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Políticas Públicas – Nociones Básicas
1
Diethell Columbus Murata
Título:
Políticas Públicas: Nociones Básicas
Autor:
Mg. Diethell Columbus Murata
Editor:
Mg. Diethell Columbus Murata
Av. Giuseppe Garibaldi N° 320 – Lima
Imagen de Portada:
DALL-E-2
1° Edición – Marzo de 2024
Hecho el Depósito Legal en la

Biblioteca Nacional del Perú́ N° 2024-02085
Derechos de autor reservados conforme a ley.

Queda terminantemente prohibida la reproducción total o
parcial de esta obra, por cualquier medio sin la aprobación
expresa del autor.
Se exceptúa de la aludida prohibición a las citas o referencias
que se hagan en otros trabajos de investigación, con la
2
condición de que se mencione la fuente de origen de la

información difundida.
A mi pequeña Macarena Sofía.
3
4
ÍNDICE
PRÓLOGO .................................................................... 7
PRESENTACIÓN ........................................................ 12
EL PROBLEMA PÚBLICO .......................................... 15
CONCEPTUALIZACIÓN................................................. 15
CARACTERÍSTICAS ..................................................... 21
¿CÓMO IDENTIFICAR UN PROBLEMA PÚBLICO? ............. 27
Identificar el alcance del problema ....................... 30
Identificar las posibles consecuencias del problema
............................................................................. 32
Identificar la frecuencia del problema ................... 34
Identificar las causas subyacentes del problema.. 36
DATO ANTES QUE RELATO .......................................... 38
ENUNCIAR EL PROBLEMA PÚBLICO .............................. 42
MODELO DEL PROBLEMA PÚBLICO ............................... 44
ENFOQUES TRANSVERSALES ...................................... 48
LA AGENDA PÚBLICA ............................................... 55
LA POLÍTICA PÚBLICA.............................................. 63
CONCEPTUALIZACIÓN................................................. 63
5
CARACTERÍSTICAS ..................................................... 69
CLASIFICACIÓN .......................................................... 76
Por su sector de intervención ............................... 76
Por su nivel de intervención ................................. 78
Por su tipo de impacto.......................................... 81
Por su tipo de enfoque ......................................... 82
FORMULACIÓN Y DISEÑO DE LA POLÍTICA PÚBLICA ........ 83
Problemas y Desafíos .......................................... 87
Construyendo alternativas o propuestas .............. 97
No juzgues lo propuesto, mejor analiza el resultado
........................................................................... 100
Proyecta tus resultados ...................................... 102
La Matriz de Resultados ..................................... 104
El mínimo aceptable ........................................... 105
LA IMPLEMENTACIÓN DE LO FORMULADO ................... 106
Zanahoria y Garrote ........................................... 111
MONITOREO ............................................................ 113
INDICADORES .......................................................... 116
EVALUACIÓN............................................................ 118
TRATANDO DE ENTENDER A LOS QUE DECIDEN 123
BIBLIOGRAFÍA ......................................................... 131
6
PRÓLOGO
Para que las sociedades prosperen necesitamos que los

miembros de dicha sociedad inviertan, trabajen y se
esfuercen al máximo. Necesitamos que exista
competencia entre las personas cuando eso favorece a la
sociedad (por ejemplo, competencia entre los productores
para que los consumidores pueden acceder a los mejores
productos a los precios más bajos posibles); pero también
necesitamos que exista cooperación entre las personas
para aprovechar al máximo las economías externas y
economías de network que se generan (desde temas
complejos como la generación de conocimiento hasta
temas del día a día como que se respeten las leyes de
tránsito).
Lograr que el comportamiento de las personas sea el

adecuado y que se mitiguen los problemas de
aprovechamiento indebido de unos individuos en contra
de otros miembros de sociedad, así como resolver todos
los problemas de acción colectiva que se presentan,
7
requiere de buenas políticas públicas. Las políticas

públicas tienen como objetivo generar reglas que influyan
en el comportamiento de las personas. Buenas políticas
públicas lograran los resultados deseados, mientras que
malas políticas públicas pueden incluso acrecentar los
problemas. Comprender esto es la clave para tener un
buen diseño de las políticas porque nos enfocamos en
cómo van a reaccionar los individuos ante las nuevas
reglas. No comprender esto nos lleva a graves errores,
por más buenas intenciones que se tengan. La famosa
frase que el camino al infierno está empedrado de buenas
intenciones, se aplica directamente al diseño de las
políticas públicas que, por más buenas intenciones, si no
toman en cuenta los incentivos de las personas,
terminarán acrecentando los problemas que intentan
resolver.
Por ello es tan importante este libro que nos presenta

Diethell Columbus, donde se discute de una manera
sencilla pero muy clara la importancia de las políticas
públicas, resaltando características cruciales como el
ciclo de la política pública, la naturaleza del problema
público y la interacción entre los actores en la fase de
definición. Lo interesante es que además de citar a las
fuentes teóricas clásicas, nos ofrece una gran cantidad de
ejemplos de políticas públicas que se han implementado
en nuestro país en los últimos años.
8
Existen tres temas fundamentales que me gustaría

resaltar del libro. Primero que le da relevancia a los
actores que intervienen en el proceso. Siendo un proceso
netamente político hay que tener en cuenta el impacto de
los cambios que se introducen y cómo van a reaccionar
los sectores que en el corto plazo pueden verse
desfavorecidos. Esto genera la necesidad de identificar
factores de gradualidad que permitan lograr los apoyos
necesarios para la aprobación de las políticas. El segundo
punto importante es la sostenibilidad de las políticas en el
largo plazo. Si bien es cierto que las condiciones
necesarias son financieras y técnicas, también es cierto
que el respaldo de la mayoría de la población debe
manifestarse para que las reformas se mantengan y no se
retroceda por intereses particulares. Finalmente, es
importante resaltar la figura del líder. Este liderazgo
puede ser circunstancial, cuando el problema se presenta
o se hace visible y la autoridad competente debe resolver
la crisis. Pero también, el liderazgo puede ser más
estructural, cuando existe la necesidad de hacer una
mejora sustancial en algún área, aunque no se perciban
los problemas dentro de la sociedad. En estos casos el
liderazgo adquiere mayor relevancia en la
implementación de la política pública.
¿Por qué es importante leer el libro y saber cómo funciona

la política pública? Por qué nos encontramos inmersos en
una gran transformación tecnológica que está afectando
9
todas las esferas de la vida humana y las interacciones

entre los miembros de la sociedad. En la esfera política y
de la gestión pública tenemos tres elementos
fundamentales para resaltar. En primer lugar, el sistema
de democracia representativa se está viendo afectado
porque las interrelaciones entre los votantes y las
autoridades elegidas es mucho más directa y puede
movilizar rápidamente a la población para respaldar o
rechazar alguna política pública. En segundo lugar, la
transformación digital está siendo usada de manera
inteligente en mejorar la producción y comercialización de
bienes y servicios, tanto en el ámbito privado como
público, por lo tanto, las políticas públicas deberían
replantearse para incorporar estos cambios tecnológicos;
los casos de tele educación o tele medicina, son muy
claros, pero también otros temas que van desde las
compras públicas hasta la asignación presupuestaria
pueden verse afectados favorablemente por los cambios
tecnológicos. En tercer y último lugar, un tema crucial de
la relación entre funcionarios, encargados de la
implementación de las políticas públicas, y los ciudadanos
es el control que estos últimos pueden ejercer sobre los
primeros y para ello la información es crítica. El uso de la
digitalización y de la inteligencia artificial permiten
construir mecanismos de control que minimizan los
riesgos de mal uso de recursos o de desvíos de los
objetivos de las políticas públicas.
10
Los invito a leer este libro que nos permitirá, de manera

muy didáctica, comprender la complejidad de las políticas
públicas y a partir de allí ver cómo podemos hacer para
que desde nuestra posición de ciudadanos, funcionarios
o autoridades podamos trabajar para construir un mejor
país.
Lima, marzo de 2024
Dr. Luis Carranza Ugarte1
1 Director del Instituto de Gobierno y Gestión Pública, USMP. Doctor y Magíster en

Economía por la Universidad de Minnesota, Estados Unidos. Se ha desempeñado como
presidente ejecutivo de la Corporación Andina de Fomento – CAF, Director del Centro de
Competitividad y Desarrollo de la USMP, Ministro de Economía y Finanzas, Viceministro
de Hacienda y Funcionario del Fondo Monetario Internacional – FMI.
11
12
PRESENTACIÓN
“Políticas Públicas - Nociones Básicas” es el resultado de

condensar y actualizar gran parte del material académico
que desarrollé para el curso de políticas públicas de la
Facultad de Derecho de la Universidad San Martín de
Porres.
Debo admitir que esta ha sido una tarea más que

gratificante, toda vez que las políticas públicas son un
tema complejo y ocasionalmente difícil de entender para
quien no esté familiarizado con la jerga técnica empleada
en el mundo de la cosa pública.
En este trabajo abordamos cuatro temas: el problema

público, la agenda pública, las políticas públicas y un
breve análisis para comprender algo mejor a los actores
que toman las decisiones sobre las políticas. Cada
sección se diseña para proporcionar una comprensión
clara de su importancia individual y cómo se
interrelacionan entre sí dentro del sistema político y
13
social. Al hacerlo, buscamos desmitificar la complejidad

que rodea la creación y gestión de políticas públicas,
haciendo hincapié en su relevancia para cerrar brechas y
mejorar la calidad de vida de todos.
Culmino estas breves líneas reafirmándome en la

convicción de que los que hacemos docencia en el campo
del derecho público tenemos la obligación moral de
ayudar a que se comprenda la importancia y el verdadero
propósito de las políticas públicas, especialmente en
países con desigualdades sistemáticas tan marcadas
entre grupos sociales como es el caso peruano.
Espero que este trabajo sea de utilidad para todos

aquellos interesados en comprender el papel crucial que
juegan las políticas públicas en nuestras sociedades.
Lima, marzo de 2024
Mg. Diethell Columbus Murata2
2Abogado. Magister en Solución de Conflictos. Docente Universitario. Servidor público. Ex

Congresista de la República.
14
EL PROBLEMA PÚBLICO
Conceptualización
Podemos definir al problema público como algo que

impacta negativamente a una parte importante de la
población o a toda y que requiere de la intervención del
Estado (la burocracia pública) para su resolución o
manejo.
Es por lo general complejo y tiene su origen en factores

sociales, culturales, ambientales, económicos u otros
similares y, por ende, suelen requerir un enfoque
polifacético para entenderlos y abordarlos. Esto último
abarca campañas de educación y concientización pública,
la intervención del aparato público, el cambio de políticas
ya existentes y la movilización de la comunidad en ciertos
casos.
15
Bardach recalca que la concepción de problema para la

gente implica que algo no está funcionando bien. No
obstante, acota que debe tenerse presente que aquello
que se entiende como malo o indeseable son términos
altamente discutibles. No obstante, debe quedar claro que
no siempre aquello que el analista concibe como un
problema es percibido como tal por las personas, pues
cada quien empleará criterios, subjetivos u objetivos, para
evaluar situaciones determinadas y concluir si es que
realmente están frente a un problema (Bardach, 1998, pp.
19).
Un ejemplo de problema público: tenemos al desempleo 3

que afecta no solo a las personas que no pueden
encontrar trabajo, sino también a la economía en general
y puede tener consecuencias sociales más allá de los
propios desempleados. Téngase en cuenta que el índice
de desempleo en Perú arroja la cifra de más de 1 millón
de peruanos sin trabajo, según cifras de COMEX
(ComexPeru, 2023).
Entonces, un problema público es el que sale de la esfera

del ámbito privado o personal y afecta a una parte o a toda
3 El desempleo es sin duda un problema público y uno de los más complejos además, esto
debido a sus amplias repercusiones sociales y económicas. El desempleo afecta la calidad
de vida de las personas, reduciendo su capacidad de ingresos y aumentando el riesgo de
caer en los índices de pobreza o pobreza extrema. Además, genera gastos al Estado en
términos de seguridad social y asistencia. Asimismo, tener altos niveles de desempleo
puede llevar a la convulsión e inestabilidad social y disminuir el consumo y ello obviamente
perjudica el crecimiento económico de un país. Por estas razones, resulta capital que los
gobiernos aborden el problema del desempleo como una prioridad en sus políticas
públicas.
16
la sociedad, demandando una respuesta o acción

colectiva, generalmente a través de políticas públicas o
intervenciones del gobierno.
Según Torres-Melo & Santander, un problema público

surge cuando se manifiestan carencias en una comunidad
determinada y un agente con poder lo identifica como tal
y opera para que esta situación indeseable se incluya
dentro de la agenda pública. Definir un problema implica
especificar su esencia, origen, duración, comportamiento,
quiénes se ven impactados y los efectos potenciales que
podría tener. (Torres-Melo & Santander, 2013, pp. 181).
Por su parte, el CEPLAN a través de su Guía de Políticas

Nacionales define al problema público como aquella
condición específica de individuos o de su entorno que
revela una necesidad común, una ausencia de algo o un
descontento con algo, ya sea de manera directa o por
medio de alertas que lo evidencien, y para lo cual se
procura encontrar una solución (CEPLAN, 2023, pp. 16)
Agrega CEPLAN que la naturaleza pública de un

problema se manifiesta cuando:
1. Se han identificado evidencias de la ausencia de algo

o de necesidades en las personas o su entorno,
presentándose así una oportunidad para mejorar
estas condiciones o incluso prevenir un peligro o
consecuencia no deseada. Sobre este punto, en la
guía de CEPLAN se narra a modo de ejemplo que en
17
el Perú se anticipa que en las próximas décadas

enfrentaremos una grave crisis de escasez de agua,
situación que impactaría seriamente en las
condiciones de vida de la gente que vive
principalmente en zonas rurales. Los estudios
científicos que se han realizado indican un nivel crítico
de estrés hídrico en el país y ello se verá reflejado que
el consumo del líquido elemento, es decir, mientras
menos agua haya, más problemas sociales se
generarán. Esta problemática representa un alto
riesgo que perjudicará a las comunidades y sus
formas de sustento (CEPLAN, 2023, pp. 17).
2. Tanto los políticos como la sociedad civil consideran

esta situación como no deseada, ya que menoscaba
los derechos y el bienestar de la población, esto sea
de forma directa o no. Por ejemplo, el no tener acceso
a servicios de salud de nivel primario en una
comunidad. Tanto los políticos (de alcance nacional
y/o subnacional) como la sociedad civil podrían
considerar esta situación como perniciosa, ya que la
ausencia de prestaciones básicas de salud afecta el
bienestar de las personas y tiene obviamente una
incidencia perjudicial en su calidad de vida.
3. La intervención del sector público es obligatoria para

abordar esta situación indeseada. Esto no excluye
que se pueda convocar al sector privado o a otros
actores sociales para trabajar de forma conjunta.
18
En función a lo que señala CEPLAN, queda claro que

todas las decisiones tomadas a nivel de gobierno están
relacionadas o destinadas a atender un problema cuyo
impacto perjudica un grupo social determinado o a toda la
sociedad en general (problema público). No obstante, no
todos los problemas necesitan que se cree una política
para resolverlos, ya que a veces se pueden abordar
utilizando otros métodos de gestión4.
Las definiciones de problema público presentadas por

Torres-Melo & Santander, y por el CEPLAN, pese a que
difieren en estructura, coinciden en la idea de que un
problema público emerge de una necesidad no satisfecha
dentro de un grupo social específico o de la sociedad en
su conjunto.
Así tenemos que la definición de Torres-Melo &

Santander pone un énfasis particular en la identificación
del problema por un actor de poder, lo que sugiere una
visión más dinámica y activa del proceso de
reconocimiento y de cómo abordar los problemas
públicos. Esta posición refleja la realidad existente, es
decir, los problemas públicos solo se convierten en temas
de la agenda pública cuando son reconocidos y
4 Un ejemplo de un problema que no necesariamente exige la creación de una nueva

política pública para ser afrontado puede ser la falta de cooperación entre distintas
entidades gubernamentales en la gestión de riesgos y desastres. En lugar de establecer
una nueva política nacional, se podría mejorar la coordinación y colaboración a través de
la revisión de los procedimientos y la asignación adecuada de recursos. En este caso, se
podría resolver el problema mediante una mejor implementación de las políticas y los
recursos ya disponibles, sin requerir una nueva política nacional.
19
promovidos por aquellos en posiciones de influencia, lo

que implica una interacción compleja entre la sociedad
civil y las estructuras de poder.
Por su parte, el CEPLAN subraya la identificación directa

o indirecta de una insatisfacción o carencia, lo que implica
un proceso más general y quizás democrático (y teórico)
de reconocimiento de problemas públicos. Esta
perspectiva destaca la importancia de la percepción y
experiencia colectiva para identificar los problemas
públicos sin la necesidad imperativa de un actor de poder
que valide la existencia del problema.
Digamos que ambas definiciones son complementarias y

reflejan las dos caras de una misma moneda: Por una
parte la influencia de los actores con poder de decisión en
la configuración de la agenda y por la otra la importancia
de la experiencia colectiva en la identificación de sus
necesidades y/o carencias. En la praxis, ha quedado
demostrado que la efectividad de las políticas públicas
dependerá si es que existe un equilibrio entre estas dos
visiones.
A estas alturas debe quedar claro que identificar al

problema público implica no solo saber dar con la
carencia que padece la sociedad, sino también entender
sus causas, su dinámica, identificar a los afectados de
este y las consecuencias potenciales de no hacer nada.
Este es el punto de partida que servirá de guía en la
formulación de objetivos claros y realizables, y permitirá
20
priorizar las acciones que se deban ejecutar respecto de

la enorme lista de demandas sociales que deben ser
atendidas con los recursos limitados que administra la
burocracia pública. En resumen, sin una definición
adecuada del problema, las políticas públicas derivan en
ineficientes o incluso pueden llegar a ser
5
contraproducentes .
Características
Asimismo, para entender mejor la naturaleza de un

problema público, debemos delinear con claridad sus
rasgos distintivos. Entre las características que considero
destacables, se encuentran las siguientes:
1. Especificidad: Esta característica está relacionada

con el grado de definición y concreción de los
aspectos asociados al problema en estudio, es decir,
delimitar los contornos del problema mismo. Un
problema público bien especificado o definido se
caracteriza por que se ha detallado con precisión sus
causas, consecuencias y posibles intervenciones.
La especificidad es vital para que los responsables de
trabajar políticas puedan reconocer y enfrentar el
5 Por ejemplo, si asumimos que la obesidad en niños de colegio en el nivel primario se

