Instrumentos de Política Pública

Cuadernos del CEDEOP
CENTRO DE ESTUDIOS DEL ESTADO
LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
N.º 27
Año 2 | 12 de septiembre de 2023
Dexter Fernandelli: 2023, Inspiraçao geométrica em Gropius

2 Instrumentos de Políticas Públicas: Tipologías y Teorías
UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
AUTORIDADES DE LA FACULTAD VINCULADAS
CON LOS INSTITUTOS DE INVESTIGACIÓN
Decano
Dr. Ricardo Pahlen Acuña
Secretario de Investigación
Mg. Adrián Ramos
Directora del Instituto de Investigaciones

en Administración, Contabilidad y Métodos Cuantitativos
para la Gestión – IADCOM
Dra. María Teresa Casparri
Director del Centro de Estudios sobre el Estado

y las Organizaciones Públicas
Alejandro M. Estévez, Ph.D.
❦
3
Staff
Director de la publicación:
Alejandro M. Estévez, Ph.D.
Comité Editorial:
Cristian Pliscoff Varas - Universidad Católica de Chile (Chile)

Cristina Díaz -Universidad Nacional de Entre Ríos (Argentina)
Denis Proulx - Université du Québec (Canadá)
Dora Bonardo –Universidad Nacional del Comahue (Argentina)
Eva Sørensen -Universidad Roskilde (Dinamarca)
Evert Vedung - Universidad de Uppsala (Suecia)
Jale Tosun – Universidad de Heidelberg (Alemania)
J. Ignacio Criado - Universidad Autónoma de Madrid (España)
Joan Subirats - Universidad Autónoma de Barcelona (España)
Jorge Etkin - Universidad de Buenos Aires (Argentina)
Leonardo Schvarstein - Universidad de Buenos Aires (Argentina)
Norberto H. Góngora - Universidad Nacional de La Plata (Argentina)
Omar Guerrero - Universidad Nacional Autónoma de México (México)
Patricia Domench – Universidad Nacional de Avellaneda (Argentina)
Diseño gráfico: Edwin H. McDonald (UBA)
ISSN: 2796-8200 // Publicación arbitrada confeccionada por el CEDEOP. // Corresponde

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// Se autoriza la reproducción de los textos incluidos en la revista, con la necesaria mención de
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Facultad de Ciencias Económicas – Universidad de Buenos Aires.
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UN PRÓLOGO A LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA DE
EVERT VEDUNG
Por: Alejandro M. Estévez, Ph.D.1
Evert Vedung es un destacado académico sueco con amplia experiencia en el campo de la
evaluación de políticas públicas y la investigación en políticas. Nació en 1944 y ha
desarrollado gran parte de su carrera en la Universidad de Gotemburgo y también en la
Universidad de Uppsala, Suecia, donde ha sido profesor de Ciencia Política. Es conocido por
sus contribuciones al estudio de los instrumentos de políticas públicas y la evaluación de
programas gubernamentales. Durante su carrera, ha publicado numerosos trabajos
influyentes que han ayudado a dar forma a la teoría y la práctica de la evaluación de políticas
públicas.
En los Cuadernos del Cedeop, hemos ya publicado con su permiso, parte de su libro Public
Policy and Program Evaluation (1997), que es una obra influyente en el campo de las políticas
públicas que se centra en el análisis y la clasificación de los instrumentos de políticas
utilizados por los gobiernos para abordar problemas y lograr objetivos específicos. En este
libro Vedung señala que la evaluación de programas es una estrategia controvertida y poco
comprendida en la gobernanza pública, el control y la toma de decisiones. Desde la
antigüedad clásica, los eruditos eran convocados a la corte para aconsejar a los reyes. La
evaluación de políticas públicas y programas es una adición reciente a la larga cadena de
intentos de utilizar el conocimiento de académicos y científicos para promover los intereses
del Estado. Se les pide a los académicos de la evaluación que proporcionen evaluaciones
retrospectivas de la implementación, los resultados y los efectos de las medidas
gubernamentales con el fin de lograr una comprensión más profunda y decisiones
fundamentadas por parte de aquellos a cargo de las operaciones gubernamentales. La
1
Director del Cedeop
5
evaluación es el proceso de distinguir lo valioso de lo inútil, lo preciado de lo inútil; implica
mirar hacia atrás para poder avanzar mejor.
Escrito desde una perspectiva de ciencia política, el libro Política Pública y Evaluación de
Programas ofrece una visión de las posibilidades y limitaciones de la evaluación en el sector
público. Evert Vedung examina la evaluación como un mecanismo para monitorear,
sistematizar y calificar las actividades gubernamentales y sus resultados para que los
funcionarios públicos, en su trabajo orientado hacia el futuro, puedan actuar de manera
responsable, creativa y eficiente. Los temas discutidos incluyen: "Evaluación, Racionalidad
y Teorías de la Gestión Pública"; "Modelos de Evaluación"; "Evaluación Interna o Externa";
"Evaluación de Impacto como Experimentación Social y Prueba"; "Evaluación de Procesos
y Teoría de la Implementación"; "El Enfoque de los Ocho Problemas para la Evaluación"; y
"Usos y Usuarios de la Evaluación".
Toda evaluación se basa en la idea de que las percepciones, opiniones, intenciones, juicios,
en resumen, todo lo relacionado con el mundo de la conciencia humana, desempeñan roles
determinantes en la acción política y administrativa que merecen ser investigados. A través
de la experiencia, los seres humanos pueden aprender de acciones pasadas. Las
intervenciones del Estado moderno son tan extensas que para su comprensión necesitamos
una mayor explicación de las teorías subyacentes y los supuestos de cómo funcionan y
deberían funcionar las decisiones públicas
En los Cuadernos del Cedeop, en el número 12 (2022), hemos publicado un artículo de este
libro titulado “Modelos de Evaluación de Programas y Políticas Públicas”, en donde Vedung
señala que en políticas públicas existen diversos modelos científicos que establecen la forma
en que se debe realizar la evaluación de programas. Cada modelo, tiene distintos principios
organizadores y por lo tanto tienen características particulares, pero el fenómeno de la
evaluación, nos permite explicarlos a través de una taxonomía. Se parte de la idea de
evaluación y su relación con la racionalidad y las teorías de la gestión pública para luego
concluir con los distintos modelos de evaluación. Las conclusiones de este artículo
demuestran que no hay un único modelo de evaluación y que, por lo tanto, existe una
pluralidad de enfoques que individualmente ofrecen enfoques y respuestas parciales, por ello,
debemos conocer la totalidad.
En el Cuaderno del Cedeop número 9 (2022) hemos transcrito un webinar que Evert Vedung
brindó para nuestro centro de estudios cuyo título fue “Cinco olas de difusión de la
evaluación en el mundo atlántico (1960-2022)”2, donde el autor analiza el desarrollo histórico
de la evaluación del mundo occidental desde 1960. Las cinco oleadas han dejado sus
sedimentos, pero cada nueva ola no implica la desaparición completa de su predecesora. Se
identifican cinco etapas, a saber, a) orientada por la científica, b) orientada hacia el diálogo,
c) inspirada en la Nueva Gerencia o Management Público, d) basada en la evidencia, e)
inspirada en el modelo de la Nueva Gobernanza Pública. El desafío que tienen por delante
los expertos en evaluación es buscar la integración teórica y operativa de las cinco oleadas
mencionadas, pero debemos reconocer, que es una tarea sumamente compleja.
En el Cuaderno del Cedeop Número 8 (2022), hemos publicado el artículo “La evaluación:
un imán semántico”, donde Vedung analiza a las política pública y la evaluación de
programas como una incorporación reciente a una cadena de intentos por parte de los
gobernantes de utilizar el poder mental de académicos y científicos para promover los
intereses del Estado. En el mejor de los casos, a los especialistas en evaluación usualmente se
les pide que proporcionen valoraciones retrospectivas acerca de la aplicación, rentabilidad y
resultados de medidas gubernamentales con el fin de llevar a cabo una autorreflexión, lograr
una comprensión más profunda y adoptar decisiones fundamentadas por parte de los
responsables del gobierno. No bastarían las buenas intenciones porque en la evaluación
importan las buenas prácticas y sólidos resultados. La evaluación implica mirar hacia atrás
con el fin de poder mirar mejor hacia delante. Es un mecanismo para controlar, sistematizar
2
https://ojs.econ.uba.ar/index.php/cedeop/issue/view/310
7
y graduar las actividades gubernamentales y sus resultados para orientarlas al futuro, y
permitir que los funcionarios sean capaces de actuar de la forma más responsable, creativa y
eficiente posible. Las intervenciones del Estado moderno son complejas y sus consecuencias
afectan el largo plazo, por ello, hace falta que la ciencia y la investigación social orienten las
operaciones y señalen sus impactos.
Pero el texto más citado de Vedung en los artículos científicos de evaluación de programas
es el que estamos acercando a nuestros lectores en este Cuaderno Nro 27 del Cedeop. Este
texto nunca fue traducido al español, y gracias a nuestros contactos con su autor, se nos
permitió su publicación. El nombre original del artículo es: "Policy Instruments: Typologies and
Theories" y forma parte del libro "Carrots, Sticks, and Sermons: Policy Instruments and Their
Evaluation" (1998) editado por Marie-Louise Bemelmans-Videc, Ray C. Rist y Evert Vedung.
Es aquí donde aborda la clasificación y teorización de los instrumentos de políticas públicas.
En este trabajo, Vedung propone una tipología para clasificar los instrumentos de políticas
públicas en función de dos dimensiones principales: el grado de coerción y el nivel de
centralización. El grado de coerción se refiere a la fuerza o la obligatoriedad que tienen los
instrumentos para influir en el comportamiento de las personas u organizaciones. Puede
variar desde instrumentos voluntarios hasta instrumentos coercitivos que imponen sanciones.
El nivel de centralización se relaciona con el grado de control ejercido por el gobierno central
en la implementación de los instrumentos, variando desde instrumentos centralizados hasta
descentralizados.
Esta tipología ayuda a comprender la diversidad de instrumentos utilizados por los gobiernos
para abordar problemas y alcanzar objetivos de políticas públicas. También explora las
teorías detrás de la elección de instrumentos, incluyendo factores políticos, institucionales y
contextuales que influyen en la decisión de los responsables de las políticas gubernamentales.
Esta obra contribuye a la comprensión de cómo los gobiernos seleccionan y aplican diferentes
instrumentos para abordar problemas y objetivos específicos en el ámbito de las políticas
públicas.
Tanto en su libro de evaluación de programas y políticas públicas (1997) como en el artículo
sobre instrumentos (1998), Vedung, se destaca por su enfoque pragmático y contextualizado
que está estructurado sobre varios aspectos clave:
a) Énfasis en la contextualización: aboga por la importancia de comprender el
contexto local y las particularidades culturales al evaluar políticas y programas.
Su enfoque se aleja de la aplicación universal de modelos y se concentra en
adaptar las evaluaciones a las realidades específicas.
b) Enfoque en la teoría de programas: hace hincapié en la necesidad de
comprender la teoría subyacente de los programas y políticas públicas antes de
evaluarlos. Argumenta que una comprensión sólida de la lógica interna de un
programa es esencial para una evaluación efectiva.
c) Participación y aprendizaje: promueve la participación de múltiples partes
interesadas en el proceso de evaluación, incluyendo a los actores locales y a la
comunidad afectada. Además, ve la evaluación como una oportunidad para el
aprendizaje y la mejora continua de las políticas y programas.
En comparación con la escuela norteamericana de evaluación, representada en parte por
autores como Michael Patton y Carol Weiss, Vedung tiende a ser menos prescriptivo y más
flexible en sus enfoques. Mientras que la escuela norteamericana ha desarrollado modelos y
marcos específicos para la evaluación, Vedung destaca la importancia de adaptar las
metodologías a las circunstancias particulares. También, a diferencia de otros enfoques
norteamericanos que priorizan la rendición de cuentas, Vedung pone un mayor énfasis en la
utilidad de la evaluación para la toma de decisiones y la mejora de políticas.

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Si ampliamos la comparación hacia Michael Scriven, un influyente evaluador
angloamericano cuyo enfoque difiere significativamente de Evert Vedung, nos encontramos
con que Scriven desarrolló un enfoque orientado a satisfacer las necesidades del usuario final
de un programa o proyecto. Su modelo de evaluación a menudo parte sin objetivos
predefinidos ni referencias a metas específicas. En lugar de centrarse en evaluar si se alcanzan
los objetivos, Scriven pone un fuerte énfasis en emitir juicios de valor sobre la eficacia y la
calidad de los programas. Su enfoque se basa en la idea de que la evaluación debe ser más
flexible y adaptable para responder a las cambiantes necesidades de los usuarios.
En contraste, Evert Vedung tiende a enfocarse más en la comprensión de la teoría que
sustenta los programas y en la contextualización de la evaluación. Él defiende la importancia
de entender la lógica interna de un programa y adaptar la evaluación al contexto específico
en el que se implementa. Además, destaca la participación y el aprendizaje como
componentes esenciales de la evaluación.
La principal diferencia entre los enfoques de Vedung y Scriven radica en su orientación.
Mientras que Vedung se centra en la utilidad de la evaluación para la toma de decisiones y la
mejora de políticas públicas, Scriven se enfoca en satisfacer las necesidades del consumidor
y en emitir juicios de valor sobre el mérito de un programa. Ambos enfoques tienen méritos
y pueden ser aplicables en diferentes contextos, lo que resalta la diversidad de perspectivas
en el campo de la evaluación de programas y políticas públicas. Por lo tanto, sería relevante
considerar un breve resumen de algunas de las teorías actuales en la evaluación de programas
públicos:
a) Teoría del Diseño Basado en la Utilización (Utilization-Focused Evaluation):
Esta teoría, desarrollada por Michael Quinn Patton, se enfoca en la utilidad de
la evaluación para los tomadores de decisiones. Prioriza la generación de

información relevante y oportuna que pueda influir en la toma de decisiones y
mejorar los programas.
b) Teoría del Marco Lógico (Logical Framework Approach): Esta teoría se basa en
la creación de un marco lógico que incluye la definición de objetivos,
indicadores, actividades y supuestos. Es ampliamente utilizada en la
planificación y evaluación de proyectos y programas de desarrollo.
c) Enfoque de Evaluación Basada en la Teoría (Theory-Based Evaluation): Se
centra en comprender la teoría subyacente de un programa y evaluar si esta teoría
es válida y si los mecanismos de cambio propuestos funcionan como se
esperaba.
d) Enfoque Realista (Realist Evaluation): Esta teoría se enfoca en comprender
cómo y por qué los programas funcionan en contextos particulares. Examina los
mecanismos subyacentes y las condiciones que llevan a los resultados, a menudo
utilizando un enfoque de teoría medio.
e) Evaluación Participativa: En lugar de centrarse en expertos externos, esta
teoría involucra activamente a las partes interesadas y a la comunidad en el
proceso de evaluación. Busca empoderar a las personas afectadas por los
programas y políticas para que participen en la toma de decisiones y en la
evaluación.
f) Evaluación de Impacto: Se centra en medir el impacto causal de un programa,
utilizando métodos rigurosos como ensayos controlados aleatorios (RCT) para
determinar si un programa ha causado cambios significativos en los resultados
deseados.
g) Evaluación de la Teoría del Cambio (Theory of Change Evaluation): Esta teoría
se basa en la creación de una "teoría del cambio" que describe cómo se supone
que un programa logrará sus resultados. La evaluación se centra en verificar si
los pasos en la teoría del cambio se están cumpliendo.

