CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023)

Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Radicación: 11001-03-15-000-2021-08313-00
Accionante: ASTRID VIVIANA HOYOS FERNÁNDEZ
Accionados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTROS
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – De la carencia actual de objeto por
sustracción de materia con ocasión de la derogatoria expresa del
Decreto 1408 de 2021

Sentencia de primera instancia

La Sala decide la acción de tutela presentada por la ciudadana Astrid Viviana

Hoyos Fernández en contra del Presidente de la República1, del Ministerio de
Salud y Protección Social, del Ministerio de Interior y del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA

1. La ciudadana Astrid Viviana Hoyos Fernández solicitó la protección de sus

derechos fundamentales a la libertad de locomoción, a la libertad de conciencia,
culto, reunión, derecho al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad,
a la vida digna y a la dignidad humana, los cuales fueron presuntamente
transgredidos por las entidades aquí accionadas, como consecuencia de la
expedición del Decreto número 1408 de 3 de noviembre de 20212.

II. HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA

2. Deconformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que

motivaron el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente:

2.1. Manifestóque, a través del Decreto número 1408 de 3 de noviembre de 2021, se

dispuso que las entidades territoriales debían adicionar a los protocolos de
bioseguridad la presentación del carné o el certificado digital de vacunación contra la
enfermedad del coronavirus Covid-19 para eventos presenciales que impliquen
asistencia masiva y para el ingreso a «[…] bares, gastrobares, restaurantes, cines,
discotecas, lugares de baile, conciertos, casinos, bingos y actividades de ocio, así

1
La Sala entiende que la demanda de tutela se presentó en contra del Presidente de la República.
2
“Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID
- 19, Y el mantenimiento del orden público”.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co
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Radicación: 11001-03-15-000-2021-08313-00
Accionante: Astrid Viviana Hoyos Fernández

como escenarios deportivos, parques de diversiones y temáticos, museos, y ferias

[…]».

2.2. Afirmó
que, desde la expedición del Código de Nüremberg de 20 de agosto de
1947, la autonomía del paciente es un derecho esencial, por lo que nadie puede ser
obligado a recibir un tratamiento en contra de su voluntad.

2.3. Señaló
que, debido a las medidas adoptadas en el referido decreto, las entidades
accionadas están coaccionando a todos los habitantes que, por razones médicas, de
conciencia o de culto han decido autónomamente no aplicarse la vacuna contra el
coronavirus Covid-19.

2.4. Adujo que el Decreto 1408 de 2021 desconoce las siguientes normas: i) los
artículos 5° y 6° de la Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos; ii)
el literal d) del artículo 10 de la Ley Estatutaria de la Salud número 1751 de 2015, y iii)
el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política.

2.5. Indicó
que la evidencia científica permite concluir que las vacunas contra el
coronavirus Covid-19 no inmunizan al vacunado, por el contrario, pueden ocasionar
daños nocivos a su salud.

2.6. Advirtió
que resulta arbitrario, discriminatorio e inconstitucional que se adopten las
medidas previstas en el Decreto 1408 de 2021, ya que se está partiendo de la premisa
consistente en que las personas no vacunadas son un peligro para la sociedad.

III. PRETENSIONES

3. La accionante formuló las siguientes pretensiones:

[…] 4.1. Que se tutelen mis derechos fundamentales y libertades individuales a

la libre locomoción, libertad de reunión, libertad de conciencia y de culto,
derecho al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad, a la
dignidad y a la vida digna.

4.2. Que, con fundamento en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, a fin de
obtener la tutela efectiva de mis derechos fundamentales y libertades
individuales, se suspendan los efectos del Decreto 1408 del 03 de noviembre
de 2021 mientras se acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en
ejercicio del medio de control de nulidad y se obtiene una sentencia que haga
tránsito a cosa juzgada […].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA

4. Lamagistrada de la Sección Quinta del Consejo de Estado que inicialmente tuvo

a su cargo la sustanciación del presente proceso, mediante auto de 19 de noviembre
de 20213, remitió la acción constitucional de la referencia con el propósito de que se
«[…] decida sobre su posible acumulación y adelante el trámite que corresponda
[…]».

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Índice 4 del aplicativo Samai.
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Radicación: 11001-03-15-000-2021-08313-00
Accionante: Astrid Viviana Hoyos Fernández

5. Enatención a lo anterior, el aludido expediente fue remitido e ingresó por primera

vez al Despacho del magistrado que actúa como ponente en esta providencia el 30
de marzo de 20234.

6. Posteriormente y mediante providencia de 30 de marzo de 20235, el magistrado

ponente en esta providencia resolvió: (i) negar la acumulación del presente
expediente al proceso 1001-03-15-000-2021-07578-00 (Actora: Ana de Jesús
Gallo), en su defecto, se avocó el conocimiento del mecanismo de amparo de la
referencia, (ii) admitió la acción de tutela, y (iii) negó la solicitud de medida
provisional pedida por la parte actora.