debe solo a la falta de actividad física y se ignoran otros factores como la nutrición
adecuada con alimentos saludables, las políticas públicas enfocadas solo en aumentar la
actividad física en los colegios no resolverán el problema. Esto redundaría en esfuerzos y
recursos públicos desperdiciados, ya que no se han abordado integralmente las causas
subyacentes del problema de obesidad en este grupo de escolares.
21
problema de manera eficaz y eficiente. La ausencia de

especificidad en la delimitación de un problema
público derivará en una mala asignación de recursos
y esfuerzos, lo cual conlleva que las medidas
adoptadas no sean las correctas o las deseadas.
Por ejemplo, supongamos que el problema público a

identificar es el bajo rendimiento académico en
colegios rurales. Basándonos en la especificidad, el
primer paso es recopilar data concreta: identificar los
colegios afectados, medir los niveles de rendimiento
actuales y compararlos con estándares nacionales o
internacionales. Luego, delimitamos factores como la
carencia de recursos educativos, capacitación
insuficiente de los profesores o limitado acceso a
tecnología. Este análisis detallado y focalizado es
obligatorio antes de desarrollar una política pública, ya
que permite entender las dimensiones exactas del
problema y, por tanto, formular estrategias dirigidas a
mejorar el rendimiento académico de los escolares,
así como programas de formación o capacitación del
magisterio o mejorar los niveles de inversión en
infraestructura educativa.
2. Impacto Social: Se refiere al impacto que genera el

problema para la gente y sus derechos
fundamentales; y, por tanto, es necesario abordarlo
de manera efectiva. También implica tener en cuenta
los intereses, necesidades y expectativas de los
22
diferentes grupos afectados por el problema y de la

sociedad en general.
Por ejemplo, imaginemos que en tu ciudad el

transporte público es un desastre (Lima) y esto
ocasiona que mucha gente llegue tarde a sus trabajos
y, al término de su jornada laboral, el ciclo se repite al
regresar a sus casas.
Si tenemos en cuenta el tema del impacto social,

antes que proponer soluciones rápidas o
supuestamente obvias, resulta necesario que
comprendamos cómo se afecta la calidad de vida de
la gente. Podríamos empezar analizando variables
como el estrés que le genera a las personas esta
situación, cuánto es el tiempo que se pierde por el
problema y cómo este podría utilizarse en disfrutar
momentos de calidad con la familia. Entendiendo
esto, podemos diseñar políticas que no solo mejoren
el sistema de transporte, sino que también ayuden a
mejorar la calidad de vida de las personas.
3. Temporalidad: Esta característica está relacionada

con la necesidad de analizar y gestionar un problema
con un enfoque basado en la prevención, anticipación
y respuesta rápida al mismo, vale decir, el tiempo es
un factor crítico para abordar los problemas públicos
y tomar medidas oportunas sobre el mismo. Las
demoras en las tomas de decisiones pueden acentuar
el problema y generar conflictividad social, toda vez
23
que la población puede entender esta demora como

indolencia por parte de sus gobernantes.
Tomemos como ejemplo para graficar esta

característica a un periodo de lluvias intensas
pronosticado para la región norte del país. Si el
gobierno no analiza la data meteorológica en su poder
y actúa preventivamente, asegurándose de
descolmatar los ríos, así como invertir en la limpieza y
desbloqueo de los sistemas de drenaje antes de la
llegada de las lluvias pronosticadas, las inundaciones
serán inmanejables. Es así que la falta de acción
temprana no solo agrava los daños materiales y
riesgos para la salud pública, sino que también pone
el riesgo la integridad de las personas.
4. Complejidad: Un problema público es complejo

porque concurren factores como los sociales,
económicos, políticos y los ambientales y además
porque hay varios actores involucrados que van
desde ciudadanos, pasando por ONGs hasta el
gobierno en sus distintos niveles. Es de señalar que
cada actor tiene sus propios intereses y objetivos.
Asimismo, son complejos porque a menudo están
interconectados con otros problemas, lo que implica
que trabajar con uno puede afectar al otro y viceversa.
La complejidad también estriba en que el problema
puede mutar con el transcurso del tiempo,
respondiendo a nuevas circunstancias. Por otra parte,
esta complejidad también conlleva un alto grado de
24
incertidumbre respecto de las acciones que se deben

adoptar, lo que dificulta el predecir el resultado de las
políticas públicas o las secuelas de no hacer nada
frente al problema.
El problema de la inseguridad ciudadana es perfecto

para ejemplificar lo dicho anteriormente. Cuando
hablamos de un problema de inseguridad grave y
generalizado intervienen factores como la pobreza,
problemas educativos o la falta de empleo (factores
socioeconómicos), así como políticas de seguridad
vigentes mal estructuradas o disfuncionales, pasando
por decisiones políticas erradas del gobierno de turno.
Asimismo, existen varios actores involucrados en la
trama del problema: la Policía Nacional, los
integrantes del Sistema Nacional de Administración
de Justicia, los gobiernos subnacionales, la
ciudadanía, los políticos y hasta las organizaciones
civiles y/o vecinales. Asimismo, este problema público
suele estar vinculado con otros, como son el
narcotráfico, el tráfico de terrenos, la trata de personas
o la corrupción. Las medidas para combatir la
inseguridad pueden tener efectos en estas otras áreas
y viceversa.
El problema también podría evolucionar con el tiempo,

por ejemplo, migrando de localidad o ampliando su
radio de influencia o variando su modus operandi.
25
Todos estos factores , no generan certeza a la hora

de planificar y ejecutar políticas públicas efectivas y
eficaces.
5. Precedentes históricos: Esta es una característica

fundamental en el análisis de problemas públicos,
toda vez que muchos de los problemas son el
resultado o la continuación de situaciones, políticas
públicas o decisiones (acertadas o equivocadas)
tomadas en el pasado. Entender este pasado nos
permite reconocer los patrones, las causas
subyacentes e incluso cómo ha evolucionado un
problema en el tiempo. Ignorar los antecedentes
históricos del problema puede llevar a soluciones que
no aborden su origen o que se cometan los mismos
errores del pasado.
Consideremos la grave contaminación en una zona

industrial. Para atender eficazmente este problema,
es necesario comprender sus precedentes históricos.
Si en el pasado, se promovió activamente la industria
pesada en dicha zona y esta se dio sin regulaciones
ambientales adecuadas, esto obviamente contribuyó
a que se desencadene la crisis ambiental que vive la
mencionada zona o región.
Entender este contexto histórico nos permite medir o

procesar cómo las políticas previas y la falta de control
han llevado a la acumulación de contaminantes,
afectando la salud de la población y deteriorando ese
26
bien colectivo llamado ambiente. Conocer los

antecedentes del problema es vital para los
responsables de formular políticas públicas para que
puedan trabajar estrategias de mitigación y
prevención adecuadas sobre la base de conocer los
errores cometidos en el pasado.
¿Cómo identificar un problema público?
Identificar correctamente un problema público es decisivo

para el diseño y la implementación de policies efectivas y
eficaces. Esta identificación adecuada permite una
comprensión cabal del problema, facilitando la creación
de soluciones acotadas y relevantes. Como señala
Waissbluth en “La Reforma del Estado en América
Latina”, la evaluación del impacto de las políticas,
programas e intervenciones institucionales es crucial en
el proceso de reforma del Estado (Waissbluth, s.f.).
Asimismo, el escepticismo resulta fundamental al abordar

la tarea de identificar las causas que subyacen en un
problema público. Tal como advierte Bardach en su libro
“Los 8 pasos para el análisis de Políticas Públicas”, quien
tiene a su cargo el realizar dicho análisis, primero debe
aplicar un proceso de evaluación exhaustivo respecto de
las causas del problema que se extienda hasta las
consecuencias negativas que supuestamente dicha
situación provoca. Por tanto, resulta necesario estar
27
seguros de la veracidad y solidez de las conclusiones a la

que se arribe para adoptar una perspectiva crítica y
rigurosa al determinar las causas genuinas de los
problemas en estudio (Bardach, 1998).
Para ejemplificar lo dicho, digamos que si a un

responsable político se le encomienda la tarea de crear
un programa para reducir la delincuencia en un barrio,
pero no comprende plenamente por qué la delincuencia
está enquistada en la zona, puede acabar aprobando una
solución política ineficaz.
Para ilustrarlo mejor, consideremos una zona urbana con

altos índices de consumo de drogas y bandas de
extorsionadores. Lo fácil y además irresponsable será
recurrir al populismo penal de proponer “sanciones más
drásticas” para combatir la delincuencia. En los últimos 10
años, cuando menos, en nuestro país nos hemos
empeñado en modificar diversos artículos del Código
Penal para endurecer las penas ya existentes y, sin
embargo, el resultado dista mucho de lo ofrecido y
deseado (en la actualidad tenemos una crisis de
seguridad inmanejable).
Contario a la tendencia populista, lo que corresponde

técnicamente es que se investigue las causas reales del
problema. Por ejemplo, determinar si es que la pobreza
de la zona influye en el problema o que grado de
incidencia podría tener la falta de oportunidades y una
educación pública deficiente como factores que
28
contribuyen a generar un comportamiento delictivo. Si a

lo anterior le sumamos data sobre las falencias del
sistema de administración de justicia que impiden aplicar
sanciones efectivas a quienes delinquen y, por ende, no
se cumpla con la función teórica de resocialización de la
pena, entonces, podremos tener un mejor panorama. Y si
agregamos otro factor como el hacinamiento de las
cárceles y cómo esta situación deriva en que la función
resocializadora de la sanción penal sea letra muerta,
entonces, podremos tener mayor claridad para identificar
los contornos del problema y sobre esa base, tomar
decisiones acertadas.
Como lo señala la Secretaría de Gestión Pública (SGP-

PCM) en su “Manual para la aplicación del Análisis de
Impacto Regulatorio Ex Ante”, para trabajar un problema
público efectivamente, las entidades públicas deben
parametrarlo clara y precisamente, basándose en
evidencia (SGP-PCM, 2021). Esto debe incluir la
delimitación del problema, así como la identificación de
sus causas, efectos y magnitud. Este enfoque permite
entender completamente la naturaleza del problema y sus
implicaciones, facilitando así la elaboración de estrategias
y soluciones efectivas.
Entonces, identificar estas fuentes subyacentes, resulta

imperativo para que los responsables políticos puedan
elaborar políticas públicas o incluso aprobar normas más
eficaces y mejor adaptadas para abordar el problema.
29
Usando la didáctica desarrollada por el CEPLAN y la

SGP-PCM, creemos que resulta relevante plantearnos los
siguientes puntos con miras a identificar correctamente un
problema público:
Identificar el alcance del problema

Identificar el alcance o hasta dónde se ramifica un
problema público es fundamental para trabajar soluciones
efectivas. Esta práctica abarca aspectos como extensión
geográfica, grupos demográficos afectados, y que tan
serio es el impacto negativo del problema. Si se logra
tener en claro lo anterior, los responsables de diseñar
políticas pueden estimar la cantidad de recursos que se
necesitan, ya sean humanos como presupuestales, y por
ende, podrán planificar estrategias adecuadas para su
resolución.
Por otro lado, facilita la comunicación con los ciudadanos

y otros stakeholders, es decir, los responsables de
diseñar y ejecutar políticas públicas establecen canales
efectivos para informar a la población sobre aquello que
vienen trabajando, así como retroalimentarse con las
opiniones, demandas y angustias de la población y otros
actores relevantes. Las preguntas que se pueden hacer
en esta parte podrían ser:
¿Qué porcentaje de la población es afectada por el

problema?
30
¿Qué grupos vulnerables se tiene mapeados?
¿En qué área o región se concentra el problema?
¿Qué data dura tengo sobre el tema investigado?
Digamos que el problema público que analizamos es la

desnutrición infantil en una región específica del Perú. Así
tenemos:
1. El universo de la población afectada por el problema

serían unos 10,000 niños de cero a seis años que
viven en la región X.
2. Del total de población comprendida en el análisis, los

grupos vulnerables mapeados son niños de familias
de bajos ingresos, pertenecientes a comunidades
indígenas o nativas.
3. De toda la región X se ha determinado que el

problema se concentra especialmente en el distrito de
XX que se encuentra en la parte sur de la región,
donde las tasas de desnutrición superan el XX% de la
población infantil. Aquí puede establecerse si esta
tasa está dentro o por encima del promedio nacional.
4. La data dura recolectada podría incluir informes de

salud regional que detallen una prevalencia del XX%
de desnutrición crónica y un XX% de desnutrición
aguda en los niños de la región, tasas de escolaridad
31
reducidas en las áreas afectadas, y estadísticas

económicas que indican un ingreso familiar promedio
inferior al umbral de pobreza.
Identificar las posibles consecuencias del problema

Saber identificar las potenciales consecuencias de un
problema público es primario por múltiples razones.
Primero porque permite un entendimiento global y
detallado del problema en cuestión, más allá de los
aspectos superficiales del mismo. Esto resulta necesario
para comprender su impacto y como afecta a distintos
grupos sociales. Al preverse los efectos de un problema
público, se pueden diseñar estrategias que no solo
aborden la causa raíz, sino que también mitiguen sus
impactos negativos.
En segundo término, al identificar contingentes

desenlaces negativos, se pueden tomar medidas
acertadas para evitar o reducir estos efectos perjudiciales.
Por otra parte, la identificación de consecuencias ayuda
en la priorización de los siempre limitados recursos
públicos, asegurando que los problemas más urgentes o
críticos sean atendidos con prioridad.
Finalmente, comprender las posibles consecuencias

permite generar indicadores claros para determinar el
impacto de las políticas ejecutadas. Las preguntas que se
pueden hacer en esta parte podrían ser:
32
¿Cómo se afecta las condiciones de vida de la población?
¿Cuáles serían las consecuencias económicas y

sociales?
¿El problema podría afectar la estabilidad social y

política?
Imaginemos un problema público como la escasez de

agua potable en una región. Una primera conclusión
podría ser que la carencia del líquido elemento afecta la
calidad de vida de las personas porque restringe el
acceso a un recurso vital. Es decir, no tener agua para
atender nuestras necesidades básicas puede provocar la
aparición y propagación de enfermedades y ello afectar el
bienestar de la comunidad.
Por otra parte, podrían generarse impactos negativos en

diversos sectores productivos, lo que a su vez impactaría
en los precios de ciertos bienes y en la estabilidad laboral
de la PEA. Basta con recordar lo que ocurrió en Lima en
el verano de 2017 y además traer a colación lo declarado
por Mauro Gutiérrez, presidente ejecutivo de la Sunass:
“Si Lima se quedase sin agua potable durante una
semana, se provocarían pérdidas económicas por S/1113
millones, en sectores como el de alojamiento,
restaurantes, comercio y parcialmente en la manufactura”
(RPP, 2023).
33
Ahora, supongamos que la falta de agua potable se

prolongase. Si tomamos como referencia lo declarado por
el funcionario de Sunass, es evidente que esta situación
tendría un grave impacto en la estabilidad
socioeconómica de un conjunto de provincias o del país
en general, no pudiendo descartarse escaladas de
violencia ante la desesperación de la población; situación
que pondría a prueba, una vez más, la capacidad de
nuestras fuerzas del orden y de nuestros gobernantes.
Identificar la frecuencia del problema

Identificar la frecuencia de un problema público permite
evaluar la gravedad de este y cómo afecta las condiciones
de vida de la ciudadanía. La frecuencia o recurrencia,
junto con la magnitud y la intensidad, son indicadores que
nos permitirán informarnos la urgencia de tomar acciones
y sobre su momento oportuno.
Un problema que se presenta de manera recurrente

requiere una respuesta inmediata para prevenir daños
mayores y aliviar sus efectos en la comunidad. Por
ejemplo, si las inundaciones o huaycos ocurren cada año
en regiones específicas, la alta recurrencia de este evento
indica que resulta imperativo adoptar medidas para
prevenir y gestionar riesgos de forma prioritaria. Esto no
quiere decir que frente a situaciones de menos
frecuencia, el Estado se quede de brazos cruzados,
simplemente, la respuesta será otra.
34
Algunas preguntas útiles para determinar la frecuencia del

problema podrían ser:
¿Con qué periodicidad ocurre el problema?
¿Es un problema constante o se presenta en ciertos

momentos del año o en ciertos lugares?
¿Cuáles son las tendencias en la periodicidad del

problema? ¿Ha aumentado o disminuido a lo largo del
tiempo?
Tomemos como ejemplo las inundaciones en una región

X del Perú. Para identificar la frecuencia del problema
debemos de revisar los registros históricos de ocurrencia
y los informes meteorológicos de los últimos 5 a 10 años,
ya que solo así podremos determinar, por ejemplo, que
las inundaciones graves por lluvia se han dado
anualmente entre los meses de mayo hasta el mes de
agosto y que las de menor impacto fueron en los meses
de setiembre de cada año, que es cuando la época de
lluvias amaina.
Entonces, si se compara la data actual con la histórica,

podremos advertir si existe una variación en la
periodicidad y magnitud de las inundaciones y este
cambio demandará otros análisis a efectos de determinar
a qué se debe la variación.
35
Identificar las causas subyacentes del problema

