CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

TRIBUNAL DE CUENTAS. IMPORTANCIA Y ALCANCE

DEL CONTROL PREVIO. NUEVAS PERSPECTIVAS

POR DOMINGO SESÍN

Es abogado y notario, egresado de la Universidad Nacional de Córdoba, en la cual obtuvo sus

títulos a los 20 años de edad.
Es doctor en Derecho y Ciencias Sociales y realizó la especialidad en Derecho administrativo en
la Universidad de Roma, Italia, en la que fue calificado con el máximo puntaje.
Obtuvo el Premio Joven Jurista 1989 de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de
Córdoba.
Desde hace 20 años, desarrolla una intensa actividad académica como profesor por concurso de
Derecho administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba y
profesor de postgrado en las más prestigiosas universidades del país.
Ha sido invitado a disertar en más de cien conferencias en nuestro país y el extranjero
Es autor de numerosas publicaciones; ha escrito tres libros: Administración Pública: actividad
reglada, discrecional y técnica; Transformación del Estado; Transferencias de servicios públi-
cos a entes corporativos y más de seis capítulos de otras obras.
Fue abogado de la Fiscalía de Estado y de la Procuración del Tesoro de la Provincia de Córdoba.
En el año 1987, inició su carrera en el Poder Judicial de Córdoba desempeñándose como Juez
de la Cámara Contencioso Administrativa.
Durante los años 1999 y 2000, fue presidente del Tribunal Superior de Justicia.
En el año 2000, fue presidente del Consejo de la Magistratura.
Actualmente, es juez del Tribunal Superior de Justicia y presidente de su Sala Contencioso-
Administrativa.

1. DIVERSOS MEDIOS DE CONTRALOR DE NATURALEZA POLÍTICA, ADMINISTRATIVA

Y JUDICIAL
Sabido es que la Administración Pública para alcanzar sus objetivos de interés público
debe sujetarse a instrucciones de carácter político, normas de buena administración
y reglas de derecho.
Esta obligación de la Administración está garantizada y controlada por el ordena-
miento jurídico con múltiples medios, los que concebidos en un determinado momen-
to histórico y en una determinada organización social se clasifican en tres tipos:
medios de contralor de naturaleza política, administrativa y jurídica en sentido es-
tricto.
a) Medios de contralor de naturaleza política: Éstos se encuentran regulados en las
normas constitucionales y se caracterizan por consistir en una actividad de control
otorgada a los órganos del Poder Legislativo para vigilar la actuación del Poder Ejecu-
tivo. Tienen por objeto hacer efectiva la responsabilidad política del Gobierno: efec-
tuar acusaciones (Art. 82 y 119, Const. de Córdoba; Art. 53, Constitución Nacional),
juzgar en juicio político (Art. 89, Const. de Córdoba; Art. 59, Constitución Nacional),
solicitar explicaciones e informes (Art. 107 y 108, Const. de Córdoba; Art. 71, Consti-
tución Nacional), formar comisiones de investigación (Art. 109, Const. de Córdoba),
examinar los actos del Poder Ejecutivo en el caso de que el Tribunal de Cuentas vise
con reservas a posteriori del decreto de insistencia (Art. 127, Const. de Córdoba),

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considerar el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos que remite el Poder

Ejecutivo (Art. 110, inc. 27, Art. 75, inc. 8, Constitución Nacional). En el Derecho
comparado, encontramos además la moción referida a las votaciones de confianza y
censura: Art. 50 de la Const. francesa de 1958; igualmente, la Ley Fundamental de
Bonn del 23 de mayo de 1949 por la que el Bundestag controla la actuación del canci-
ller y su gobierno otorgando el voto de confianza al nuevo gabinete, también en
Italia, Brasil y Bélgica, entre otros.
b) Medios de contralor de naturaleza jurídica en sentido estricto: Es necesario
clarificar que este término tiene un carácter meramente convencional ya que los
otros medios de tutela ut supra señalados también tienen carácter jurídico. Pero la
diferencia reside en que en este último caso su aplicación depende de la iniciativa de
los administrados a quienes el ordenamiento jurídico les otorga el instrumento idó-
neo para poner en movimiento el contralor tanto en sede administrativa como juris-
diccional.
Este conjunto de garantías que tiene el administrado para asegurar la legalidad o,
más precisamente, la juridicidad administrativa y el respeto por sus derechos subje-
tivos, intereses legítimos y difusos o colectivos forma parte de lo que el Derecho
administrativo denomina en nuestro país: procedimiento administrativo (recursos,
reclamos y denuncias dentro de la Administración; participación del defensor del
pueblo); contencioso administrativo o proceso administrativo (diversas acciones con-
tencioso administrativas ante el Poder Judicial) y procesal constitucional (acción de
inconstitucionalidad, amparo, hábeas data, amparo por mora, entre otras).
En Europa, este conjunto de remedios a cargo del administrado se estudia con el
nombre de justicia administrativa, que no se refiere sólo a los recursos administrati-
vos ni tampoco a la exclusiva intervención de los órganos jurisdiccionales. El concep-
to de justicia administrativa es más extenso, comprende el análisis sistemático, or-
gánico y procesal de todas las garantías que tiene el administrado para la correcta y
justa aplicación de la legalidad o juridicidad administrativa (Ranelletti, Oreste, Teo-
ría degli atti ammnistrativi speciali, pp. 193-200).
Este conjunto de garantías y, en especial, las de carácter jurisdiccional constituyen
una conquista de los ordenamientos jurídicos liberales que representan el perfeccio-
namiento del Estado de derecho. Como bien dice Sandulli (Aldo, Manuale de diritto
Ammnistrativo, Napoli, 1979, p. 800), el principio del Estado legalista es más perfec-
to cuando menor es el ámbito de la discrecionalidad administrativa y más completo
es el sistema de garantías jurídicas que tienen los administrados en su relación con la
Administración Pública.
c) Medios de contralor de naturaleza administrativa: Éstos tienen por objeto con-
trolar la legalidad de la actividad administrativa y la percepción e inversión de la
renta pública. Pueden ser órganos de control interno o externo. En el primer caso,
también pueden fiscalizar la oportunidad, mérito o conveniencia de la actividad ad-
ministrativa. El control puede ser ejercido de oficio o a instancia de los ciudadanos.
Dentro de la variada cantidad de organismos, cabe citar aquellos que desempeñan
una labor de coordinación, planificación y presupuesto: Tesorería, Tribunal de Cuen-
tas, Auditoría General, Sindicatura, Fiscalía de Estado, Asesoría de Gobierno,
Procuración del Tesoro, Defensor del Pueblo, etc.

