño motivados políticamente y no precisamente motivados por la búsqueda de la

excelencia. Con respecto a la tercera pregunta los autores señalan que mientras el

benchmarking en el sector privado choca con el hecho que la información tiende a ser

o a mantenerse confidencial, en el sector público el benchmarking es inherente a

la accountability gubernamental y genera una aspiración por aumentar la transparencia. En

resumen el benchmarking obligatorio dentro de la administración pública tiende a cumplir

con estándares presestablecidos por las comisiones de inspección centrales para

conseguir mayores recursos, probar que la organización no es la peor, cumplir con los

requerimientos del “best value” y de prevenir las críticas de los evaluadores externos (defensive

benchmarking). Como conclusión se plantea que en el caso del Reino Unido el benchmarking

del sector público se ha desarrollado según modelos completamente diferentes al del sector

privado y que los objetivos de su uso han sido un tanto confusos64. En el concurso de su

aplicación, surgió en forma espontánea un énfasis puesto principalmente más en objetivos

de control de la gestión que en el logro de metas de calidad en el desempeño de

procesos. Por ello la necesidad de encontrar en el futuro un equilibrio entre las metas

de control y las de desempeño orientadas esta vez no exclusivamente a lo contable. El

establecimiento del PSBS (Public Sector Benchmarking Service) en el 2001 es un gran paso
adelante en esa dirección. La investigación en relación a la aplicación del benchmarking a

nivel paneuropeo ha avanzado bastante y se ha llegado a grados de diferenciación

metodológica poco conocidas hasta ahora en América Latina. La razón puede estar en

el hecho que no existen todavía experiencias regionales del calado de las que se han

impulsado en la Unión Europea. Los esfuerzos están avocados al uso del BM en el contexto del

método de coordinación abierta (OMC Open Method of Coordination) de políticas entre

los países miembros en los distintos rubros : empleo, educación, defensa y otros. Para

ello se definen lineamientos, indicadores, benchmarking e intercambio de las mejores

prácticas, vigilancia multilateral, procesos interactivos y seguimiento de la implementación

de políticas domésticas y su legislación65.

Para aumentar la efectividad del uso del benchmarking a nivel paneuropeo se

han propuesto tres formas de benchmarking que son: el benchmarking para

aprender horizontalmente de las políticas ( benchmarking for horizontal policy learning); el

benchmarking para aprender verticalmente de la transferencia de políticas (benchmarking

for vertical policy transfers) y el benchmarking para el monitoreo y la supervigilancia

( benchmarking for monitoring and surveillance).66La lógica detrás de esta propuesta es

el de “diferentes benchmarking para diferentes propósitos”. El benchmarking for horizontal

policy learning debe ser de carácter voluntario como un proceso cooperativo externo

entre grupos pequeños de países por sectores con similares características y conducido

por la Comisión Europea, no por el Consejo porque aquí es muy limitada la necesidad

de indicadores cuantitativos uniformes. El benchmarking for vertical policy transfers debe

ser también de caracter voluntario y concentrarse en la diseminación de las mejores

prácticas a nivel de la UE diferenciando al máximo los campos específicos de políticas.

Para su ejecución se proponen a las agencias especializadas de la UE o a

organizaciones privadas. El benchmarking for monitoring and surveillance debe ser en cambio

organizado a nivel de la EU con todos los países miembros y debe ser de carácter
obligatorio. Para ello deben definirse los indicadores cuantitativos uniformes para toda

la unión europea y que sean coherentes con sus objetivos. Debido al carácter multilateral

de la tarea del monitoreo debe ser responsabilidad del Consejo Europeo. Considerando estas

reflexiones, se puede afirmar que la aplicación del BM no sólo depende de su

definición y metodología, sino que también de la correcta elección del tipo de institución

que deba ejecutarla para asegurar su impacto y garantizar el aprovechamiento de sus

resultados como fuente de información legítima al momento de diseñar las políticas

públicas, ya sea a nivel local, nacional, regional o internacional.