MARCO TEÓRICO DEL SIAF

El artículo 8º reconoce plena validez a los convenios suscritos entre socios o

entre éstos y terceros, a partir del momento que les sean debidamente
comunicados a la sociedad, siendo por tanto exigibles en todo cuanto le sea
concerniente. Señala también que si hubiera contradicción entre alguna
estipulación de dichos convenios y el pacto social o el Estatuto, prevalecerán
éstos últimos, sin perjuicio de la relación que pudiera establecer el convenio
entre quienes lo celebraron.

Estas disposiciones hacen obligatorias los llamados convenios para sociales o

extra-societarios, adoptándose con ello la misma posición que las modernas
legislaciones europeas, con lo cual en el fondo se están beneficiando a las
propias sociedades si es que tales estipulaciones de los convenios privados les
son de utilidad, reconociéndose además el pleno valor de la autonomía de la
voluntad.

Respecto específicamente a las acciones de las sociedades anónimas, debe

señalarse que en el artículo 101º de la nueva Ley se establece que las
limitaciones a la libre transmisibilidad de las acciones son obligatorias para la
sociedad cuando estén contempladas en el pacto social, en el Estatuto o se
originen en convenios entre accionistas y terceros, que hayan sido notificados a
la sociedad. Tales limitaciones se deberán inscribir en la matrícula de acciones
y en los respectivos certificados. Ahora bien, cuando la Ley se refiere a las
limitaciones que se originen en el convenio, se está refiriendo a los
universalmente conocidos como convenios de sindicación de acciones,
relacionados con el ejercicio de un derecho de preferencia dentro de grupos de
accionistas.

Finalmente en el tema de los convenios, es importante señalar que tratándose

de sociedades anónimas abiertas, por disposición específica del artículo 254º
de la nueva Ley, en estas sociedades anónimas especiales no se reconoce los
pactos de los accionistas que contengan limitaciones, restricciones o
preferencias vinculadas a la negociación o libre transmisibilidad de las
acciones, aun cuando se notifiquen o se inscriban en la sociedad, pero ésta, es
una excepción a la regla.

Por lo tanto, en el diseño, desarrollo e implementación del SIAF-GL, siempre

estuvo presente la idea y de extender su aplicación a los Gobiernos Locales
generar un sistema basado en la centralización de información financiero a la
vez rectora en el aspecto normativo y descentralización operativa a través de
las unidades ejecutoras (UE) que he interrelaciona los diferentes procesos a
través de la ejecución de la gestión financiera del Estado y que garantice a la
vez el cumplimiento de las disposiciones legales y vigentes.

Por otro lado, el SIAF-GL no solamente ha conseguido los objetivos de

administrar, controlar y racionalizar los ingresos y el uso de los recursos
financieros, la obtención de información en tiempo real y la preparación y
presentación oportuna de los estados financieros, sino que también logró
imprimir un ambiente de sinergía en los otros sistemas originado por la
necesidad de cambio en los procesos a causa de las «exigencias» y
«presiones» de información ejercidas por el SIAF.

Para la implementación del SIAF Gobiernos Locales deben haberse definido

algunas estrategias, como realizar un diagnóstico de las distintas áreas
relacionadas con el manejo presupuestal y financiero, el diseño y
racionalización de procesos administra-tivos y financieros, una implantación en
las unidades piloto, un adecuado entrena-miento desde el punto de vista
financiero (presupuesto-tesorería-contabilidad-análisis) y una capacitación en el
manejo de administración del SIAF, incluido paquetes utilitarios referidos a la
base de datos y otras herramientas informáticas, así como la promoción de
coordinadores o sectoristas que asesoren y orienten la mecánica del sistema.

Por lo tanto, es necesario señalar que, los Gobierno Locales con la

implementación del SIAF -GL tendrán acceso a las nuevas tecnologías de la
información, así como a las comunicaciones electrónicas y reportar y obtener
información oportuna y de calidad en Tiempo Real.
EL PROCESO DE CONECTIVIDAD Y EL SIAF
La conectividad es la capacidad de comunicaciones que tiene el Estado, sus
organismos, componentes del mismo, y la sociedad en un entorno global,
usando conjuntamente las telecomunicaciones, la tecnología de la información
y producción de la industria de los contenidos (informática).