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2. ÓRGANOS EXTRAPODERES Y NUESTRO SISTEMA CONSTITUCIONAL

El reciente ciclo de reformas constitucionales de nuestro país, tanto en las provincias
como en la Nación, incorporó nuevos organismos extrapoderes o auxiliares de alguno
de los poderes del Estado, de neto origen europeo. Al insertarse en nuestro sistema
constitucional, que tiene una contundente división tripartita de poderes siguiendo el
modelo americano, produce algunos inconvenientes interpretativos acerca de la ver-
dadera naturaleza jurídica de ellos y su ubicación institucional.
¿Es dable admitir la existencia de un cuarto, quinto o sexto poder en Argentina cuan-
do nuestro régimen constitucional consiente la presencia de sólo tres grandes pode-
res del Estado?
A fin de dirimir brevemente esta compleja problemática, es menester analizar la más
encumbrada doctrina europea que distingue entre órgano constitucional como poder
del Estado, de una parte, y órgano de jerarquía constitucional (Sandulli, Manuale di
Diritto Amministrativo, op. cit., p. 9) o constitucionalmente garantizado (Giannini,
Milano 1979, I, pp. 87 y 156), de otra parte.
Las características de un órgano constitucional, o también llamado entre nosotros
poder del Estado, son: a) capacidad de manifestar una voluntad primaria del Estado
comunidad; b) ejercicio del poder soberano independiente con límites impuestos por
el ordenamiento jurídico; c) paridad formal con los otros órganos constitucionales o
poderes del Estado (similar ubicación y tratamiento en la Constitución). Según Ranelleti
(Instituzioni di diritto amministrativo, p. 478), éstos son primarios, fundamentales y
esenciales para la actividad del Estado, instituidos como tales en la misma Constitu-
ción que les confiere directamente el título de su existencia y de sus atribuciones. La
potestad soberana del Estado es ejercida por ellos; de allí que también se denominan
inmediatos, a diferencia de los demás que se llaman mediatos.
En cambio, un órgano de jerarquía constitucional o garantizado por la Constitución
no trasunta la voluntad primaria del Estado. No obstante, por la importante activi-
dad que cumple, es conveniente que sea creado por la misma Ley Suprema, que le
confiere al órgano una posición de independencia funcional en cuanto a la competen-
cia asignada y a la ubicación de sus titulares.
Estos órganos no configuran verdaderos poderes del Estado, sino que al otorgarles
efectiva independencia funcional se les da la jerarquía constitucional a fin de que
sean respetados como tales y no puedan ser extinguidos por el legislador.
Si en el Derecho europeo se ha hecho esta diferencia, con mayor razón debe hacerse
dentro de nuestro esquema constitucional, que nítidamente prevé una división sólo
tripartita de poderes. Consecuentemente, en mi criterio, no es posible crear un cuar-
to o quinto poder ni órganos extrapoderes totalmente desvinculados de alguno de los
tres poderes del Estado.
En cambio, es viable que en el ámbito de alguno de los tres poderes esenciales,
aunque sin depender sustancialmente de ninguno, se puedan crear órganos de jerar-
quía constitucional o garantizados por la Constitución, con verdadera autonomía
funcional en el ejercicio de sus facultades y sin dependencia alguna por parte de sus
autoridades.

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3. TRIBUNALES DE CUENTAS. NOCIÓN CONCEPTUAL Y TIPOLOGÍA

Este relevante organismo tiene a su cargo el contralor externo de los gastos públicos
y perfecciona la inversión de la renta. En general, ejerce el control de legalidad de la
inversión y tendencialmente el control de gestión.
El ordenamiento extranjero nos presenta una variada tipología:
a) Aquellos que, desde un punto de vista jurídico formal, forman parte de la Adminis-
tración Pública, como el francés de la Corte de Cuentas Cour de Comptes, creado por
Napoleón en 1807.
b) Los que en parte tienen autoridad de cosa juzgada al igual que los Tribunales de
Justicia en lo que respecta al juicio de cuentas y responsabilidad, como la Corte dei
Conti italiana, dotados de independencia funcional.
c) Los que dependen de las Cámaras del Congreso, siguiendo el modelo angloamerica-
no (contralor general, auditor general).
d) Los que, si bien están vinculados al Poder Legislativo por ser el ojo técnico del
legislador, sin embargo, se caracterizan por su autonomía funcional frente al poder
político, aunque sin funciones jurisdiccionales.
En el extranjero, existen posturas aisladas que lo ubican como verdadero poder del
Estado.
En este último sentido, es dable recordar a título ilustrativo que, con fundamento en
la doctrina del Sun-Yat-Sen, receptada en la Constitución China de 1931 y 1947, se
establecieron cinco poderes. Además del Ejecutivo, Legislativo y Judicial, se crearon
el del examen de funcionarios y el del control. Dentro de las funciones de este últi-
mo, se prevén la censura y la aprobación de cuentas (Lain Jung, L’esprit et la pratique
de la Constitution chinoise, Dijón, 1934).
En la doctrina francesa, se encuentran algunas posturas que pretenden asignarle
al Tribunal de Cuentas la categoría de quinto poder, denominado poder contable.
Ello, por cuanto, al negar la aprobación de órdenes de pago por incumplir los
mandatos legales, actúa como un verdadero poder independiente con amplia ju-
risdicción para controlar al poder administrador (Marge, Le controle des finances,
pp. 120-121).
En cambio, en España, aunque no lo llaman poder del Estado, existen criterios
que lo ubican como órgano de jerarquía constitucional atento su autonomía y
plena independencia, ya que no es concebible un control público subordinado a
los demás poderes. Asimismo, ningún órgano tiene atribuciones para interferir en
el ejercicio de la misión fiscalizadora (Mendizabal Allende, “Función y esencia del
Tribunal de Cuentas”, Revista de Administración Pública, N° 46, p. 59 y sigs;
Garcáa Trevijano, Principios jurídicos de la organización administrativa, IEP, Ma-
drid, 1957, p. 103).
Los Tribunales de Cuentas Argentinos, en general, se inordinan en la última categoría
descripta en d) como órganos con jerarquía constitucional o garantizados por la Cons-
titución, pero sin constituir un cuarto poder.

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 CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