11
Estas teorías representan enfoques diversos en la evaluación de programas públicos, y la
elección de una teoría particular depende de los objetivos de la evaluación, el contexto y las
necesidades de las partes interesadas. Los evaluadores a menudo combinan elementos de
estas teorías según la situación específica para lograr resultados efectivos y útiles.
En relación a la obra de Evert Vedung y sus aportes a la evaluación de programas y políticas
públicas, puede ser ubicada en la escuela de pensamiento de la "evaluación pragmática" o
"evaluación contextualizada". Su enfoque se caracteriza por un énfasis en la adaptación de
la evaluación al contexto específico de cada programa o política pública. Aboga por
comprender y considerar las particularidades culturales, políticas y sociales de un entorno
antes de llevar a cabo una evaluación. Este enfoque pragmático se aleja de las estructuras y
modelos rígidos y se centra en la utilidad de la evaluación para la toma de decisiones y la
mejora de políticas y programas en el mundo real. También enfatiza la importancia de
comprender la teoría subyacente en los programas antes de evaluarlos. Su enfoque flexible y
contextualizado contrasta con algunas escuelas más estructuradas y teóricas de evaluación.
Hacia fines de los 90, en los estudios de programas y políticas públicas, se registra un
deslizamiento epistemológico desde un enfoque objetivista y cuantitativo hacia uno más
subjetivista, cualitativo e interpretativo. En ciertos casos, sin abandonar un punto de partida
cuantitativo, se buscaba explicar al fenómeno estudiado o evaluado en base al aprendizaje de
los actores, así como también sus narrativas y discursos. El caso más emblemático que
podemos ejemplificar como referencia es Paul Sabatier (1999), autor del libro "Theories of the
policy process" y su artículo fundacional "Advocacy Coalition Framework"? Allí se buscaba
estudiar el aprendizaje que se producía en el debate en torno a la información técnica
disponible entre las distintas coaliciones que actúan en políticas públicas, partiendo de la
elección por consenso de un indicador (cuantitativo) que permitiera establecer un punto de
partida del problema o cuestión -lo suficientemente claro como para ser refutado- y donde
justamente, había jueces o mediadores del juego. Pero el elemento a señalar es que aquí, lo
cuantitativo sería la base para entender las percepciones, los valores, los aprendizajes y las
interpretaciones de los actores.
Dada la importancia que Vedung y Sabatier asignan a la participación de los interesados y
los aprendizajes en políticas públicas, realizaremos una breve comparación entre ambos
autores, teniendo en cuenta el contexto histórico del giro argumentativo de los 90 en el
análisis.
Aspecto Evert Vedung Paul Sabatier y el ACF
Desarrollo del Advocacy

Evaluación de programas y Coalition Framework (ACF),
políticas públicas, con que se enfoca en cómo las
Enfoque principal
énfasis en la adaptación al coaliciones de actores
contexto. influyen en el proceso de
formulación de políticas
públicas.
Examina cómo los grupos

de interés (advocacy
Aboga por la comprensión
coalitions) con creencias
de la teoría de programas y
Participación de partes compartidas y discutidas
la participación de múltiples
interesadas o stakeholders trabajan para influir en la
partes interesadas en el
formulación,
proceso de evaluación.
implementación y
evaluación de políticas
públicas.
Se enfoca en la dinámica los

aprendizajes de las
Su trabajo se centra en coaliciones, la interacción
cómo mejorar la toma de entre ellas y la evolución de
Mejora de la toma de
decisiones y la las creencias y estrategias a
decisiones
implementación de políticas lo largo del tiempo como
a través de la evaluación. elementos clave para
entender el proceso de
decisión de políticas
públicas.
Proporciona una
Destaca la importancia de la perspectiva más teórica
Contextualización y contextualización y la sobre el proceso de políticas
flexibilidad flexibilidad en la públicas, destacando cómo
evaluación. las creencias y las
coaliciones pueden influir
en dicho proceso.
13
Aunque ambos autores abordan aspectos relacionados con la formulación e implementación
de políticas públicas, sus enfoques son distintos. Vedung se enfoca en la evaluación práctica
de estas políticas, mientras que Sabatier se sumerge en las creencias de los actores y explora
la dinámica de las coaliciones en el proceso de políticas públicas. Ambos ofrecen
contribuciones valiosas al campo desde perspectivas complementarias.
Efectivamente, existen puntos de contacto y diferencias entre Evert Vedung y Paul Sabatier,
especialmente en lo que respecta a sus enfoques y contribuciones a la teoría de políticas
públicas y la evaluación de programas. A continuación, resumimos estos aspectos:
Enfoque principal:
• Evert Vedung se enfoca principalmente en la evaluación de programas y políticas
públicas, con un énfasis en la adaptación al contexto. Su trabajo se centra en cómo
mejorar la toma de decisiones y la implementación de políticas a través de la
evaluación.
• Paul Sabatier, por otro lado, es conocido por desarrollar el Advocacy Coalition
Framework (ACF), que se centra en cómo las coaliciones de actores influyen en el
proceso de formulación de políticas públicas. Su enfoque es más conceptual y se
centra en analizar cómo las creencias compartidas y discutidas entre los grupos de
interés influyen en el proceso de políticas públicas.
Participación de partes interesadas o stakeholders:
• Vedung aboga por la comprensión de la teoría de programas y la participación de
múltiples partes interesadas en el proceso de evaluación. Destaca la importancia de
involucrar a diversas voces en el proceso de evaluación.
• Sabatier y el ACF examinan cómo los grupos de interés, conocidos como advocacy
coalitions, con creencias compartidas y discutidas trabajan juntos para influir en la

formulación, implementación y evaluación de políticas públicas. También
consideran la participación de partes interesadas, pero desde la perspectiva de las
coaliciones.
Mejora de la toma de decisiones:
• El trabajo de Vedung se centra en cómo la evaluación puede contribuir a mejorar la
toma de decisiones y la implementación de políticas públicas.
• Sabatier se enfoca en la dinámica de las coaliciones, la interacción entre ellas y la
evolución de las creencias y estrategias a lo largo del tiempo como elementos clave
para entender el proceso de toma de decisiones de políticas públicas.
Contextualización y flexibilidad:
• Vedung destaca la importancia de la contextualización y la flexibilidad en la
evaluación, reconociendo que las políticas y programas deben adaptarse a entornos
cambiantes.
• Sabatier proporciona una perspectiva más teórica sobre el proceso de políticas
públicas, destacando cómo las creencias y las coaliciones pueden influir en dicho
proceso sin enfocarse necesariamente en la adaptación al contexto como un elemento
central.
En resumen, mientras que ambos académicos tienen un interés en la evaluación de políticas
públicas y consideran la participación de partes interesadas o stakeholders como relevante, sus
enfoques difieren en cuanto a su nivel de abstracción y el énfasis en los aspectos conceptuales
y de coaliciones en el caso de Sabatier y en la adaptación al contexto y la mejora de la toma
de decisiones en el caso de Vedung.

15
Por lo tanto, consideramos crucial analizar la relevancia de los instrumentos de políticas
públicas, ya que representan el punto de partida esencial para evaluar las herramientas
disponibles que nos permiten describir y comprender el proceso de toma de decisiones en el
ámbito público.
INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: TIPOLOGÍAS Y TEORÍAS3
Por: Evert Vedung4
RESUMEN5
En este artículo, ilustraré esta diversidad conceptual de los instrumentos de políticas públicas
con algunas muestras del amplio abanico existente de clasificaciones. Sin embargo, el
propósito tiene un mayor alcance. Pretendemos sugerir una clasificación simple y fructífera
de los instrumentos de políticas públicas. Sin embargo, sobre ningún tema, puede haber un
esquema categórico universal. La búsqueda de la universalidad es fútil, incluso
contraproducente. Por lo que debe haber numerosas clasificaciones que vayan variando
según la perspectiva teórica y práctica. En este artículo, no obstante, elegimos sólo un
esquema y lo analizaremos desde varios ángulos.
Palabras clave: políticas públicas; instrumentos de políticas públicas; herramientas de

gobierno; regulación de políticas públicas; Estrategias de políticas públicas.
ABSTRACT
In this article, I will illustrate this conceptual diversity of public policy instruments with some
samples from the wide range of classifications. However, the purpose has a greater scope. We
intend to suggest a simple and fruitful classification of public policy instruments. On no
subject, however, can there be a universal categorical scheme. The search for universality is
futile, even counterproductive. Therefore, there must be numerous classifications that vary
according to the theoretical and practical perspective. In this article, however, we choose only
one scheme and will analyze it from various angles.
Keywords: public policies; public policy instruments; governance tools; regulation of public
policies; Public policy strategies.
3
Estimado lector: este artículo científico se encuentra disponible para su uso. La forma adecuada
de citarlo es:
Vedung, Evert, 1998, “Policy Instruments: Typologies and Theories” in Bemelmans-Videc,
Marie-Louise; Rist, Ray C & Vedung, Evert, eds., Carrots, Sticks, and Sermons: Policy Instruments
and Their Evaluation, 21-58, Piscataway, NJ & London: Transaction Publishers.
4
Ph.D. in Political Science; Uppsala University, Sweden.
Emeritus professor and director at Institute for Housing and Urban Research, Department of
Government in Uppsala University.
5
Este artículo fue traducido por los Lic. Carlos Emilio Jurina (UBA), Juan Sala Clara (UBA) y
la Mg. Guadalupe Laborde (UBA/USAL).
17
INTRODUCCION
La principal dificultad para abordar la investigación actual es que

ésta se centra en una unidad de análisis equivocada, por lo que el
avance teórico más importante sería identificar una unidad más
fructífera, en la cual enfocar el análisis y la investigación.
Particularmente, en vez de enfocarse en programas individuales;
como se viene haciendo, o incluso en conjuntos de programas
reunidos para un mayor “propósito”, se sugiere en cambio
concentrarse, en las herramientas genéricas de la acción
gubernamental (…) las que deben ser usadas en diversas
combinaciones, particularmente en programas públicos. El
desarrollo de (…) un cuerpo sistemático de conocimiento sobre las
herramientas alternativas de acción pública es el verdadero “eslabón
perdido” entre la teoría y la práctica de la administración pública.
Lester M. Salamon
Repensando la Administración Pública, 1981
CONCEPCIONES DE INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Los instrumentos de políticas públicas son el conjunto de técnicas mediante las cuales
las autoridades gubernamentales ejercen su poder para intentar asegurarse el apoyo y
efectuar o impedir un cambio social. Se ha afirmado con razón que los instrumentos
de políticas públicas deben seleccionarse y perfeccionarse cuidadosamente para que
se conviertan en los medios óptimos y necesarios para alcanzar los objetivos que las
autoridades públicas se han propuesto. Los programas eficaces y legítimos para la
protección del medioambiente, la vivienda y la agricultura implicarán probablemente
combinaciones únicas de varios instrumentos de políticas públicas. Para los policy-
makers es crucial tener una buena visión de conjunto, de las formas genéricas de estos
instrumentos, porque la elección de la combinación apropiada es una de las más
intrincadas e importantes de la planificación política estratégica.
En ninguna parte de la literatura internacional sobre análisis político y administración
pública se encuentra una clasificación uniforme y generalmente aceptada de los
instrumentos de políticas públicas. En la actualidad existe una plétora de
clasificaciones de instrumentos de políticas públicas.
En este artículo, ilustraré esta diversidad conceptual de los instrumentos de políticas

públicas con algunas muestras del amplio abanico existente de clasificaciones. Sin
embargo, el propósito tiene un mayor alcance. Pretendemos sugerir una clasificación
simple y fructífera de los instrumentos de políticas públicas. Sin embargo, sobre
ningún tema, puede haber un esquema categórico universal. La búsqueda de la
universalidad es fútil, incluso contraproducente. Por lo que debe haber numerosas
clasificaciones que vayan variando según la perspectiva teórica y práctica. En este
artículo, no obstante, elegimos sólo un esquema y lo analizaremos desde varios
ángulos.
El Enfoque de la Elección versus el Enfoque de los Recursos
Básicamente, existen dos enfoques fundamentales para la taxonomía en la literatura:

el "enfoque de la elección versus el de los recursos" y el "enfoque maximalista versus
el minimalista". En el enfoque de la elección versus el de los recursos, el interrogante
es si los instrumentos deben clasificarse desde el punto de vista de las elecciones
básicas que puede hacer el gobierno (incluida la elección de no hacer nada), o si la
clasificación debe basarse a partir de la situación de que el gobierno ya ha decidido
hacer algo, y que las categorías son entonces categorías de los recursos que el gobierno
puede utilizar. Esta distinción fue señalada en un interesante paper de Michael
Howlett (1991:3), aunque yo he sustituido su "enfoque continuo" por el "enfoque de
la elección". En el enfoque maximalista versus el minimalista, la controversia es si se
debe proporcionar una larga lista de todos los instrumentos de políticas públicas
posibles o crear dos o tres tipologías fundamentales bajo las cuales se puedan clasificar
a todas las clases específicas de instrumentos de políticas públicas.
El enfoque de la elección puede ilustrarse con una clasificación cuatripartita extraída del
manual Statecraft de Charles W. Anderson. Su categorización parte de un tema
común en la literatura: el grado de coerción ejercido por el gobierno hacia los sujetos
de control. Al describir un espectro continuo que va de la libertad al control, o de
decidir cuántas de las actividades serán controladas y reguladas por la autoridad
gubernamental y cuántas se dejarán a las iniciativas voluntarias de los individuos y a
su espontánea respuesta a los actos de los demás, el propio Anderson parece dar a
19
entender que hay una especie de principio obligatorio-voluntario subyacente en su