V. INTERVENCIONES

7. Realizadas las notificaciones a las autoridades accionadas, se advierte que se

allegaron los siguientes informes:

7.1. LaPresidencia de la República, por intermedio de apoderado judicial, solicitó

declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, bajo el entendido de que
el decreto aquí cuestionado no se encuentra vigente, por lo que, a su juicio, «[…]
resultaría inocuo cualquier pronunciamiento frente a las pretensiones del accionante
frente a la Presidencia de la República […]».

7.2. El
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través de apoderado judicial,
rindió informe en el que desarrolló los siguientes temas: i) el estado actual de la
pandemia; ii) los avances en las coberturas de vacunación en el país; iii) la
efectividad y seguridad de las vacunas; iv) la evidencia sobre la necesidad de
alcanzar altas coberturas de vacunación para evitar nuevos picos, y v) el aumento
de casos de Covid-19 en niños (as) y adolescentes, entre otros.

7.3. Seguidamente indicó que la solicitud de amparo no cumplía con el requisito de

la subsidiariedad, toda vez que la actora disponía de otro medio de defensa judicial
para controvertir la legalidad del acto acusado.

7.4. Sin
perjuicio de lo anterior, expuso que, en todo caso, la vulneración alegada es
inexistente, en tanto que «[…] no obra prueba siquiera sumaria de la presunta
vulneración de los derechos deprecados, por parte de esta cartera ministerial,
soslayado el principio “onus probandi incumbit actori”. En este sentido, más allá de
manifestaciones subjetivas sostenidas por la parte actora no se acredita la
vulneración o amenaza de un derecho fundamental, por parte de esta cartera
ministerial […]».

7.5. El
Ministerio del Interior, por intermedio de la jefe de la oficina jurídica de la
entidad, rindió informe en el que advirtió que la presente tutela devenía

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Índice 11 del aplicativo Samai.
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Índice 12 del aplicativo Samai.
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Radicación: 11001-03-15-000-2021-08313-00
Accionante: Astrid Viviana Hoyos Fernández

improcedente, por incumplimiento del requisito de la subsidiariedad y por

inexistencia de la vulneración.

7.6. Igualmente,
señaló que en el presente asunto se configuró la carencia actual de
objeto por sustracción de materia, «[...] por cuanto el decreto 1408 de 2021, 1615
de 2021 fueron derogados expresamente por el Decreto 655 de 28 de abril de 2022
[…]».

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA

VI.1. Competencia

8. EstaSala de Decisión es competente para pronunciarse respecto de la presente

la acción de tutela, en virtud de lo previsto en el Decreto 2591 de 19 de noviembre
de 19916, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20217
y en armonía con el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.

VI.2. Problemas jurídicos

9. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer:

a) Si en el presente asunto se configuró o no la carencia actual de objeto por

sustracción de materia, con ocasión de la derogatoria expresa del Decreto
1408 de 2021, de no ser así, determinar:

b) Si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela

contra actos administrativos de carácter general.

c) Si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales

invocados por la tutelante como consecuencia de la expedición del Decreto
número 1408 de 3 de noviembre de 2021.

VI.3. Caso concreto

10. La ciudadana Astrid Viviana Hoyos Fernández solicitó la protección de sus

derechos fundamentales a la libertad de locomoción, a la libertad de conciencia,
culto, reunión, derecho al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad,
a la vida digna y a la dignidad humana, los cuales fueron presuntamente
transgredidos por las entidades aquí accionadas, como consecuencia de la
expedición del Decreto número 1408 de 3 de noviembre de 20218.

6
«Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política».
7
“Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario
del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.
8
“Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVIO
- 19, Y el mantenimiento del orden público”.
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Radicación: 11001-03-15-000-2021-08313-00
Accionante: Astrid Viviana Hoyos Fernández

VI.4.1. De la carencia actual de objeto por sustracción de materia con ocasión

de la derogatoria expresa del Decreto 1408 de 2021

11.En relación con la figura de la carencia actual de objeto, esta Sala de Decisión
en providencia de 9 de septiembre de 20219 precisó que dicho fenómeno jurídico se
presenta en las siguientes eventualidades: «[…] i) por hecho superado, cuando por
alguna conducta del obligado se supera la afectación a los derechos invocados de
tal manera que resulte innecesario el pronunciamiento del juez, ii) por daño
consumado, cuando se afecta de manera definitiva los derechos del tutelante, antes
de que el juez constitucional profiera decisión de fondo sobre las pretensiones de la
tutela y, iii) por sustracción de materia […]».

12. Particularmente, y en lo atiente a la carencia actual de objeto por sustracción

materia, la Sala concluyó que tal figura: «[…] se configura en aquellos casos en que
deja de existir el objeto jurídico respecto del cual el juez constitucional debe tomar
una decisión, por lo cual, la protección a través de la tutela pierde sentido y, en
consecuencia, el juez constitucional queda imposibilitado para emitir orden alguna
de protección del derecho fundamental invocado […]».