4. UBICACIÓN INSTITUCIONAL ADOPTADA EN CÓRDOBA Y EN EL PAÍS

En las provincias argentinas se ha instituido el Tribunal de Cuentas a escala constitu-
cional: Arts. 126 y 127, Constitución de Córdoba; Arts. 146, 147 y 148, Constitución
de Santiago del Estero; Arts. 161, 162 y 168, Constitución de Río Negro; Arts. 147 a
151, Constitución de la Rioja; Arts. 199 a 201, Constitución de Jujuy; Art. 163, Cons-
titución de Salta; Arts. 238 a 146, Constitución de San Luis, entre otras).
La anterior Constitución de Córdoba de 1923, al regular en el Art. 83 las atribuciones
del Poder Legislativo, preceptuaba, en los incisos 6, 9, 10, 11, 12 y 13, el control
originario de la percepción e inversión de los caudales públicos. Su inciso 15 le confe-
ría al Legislador el control último: “[...] aprobar o desechar las cuentas de la renta
del año fenecido”. Por ello, el Art. 175 nuevo de la anterior Constitución, al crear el
Tribunal de Cuentas, comenzaba diciendo: “Sin perjuicio de la atribución conferida
por el inc. 15 del Art. 83, la aprobación o desaprobación de la percepción o inversión
de caudales públicos hecha por todos los funcionarios y administradores de la Provin-
cia, estará a cargo de un Tribunal de Cuentas”.
Como lo señaló Abad Hernando (Nota de los principales artículos, Proyecto Ley Orgá-
nica del Tribunal de Cuentas para la Prov. de Córdoba, después Ley N° 5.438, Córdo-
ba, 1971), triunfó, en definitiva, la tesis del Tribunal de Cuentas técnico e inamovible
con máxima garantía, por cuanto en ello radicaba la importancia y trascendencia de
la gran función por desempeñar, ser el ojo técnico del legislador, como lo recuerda la
doctrina italiana al denominarlo Lúocchio del Parlamento. Ello es lo que justifica su
amplitud de gestión —contralor preventivo y represivo— y su independencia funcional
frente al poder público en sus tres reparticiones (como bien lo expresa la Constitu-
ción de Córdoba, Art. 26): Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Vale decir, la Administra-
ción de Control frente a los organismos –órgano institución y órgano individuo, según
el momento y grado de la responsabilidad del Estado en general, y en la medida en
que realicen actividad funcional administrativa de disposición de la hacienda pública,
no interesando su status orgánico formal.
Teniendo presente que la Constitución Argentina, siguiendo el modelo norteamerica-
no, divide el poder público sólo en tres departamentos: Legislativo, Ejecutivo y Judi-
cial, parece razonable que, atento a la función específica desarrollada, el Tribunal de
Cuentas se ubique dentro del ámbito formal del llamado Poder Legislativo. Aunque
sin depender de él, se respeta su independencia funcional en el marco de la actuación
limitada por su especialidad en función de las normas que en forma específica rigen
la gestión financiero patrimonial correspondiente. Ello, por cuanto el titular origina-
rio de la atribución-deber de aprobar o desechar las cuentas de inversión es el legis-
lador, en virtud de lo dispuesto por el Art. 110, inc. 29 y conc., de la Constitución
Provincial.
Esta es la línea conceptual que, en general, han seguido la nueva Constitución de Cór-
doba de 1986 (Arts. 126 y 127) y su legislación orgánica consecuente (Ley N° 7.630).
Como lo ha manifestado Banchio (Proyecto de Ley del Tribunal de Cuentas, Córdoba,
1989), “[...] el proyecto en análisis, destinado a reemplazar la ley vigente recién cita-
da, mantiene no obstante su carácter de Ley Orgánica integral con autonomía norma-
tiva, que además de preservar la necesaria independencia funcional del máximo or-
ganismo de control externo de la Administración del Estado Provincial, asegura su

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virtualidad constitucional conferida por nuestra Carta Magna Local en sus Arts. 126 y
127, que al ubicarlos con toda precisión en el capítulo Octavo de la Sección Primera,
destinada al Poder Legislativo ha venido a reafirmar el viejo y sabio nomen que le
impusiera la doctrina italiana: L’occhio del Parlamento”.
El mismo criterio ha receptado la moderna Constitución de Río Negro, cuya sanción y
promulgación se produjo el 03-06-88. Allí se prevé el Tribunal de Cuentas (Arts. 161,
162 y 163) dentro del Capítulo VII: Órganos de Control Externo, que a su vez se ubica
en el marco de la Sección Tercera correspondiente al Poder Legislativo.
Distinto de lo señalado precedentemente, es lo que ocurre en las recientes Constitucio-
nes de La Rioja (03-09-86, Arts. 147 a 151), Salta (16-06-86, Art. 163) y Jujuy (17-11-86,
Arts. 199 a 201), que ubican al Tribunal de Cuentas dentro de los Órganos de Fiscaliza-
ción y Asesoramiento, Órganos auxiliares de control y Órganos de control, respectiva-
mente. No tienen vinculación alguna con ninguno de los tres poderes del Estado, desde
el punto de vista institucional, por encontrarse diagramados en forma separada.
Situación en parte similar acaece con las Constituciones de Santiago del Estero (21-
03-86, Arts. 146 a 148) y San Luis (Arts. 238 a 246), que ubican al Tribunal de Cuentas
en capítulos distintos del de los tres poderes del Estado, sin establecer un título
referido a los órganos de control como ocurre en el grupo precedentemente
referenciado.
No obstante, aun cuando no se establezca institucionalmente una vía de conexión con
el Legislador, es indudable su estrecha vinculación sustantiva, por ser éste (P L) el
dueño originario de la aprobación o desaprobación de la inversión de la renta pública
(Art. 115, incs. 6 y 7, Const. de Santiago del Estero; Art. 123, incs. 2, 35, 36 y 37,
Const. de Jujuy; Art. 124, incs. 2 y 3, Const. de Salta; Art. 144, inc. 4, y Art. 5°,
Const. de San Luis).
Es decir que, aun cuando estén dotados de la independencia funcional necesaria para
asegurar su eficaz gestión, en modo alguno pueden constituir un cuarto o quinto
poder, por cuanto ello no se aviene con el esquema constitucional que recepta nues-
tra Carta Magna Nacional, que sólo reconoce la clara tripartición de poderes como
esencia del régimen republicano y sujeción al estado de derecho, siguiendo el modelo
americano.

5. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA. CONTROL EXTERNO. IMPARCIAL. TÉCNICO. INDEPEN-

DENCIA FUNCIONAL
Con razón ha manifestado el entonces convencional constituyente Gentile (Debate
Parlamentario Const. de Córdoba, coordinado por Coppari y Figueroa, Ed. Jano, 1987,
p. 126) con relación al Art. 127, inc. 5, de la nueva Constitución de Córdoba, en el
debate parlamentario respectivo: “Existe una confusión que es reiterativa en el or-
den administrativo, sobre el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la
Administración. El Tribunal de Cuentas a pesar de su nombre no es un órgano jurisdic-
cional, no ejerce funciones judiciales [...]”.
En efecto, en nuestro país, la función de contralor que realiza es de carácter eminen-
temente administrativo, conjuntamente con el régimen jurídico aplicable.

