SESIN Domingo TRIBUNAL DE CUENTAS Importancia y Alcance Del Control Previo. Nuevas Perspectivas
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virtualidad constitucional conferida por nuestra Carta Magna Local en sus Arts. 126 y
127, que al ubicarlos con toda precisión en el capítulo Octavo de la Sección Primera,
destinada al Poder Legislativo ha venido a reafirmar el viejo y sabio nomen que le
impusiera la doctrina italiana: Locchio del Parlamento.
El mismo criterio ha receptado la moderna Constitución de Río Negro, cuya sanción y
promulgación se produjo el 03-06-88. Allí se prevé el Tribunal de Cuentas (Arts. 161,
162 y 163) dentro del Capítulo VII: Órganos de Control Externo, que a su vez se ubica
en el marco de la Sección Tercera correspondiente al Poder Legislativo.
Distinto de lo señalado precedentemente, es lo que ocurre en las recientes Constitucio-
nes de La Rioja (03-09-86, Arts. 147 a 151), Salta (16-06-86, Art. 163) y Jujuy (17-11-86,
Arts. 199 a 201), que ubican al Tribunal de Cuentas dentro de los Órganos de Fiscaliza-
ción y Asesoramiento, Órganos auxiliares de control y Órganos de control, respectiva-
mente. No tienen vinculación alguna con ninguno de los tres poderes del Estado, desde
el punto de vista institucional, por encontrarse diagramados en forma separada.
Situación en parte similar acaece con las Constituciones de Santiago del Estero (21-
03-86, Arts. 146 a 148) y San Luis (Arts. 238 a 246), que ubican al Tribunal de Cuentas
en capítulos distintos del de los tres poderes del Estado, sin establecer un título
referido a los órganos de control como ocurre en el grupo precedentemente
referenciado.
No obstante, aun cuando no se establezca institucionalmente una vía de conexión con
el Legislador, es indudable su estrecha vinculación sustantiva, por ser éste (P L) el
dueño originario de la aprobación o desaprobación de la inversión de la renta pública
(Art. 115, incs. 6 y 7, Const. de Santiago del Estero; Art. 123, incs. 2, 35, 36 y 37,
Const. de Jujuy; Art. 124, incs. 2 y 3, Const. de Salta; Art. 144, inc. 4, y Art. 5°,
Const. de San Luis).
Es decir que, aun cuando estén dotados de la independencia funcional necesaria para
asegurar su eficaz gestión, en modo alguno pueden constituir un cuarto o quinto
poder, por cuanto ello no se aviene con el esquema constitucional que recepta nues-
tra Carta Magna Nacional, que sólo reconoce la clara tripartición de poderes como
esencia del régimen republicano y sujeción al estado de derecho, siguiendo el modelo
americano.
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Como es sabido, por imperativo del Art. 109 de la Constitución Nacional y de los Arts.
138-153 de la Const. de Córdoba, el ejercicio de la función judicial corresponde
exclusivamente al Poder Judicial de la provincia.
Es obvio que el Tribunal de Cuentas no integra el Poder Judicial. Tampoco lo resuelto
en los trámites de rendición de cuentas y determinación de responsabilidad tiene
autoridad de verdad legal, insusceptible de revisión judicial ulterior. Ello, por no
provenir del órgano imparcial e independiente que constitucionalmente debe decidir,
en definitiva, con autoridad de cosa juzgada a través del proceso legal respectivo. No
obstante, en lo que respecta al examen de cuentas y de responsabilidad, podríamos
aceptar que se ejerce una función jurisdiccional-administrativa, que de todos modos
queda sujeta a la revisión judicial.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha consagrado el principio del control
judicial suficiente, que debe operar ulteriormente para los supuestos en los que órga-
nos o tribunales administrativos resuelvan controversias, recursos, investigaciones,
apliquen sanciones, etc. (Fernandez Arias, 247; 652, 1960). Se opone, entonces, a
la hipótesis de que tales órganos ejerzan funciones judiciales, por lo que debe quedar
siempre abierto el acceso a la Justicia, por medio de la acción pertinente y no de un
simple recurso.
Es un órgano de control externo, porque no forma parte de la organización adminis-
trativa de ninguno de los poderes del Estado ni depende de éstos. Por ello, es un
control que opera desde fuera y no dentro de la Administración.
La independencia y la imparcialidad también son sus características fundamentales.
La primera presenta dos aspectos: a) personal, de quienes conducen el Tribunal,
quienes deben tener una serie de garantías (inamovilidad); y b) funcional, que presu-
pone la carencia de vínculos jerárquicos.
La imparcialidad se relaciona con la índole de la materia sometida a su conocimien-
to, de carácter técnico, no político, como la neutralidad y objetividad en su accionar.
En la filosofía política griega, Aristóteles y Platón enseñan que las notas distintivas de
los órganos de fiscalización financiera son la especialización técnica y la indepen-
dencia funcional.
Aced y Bartrina (Contabilidad del Estado, Madrid, p. 452) afirma que la independen-
cia y la imparcialidad son condiciones indispensables para que la función del Tribunal
resulte eficaz, con el objetivo de que su decisión no aparezca desvirtuada por el
halago o el temor, lo que significaría la impunidad de los responsables y el envileci-
miento de la sociedad, por lo que el órgano fiscalizador no debe depender del fisca-
lizado.