esquema. Sin embargo, su clasificación es una categorización de las amplias opciones
gubernamentales más que una categorización de las herramientas gubernamentales,
debido a que una de las alternativas es no hacer nada. Escribe Anderson:
Cuando nos enfrentamos a un problema público, en realidad sólo hay cuatro tipos de
cosas que podemos hacer al respecto... La que decidamos depende en gran medida
de cuánta libertad y cuánta coerción consideremos emplear en cada una de las
situaciones.
1. Mecanismos de mercado. Podemos dejar que el resultado dependa de lo que los
individuos decidan hacer, sin ninguna interferencia o indicación por parte del
gobierno.
2. Opciones estructuradas. Podemos crear programas gubernamentales... que los
individuos sean libres de utilizar según les resulte conveniente.
3. Opciones sesgadas. Podemos idear incentivos y elementos disuasorios, para que los
individuos se orienten, voluntariamente, hacia los fines deseados por la política
pública.
4. Regulación. Podemos controlar directamente, estableciendo limitaciones e
imperativos a la acción individual, respaldados por los poderes coercitivos del
gobierno.
Estas cuatro posibilidades, en sus múltiples modificaciones y combinaciones, son las
herramientas básicas del oficio del estadista.
Las tipologías de Anderson parecen abarcar todo el espectro, desde una ausencia de
intervención gubernamental hasta una total coerción gubernamental. La máxima
libertad del espectro continuo sugiere que el gobierno no interfiere en absoluto, sino
que deja todas las decisiones a los consumidores en el mercado. La siguiente posición
implica que los policy-makers ofrecen opciones que previamente no existían. En este
caso, el resultado dependerá de las decisiones voluntarias de los individuos. Sin
embargo, los policy-makers especifican cuáles serán las alternativas. En tercer lugar, en
un programa con opciones sesgadas, el policy-maker diseña incentivos y obstáculos
para guiar a los individuos en la dirección de los objetivos establecidos en una política
pública. De modo que el individuo sigue siendo libre de desafiar los deseos de esa
política, pero le genera un costo. La cuarta posibilidad refleja el otro extremo del
espectro. El gobierno decide qué acciones serán permitidas o exigidas al individuo y
cuáles no. Así, la libertad de elección es definida y delimitada mediante estatutos,
normas y reglamentos (Anderson, 1977:56-71).
Es indiscutible que la clasificación de Anderson aborda algo importante en lo que

hace a las decisiones de los gobiernos. Desde Max Weber, el grado de coerción que
debe utilizarse en una situación de control se había pregonado como el tema crucial
en las decisiones sobre políticas públicas. Por eso, es de una fortaleza indiscutible que
la tipología de Anderson preste atención a esta idea. Sin embargo, su tipología plantea
problemas, de los que abordaré sólo uno: los mecanismos de mercado. Los
mecanismos de mercado son equiparados con la no interferencia del gobierno, pero
no hacer nada no es idéntico a dejarlo todo en manos del mercado. Hay otras
alternativas a la intervención pública además de los mercados, de las cuales, las más
importantes son la sociedad civil y los hogares. La familia es el caso paradigmático
de los hogares. Y casos típicos de la sociedad civil son el barrio, las redes sociales y
los voluntariados. Estas comunidades desempeñan numerosas funciones en toda
sociedad y hacen posible la cooperación sobre una base informal, al margen del
mercado y de los hogares, y sientan las bases para la aparición y el mantenimiento de
normas sociales (Karlsson, 1993:76)6.
Lo más importante, sin embargo, ¿es la no interferencia gubernamental realmente

una herramienta de gobierno? Es una opción política de los gobiernos y por supuesto,
una opción muy importante. También podemos referirnos a ella como una estrategia
de política pública. Pero, ¿es razonable llamarla herramienta o instrumento? En este
caso, reservaré el concepto de herramienta para la situación en la que los gobiernos
6
Karlsson (1993: 141), por ejemplo, escribe: “Definiré...'intervenciones' como intentos
deliberados y planificados por parte del Estado, o de organizaciones autorizadas por el Estado,
para crear resultados particulares o estados finales para ciertos grupos o individuos en la sociedad
ordenando a los actores qué hacer o no hacer”. Esta definición formal parece excluir tanto a la
información como a los instrumentos económicos, porque ni un subsidio ni un consejo implican
mandatos. Sin embargo, Karlsson continúa de la siguiente manera: “En general, el Estado utiliza
tres métodos diferentes de intervención: provisión de algún bien o servicio, impuesto o subsidio
de algún bien o servicio, y regulación de la cantidad, calidad o precio de algún bien o servicio, o
del mercado o incluso de la propia estructura social.” Obviamente, las campañas de información
del gobierno, aunque omnipresentes, no están incluidas en la intervención gubernamental
21
han decidido realizar una intervención. Y antes de recurrir a las herramientas, los
gobiernos disponen de la opción entre la intervención y la no intervención, y esta
última puede dividirse en "mecanismos de mercado", "sociedad civil" y "hogares".
Este enfoque no haría que la no intervención fuera idéntica a los "mecanismos de
mercado" ni que los mecanismos de mercado fueran una opción equiparable a las
alternativas intervencionistas de los gobiernos. La elaboración sugerida a partir de la
tipología de Anderson se ilustra en la figura 1.1.
FIGURA 1.1
La tipología enmendada de Anderson de Elecciones de Políticas Básicas
Elecciones o estrategias de políticas públicas

No intervención Intervención
Mecanismos Sociedad Hogares o Opciones Opciones Regulación
de mercado Civil familias estructuradas sesgadas
Enfoque de los recursos
Enfoque de la elección
Fuente: adaptado de Charles W Anderson, Statecraft, 1977, p. 56.
El enfoque de la elección comprendería tanto la rama de la no intervención

gubernamental como la de la intervención, mientras que el enfoque de recursos
incluiría solamente las opciones de la rama de la intervención del gobierno.
El Enfoque Maximalista
A pesar de que los enfoques maximalista y minimalista podrían ser aplicados tanto
en el enfoque de la elección como en el de los recursos, el presente debate se limitará
a su aplicación en el enfoque de los recursos. Las siguientes explicaciones se basarán
en situaciones en las que el gobierno ya haya decidido intervenir. En el enfoque
minimalista se busca generar unas pocas categorías, preferiblemente dos o tres, en las
que puedan encasillarse todos los instrumentos disponibles. En cambio, en el enfoque
maximalista se producen largas listas de instrumentos, pero se realiza poco esfuerzo
por organizarlos en categorías más pequeñas o más grandes. La figura 1.2 muestra
dos casos de enfoque maximalista, uno con 16 y el otro con 14 instrumentos.
FIGURA 1.2
Ejemplos del Enfoque Maximalista para la clasificación de instrumentos de
políticas públicas
Catálogo de Asistencia Doméstica Carl P. Chelf, Formulación de Políticas

Federal (1981) a Públicas en Estados Unidos (1981) b
Subvenciones basadas en una fórmula Gastos
Subvenciones para proyectos Subvenciones
Pagos directos sin restricciones Beneficios sociales
Pagos directos con restricciones Préstamos
Préstamos directos Sanciones Legales
Garantías para préstamos Autorregulación
Seguros Inspecciones y pruebas
Venta e intercambio de inmuebles Impuestos
Uso de instalaciones en inmuebles Contratos de servicios
Prestación de servicios especializados Propiedad y gestión gubernamental
Servicios de asesoramiento y Publicidad e investigación
consultoría
Difusión de información técnica Certificados
Capacitación Licencias
Investigación de reclamos Franquicias
Empleo federal Administración de propiedades
Fuentes: a. U.S. Office of Management and Budget, 1981, Catalog of Federal Domestic Assistance,
Washington, D.C.; b. Carl P. Chelf, 1981, Public Policymaking in America, Santa Monica, CA.:
Goodyear Publishing Company.
La lista más completa que he encontrado en la literatura es la recopilada por E. S.

Kirschen y sus colaboradores (1964). En su famoso estudio comparativo de políticas
económicas sobre nueve países, presentó 63 instrumentos diferentes (véase Howlett,
23
1991). Listas como la de Kirschen ofrecen una extensa reseña de un amplio abanico
de opciones posibles. El principal problema que plantean es su falta de estructura y
organización. Sin embargo, Kirschen y sus colaboradores realmente aplicaron su
esquema a una gran cantidad de datos comparados. Su lista también es más
sofisticada de lo que se suele decir, debido a que dividieron los instrumentos en varios
subgrupos.
El Enfoque Minimalista
La clasificación más sencilla que existe es la clasificación bipartita en herramientas

de políticas públicas afirmativas ≠ negativas o promotoras ≠ restrictivas. Las
herramientas de políticas públicas, se afirma, podrían formularse en sentido negativo
para prohibir o desalentar una acción, o en sentido positivo para imponer o incentivar
una acción. Así, las herramientas de políticas públicas, pueden utilizarse para
promover algo que el interventor considere deseable o restringir o limitar algo
indeseable (Bernard, 1939:13).
Un ejemplo de esta categorización bipartita es la de sanciones e incentivos propuesta

por Brigham y Brown en Political Implementation: ¿Penalties or Incentives? (1980:7,9).
Esta distinción, explican, tiene sus raíces en metáforas como la zanahoria y el garrote
y en ciertas dicotomías como recompensas y castigos, o beneficios y costos. Los
incentivos incluyen subvenciones, exenciones fiscales y medidas facilitadoras (son las
que no sólo están basadas en dinero). Las sanciones, en cambio, implican
consecuencias desagradables impuestas por una autoridad legalmente constituida por
infringir la ley. En la figura 1.3 se representan de forma sencilla, éstas y otras
dicotomías minimalistas.
FIGURA 1.3
El Enfoque Minimalista: clasificaciones bipartitas de herramientas de gobernanza
Herramientas de Gobierno
Negavitas (restrictivas) Afirmativas (promotoras)
Sanciones Incentivos
Garrote (castigos, costos) Zanahorias (recompensas, beneficios)
Fuentes: L.L. Bernard, Social Control in Its Sociological Aspects (1939), pp. 13; J. Brigham & D.W. Brown,
Political Implementation (1980), pp. 9.
Uno de los principales méritos de éste y otros esquemas bipartitos similares es su

extraordinaria sencillez. Otra virtud es su presunta utilidad teórica. Podríamos asumir
que los destinatarios de estas herramientas políticas reaccionan de forma diferente a
las sanciones y a los incentivos. El uso de sanciones reprime la energía de las personas
que son sujetos de control y crea un espíritu de alienación en su relación con el
interventor. Mientras que el uso de incentivos ofrece a los sujetos de control un
objetivo que consideran que merece la pena alcanzar, lo que puede producir un estado
de ánimo de cooperación y confianza mutua. Así, los controles negativos disminuyen
la legitimidad y la aceptabilidad de las políticas públicas, mientras que los controles
positivos la aumentan (consultar la obra de Van der Doelen).
Sin embargo, estos simples esquemas también generan algunas dificultades

recurrentes. La categorización de Brigham & Brown no ofrece ningún
encasillamiento explícito para la transferencia de conocimientos, educación,
consultoría, persuasión, propaganda y otras técnicas basadas en la argumentación y
la persuasión. Pero, todos sabemos que la gestión de la información es una de las
principales preocupaciones de los gobiernos en las sociedades postindustriales. Y por
sí misma, la información no parece implicar ni sanciones ni incentivos. En cambio,
involucra el simple conocimiento, las apelaciones a lo normativo, la persuasión
emocional o las recomendaciones para la acción.
25
Por otra parte, los programas de comunicación pueden estar en contra o a favor de
algo, es decir, pueden ser negativos o afirmativos. Pueden propagar que algo no debe
hacerse o que algo debe hacerse. Desde este punto de vista, parece que la persuasión
moral, con algunas dificultades, podría encajar en estos esquemas bipartitos. Sin
embargo, no parece del todo apropiado incluir la persuasión moral en el sentido de
que los receptores deben abstenerse de hacer algo bajo el título de "sanción".
Hay un segundo problema con estas dicotomías. Cabe preguntarse si está justificado
situar los costos económicos en la misma categoría que los castigos y las sanciones.
Los sujetos son castigados o sometidos a sanciones porque han infringido una norma
gubernamental, pero los costos económicos como los impuestos sobre el petróleo, los
perfumes y el tabaco se imponen a los consumidores sólo porque compran estos
productos, a pesar de que no se haya infringido ninguna norma. En tercer lugar,
aunque los costos y las subvenciones se refieren a diferentes categorías, bien podemos
sostener que deberían pertenecer a la misma, ya que implican la sustracción o entrega
de bienes materiales de diversos tipos. Podría argumentarse, entonces, que cada una
de las dos clases contiene elementos que son bastante diferentes. Por otra parte, este
argumento podría contrarrestarse estableciendo divisiones dentro de las dos
categorías principales. Sin embargo, aquí se argumenta que una clasificación
tripartita resulta más fructífera.
La clasificación tripartita de Etzioni
Un apropiado punto de partida para la elaboración de una clasificación tripartita

puede encontrarse en la aclamada obra de Amitai Etzioni, A Comparative Analysis of
Complex Organizations. Habiendo definido inicialmente el poder como "la capacidad
de un actor para inducir o influir en otro para que lleve a cabo sus directivas o
cualquier otra norma", Etzioni establece una diferenciación entre tres tipos de poder,
denominados: coercitivo, remunerativo y normativo. Afirma Etzioni (1975:5):
“El poder difiere según los medios empleados para hacer que los sujetos
obedezcan. Estos medios pueden ser físicos, materiales o simbólicos.
El poder coercitivo se basa en la aplicación, o la amenaza de la aplicación de
sanciones físicas como la de infligir dolor, deformidad o muerte; la generación
de frustración mediante la restricción de movimiento; o el control mediante la

fuerza de la satisfacción de necesidades tales como las de la alimentación, el
sexo, las comodidades y similares.
El poder remunerativo se basa en el control de los recursos materiales y las
recompensas mediante la asignación de salarios y jornales, comisiones y
contribuciones, "beneficios complementarios", servicios y productos básicos.
El poder normativo se basa en la asignación y manipulación de recompensas y
privaciones simbólicas mediante el empleo de líderes, la manipulación de los
medios de comunicación, la asignación de símbolos de estatus y prestigio, la
administración de rituales y la influencia sobre la distribución de la
"aceptación" y la "respuesta positiva". (Una denominación más elocuente para
este poder sería poder persuasivo, o manipulativo, o sugestivo. Pero todos estos
términos tienen connotaciones de valor negativo que deseamos evitar).”
El sentido principal del argumento de Etzioni se sintetiza en la figura 1.4.
Se debe subrayar que el esquema de Etzioni es una tipología del poder. La suya es
una clasificación de medios para hacer que los sujetos obedezcan. Sin embargo, a lo
largo de su libro también se refiere al poder coercitivo, remunerativo y normativo
como medios de control. En realidad, ya en su obra anterior, Modern Organizations
(1964:59; Gross & Etzioni 1985:108), argumenta que se trata de una clasificación de
medios de control. También sostiene que el control (o los controles) es sinónimo de
poder ("el uso de diversas clases de medios con fines de control -de poder, en
definitiva- tiene diferentes consecuencias..."). Esto dilucida el hecho significativo,
aunque a menudo subestimado y difuminado, de que el empleo de instrumentos de
políticas públicas implica el ejercicio del poder político. También subraya el hecho de
que el poder es mucho más que el uso de la fuerza bruta.
En segundo lugar, una diferencia crucial entre el esquema de Brigham & Brown y el
de Etzioni se encuentra en la tercera categoría de este último, designada poder
normativo. Este poder parece abarcar la transferencia de conocimientos, la
persuasión moral, la exhortación y otras acciones persuasivas, así como actuaciones
simbólicas no verbales. Esta es una categoría importante y en gran medida ignorada
27
en el debate sobre los instrumentos de gobierno. Mientras que la coerción es el aspecto

central de un gobierno, la exhortación es un medio cada vez más utilizado.
FIGURA 1.4
La clasificación tripartita del poder según Etzioni
PODER (Control)
Coercitivo Remunerativo (utilitario) Normativo (persuasivo,
manipulativo, sugestivo)
Ejemplo: Sanciones Ejemplo: recursos Ejemplos: recompensas y
Físicas (medios) materiales, salarios, privaciones simbólicas.
jornales, comisiones,
contribuciones, servicios,
productos básicos.
Fuente: A. Etzioni, A Comparative Analysis of Complex Organizations, p. 5.
Otro principio que merece la pena destacar es que el poder remunerativo se refiere a
la asignación no sólo de dinero sino de recursos materiales en general. Por lo tanto,
la prestación de servicios y productos básicos por parte del gobierno se incluye en esta
categoría. En consecuencia, la categoría remunerativa abarca las recompensas e
incentivos tanto en efectivo como en especie.
Una pregunta legítima sobre el esquema de Etzioni es si se incluyen los desincentivos.

