Procedimiento administrativo: fases del procedimiento

TEMA 15.1.-EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: DISPOSICIONES GENERALES.

LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: INICIACIÓN, ORDENACIÓN,
INSTRUCCIÓN Y TERMINACIÓN. DIMENSIÓN TEMPORAL DEL PROCEDIMIENTO.

1.- DISPOSICIONES GENERALES

1.1.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo es, como señalaba la antigua Ley de Procedimiento Administrativo,

"el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la
realización de un fin".

La Administración, para dictar actos administrativos, no puede actuar a su libre albedrío, sino que ha
de seguir unos trámites previamente establecidos, previstos como garantía del ciudadano, de
manera que el fin de el acto que derive del mismo sea ajustado al ordenamiento jurídico, así como
para que el propio administrado pueda fiscalizar la actuación de la Administración.

El procedimiento se materializa en el expediente administrativo que conforme al art. 164.1 del

Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales
aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre es "el conjunto ordenado de
documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa,
así como las diligencias encaminadas a ejecutarla".

El número 2 del citado art. establece que "Los expedientes se formarán mediante la agregación
sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás
diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios
encargados de su tramitación".

1. 2.- CLASES.

Según la nueva normativa del procedimiento administrativo, la ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas la primera clasificación que
debe hacerse se basa en la distinción entre un procedimiento administrativo común o general, y
diversos procedimientos especiales

En función del tiempo en que han de desarrollarse los procedimientos, sobre la base del artículo 33
Ley 39/2015, se puede, también, distinguir entre el procedimiento ordinario y el procedimiento de
urgencia, que puede acordarse de oficio o a petición del interesado "cuando razones de interés
público lo aconsejen", aplicándose al procedimiento "la tramitación de urgencia, por la cual se
reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la
presentación de solicitudes y recursos", sin que contra el acuerdo que declare esta tramitación de
urgencia sea posible interponer recurso alguno sin perjuicio del procedente contra la resolución que
ponga fin al procedimiento.

Siguiendo a GARCÍA DE ENTERRÍA, puede hablarse de:

a) Procedimiento declarativos, que se orientan a la elaboración de una decisión

b) Procedimientos ejecutivos, que tienden a la realización material de una decisión anterior ya
definitiva
c) De simple gestión, que suelen tener una finalidad de tipo técnico y de carácter esencialmente
interno, preparatoria de una decisión ulterior.

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1.3.- SU REGULACIÓN EN NUESTRO DERECHO POSITIVO.

La Ley 39/1992 consta de 133 artículos, encuadrados en un Título preliminar (que trata del objeto y
ámbito subjetivo de aplicación), y Seis Títulos más, que versan, respectivamente, sobre:

Título I: De los interesados en el procedimiento

Título II: De la actividad de las Administraciones Públicas

Título III: De los actos administrativos

Título IV: De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común

Título V: De la revisión de los actos en vía administrativa

Título VI De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras

disposiciones

Además, consta de Cinco Disposiciones Adicionales, Cinco Disposiciones Transitorias , una

Disposición derogatoria única y Siete disposiciones finales.

La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:

a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) El sector público institucional.

4.- LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: INICIACIÓN, ORDENACIÓN,

INSTRUCCIÓN Y TERMINACIÓN.

Las fases del procedimiento administrativo general, basándonos en la Ley 39/2015, son las ss:

4.1.- INICIACIÓN.

Clases de iniciación.
Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado.

Información y actuaciones previas.

Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de
información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a
determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del
procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las
circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

Medidas provisionales.
Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de
oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas
para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio
suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor
onerosidad.
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Acumulación.
El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma
de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los
que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba
tramitar y resolver el procedimiento.
Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.

4.1.1.- INICIACION DEL PROCEDIMIENTO DE OFICIO POR LA ADMINISTRACION

Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o
por denuncia.
Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo
del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la
sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.
En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno
procedimiento.

4.1.2.- INICIO DEL PROCEDIMIENTO A SOLICITUD DEL INTERESADO

Solicitudes de iniciación.
Las solicitudes que se formulen deberán contener:

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.

b) Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se
practique la notificación.
c) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
d) Lugar y fecha.
e) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por
cualquier medio valido conforme al articulo 10 de la ley 39/2015
f) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de
identificación.

Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un

contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una
única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos
dispongan otra cosa.
De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados
electrónicamente o en las oficinas de asistencia en materia de registros de la
Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de
presentación.
Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación
masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes.
Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad
patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar
prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se
manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el
plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las
secuelas.
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 Subsanación y mejora de la solicitud.

Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso,
los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se
requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los
documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por
desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos
en el artículo 21.
Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este
plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a
iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente
dificultades especiales.

4.2.- DESARROLLO. ( Artículos 70 al 83 Ley 39/2015).

Dentro de ella distinguimos las subfases de Ordenación e Instrucción del Procedimiento

4.2.1.- ORDENACION

Artículo 70. Expediente Administrativo.

Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y
actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así
como las diligencias encaminadas a ejecutarla.
Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación
ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones
y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los
documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente
copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

Artículo 71. Impulso.

El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus
trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y
publicidad.
En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos
de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden
motivada en contrario, de la que quede constancia.
El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de
responsabilidad disciplinaria del infractor y, en su caso, será causa de remoción del puesto
de trabajo.
Las personas designadas como órgano instructor o, en su caso, los titulares de las unidades
administrativas que tengan atribuida tal función serán responsables directos de la
tramitación del procedimiento y, en especial, del cumplimiento de los plazos establecidos.