Esto nos permite comprender por qué se ha generado
aquella situación adversa que altera las condiciones de
vida y los derechos humanos del populus. Comprender
esto es la base para trabajar alternativas efectivas y
duraderas.
Imaginemos que el problema público es como una

enfermedad. Frente a esto, un buen médico lo primero
que hace para tratar profesionalmente el padecimiento es
identificar la causa subyacente de la patología, luego
diagnosticar que enfermedad está enfrentando y, sobre la
base de ello, proceder con el tratamiento. Cabe
mencionar que si solo se tratase los síntomas de la
enfermedad sin determinar su causa, corremos el riesgo
de que la enfermedad persista o incluso empeore, con las
nefastas consecuencias que ello conlleve.
El símil con el desempeño médico es tal y como se debe

trabajar en determinar la fuente u origen de un problema
público. Abordar solo las manifestaciones superficiales
del problema nos podría llevar a una especie de efecto
placebo y, por ende, que la situación de fondo sigua igual
o escale. Algunas preguntas útiles para identificar las
causas subyacentes del problema son:
¿Qué indicadores o señales nos muestran que existe un

problema?
36
¿Cuándo y dónde se manifiesta el problema?
¿Hay elementos económicos, políticos, sociales o

ambientales que están influyendo?
¿Qué políticas o decisiones previas pueden haber

sentado las bases para el problema actual?
¿Existen diferencias entre quienes experimentan el

problema y quienes no?
¿Qué hipótesis se han planteado hasta ahora sobre las

causas del problema?
Por ejemplo, si una región es azotada por el crimen, el

mejorar su sistema de respuesta policial o del serenazgo
podría disminuir temporalmente los índices de
inseguridad. No obstante, si no se entiende que la causa
del problema de inseguridad es el alto índice de
desempleo o la falta de oportunidades educativas de
calidad, el problema rebrotará y quizá con mayor fuerza.
Además, entender las causas subyacentes permitirá una
ejecución racional y eficiente de los escasos recursos que
administra el Estado. Este es el principal problema que
enfrenta quien diseña políticas públicas, pues no siempre
se sabe diferenciar las consecuencias de problema
público de aquello que origina tales circunstancias.
37
Dato antes que relato
El enfoque de Bardach sobre la recopilación de

información y datos resulta gravitante y no pierde vigencia
a la hora de trabajar políticas públicas, ya que esto
permite a los actores con poder de decisión y actores
involucrados, comprender a fondo el problema público a
abordar, así como a identificar soluciones viables y
además evaluar el impacto real de las intervenciones que
hace el Estado. (Bardach, 1998)
Cabe señalar que uno de los retos que afrontan tanto

expertos como amateurs en el estudio de data, es revertir
la tendencia a dedicar tiempo y esfuerzo en seleccionar
información carente de valor analítico, pero que puede
resultar atractiva para efectos comunicacionales. Esta
práctica no sólo redunda en ineficiente sino que conduce
a una interpretación errónea de los resultados del análisis
efectuado, lo cual afecta el sentido de las conclusiones
extraídas y, en última instancia, emponzoña el proceso de
diseño e implementación de una política.
Para recabar información, tanto básica como detallada,

podemos utilizar métodos y recursos como el estudio de
estadísticas, realizar encuestas y revisar archivos de
gestión, analizar tendencias en redes sociales, efectuar
entrevistas, llevar a cabo observaciones, organizar focus
groups y paneles de especialistas, comparar con otros
casos, investigar a través de fuentes públicas o de datos
38
abiertos, fuente privadas o internacionales, examinar

informes de evaluación de experiencias previas, participar
en talleres colaborativos y establecer mesas de trabajo o
de diálogo con la comunidad, entre otras estrategias
(CEPLAN, 2023, pp. 47)
Por lo tanto, los decisores políticos deben ejercer un

enfoque crítico en la selección del material que analizan,
prestando especial atención a la relevancia y utilidad de
la información obtenida, evitando perder de vista los
objetivos que se pretende alcanzar con la política que se
está formulando.
Para la Secretaría de Gestión Pública, los responsables

de formular políticas deben entender que el análisis y la
verificación de la información no es pétrea sino más bien
dinámica. En el proceso de identificación del problema
público, la data valiosa recolectada evidenciará la
existencia, causas y efectos de este. (SGP-PCM, 2021,
pp. 42)
A efectos de graficar el punto, supongamos que vamos a

analizar el problema del tráfico vehicular en Lima
Metropolitana. Para esto, primero podríamos realizar
estudios de tráfico para entender los patrones de
movilidad, identificar las horas punta y las rutas más
congestionadas. Esta información la complementamos
con datos obtenidos de las cámaras instaladas en puntos
críticos de la ciudad, las cuales monitorean el flujo
vehicular continuamente. En paralelo recogemos datos
39
del uso del transporte público, como frecuencias y rutas,

para evaluar su eficiencia y cobertura del sistema de
transporte.
La recopilación de información la nutrimos con la

perspectiva de los ciudadanos, obtenida a través de
estudios de opinión. Además, sistematizamos las
estadísticas de accidentes de tráfico, lo que nos permitirá
identificar las zonas de mayor riesgo y con ello
correlacionar el tema de la congestión con la seguridad
vial.
Sobre la base de estos datos empíricos (y contrastables),

podemos diseñar políticas públicas efectivas y eficaces,
es así que como resultado del análisis de la información
señalada, se podría plantear mejoras en la infraestructura
vial, cambios en la señalización de vías, ampliación de las
opciones de transporte público o la implementación de
más vías exclusivas para buses. Además, la data
obtenida facilita la integración de la variable congestión
vehicular en los planes de desarrollo urbano. Asimismo,
facilita que se lleven a cabo campañas de concientización
que promuevan un transporte integrado, sostenible e
inclusivo.
A continuación presentamos algunas de razones por las

que es importante recabar información seria y
contrastable sobre un problema público:
40
1. Permite obtener una imagen más precisa de la

dimensión y extensión del problema, lo que facilita que
se tomen decisiones informadas sobre la base de
evidencias empíricas.
2. Los datos sólidos permitirán la identificación de las

causas subyacentes del problema y las interacciones
que pueden estar contribuyendo a su persistencia.
3. Los datos permitirán la medición del progreso en la

resolución del problema. El monitoreo del progreso es
importante para verificar la efectividad de las acciones
y para la mejora continua del enfoque y las técnicas
empleadas en la solución del problema.
4. Ayudará a justificar la necesidad de recursos y medios

para la implementación de las soluciones y políticas
adecuadas.
En conclusión, recopilar información sobre un problema

público es esencial para la comprensión profunda del
mismo, el desarrollo de soluciones efectivas, la medición
del progreso y la determinación adecuada de recursos y
medios necesarios. Esto permitirá que los actores
responsables del ámbito público y los demás involucrados
tomen decisiones informadas y basadas en la evidencia.
41
Enunciar el problema público
Se puede decir que este es el proceso que ayuda a

identificar y describir claramente un asunto que requiere
atención por parte del Estado y establece la base para
todas las acciones y decisiones gubernamentales
subsiguientes. Una enunciación efectiva del problema
público debe ser breve, clara y precisa, evitando
ambigüedades y facilitando su comprensión general
(CEPLAN, 2023, pp. 52).
La enunciación adecuada del problema permite identificar

si realmente es uno público y, si lo es, ayuda a diferenciar
entre los síntomas y causas subyacentes. Por ejemplo, si
hubiera menores de edad con enfermedades
respiratorias, esto no sería el problema, sino un síntoma
de este. El problema real podría ser la contaminación
ambiental (Torres-Melo & Santander, 2013, pp. 99).
En consecuencia, realizar bien esta labor permite una

definición clara del problema público y facilita establecer
el ámbito de su alcance, su gravedad y quienes son los
afectados con este. Todas estas variables nos llevarán a
formular políticas eficaces y efectivas orientadas a
resolver el origen del problema.
En el ámbito académico, es casi homogénea la opinión de

que una enunciación adecuada del problema debe ser
breve, clara y precisa, evitando generalizaciones que
42
podrían conducir a múltiples interpretaciones y

confusiones (CEPLAN, 2023). Un enunciado genérico
complicaría la comprensión del problema y su posterior
abordaje.
Asimismo, resulta necesario parametrar el problema a un

solo enunciado central. Además, el enunciado no debe
incluir soluciones implícitas, puesto que esto limita la
exploración de alternativas y produce un sesgo en el
proceso de resolución del problema público.
Imaginemos que queremos enunciar el problema de la

inseguridad de una ciudad cualquiera de Perú. Sobre la
base de los puntos teóricos desarrollados podemos hacer
estos dos planteamientos de enunciados:
Enunciado equivocado: La ciudad X está

experimentando un aumento de asaltos
nocturnos.
Nótese lo genérico de la premisa, enfocándose en los

síntomas del problema (asaltos) más no en las causas
subyacentes.
Enunciado adecuado: La falta de iluminación

adecuada y participación de la policía y serenazgo
en la ciudad X ha generado un incremento de
asaltos durante la noche.
43
El enunciado es más específico. Identifica claramente las

posibles causas subyacentes: la falta de iluminación
adecuada y participación de autoridades del orden y no
solo se enfoca en el síntoma (aumento de actos
delictivos).
Este tipo de trabajo permitirá que las políticas públicas

que se desarrollen centren su atención en las causas
reales del problema de raíz y ,por tanto, ayuden a su
resolución.
Modelo del problema público
Cuando hablamos de modelo nos referimos a un marco

teórico que ayude a definir qué constituye un "problema
público" y cómo estos problemas surgen y se establecen
en la agenda pública. El modelo de problema público
implica, en términos generales varios pasos o fases, que
incluirían, por ejemplo, la identificación del problema
como punto de partida.
Asimismo, implica el tener una definición y delimitación

clara del problema público; esto con la finalidad de hacer
comprensible y manejable el tema para plantear sus
potenciales soluciones. Un tema que no puede soslayarse
es que se tiene que internalizar que el problema debe
44
estar en la agenda pública6, ya sea por presión de grupos

de interés, de la colectividad ciudadana, de los medios
digitales y convencionales o incluso por actores políticos
legitimados socialmente.
Este modelo es básico para comprender cómo los

gobiernos priorizan y responden a las diversas cuestiones
que afectan a la población. Los modelos de mayor
utilización son los siguientes (CEPLAN, 2023, pp. 54):
1. El árbol de problemas: Esta herramienta es utilizada

para identificar y estructurar los problemas principales
y las causas y los efectos de este. En otras palabras,
estamos frente a un mapa conceptual donde el
problema se coloca en la parte central del tronco del
árbol, las causas del problema son las raíces o se
colocan a esa altura, y las consecuencias o los efectos
se colocan en la copa del árbol.
El árbol de problemas ayuda a que se visualice mejor

cómo un problema puntual está interconectado con
múltiples factores y con ello se facilita la identificación
de soluciones potenciales. En relación con un
problema público, este mecanismo facilita entender
mejor la naturaleza de este, sus causas subyacentes
y las consecuencias que tiene para la sociedad y, por
ende, facilita que se trabajen mejores políticas.
6 En el capítulo respectivo vemos qué es y la importancia de la agenda pública.
45
El CEPLAN acota que: “esta metodología consiste en

un ejercicio sistemático en el que se establecen
niveles de problemas interrelacionados. Primero se
identifican todos los problemas posibles y se los
ordena de modo jerárquico, colocando en el nivel más
bajo de la jerarquía a aquellos problemas que
ocasionan los problemas colocados en un nivel
superior. De esta manera es posible identificar con
claridad el problema principal y las relaciones de
causa-efecto entre el problema principal y los otros
problemas posibles identificados. Cabe resaltar que
para identificar la(s) causa(s) real(es) del problema se
debe probar cada posible causa contra los efectos
observados en el análisis. Asimismo, se debe tener en
cuenta, incluso, las causas que exceden del ámbito de
competencias de la autoridad, no obstante,
identificarlas permitirá visibilizar todo el panorama y el
margen de acción de la entidad” (SGP-PCM, 2021, pp.
16).
46
2. Modelo de causa y efecto: Esta es una forma de

representar diversos elementos (causas) que pueden
dar origen a un problema específico (efecto). Este
modelo fue desarrollado por el ingeniero japonés
Kaoru Ishikawa en el año 1943, siendo que para el
tema bajo comentario, resulta de gran utilidad para
analizar procesos y desarrollar un plan de recopilación
de datos.
La naturaleza gráfica de este modelo facilita que los

que trabajan políticas púbicas puedan sistematizar
grandes cantidades de información sobre un
problema determinado e identificar sus probables
causas.
47
Enfoques transversales
Los problemas públicos, como señalamos ut supra, tienen

su origen en diversos factores como las condiciones
sociales, culturales, económicas, ambientales y políticas.
Para abordar un problema público de forma adecuada, lo
primero que debemos comprender son las causas
directas e indirectas que originaron al mismo y, en
consecuencia, tomar medidas específicas en respuesta a
ello.
Para hablar de enfoques transversales, primero se

requiere identificar a los stakeholders7 relacionados con
el problema y comprometerlos a que colaboren con el
trabajo de identificar soluciones viables y sostenibles.
Esto lo que pretende es garantizar que se escuchen todas
las voces a la hora de desarrollar soluciones a largo plazo
que tengan efectos positivos en la población afectada.
Cabe señalar que en la “Guía de Políticas Nacionales” del

CEPLAN, edición 2018, se hacía un enorme énfasis en
7 Un "stakeholder", actor clave o parte interesada, s cualquier individuo, grupo,
organización o entidad que tiene un interés directo o indirecto en el resultado de un

proyecto, política, iniciativa o acción. Este interés puede ser de naturaleza económica,
social, ambiental, o puede estar relacionado con cualquier otro aspecto que les afecte de
manera significativa. Los stakeholders pueden influir en el proyecto o ser influenciados por
este, y su participación o consideración es crucial para el éxito y la sostenibilidad de
cualquier iniciativa.
El concepto de stakeholders es fundamental en el ámbito del desarrollo sostenible, la

gestión empresarial, la administración pública y otros campos, ya que promueve una
aproximación más inclusiva hacia la toma de decisiones, asegurando que las voces de
todos los afectados sean escuchadas y tenidas en cuenta.
48
los enfoques de género y de interculturalidad; ello

tomando como base lo señalado por el “Reglamento que
Regula las Políticas Nacionales” aprobado por Decreto
Supremo N° 029-2018-PCM (PCM, 2018).
No obstante, en la versión actualizada al 2023 de este

documento elaborado por el CEPLAN, se da cabida a
otros enfoques adicionales como el territorial, el
intersectorial, el basado en derechos humanos y el de
perspectiva de discapacidad. Cabe señalar que un
enfoque global del problema público no solo puede
restringirse al género o lo intercultural, pues ello podría
hacer entender que el trabajo de políticas públicas
realizado no ha sido objetivo y ello traducirse en una
situación polarizante al entenderse que el trabajo fue
hecho con ciertas anteojeras ideológicas cuando en
puridad debiera ser eminentemente técnico.
Conviene preguntarnos: ¿Qué significa todo lo anterior?
Si analizamos un problema público desde una perspectiva

intercultural, queda claro que el objetivo es valorar la
diversidad cultural como el fundamento inicial para lograr
una sociedad más justa. Este enfoque resalta la
importancia de establecer vínculos sustentados en la
equidad y en la igualdad de oportunidades y derechos
(CEPLAN, 2023, pp. 57). Por ejemplo, imaginemos que
en una región determinada se viene trabajando en
combatir las causas de la desnutrición en niños
pequeños. La implementación del enfoque intercultural
49
empezaría por reconocer la diversidad de prácticas

alimentarias y la riqueza de conocimientos ancestrales de
la población de dicha región. Esto podría llevar a que se
desarrollen programas de nutrición que respeten y
valoren dichas tradiciones. En la misma línea, se podrían
desarrollar talleres comunitarios en los que puedan
participar familias de diversas etnias, colaborando con los
especialistas gubernamentales en temas alimentarios
para adaptar recomendaciones nutricionales a los
ingredientes locales y costumbres de la comunidad.
Implementar una perspectiva intercultural no solo
mejoraría la efectividad de los programas alimentarios,
sino que además contribuiría a fortalecer la identidad
cultural de la población y fomentaría un real sentido de
pertenencia.
Del mismo modo, al considerar al enfoque de género para

examinar un problema público, se parte por reconocer los
prejuicios que existen en nuestra sociedad basados en el
sexo de la persona, lo que al final gravita en el diseño e
implementación de las políticas públicas. Cabe mencionar
que cuando se hace mención al enfoque de género
tomamos como referencia legislativa lo regulado por la
Ley N° 28983, vigente hasta la fecha. Un enfoque práctico
de género aplicado al problema público de la violencia
doméstica podría ser la implementación de “casas
refugio” para las víctimas. En dicho albergue no solo se
ofrecería refugio y asistencia legal, sino también asesoría
sicológica y programas de empleabilidad o
emprendedurismo, diseñados específicamente para
50
atender las necesidades de mujeres y niños violentados.

Este propuesta considera las diferencias entre hombres y
mujeres en la experiencia de la violencia y busca
empoderar a las mujeres para que logren independencia
económica y reconstruyan sus vidas.
Sobre la perspectiva de discapacidad podemos rescatar

lo siguiente: “Un análisis utilizando la perspectiva de
discapacidad, permite advertir en el diagnóstico del
problema público de limitado ejercicio de los derechos de
las niñas, niños y adolescente, que para el 2012 el 62.8%
de niños y niñas menores con discapacidad entre 3 y 5
años de edad no asiste a ningún centro educativo; así
como tampoco el 36.9% de niños y niñas con
discapacidad entre 6 y 11 años de edad. Igualmente, el
49.2% de las/los adolescentes de 12 a 17 años de edad
no asiste a la escuela, ni especial ni regular. Esta
situación advierte una brecha importante en comparación
con los niños, niñas y adolescentes que no tienen alguna
condición de discapacidad, por lo que amerita tomar
acción frente a esta condición de vulnerabilidad”
(CEPLAN, 2023, pp. 57)
Por su parte, el enfoque territorial se centra en la

comprensión y tratamiento de las variables
socioeconómicas, políticas y culturales en un área
geográfica específica, todo ello bajo la premisa de que los
problemas públicos no son idénticos en diferentes
territorios y, por tanto, las respuestas del Estado (políticas
públicas) deben ser diseñadas y adaptadas teniendo en
51
cuenta las particulares de cada ámbito geográfico para

ser efectivas. CEPLAN reporta que un estudio que aplica
el enfoque territorial reveló diferencias importantes en el
desempeño educativo y el acceso a tecnologías entre
áreas rurales y áreas urbanas. Específicamente, se
observó que la cantidad de estudiantes de primaria en
zonas rurales con buen desempeño en el rubro
matemáticas fue solo del 13%. En el caso de zonas
urbanas, el buen desempeño en el mismo rubro fue del
33.1%. Por otra parte, se indica que la conectividad en
hogares rurales solo llega al 8.8%, que representa
aproximadamente la quinta parte de lo que se detectó en
áreas urbanas a nivel nacional, es decir, en los cascos
urbanos de las ciudades la conectividad alcanza el 46.9%
(CEPLAN, 2023, p. 58).
El enfoque intersectorial implica una sinergia efectiva

entre diversos sectores y niveles gubernamentales para
abordar de manera integral y cohesionada problemas
complejos. Dicha estrategia resalta la comprensión de
que los problemas actuales, como los programas de salud
a cargo del Estado, la educación, el desarrollo sostenible
y la inclusión social, superan las capacidades de un único
sector. Por tanto, se requiere del compromiso y trabajo
mancomunado de distintas entidades y actores para su
atención y resolución (CEPLAN, 2023). Un ejemplo
práctico es la implementación de programas de nutrición
escolar. Este tipo de programa requiere la colaboración
coordinada entre varios sectores y niveles de gobierno
para ser efectivo. Así tenemos que por una parte
52
intervienen los Ministerios de Educación, Salud,