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 CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Como es sabido, por imperativo del Art. 109 de la Constitución Nacional y de los Arts.
138-153 de la Const. de Córdoba, el ejercicio de la función judicial corresponde
exclusivamente al Poder Judicial de la provincia.
Es obvio que el Tribunal de Cuentas no integra el Poder Judicial. Tampoco lo resuelto
en los trámites de rendición de cuentas y determinación de responsabilidad tiene
autoridad de verdad legal, insusceptible de revisión judicial ulterior. Ello, por no
provenir del órgano imparcial e independiente que constitucionalmente debe decidir,
en definitiva, con autoridad de cosa juzgada a través del proceso legal respectivo. No
obstante, en lo que respecta al examen de cuentas y de responsabilidad, podríamos
aceptar que se ejerce una función jurisdiccional-administrativa, que de todos modos
queda sujeta a la revisión judicial.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha consagrado el principio del control
judicial suficiente, que debe operar ulteriormente para los supuestos en los que órga-
nos o tribunales administrativos resuelvan controversias, recursos, investigaciones,
apliquen sanciones, etc. (“Fernandez Arias”, 247; 652, 1960). Se opone, entonces, a
la hipótesis de que tales órganos ejerzan funciones judiciales, por lo que debe quedar
siempre abierto el acceso a la Justicia, por medio de la acción pertinente y no de un
simple recurso.
Es un órgano de control externo, porque no forma parte de la organización adminis-
trativa de ninguno de los poderes del Estado ni depende de éstos. Por ello, es un
control que opera desde fuera y no dentro de la Administración.
La independencia y la imparcialidad también son sus características fundamentales.
La primera presenta dos aspectos: a) personal, de quienes conducen el Tribunal,
quienes deben tener una serie de garantías (inamovilidad); y b) funcional, que presu-
pone la carencia de vínculos jerárquicos.
La imparcialidad se relaciona con la índole de la materia sometida a su conocimien-
to, de carácter técnico, no político, como la neutralidad y objetividad en su accionar.
En la filosofía política griega, Aristóteles y Platón enseñan que las notas distintivas de
los órganos de fiscalización financiera son la especialización técnica y la indepen-
dencia funcional.
Aced y Bartrina (Contabilidad del Estado, Madrid, p. 452) afirma que la independen-
cia y la imparcialidad son condiciones indispensables para que la función del Tribunal
resulte eficaz, con el objetivo de que su decisión no aparezca desvirtuada por el
halago o el temor, lo que significaría la impunidad de los responsables y el envileci-
miento de la sociedad, por lo que el órgano fiscalizador no debe depender del fisca-
lizado.

6. TIPOS DE CONTROL
Existe una variada tipología que se puede clasificar del siguiente modo:
a) Con referencia a la materia sobre la que recae el control: juridicidad y mérito. Este
último se vincula a la valoración política. En mi criterio, esta zona de reserva consti-
tucional debe quedar al margen del control cuando es realizado por un órgano exter-

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no de carácter técnico. El control de juridicidad en sentido amplio comprende: 1) el

de legalidad o juridicidad; y 2) el de gestión que, a su vez, abarca el de economía,
eficiencia, eficacia y regularidad.
b) Con relación al momento en que se produce: preventivo, previo, concomitante y
posterior.
c) Con respecto a la obligatoriedad del control: control necesario, eventual o acci-
dental.
d) Con relación al ámbito en el que actúa: interno y externo. Entre estos últimos, no
hay superposición. El control interno actúa en la organización respectiva y depende
de ella. Es, en esencia, un control concomitante, contemporáneo al desarrollo de la
gestión a fin de orientar o corregir en forma inmediata su conducta.
En el marco del actual sistema nacional, el control puede ser de legalidad, regulari-
dad financiera o fiscalización financiera (razonabilidad, registro e información conta-
ble) y de gestión (comprensivo de las tres E: economía, eficacia y eficiencia). Estos
tres tipos convergen hoy en lo que se denomina control integral (como se verá más
adelante, en mi opinión, esta última denominación es inadecuada y confusa por no
armonizar con nuestro orden jurídico).

7. CONTROL DE LEGITIMIDAD O, MÁS PRECISAMENTE, DE JURIDICIDAD

Las reformas introducidas por el sistema constitucional comparado, como la ley Fun-
damental de Bonn (Art. 20, ap. 3°), la Constitución Italiana de 1948 (Art. 97) y la
Constitución Española (Arts. 9.2 y 103.1), expresan que la actuación de la Administra-
ción Pública hoy no sólo se sujeta a la ley sino también al Derecho. Lo mismo ocurre
con la reforma constitucional argentina y las modernas constituciones provinciales,
que, como la de Córdoba, subordinan la Administración al orden jurídico (Art. 174).
Su efecto práctico es que se otorga significativa importancia a los principios genera-
les del Derecho, los cuales junto a la ley pasan a constituir el marco de juridicidad
que sirve como fuente de la actividad administrativa.
Actuar dentro del orden jurídico para satisfacer el interés público no es lo mismo que
aplicar automática o ciegamente el contenido de la norma, por cuanto debe tener-
se presente el ordenamiento entero en el cual se inserta y adquiere su verdadero
sentido.
En lugar de requisitos de legitimidad del acto administrativo, debemos hablar de
requisitos de juridicidad y, consecuentemente, de control de juridicidad: su razón es
que la terminología actualmente en uso, legitimidad o legalidad, podría entenderse
prima facie demasiado apegada a la ley y olvidar de tal forma que la Administración
moderna debe someterse a un contexto mucho más amplio. De tal manera, también
son elementos que hacen a la juridicidad del acto: la buena fe, la igualdad, la propor-
cionalidad, la razonabilidad, el precedente; y sus vicios: la desviación de poder, la
falsedad en los hechos, la ilogicidad manifiesta, el error manifiesto de apreciación, la
arbitrariedad, la irrazonabilidad, entre otros. Ello amplía los clásicos elementos o
requisitos de legitimidad que tradicionalmente recaen sobre la competencia, causa,
motivación, objeto, forma, procedimiento y fin, con sus consecuentes vicios.

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 CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Por lo tanto, con el control de juridicidad, la estrategia o metodología de fiscaliza-

ción no debe construir su silogismo lógico jurídico sobre la base sólo de la ley, sino
revisar el acto con un criterio amplio de adecuación a la unicidad del orden jurídico.
(Ver también las conocidas obras de Derecho administrativo de Fiorini, Comadira,
Cassagne, Gordillo, entre otros.