13.En esa misma línea argumentativa, la jurisprudencia de la Corte Constitucional

ha indicado lo siguiente:

[…] La carencia actual de objeto tiene lugar, en la medida en que la

finalidad de la acción de tutela es garantizar la protección del derecho
fundamental de quien invoca el amparo. Es decir, es, en principio, una
finalidad subjetiva. Existiendo carencia de objeto “no tendría sentido cualquier
orden que pudiera proferir esta Corte con el fin de amparar los derechos del
demandante, pues en el evento de adoptarse ésta, caería en el vacío por
sustracción de materia” […]

Así las cosas, se tiene que el propósito de la tutela, como lo establece el

mencionado artículo, es que el Juez Constitucional, de manera expedita,
administre justicia en el caso concreto, profiriendo las órdenes que considere
pertinentes a la autoridad pública o al particular que con sus acciones han
amenazado o vulnerado derechos fundamentales y procurar así la defensa
actual y cierta de los mismos.

No obstante, cuando la situación de hecho que causa la supuesta

amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra
superada, la acción de tutela pierde toda razón de ser como mecanismo más
apropiado y expedito de protección judicial, por cuanto la decisión que
pudiese adoptar el juez respecto del caso concreto resultaría a todas
luces inocua, y por consiguiente contraria al objetivo constitucionalmente
previsto para esta acción […]10. (Negrillas fuera del texto).

14.A partir de lo anterior, es dable concluir que la acción de tutela fue instituida como
un mecanismo expedito para la protección inmediata y oportuna de los derechos
fundamentales de las personas y, debido a esto, al desaparecer las causa que da

9
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, sentencia del 9 de septiembre de 2021, Exp.
11001-03-15-000-2021-02263-00, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón.
10
Corte Constitucional. Sala Octava de Revisión. Sentencia T-653 de 17 de septiembre de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos.
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Radicación: 11001-03-15-000-2021-08313-00
Accionante: Astrid Viviana Hoyos Fernández

origen a dicha vulneración, como ocurre, entre otros eventos, con la derogatoria del
acto administrativo que presuntamente vulnera las garantías fundamentales del
accionante, la acción de tutela pierde toda razón de ser como mecanismo de
protección judicial.

15. Eneste contexto, se pone de relieve que el Decreto número 1408 de 3 de

noviembre de 2021 fue derogado expresamente por el artículo 5º del Decreto
número 1615 de 30 de noviembre de 202111, norma cuyo tenor literal prescribe:
«[…] el presente Decreto rige a partir de su publicación y deroga el Decreto 1408
del 3 de noviembre de 2021 […]» (negrillas fuera del texto).

16. Enatención a lo anterior, y en consideración a que el objeto del presente proceso

consiste en que se suspendan los efectos del Decreto número 1408 del 3 de
noviembre de 2021, para la Sección es claro que en el caso de autos se configura
la carencia actual de objeto por sustracción de materia, en el entendido que el acto
administrativo que presuntamente vulneró los derechos fundamentales del
accionante no está surtiendo efectos jurídicos en este momento, debido a su
derogatoria expresa.

17. Como sustento de lo anterior, la Sala prohíja en su integridad las consideraciones

expuestas por esta Sección en sentencia de 15 de diciembre de 2021 12, reiterada,
entre otros, en los fallos de 17 de enero13, de 17 y 24 febrero de 202214,
oportunidades en la que también se concluyó que se debía declarar la carencia
actual de objeto por sustracción de materia respecto de las acciones de tutela que
habían sido interpuestas en contra del referido decreto.

18. Confundamento en las anteriores premisas, la Sala declarará la carencia actual

de objeto por sustracción de materia, tal como se dispondrá en la parte resolutiva
de esta decisión.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR la carencia actual de objeto por sustracción de materia de

la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de
esta providencia.

11
“Vigencia. El presente Decreto rige a partir de su publicación y deroga el Decreto 1408 del 3 de noviembre de 2021”.
12
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 16 de diciembre de 2021.
Expediente 11001-23-33-000-2021-07893-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
13
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 17 de enero de 2022. Expediente
11001-13-15-000-2021-07578-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
14
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 17 de febrero de 2022.
Expediente 11001-13-15-000-2022-00108-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 24 de febrero de 2022. Expediente
11001-13-15-000-2021-10112-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
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Radicación: 11001-03-15-000-2021-08313-00
Accionante: Astrid Viviana Hoyos Fernández

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los

términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnada esta decisión, se REMITIRÁ el

expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con
el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la
Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejero de Estado Consejera de Estado
Presidente

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado
Consejero de Estado

P:(28) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la
sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y
posterior consulta, de conformidad con la ley.