Desarrollo e Inclusión Social y el Ministerio de Economía
y Finanzas, así como los Gobiernos Regionales y los
Gobiernos Locales, así como la Contraloría General de la
República.
Finalmente, respecto al enfoque de respeto a los

derechos humanos, podemos señalar que este reconoce
que todos somos titulares de derechos garantizados por
instrumentos internacionales y normativa nacional, y que
el Estado tiene la obligación de respetar y proteger estos
derechos. En consecuencia, al abordar problemas
públicos desde esta perspectiva, se busca no solo
resolver cuestiones prácticas sino también el respeto a la
dignidad de la persona y a sus derechos inherentes. Un
ejemplo claro de este enfoque aplicado a un problema
público es la estrategia de lucha contra de la pobreza. En
lugar de ver la pobreza solo como una condición de la
esfera económica, también se le debe considerar como
una vulneración al derecho de toda persona a vivir en
condiciones adecuadas. Bajo este enfoque, las políticas
para combatir la pobreza no solo buscan mejorar las
condiciones materiales, sino que también pretenden
asegurar que se respete la dignidad de la persona a
través del acceso a servicios básicos de calidad, la
protección social e igualdad de oportunidades.
53
54
LA AGENDA PÚBLICA
La agenda pública se refiere al conjunto de asuntos y

problemas que son considerados prioritarios por la
sociedad y, por ende, requieren atención y acción por
parte del gobierno o las instituciones públicas. Esta
agenda se construye a través de un proceso dinámico y
complejo, donde diversos actores, incluidos los
ciudadanos, grupos de interés, medios de comunicación
y políticos, juegan roles fundamentales en la
identificación, promoción y priorización de temas
específicos. La configuración de la agenda pública es un
indicador clave de la capacidad de respuesta del sistema
político frente a los reclamos y expectativas sociales.
En la literatura sobre políticas públicas, se ofrece una

clasificación alternativa de las teorías y aproximaciones
metodológicas en torno a la agenda pública, destacando
la importancia de los actores sociales, las coaliciones
políticas, los marcos valorativos y los sentimientos
compartidos en la definición de los problemas (Alzate &
Romero, et aI, 2017). Esta visión subraya la complejidad
55
del proceso mediante el cual ciertos temas logran ser

considerados de interés general y alcanzan un nivel de
decisión gubernamental.
Por otro lado, Cabrero Mendoza destaca cómo los

contextos cultural y político influyen significativamente en
la formación de la agenda pública. Argumenta que las
ciencias de las políticas públicas deben adaptarse y
considerar estas diferencias contextuales para ser
efectivas. Agrega que la constitución de la agenda pública
y la identificación de problemas conllevan a una dinámica
intensa en la que se conjugan varios actores, incluyendo
organizaciones no gubernamentales, autoridades
públicas, políticos, ciudadanos y medios de
comunicación, entre otros y todos ellos se pueden
confrontar, se alían, presionan y también pueden hacer
lobby8 como un mecanismo más sutil (Cabrero Mendoza,
2000, pp. 199).
Este enfoque resalta la relevancia de entender la agenda

pública no solo como un fenómeno político, sino también
como un reflejo de las prácticas, tradiciones y valores
culturales. Asimismo, Elder & Cobb, citados por Torres-
Melo & Santander, señalan que el proceso mediante el
cual determinados problemas o temas capturan el interés
del gobierno, considerándolos como potenciales materias
de política pública, se conceptualiza como la formulación
8 Existe una delgada línea entre Lobby y tráfico de influencias.
56
de la agenda pública (Torres-Melo & Santander, 2013, pp.

75).
En ese sentido, podemos definir a la agenda pública como

un conjunto de problemas, asuntos o temáticas que son
relevantes para la sociedad y sobre los cuales existen
debates entre los diversos actores. Esta lista priorizada
de temas varía en el tiempo y depende de los intereses
políticos, económicos, culturales y sociales del momento.
Cabe señalar que la relación entre la agenda y el
problema público es que este último debe estar presente
en la primera para que se le dedique tiempo y recursos
para abordarlo. Cabe precisar que un problema público
no deja de serlo por no estar incluido en la agenda
pública. Lo que ocurre es que si el problema no es
priorizado o incluido en la agenda pública, no se trabajará
una política para abordarlo.
Parsons señala que la capacidad para influenciar qué

temas generan más o menos atención, y cuáles se
incluyen o excluyen de la agenda pública, tiende a estar
más difusa que centralizada. Aunque las interpretaciones
previas del pluralismo reconocían en cierto grado una
distribución desigual del poder y la influencia, el diseño de
políticas públicas se consideraba más accesible al debate
público (Parsons, 2007, pp. 156). En la línea de Parsons,
es evidente que en el caso peruano no hay una estructura
muy racional de la agenda pública, pues esta termina por
priorizar temas en función a la coyuntura político -
mediática. Ya sea por un escándalo, por la
57
farandulización de un problema público o porque un tema

se ha posicionado como tendencia sostenida en las redes
sociales.
¿Cómo logramos que un problema sea incluido en la

agenda pública?
El planteamiento de Torres-Melo & Santander se orienta

a que dependerá de los recursos con los que se cuente y
también del estado de ánimo de las masas. Sobre la base
de ello se decidirá la hoja de ruta para alcanzar la
inclusión que se pretende. Lo anterior, se resume en el
siguiente cuadro:
Tipos de
Descripción
mecanismos
Bases sociales, conflicto con la autoridad,
Movilización
publicidad por eventos.
Desde organizaciones políticas, búsqueda
Oferta política de apoyo y electores, generación de
demanda social.
Medios de comunicación a través del
Mediatización manejo de la informa- ción, presión al
gobierno, problemas efímeros.
Anticipación o
movilización por el Anticipación o movilización por el centro.
centro
Acción corporativista Grupos organizados privilegiados,
silenciosa actuación discreta sin publicidad pública.
(Cuadro elaborado por: Torres-Melo & Satander, 2013, pp. 80)
58
Complementando lo anterior, podemos acotar lo

siguiente:
1. Una primera estrategia puede ser el activismo político

individual o colectivo para ingresar un tema en la
agenda pública. Los actores sociales pueden
expresar sus opiniones sobre el tema que crean
importante para concientizar a los tomadores de
decisiones y generar un debate sobre el mismo.
Aunque los métodos antiguos o tradicionales como
organizar eventos, manifestaciones o recogiendo
firmas, siguen siendo citados en la literatura
especializada y además se siguen realizando,
consideramos que en la actualidad resulta mucho más
eficiente trasladar esta práctica al mundo de las redes
sociales.
Un ejemplo palpable de lo anterior sería el activismo

político de la comunidad LGTBIQ+. Nadie puede
negar como han colocado en más de una oportunidad
temas en la agenda pública mundial; valiéndose de
métodos tradicionales, pero sobre todo de medios
digitales. En el caso peruano, es innegable que en
varias oportunidades se ha insertado en la agenda
púbica nacional el tema de matrimonio igualitario con
un enfoque de respeto a los derechos fundamentales
de toda persona (derecho al trato igualitario).
2. No menos eficaz es hacer uso de la radio, televisión o

la prensa escrita para informar sobre las
59
consecuencias del problema público sobre el que

deseamos poner reflectores y crear conciencia dentro
de la sociedad. Estos medios masivos se
complementan perfectamente con los medios
digitales, para estructurar una maquinaria
comunicacional avasalladora para informar e influir en
la opinión pública.
Por ejemplo, la estrategia de comunicación que se

utilizó durante la crisis sanitaria del COVID-19, por
parte de emprendedores y empresas, para hacer
notar de forma inobjetable que se requería apoyo
financiero por parte del Estado; trajo como resultado
que tanto el Gobierno como el Parlamento trabajen de
forma conjunta para aprobar una serie de medidas
como REACTIVA, CRECER O FAE-MYPE. Cabe
señalar que en este caso se usaron medios
tradicionales y digitales.
3. Otra estrategia es generar acuerdos entre los

diferentes actores involucrados en la solución del
problema (Estado, sector privado, grupos sociales) y
así promover un marco compartido de trabajo para
abordar el asunto. El mejor ejemplo de este punto
serían las Mesas de Diálogo.
4. Por último, existen mecanismos institucionales que

buscan promover la discusión sobre determinados
problemas o asuntos relevantes como es el caso de
las audiencias públicas. A través de estos espacios
60
regulados se puede poner en debate determinados

problemas e influir en el diseño de políticas
relacionadas con dichas temáticas.
Es innegable que la agenda pública es fundamental para

la definición y articulación de acuerdos, políticas públicas
y proyectos a nivel nacional. Por ello, es importante que
los grupos de interés, tanto los que tienen mayor
representación como los más vulnerables o minoritarios,
sepan cómo colocar temas específicos dentro de esta
agenda.
61
62
LA POLÍTICA PÚBLICA
Conceptualización
Una primera aproximación sobre lo que es una política

pública podría ser el definirla como una herramienta
gubernamental para abordar problemas de interés
público9. Estas políticas se establecen para resolver o
mitigar problemas sociales, económicos, ambientales,
etc. Su objetivo principal es garantizar que se tomen
decisiones justas, equitativas y sostenibles que beneficien
a la sociedad en general. Por su parte, el Reglamento que
regula las Políticas Nacionales, define a las políticas
públicas como “decisiones de política a través de las
cuales se prioriza un conjunto de objetivos y acciones
para resolver un determinado problema público de
9 El concepto de política pública está intrínsecamente unido al de problema público,

entendiendo la primera como una respuesta tecno-política diseñada para abordar y
solucionar estos problemas, reflejando así la interacción entre diagnóstico social y acción
gubernamental.
63
alcance nacional y sectorial o multisectorial en un periodo

de tiempo”10.
Roth, nos recuerda que el estudio de las políticas públicas

empezó en Estados Unidos a mitad del siglo XX. El autor
destaca que la forma en que los teóricos
noerteamericanos emplearon tres palabras diferenciadas
(polity, politics y policy) para hablar de política es lo que
quizá ayudó a este fenómeno. Por ejemplo, en inglés,
“polity” se refiere a todo lo relacionado con el ámbito
político; “politics” se usa para las actividades que buscan
ganar poder político, como elecciones, debates, o
manifestaciones; y “policy” habla de las decisiones y
acciones que resultan de esas actividades políticas.
Entonces, cuando se habla de “public” junto con “policy”
(política pública), se está refiriendo al conjunto de
acciones que se toman desde la esfera de lo público. Por
el contrario, recalca que en el español no se hace esta
diferenciación tan clara, pero la idea es la misma: las
políticas públicas son las acciones o decisiones que
emanan de las autoridades gubernamentales y que
buscan atender cierta insatisfacción de la población o de
una parte de esta (Roth et al, 2020, pp. 10-11).
Lahera, en la línea de lo anterior, señala que tanto la

política y las políticas públicas se encuentran ambas
ligadas al concepto de poder social. Empero, se establece
una distinción importante: la política se refiere al poder de
10 Ver artículo 8° del Decreto Supremo N° 029-2018-PCM.
64
manera amplia, mientras que las políticas públicas son

respuestas a temas de interés público. Esta diferenciación
es particularmente relevante cuando distinguimos entre
“politics” (política) y “policies” (políticas públicas) (Lahera,
2004).
Para Alzate, por ejemplo, las políticas públicas pueden

ser entendidas como la derivación de un complejo
proceso de interacción entre teorías, enfoques
metodológicos, actores sociales y políticos, y marcos
valorativos. Este proceso involucra la identificación,
selección y priorización de problemas o temas que
requieren atención gubernamental y la implementación de
estrategias y políticas para abordarlos. Aunque en su
publicación, se centra en la agenda pública, subraya la
importancia de considerar los factores más relevantes en
la definición de problemas públicos, tales como los
actores sociales y sus recursos de difusión, las
coaliciones políticas y las oportunidades, así como los
marcos valorativos y los sentimientos compartidos. Todo
esto sugiere que las políticas públicas se entienden como
intervenciones gubernamentales diseñadas para abordar
problemas identificados dentro de la agenda pública,
reflejando las prioridades, necesidades y valores de la
sociedad. (Alzate Zuluaga, et al. 2017)
Lindblom, quien tiene un enfoque particular, ve a las

políticas públicas no como el resultado de un proceso
racional y lineal de toma de decisiones, sino más bien
como el producto de una serie de pequeños ajustes y
65
decisiones que se realizan en respuesta a problemas

específicos y condiciones cambiantes. Su teoría plantea
que debido a la complejidad de los sistemas sociales y a
la limitación de información y recursos, los responsables
de la formulación de políticas públicas difícilmente pueden
considerar todas las alternativas posibles o prever todas
las consecuencias de sus acciones. En consecuencia, en
lugar de buscar soluciones óptimas a los problemas, los
formuladores tienden a optar por soluciones aceptables.
En este sentido, las políticas públicas se definen como
ajustes pragmáticos a problemas específicos, basados en
el consenso y la negociación entre diferentes actores y
grupos de interés. (Lindblom, 1991)
El CEPLAN, por su parte, considera que el término

“política pública” se debe entender como una serie de
intervenciones sucesivas por parte de la burocracia
pública ante hechos que representan problemas
relevantes para un grupo social determinado o para la
sociedad en su conjunto. Así, la política pública se
materializa por una secuencia de decisiones
meticulosamente elegidas con el fin de abordar y
solucionar una situación que se ha identificado
colectivamente como un asunto de interés público. Las
políticas públicas se concretan a través de la asunción de
obligaciones, ya sea total o parcialmente, por parte de
entidades estatales para lograr los objetivos trazados,
empleando para ello ciertos mecanismos y recursos
previamente asignados (CEPLAN, 2023, pp. 18).
Complementando lo anterior, tenemos a Fontaine que
66
subraya la importancia de entender las políticas públicas

no solo como intervenciones gubernamentales sino como
procesos complejos que involucran múltiples actores,
intereses y dinámicas sociales. (Fontaine, 2015)
Salazar Vargas define a las políticas públicas como las

simultaneas respuestas del Estado frente a situaciones
socialmente adversas (Salazar Vargas, 2019, pp. 28).
Esta definición se destaca por su enfoque en la serie de
decisiones gubernamentales o del régimen político, que
responden a problemas identificados socialmente como
relevantes, enfatizando que incluso la inacción del Estado
frente a un problema público puede considerarse “una
forma” de política pública. Con un enfoque más cercano
a la ciencia política, Boneti precisa que las políticas
públicas no solo son respuestas del Estado a
necesidades sociales, sino también productos de un
complejo juego de fuerzas, intereses y poderes que se
manifiestan a nivel local, regional, nacional y global.
(Boneti, 2017)
Una política pública de excelencia corresponde a aquellos

cursos de acción y flujos de información relacionados con
un objetivo político definido en forma democrática; los que
son desarrollados por el sector público y, frecuentemente,
con la participación de la comunidad y el sector privado.
Una política pública de calidad incluirá́ orientaciones o
contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o
modificaciones institucionales, y la previsión de sus
resultados (Lahera, 2004, pp. 8).
67
Torres-Melo & Santander la entienden como el vehículo a

través del cual se cumplen los fines propios del Estado
mediante la intervención obligatoria de la burocracia
pública y de otros actores no gubernamentales.
Asimismo, las políticas públicas buscan que una sociedad
logre desarrollarse sostenible y armónicamente, con lo
cual aseguran mejores condiciones de vida para su
población (Torres-Melo & Santander, 2013).
Por otra parte, según comenta la OCDE, una política se

configura como un esquema destinado a lograr una meta
de relevancia social o de interés público. El término puede
aludir tanto a un concepto más genérico, abarcando
intenciones y, en ocasiones, hasta las estrategias para
cumplirlas; como también obedecer a un esquema más
detallado, especificando los fines de un programa con una
visión más holística. Predominantemente, las políticas
públicas son definidas en el terreno de la política (OCDE,
2010, pp.16).
Entonces, una podemos decir que las políticas públicas

son respuestas tecno-políticas del Estado, a través de la
burocracia pública, a problemas considerados de interés
colectivo. Estas se conciben como procesos que integran
diagnóstico, formulación, implementación y evaluación,
reflejando la interacción entre la identificación de
necesidades sociales y la acción gubernamental para el
bienestar colectivo.
68
La aproximación del concepto de política pública no es

unívoca, empero, cada uno de los postulados tiene
matices interesantes para analizar. No obstante, algo de
lo que muy poco se dice o escribe en el ámbito peruano
es sobre esa mala praxis de importar teorías o incluso
propuestas de política sin siquiera darse el trabajo de
entender y adecuar estas a la realidad nacional. Quizá por
ello hay tanto retraso en el campo de la formulación de
políticas públicas eficaces. Respecto a esto, me permito
traer a colación lo señalado por el mexicano Cabrero
Mendoza, quien resalta que los modelos y teorías
desarrolladas en contextos occidentales, especialmente
en los Estados Unidos, no se aplican de manera directa o
efectiva en países latinoamericanos debido a diferencias
fundamentales en las estructuras política, social y cultural.
El autor también critica la tendencia de adoptar modelos
de política pública “plug and play” sin considerar
adecuadamente el contexto local, lo que puede llevar a
resultados ineficaces o incluso contraproducentes.
(Cabero Mendoza, 2000)
Características
Comprender las características de las políticas públicas

es un tema necesario si queremos evaluar su eficacia en
la resolución de los problemas públicos que abordan. Al
comprender las características, entonces, nos resultará
menos complejo el determinar los métodos más
69
apropiados para la creación e implementación de

políticas, asegurándonos que estas satisfagan las
necesidades y expectativas de los actores involucrados.
A continuación algunas de las características de las
políticas públicas:
1. Claras y específicas: Una política pública exitosa es

aquella que fue diseñada con objetivos claros y
específicos. Esto garantiza que los resultados
deseados sean alcanzables y mantiene el enfoque
adecuado. Los objetivos específicos facilitan el ajuste
y la medición del progreso de lo ejecutado, además de
identificar los incentivos y sanciones necesarios
(zanahoria y garrote). Así, un enfoque orientado a
objetivos claros es fundamental para trabajar políticas
públicas perdurables.
Un ejemplo de objetivos claros y específicos fue el

programa de vacunación contra el COVID-19, pues
este programa estableció como objetivo específico
alcanzar ciertos porcentajes de población vacunada e
inmunizada en plazos determinados para reducir la
incidencia de casos graves de infección que ameriten
hospitalización y, hasta la muerte. El progreso se
midió a través de la cantidad de dosis administradas y
la cobertura de vacunación en diferentes grupos
demográficos, ajustando estrategias según la
necesidad. En esta acción gubernamental también se
establecieron incentivos, así como sanciones en
70
ciertos contextos para quienes no cumplían con los

requisitos de vacunación contra el COVID-19.
2. Son decisiones de gobierno: Las políticas públicas

son la forma en la que el gobierno responde a
problemas públicos, a través de un cuidadoso análisis
para crear soluciones efectivas con el claro objetivo
de mejorar la calidad de vida de la gente, asegurando
además un uso racional y eficiente de los escasos
recursos estatales.
3. Adaptables: Las políticas públicas pueden adaptarse