8. LA IMPORTANCIA DEL CONTROL PREVIO O A PRIORI

Sabido es que el control previo o a priori se realiza una vez dictado el acto adminis-
trativo que repercute en la hacienda pública, pero antes de que adquiera eficacia, es
decir, antes de que produzca efectos jurídicos mediante la notificación, publicación y
su final ejecución.
El acto administrativo es una declaración de voluntad de quien desempeña una función
administrativa que produce efectos jurídicos directos. Puede provenir de cualquier
poder del Estado y de todo órgano público o privado siempre que ejerza potestades
públicas. El objeto del control no sólo recae en el acto administrativo que importe un
gasto, sino también en el procedimiento previo a la emisión de aquél, conforme los
requisitos y vicios previstos en la ley de procedimientos administrativos aplicable.
En la praxis, una vez sometido el acto al control del Tribunal, éste puede: a) visar el
acto; b) observarlo; c) pedir aclaraciones o nuevos elementos integrativos del juicio;
d) sanearlo; y e) visar parcialmente.
Tanto la visación como la observación son actos administrativos de contralor
insusceptibles de ser recurridos administrativamente o revisados judicialmente por el
órgano controlado. El administrado afectado tampoco puede cuestionar la visación o
la observación. Sólo podrá hacerlo indirectamente como consecuencia del acto que,
en definitiva, dicte la Administración a posteriori de la intervención del Tribunal de
Cuentas.
En el supuesto a), después de la visación, el acto es devuelto a la autoridad adminis-
trativa quien recién lo puede notificar o publicar en su caso. A partir de entonces, el
acto adquiere plena eficacia y nace, por lo tanto, a la vida jurídica.
En el supuesto b), el efecto jurídico de la observación es suspender los efectos del
acto. Si la Administración comparte lo decidido por el Tribunal, resuelve el retiro del
acto, es decir, lo deja sin efecto. En el caso de que no comparta la observación, el
gobernador o la máxima autoridad del poder respectivo puede dictar un decreto de
insistencia con la firma de todos los ministros (si es el Ejecutivo). En este supuesto,
corresponde al Tribunal visar con reserva y elevar los antecedentes a la Legislatura a
fin de que analice la eventual responsabilidad de los gobernantes. Este tipo de visación
no implica sanear el acto, sino posibilitar su ejecución, sin perjuicio de las responsa-
bilidades pertinentes.
El legislador ejerce aquí una función política. No puede restarle ni validez ni eficacia
al acto ya cumplido. Lo único que puede hacer es analizar la responsabilidad política
de quien emitió el decreto de insistencia. La responsabilidad exclusiva compete al
órgano que la dispone. Incurren en severa responsabilidad quienes ejecuten el acto
antes de la insistencia.

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En mi criterio, fundándose la observación en razones jurídicas, la insistencia no pue-

de basarse sólo sobre ponderaciones de mérito, oportunidad o conveniencia. La ur-
gencia, emergencia o, aun, el estado de necesidad siempre deben encuadrarse en el
ordenamiento jurídico. En suma, la insistencia debe dar razones de juridicidad, inclu-
so cuando también puedan exteriorizarse valoraciones de mérito.
Ahora bien, desde el punto de vista práctico, nada impide que después de la observa-
ción la Administración remita al Tribunal nuevos elementos de juicio o modifique el
acto, en cuyo caso podrá generar un nuevo pronunciamiento del Tribunal de Cuentas.
En el supuesto c), si el Tribunal pide aclaraciones, es conveniente que la Administra-
ción se esfuerce en enviar todos los antecedentes posibles a fin de evitar una even-
tual observación.
En la hipótesis d), una vez saneados o subsanados los errores materiales, el acto
vuelve al Tribunal de Cuentas a los fines de una nueva visación. En este marco, la
rectificación de errores formales, la ratificación o confirmación y la conversión cons-
tituyen los remedios jurídicos que permiten el saneamiento o la emisión de un nuevo
acto depurado.
Sin la intervención previa del Tribunal de Cuentas, el acto no nace a la vida jurídica,
por lo que no puede ejecutarse al carecer de eficacia. Aun en el supuesto de que el
administrado se hubiere notificado antes de la visación, de igual modo no nace a la
vida jurídica, pues esa notificación es inválida por prematura. El acto no visado es
insusceptible de generar derecho subjetivo (CSN, Fallos: 187:483; 655:191; 229:320;
Ley de Contabilidad y régimen de contrataciones del Estado, Ed. Ciencias de la Admi-
nistración, 1981, p. 188). La Procuración del Tesoro ha señalado: “[ ] las decisiones
observadas y no insistidas no acuerdan titularidad a derecho subjetivo o interés legí-
timo alguno, toda vez que las mismas han carecido de vigencia” (PT. 89:241).
Los actos de control pueden ser: a) instructorios (tienden a requerir mayores elemen-
tos de juicio de oficio); b) deliberativos (el Tribunal emite su decisión: visación u
observación); c) ejecutivos (actividad registral o archivo de documentación).
Si después de la observación la Administración remite nuevos elementos de juicio,
bien puede el Tribunal de oficio revocar la observación. Este criterio ha sido sustenta-
do por la Corte de Casación Italiana (Sez. Un. 23.11.73 N° 3.086, en Foro
Ammnistrativo, 1975, p. 223).
Si una vez emitido el acto se reforma la normativa que lo regula cuando debe ser
sometido al control del Tribunal de Cuentas, corresponde a éste aplicar el nuevo
orden jurídico. De lo contrario, el acto resultaría viciado en la causa y el objeto
(antecedente de derecho).
Es saludable que las diversas legislaciones establezcan un plazo para que se realice el
control por el Tribunal. El silencio regulado en forma positiva, en cuanto a que si no se
observa en un tiempo determinado significa que lo ha visado, es la mejor solución.
Para darle agilidad al sistema, sólo la observación debe ser fundada o motivada, no la
visación expresa o ficta.
La clave y trascendencia del control previo es que, antes de la ejecución del acto, el
Tribunal de Cuentas interviene con un eficaz procedimiento que impide la ejecución

298
 CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

del acto. Y esto es fundamental para la transparencia, corrección administrativa y el

interés público en juego, porque evita la producción de efectos jurídicos que nace-
rían de un acto viciado. Además, implícitamente, colabora con los funcionarios públi-
cos al advertirles que existen desvíos antes de la consumación de la irregularidad a
fin de que puedan evitarlo y, con ello, salven su eventual responsabilidad política,
administrativa, penal o civil.
El control es más efectivo cuando es previo; esto es cuando se evita o corrige el
actuar contrario al orden jurídico o disfuncional. En cambio, cuando se realiza a
posteriori de la consumación de la irregularidad, el perjuicio al interés público, mu-
chas veces irreparable, ya se produjo y lo único que podrá hacerse, además de sim-
ples sugerencias, es viabilizar la responsabilidad de los funcionarios involucrados. En
el control previo, el funcionario percibe la sombra permanente del órgano de control
externo y detecta a tiempo maniobras incorrectas, ineficaces, ilícitas, antieconómicas
o disfuncionales.
El control previo y simultáneo no hace superflua la fiscalización posterior. Como dice
Mirimonde ( A.P. de. La Cour des Comptes, París, 1947, pp. 8-9), esta última desempe-
ña un papel complementario por cuanto el control previo en general no realiza una
operación en su conjunto, sino de modo fragmentario. Debe ser rápido a fin de no
entorpecer la actividad normal de la Administración. En cambio, el control posterior
reconstruye la totalidad de una cuestión y se puede vincular a situaciones análogas
con el objeto de llegar a importantes conclusiones y enseñanzas útiles.
No obstante las grandes ventajas del control previo, desde hace algún tiempo soplan
fuertes vientos en contra de él. Se habla de la duplicidad de funciones con los órganos
de control interno, que se amplía la planta de personal, entre otros aspectos. Incluso,
algunos burócratas contables de la Administración activa, que no quieren ser contro-
lados, efectúan severas críticas en torno a la falta de celeridad del trámite de emi-
sión y ejecución del acto con motivo de la actividad desarrollada por el Tribunal de
Cuentas.
Se ha llegado a sostener, también, que el control previo externo pone en tela de
juicio la división de poderes por cuanto quien realiza el contralor externo interfiere
en la actividad del Ejecutivo al cogestionar acciones propias de este último. Estoy en
desacuerdo con esta postura, pues una de las claves de la división de poderes es el
control y la transparencia; asimismo, que el controlador no dependa del controlado.
La experiencia indica que el ejercicio del control previo a cargo de órganos internos
no es del todo eficaz, por cuanto son numerosas las presiones políticas de la cúspide
de la organización de quien depende, el traslado de funcionarios, la designación de
funcionarios políticos en funciones técnicas, etc.
El órgano de control externo previo, al no depender del controlado, está en mejores
condiciones de garantizar la objetividad, la neutralidad política, la imparcialidad y la
seguridad jurídica (estabilidad de sus pronunciamientos).
La dilación del procedimiento tampoco es un problema. La observación legal se reme-
dia con el retiro, la subsanación, la conversión o la ratificación del acto viciado.
Por suerte, se han alzado otras voces que postulan una encendida defensa del control
previo, a las que adhiero (ver, entre otros, Tribunal de Cuentas Municipalidad de