¿Qué lugar ocupan los impuestos, las obligaciones y las tasas? ¿Están incluidos en la
categoría remunerativa? En la última edición de su obra, Etzioni sólo habla de
recompensas materiales. Por lo que los desincentivos no parecen estar incluidos en la
categoría remunerativa.
UN ESQUEMA BÁSICO: REGULACIONES, MEDIOS ECONÓMICOS E

INFORMACIÓN
Aquí se elegirá la clasificación de Etzioni como punto de partida y se intentará

profundizar un poco más en ella. Las tres categorías se denominarán regulaciones,
medios económicos e información. Las expresiones populares utilizadas en este
contexto son el garrote, la zanahoria y el sermón. El gobierno puede obligarnos,
pagarnos o hacer que paguemos, o persuadirnos.
En primer lugar, se intentará definir las tres categorías de la clasificación tripartita de

instrumentos y se abordará cuál es la base de su división. A continuación, discutiré si
las categorías son mutuamente excluyentes y exhaustivas en el dominio del discurso.
En tercer lugar, ofreceré algunos ejemplos de teorías que se habían sugerido en
relación con el esquema. Por último, se discutirán algunas clasificaciones alternativas
y se sugerirán algunas subcategorías de las tres básicas.
Esta taxonomía tripartita no se basa en el enfoque de la elección, sino que ofrece una
clasificación de los instrumentos de políticas públicas para el enfoque de los recursos.
Por lo que esta clasificación parte del supuesto de que se ha tomado una decisión, que
justifica una forma de intervención gubernamental. El interrogante es qué tipos de
instrumentos pueden utilizarse en tales situaciones.
Una clasificación sencilla y exhaustiva de las políticas de control debería distinguir

entre aquellos instrumentos de políticas públicas que implican 1) coerción, 2)
asignación o privación de recursos materiales, y 3) recursos intelectuales y morales.
Es especialmente importante que los recursos intelectuales y morales se identifiquen
como una categoría aparte, ya que la argumentación y la persuasión, aunque cada
vez más utilizadas, son en gran medida ignoradas por la comunidad académica. Es
decir, los instrumentos se clasifican en regulación, medios económicos e información.
Lo que se afirma aquí es que todos los demás tipos de instrumentos políticos
presentados en la literatura pueden reducirse a estos tres fundamentales. También se
sostiene que esta tricotomía no puede reducirse más; es decir, no puede incluirse en
ningún esquema bipartito sin una pérdida considerable de conocimientos.
29
Aunque este esquema tripartito no es una creación original, se debe enfatizar que las
constelaciones dobles, cuádruples, quíntuples o incluso séxtuples son mucho más
comunes en la literatura (Doern & Phidd, 1983:110; Martin, 1977)7.
La disposición básica tripartita de los instrumentos de políticas públicas se presenta

en la figura 1.5.
FIGURA 1.5
Una tipología tripartita de Instrumentos de Políticas Públicas
Instrumentos de Políticas Públicas
Regulaciones Medios económicos Información

(garrotes) (zanahorias) (sermones)
Con respecto a la relación entre gobernador y gobernado, la tipología considera tres

posibilidades básicas. En el caso de las regulaciones, los sujetos están obligados a
hacer lo que el gobernador les diga que hagan. En el segundo caso, los sujetos no
están obligados a realizar una acción, pero el gobernador puede facilitarles o
dificultarles una acción mediante la asignación o privación de recursos materiales. En
tercer lugar, la relación puede ser persuasiva, es decir, implicar únicamente la
comunicación de pretensiones y razones, pero no recursos materiales ni directrices
obligatorias. Estas tres relaciones son las propiedades que definen a las clases de
instrumentos de políticas públicas: reguladoras, económicas e informativas.
Las regulaciones son medidas tomadas por las unidades gubernamentales para influir
en las personas por medio de normas y directivas establecidas que obligan a los sujetos
a actuar en concordancia con lo ordenado en esas normas y directivas. Esta
conceptualización se desvía un poco del uso estándar en inglés, donde una regulación
se refiere a la emisión de reglas, órdenes, directivas, normas, estándares y
7
Otro caso del enfoque de elección es el provisto por Doern y Phidd (1983:111), quienes
distinguen entre autorregulación, exhortación, gasto, regulación (incluida la tributación) y
propiedad pública. Es la categoría de “autorregulación” la que hace que su taxonomía sea un caso
de enfoque de elección.
disposiciones legales de carácter obligatorio, respaldadas por sanciones o amenazas

de sanciones por parte del gobierno. Un ejemplo de este uso es ofrecido por Alan
Stone en su obra Regulation and Its Alternatives (1982:10), cuando sugiere que "la
regulación se define mejor como una limitación impuesta por el Estado a la discreción
que pueden ejercer los individuos o las organizaciones, y que se apoya en la amenaza
de una sanción...".
Es cierto que las normativas se asocian frecuentemente con la amenaza de imponer

sanciones como multas, penas de prisión y otros tipos de castigos. Sin embargo, éste
no siempre es el caso. Hay regulaciones que intencionadamente no van acompañadas
con amenazas de imponer sanciones. De hecho, en jurisprudencia, existe un término
clásico para estas normas no sancionadas: lex imperfecta. Y esto explica la resistencia
de definir la regulación ligada a las sanciones. Más bien, la particularidad que define
la regulación es que la relación es autoritaria, lo que significa que las personas o
grupos controlados están obligados a actuar de la forma establecida por los
controladores. En este sentido, una norma emanada de una autoridad y seguida de la
amenaza de una sanción es sólo un tipo de regulación, siendo las otras, normas
impuestas por la autoridad, pero no seguidas de la amenaza de imponer una sanción.
La delimitación del concepto, sin embargo, contrasta fuertemente con varias

definiciones estadounidenses, que equiparan en general, la regulación con la
intervención gubernamental. En estos últimos casos, la regulación es una categoría
omnicomprensiva, que abarca todas las formas de control político. Una cita del libro
de K.J. Meier Regulation: Politics, Bureaucracy, and Economics (1985:1) puede ilustrar
este uso más amplio:
“La regulación es cualquier intento del gobierno de controlar el

comportamiento de los ciudadanos, las empresas o los gobiernos locales.
En cierto sentido, la regulación no es más que el esfuerzo del gobierno por
limitar las opciones disponibles de los individuos dentro de la sociedad.”
Prácticamente todo lo que hacen los gobiernos sería entonces una regulación. Sin
embargo, este no es el modo en que se utiliza el término en el contexto actual, en el
31
que la regulación se considera sólo una de las muchas herramientas que los gobiernos
tienen a su disposición para ejercer poder sobre las acciones de los ciudadanos.
Los instrumentos de política pública económica comprenden la distribución o la

sustracción de recursos materiales, ya sea en efectivo o en especie. Los instrumentos
económicos abaratan o encarecen en dinero, tiempo, esfuerzo y otros valores la
realización de determinadas acciones. Sin embargo, los sujetos no están obligados a
adoptar las medidas en cuestión, hecho que diferencia principalmente a los
instrumentos económicos de las regulaciones. Las herramientas económicas siempre
dejan a los sujetos cierto margen de maniobra para elegir por sí mismos si adoptan o
no una acción.
Los destinatarios de una política pública pueden decidir no hacer uso de un incentivo
gubernamental (una subvención en particular) porque dudan de que les resulte
conveniente realizar los pasos necesarios para conseguirla. O pueden preferir solicitar
una subvención porque consideran que las condiciones que conlleva son muy
convenientes e incluso redundan en su propio interés. El punto es que los incentivos
económicos ni prescriben ni prohíben las acciones en cuestión, sino que las hacen
menos costosas. Lo mismo ocurre con los desincentivos. Un impuesto que grava la
compra de tabaco no prohíbe a los fumadores empedernidos comprar y disfrutar de
sus Ritmeesters y Camels. Lo que hace es que complacer su hábito sea más costoso.
Los impuestos ciertamente poseen atributos coercitivos. Al realizar la acción sobre la

que se grava el impuesto (la compra de tabaco) el agente tiene que pagarlo. Con
Linder y Peters (1989:40) podemos preguntarnos justificadamente dónde termina el
elemento autoritario de un programa fiscal y dónde empieza el elemento económico.
¿Cuál es realmente la diferencia entre un impuesto y una prohibición? Ambos parecen
implicar una medida imperativa o de fuerza obligatoria. La diferencia estriba en que
una prohibición prohíbe la acción propiamente dicha (la compra de tabaco), mientras
que la obligación en el ejemplo del impuesto se aplica al pago del mismo cuando se
compran cigarros, no a la compra en sí. Hay una diferencia obvia entre prohibir la
compra de cigarros y gravar con un impuesto la compra de los mismos.
Se debe subrayar que los instrumentos económicos incluyen tanto recursos materiales
no monetarios como monetarios. La prestación de servicios médicos gratuitos en
hospitales y clínicas públicas y el suministro de medicamentos gratuitos en farmacias
son instrumentos económicos en la misma medida que el desembolso de subsidios
infantiles en dinero. Un lomo de burro en la carretera para evitar que los
automovilistas excedan la velocidad es un instrumento económico al igual que un
impuesto sobre el combustible.
La información, la tercera categoría de los instrumentos de políticas públicas, también

denominada persuasión moral o exhortación, comprende los intentos de influir en las
personas mediante la transmisión de conocimientos, la comunicación de argumentos
razonables y la persuasión. La información facilitada puede referirse a la naturaleza
del problema en cuestión, a la forma en que la gente está realmente abordando el
problema, a las medidas que pueden adoptarse para cambiar la situación imperante
y a las razones por las que los sujetos deberían adoptar determinadas medidas. Sin
embargo, no se ofrece más que transferencia de conocimientos o razonamiento
persuasivo para influir en las personas con el fin de que lleven a cabo las acciones que
el gobierno considera deseable.
La información se utiliza aquí como término general para todas las campañas de
comunicación; para la difusión de material impreso como folletos, panfletos,
cuadernillos, carpetas, flyers, boletines, volantes y carteles; para la publicidad, el
etiquetado, las auditorías, las inspecciones, los programas de muestra, el
asesoramiento al cliente, los programas de capacitación y educativos; y otras formas
de acumular, empaquetar y difundir conocimientos y recomendaciones.
Tanto en el lenguaje cotidiano como en la teoría de la información, informar es

idéntico a proporcionar hechos objetivos y correctos sobre asuntos estatales.
Naturalmente, este significado básico se había mantenido en el lenguaje del análisis
de las políticas públicas. Pero, en la política pública, el gobierno también puede
informar a la ciudadanía sobre lo que es bueno o malo, correcto o incorrecto.
Además, el gobierno puede brindar información sobre lo que las personas tienen
permitido hacer, o cómo deben actuar y comportarse. La categoría de la información
33
abarca, en otras palabras, no sólo el conocimiento objetivo y correcto, sino también

las opiniones sobre qué fenómenos y medidas son buenos o malos, y las
recomendaciones acerca de cómo deben actuar y comportarse los ciudadanos. En la
literatura académica sobre políticas públicas, la información ha llegado a abarcar
mucho más que la mera transmisión de conocimientos.
Al igual que ocurre con las herramientas económicas que dispone el Estado, no se
impone ninguna obligación ni coerción gubernamental. Y bajo ninguna circunstancia
se ordena a los sujetos a actuar del modo sugerido en la información. Seguir o no las
recomendaciones depende enteramente de los ciudadanos, porque por definición, la
información no incluye ningún medio de influencia más fuerte que la simple
recomendación y el razonamiento concomitante. Esta ausencia de obligatoriedad
diferencia a la información de la regulación, que por definición contiene normas de
conducta obligatorias.
Además, la información también difiere de los instrumentos de política económica

en que no hay ni una distribución ni una sustracción de recursos materiales. La
información difundida puede muy bien incluir argumentos, para que los sujetos en
realidad se beneficien materialmente, de la adopción de las medidas recomendadas.
Sin embargo, el gobierno ni recompensa materialmente a las personas que adoptan
las medidas, ni priva materialmente a las personas que no hacen nada. Lo único que
se ofrece son datos, hechos, conocimientos, argumentos y apelaciones a la moral.
La base de la división: grado de fuerza ejercido
La base de la división inherente al esquema de clasificación tripartito es la técnica de

gobernanza o, más concretamente, la fuerza imperativa implicada en los esfuerzos
por gobernar. Trataré de desarrollar algunas implicaciones de esto. En principio, los
instrumentos de políticas públicas se constituyen de dos partes. Tienen un cierto
contenido de acción, al decirle a la población objetivo qué hacer o cómo no comportarse.
Y también tienen una cierta fuerza imperativa, es decir, establecen el grado de poder
que el gobierno está dispuesto a utilizar para lograr su cumplimiento (Sandahl 1986).
El esquema básico presentado aquí se basa en la fuerza ejercida por la autoridad, no