a cambios en el entorno que se ejecutan a medida que
se avanza. Esto ofrece a los gobiernos la oportunidad
de implementar estrategias actualizadas que
respondan mejor a los cambios sociales y
económicos.
Un ejemplo de adaptabilidad lo podemos palpar con

las acciones ejecutadas por todos los gobiernos para
hacerle frente a la pandemia del COVID-19.
Recordemos como rápidamente se tuvo que
reencausar las estrategias sanitarias y económicas
para responder a la crisis sanitaria. Asimismo, como
se decidió aprobar subsidios para trabajadores y
empresas afectadas o la adaptación de la salud
pública y privada para manejar el aumento de
pacientes infectados de coronavirus, incluyendo el
desarrollo acelerado de campañas de vacunación
(aunque en el caso peruano esto no fue tan
71
expeditivo). Estas decisiones gubernamentales

reflejan cómo las políticas públicas pueden ser
flexibles y actualizarse en respuesta a cambios
significativos en el entorno social y económico.
4. Compromiso público: Las políticas públicas son una

herramienta de gestión del gobierno para ayudar a los
ciudadanos. Esto requiere un compromiso continuo
por parte de los gobiernos para su implementación y
mejora a través del tiempo. Esto significa que las
políticas no se quedan estancadas, sino que
evolucionan con el tiempo en respuesta a los cambios
en el entorno. Además, hay un proceso de evaluación
constante para garantizar que cumplan con sus
objetivos y se adapten a la demanda actual.
5. Derivan de una decisión política: Ciertamente, las

políticas públicas son producto de un trabajo técnico
sobre la base de data objetiva (o debieran serlo), no
obstante, también es cierto que una cosa es el
proceso de formulación de la política y otra muy
distinta la autorización inicial para trabajar en dicha
formulación y luego la aprobación de lo formulado.
Esa fase inicial y la aprobatoria son, en realidad, parte
de un proceso propio de la política caracterizado por
ser un espacio dinámico en el que diversas voces,
intereses y visiones confluyen y compiten. Esto
implica la participación de actores gubernamentales y
además de una amplia congregación de grupos de
72
interés, organizaciones de la sociedad civil, expertos

y ciudadanos en general.
Cabe mencionar que teniendo en consideración que

estas decisiones se toman dentro de un marco de
corte político; están influenciadas por el poder relativo
que ostenta cada uno de los actores involucrados, así
como por factores impredecibles como la coyuntura
política o el clima social y económico general.
6. Son participativas: Al ser participativa se refuerza la

legitimidad social y eficacia de la política, pues
asegura un crisol de perspectivas en la toma de
decisiones y ello hace que sea representativa. Esta
visión permite identificar y comprender mejor las
necesidades y expectativas de la población,
facilitando idear soluciones innovadoras, adecuadas y
eficaces.
El espíritu participativo también promueve un mayor

compromiso y aceptación de las políticas por parte de
la comunidad, aumentando las probabilidades de
éxito en su implementación. En resumen, el
componente participativo no solo mejora la calidad de
las decisiones que se adopten, sino que también
fortalecen la democracia y el tejido social.
Un ejemplo de política pública participativa es el

proceso del presupuesto participativo implementado a
nivel de gobiernos locales. En este innovador
73
mecanismo, los que domicilian en una jurisdicción

municipal tienen la oportunidad de participar y decidir
directamente cómo se gastará una parte del
presupuesto municipal.
El Presupuesto Participativo es uno de los mejores

ejemplos de cómo una política pública no solo
incentiva la participación ciudadana sino que además
genera un espacio de decisiones técnico políticas
compartidas entre las autoridades ediles y sus
vecinos. Es una lástima que por razones diversas
exista tanto desconocimiento ciudadano respecto a
este espacio de concertación y toma de decisiones
públicas11.
7. Se estructuran sobre evidencia: Las políticas

públicas se diseñan usando datos y estudios serios
para identificar problemas públicos y así decidir que
soluciones potencialmente efectivas escogeremos.
Este método asegura que las decisiones que se
sustentan en información real y probada perfilan
mucho mejor la eficacia de las políticas trabajadas en
su etapa de ejecución y, además, evita un mal uso de
los recursos.
11 Es posible que en algunos contextos, las autoridades muestren resistencia a promover
activamente mecanismos como el presupuesto participativo debido a que una menor

participación ciudadana podría facilitar la conducción de decisiones hacia intereses
particulares. Esta situación subraya la importancia de la transparencia y el compromiso
democrático en la gestión pública. La participación ciudadana activa y bien informada es
fundamental para contrarrestar estas dinámicas y asegurar que las políticas y decisiones
presupuestarias reflejen verdaderamente el interés colectivo y contribuyan al bienestar
común.
74
Cabe reiterar que el enfoque de Bardach sobre la

recopilación de información y datos resulta gravitante,
ya que permite que aquellos que tienen a su cargo la
toma de decisiones y los actores involucrados,
puedan comprender a fondo el problema público que
se debe abordar, así como a identificar soluciones
viables y además evaluar el impacto real de las
intervenciones que hace el Estado. Por ejemplo, el
autor resalta el ocio de algunos por recopilar
información que carece de valor analítico, pero que
puede resultar atractiva para efectos
comunicacionales, cuando el fin es trabajar políticas
públicas eficaces y no generar tendencias mediáticas
(Bardach, 1998)12.
8. Requieren un conocimiento multidisciplinario: Las

políticas públicas combinan conocimientos y métodos
de varias áreas del saber humano como la economía,
el derecho, la sociología, la ciencia política y muchas
otras más, lo que deriva en que tengamos políticas
más completas y efectivas.
Un ejemplo de lo que mencionamos sería una política

de salud pública para combatir la obesidad, en donde
no solo se necesita implementar campañas de
nutrición (medicina y dietética), sino que se incluya la
planificación de espacios públicos para fomentar la
12Ver la referencia a Eugene Bardach en la sección “data antes que relato” del capítulo
sobre: El Problema Público.
75
actividad física (urbanismo), así como programas

educativos en escuelas (educación) y regulaciones
sobre publicidad de alimentos (leyes y economía).
Clasificación
Podemos hacer una clasificación de las políticas públicas

de diferentes maneras, por ejemplo:
Por su sector de intervención

Las políticas públicas pueden clasificarse según el ámbito
específico que buscan regular, influir o mejorar. Esta
clasificación permite identificar y analizar a las políticas en
función de las áreas temáticas a las que se dirigen. A
continuación, algunos de los principales sectores de
intervención:
1. Políticas económicas: A través de estas el gobierno

tiene la tarea de regular la economía y tomar medidas
para controlar la inflación, fomentar el crecimiento
económico, generar empleo formal, apoyar a las
MYPE y emprendimientos, así como regular los
mercados financieros. Un país viable depende en
gran medida de su política económica, por lo que es
esencial que esta se trabaje técnicamente y con
sustento en data objetiva y no en función a
especulaciones.
76
2. Políticas sociales: Se centran en el bienestar de la

población y en proteger sus derechos. A través de
programas de seguridad social, atención de salud,
educación pública, programas de vivienda y similares,
lo que se busca es garantizar condiciones de vida
dignas y justas para los más vulnerables. El principal
objetivo de estas políticas es mitigar las brechas
sociales que existen.
3. Políticas ambientales: Buscan prevenir y reducir los

impactos negativos que nuestras acciones tienen
sobre el ambiente. No se trata solo de preservar áreas
naturales o cuidar la flora y fauna. En realidad las
políticas ambientales tienen por objetivo garantizar la
salud integral de las personas resguardando su
derecho fundamental a gozar de un ambiente
equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida 13.
4. Políticas de seguridad: Uno de los problemas más

álgidos en nuestro país es la inseguridad ciudadana,
por ende, las políticas que se adopten resultan de
enorme gravitación por el impacto que tienen en la
vida de todos. Por ejemplo, una política integral de
seguridad pasa no solo por robustecer a la Policía
Nacional del Perú, mejorar los mecanismos de
13 “Ley N° 28611: Toda persona tiene el derecho irrenunciable a vivir en un ambiente

saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida; y el deber de
contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como sus
componentes, asegurando particularmente la salud de las personas en forma individual y
colectiva, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales y el desarrollo sostenible del país.”
77
administración de justicia, establecer un sistema de

trabajo cuadrángulado entre el Poder Judicial, el
Ministerio Público, la Policía Nacional y los Gobiernos
Locales. Asimismo, por ejecutar acciones logísticas
para equipamiento de seguridad o construir más
centros penitenciarios. Principalmente, la política
debe enfocarse en la necesaria mirada de prevención,
es decir, abordar la raíz del problema en lugar de solo
enfocarse en gestionar las consecuencias de este.
5. Políticas de transporte: Estas se refieren a las

decisiones y acciones que buscan mejorar la
infraestructura y la calidad de los medios de
transporte, incluyendo el transporte público, las
carreteras, los puentes y los aeropuertos. Una
adecuada política de transporte promueve el
crecimiento económico, mejora la conectividad entre
localidades y regiones y se reducen los tiempos de
desplazamiento, con lo que se facilita que las
personas tengan más tiempo para dedicarse a otras
actividades beneficiosas para ellas.
Por su nivel de intervención

Este criterio que también puede definirse como
“clasificación geográfica” nos permite distinguir el ámbito
o escalas de actuación de una política. Así tenemos:
78
1. Políticas Locales: Son aquellas que se implementan

en el ámbito más cercano a los ciudadanos,
abarcando la jurisdicción de un municipio o localidad.
Tienen su fundamento, por ejemplo, en lo establecido
por la Ley N° 27972, la cual indica que los gobiernos
locales representan a sus vecinos, fomentan la
correcta provisión de servicios públicos locales y el
desarrollo integral de su jurisdicción. Además, tienen
como objetivo facilitar el crecimiento económico, la
equidad social y la sostenibilidad del ambiente. En
consecuencia, las políticas locales están enfocadas
en atender las necesidades específicas de una
comunidad asentada en el ámbito territorial de cada
municipio.
Un ejemplo de política local sería la implementación

de un programa de alumbrado público sostenible con
equipamiento fotovoltaico. Esta política, que se alinea
con la política nacional del ambiente y con los ODS,
tiene como objetivo utilizar equipos de iluminación
fotovoltaicos para la alumbrar calles, parques y
espacios públicos. Con esto no solo se refuerza la
seguridad ciudadana al reducirse los espacios
oscuros, sino que también se reducen los costos del
pago de facturas de energía eléctrica y esos recursos
pueden destinarse a mejorar la prestación de otros
servicios públicos locales.
2. Políticas Regionales: Este nivel de intervención

aborda problemas o necesidades que trascienden el
79
ámbito local y requieren de una coordinación y

recursos que solo el gobierno regional puede
proporcionar. La Ley 27867 establece explícitamente
que, en el contexto regional, se debe promover la
implementación efectiva y coherente de políticas e
instrumentos de desarrollo económico, social,
poblacional, cultural y ambiental. Esto tiene por
finalidad el crear condiciones que fomenten un
crecimiento económico que se encuentre en armonía
con la dinámica poblacional, asegure un desarrollo
social justo y cuide de los recursos naturales y el
ambiente de la región. En consecuencia, las políticas
regionales deben estar orientadas a tales fines
tomando como parámetro orientador lo que dictan las
políticas nacionales, caso contrario se estaría
rompiendo la visión unitaria y descentralista contenida
en el artículo 43° de la Constitución.
Un ejemplo de política pública de corte regional es el

Plan de Desarrollo Regional Concertado – PDRC, que
es “el instrumento de gestión del Estado del
planeamiento estratégico de mediano y largo plazo
que orienta el desarrollo integral y sostenible en el
territorio, buscando la articulación entre zonas
urbanas y rurales, y promoviendo sinergias con el
sector privado y la sociedad civil a nivel regional, a fin
de alcanzar el futuro deseado para el territorio. El
PDRC se elabora en base a los aportes de los actores
en el territorio, siendo así un instrumento de carácter
participativo y concertado” (CEPLAN, 2021, pp. 15).
80
3. Políticas Nacionales: Son aquellas desarrolladas y

aplicadas por el gobierno nacional. Tienen como
objetivo abordar problemas y necesidades que
afectan a la nación en su conjunto. Esto incluye
políticas económicas, de seguridad nacional, políticas
de salud y educación de alcance nacional, legislación
laboral, políticas ambientales, entre otras. Estas
políticas requieren una coordinación y una
implementación a nivel nacional, siendo
fundamentales para el progreso y la cohesión social
de un país.
Por su tipo de impacto

En un primer grupo encontramos a las políticas púbicas
de impacto directo, que son aquellas que tienen un
impacto inmediato y específico sobre su público objetivo.
Estas se caracterizan porque sus efectos pueden ser
claramente atribuidos a la política implementada, como es
el caso de los subsidios gubernamentales a la vivienda
para familias de escasos recursos (Programas Techo
Propio, MiVivienda, etc.) o el Seguro Integral de Salud –
SIS que provee servicios de salud y medicamentos
gratuitos.
Por otra parte, tenemos a las políticas públicas de impacto

indirecto que son aquellas cuyos resultados se notan a
través de la modificación de condiciones o a través de
incentivos que inducen cambios en el comportamiento de
81
individuos o instituciones. Un ejemplo de este tipo de

política sería una reforma tributaria para generar un clima
adecuado para la inversión privada en sectores
específicos, como incentivos fiscales para el sector de las
energías renovables.
En resumen, las políticas directas suelen ser más visibles

y su impacto fácilmente atribuible a la medida
implementada, mientras que en las otras es más difícil
medir de manera inmediata si lo ejecutado cumplió con el
objetivo ideado.
Por su tipo de enfoque

En este punto podríamos señalar que un primer grupo son
las políticas públicas de corte preventivo, que son
aquellas formuladas para anticiparse a problemas
potenciales antes de que estos ocurran o se agraven. Un
claro ejemplo serían aquellas políticas de educación y
concientización sobre salud pública para prevenir
enfermedades.
Por otra parte, están las que tienen enfoque correctivo y

que surgen como una respuesta pública a problemas ya
existentes. Un ejemplo de este enfoque serían las
políticas orientadas a atender a una parte de la población
afectada por la adicción a sustancias ilegales.
82
Finalmente, tenemos a las de tipo promocional que están

orientadas a fomentar ciertos comportamientos,
actividades o desarrollos deseables dentro de la
sociedad. Un ejemplo serían los incentivos tributarios
para empresas que invierten en tecnologías limpias o
renovables o que contraten formalmente a jóvenes.
Formulación y diseño de la política pública
Diseñar una política pública es un proceso que involucra

la identificación de un problema público, la elaboración de
objetivos claros y la selección de medidas y acciones para
resolver el problema identificado. Este proceso debe ser
riguroso y considerar una variedad de factores, como el
contexto social, económico y político.
Es en la fase de diseño de políticas en donde tiene mayor

peso la visión del “policy analysis”, y donde la lógica
técnica y modelística tiene su más amplio espacio de
acción y de reconocimiento; es el momento en el que más
frecuentemente se hace uso de modelos de public choice;
es también el momento de mayor riesgo de perder
contacto con el carácter público de la política. Es a partir
de esta fase de la política que se ha desatado un intenso
debate entre quienes sostienen una visión normativa y
quienes están más preocupados por una visión integral y
constructiva de valores democráticos de la política
pública. Los segundos subrayan el public y los primeros
83
el policy. Es, en fin, en esta fase donde, aun cuando se

trate de sistemas democráticos abiertos y plurales, el
grado de permeabilidad es menor -debido al lenguaje
técnico o científico particular- a la política en cuestión
(Cabrero Mendoza, 2000, pp. 203).
Esta etapa, que cuenta con sus propios ritmos,

decisiones, limitaciones y participantes, varía según el
contexto temporal y geográfico en el que se desenvuelva,
es el momento en que la política a implementar comienza
a tomar forma. El propósito en este punto del proceso es
desarrollar una propuesta de política cohesiva y viable, lo
cual exige entender cómo la solución propuesta se
relaciona con las causas del problema. Además, la
política elegida debe estar alineada con la capacidad del
gobierno para ejecutarla eficazmente. Entender
profundamente esta etapa es clave para apreciar el papel
del gobierno en la protección de los derechos de los
ciudadanos. Se puede entender este proceso como una
serie de diálogos y negociaciones entre actores políticos
que operan tanto en el campo oficial como en el no oficial
e incluye la deliberación, ratificación y planificación de
cómo se llevarán a cabo las políticas públicas (Torres-
Melo & Santander, 2013, pp. 93).
Lindblom nos dice que considerar que la creación de

políticas públicas es como un proceso secuencial y lógico,
similar a la redacción de un artículo universitario con su
introducción, desarrollo y conclusión, puede ser un error,
pues debido a las complejidades propias de los temas que
84
se abordan, no siempre el proceso de diseño e

implementación se desarrollan de manera estructurada y
cohesiva (Lindblom, 1991, pp. 12-13).
Cabrero Mendoza también aborda la complejidad de

formular políticas públicas resaltando la influencia de
factores exógenos y endógenos. Los primeros son los
cambios en el entorno internacional o las presiones
económicas globales, y los segundos serían las
tradiciones culturales, los usos y costumbres locales, y la
dinámica política interna que juegan un papel crucial en el
diseño de políticas públicas. Por ello, el autor enfatiza la
necesidad de adaptar las políticas a estos contextos para
superar los límites metodológicos y teóricos tradicionales,
asegurando así que lo trabajado sea efectivo y pertinente
a la realidad de cada localidad, región o país (Cabrero
Mendoza, 2000).
Entonces, la formulación de una política pública puede

definirse como el proceso detallado y ordenado por el que
se identifica y analiza un problema público específico. En
este proceso se establecen objetivos definidos para
abordar el problema, y se seleccionan las medidas y
acciones adecuadas para alcanzar dichos objetivos. Este
proceso, arraigado en el “policy analysis”, se caracteriza
por su enfoque técnico y analítico, aprovechando modelos
y teorías especializadas como el public choice14 para la
14El concepto de "public choice" o "elección pública" se refiere al estudio de la toma de

decisiones políticas y económicas desde la perspectiva de la teoría económica, aplicando
modelos y principios de la economía al análisis de comportamientos y decisiones dentro
85
toma de decisiones. Sin embargo, esta etapa enfrenta el

desafío de equilibrar la rigurosidad técnica y la política.
Según la OCDE “los países en desarrollo tienden a ser
débiles en la promoción de procesos de políticas con base
técnica sólida. América Latina parece estar en un punto
de inflexión en el equilibrio entre un proceso de
formulación de políticas muy político y uno más técnico.
Los ciudadanos exigen cada vez más prioridades de
gobierno claras y pertinentes, metas precisas, productos
y resultados que reflejen una optimización de los
recursos” (OCDE, 2010, pp. 1).
En esta fase, resulta capital para la identificación precisa