Por lo tanto, la conectividad crea nuevas formas de acceder e intercambiar

información en tiempo real y establecer relaciones de cooperación entre la
sociedad, el sector privado y el sector público para permitir vías más amplias
de iniciación hacia la Tecnología de la Información y Comunicaciones (TIC).

Evolucionar y direccionar la TIC hacia la sociedad de la información y del

conocimiento, permitiendo que cada instancia de gobierno, así como la
sociedad tenga acceso directo al libre flujo de información financiera,
presupuestal, planes, programas, gestión, etc.

 Establecer una nueva plataforma democrática y convertirse en un

vehículo de participación pública que emplee la tecnología para lograr
que la ciudadanía participe en un modo fundamental, directo y diferente
a través del mayor acceso a la información y del conocimiento
permitiendo a la sociedad tener relaciones más directas, abiertas y
democráticas.

 Contribuyen a la transparencia de las decisiones y acciones de los

organismos del Estado, así como el manejo de los recursos públicos.

 Fortalecer la gobernabilidad del país en el marco del proceso de

descentralización mediante una adecuada efectividad entre el gobierno
central, gobiernos regionales y gobiernos locales; promoviendo la
transparencia, la integración, la equidad y la optimización de los
recursos.

 Propiciar en los gobiernos regionales y locales, el acceso a las nuevas

tecnologías de información y comunicación electrónicas.
  Integrar a los gobiernos regionales y locales mediante el uso de medios
tecnológicos y electrónicos en sus diferentes niveles, a fin de obtener
información oportuna y de calidad para una adecuada toma de
decisiones.

 Mejorar el nivel de conocimiento de los responsables de las áreas de

actividad o de los sistemas administrativos logrando una mejora
sustancial de la calidad en la gestión pública.

 Propiciar la transparencia de la información en la gestión pública

asegurando el correcto uso de los fondos públicos.

 Promover la participación de la ciudadanía en la gestión de los

gobiernos regionales y locales a través de espacios de concertación,
coordinando activamente con el sector privado en el desarrollo,
articulación, complementariedad y aplicación de tecnologías de
información y comunicación.

 Propiciar una cultura participativa de la sociedad civil con mecanismos

de vigilancia y control ciudadano en las decisiones del ámbito local y
regional reduciendo los niveles de corrupción.

SISTEMA INTEGRAL DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA

CONCEPTO DEL SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN

FINANCIERA SIAF-GL

El SIAF (Sistema Integrado de Administración Financiera) es un sistema de

registro automatizado de operaciones y procesamiento de la información de las
transacciones que se realizan durante el proceso de ejecución financiera y
presupuestal, que tiene por finalidad centralizar la información que se genera
en los subsistemas de presupuesto, tesorería y contabilidad, con el objetivo de
sustituir, con el apoyo de la tecnología, todo tipo de información que fluye en
cada unidad ejecutora hacia cada órgano rector (Economía y Finanzas, Tesoro
Público, La Dirección Nacional de Contaduría Pública, SUNAT) mediante un
registro único de operaciones produce con mayor rapidez, precisión e
integridad informes.

Para ello, se ha creado una base de datos cuya sede central se encuentra en el
Ministerio de Economía y Finanzas, contando para su operatividad con 580
computadoras distribuidas a nivel nacional, para cada una de las unidades
ejecutoras, y en 1826 municipios.

SIAF- Presupuesto de la Base de Datos del SIAF ubicada en el Ministerio de

Economía y Finanzas está expresado en un Lenguaje ORACLE y el lenguaje
que se emplea en las Unidades Ejecutoras que se interconectan con el SIAF se
expresa en el lenguaje Visual Basic.

NECESIDADES DE CONTAR CON INFORMACIÓN OPORTUNA

Las operaciones normales que se ejecutan en las entidades, así como los
procesos interrelacionados mediante la aplicación del Plan Contable
Gubernamental registra, procesa y produce información sobre los resultados de
las actividades que realiza la administración gubernamental a través de los
procesos de aprobación de asignaciones presupuestales y de fondos, así como
de su ejecución durante un ejercicio fiscal.

A fin de acelerar estos procesos, se ha implementado un sistema mediante la

utilización de computadoras instaladas en red, cuya comunicación es directa
entre las unidades ejecutoras y el Ministerio de Economía y Finanzas para
procesar los datos y obtener información oportuna, precisa y adecuada referida
al resultado de las operaciones financieras y presupuestales del sector público.