299
DOMINGO SESÍN

Córdoba, II, Ed. Lerner, Córdoba, nov. 1993; Rosatti, Horacio, “La observación legal:
instrumento del control externo de la Hacienda Pública”, El Derecho, 20 marzo 1284,
Tomo 107; asimismo, Proyecto de Fortalecimiento institucional del Tribunal de Cuen-
tas de la Provincia de Córdoba).
Por sobre los intereses del gobierno de turno o de la burocracia, se encuentran los
intereses de la sociedad; y a ésta esencialmente le interesa que el acto viciado se
suspenda, que no se ejecute en perjuicio de la comunidad. Mientras antes lleguemos,
es mejor. Más que el castigo, la sociedad prefiere la prevención (evitando el perjuicio
al interés público), el respeto al orden jurídico, la eficiencia, eficacia y economicidad.
De allí que es más relevante que el órgano de control externo prevenga el daño,
asesore, oriente y perfeccione los modelos operativos de la actividad pública.
Poco sirve un órgano de control externo, con gran infraestructura organizacional y
alta especialización técnica, si sólo realiza un control posterior analizando la even-
tual responsabilidad de los funcionarios, con la tendencia a justificar lo que ya fue.
Su actuación es histórica, le queda la nostalgia de no poder retrotraer las circunstan-
cias pasadas. El pueblo reclama efectividad de los órganos de control, no quiere sólo
un efecto declarativo, declamativo o eventualmente resarcitorio. Muchas veces, ni
siquiera esto último es posible ya que si el perjuicio es millonario no alcanzan los
patrimonios personales de los funcionarios para reparar el daño.
Lo elevados índices de corrupción que lamentablemente registra nuestro país en es-
tos últimos años son una prueba elocuente de que el control externo posterior no
basta. La experiencia de la Auditoría General de la Nación no ha sido satisfactoria, no
obstante la idoneidad de sus integrantes.

9. EL CONTROL DE GESTIÓN: NOCIÓN CONCEPTUAL

Al respecto, es dable distinguir entre el control interno de gestión y el externo sobre
la gestión.
El control sobre la gestión tiene el siguiente cometido:
a) Verifica la legitimidad y regularidad de la gestión. Por legitimidad se refiere al
análisis del acto concreto pudiendo detectar los vicios de violación de ley, incompe-
tencia y desviación de poder. En nuestro ordenamiento argentino, se verifica lo mis-
mo, aunque con otras palabras que comprenden la totalidad de los elementos del
acto administrativo. Por regularidad se quiere significar el respeto por el trámite
procedimental administrativo reglado.
b) Analiza la correspondencia de los resultados de la actividad administrativa a los
objetivos establecidos por la ley. Se refiere al control de economicidad, eficiencia y
eficacia.
c) Verifica el funcionamiento de los órganos internos de control.

10. NATURALEZA DEL CONTROL DE GESTIÓN

Tiene carácter eminentemente colaborativo a fin de garantizar que cada sector de la
Administración Pública responda al modelo ideal trazado por la Constitución (Art. 174 de

300
 CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

la Constitución de Córdoba y 97 de la Constitución Italiana). Pretende que las diversas

unidades administrativas respeten los principios de legalidad, imparcialidad y eficiencia.

11. DIFERENCIAS DEL CONTROL DE GESTIÓN CON EL DE LEGALIDAD O JURIDICIDAD

La diversidad no sólo está en que el control de legitimidad concierne a los actos
individuales, sino que el control de gestión recae sobre la actividad considerada en el
conjunto de sus efectos operativos y sociales; sobre todo, en la estructura misma de
la función de control. En efecto, en el marco del control de gestión, el Tribunal de
Cuentas debe operar a posteriori haciendo una confrontación entre los resultados
efectivamente logrados en la realidad y lo planificado normativamente a priori.
La Corte Constitucional Italiana (N° 335 del 12/20 de julio de 1995, en Revista Corte
dei Conti N°4, 1995, p. 163) sostuvo que el control posterior sobre la gestión no
puede ser asimilado a un mero control de derecho objetivo con exclusión de cualquier
apreciación que no sea estrictamente jurídica. El control de gestión, por sus objeti-
vos, por sus efectos y por su modalidad de ejercicio, configura esencialmente un
control de carácter empírico. Más que en parámetros normativos se inspira en cáno-
nes o estándares de común experiencia que encuentran su racionalización en los
conocimientos técnico-científicos, propios de las varias disciplinas utilizadas a los
fines de la evaluación de los resultados de la actividad administrativa.

12. EXIGENCIA DE PLANIFICACIÓN EN LA ACTIVIDAD DE GESTIÓN

Ello implica, por una parte, la individualización del accionar administrativo que será
sujeto a control, la definición de los criterios y parámetros para medir y evaluar, la
identificación de la metodología de los análisis y la determinación de la actividad
instructora e inspecciones por realizar.

13. LA REFORMA ITALIANA MEDIANTE LA LEY N° 14/1994

Como es sabido, el sistema legal italiano garantiza un control preventivo amplio. El
Tribunal de Cuentas tiene un plazo de treinta días para observar el acto. Si no lo hace,
queda tácitamente visado. Si existe un pedido de informe, el plazo se suspende.
La gran reforma de 1994 se pone de manifiesto en los Arts. 3° y 4° de la ley citada,
con relación al control sucesivo o posterior de la gestión de la ejecución del presu-
puesto y del patrimonio de la Administración Pública. En esencia, se verifica la regu-
laridad y legitimidad de la gestión así como el funcionamiento de los controles inter-
nos. Analiza si los resultados de la actividad administrativa se adecuan a los objetivos
establecidos por la ley, evaluando costos, modos y tiempos de la actividad adminis-
trativa. El Tribunal de Cuentas define anualmente los programas y criterios sobre los
cuales recaerá el control.
En conclusión, la renovación en Italia comporta la aparición de una nueva y más
amplia noción de legitimidad financiera referida a la gestión pública. Se entiende por
legitimidad financiera la correspondencia de los resultados de la actividad adminis-
trativa con los objetivos establecidos en la ley, en el marco de una evaluación compa-
rativa de los costos, modos y tiempos en su desarrollo.