de las causas del problema específico que se pretende
abordar y la relación entre estas y las soluciones
potenciales que se propongan, asegurando que la política
trabajada sea viable y coherente. La formulación y diseño
no es un proceso lineal ni puramente racional, como bien
advierte Lindblom, sino que está sujeta a negociaciones,
restricciones temporales y espaciales, y a la dinámica de
poder entre diferentes intereses. Reconocer esta
complejidad es fundamental para comprender la
importancia de un enfoque flexible, adaptativo y
participativo en la formulación de políticas públicas.
del sector público. Examina cómo los intereses personales y las interacciones entre
votantes, políticos y burócratas influyen en la formulación de políticas públicas, subrayando
el papel de los incentivos y la búsqueda de beneficios personales en el contexto
gubernamental y político.
86
Problemas y Desafíos
Según reporta la OCDE, la mayoría de los gobiernos de
América Latina desean mejorar su proceso de
formulación de políticas, pero generalmente enfrentan, al
menos, cinco desafíos importantes: (i) capacidad técnica
insuficiente en el centro del gobierno para formular
políticas o evaluarlas ex–ante o ex-post – por centro de
gobierno nos referimos a la autoridad política en la
cumbre del poder ejecutivo, usualmente ubicado en la
oficina del primer ministro o presidente, pero es
importante destacar que las secretarías centrales y
ministerios, brindan soporte administrativo vital al centro;
(ii) poca coordinación entre políticas sectoriales, lo que
conlleva a políticas inconsistentes e incoherentes; (iii)
bajos niveles de impugnabilidad durante la formulación de
políticas, ya sea dentro del ejecutivo, desde el legislativo
o desde fuera del sector público; (iv) desconexión entre la
formulación y la implementación de las políticas; y (v) si
bien la política influye fuertemente en la formulación de
políticas públicas en todos los países, se observa una
mayor distancia entre las pro puestas de diferentes
partidos políticos en países de América Latina en
comparación con la OCDE (OCDE, 2010, pp. 1).
Sin perjuicio de lo señalado por la OCDE y a manera de

complemento, consideramos que el proceso de diseño y
formulación de políticas públicas enfrenta otros
problemas/desafíos como:
87
1. Desconexión con la realidad: Conocer la realidad

del entorno en el que se trabajará es fundamental para
poder diseñar políticas públicas efectivas que den
respuesta a las necesidades reales de la población.
En otras palabras, lo que se requiere es entender las
características de la población, sus necesidades, sus
demandas, sus problemas. Asimismo, este punto
implica entender las condiciones sociales,
económicas y políticas de la localidad.
Esto es así porque las políticas públicas son

herramientas diseñadas para resolver problemas
concretos y mejorar la calidad de vida de las personas
y, por ende, deben ser diseñadas en función de las
características de la población y sus necesidades y de
la región o localidad. Hacerlo solo con una mirada
netamente teórica sería un error. Respecto a este
punto, en una mesa de trabajo sobre violencia contra
la mujer se discutía sobre el mapa de violencia en
Lima Metropolitana y sobre la base del número de
denuncias de este tipo específico de violencia
registradas en las comisarías, se concluyó
preliminarmente que los distritos mesocráticos de la
capital son los de mayor incidencia de violencia de
género.
No obstante, alguien preguntó si es que el registro

policial de estos actos es el indicador definitivo sobre
el que debemos basar nuestras conclusiones. Alegó,
por ejemplo, que en Manchay del distrito de Ate,
88
existen incontables casos de violencia contra la mujer,

sin embargo, estas no se registran en la Comisaría por
diversas razones: 1) Falta de accesibilidad para llegar
al centro policial. 2) Falta de conocimiento sobre
derechos de la mujer. 3) Temor de presentar denuncia
por represalias. 4) Porque el hombre es quien
solventa los gastos del hogar y la mujer tiene temor de
perjudicar a sus hijos si faltase el padre. 5) Cultura
machista enquistada en ese núcleo social, etc.
Contrario a la realidad que se describió, ciertamente,

las áreas urbanamente consolidadas de Lima
Metropolitana no tienen las complejidades antes
descritas y, por ello, nos repreguntamos que tan sólida
y seria es la data oficial con la que se trabajan las
políticas públicas en nuestro país.
Cabe señalar que cuando se presentan resultados de

políticas públicas edulcorados, se engaña no solo a la
población beneficiaria, sino también a los funcionarios
que deben tomar decisiones en base a esa
información, y posiblemente a los inversores y actores
sociales que están dispuestos a financiar proyectos
en base a esas proyecciones. Por tanto, la proyección
de los resultados de una política pública debe ser
precisa, rigurosa y acorde con la realidad (Bardach,
1998).
2. Falta de participación ciudadana: La participación

ciudadana no solo asegura que las políticas reflejen
89
las necesidades y preferencias de la comunidad, sino

que también fortalece la legitimidad y la aceptación de
las políticas públicas entre los ciudadanos,
promoviendo una gobernanza más democrática y
transparente. Además, fomenta la corresponsabilidad
entre el gobierno y la ciudadanía, contribuyendo a una
mayor eficacia en la implementación de las políticas y
en la solución de problemas públicos. En resumen, la
participación ciudadana es fundamental para
garantizar que las políticas públicas sean realmente
representativas y respondan adecuadamente a los
intereses y necesidades de la población (Torres-Melo
& Santander, 2013).
La participación de la ciudadanía se consolida como

un factor crucial para la legitimación y el éxito de las
políticas públicas, asegurando que las acciones del
gobierno se alineen con lo que la gente realmente
necesita y desea (Cabrera Mendoza, 2000).
Por ello, la ausencia de participación ciudadana (o una

deficitaria) puede debilitar el proceso de formulación y
diseño de políticas públicas, puesto que ello no facilita
que los ciudadanos puedan tener información valiosa
y experiencias personales que trasmitir para nutrir
esta fase en el trabajo con políticas públicas.
Asimismo, la falta de participación ciudadana
contribuye a mermar el apoyo y la legitimidad de las
políticas.
90
3. Recursos limitados: La asignación de recursos es

un problema y a la vez un importante desafío que
enfrentan las políticas públicas. Los recursos
limitados incluyen tiempo, dinero y mano de obra, y
esto puede limitar la capacidad de los responsables
de políticas para abordar el trabajo que deben hacer.
Bardach, nos hace hincapié en como los procesos
políticos como las elecciones, por ejemplo, tienen un
impacto en la asignación de recursos para el proceso
de formulación de las políticas públicas. Negar esta
realidad es desconocer el terrenos en el que nos
movemos o incluso pecar de ingenuo supino al pensar
que lo técnico está divorciado de lo político y que lo
último no determina lo primero. El apoyo de los líderes
políticos y el respaldo de un sector amplio de los
medios de comunicación es lo que logrará que la
política se consolide y ello implica que se le asignen
los recursos suficientes para sostener este trabajo
(Bardach, 1998). Justamente, unos de los
planteamientos OCDE es generar un justo equilibrio
entre lo técnico y lo político, además de medir la
eficacia de las políticas por sus resultados concretos.
Es importante que los responsables de la formulación
de políticas públicas consideren los recursos
disponibles cuidadosamente para asegurarse de que
se utilicen adecuadamente para maximizar el impacto
de las políticas. La necesidad de equilibrar los
recursos con las prioridades políticas es un factor
crítico en la formulación de políticas públicas exitosas.
91
4. La Corrupción: La corrupción, según Quiroz “se

entiende como el mal uso del poder político-
burocrático por parte de camarillas de funcionarios,
coludidos con mezquinos intereses privados, para así
obtener ventajas económicas o políticas contrarias a
las metas del desarrollo social mediante la
malversación o el desvío de recursos públicos, y la
distorsión de políticas e instituciones” (Quiroz, 2013,
pp. 23).
Si a lo anterior, le sumamos que según cifras de dadas

a conocer por el Contralor General de la República: “al
cierre de 2022 a nivel de todo el Perú, se perdió más
de S/ 25,000 millones, eso significa que de cada S/.
100 que se gasta en el país unos S/. 13 se pierde
porque se lo roban, hay ineficiencia, despilfarro o
incompetencia. El Contralor General acotó que
hiciéramos lo necesario, si perdiéramos la mitad, no
habría pobres porque la brecha de pobreza monetaria
es como de S/. 12,000 millones” (Gestión, 2023).
Entonces, queda claro que la corrupción representa
un obstáculo significativo en la formulación y diseño
de políticas públicas, afectando negativamente la
gobernabilidad y la cohesión social.
Por otra parte, de acuerdo a la segunda edición del

reporte “Corrupción en cifras: casos en trámite a nivel
92
nacional”15, hay 5860 casos de procesos de

corrupción en trámite registrados durante el primer
semestre de 2023. El reporte detalla que el 19%
(1115) de los casos de corrupción se concentra en
Lima; el 7.8 % (459) en Áncash; y un 6.7 % (392) en
Junín16.
La corrupción, junto con el caudillismo en los partidos

políticos y el clientelismo, deteriora la calidad de la
administración del Estado y mina la legitimidad del
gobierno, comprometiendo su capacidad para
responder efectivamente a las demandas ciudadanas
(políticas públicas). Este fenómeno contribuye a un
entorno en el que se debilita el liderazgo político y se
limita la autonomía para el uso de los recursos
públicos, impidiendo así la implementación eficaz de
políticas que promuevan el bienestar general (Launay,
2005, citado en Torres-Melo & Santander, 2013).
Diversos estudios de caso y evaluaciones de impacto
han revelado que algunas políticas implementadas no
lograron los resultados proyectados y que otras que sí
fueron efectivas, increíblemente se interrumpieron a
causa de la corrupción (Torres-Melo & Santander,
2013, pp. 167).
15https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2023/10/Reporte-Mapas-de-la-
corrupci%C3%B3n-N-2-2023.pdf
16 https://n9.cl/gwc03
93
5. Mejor coordinación entre niveles de gobierno:

Este punto resulta de suma importancia porque si bien
en la teoría y en la ley existe una clara delimitación de
competencias entre el gobierno nacional, los
gobiernos regionales y los gobiernos locales, lo cierto
es que en la práctica la cosa dista mucho de ser lo
ideal. Por ejemplo, los gobiernos subnacionales se
acogen a una interpretación mañosa de la autonomía
que les confiere la Constitución de 1993 y al amparo
de esta pretenden considerarse pequeñas islas
autárquicas dentro del Estado peruano.
El caso de las municipalidades provinciales de

Cajatambo, Yauyos y Canta es un ejemplo palpable
de lo que decimos. Estos gobiernos locales decidieron
que en sus provincias no era de aplicación la Ley N°
28325 relacionada a la Política Nacional del
Transporte y para ello cada una aprobó una
Ordenanza que disponía la inaplicación de la
mencionada ley. El argumento de estas
municipalidades fue que al amparo de la autonomía
municipal se les permite quebrar el principio
constitucional de estado unitario y descentralizado17.
Un caso similar fue registrado con el Gobierno

Regional de Ayacucho, que a través de la Ordenanza
Regional N° 004-2010-GRA/CR dispuso que en dicha
17Cabe mencionar que esta aventura municipal fue declarada inconstitucional por el
Tribunal Constitucional – STC N° 0006-2010-PI/TC.
94
región no resultaba de aplicación el Decreto Supremo

002-2010-ED que establecía las “normas para
contratación del personal docente en instituciones
educativas públicas de Educación básica regular”.
Dicho Decreto Supremo establecía los criterios
técnicos a nivel nacional para contratar personal
docente como parte de la política nacional de
educación, empero, el Gobierno Regional de
Ayacucho quería establecer criterios distintos solo de
aplicación en su jurisdicción. Este caso también llegó
al Tribunal Constitucional y, como era de esperarse,
fue declarado inconstitucional lo aprobado por el
mencionado gobierno regional18. El argumento
empleado por el máximo intérprete de la Constitución
fue que el inciso h) del artículo 80° de la Ley General
de Educación, Ley N° 28044, establece que es
competencia del Ministerio de Educación el definir las
políticas sectoriales de personal, programas de
mejoramiento del personal directivo, docente y
administrativo del sector e implementar la carrera
pública magisterial, es decir, la Ordenanza N° 004-
2010-GRA/CR invadió los fueros del gobierno
nacional en lo que respecta a la política nacional de
educación.
Por su parte, un caso en el que el Gobierno Nacional

invade el ámbito de las políticas a nivel subnacional
18 STC N° 00025-2010-PI/TC.
95
fue resuelto en la Sentencia N° 302/2023 19. Aquí el

Tribunal Constitucional concluyó que el Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento excedió sus
competencias al expedir el Decreto Supremo 010-
2018-VIVIENDA. Esta invasión de competencias por
parte del gobierno nacional se evidencia en la
regulación de elementos que no se encuentran dentro
de su ámbito de acción como fue el hecho de normar
aspectos de zonificación y parámetros urbanísticos,
interfiriendo así en la esfera de decisión de las
autoridades municipales. Por todo ello es que fue
declarada la nulidad de las normas que vulneraron las
competencias municipales.
Con todo esto lo que se evidencia en este punto, no

solo demuestra de forma inexpugnable que se debe
mejorar la coordinación entre niveles de gobierno,
sino que además deja en claro que existe una grave
deficiencia en lo que respecta a fortalecer las
capacidades institucionales y los procesos de
aprendizaje continuo, todos estos temas relevantes
para el proceso de diseño y formulación de políticas
públicas.
6. Conflictos de intereses: Los intereses creados

pueden influir en el diseño y formulación de políticas
públicas, lo que puede llevar a políticas que no son
19 Exp. 00001-2021-PCC/TC y 00004- 2021-PCC/TC
96
óptimas para la mayoría de la población. Es

importante identificar y abordar estos conflictos de
intereses para garantizar que las políticas públicas
sean justas y equitativas.
7. Implementación de nuevas tecnologías: La

implementación de nuevas tecnologías es una
prioridad para la elaboración de políticas públicas. Las
herramientas tecnológicas tienen el potencial de
recopilar datos detallados sobre la población y el
impacto de las políticas, lo que puede ayudar a los
responsables políticos a tomar mejores decisiones.
Además, la tecnología también puede mejorar la
implementación de las políticas al hacer que los
procesos sean más rápidos y precisos.
Construyendo alternativas o propuestas

En el proceso de construcción de alternativas viables y
eficaces para políticas públicas y normativas, es crucial
comenzar por identificar el problema que se desea
abordar (leer ut supra), así como recopilar información y
datos relevantes que permitan desarrollar soluciones
fundamentadas. Esta idea está en consonancia con la
perspectiva de Bardach (paso 3 de su obra), quien
propone partir de lo general para llegar a lo particular. Con
esta premisa, podemos dar inicio a un análisis riguroso
que tome en cuenta distintos factores y dimensiones del
problema, tales como sus causas y efectos, y los distintos
97
actores y contextos involucrados. A partir de ello, es

posible establecer diversas propuestas de intervención
que respondan a las necesidades y características
específicas detectadas en la situación analizada
(Bardach, 1998).
Este enfoque asegura no solo la pertinencia de las

alternativas planteadas, sino también su potencial de
lograr resultados significativos y sostenibles en el
mejoramiento de las condiciones y problemáticas sociales
contemporáneas. Por otra parte, reducir y simplificar las
alternativas resulta esencial al momento de abordar y
analizar la diversidad de opciones que se tengan
pensadas. Para lograr esto, es primordial conceptualizar
dichas posibles soluciones y, a continuación, tratar de
condensarlas en una frase sencilla y concisa. Al hacerlo,
se debe procurar el uso de oraciones cortas y claras,
evitando el uso de terminología técnica que pueda
generar confusiones. Cabe precisar que situaciones
donde deban compararse múltiples soluciones, puede ser
beneficioso establecer diferencias entre una estrategia en
su forma “básica” y sus posibles "variantes", tomando en
cuenta los detalles de implementación. Este enfoque
permite reducir la complejidad del proceso, favoreciendo
así la toma de decisiones informadas y efectivas.
Lo anterior lo podemos graficar con el proceso de

construcción de alternativas que vimos durante la crisis
sanitaria del COVID-19. En ese contexto, los gobiernos
de todo el mundo tuvieron que desarrollar y aplicar
98
políticas y normativas que permitieran dar una respuesta

adecuada a la situación compleja que enfrentábamos allá
por el año 2020. Para ello se empezó por identificar el
problema que había que abordar: cómo prevenir y
controlar la propagación del COVID-19. Tras recopilar
información detallada sobre el virus y sus efectos, se
establecieron diferentes propuestas de intervención en
función de las necesidades y características específicas
detectadas en cada latitud. Algunos países sustentaron
sus alternativas en datos científicos objetivos y otros lo
hicieron bajo la lógica del ensayo y error, como el caso de
Perú.
En la línea de lo anterior, algunos países decidieron

imponer cierres y restricciones de viaje, mientras que
otros optaron por otras medidas como el distanciamiento
social o el uso estricto de mascarillas o incluso el encierro
de toda la población bajo una “lógica” de cuarentena
general. Todos estos pasos formaron parte de un proceso
técnico que tuvo en cuenta múltiples factores con el fin de
construir alternativas eficaces para las políticas públicas
o normativas que puedan conducir a resultados
significativos y sostenibles. Hoy tenemos en claro qué
gobiernos ejecutaron las alternativas más adecuadas y
cuales hicieron mal su trabajo frente a la pandemia,
situación que dejó resultados nefastos como los más de
200 mil fallecidos20.
20 https://es.statista.com/estadisticas/1110077/numero-casos-muertes-covid-19-peru/
99
En resumen, los investigadores, los profesionales de la

política y los responsables de la elaboración de políticas
deben tener siempre presente que el uso del término
“alternativas” no implica que las soluciones disponibles
sean mutuamente excluyentes. Las alternativas suelen
ser complementarias y pueden dar lugar a soluciones más
eficaces y holísticas. Al formular un planteamiento
integrador de las alternativas en lugar de uno excluyente,
pueden identificarse soluciones potenciales que ofrezcan
respuestas más sofisticadas y completas a una variedad
de problemas y retos (Bardach, 1998).
No juzgues lo propuesto, mejor analiza el resultado