en el contenido de la acción. El contenido de acción real de los instrumentos de
políticas públicas difiere enormemente. Podríamos clasificarlos en instrumentos de
política social, instrumentos de política de investigación, instrumentos de política
cultural, instrumentos de política del uso del suelo, entre otros. El contenido de
acción real de una regulación son las normas materiales que contiene. Si un
reglamento incluye una disposición para que los propietarios y operadores de
centrales nucleares tengan que demostrar que los residuos radiactivos de los reactores
pueden almacenarse de forma segura, entonces este requisito es el contenido de
acción del reglamento. Y si contiene una directiva que dice que los municipios, en su
planificación, deben trabajar por un suministro energético seguro y promover la
sostenibilidad de la energía en su área geográfica, entonces éste es el contenido del
reglamento.
De forma similar, un medio económico del gobierno es posible que diga a los
miembros de una audiencia potencial que, siempre que cumplan determinadas
condiciones, por ejemplo, cobrar ingresos por debajo de un determinado nivel o
prometer llevar a cabo algunas acciones específicas, podrán ser elegidos para obtener
ciertas recompensas materiales. Estas condiciones idóneas constituyen el contenido
de acción real de los instrumentos económicos.
Pero la fuerza ejercida por la autoridad, en la que se basa la clasificación tripartita, es

algo muy distinto del contenido de la acción. La fuerza ejercida por la autoridad está
relacionada con el grado de coerción, o mejor aún, el grado de poder, que el órgano
de gobierno ha invertido en el intento de gobernanza. En principio, la regulación es
más coercitiva para los sujetos que los medios económicos, y estos últimos son más
coercitivos que la información. Una prohibición en la producción de cigarros es más
restrictiva que un impuesto gravando su producción, que a su vez es más restrictivo
que la información de que no deben producirse estos medios de satisfacción sensorial.
35
Las categorías son mutuamente excluyentes
Una objeción presumiblemente perjudicial a la idea de organizar los instrumentos de

políticas públicas según el grado de restricción en la relación entre el gobernante y el
gobernado sería que, en varias ocasiones, los medios económicos parecen ser mucho
más restrictivos que la regulación (véase la obra de van der Doelen). Compare el caso
en que se prohíbe una determinada línea de acción, y las multas por realizarla son
muy bajas, con el caso en que se grava con un impuesto oneroso a la misma línea de
acción. La regulación es mucho menos "prohibitiva" que el costoso impuesto, porque
la multa por infringir la prohibición es muy baja. Dado que en este caso el
instrumento económico es más restrictivo que la regulación, el esquema tripartito se
desmorona y se rompe.
Este argumento es cierto, por supuesto, pero algo irrelevante. En principio, la

regulación es más restrictiva que los impuestos, por elevados que éstos sean, porque
en el caso señalado anteriormente, la prohibición no permite realizar la acción,
mientras que en el caso del impuesto, la acción está permitida por más que su
realización implique gastar una cantidad considerable de dinero. Eres un infractor si
infringes una norma, pero un ciudadano respetuoso de la ley si realizas una acción, a
pesar de que debas pagar un impuesto por llevarla a cabo. En este sentido, las
regulaciones son más restrictivas que los medios económicos.
Otro caso controvertido se refiere a la diferencia entre sanciones como una multa, e
impuestos como un gravamen sobre las ventas. ¿Hay realmente alguna diferencia
entre pagar un impuesto sobre las ventas por la compra de algún servicio y pagar una
multa? En ambos casos, lo único que parece estar en juego es una privación material.
¿No sería razonable considerar a ambos como instrumentos económicos de gobierno,
ya que ambas medidas incrementan el costo a los sujetos que realicen una
determinada acción? Desde el punto de vista que aquí se defiende, se trata de una
clasificación desacertada. Las sanciones están ligadas a prescripciones y
prohibiciones obligatorias. Las multas son sanciones por el incumplimiento de
normas legales que son parte del sistema jurídico. Mientras que el pago de una multa
es consecuencia del incumplimiento de una norma legal, no lo es el pago de un

impuesto sobre las ventas.
Otra objeción aparentemente significativa se refiere a la dificultad de trazar una línea

entre la información y, por ejemplo, las amenazas de imponer una regulación o las
promesas de introducir un sistema de subvenciones. En una negociación, ¿no sería
razonable considerar, por ejemplo, las amenazas de promulgar alguna norma como
una forma de información? Dado que aún no está promulgada, no parece ser una
regulación. Sin embargo, en el esquema actual, sería una medida reguladora.
Los tres medios de gobernanza pueden emplearse de diversas maneras. Pueden

emplearse por la propia institución en el mismo sentido en que han sido promulgados.
Pero también pueden emplearse de la manera en que los funcionarios del gobierno
amenacen con imponerlos (Baldwin 1985:41), o prometan hacerlo. En el transcurso
de una campaña de información, los funcionarios del gobierno podrían amenazar con
recurrir a medidas obligatorias unilaterales, si la información no conduce al
comportamiento deseado. Un sistema fiscal también puede utilizarse como una
amenaza. Por consiguiente, las amenazas de establecer una regulación o de gravar
con impuestos no son herramientas persuasivas del gobierno, como se definen aquí,
sino una forma concebible de utilizar los dispositivos de regulación o los medios
económicos.
Al razonar sobre los instrumentos de políticas públicas es importante tener en cuenta

a qué nivel de la cadena de implementación se dirigen estos instrumentos de manera
primaria y secundaria. El gobierno utiliza instrumentos de políticas públicas para
controlar a la administración pública nacional, ésta emplea instrumentos para
controlar a la administración pública local, y los administradores locales utilizan
instrumentos para asegurarse el cumplimiento por parte de los ciudadanos. Es más,
las unidades nacionales, provinciales y locales puede que dirijan instrumentos hacia
los productores y vendedores para influir en los consumidores. Los instrumentos
dirigidos a los distintos niveles también puede que sean de distintas clases. Para
ilustrar la idea de niveles verticales, considere este ejemplo.
37
En el mundo occidental contemporáneo, el etiquetado es una técnica gubernamental

muy utilizada para reducir la disparidad de información entre vendedores y
compradores. Susan Hadden, cuya obra Read the Label realiza una importante
contribución a nuestro conocimiento de esta técnica en particular, habla
indistintamente de "regulación mediante la etiqueta" o de "provisión de información"
(1986:1). Y tiene toda la razón al hacerlo. Puesto que para la relación con los
vendedores, a quienes el gobierno les exige que proporcionen una determinada
información en las etiquetas de sus productos, el etiquetado es una regulación. Sin
embargo, para la relación con los consumidores, quienes supuestamente deben leer
las etiquetas, aprender algo y quizá también actuar de una forma o de otra, el
etiquetado es una herramienta de información. Y, por supuesto, el verdadero
objetivo del etiquetado es informar a los consumidores.
El etiquetado, y muchas otras estrategias de control gubernamental, se construyen

como una combinación de regulación e información, en el que a los intermediarios
(en este caso, los vendedores) se les exige que proporcionen algo (información),
mientras que a los propios destinatarios de este sistema de control en particular (los
consumidores) sólo se les exige que lean, aprendan y actúen, si lo consideran
oportuno. El etiquetado es una información exigida por una normativa. Pero la
información es el principal componente, porque la regulación sólo se utiliza con el
objetivo de que la información esté a disposición de los consumidores.
Una vez más, al determinar el tipo de instrumento de política pública, es importante

tener en cuenta a qué etapa vertical de la cadena de implementación se dirige el
instrumento. Casos de empaquetado vertical de diversos instrumentos de políticas
públicas como fueron presentados por Lemaire, Joe Hudson, DeMarco y Rist
(Bemelmans-Videc, et al, 1998).
En aras de la simplicidad, en el resto del artículo no se tendrá en cuenta la cuestión

del empaquetado vertical y el razonamiento se basará en el supuesto más sencillo de
que los instrumentos de políticas públicas van dirigidos a los consumidores y a otros
usuarios finales.
También podemos preguntarnos si la clasificación tripartita es realmente exhaustiva.

Consideremos, por ejemplo, negociaciones entre autoridades públicas y privadas y
los acuerdos resultantes. ¿No es éste un instrumento político por derecho propio? La
respuesta es no. Realizadas de forma tranquila y civilizada, las negociaciones son
casos en que se gobierna mediante la persuasión. Así, la autoridad pública se limita a
informar, argumentar y persuadir. Sin embargo, en un momento dado, puede
anunciarse la próxima regulación de un asunto. Pero ni siquiera esto, constituiría un
medio nuevo y distinto de gobernar, sino sólo una amenaza de establecer una nueva
regulación.
La estrategia organizacional es diferente de la elección de los instrumentos de

políticas públicas
Varias herramientas importantes de gobierno parecen estar excluidas del presente

esquema. Un caso obvio es la organización. Si, por ejemplo, el gobierno decide crear
un organismo para la provisión directa de bienes y servicios, ¿no se trataría de un
instrumento de política pública? O, por analogía, si el gobierno decide privatizar un
servicio prestado anteriormente por el sector público, transfiriendo la organización
del servicio al sector privado, ¿no es también un instrumento de política pública? La
estatización y la privatización deberían tratarse como instrumentos de políticas
públicas, ¿no es así?
Este es el camino seguido por varios autores, por ejemplo Doern y Phidd (1983:134),
que entre los "instrumentos de gobierno" distinguen entre propiedad pública,
exhortación, gasto y regulación. La propiedad pública es una categoría que está al
mismo nivel que las otras tres. También Christopher Hood en Tools of Government
(1983:4,72) ofrece un esquema cuatripartito en el que la "organización" se sitúa al
mismo nivel que lo nodal, el tesoro y la autoridad. Lo nodal, el tesoro y la autoridad
(como la exhortación, el gasto y la regulación) se asemejan bastante a las categorías
de información, de medios económicos y de regulación en el esquema tripartito. La
organización, por otra parte, "denota la posesión de una cantidad de personas con
diferentes habilidades (soldados, trabajadores, burócratas), tierras, edificios,
materiales y equipamiento, dispuestos de alguna manera… La organización le brinda
39
al gobierno la capacidad física de actuar directamente, utilizando sus propias fuerzas

en vez de mercenarios".
Organizar, reorganizar y desorganizar son, sin duda, principios cruciales de toda

política pública administrativa. Los gobiernos cambian constantemente sus
organizaciones para abarcar nuevos ámbitos temáticos, garantizar la confianza
pública y aumentar la eficacia operativa. La organización es necesaria para disponer
de instrumentos de políticas públicas reguladoras, económicas y exhortativas. Los
instrumentos de políticas públicas no pueden aplicarse si no hay una organización
gubernamental o un mercenario gubernamental que haga el trabajo. Sin embargo,
desde esta perspectiva, la organización es un requisito previo para la implementación
de instrumentos de políticas públicas, no un instrumento de política pública en sí
mismo. En el presente contexto, prefiero considerar la organización como una
importante estrategia de gobernanza pública, no como un instrumento de política
pública en sentido estricto.
Un tipo de cambio organizativo es la privatización. Un significado básico de

privatización es el traspaso de la propiedad o de la operación de una actividad del
sector público al privado. Lo opuesto es la estatización, que significa que la propiedad
o la operación de una actividad se transfiere del sector privado al público. La
privatización y la estatización son importantes estrategias organizativas
gubernamentales que, a efectos analíticos, deben mantenerse al margen de lo que aquí
denominamos instrumentos de políticas públicas, es decir, la regulación, los medios
económicos y la exhortación. Por este motivo, se denominan estrategias
organizativas gubernamentales, no instrumentos de políticas públicas.
TEORÍAS DE INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Para determinar si una clasificación es buena, un test final debe probar que ésta resulte
ser empírica y teóricamente fructífera. ¿Pasará esta prueba la clasificación tripartita
aquí deliberada? Esto debe dejarse para evaluaciones futuras. Pero en el contexto
actual, consideremos algunos argumentos a favor del esquema.
Si bien los estudios ex-ante sobre la eficacia de los instrumentos de gobierno son
importantes, aquí se hará hincapié en otras cuestiones. La siguiente lista de preguntas
de investigación fundamentales, conciernen a los instrumentos de políticas públicas
y sugieren una amplitud de las cuestiones teóricas que deben abordarse:
1. Con pocas excepciones, los instrumentos de políticas públicas vienen en paquetes.

¿Cómo se empaquetan los distintos instrumentos de políticas públicas, horizontal y
verticalmente en programas generales o políticas integrales? ¿Cómo se secuencian
temporalmente los instrumentos de políticas públicas?
2. Los instrumentos de políticas públicas deben ser administrados por algún tipo de
organización. ¿Existe alguna correlación entre la elección del instrumento de política
pública y la elección del acuerdo institucional para la implementación del
instrumento de política pública?
3. ¿Qué contingencias y motivaciones explican la elección de instrumentos de

políticas públicas? ¿Por qué se prefieren unos instrumentos a otros para determinados
fines en determinados contextos? ¿Qué equilibrio se establece entre
eficacia/eficiencia, legitimidad, legalidad, participación democrática y
consideraciones simbólicas?
4. ¿Acaso distintos países prefieren consistentemente algún instrumento o paquete de

instrumentos a otros para resolver problemas similares? ¿Existen estilos de políticas
públicas nacionales?
5. Los partidos políticos no sólo se pelean por los fines, sino también por los medios.
Los medios nunca son recursos políticamente neutrales e instrumentales para
alcanzar los objetivos políticos acordados. ¿En qué medida difieren los partidos
políticos a la hora de elegir los instrumentos de políticas públicas? ¿Los responsables
41
de la toma de decisiones eligen los mismos instrumentos independientemente del

problema bajo consideración o prefieren instrumentos diferentes para adaptarse a una
situación determinada (Linder y Peters, 1989:3)?
6. ¿Hasta qué punto un resultado considerado exitoso por los policy-makers conduce
en el futuro a un uso repetido y creciente del instrumento/s empleado/s
originalmente (Hermann, 1982:159)?
7. ¿En qué medida varían los procesos políticos de acuerdo con los distintos
instrumentos de políticas públicas? ¿De qué manera la elección de los instrumentos
de políticas públicas afecta a los procesos políticos? ¿Acaso diferentes procesos
políticos encuadran los variados instrumentos de políticas públicas (Woodside,
1986:780)?
8. ¿Qué consecuencias (intencionadas, no intencionadas, esperadas, inesperadas)

tiene la elección de instrumentos de políticas públicas para la eficacia y la eficiencia
de los programas gubernamentales?

tiene la elección de instrumentos de políticas públicas para la aceptación pública del
programa y para la legitimidad del gobierno en general?
10. ¿Qué criterios y normas sobre estos criterios deben aplicarse en la evaluación ex-
post de los distintos instrumentos de políticas públicas?