6. TIPOS DE CONTROL
Existe una variada tipología que se puede clasificar del siguiente modo:
a) Con referencia a la materia sobre la que recae el control: juridicidad y mérito. Este
último se vincula a la valoración política. En mi criterio, esta zona de reserva consti-
tucional debe quedar al margen del control cuando es realizado por un órgano exter-
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Córdoba, II, Ed. Lerner, Córdoba, nov. 1993; Rosatti, Horacio, La observación legal:
instrumento del control externo de la Hacienda Pública, El Derecho, 20 marzo 1284,
Tomo 107; asimismo, Proyecto de Fortalecimiento institucional del Tribunal de Cuen-
tas de la Provincia de Córdoba).
Por sobre los intereses del gobierno de turno o de la burocracia, se encuentran los
intereses de la sociedad; y a ésta esencialmente le interesa que el acto viciado se
suspenda, que no se ejecute en perjuicio de la comunidad. Mientras antes lleguemos,
es mejor. Más que el castigo, la sociedad prefiere la prevención (evitando el perjuicio
al interés público), el respeto al orden jurídico, la eficiencia, eficacia y economicidad.
De allí que es más relevante que el órgano de control externo prevenga el daño,
asesore, oriente y perfeccione los modelos operativos de la actividad pública.
Poco sirve un órgano de control externo, con gran infraestructura organizacional y
alta especialización técnica, si sólo realiza un control posterior analizando la even-
tual responsabilidad de los funcionarios, con la tendencia a justificar lo que ya fue.
Su actuación es histórica, le queda la nostalgia de no poder retrotraer las circunstan-
cias pasadas. El pueblo reclama efectividad de los órganos de control, no quiere sólo
un efecto declarativo, declamativo o eventualmente resarcitorio. Muchas veces, ni
siquiera esto último es posible ya que si el perjuicio es millonario no alcanzan los
patrimonios personales de los funcionarios para reparar el daño.
Lo elevados índices de corrupción que lamentablemente registra nuestro país en es-
tos últimos años son una prueba elocuente de que el control externo posterior no
basta. La experiencia de la Auditoría General de la Nación no ha sido satisfactoria, no
obstante la idoneidad de sus integrantes.
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En Italia, hasta el año 1994, la Corte dei Conti (Tribunal de Cuentas), órgano extra
poder de control del gasto público, realizaba el control de legalidad. A partir de
dicho año, mediante la Ley N° 20, se amplió el control abarcando la gestión a fin de
dar cumplimiento a lo preceptuado por el Art. 97 de la Constitución Italiana respec-
to del buen andamento de la Administración. Sin embargo, no se precisaron sus
límites. Su experiencia práctica según algunos estudiosos de la Universidad de
Bologna fue negativa por cuanto en la realidad no ejerce bien el control de lega-
lidad ni el de gestión, ya que, al desconocer los límites de este último, se generaron
conflictos de poderes con la Administración activa, lo que a la postre debilitó am-
bos tipos de control.
Es preferible, entonces, un enérgico control de juridicidad, abarcador de las nor-
mas y principios jurídicos, de regularidad contable y de gestión (economía, eficacia y
eficiencia), en la medida en que sea posible la verificación de la actividad en función
de reglas, normadas legal o reglamentariamente o bien de carácter técnico, científi-
co o de experiencia. Empero, debe detenerse en esa zona de reserva constitucional,
omnicomprensiva del núcleo interno de lo discrecional, del mérito, oportunidad y
conveniencia.
En otras palabras, en el marco del Estado de derecho, es dable incentivar el control
intenso cuando sea posible la aplicación de reglas o pautas de universal consenso o al
menos tolerables, y el solo control del ejercicio de las potestades discrecionales y las
políticas delineadas por la Administración Pública, buscando lo mejor para el interés
público, mediante la ponderación de la oportunidad, mérito y conveniencia de la
medida.
En definitiva, quien ejerce la fiscalización externa controla la juridicidad en el senti-
do amplio descripto. No sustituye ni valora la discrecionalidad y con ello la oportuni-
dad, mérito o conveniencia ya apreciada y seleccionada creativamente por la Admi-
nistración. Llegamos así a un justo equilibrio.
17. CONCLUSIONES
La insuficiencia del sistema de control se evidencia con la generalizada proliferación
de causas por presuntos ilícitos penales, que tutelan los confines extremos del orde-
namiento jurídico. No basta el mero control formal. Tampoco estoy de acuerdo con la
exclusión del control previo.
El énfasis de los modernos órganos de control se ha expresado en las fiscalizaciones
posteriores a la ejecución del gasto sin medidas sancionadoras efectivas. Discrepo
rotundamente de esta tendencia. En mi criterio, se debe fortalecer el control pre-
vio, paralizando en su caso los actos administrativos pertinentes a través de la
observación.
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En todos los casos, los órganos de control externo padecen de una crónica debilidad,
que debe superarse dinamizando sus instituciones.
Es menester hacer realidad lo que dice Mendizabal Allende (op. cit., p. 27) cuando
expresa que el órgano de control externo debe perseguir tres finalidades complemen-
tarias: a) ser guardián de los intereses de la colectividad al cuidar que los tributos
tengan la aplicación prevista y que se perciban sin evasión fiscal; b) salvaguardar al
administrador honesto que no debe ser víctima del juego político de sucias compo-
nendas de colaboradores inescrupulosos; c) efectuar conclusiones útiles depurando la
estructura y el funcionamiento de la Administración Pública.
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