El análisis de los resultados potenciales de diferentes
alternativas políticas constituye un aspecto crucial en la
formulación de políticas sólidas y eficaces. Bardach, en el
marco sus ocho pasos resalta que esta etapa del proceso
aborda una evaluación más profunda al tener en cuenta
criterios que miden la "bondad" inherente de cada
propuesta en lugar de solo criticar lo que no nos parece o
quizá no entendemos. Tal evaluación permite una
comprensión más integral de los efectos y consecuencias
de las alternativas que se plantean, lo que a su vez facilita
la toma de decisiones informadas y la formulación de
estrategias que sean verdaderamente eficientes y
beneficiosas para la comunidad.
100
Por ejemplo, existen serias dudas y críticas respecto de

tener una política de subsidios para ayudar a familias
vulnerables, no obstante, más allá de la crítica que se
pueda tener se debe analizar si lo que se propone podría
generar algún impacto positivo, tal y como sería el
proyectar si la aplicación de los subsidios generaría un
aumento en el poder adquisitivo de estos hogares y con
ello contribuir potencialmente a la reducción de la pobreza
a corto plazo. Asimismo, es importante analizar los
aspectos relacionados a la sostenibilidad de estos
subsidios y su efecto en la economía general.
Como podemos advertir, la clave para este proceso radica

en no juzgar las alternativas en sí, sino en analizar los
resultados asociados a cada una de ellas. De esta
manera, es posible desarrollar una perspectiva más
amplia y objetiva, permitiendo a los individuos y
organizaciones sopesar cuidadosamente los pro y los
contra antes de decidirse por un curso de acción
específico. Como resultado, se fomenta un ambiente de
toma de decisiones eficaz y responsable, donde los
criterios no son utilizados directamente para calificar y
juzgar las opciones disponibles, sino que sirven de guía
para analizar sus potenciales consecuencias y beneficios,
garantizando así una elección más informada y acertada
(Bardach, 1998).
La evaluación de resultados se enfoca de manera extensa

en los efectos, logros y la efectividad de las acciones
gubernamentales ejecutadas. Este tipo de evaluación ha
101
adquirido una posición destacada dentro del ámbito de la

evaluación de las políticas públicas (Rico, 2020, pp. 10).
Proyecta tus resultados

La proyección de resultados se convierte en una
herramienta invaluable para dimensionar el impacto de
las políticas públicas. Sin embargo, esta proyección debe
hacerse de manera transparente y sincera, sin edulcorar
las cosas. Además, estas deben someterse a revisiones
y actualizaciones periódicas, de este modo, los gobiernos
y los funcionarios pueden tomar decisiones informadas,
basadas en hechos objetivos y no en suposiciones, y
ofrecer un verdadero valor a aquellos a los que deben
servir (Bardach, 1998).
Un ejemplo de proyecciones deficientes en política

pública puede verse en el campo de la salud pública.
Imaginemos que se lanza una nueva vacuna y el gobierno
de turno proyecta un optimismo desbordante sobre la
eficacia de la vacuna; mientras que por otra parte
minimiza u oculta el número de dosis necesarias para
lograr una inmunización completa. Esta situación puede
tener consecuencias desastrosas para la población si la
eficacia real de la vacuna no es como se proyectó en
teoría, peor aún si se trata de una enfermedad virulenta
(Caso COVID-19).
102
Otro factor a tener en cuenta es la comprensión de las

relaciones causa-efecto. Esta premisa es fundamental
según Bardach. Por ejemplo, si el gobierno decide
aumentar el cobro de impuestos, esta decisión podría
tener un impacto en la economía, así como afectar la
rentabilidad de las empresas y el mermar el poder
adquisitivo de las personas. Es importante entender cómo
estos efectos secundarios pueden afectar a la sociedad y
cómo se relacionan con el problema que se está tratando
de resolver.
Finalmente, resulta importante ponernos en el lugar del

que será beneficiario de la política y asimismo tener
mapeada las externalidades negativas en nuestras
proyecciones (Bardach, 1998). Por ejemplo, imaginemos
que estamos evaluando dos alternativas para mejorar la
calidad del aire en una ciudad. La alternativa A contempla
la reducción del tráfico vehicular en una zona
determinada, mientras que la alternativa B implica
aumentar el uso de fuentes de energía renovable en la
ciudad. Para estimar la magnitud de los resultados, se
pueden utilizar modelos que permitan cuantificar la
reducción en emisiones de CO2 que cada alternativa
puede generar. Sin embargo, si no se tienen en cuenta
las externalidades negativas, como la pérdida de empleos
de la industria del automóvil en el caso de la alternativa A,
o el costo de implementar un sistema de energía
renovable en la ciudad en el caso de la alternativa B, las
estimaciones de magnitud pueden no ser del todo
precisas.
103
Por lo tanto, es importante que al proponer políticas

públicas tengamos que proyectar el impacto que estas
pueden generar en el corto y largo plazo. De esta forma,
tomaremos decisiones informadas y aseguramos que los
resultados potenciales sean los que se proyectaron.
La Matriz de Resultados
Esta matriz permite dimensionar los resultados
proyectados y beneficios potenciales que se esperan
obtener con la implementación de cada una de las
alternativas propuestas y evaluadas. Para construir esta
herramienta de evaluación, primero se debe identificar los
objetivos y metas de la política que se quiere
implementar, luego definir los indicadores que permitirán
medir su éxito. Luego, se evaluarán las diferentes
alternativas, y para cada una de ellas se proyectarán los
resultados cuantitativos y cualitativos que se esperan
obtener a corto, mediano y largo plazo.
Además, se deben incluir los montos de inversión y los

costos asociados a la implementación de cada alternativa,
junto con la magnitud de los beneficios esperados en
términos de crecimiento económico, bienestar social,
sostenibilidad ambiental, entre otros aspectos relevantes.
104
El mínimo aceptable
Esto no es otra cosa que el nivel mínimo de aceptación y
viabilidad que una política pública debe tener para
considerarse satisfactoria. Este punto de inflexión es
aquel que se necesita para generar el apoyo político y
social suficiente para la implementación de una política
pública. En otras palabras, una polit́ ica viable debe ser
políticamente aceptable, o al menos no inaceptable. La
inaceptabilidad polit́ ica sería una combinación de dos
cosas: “demasiada” oposición y/o “muy poco” apoyo
(Bardach, 1998, pp. 44 y 63).
Un ejemplo concreto del mínimo aceptable al que

aludimos sería una propuesta de política de transporte en
una ciudad. Supongamos que se propone la creación de
una nueva línea de transporte público para conectar un
barrio lejano al centro de la ciudad.
Para identificar el mínimo aceptable, se debe tener en

cuenta los siguientes factores:
1. Recursos: ¿cuánto dinero se necesita para crear la

nueva línea de transporte? ¿Cuántos buses
necesitamos? ¿Es posible conseguir los recursos
para la implementación de la nueva línea de
transporte?
2. Objetivos: ¿qué se busca con la creación de esta la

nueva línea de transporte? ¿Se espera un alivio en el
105
tráfico vehicular? ¿Se espera una mejora en las

condiciones de vida de la población que dedica varias
horas al día para movilizarse en el sistema público de
transporte?
3. Obstáculos: ¿existen barreras legales para la

implementación de lo planteado? ¿Hay alguna
resistencia por parte de los habitantes del barrio o de
los usuarios de otras líneas de transporte público?
Una vez que se han evaluado estos aspectos, se debe

definir el nivel mínimo de aceptación que se debe
alcanzar para que la política pública que se propone se
considere como viable. Por ejemplo, podría ser necesario
que la nueva línea de transporte reduzca el tráfico
vehicular en un 10% y mejore la calidad de vida de los
habitantes de la localidad en un 30%.
Si la nueva línea de transporte no cumple con estos

objetivos mínimos, sería necesario hacer ajustes en el
proyecto para alcanzarlos a efectos que no sea
rechazada por la población y se cumpla la función de
mejorar el transporte público en la ciudad.
La implementación de lo formulado
La implementación de políticas públicas es en principio el

paso natural siguiente después de su diseño y
106
formulación. Es la fase en la que los funcionarios tienen

que llevar a cabo las políticas que han sido aprobadas por
quienes toman las decisiones, mientras que los
encargados de proporcionar servicios se encargan de
ejecutar esas políticas bajo la supervisión de los
funcionarios. Hasta hace poco, la dinámica y la
interacción entre políticos, funcionarios y proveedores de
servicios no recibían mucha atención en los estudios
sobre políticas públicas, considerándose un "eslabón
perdido" en este proceso. (Parsons, 2007, pp. 482).
Mazmanian y Sabatier citados por Torres-Melo &

Santander señalan que “una de las definiciones de
implementación más interesantes es la planteada por
Mazmanian y Sabatier, como aquella que consiste en
llevar a cabo una decisión de política básica, usualmente
incorporada en un estatuto que puede también tomar la
forma de una importante orden ejecutiva o decisión de la
justicia; idealmente, la decisión identifica el problema a
resolver y estipula los objetivos a ser perseguidos”
(Torres-Melo & Santander, 2013, pp 117).
Sin perjuicio de lo anterior, agregamos que la

implementación que plantea Parsons alude a que este es
el proceso mediante el cual se intentan alcanzar los
objetivos establecidos a través de acciones concretas.
Por ende, implica la capacidad de conectar los diferentes
pasos en una secuencia de causa y efecto para llevar a
cabo efectivamente las políticas. Sin embargo, este
proceso puede perder efectividad si existe una falta de
107
conexión entre las distintas entidades involucradas en la

implementación de las políticas, ergo, para que la
implementación de la política sea exitosa, es crucial tener
objetivos bien definidos y comprendidos por todos, contar
con los recursos necesarios, asegurar que las
instrucciones para la acción puedan organizar y dirigir
estos recursos adecuadamente, y que el sistema sea
capaz de comunicarse y supervisar efectivamente a las
personas y organizaciones encargadas de ejecutar las
tareas (Parsons, 2007, pp. 487).
Entonces, la implementación de una política pública es la

etapa en la que se lleva a cabo la ejecución de las
acciones planificadas durante la etapa de formulación. Es
el proceso de poner en práctica las políticas, programas y
proyectos diseñados para abordar un problema público
específico. La etapa de implementación es crítica para el
éxito de la política, ya que una implementación adecuada
puede garantizar que se alcancen los objetivos deseados
y se logre el impacto esperado.
La implementación de una política pública, entre otras

cosas, implica:
1. La asignación de recursos.
2. La creación de estructuras y procesos necesarios

para llevar a cabo las acciones planificadas.
108
3. La elaboración de regulaciones y la creación de

nuevas instituciones y mecanismos para apoyar la
política.
4. Capacitación de personal y la adopción de nuevas

tecnologías.
5. Sensibilizar a los actores involucrados para evitrar la

resistencia al cambio.
6. Fortalecer la institucionalidad y mejorar la

coordinación y comunicación entre los diferentes
actores involucrados en la implementación.
7. Innovar o ser proactivo para evitar la falta de

compromiso o interés en la implementación de la
política.
8. Diseñar un sistema de incentivos y sanciones para

actores involucrados en la implementación de la
política.
9. Establecer indicadores de cumplimiento.
Supongamos que debemos implementar una política

pública destinada a mejorar el acceso a la educación en
áreas rurales. Tomando en cuenta los puntos antes
mencionados, se deberá tener en cuenta lo siguiente:
109
1. El gobierno decide asignar un presupuesto específico

para construir nuevos colegios públicos en zonas
rurales y mejorar las existentes. Esto debe incluir el
presupuesto para la compra de materiales educativos
y equipamiento tecnológico.
2. Se dispone habilitar una unidad orgánica responsable

de la implementación de la política dentro del
Ministerio de Educación, así como definir las áreas
prioritarias, y desarrollar un cronograma para la
construcción y renovación de los colegios públicos.
3. Se puede generar normativa, previo AIR, que facilite y

simplifique la asignación de terrenos para construir las
nuevas escuelas. En todo caso, también se pueden
trabajar alianzas estratégicas con los gobiernos
subnacionales para que estos cedan en uso
inmuebles o predios bajo su administración y en ellos
habilitar los nuevos colegios públicos.
4. Crear programas de formación para docentes en

metodologías de enseñanza digital.
5. Organizar reuniones con las comunidades rurales,

maestros, y padres de familia con la finalidad de
explicar los beneficios de la política, así como para
abordar sus preocupaciones, y minimizar la
resistencia al cambio que se propone.
110
6. Establecer mecanismos que permitan una mejor

coordinación entre el Ministerio de Educación, las
autoridades subnacionales y las comunidades
educativas; estableciendo canales de comunicación
eficientes para el seguimiento del proyecto.
7. Promover concursos y programas de innovación

educativa que involucren a estudiantes y maestros,
incentivando su participación activa y compromiso con
la mejora educativa.
8. Diseñar un sistema de premios para las escuelas y

maestros que destaquen en la implementación de las
nuevas metodologías y tecnologías educativas.
9. Definir indicadores claros, como el número de

escuelas construidas, número de docentes
capacitados, y mejoras en los resultados de
aprendizaje de los estudiantes, para evaluar el
progreso y éxito de la política.
Zanahoria y Garrote21
Los incentivos y los castigos son herramientas clave,
tanto para motivar a las personas a actuar de cierta
manera, como para desalentar acciones no deseadas.
21 Cabe destacar que no se trata el tema de “sermones” en este capítulo, que es el tercer
componente del que habla casi toda la literatura sobre este tema, debido a que por el
impacto residual de este mecanismo, a criterio del suscrito, no resulta de mayor utilidad.
No obstante, se puede revisar el trabajo de Mario Weissbluth para mayor ilustración.
111
Esto último lo aparejamos a los métodos de control que

funcionan a base de premios y castigos. Más
exactamente en base a ofertas de premios y a amenazas
de castigos (Lindblom, 1991). Parsons en la misma línea
señala que los incentivos y castigos en las políticas
públicas son herramientas esenciales para orientar el
comportamiento de individuos y organizaciones hacia los
objetivos deseados por los formuladores de políticas. Los
incentivos se utilizan para motivar acciones positivas a
través de recompensas, mientras que los castigos buscan
disuadir comportamientos no deseados mediante
sanciones o penalizaciones (Parsons, 2007).
Sobre los incentivos, también conocidos como

“zanahorias” podemos acotar que lo que buscan es influir
en el comportamiento humano a través de premios
financieros o no financieros. Por ejemplo, un crédito fiscal
o una reducción en las tarifas de electricidad para las
empresas que adoptan tecnologías limpias y reducen su
huella de carbono sería un incentivo financiero. Mientras
que un reconocimiento público, que tendría un impacto
reputacional importante, sería un incentivo no financiero.
Por otro lado, los castigos o “garrotes” son consecuencias
no deseables que se imponen frente a ciertas conductas.
Los garrotes se utilizan en las políticas públicas para
disuadir a las personas de tomar acciones determinadas.
Por ejemplo, un castigo financiero podría ser una multa
para las empresas que contaminan por encima de los
límites máximos permisibles. En este caso, el castigo
112
financiero busca disuadir a las empresas que atentan

contra ese bien colectivo conocido como ambiente.
Cabe mencionar que la efectividad de la zanahoria y el

garrote dependerá de cómo se diseñen e implementen y
en ese sentido (y contrario a lo que muchos suelen
suponer), se pueden utilizar incentivos y sanciones de
manera complementaria para lograr resultados más
efectivos. Por ejemplo, un programa de incentivos podría
ser ofrecido a las empresas que implementan prácticas
de seguridad y salud en el trabajo, mientras que las
empresas que no cumplen con los requisitos de seguridad
estarían sujetas a sanciones en forma de multas, clausura
de locales o revocación de licencias.
En resumen, la decisión de utilizar incentivos o sanciones

en la estructuración de políticas públicas depende del
objetivo deseado y del contexto en el que se aplicará.
Monitoreo
Entiéndase como un método de análisis que implica

recabar información para identificar y medir los efectos
logrados en la población destinataria de una política
pública, ello como resultado de una acción implementada,
y no debido a causas externas (Khandker, ed al, citado
por Torres-Melo & Santander, 2013, pp. 180).
113
La Secretaría de Gestión pública lo define de la siguiente

manera: “Es un proceso para la recolección, análisis y
utilización de información para medir el progreso en la
consecución de los objetivos establecidos. Permite
identificar si la regulación se está aplicando como se
esperaba o, en su caso, si hay necesidad de implementar
otras medidas. Se debe identificar la evidencia necesaria,
cómo se obtendrá, y como se transformará en indicadores
válidos para el monitoreo. Los indicadores deben estar
definidos, ser medibles y tener una periodicidad de
medición” (SGP-PCM, 2021, pp. 41).
Entonces, el monitoreo del proceso de implementación de

las políticas públicas aporta a los políticos, grupos de
interés y gestores públicos las herramientas que se
requieren para evaluar la calidad de esa implementación.
Dicha información puede resultar valiosa para enmendar
y/o reencausar el proceso de ejecución de la política y
hacerlo más efectivo (Torres-Melo & Santander, 2013, pp.
146). El monitoreo de lo implementado ofrece a los
formuladores de políticas, a los interesados y a los
administradores, herramientas para revisar cómo se está
llevando a cabo un programa y emplear esos datos para
modificar y/o fiscalizar mejor tanto el proceso como los
resultados de las políticas (Parsons, 2007, pp. 565).
Algunos pasos básicos sugeridos para llevar a cabo un

monitoreo sobre la implementación de una política pública
serían los siguientes:
114
1. Antes de iniciar el trabajo de monitoreo se debe tener

en claro objetivos de la política pública supervisada.
2. Establecer indicadores de rendimiento que permiten

medir el progreso de lo implementado.
3. Recopilar datos cuantitativos y cualitativos de calidad.