tiene la elección de los instrumentos de políticas públicas para la política de
implementación del programa?
Dentro de los límites de un breve capítulo, es imposible aclarar en profundidad todas

estas cuestiones (Bressers & Klok, 1988). Puede ser suficiente aquí con clarificar algo
sobre las temáticas de eficacia (8) y legitimidad (9).
El uso de diversos instrumentos de políticas públicas con fines de gobernanza tendrá

probablemente diferentes consecuencias en la naturaleza de las respuestas de los
sujetos a quienes va dirigido. En igualdad de condiciones, al menos en la mayoría de
las culturas, el uso del poder coercitivo es más alienante para quienes están sujetos a
él, que el uso del poder económico, y el uso del poder económico es más alienante
que el uso de la información y la exhortación. O, dicho al revés, la exhortación y la
información tienden a generar más compromiso que los instrumentos económicos, y

éstos más que los instrumentos normativos. En otras palabras, la implementación de
medios de control informativos tiende a convencer a las personas, la de medios
materiales tiende a enfocarse en el interés individual de ellas para lograr el
cumplimiento, y la de medios reguladores tiende a obligarlas a obedecer.
Los tres tipos de instrumentos de políticas públicas podrían vincularse políticamente

en una secuencia determinada. Doern y Wilson (1974:339, Doern & Phidd, 1983:128)
han sugerido que "los políticos tienen una fuerte tendencia a responder a los
problemas políticos (cualquiera que éste sea) pasando sucesivamente del instrumento
de gobierno menos coercitivo al más coercitivo". La idea es que, a lo largo del tiempo,
un problema político se enfrenta de tres formas distintas: en primer lugar, mediante
el suministro de información, como la pronunciación de una amplia declaración de
intenciones, posteriormente mediante la implementación de incentivos seleccionados
y, por último, mediante el establecimiento de regulaciones seguidas de la amenaza de
una sanción. La noción subyacente es que, para resolver los problemas sociales, las
autoridades emplean en las etapas siguientes, instrumentos cada vez más potentes
como señaló Van der Doelen (Bemelmans-Videc, et al, 1998).
¿Por qué se implementan los instrumentos de políticas públicas en este orden en

particular? Una explicación para esto es la legitimidad y la confianza del público en
el programa. Los instrumentos menos coercitivos se introducen primero para debilitar
gradualmente la resistencia de ciertos grupos de individuos y adaptarlos a la
intervención del gobierno en ese ámbito. Después de un tiempo, las autoridades se
sienten con derecho a regular definitivamente los asuntos, empleando su instrumento
más potente.
Una cierta preferencia por el orden de los instrumentos también puede deducirse de
una filosofía política liberal. El primer principio de los liberales clásicos es evitar
completamente la intervención gubernamental. Y si la intervención del gobierno se
juzga necesaria, lo ideal sería que se adhiriera a un principio de restricción mínima.
Esto significa afectar a la población con la menor cantidad posible de "problemas,
43
enojo y opresión", como lo explicó Adam Smith (Hood 1986:190). El principio de

restricción mínima dictaría que los instrumentos de menor restricción, como la
persuasión moral y los incentivos financieros, son preferibles a los instrumentos de
mayor restricción, como la regulación, cuando todo lo demás se encuentra en
igualdad de condiciones. (Doern y Phidd, 1983:112).
Esto demuestra que los instrumentos de políticas públicas no deben considerarse

únicamente como medios a través de los cuales se alcanzan los fines de la vida
política. Los instrumentos son fines en sí mismos. Ellos son objeto de disputa política
porque afectan fundamentalmente el proceso y contenido de la elaboración de
políticas públicas. Frecuentemente entonces, hay una política de selección de
instrumentos de políticas públicas. En realidad, los partidos políticos suelen discrepar
sobre los medios, aunque coinciden en los fines. Pero, mientras que los objetivos
políticos generales son, en el mejor de los casos, algo que se alcanzará en un futuro
lejano, la elección del instrumento es real y tendrá consecuencias en lo inmediato
(Doern & Phidd, 1983:111).
TIPOS DE REGULACIÓN
La base subyacente del esquema tripartito entre instrumentos reguladores,

económicos y de información es el grado de restricción que se pretende imponer a los
sujetos. La idea general de restricción también puede emplearse para discernir y
ordenar subcategorías dentro de cada uno de los tres tipos principales. Siguiendo a
Woodside (1986:787), dentro de cada grupo principal hay subtipos que difieren con
respecto al grado de restricción implicado. En realidad, estas diferencias dentro de
cada una de las tres grandes clases pueden ser casi tan interesantes como las
diferencias entre las mismas clases (Bemelmans-Videc et al. 1998).
Las regulaciones, para empezar, incluyen numerosos tipos (Mitnick 1980; West
1985). En primer lugar, pueden formularse en negativo, proscribiendo expresamente
determinados fenómenos o acciones. También pueden formularse en términos
afirmativos, prescribiendo lo que hay que hacer (véase la figura 1.3). Y dejando de
lado las prescripciones y focalizándose en las proscripciones, podemos distinguir

cuatro tipos: prohibiciones incondicionales (absolutas), prohibiciones con
exenciones, prohibiciones con permisos (legislación facultativa) y obligaciones de
notificar. Esto se ilustra en la figura 1.6.
Las prohibiciones incondicionales son absolutamente vinculantes para los sujetos y

válidas sin excepción. La idea básica es que la actividad no debería existir en absoluto.
Existen numerosas proscripciones absolutas, como por ejemplo, contra el homicidio
culposo, el asesinato, el abuso de menores y el conducir por la izquierda. En general,
sin embargo, las regulaciones son reminiscentes de coladores; están perforadas por
excepciones y exenciones. Las más restrictivas dentro de las proscripciones
condicionales, son las normas combinadas con exenciones en casos excepcionales,
prohibición con exenciones. En tales situaciones, la proscripción está, sin duda,
destinada a seguir el curso normal, pero para evitar que las autoridades acaben en
situaciones claramente absurdas, se ofrece la opción de la exención como una válvula
de seguridad.
FIGURA 1.6
Prohibiciones ordenadas según su fuerza
Prohibiciones
Incondicionales Condicionales
(absolutas)
Con Con permisos Con obligación
exenciones (concesiones, de notificar
permisos, licencias y
autorizaciones)
En la legislación facultativa, la prohibición no pretende anular, sino controlar o

aumentar los requisitos para la actividad en cuestión. Los permisos se otorgan
periódicamente, siempre que el solicitante pueda demostrar que la actividad cumplirá
con ciertos requisitos específicos. Los permisos concedidos pueden ser descritos como
45
permisos, concesiones, aprobaciones, cupos, certificados, licencias o autorizaciones.

El administrador de un restaurante en Suecia debe solicitar un permiso para que se le
conceda el derecho a servir bebidas alcohólicas. Un cazador de alces debe tener una
licencia para portar armas. Un permiso de construcción es necesario para tener el
derecho a construir una vivienda en la ciudad.
Una tercera posibilidad es que las prohibiciones se combinen con la obligación de

notificar. De este modo, el curso de acción planeado está explícitamente prohibido
mientras no se notifique del mismo a las autoridades. Pero, una vez que el sujeto ha
notificado a la autoridad competente, puede comenzar. El punto con el requisito de
notificación es que, bajo circunstancias normales, el sujeto puede iniciar su proyecto,
pero la notificación puede, en unos pocos y raros casos, desencadenar un proceso de
investigación, que puede llevar a la autorización o a la continuación de la prohibición
(Bemelmans-Videc, et al, 1998).
Otra razón para solicitar esto es defender a los clientes del fraude. Las autoridades
quieren conocer el nombre y el paradero del sujeto que ha realizado la notificación
correspondiente, en el caso de que pueda engañar a alguno de sus clientes.
Obviamente, esta es la razón de ser de los registros de taxistas. Se supone que deben
registrarse y tener un cartel en sus coches con un número y un nombre. En caso de
engaño, los clientes pueden ponerse en contacto con las autoridades, dar con la
identidad del estafador y pedir una compensación.
TIPOS DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
Los instrumentos económicos abarcan una enorme variedad de actividades (Baldwin,

1985; Mosher, 1980:543). Al igual que las regulaciones, varían a lo largo de la
dimensión positiva-negativa (véase la figura 1.3 arriba). En el caso positivo, se entrega
un recurso material a la persona, mientras que en el negativo se priva al individuo u
organización de algún recurso material. Los programas de incentivos financieros se
promulgan para mejorar las condiciones de algunos agentes o reducir los costos y
riesgos de emprender alguna acción en particular. Los desincentivos financieros
tienen el significado opuesto: empeoran la condición del público objetivo o aumentan

los costos y riesgos de que emprendan alguna acción, con el objetivo de desalentarla.
Los instrumentos económicos también pueden organizarse según la dicotomía en

efectivo/en especie. Y los gobiernos pueden elegir entre transferencias en dinero o en
especie. Las subvenciones, los subsidios, las tarifas, las tasas, las garantías de crédito
y las bonificaciones de intereses son todos instrumentos económicos en efectivo,
mientras que la asistencia sanitaria gratuita, los medicamentos gratuitos, la asistencia
dental gratuita y las comidas gratuitas para escolares son instrumentos en especie.
Los instrumentos en especie son más restrictivos para los beneficiarios que los
instrumentos en efectivo. También hay considerables diferencias con respecto a la
restricción utilizada dentro de ambas categorías.
Las ventajas del dinero en efectivo versus los bienes y servicios como forma de
asistencia pública habían sido objeto de debate durante mucho tiempo. El método del
dinero en efectivo implica que todas las personas consideradas elegibles, por ejemplo
las que están por debajo de cierto nivel de ingresos, reciben dinero disponible en
efectivo del Estado. Esto daría a los sujetos la libertad de elegir lo que sea que les
guste hacer con ese dinero. La integridad personal no se invadiría y se evitaría
también la estigmatización social. En contra de esto, algunas personas han
argumentado que los pagos en efectivo son ineficaces para aliviar los problemas
sociales, porque los beneficiarios son a menudo incapaces de gestionar su economía
doméstica. Ya que se ven impulsados por la publicidad, la cual los incita a gastar
dinero en artículos no esenciales y a dejar de lado las necesidades de alimentación y
vestido de ellos mismos y de sus hijos. Por lo tanto, la ayuda social debería tomar la
forma de bienes y servicios producidos por el gobierno y ofrecidos a la población a
través de organizaciones de propiedad y gestión pública. De este modo, el Estado se
aseguraría que los ciudadanos beneficiarios, no desperdiciaran sus recursos en
consumos menos convenientes, sino que disfrutaran de aquellos bienes y servicios
seleccionados por las autoridades en colaboración con científicos expertos. Sin
embargo, los propios beneficiarios suelen resentirse del enfoque de bienes y servicios
gestionado por las autoridades, acusándolo de ser excesivamente paternalista. De esto
47
es obvio concluir que el método en efectivo es menos restrictivo para los beneficiarios
que el método en especie.
En la figura 1.7, los medios económicos de control primero se organizan según la idea
de, en dinero - en especie y luego a lo largo de la dimensión incentivos - desincentivos.
Sólo se ofrecen algunos ejemplos de cada uno.
Para empezar con los incentivos en efectivo, las transferencias monetarias son pagos
unilaterales realizados por el gobierno a una persona o empresa, los cuales no forman
parte de ningún intercambio de bienes o servicios. Los beneficios de la seguridad
social, son buenos ejemplos de ello, debido a que forman parte de la redistribución de
la producción de una economía.
FIGURA 1.7
Medios económicos de control
Medios económicos en efectivo:

Incentivos (afirmativos, promotores, motivadores):
Transferencias en efectivo
Subvenciones en efectivo
Subsidios
Préstamos con intereses bajos
Garantías de préstamos
Gastos fiscales (exenciones, deducciones, créditos)
Seguros de préstamos, cosechas, inversiones
Desincentivos (negativos, restrictivos, disuasivos):

Impuestos
Tarifas
Tasas
Aranceles aduaneros
Aranceles
Medios económicos en especie:

Incentivos:
Provisión gubernamental de bienes y servicios
Provisión privada de bienes y servicios bajo contratos gubernamentales
Vales
Las subvenciones en efectivo son también fondos provistos por un gobierno a individuos
o cuerpos colectivos que representan una transferencia unidireccional de pagos. Uno
de estos tipos son las subvenciones intergubernamentales. Una subvención
intergubernamental es un pago del gobierno central a unidades gubernamentales más
pequeñas para asistirlas financieramente. Mientras que las subvenciones generales
están disponibles para cualquier tipo de gasto, determinadas subvenciones están
vinculadas a usos específicos. Las subvenciones selectivas o por categorías para un
fin pueden basarse en una fórmula, por ejemplo, que refleje el tamaño y la
distribución por edades de la población o en un proyecto tal como la introducción de
un nuevo plan de estudios.
La característica común de todas las subvenciones es que la unidad gubernamental

más grande provee de ayuda financiera (sin sustituir) a las unidades más pequeñas
que prestan realmente el servicio público. Las subvenciones habían sido utilizadas
principalmente para lograr objetivos específicos más que para ofrecer una ayuda
financiera general. Estos objetivos han incluido la construcción de carreteras,
guarderías, escuelas, edificios de apartamentos y residencias para adultos mayores.
49
Un subsidio es un pago condicional otorgado por el gobierno a particulares o empresas,

por el cual no recibe ni productos ni servicios a cambio. El objetivo de estos pagos es
poner a disposición del público un servicio o producto en particular a un precio
asequible, cuando el servicio o producto, de otro modo, no podría resultar rentable,
provisto a ese precio. El servicio o producto concreto se considera esencial para el
bienestar público y por lo tanto, el gobierno decide que es necesario subvencionar a
la empresa para que ésta siga funcionando y produciéndolo (Bemelmans-Videc, et al,
1998).
Los préstamos con intereses bajos se otorgan a las personas a una tasa de interés inferior
al de las tasas de interés bancarias ordinarias. En Suecia, este instrumento se utiliza
sobre todo en la política pública de acceso a la vivienda. Durante los años 70, por
ejemplo, los municipios y condados suecos podían solicitar préstamos con intereses
bajos a la Junta Nacional de la Vivienda para medidas de ahorro energético en sus
propios edificios.
El gobierno podría conceder garantías de préstamos a las personas que adquieran