301
DOMINGO SESÍN

La terminología no técnica del legislador de 1994 es hablar de una regularidad finan-

ciera. Este concepto, si bien presupone la conformidad con la ley, sin embargo, abar-
ca también el control sobre la actividad, en el sentido de que el juicio del control
recae al mismo tiempo en la evaluación de los resultados y de los comportamientos.
La referida regularidad se relaciona con el contenido de aquellas formas de control
que analizan la eficacia, eficiencia, economicidad y, en una palabra, la sana gestión
de la cosa pública.

14. CONCEPTO DE ECONOMICIDAD, EFICIENCIA Y EFICACIA

Según el Manual de Control del Tribunal de Cuentas Europeo, “[ ] en el control de
eficacia se verifica si los objetivos del ente controlado han sido alcanzados, en el de
economicidad si se han elegido los medios menos onerosos para conseguir el objetivo
fijado, y el de eficiencia si los medios han sido utilizados de manera apropiada”.
El Tribunal de Cuentas Europeo realiza dos diversos tipos de control: a) de legalidad-
regularidad; b) de sana gestión financiera.
El auditor no puede cuestionar el mérito de las políticas adoptadas por el órgano
decisor, pero sí puede y debe examinar cómo dichas políticas son implementadas. El
control de gestión no puede cuestionar los objetivos políticos fijados, los méritos de
éstos, pero sí tiene derecho a que esos objetivos sean establecidos en forma clara y
cuantificada, y, desde luego, en la eficacia y eficiencia de su implementación. Son los
medios no los fines los que son objeto de control. En sentido concordante, el Art. 174
de la Constitución de Córdoba dispone que la Administración debe estar dirigida a
satisfacer las necesidades de la comunidad con eficacia, eficiencia, economicidad y
oportunidad.

15. EL CONTROL DE JURIDICIDAD AMPLIADO TAMBIÉN ABARCA EL CONTROL DE GES-

TIÓN, EFICACIA, EFICIENCIA Y ECONOMICIDAD
Si el control de eficacia presupone verificar en esencia si una actividad administrati-
va ha alcanzado el objetivo propuesto, es indudable que ha existido antes una plani-
ficación prenormada en la que se ha incluido ese propósito. En consecuencia, expresa
o implícitamente, ello comporta una actividad reglada o vinculada, donde el contro-
lador deber verificar si los objetivos se han logrado conforme la planificación elabo-
rada. Aun cuando no exista un objetivo reglamentario o legislativamente prenormado,
puede resultar de una regla técnica, científica o de experiencia, en cuyo caso tam-
bién el contralor es perfectible ya que tal pauta pasa a formar parte de la juridicidad.
Lo mismo puede decirse si durante el control de eficiencia se analiza si los recursos
utilizados para alcanzar los objetivos han sido los idóneos. Es decir, que aun cuando
para realizar el contralor no tengamos una norma previa que detalladamente fije los
medios o recursos para utilizar, lo mismo puede aplicarse una regla técnica, científica
o de experiencia, de universal consenso o al menos tolerable que haga posible el
control. Normalmente, los recursos utilizados para producir los objetivos se encuen-
tran aprobados por criterios o padrones de desempeño, lo cual facilita el control
sobre la base de dichas pautas objetivables.

302
 CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La economicidad está estrechamente relacionada con el menor costo posible para

la adquisición de los recursos necesarios para satisfacer el interés público. ¿No es
acaso una pauta de carácter técnico la que debe utilizarse para efectuar el control?
Es obvio que se debe contar con la mayor información confiable de los programas,
proyectos o actividad, en función de los recursos humanos, financieros y físicos,
teniendo presente la cantidad y calidad de lo producido sobre la base de los valores
del mercado.
El examen de los proyectos, planes, programas y operaciones de la Administración
Pública controlada, que verifica si se han logrado los objetivos previstos y si se han
utilizado los recursos del Estado con eficiencia, economía, racionalidad, en el
marco de la legalidad vigente, bien puede entrar dentro de un concepto alargado
de juridicidad, desde que, en definitiva, se trata de actuar sobre la base de reglas
normativas preestablecidas o pautas técnicas, científicas o de experiencia, de
universal consenso o, al menos, tolerables. El control es perfectible, ya que, en
definitiva, se trata de verificar si se han respetado reglas jurídicas o de otro tipo,
pero reglas al fin, en las que el espacio de lo discrecional es generalmente inexis-
tente y excepcionalmente reducido. Aun para este último supuesto, hay control
de su ejercicio.
En definitiva, se puede hablar de control de legalidad relacionado con la verificación
del cumplimiento de normas jurídicas, y de control de gestión omnicomprensivo de la
economía, eficacia y eficiencia. En mi criterio, ambos —de legalidad y de gestión—
pueden formar parte del control de juridicidad en su sentido más amplio. Aun el
control de regularidad financiera o fiscalización financiera podría formar parte de
este último por su subordinación a la aplicación de reglas técnicas que pasan a inte-
grar el bloque reglado o vinculado. Tanto es así que su incumplimiento genera la
posibilidad de aplicar sanciones y responsabilidades jurídicas.

16. EL CONTROL INTEGRAL NO DEBE IMPLICAR UN CONTROL ABSOLUTO. POSIBLE

INVASIÓN EN LA DIVISIÓN DE PODERES
Es sabido que en el mundo contemporáneo hoy se habla de control global o integral
que comprende tanto la legalidad, la regularidad contable, como el control de ges-
tión. Es decir, concierne a la verificación y constatación de todas aquellas acciones
estatales relacionadas con los aspectos patrimoniales, financieros, normativos, de
eficacia, eficiencia, economicidad y transparencia, entre otros.
Si bien es un control que en los últimos años tiene una mayor dimensión e importan-
cia, sin embargo, su terminología podría inducirnos al error de hacer controlable en
forma absoluta la actividad estatal. Ello implicaría lesionar el principio de división de
poderes y la zona de reserva de la Administración. En efecto, como dijimos anterior-
mente, el controlador no debe valorar ni sustituir el núcleo interno de la
discrecionalidad. No es su cometido pronunciarse sobre el mérito, la oportunidad o
conveniencia de las políticas adoptadas; sí, en cambio, sobre el procedimiento utili-
zado para ejecutarlas y los demás aspectos que hacen a la juridicidad de su ejercicio.
El órgano de control externo no puede decirle a un presidente o a un gobernador
porqué pretende hacer un hospital en lugar de una autopista, o porqué pintó de

303
DOMINGO SESÍN

blanco y no de rosada la casa de gobierno. Todo ello entra dentro de la zona de

reserva constitucional que corresponde a la autoridad administrativa, su valoración
subjetiva y resolución. El control sólo lo ejerce el Parlamento y, en definitiva, el
pueblo a través del sufragio.