Estos datos podrían ser obtenidos a través de
encuestas, entrevistas, observación, entre otros
métodos.
4. Analizar los datos recopilados para determinar las

áreas de éxito, así como aspectos que requieran
ajustes o mejoras.
5. Trabajar informes ejecutivos que detallen los

hallazgos relevantes, el progreso ejecutado, los
desafíos encontrados y las sugerencias para la
mejora.
6. Usando la data de los informes, se debe tomar la
decisión de hacer los ajustes que sean necesarios a
la política pública.
7. Comunicar efectivamente todo el trabajo realizado a

las partes interesadas. Esto incluye compartir datos
sobre los resultados del monitoreo y cómo se están
utilizando para mejorar la política implementada.
115
8. El monitoreo debe ser periódicos para asegurar que

la ejecución la política pública siga siendo efectiva y
responda a las necesidades de la población.
Indicadores
El manual de análisis de impacto regulatorio Ex Ante de

la SGP-PCM nos da una idea conceptual de lo que es un
indicador. Aunque el citado manual se refiere a temas
normativos y no propiamente a política públicas,
consideramos que lo ahí mencionado resulta útil para los
fines que venimos desarrollando. Así, el manual en
cuestión se refiere a los indicadores de la siguiente forma:
“Los indicadores tienen relación con el proceso de
recolección, verificación y sistematización de data al que
se ha hecho referencia previamente. Los indicadores
cobran vital importancia para monitorear el desempeño de
la regulación y su evaluación ex post. Ello permitirá
establecer medidas confiables para verificar si se están
cumpliendo con los objetivos que se fijaron para resolver
el problema público identificado. Es decir, existe un
vínculo estrecho entre el análisis de objetivos y el
monitoreo y evaluación a través de indicadores” (SGP-
PCM, 2021. pp.44).
Estos indicadores permiten a los responsables de la

formulación y ejecución de políticas y demás actores
involucrados, evaluar si las políticas públicas están
116
alcanzando sus objetivos y metas previstas. Cabe señalar

que tener indicadores permite medir el progreso en el
logro de objetivos trazados, identificar áreas de mejora,
facilita la toma de decisiones asertivas y promueve la
transparencia y rendición de cuentas.
Por esta razón, es imprescindible la existencia de

indicadores que permitan medir el rendimiento de las
políticas públicas a lo largo del tiempo. Estos indicadores
deben ser específicos y medibles, con el objetivo de
arrojar información útil sobre el impacto de la política
pública en la población y en la economía en general.
Según el manual para la aplicación del análisis de impacto

regulatorio (SGP-PCM, 2021, pp. 44), se consideran 3
tipos de indicadores:
1. De recursos: Se trata tener en claro o mapeado los

recursos que se requieren para obtener un resultado.
2. De resultados: Se relacionan con el objetivo obtenido

a consecuencia de la intervención ejecutada.
3. De impacto: Mide el efecto de lo implementado sobre

la población objetivo de la medida y/o sobre el
bienestar social en general.
Por otra parte es importante señalar que un buen

indicador debe tener al menos las siguientes
características:
117
1. Deben ser específicos, es decir, ser claros y precisos

en lo que miden.
2. Deben ser medibles y contrastables, es decir,

sustentarse en datos accesibles y cuantificables.
3. Deben ser realistas.
4. Deben ser relevantes en función a los objetivos de la

política.
5. Deben estar vinculados a un marco temporal para su

evaluación.
Evaluación
Este tipo de evaluación, también denominada como

evaluación retrospectiva, tiene como finalidad examinar
los impactos de una política post implementación. El
propósito de esta evaluación es levantar información
relevante y aprender de la experiencia para la mejor toma
de decisiones a futuro (Torres-Melo & Santander, 2013).
Es importante recordar que la evaluación de políticas,
frecuentemente vista como el paso final, no se considera
una etapa en el desarrollo de políticas públicas a menos
que la evaluación proporcione aportes para los futuros
pasos a seguir o brinde alcances para trabajar nuevas
políticas públicas (Lindblom, 1991, pp. 13).
118
También se puede ver como la tarea de contrastar un

proceso específico o ciertos resultados versus metas que
se habían definido o propuesto anteriormente. Por lo
tanto, evaluar implica verificar la eficacia de un proceso
en particular. Por tanto, el proceso como la metodología
utilizada, y por supuesto los criterios de evaluación deben
ser únicos y adaptados a las características propias de la
administración pública (Salazar Vargas, 2019, pp. 72).
Sobre la importancia de la evaluación de las políticas

implementadas, hay que recordar como Fontaine se
cuestiona ¿Evaluamos los resultados o los procesos?
(Fontaine, 2015). Y como respuesta a ello podemos leer
a Lahera que señala que lamentablemente la evaluación
de las políticas es una actividad casi inexistente en
Latinoamérica y que llega poco o le interesa poco a la
opinión pública. En cambio, dicha opinión pública suele
ser bombardeada con resultados parciales o estudios ad
hoc para sesgarla de manera favorable hacia intereses
particulares (Lahera, 2004, pp. 23). Lo anterior no deja de
tener cierto asidero, empero, obvia señalar que esto no
solo tiene que ver con la opinión pública sino con las
autoridades y funcionarios que aprobaron e
implementaron la política. En ese ámbito, resulta inusual
ver el interés en la evaluación de lo ejecutado y ello
obviamente implica la falta de asignación de recursos
para dicha labor. Quizá, los políticos y burócratas piensen
que resulta más sencillo y barato el experimentar con una
política en lugar de establecer y entender las razones del
119
fracaso de la anterior. Lo barato sale caro y al parecer aún

nos cuesta entender algo tan simple como ello.
Sin perjuicio de lo anterior y procurando seguir con la

pauta de desarrollar nociones básicas sobre políticas
públicas, recordamos a Salazar Vargas que señala que
es posible evaluar toda política por lo menos en seis
formas distintas (Salazar Vargas, 2019, pp. 72):
1. Recurriendo a los medios: Es el contraste entre

objetivos de la política versus los resultados
obtenidos.
2. Los resultados: Es el contraste entre lo que se

programó en el año versus los que realmente
ejecutaron. Esto se da no solo a nivel de gasto público
o presupuestal sino también a nivel de decisiones.
Esta evaluación está relacionada con la eficacia y con
la capacidad de ejecución de acciones o logro de
objetivos.
3. La eficiencia: Implica determinar cuál fue el costo

económico, social, etc. para obtener ciertos
resultados. Esto se podría asimilar a un análisis de
impacto regulatorio ex post.
4. El impacto: Esta busca establecer si la política debe

continuar, modificarse o sustituirse. A diferencias de
las anteriores que tienen un enfoque más cuantitativo,
esta tiene uno de corte cualitativo, pues busca
120
establecer si la política ha generado los cambios que

se plantearon en la fase de diseño y formulación.
5. Satisfacción de los usuarios: Busca determinar si es

que la demandas sociales originadas en un problema
público fueron satisfechas con la política
implementada. El problema de este evaluación, desde
nuestra perspectiva, es que tiene un enorme grado de
subjetividad por centrarse en percepciones más que
en data objetiva.
6. Evaluación participativa: Esta busca determinar los

resultados de la política tomando en cuenta las
opiniones de los que ejecutaron la política, los
expertos con una visión externa a la administración y,
finalmente, la de quienes se beneficiaron o
perjudicaron con lo implementado. Si bien, esta
evaluación es a todas luces la más democrática,
también es cierto que es la más compleja de todas,
pues implica analizar componentes subjetivos y
objetivos de lo implementado y procurar compatibilizar
la información recolectada para llegar a una
conclusión sostenible.
En última instancia, cuando se hace bien el trabajo, las

políticas públicas pueden tener repercusiones
significativamente positivas en nuestras vidas en todos
los niveles. Esto último es mi férrea convicción.
121
122
TRATANDO DE ENTENDER A
LOS QUE DECIDEN
A menudo, cuando se intenta influir o participar en el

proceso de creación de políticas públicas, se olvida un
aspecto clave: entender cómo piensan los que deciden y
qué los motiva a tomar decisiones. Sin temor a
equivocarme puedo asegurar que desde la orilla técnica,
en su enorme mayoría, se refleja rechazo e incluso
repudio hacia lo político, que incluye a los que trajinan por
esa senda. Empero, olvidan que son los actores políticos
los que tienen en sus manos el poder delegado por el
populus o por la ley, para aprobar o archivar los
planteamientos de políticas que formularon y diseñaron
los técnicos y, por tanto, resulta fundamental entender a
los de esa otra orilla para asegurar que nuestros
planteamientos sean acogidos y considerados.
Las políticas públicas son aprobadas por actores

determinados, es decir, por aquellos con poder de
decisión. Por esta razón, ser capaz de entender la forma
123
de pensar de este reducido grupo de individuos, sus

prioridades y sus intereses, es esencial para saber cómo
plantearles una propuesta. Un poco de sicología y mucha
habilidad para comunicar adecuadamente las cosas son
necesarias.
Ser servidor público de formación y por vocación y el

haber transitado los sinuosos caminos de la política
parlamentaria peruana, me han permitido llegar a la
conclusión que los actores políticos no siempre toman
decisiones basadas en hechos objetivos o estrictamente
racionales desde la perspectiva teórica de la gerencia
pública moderna. A menudo, sus decisiones están
influenciadas por una variedad de factores, como
presiones sociales, intereses personales, lobby de grupos
de interés, el apoyo a su partido político, entre otros. Por
esta razón, es importante considerar a la opinión pública
cuando se intente influir en el proceso de creación de
políticas públicas, vale decir, si hay un apoyo popular
significativo a una propuesta de política determinada, los
decisores políticos pueden ser más propensos a tomar
medidas a favor de lo que se plantee.
Digamos que entender el pensamiento de los actores

políticos es fundamental para lograr que nuestras
preocupaciones sean escuchadas y consideradas en la
aprobación de políticas públicas. Por ello, debemos
esforzarnos por comprender los intereses y prioridades de
aquellos que tienen el poder de tomar decisiones, lo que
124
nos permitirá presentar soluciones de manera efectiva y

ser considerados en el proceso de toma de decisiones.
Reitero que es un error usual trabajar políticas públicas

solo pensando en el aspecto tecnocrático y abstraerse del
mundo de la política. Ese error es lo que puede dar pie a
que lo trabajado se archive y todo el esfuerzo y recursos
empleados quede como un magnífico paper para el
dictado de clases en la Universidad.
Por esta razón, es importante entender los motivos e

intereses que impulsan a los actores políticos para
presentarles con éxito propuestas de política pública
atractivas para ellos. Muchas veces, en lugar de
perdernos en los detalles técnicos en nuestras
exposiciones, resultaría más efectivo el comunicar el valor
y la relevancia de la propuesta y los beneficios
potenciales para las personas o electores, para la
economía o la sociedad en general.
Llegados a este punto, permítanme contarles una

anécdota personal que tuvo lugar en un debate
parlamentario en octubre de 2020, cuando las elecciones
generales de 2021 estaban a la vuelta de la esquina. Creo
que así podrán entender mejor el punto que planteo.
El mentado debate se abrió porque a la Comisión de

Educación del Parlamento no se le ocurrió mayor
genialidad que aprobar una ley para nombrar a miles de
profesores sin título universitario o, para añadirle emoción
125
al asunto, también a aquellos que habían sido

desaprobados en las evaluaciones de la carrera pública
magisterial. ¿Quién necesita calificaciones y competencia
cuando se trata de educar a las mentes jóvenes?
¿verdad?
El razonamiento formal de la Comisión de Educación fue

tan noble y justo que hasta emocionaba: “Debemos hacer
justicia a estas miles de personas sedientas de
estabilidad laboral”. El hecho que les faltara lo más
básico, como un título universitario o pasar las pruebas
requeridas, en realidad no era más que una simple
anécdota para esta Comisión.
Pero, vamos, el razonamiento oculto era mucho más

descarado: esos miles de afortunados representaban
miles de votos para la elección 2021, sin mencionar los
votos de sus encantados familiares que hipotéticamente
estarían encandilados con lo aprobado. Seguro que
negarán lo que señalo, pero yo estuve allí, en primera fila,
y nadie me convencerá de lo contrario.
Frente a la postura de despreciar la excelencia académica

y el profesionalismo docente y de paso ayudar a
empeorar las cosas para el sistema de educacaión
pública, los colegas del Partido Morado objetaron el tema
y reclamaron para que esta genialidad sea regresada a la
Comisión de Educación para un mayor análisis. Cabe
mencionar que pese a que lo que plantearon no tenía
mucha solidez procedimental, aunque sí moral,
126
cometieron el pecado de aderezar demasiado sus

argumentos con palabras grandilocuentes y cifras
confusas que no calaron en los decisores o quizá ni las
procesaron como se debe.
Como era de esperar, el reparo planteado por el

purpurado fracasó estrepitosamente. Llegado el momento
de la votación, 107 parlamentarios decidieron dar luz
verde a este despropósito legislativo. Solo 8 nos
opusimos a semejante locura. Para evitar que este asunto
se concrete y entendiendo la motivación de esos 107
"padres de la patria", planteamos una reconsideración
para volver a votar el tema y no perjudicar aún más a la
educación pública. Acertadamente, Merino, Valdés y
Aliaga, desde la Mesa Directiva, pospusieron la votación
de mi reconsideración para la siguiente semana.
Uno de mis asesores y algunos de los que votaron en

contra de este esperpento me espetaron que era una
batalla perdida el tratar de revertir esos 107 votos.
Hombres de poca fe y, sobre todo, personas distraídas
que no se molestaron en investigar qué motivó a ese
centenar de parlamentarios a complicarle la vida a los
estudiantes de colegios públicos en todo el país.
El rechazo de los medios de comunicación y la opinología

peruana no se hicieron esperar. Pero eso no era
suficiente. No bastaba con repetir lo obvio, vale decir, que
se había tomado una pésima decisión. El meollo del
asunto era convencer a mis colegas de que repensaran
127
su voto la semana entrante. Digamos que necesitábamos

agitar un poco las aguas y agregar nuevas variables a su
análisis costo-beneficio.
Aprovechando que fui yo quien propuso la

reconsideración de ese tema, acepté cada invitación que
me hicieran los medios de comunicación. La idea era
“chancar” dulcemente a mis colegas por su voto
irreflexivo, pero sobre todo, invitarlos a hacer nuevos
cálculos, esta vez considerando una variable que habían
pasado por alto. Sabía que habían proyectado
estimaciones electorales basadas en los beneficiarios
directos de la ley. Alrededor de 14 mil personas. Pero si
sumábamos a sus familias, la cifra podría llegar a unas 60
mil personas/electores.
El dato que se recalcó una y otra vez fue que serían

millones de estudiantes de colegios públicos que sufrirían
las consecuencias de su decisión. Estos millones de
escolares tienen familias. Así que expliqué cansonamente
que serían millones de familias buscando a los culpables
de arruinar la educación de sus adorados hijos,
hermanos, sobrinos o nietos. Vamos, no es tan difícil de
entender si lo planteas así en lugar de tanto romanticismo,
¿no?
Si a mis colegas les encanta jugar con las matemáticas

electorales y tomar decisiones basadas en ellas, no nos
quedaba más opción que lanzarles cifras que destaparan
su absurdo error. Si estaban tan dispuestos a minar la
128
educación pública por unos cuantos votos, debíamos

recordarles que mantener su postura les acarrearía una
merma electoral millonaria.
Cuando nos tocó sustentar formalmente la

reconsideración ante el Pleno del Congreso, ya habíamos
marinado lo suficiente nuestros argumentos y estos
habían retumbado una semana completa en distintos
medios y en las redes sociales (el tema fue colocado en
la agenda pública). No solo los que votaban estan
alertados del tema sino también los potenciales
perjudicados si esa ley se terminaba promulgando. Al
final del día, la reconsideración fue aprobada con 70 votos
a favor, 32 en contra y 19 abstenciones. Más de la mitad
de esos parlamentarios que antes habían votado a favor
de la ley dieron marcha atrás.
En simple: hicieron nuevos cálculos y cambiaron su voto.

Por supuesto, la mayoría dirá que lo hicieron por el bien
de esos millones de estudiantes y bla, bla, bla. Digamos
simplemente que, al final, optaron por aplicar una variante
de la teoría de la elección racional, porque era evidente
para ellos que la variable “millones de personas” en la
demografía electoral tenía un peso mucho mayor que la
de “miles de personas”.
Como pueden apreciar, todo se reduce a comprender los

intereses de la otra parte para saber cómo abordar el
mensaje que queremos transmitir y así lograr un cambio
o la aprobación de una política pública. En el juego
129
político, los números y las motivaciones ocultas son los

protagonistas de una danza peligrosa y despiadada.
Así fue como quedó evidenciado que en el complejo

mundo de la política, es imprescindible entender los
intereses en juego para articular nuestro mensaje de
manera efectiva y alcanzar la transformación que
buscamos. Aunque suene horrendo: ¡Así es la nuez!
130
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Ureta, S. (2023). Experimentos Políticos: Repensando la

Implementación de Políticas Públicas. Ediciones
Universidad Alberto Hurtado.
Waissbluth, M. La Reforma del Estado en América Latina:

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Políticas Públicas – Nociones Básicas

1° Edición – Marzo de 2024

Hecho el Depósito Legal en la

Derechos de autor reservados conforme a ley.

condición de que se mencione la fuente de origen de la

A mi pequeña Macarena Sofía.

Para que las sociedades prosperen necesitamos que los

Lograr que el comportamiento de las personas sea el

requiere de buenas políticas públicas. Las políticas

Por ello es tan importante este libro que nos presenta

Existen tres temas fundamentales que me gustaría

¿Por qué es importante leer el libro y saber cómo funciona

todas las esferas de la vida humana y las interacciones

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Lima, marzo de 2024

Dr. Luis Carranza Ugarte1

1 Director del Instituto de Gobierno y Gestión Pública, USMP. Doctor y Magíster en

“Políticas Públicas - Nociones Básicas” es el resultado de

Debo admitir que esta ha sido una tarea más que

En este trabajo abordamos cuatro temas: el problema

social. Al hacerlo, buscamos desmitificar la complejidad

Culmino estas breves líneas reafirmándome en la

Espero que este trabajo sea de utilidad para todos

Lima, marzo de 2024

Mg. Diethell Columbus Murata2

2Abogado. Magister en Solución de Conflictos. Docente Universitario. Servidor público. Ex

Podemos definir al problema público como algo que

Es por lo general complejo y tiene su origen en factores

Bardach recalca que la concepción de problema para la

Un ejemplo de problema público: tenemos al desempleo 3

Entonces, un problema público es el que sale de la esfera

la sociedad, demandando una respuesta o acción

Según Torres-Melo & Santander, un problema público

Por su parte, el CEPLAN a través de su Guía de Políticas

Agrega CEPLAN que la naturaleza pública de un

1. Se han identificado evidencias de la ausencia de algo

el Perú se anticipa que en las próximas décadas

2. Tanto los políticos como la sociedad civil consideran

3. La intervención del sector público es obligatoria para

En función a lo que señala CEPLAN, queda claro que

Las definiciones de problema público presentadas por

Así tenemos que la definición de Torres-Melo &

4 Un ejemplo de un problema que no necesariamente exige la creación de una nueva

promovidos por aquellos en posiciones de influencia, lo

Por su parte, el CEPLAN subraya la identificación directa

Digamos que ambas definiciones son complementarias y

A estas alturas debe quedar claro que identificar al

priorizar las acciones que se deban ejecutar respecto de

Asimismo, para entender mejor la naturaleza de un

1. Especificidad: Esta característica está relacionada

5 Por ejemplo, si asumimos que la obesidad en niños de colegio en el nivel primario se

problema de manera eficaz y eficiente. La ausencia de

Por ejemplo, supongamos que el problema público a

2. Impacto Social: Se refiere al impacto que genera el

diferentes grupos afectados por el problema y de la

Por ejemplo, imaginemos que en tu ciudad el

Si tenemos en cuenta el tema del impacto social,

3. Temporalidad: Esta característica está relacionada

que la población puede entender esta demora como