equipos que cumplieran con determinados requisitos, por ejemplo, para el ahorro de
energía. Bajo tal programa, los beneficiarios pedirían dinero prestado a una entidad
de crédito tradicional, y el gobierno garantizaría el reembolso del capital y de los
intereses. La idea de las garantías de préstamos es reducir el riesgo de pérdida de las
organizaciones crediticias y motivarlas a prestar a determinados prestatarios a un tasa
de interés bajo (Friedrich, 1978:19).
Los gastos fiscales son ingresos públicos en impuestos no percibidos por el Tesoro.
Estos constituyen desviaciones de la estructura fiscal normal. Las formas más
comunes son las exenciones de impuestos, las deducciones y los créditos fiscales
(Rutherford, 1992:454; Surrey y McDaniel, 1985).
La exención fiscal significa que una parte de un ingreso, fortuna o acción está exenta
de impuestos. La idea subyacente de un esquema de exención fiscal es impedir que
determinados tipos de acción, considerados valiosos por el gobierno, den lugar a una
mayor tributación en el futuro. Así, la exención fiscal reducirá el costo efectivo de

realizar determinadas acciones.
Existen tantas exenciones fiscales como tipos de impuestos. Considere las exenciones
del impuesto sobre el ingreso como ejemplo. Algunas categorías de ingresos pueden
estar exentas del impuesto sobre el ingreso. En Suecia, un ejemplo son los ingresos
derivados de la venta de frutos rojos silvestres recogidos en los vastos bosques. Esto
implica que las personas, al presentar su declaración jurada de ingresos, no indican
los procedentes de la recolección de bayas como parte de su renta. Ejemplos de otros
países son las jubilaciones, las asignaciones a la maternidad, los subsidios de
enfermedad pagados hasta que los empleados se recuperen de su afección y los
subsidios de invalidez pagados a los empleados total o parcialmente incapacitados
por enfermedad o accidente.
Conocidas popularmente como "lagunas", las deducciones impositivas significan que

algunos gastos pueden deducirse de la renta imponible. La diferencia entre las
exenciones y las deducciones fiscales es que las primeras no generan impuestos sobre
algunos ingresos, mientras que las segundas implican que se permite que algunos
gastos se descuenten de los ingresos imponibles. La deducción fiscal puede tomar la
forma de una amortización acelerada. En muchos países, a los empresarios que
adquieren bienes de capital para aumentar su producción se les permite deducir de su
ingreso imponible una cantidad atribuible al valor del equipo que se amortiza
anualmente debido a su uso y desgaste. Normalmente, los industriales, ganaderos y
otros empresarios utilizan tablas de amortización estándar para calcular el porcentaje
que puede depreciarse para fines fiscales. Si el gobierno permite a los empresarios
acortar el periodo de amortización de un artículo, el valor de la deducción aumentará
porque las deducciones son mayores y su beneficio es más inmediato.
Una tercera forma de gasto fiscal toma la forma de crédito fiscal. Esto significa que el
tesoro público brinda una suma de dinero a los contribuyentes que cooperan con
alguna causa que el gobierno considera valiosa. Podemos imaginar, por ejemplo, que
los contribuyentes consiguen una devolución fija por cada franco, marco o chelín que
donen a la caridad. Este crédito funcionaría a través del sistema del impuesto sobre
51
la renta devolviendo a cada donante caritativo una cantidad equivalente al porcentaje

de su contribución. Contrariamente a un programa de deducción de impuestos, las
tasas impositivas marginales de los individuos ya no dictarían la cantidad de las
subvenciones gubernamentales que recibirían.
Entre los desincentivos monetarios, se consideran los impuestos, las tarifas, las tasas, los
aranceles aduaneros y aranceles. Existe una diferencia semántica interesante entre
impuestos y tarifas (tasas). Mientras que una tarifa es el precio de un servicio
discernible, un impuesto no lo es (Rutherford, 1992:68). Una tarifa es un gravamen
fiscal que requiere un servicio directo y discernible de parte del gobierno. El costo de
la entrada a un museo público es una tarifa, ya que, como servicio, se ofrece al
visitante una muestra de las maravillas del museo. En cambio, los impuestos deben
pagarse, sin que exista un servicio discernible. Los impuestos incluyen impuestos al
ingreso, impuestos a las sociedades, impuestos a la propiedad, impuestos a la
herencia, impuestos sobre bienes específicos e impuestos sobre las ventas, por
mencionar sólo algunos. Los tributos a los usuarios se habían iniciado como
instrumentos de política pública ambiental. Un impuesto ecológico es un canon
relacionado con la cantidad de un contaminante liberado, por ejemplo, un líquido
nocivo, e impuesto a la empresa causante de la contaminación. Los derechos de aduana
y aranceles son impuestos que gravan a los productos importados. Mientras que los
aranceles a la importación se utilizan como medio para proteger a los productores
nacionales de la competencia extranjera, los derechos de aduana se imponen con el
propósito de incrementar los ingresos del gobierno.
El enfoque en especie (no monetario) de la asistencia pública incluye guarderías

municipales, residencias municipales para adultos mayores, hospitales gestionados
por organismos públicos regionales, fuerzas militares, fuerzas policiales,
universidades gestionadas por el gobierno, e instalaciones gestionadas por el gobierno
para la eliminación de residuos sólidos. Estas últimas, por ejemplo, pueden
componerse de vertederos, incineradoras de basura e instalaciones de
almacenamiento de residuos radiactivos peligrosos, procedentes de centrales
nucleares que son difíciles de eliminar. A veces, los gobiernos subcontratan estas
funciones a empresarios privados, quienes a su vez prestan los servicios en especie a

los ciudadanos.
Un recurso de asistencia gubernamental en especie más indirecto y menos restrictivo

es el vale. Un sistema de vales es un método que permite a los consumidores de bienes
y servicios públicos elegir entre distintas alternativas. En lugar de que un organismo
público decida quién recibe qué, los particulares reciben vales que les dan derecho a
realizar compras hasta una determinada cantidad de dinero. Este sistema se había
utilizado en Estados Unidos con el esquema de cupones para alimentos.
Los vales también se habían discutido como un medio para ofrecer opciones de
asistencia sanitaria y una opción para padres a la hora de elegir entre distintas
instituciones educativas. En el caso de la educación entonces, los vales se distribuirían
a los padres para gastar en la escuela que eligieran para sus hijos. Luego, los
municipios y, en última instancia, el gobierno nacional, canjearían los vales
entregados por las escuelas, abonando el monto especificado. Todas las escuelas
competirían en igualdad de condiciones por los alumnos, y los fondos públicos para
la educación llegarían a las escuelas en la proporción en la que éstas fueron
seleccionadas por los estudiantes (Rutherford, 1992:485).
53
TIPOS DE INSTRUMENTOS DE INFORMACIÓN
La categoría de información incluye las medidas adoptadas para influir en los

destinatarios a través de la transmisión de conocimientos, la comunicación de
argumentos razonados, la persuasión, el asesoramiento, las apelaciones a la moral,
entre otras. Exhortación sería otro término genérico para esta categoría.
Al igual que ocurre con las regulaciones y los medios económicos, la información
puede formularse en sentido afirmativo o negativo. La información puede intentar
persuadir al agente para que realice una acción o disuadirlo de realizarla (véase la
figura 1.3 arriba).
La información es o un instrumento de política pública por derecho propio o un meta-

instrumento de política pública en el sentido de que se utiliza para difundir el
conocimiento de la existencia, el significado y la disponibilidad de otros instrumentos
de políticas públicas. Este último caso es un ejemplo de empaquetado vertical de
instrumentos. La información es una condición necesaria para el funcionamiento de
todos los demás instrumentos de políticas públicas. Los programas de políticas
públicas seriamente diseñados requieren que los beneficiarios estén informados de la
existencia y el significado de los programas. Esta información puede denominarse
información sobre los instrumentos de políticas públicas, en contraposición a la
información como un instrumento de políticas públicas.
Para que una regulación (como una ley o un estatuto) sea eficaz, las personas del
grupo objetivo deben ser conscientes de su existencia y contenido; de lo contrario, no
podrán cumplirla. En muchos casos, el gobierno nacional debe transmitir
información a los ciudadanos sobre el significado y la existencia de los instrumentos
reguladores recientemente establecidos. Un buen ejemplo de ello es la campaña de
1967 en Suecia relacionada con la transición hacia la conducción vehicular por la
derecha. Se destinaron amplios fondos estatales para informar a los automovilistas
sobre la favorablemente nueva legislación. (Björkman, 1971).
Los instrumentos económicos también requieren información concomitante para

funcionar. Es casi una obviedad sostener que los potenciales beneficiarios deben saber
que existe un programa de subvenciones, y bajo qué condiciones puede accederse a

esa ayuda económica, para poder solicitarla. La difusión del conocimiento de otros
programas requerirá frecuentemente, por parte de las autoridades responsables, de
medidas específicas de información.
A veces, el gobierno también tiene que informar a la población sobre los programas
de información. Una vez elaborado el nuevo material informativo, el organismo
administrativo competente tiene que decidir si el material debe difundirse
inmediatamente a la población objetivo o si deben utilizarse herramientas de
distribución de información para comunicar a la gente de la existencia del material,
señalando cuán valioso es y motivando a la población a solicitarlo. En este último
caso, los potenciales usuarios del material informativo serán informados de la
disponibilidad de éste, de que es importante y de que deberían hacer un esfuerzo para
solicitarlo.
Los tres casos resaltan la importancia de hacer una distinción clara entre la
información como un instrumento de política pública independiente, y la
información como instrumento de meta-política pública.
Dejando de lado la información sobre otros instrumentos de políticas públicas,
podemos distinguir entre varias formas de transferencia de información propiamente
dicha. En la figura 1.8 se ofrece una visión de conjunto.
La transmisión de información a través de los medios de comunicación masivos

versus la transmisión interpersonal se considera la base central de la división. El
significado de la distinción es bastante obvio. Los canales de comunicación masivos
son todos aquellos medios de difusión de mensajes que permiten a una fuente de uno
o pocos individuos llegar a un público de muchos sin conocerlos en persona. La
difusión interpersonal implica intercambios cara a cara entre individuos. Los canales
de los medios de comunicación de masas suelen dividirse en televisión, radio, cine,
periódicos y otros impresos como libros, folletos y carpetas, entre otros. A esto se
debe añadir las etiquetas y los carteles. La mayoría de estas categorías se explican por
sí mismas.
55
FIGURA 1.8
Canales de información según el modo de transmisión
Transmisión mediática:
Televisión
Radio
Cine
Periódicos
Material impreso (libros, folletos, cuadernillos, panfletos, carpetas)
Etiquetas
Carteles
Transmisión interpersonal:
Asesoramiento directo y personalizado
Formación en el aula o in situ
Talleres de trabajo
Conferencias
Muestras
Modelo gubernamental
Exhibiciones
Investigación y publicidad
Entre los canales interpersonales de transmisión, considere sólo algunos de aquellos

mencionados en la figura 1.8. La idea subyacente de una muestra es que si una
determinada tecnología, material, programa o proceso puede verse en
funcionamiento, aumentará la probabilidad de que se adopte y utilice. Además, un
proyecto de demostración permite que la innovación sea evaluada en su
funcionamiento (Hastings, 1982:40).
En el grupo de herramientas de información, una muy especial es la investigación y

la publicidad. Un resultado de una investigación, por ejemplo, en el campo de la
política pública ambiental, podría empujar a la dirección de una planta industrial,
bajo la presión de la opinión pública, a introducir cambios por ejemplo en las

prácticas contaminantes, antes de o sin recurrir a esquemas reguladores.
Por muy eficaz que sea este medio de control en algunos casos, algunos
inconvenientes asociados a él hacen que deba utilizarse con moderación. Es
inquisitivo y por lo tanto, menos agradable para utilizar. Las prácticas de todos los
propietarios o industrias de un sector raramente pueden ser divulgados.
Frecuentemente, las pequeñas empresas y los pequeños propietarios escapan a la
atención, mientras que unas pocas empresas grandes se ven obligadas por el clamor
público a abstenerse de ciertas prácticas contaminantes (Koontz y Gable, 1956:49s).
57
CONCLUSIONES
El discurso sobre los instrumentos de políticas públicas es un discurso sobre el poder.

Este hecho, a menudo pasado por alto, es el punto de partida para este artículo. Los
instrumentos de políticas públicas son un conjunto de técnicas mediante las cuales,
las autoridades gubernamentales o los representantes que actúan en su nombre
ejercen su poder para intentar asegurarse el apoyo y efectuar un cambio social.
Sin embargo, los instrumentos de políticas públicas de forma persistente son

relegados por la investigación y el discurso de la ciencia política y la administración
pública. Cuando los politólogos se interesan por lo que ocurre después de que se
hayan tomado las decisiones políticas, tienden a centrarse en políticas integrales o
programas puntuales, no en el instrumento de gobierno específico o en el paquete
específico de instrumentos de gobierno contenidos en las políticas públicas o
programas. El estudio sistemático y empírico de instrumentos de políticas públicas
apenas ha despegado (Salamon, 1981:262).
En este paper se han enmarcado cuatro enfoques para la categorización de los

instrumentos de políticas públicas. El enfoque de la elección es muy exhaustivo. Este
clasifica los instrumentos desde el punto de vista de las opciones básicas que tienen
los gobiernos, incluidas las opciones de no hacer nada y dejar el asunto en manos de
la sociedad civil. Dado que no hacer nada no puede considerarse un instrumento, el
enfoque de la elección se deja de lado en favor del enfoque de los recursos. Este último
es menos exhaustivo y parte del supuesto de que el gobierno ha decidido intervenir y
de que las categorías se refieren a los recursos que el gobierno puede utilizar. Dentro
de estos dos enfoques podemos aplicar o el enfoque maximalista o el minimalista. El
enfoque minimalista, que intenta crear un pequeño número de categorías básicas, en las
que se pueden encasillar cada uno de los instrumentos de políticas públicas, se
considera más fructífero que el enfoque maximalista, que sólo proporciona una larga
lista de todos los instrumentos de políticas públicas posibles sin ningún orden en
particular. Al elegir una combinación del enfoque de los recursos y el minimalista,
este paper ha sugerido un esquema tripartito de regulación, medios económicos e información.
La clasificación tripartita está muy en consonancia con la clasificación de Amitai
Etzioni de las dimensiones del poder. Esta división en tres partes se analiza en el paper
desde varios ángulos.
Las regulaciones son medidas adoptadas por las unidades gubernamentales para
influir en las personas mediante normas y directivas formuladas verbalmente que
obligan a los sujetos a actuar de acuerdo con lo ordenado en dichas normas y
directivas. Los instrumentos económicos implican la entrega o la sustracción de
recursos materiales, tanto en especie como en efectivo. La información (persuasión
moral, exhortación, comunicación pública) abarca los intentos de influir en la
población mediante la transmisión de conocimientos, la comunicación de
argumentos razonados y la persuasión. Pero, no se ofrece más que la simple
transferencia de conocimientos o el razonamiento persuasivo, para influir en la gente
con el fin de que haga lo que el gobierno considera deseable.
La dimensión que subyace a esta división en garrotes, zanahorias y sermones es el