En Italia, hasta el año 1994, la Corte dei Conti (Tribunal de Cuentas), órgano extra
poder de control del gasto público, realizaba el control de legalidad. A partir de
dicho año, mediante la Ley N° 20, se amplió el control abarcando la gestión a fin de
dar cumplimiento a lo preceptuado por el Art. 97 de la Constitución Italiana respec-
to del buen andamento de la Administración. Sin embargo, no se precisaron sus
límites. Su experiencia práctica —según algunos estudiosos de la Universidad de
Bologna— fue negativa por cuanto en la realidad no ejerce bien el control de lega-
lidad ni el de gestión, ya que, al desconocer los límites de este último, se generaron
conflictos de poderes con la Administración activa, lo que a la postre debilitó am-
bos tipos de control.
Es preferible, entonces, un enérgico control de juridicidad, abarcador de las nor-
mas y principios jurídicos, de regularidad contable y de gestión (economía, eficacia y
eficiencia), en la medida en que sea posible la verificación de la actividad en función
de reglas, normadas legal o reglamentariamente o bien de carácter técnico, científi-
co o de experiencia. Empero, debe detenerse en esa zona de reserva constitucional,
omnicomprensiva del núcleo interno de lo discrecional, del mérito, oportunidad y
conveniencia.
En otras palabras, en el marco del Estado de derecho, es dable incentivar el control
intenso cuando sea posible la aplicación de reglas o pautas de universal consenso o al
menos tolerables, y el solo control del ejercicio de las potestades discrecionales y las
políticas delineadas por la Administración Pública, buscando lo mejor para el interés
público, mediante la ponderación de la oportunidad, mérito y conveniencia de la
medida.
En definitiva, quien ejerce la fiscalización externa controla la juridicidad en el senti-
do amplio descripto. No sustituye ni valora la discrecionalidad y con ello la oportuni-
dad, mérito o conveniencia ya apreciada y seleccionada creativamente por la Admi-
nistración. Llegamos así a un justo equilibrio.

17. CONCLUSIONES
La insuficiencia del sistema de control se evidencia con la generalizada proliferación
de causas por presuntos ilícitos penales, que tutelan los confines extremos del orde-
namiento jurídico. No basta el mero control formal. Tampoco estoy de acuerdo con la
exclusión del control previo.
El énfasis de los modernos órganos de control se ha expresado en las fiscalizaciones
posteriores a la ejecución del gasto sin medidas sancionadoras efectivas. Discrepo
rotundamente de esta tendencia. En mi criterio, se debe fortalecer el control pre-
vio, paralizando en su caso los actos administrativos pertinentes a través de la
observación.

304
 CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El control, esencialmente, debe tener por objeto una finalidad preventiva-correctiva

a fin de que los errores puedan subsanarse o repararse antes de su ejecución. Poco
importa el control posterior cuando el perjuicio al interés público ya se produjo. En
lugar de ello, o de una causa penal o administrativa, es preferible para el funcionario
como para la sociedad una observación oportuna.

En control nacional no es previo sino posterior. El control externo se produce después

de la ejecución del acto que ocasiona gastos financieros o patrimoniales. Ante des-
víos o irregularidades, se realizan recomendaciones a los órganos superiores que,
muchas veces, quedan sólo en el archivo o llegan demasiado tarde cuando los perjui-
cios son irreparables.

Los tribunales de cuentas europeos, que en otros tiempos efectuaban juicios de

cuentas, de responsabilidad y controles previos, fueron sustituidos por una auditoría
integral e integrada que no enjuicia ni castiga al funcionario prevaricador sino
que, cuando es pertinente, aporta las pruebas del presunto ilícito y, eventualmen-
te, se pasa el caso al Poder Judicial. A menudo, el Tribunal de Cuentas no está en
condiciones de distinguir la antijuridicidad penal de la mera irregularidad admi-
nistrativa.

Quienes han implementado el control posterior integral e integrado desarrollan pla-

nes, programas y procedimientos de auditoría. En tal sentido, la actuación de la
Auditoría General de la Nación no interfiere en los procesos decisorios, no coparticipa
de la gestión ni condiciona la ejecutoriedad de los actos. Su accionar tiene un sentido
docente, preceptivo y ejemplificador.

En todos los casos, los órganos de control externo padecen de una crónica debilidad,
que debe superarse dinamizando sus instituciones.

Es menester hacer realidad lo que dice Mendizabal Allende (op. cit., p. 27) cuando
expresa que el órgano de control externo debe perseguir tres finalidades complemen-
tarias: a) ser guardián de los intereses de la colectividad al cuidar que los tributos
tengan la aplicación prevista y que se perciban sin evasión fiscal; b) salvaguardar al
administrador honesto que no debe ser víctima del juego político de sucias compo-
nendas de colaboradores inescrupulosos; c) efectuar conclusiones útiles depurando la
estructura y el funcionamiento de la Administración Pública.

En este marco principológico, es dable arribar a las siguientes conclusiones: a) no

debe cambiarse el control previo por el posterior de carácter integral e integrado.
Por el contrario, debe perfeccionarse el contralor previo, concomitante y posterior
en el marco de una mayor celeridad. Para los regímenes que lo hayan cambiado, es
aconsejable volver al control previo, sin perjuicio del posterior como complementa-
rio. b) Deben potenciarse las auditorías externas, planes y programas de control. c)
Debe extenderse el control a todos los organismos de la Administración que efectúen
gastos: centralizada, desconcentrada y descentralizada, aun empresas del Estado y
ONG en el caso de que dispongan y ejecuten dinero público. d) Es necesario fiscalizar
también la percepción de la renta pública y con ello procurar exterminar la evasión
impositiva, colaborando con los órganos competentes. e) Debe efectuarse el control
de legalidad o juridicidad (con el alcance expresado), de regularidad y de gestión,

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DOMINGO SESÍN

respetando siempre la discrecionalidad política, que no puede ser revisada ni susti-

tuida en lo que concierne a la oportunidad, mérito o conveniencia. f) Debe instituirse
(en aquellas provincias y municipios que no lo han hecho) el Tribunal de Cuentas en la
propia Constitución y garantizar su autonomía funcional y autarquía financiera, sin
depender de ninguno de los poderes del Estado. g) Debe incrementarse la idoneidad
de todo su personal a través de cursos de perfeccionamiento y concursos para ingre-
sar y ascender.
En síntesis, necesitamos con urgencia órganos de control externo del gasto público,
enérgicamente preventivos, no débilmente represores, tanto de la inversión como de
la percepción de la renta pública.

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