Artículo 72. Concentración de trámites.

Conforme al principio de simplificación administrativa, se acordarán en un solo acto todos los
trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no sea obligado su
cumplimiento sucesivo.
Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en
la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.

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 Artículo 73. Cumplimiento de trámites.
Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el
plazo de diez días a partir del siguiente al de la notificación del correspondiente acto, salvo
en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.
En cualquier momento del procedimiento, cuando la Administración considere que alguno de
los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, lo pondrá en conocimiento
de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.
A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá
declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente. No obstante, se admitirá la
actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del
día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

Artículo 74. Cuestiones incidentales.

Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran
a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación.

4.2.2.- INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Artículo 75. Actos de instrucción.

Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de
los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y
a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del
derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o
constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.

Artículo 76. Alegaciones.

Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de
audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.
Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la
correspondiente propuesta de resolución.
En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial,
los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la
omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto.

Artículo 77. Medios y período de prueba.

Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por
cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un
período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez.
Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo,
organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter
preceptivo.

Informes:

Artículo 79. Petición.

Se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales, y los
que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o
fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos.
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 Artículo 80. Emisión de informes.
Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.
Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos
que señala el artículo 26 en el plazo de diez días, salvo que una disposición permita o exija
otro plazo mayor o menor.

Participación de los interesados:

Artículo 82. Trámite de audiencia.

Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de
resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes
La audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente
para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del
procedimiento. . Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince,
podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

Artículo 83. Información pública.

1. El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de
éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública.
2. A tal efecto, se publicará un anuncio en el Diario oficial correspondiente a fin de que
cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del mismo que
se acuerde.
El anuncio señalará el lugar de exhibición, debiendo estar en todo caso a disposición de las
personas que lo soliciten a través de medios electrónicos, y determinará el plazo para
formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.

4.3.- FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Artículo 84. Terminación.

1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se
funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la
declaración de caducidad.
2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por
causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.

Artículo 86. Terminación convencional.

1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con
personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al
ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por
objeto satisfacer el interés público pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de
los procedimientos administrativos.

4.3.1.- RESOLUCIÓN.
Es la forma normal de terminación del procedimiento administrativo, viniendo regulada por el
artículo 88 Ley 39/2015 que determina el contenido de la misma, en la forma siguiente:
1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por
los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.

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 2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente
con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su
situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un
nuevo procedimiento, si procede.
3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere
el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos,
sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
La Administración está obligada a resolver siempre (artículo 21) . En su defecto, se aplica la
regla del silencio, positivo o negativo, de conformidad a los artículos 24 y 25. El silencio
administrativo es una forma d eresolución presunta del procedimiento, y por tanto, recurrible.

4.3.2.- RESOLUCIÓN PRESUNTA

Obligación de resolver. (art. 21 de la Ley 39/2015)

1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los

procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.
2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la
norma reguladora del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley
establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.
3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será
de tres meses.
En definitiva, la regla general es la obligación de resolver. Ahora bien, la realidad demuestra
que no siempre es así, sobre todo en materia de recursos administrativos, por lo que se coloca
al particular ante una indefensión absoluta, que no puede hacer valer sus derechos en el
momento oportuno. De ahí que la Ley se haya visto obligada a recoger la figura del silencio
administrativo, positivo y negativo, que puede considerarse una forma de terminación presunta
del procedimiento administrativo. Del mismo trata la Ley en sus artículos 24 y 25.

4.3.3.- DESISTIMIENTO Y RENUNCIA.

A tenor del artículo 94 Ley 39/2015, todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello
no esté prohibido por el Ordenamiento Jurídico, renunciar a sus derechos. Si el escrito de
iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo
afectará a aquéllos que la hubiesen formulado.
El artículo 94 dispone: “Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por
cualquier medio que permita su constancia.
La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el
procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen
éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento
o renuncia.
Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera
conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar
los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.”
A través del desistimiento, el particular manifiesta su voluntad de abandonar un concreto
procedimiento, pero conservando el derecho, mientras que, si opta por la renuncia, pierde el
propio derecho, sin poderlo ejercitar en lo sucesivo.

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 En cualquier caso, producido el desistimiento o la renuncia, la Administración deberá adoptar
resolución declarando la forma anormal de terminación del procedimiento que se haya
producido, lo que notificará a los interesados en la forma legalmente prevista.

4.3.4.-CADUCIDAD.
El artículo 95.1 Ley 39/2015, establece que “En los procedimientos iniciados a solicitud del
interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la
Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del
procedimiento. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades
necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las
actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad
procederán los recursos pertinentes.”

5.- DIMENSIÓN TEMPORAL DEL PROCEDIMIENTO.

Los actos administrativos han de adoptarse, normalmente, dentro de los plazos fijados por el
ordenamiento jurídico. Tanto los de trámite como las resoluciones, deben adoptarse dentro del plazo
en cada caso establecido.
De aquí la importancia del tiempo en el procedimiento administrativo, dedicando la los artículos 29
a 33, básicamente, a tratar de los términos y plazos.
Nos remitimos para su estudio, así como al de la figura del silencio, al tema 15.3