grado de restricción que pretenden los policy-makers. Se considera que la regulación es
más restrictiva que los medios económicos, y éstos más restrictivos que la
información.
Varios autores, sino la mayoría, incluyen también la organización como un

instrumento político al mismo nivel que los demás. Este paper rechaza esta
clasificación. Para utilizar los tres tipos de instrumentos de políticas públicas dirigidas
al público en general, el gobierno necesita organizaciones que se encarguen de ellos.
En realidad, idear estructuras organizativas apropiadas para la implementación de
los instrumentos de políticas públicas es una tarea clave de la política de la
administración pública. Sin embargo, parece más lógico considerar la organización
como un requisito previo para el manejo de los medios normativos, económicos e
informativos que como un instrumento político en sí mismo equiparable a los demás.
La organización, se argumenta, pertenece a la categoría más amplia de las estrategias
políticas. Además, se sostiene que la estatización de entidades que antes pertenecían
al sector privado y la privatización de organizaciones gubernamentales son estrategias
políticas muy importantes, pero, se afirma que en el presente capítulo no se hace
referencia a ellas como instrumentos políticos.
59
La idea del grado de restricción también se utiliza dentro del esquema tripartito para
discernir subclases de regulación, medios económicos e información. Esta idea se
aplica, por ejemplo, en la clasificación de la regulación en incondicional y condicional
y de esta última en regulaciones con exenciones, con permisos y con obligación de
notificar. También se argumenta que los instrumentos económicos en especie son, en
principio, más restrictivos que los instrumentos en efectivo.
En la vida real, los instrumentos de políticas públicas vienen en paquetes. En el

empaquetado vertical, un instrumento de política pública se utiliza para promover o
restringir a otro. Mientras que en el empaquetado horizontal se utilizan dos o más
instrumentos para el mismo fin.
En este artículo, al referirnos al garrote, la zanahoria y el sermón, respectivamente,

recurrimos a Donald Lemaire (Bemelmans-Videc et al., 1998) quien explora la
formación, implementación, evaluación y eficacia de las herramientas reguladoras.
Entre otras cosas, el autor sostiene que la selección de las herramientas
gubernamentales está determinada en gran medida por la naturaleza del ámbito de
las políticas públicas. Él afirma luego que la regulación puede utilizarse para regular
una regulación, como cuando el gobierno canadiense instituyó una política pública
que daba instrucciones a los departamentos y organismos federales sobre cómo y
cuándo utilizar una regulación, este sería un caso de empaquetado vertical de
regulaciones.
Las dificultades y posibilidades con los subsidios como un caso de herramientas

económicas de gobierno es el tema de la contribución de Frans L. Leeuw (capítulo
3). Tras un debate general sobre las ventajas e inconvenientes de este incentivo
económico, el autor nos habla sobre una investigación empírica de subsidios de todo
el gobierno holandés relacionados con preguntas como: 1) ¿Cuántos subsidios y en
qué áreas funcionales de políticas públicas fueron concedidos por el gobierno
neerlandés? 2) ¿Qué información poseía el gobierno con respecto al objetivo, la
implementación y la evaluación ex-post de estos subsidios? y 3) ¿Existían diferencias
entre los tipos de subsidios por un lado, y la cobertura de las evaluaciones ex-post,
por otro? Uno de sus hallazgos es que sólo 40 de 718 subsidios (un 6%) fueron objeto
de evaluaciones tanto ex-ante como ex-post.
Tipos, elecciones, efectos y evaluación de programas informativos es el tema del

capítulo 4, escrito por mí y Frans C.J. van der Doelen. Se presenta una tipología de
instrumentos de información y se esbozan algunas teorías sobre el uso de las
herramientas de difusión de la información. En general, los programas de
información tienen efecto cuando razonablemente fortalecen el interés propio. Los
autores concluyen con una paradoja de la evaluación: el instrumento político que más
necesita de una evaluación intensiva debido a su carácter casi invisible es poco
evaluado debido a su bajo costo.
La parte 1 termina con las ideas de Frans C. J. van der Doelen donde argumenta que
los sermones, las zanahorias y los garrotes, los modelos de control comunicativo,
económico y jurídico tienen un modo alentador y represivo propio. El autor sostiene
además que los modos de alentar y premiar, de estos tres modelos de control
(programas de información, subsidios y convenios) amplían las alternativas de
comportamiento y promueven la legitimidad de la intervención. Los modos
represivos y punitivos (propaganda, impuestos y directivas) limitan las alternativas de
comportamiento, contribuyen al cambio de comportamiento en el sentido deseado y
aumentan la eficacia de la intervención. La conclusión del autor es que: para buscar
tanto la legitimidad como la eficacia, los gobiernos deben combinar instrumentos de
políticas públicas alentadores con instrumentos de políticas públicas represivos.
61
Apéndice 1
El enfoque maximalista de los instrumentos de políticas públicas
El esquema de E.S. Kirschen
1. Manipulación del balance actual de gastos

2. Manipulación del balance general de gastos
A. Instrumentos del gasto público

3. Inversión gubernamental
4. Subvenciones y transferencias de capital a empresas
5. Transferencias a los hogares
6. Variaciones de existencias públicas
7. Compras corrientes de bienes y servicios
8. Sueldos y jornales
9. Transferencias hacia el resto del mundo
B. Instrumentos de ingreso público

10. Impuestos directos sobre los ingresos de los hogares
11. Impuestos directos sobre las ganancias de las empresas
12. Impuestos indirectos sobre transacciones internas
13. Derechos de aduana
14. Contribuciones a la seguridad social
15. Impuestos sobre las propiedades
16. Aranceles sucesorios
17. Transferencias desde el resto del mundo
C. Nuevas deudas y préstamos gubernamentales

18. Préstamos al exterior
19. Préstamos a hogares y empresas
20. Deudas con el exterior
21. Deudas con hogares y empresas
D. Operaciones gubernamentales con deudas existentes

22. Operaciones de libre mercado en bonos a corto plazo

23. Otras operaciones de libre mercado en deuda existente
E. Instrumentos de tasa de interés

24. Tasa de interés bancaria
25. Imposición legal de tasas máximas
26. Garantías gubernamentales de préstamos
F. Instrumentos que actúan sobre el crédito

27. Reservas del banco central, etc.
28. Topes cuantitativos sobre anticipos
29. Aprobación de préstamos individuales
30. Otras directivas, recomendaciones y persuasión
G. Instrumentos que actúan sobre el préstamo o la deuda de otros agentes

31. Control de las autoridades locales y del endeudamiento de empresas estatizadas
32. Control de las nuevas emisiones de deuda de las empresas privadas
33. Control de operaciones de venta en cuotas
34. Control de otras instituciones financieras
H. Instrumentos del tipo de cambio

35. Devaluación
36. Revaluación
I. Instrumentos de control directo

(i) Control del comercio exterior, de intercambios e inmigración
37. Control de importaciones privadas
38. Comercio de importación estatal
39. Control de importaciones privadas
40. Control de los tipos de cambio
41. Control de inmigración
63
(ii). Control de precios

42. Controles de precios de bienes y servicios
43. Control de alquileres
44. Control de dividendos
45. Control de salarios
(iii). Otros controles sobre la economía interna

46. Control de inversiones
47. Asignación de materias primas
48. Control de operaciones
49. Regulación de las condiciones de trabajo
50. Control a la explotación de recursos naturales
51. Racionamiento de bienes de consumo
52. Controles y niveles de calidad
53. Cambios en el sistema de transferencia a los hogares
54. Cambios en el sistema de subsidios a las empresas
55. Cambios en el sistema impositivo
56. Cambios en el sistema crediticio
57. Cambios en el sistema de control directo
58. Reformas agrarias
59. Cambios en las condiciones de competencia
60. Cambios que incrementan la influencia de los trabajadores sobre la gestión
61. Cambios en el alcance de la propiedad pública de empresas
62. Creación de instituciones nacionales
63. Creación de instituciones internacionales
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67
AGRADECIMIENTOS
Las siguientes personas han ofrecido valiosos comentarios y críticas: Marie-Louise

Bemelmans-Videc, Frans van der Doelen, quien me escribió una carta llena de agudas
apreciaciones, Frans L. Leeuw y Ray C. Rist, todos ellos del Grupo de Trabajo sobre
Evaluación de Programas y Políticas Públicas; Emmette S. Redford, L.B.J. School of
Public Affairs, Universidad de Texas (Austin), Palle Svensson, Universidad de
Aarhus, Lennart J. Lundqvist, Universidad de Göteborg, mis actuales y antiguos
colegas de Uppsala: Stefan Björklund, Axel Hadenius, Lennart Nordfors y Sverker
Gustavsson, Rolf Sandahl, Oficina Nacional de Auditoría, Estocolmo, y Tage
Klingberg, Instituto Nacional de Investigación de la Construcción, Gävle. Alexander
Davidson, entonces en Uppsala, ha rectificado mi inglés, y Laila Grandin y Pour
Mitrahi-Bijän, de Uppsala, han hecho copias, etiquetado cartas y enviado faxes.
Financieramente, deseo agradecer las contribuciones del Consejo Sueco para las
Humanidades y las Ciencias Sociales (HSFR), donde ocupé un puesto de investigador
especial para la investigación sobre evaluación de 1986 a 1991; del Consejo Sueco
para la Investigación sobre la Construcción (BFR), a través de Sture Blomgren y el
denominado Proyecto NOGA, dirigido por Ola Nyquist; del IIAS, Bruselas; la
Algemene Rekenkamer de La Haya, a través de Marie-Louise Bemelmans-Videc y
Frans L. Leeuw (la reunión de Brujas de 1991, en la que se creó el subgrupo de
instrumentos de políticas públicas); la Oficina del Auditor General de Ottawa, a
través de John Mayne (la reunión de 1992); el Statskonsult de Oslo, a través de Bjarne
Eriksen (la reunión de 1993); el CEOPS-ENTPE de Vaulx-En-Velin, a través de
Jacques Toulemonde (la reunión de 1994); y, por último, la Fundación Knut y Alice
Wallenberg de mi alma mater, la Universidad de Uppsala, a través de Stig
Strömholm.
A las personas e instituciones antes mencionadas y, en particular, al HSFR, les

expreso mi cálido agradecimiento. Para no incomodar a nadie, quiero hacer hincapié
en que la responsabilidad del contenido y la forma del capítulo recae enteramente en
mí, Evert Vedung.

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LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

Dexter Fernandelli: 2023, Inspiraçao geométrica em Gropius

UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS

AUTORIDADES DE LA FACULTAD VINCULADAS

CON LOS INSTITUTOS DE INVESTIGACIÓN

Directora del Instituto de Investigaciones

Director del Centro de Estudios sobre el Estado

Cristian Pliscoff Varas - Universidad Católica de Chile (Chile)

Diseño gráfico: Edwin H. McDonald (UBA)

ISSN: 2796-8200 // Publicación arbitrada confeccionada por el CEDEOP. // Corresponde

Centro de Estudios del Estado y las Organizaciones Públicas (CEDEOP);

UN PRÓLOGO A LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA DE

Por: Alejandro M. Estévez, Ph.D.1

Evert Vedung es un destacado académico sueco con amplia experiencia en el campo de la

evaluación de políticas públicas y la investigación en políticas. Nació en 1944 y ha

desarrollado gran parte de su carrera en la Universidad de Gotemburgo y también en la

sus contribuciones al estudio de los instrumentos de políticas públicas y la evaluación de

programas gubernamentales. Durante su carrera, ha publicado numerosos trabajos

públicas que se centra en el análisis y la clasificación de los instrumentos de políticas

comprendida en la gobernanza pública, el control y la toma de decisiones. Desde la

evaluación de políticas públicas y programas es una adición reciente a la larga cadena de

intentos de utilizar el conocimiento de académicos y científicos para promover los intereses

retrospectivas de la implementación, los resultados y los efectos de las medidas

gubernamentales con el fin de lograr una comprensión más profunda y decisiones

fundamentadas por parte de aquellos a cargo de las operaciones gubernamentales. La

evaluación es el proceso de distinguir lo valioso de lo inútil, lo preciado de lo inútil; implica

mirar hacia atrás para poder avanzar mejor.

Programas ofrece una visión de las posibilidades y limitaciones de la evaluación en el sector

público. Evert Vedung examina la evaluación como un mecanismo para monitorear,

funcionarios públicos, en su trabajo orientado hacia el futuro, puedan actuar de manera

responsable, creativa y eficiente. Los temas discutidos incluyen: "Evaluación, Racionalidad

y Teorías de la Gestión Pública"; "Modelos de Evaluación"; "Evaluación Interna o Externa";

"Evaluación de Impacto como Experimentación Social y Prueba"; "Evaluación de Procesos

y Teoría de la Implementación"; "El Enfoque de los Ocho Problemas para la Evaluación"; y

"Usos y Usuarios de la Evaluación".

en resumen, todo lo relacionado con el mundo de la conciencia humana, desempeñan roles

determinantes en la acción política y administrativa que merecen ser investigados. A través

de la experiencia, los seres humanos pueden aprender de acciones pasadas. Las

deberían funcionar las decisiones públicas

libro titulado “Modelos de Evaluación de Programas y Políticas Públicas”, en donde Vedung

organizadores y por lo tanto tienen características particulares, pero el fenómeno de la

evaluación, nos permite explicarlos a través de una taxonomía. Se parte de la idea de

debemos conocer la totalidad.

evaluación en el mundo atlántico (1960-2022)”2, donde el autor analiza el desarrollo histórico

sedimentos, pero cada nueva ola no implica la desaparición completa de su predecesora. Se

c) inspirada en la Nueva Gerencia o Management Público, d) basada en la evidencia, e)

mencionadas, pero debemos reconocer, que es una tarea sumamente compleja.

un imán semántico”, donde Vedung analiza a las política pública y la evaluación de

gobernantes de utilizar el poder mental de académicos y científicos para promover los

les pide que proporcionen valoraciones retrospectivas acerca de la aplicación, rentabilidad y

responsables del gobierno. No bastarían las buenas intenciones porque en la evaluación

y graduar las actividades gubernamentales y sus resultados para orientarlas al futuro, y

operaciones y señalen sus impactos.

Es aquí donde aborda la clasificación y teorización de los instrumentos de políticas públicas.

públicas en función de dos dimensiones principales: el grado de coerción y el nivel de

centralización. El grado de coerción se refiere a la fuerza o la obligatoriedad que tienen los

instrumentos para influir en el comportamiento de las personas u organizaciones. Puede