FINALIDAD

Centralizar la información y registro único de operaciones que se genera en los

subsistemas (incluido el Área de Abastecimientos) con la finalidad de acelerar
los procesos de registro, control de datos y obtener información en línea
oportuna, precisa y clara que fluya. Cada unidad ejecutora hacia los órganos
rectores MEF, TP, Dirección Nacional de Contaduría Pública, SUNAT,
CONSUCODE, SBN, etc. para la toma de decisiones sobre la base de los
informes emitidos, referidos al resultado de las operaciones financieras y
presupuestales tales como:

a. La formulación y sus respectivas modificaciones presupuestarias

b. La ejecución Presupuestal

c. Contabilización de Operaciones financieras

d. Recaudación y registro de ingresos

OBJETIVO

a. Ejecutar los recursos públicos en un marco de absoluta transparencia.

b. Generar información en línea, oportuna y confiable para la toma de

decisiones.

c. Interrelacionar los sistemas de la administración financiera del Estado

con los controles interno y externo, a efectos de incrementar la eficacia
de éstos.

Por lo tanto, el SIAF como sistema de ejecución financiera, que toma como
referencia el marco presupuestal y sus tablas, ha sido diseñado como una
herramienta ligada a la gestión financiera del tesoro público en su relación con
las unidades ejecutoras con el expreso objetivo de mejorar la gestión de las
finanzas públicas a través del registro único de operaciones y tienen por objeto
el control de la gestión de los fondos públicos para el adecuado cumplimiento
de las funciones del Estado y con el apoyo de la tecnología se busca simplificar
operaciones y registros e implementar los procedimientos administrativos de
ejecución y resultados con la finalidad de hacerlo más eficiente y eficaz
dejando de lado los registros que se lleva a cabo en forma manual en cada
dependencia del Estado.

ALCANCE

El SIAF vincula información de todas las instituciones del Sector Público a nivel
de entidades rectoras como la Dirección Nacional de Presupuesto Público, la
Dirección Entidades Ejecutoras, que comprende a todas las entidades a nivel
de sectores, pliegos y unidades ejecutoras. Adicionalmente, hay instituciones
que efectúan sus funciones como ejecutoras y como usuarias de la información
que procesa el SIAF (Contraloría General, SUNAT).

VENTAJAS

Como ventajas podemos mencionar las siguientes:

a. Proporcionará a sus diferentes usuarios información oportuna (órganos

rectores, tesoro público, B.N., la entidad misma).

b. Permite reportes consistentes de estados presupuestales, financieros y

contables, brindando a la DNCP información para la Cuenta General de
la República.

c. Permite un seguimiento de la ejecución presupuestal en sus diferentes

fases (compromiso, devengado, girado y pagado).

d. Proporciona una visión global y permanente de la disponibilidad de los

recursos financieros del Estado.

e. Contribuye a una mejor asignación de recursos.

f. Proporciona mecanismos adecuados de registro y control diario de la

gestión presupuestaria, financiera y patrimonial a los órganos rectores.
 g. Permite la obtención de reportes de COA a la SUNAT.

h. Integra y compatibiliza la información disponible de los diversos

organismos y entidades comprendidas en el sistema.

i. Permite que la contabilidad pública sea la fuente segura y oportuna

para la obtención de información gerencial destinada a los diferentes
niveles de la gestión pública.

j. Registra, en forma integral, todas las operaciones que se producen en

los organismos públicos.

k. Presenta información financiera y presupuestal con un nivel de detalle

suficiente.

l. Contribuye en mejorar la gerencia financiera.

m. Fortalece las labores de control interno.

n. Facilita información detallada y oportuna a los proceso de auditoría.

CARACTERÍSTICAS

 Base de Datos informatizada que se actualiza en forma permanente

a través del registro de las transacciones que realiza las unidades
ejecutoras durante el proceso de ejecución presupuestal y financiero
de los ingresos y gastos fiscales.
 Conformidad al nivel de la unidad ejecutora respecto de la validez de
los actos administrativos propios de cada operación a ser registrada
en el marco de las disposiciones presupuestarias, de tesorería y
demás normativas aplicables.
 Considera el principio de universalidad del registro.
 Considera el registro único de cada operación.
  Utiliza un diseño de catálogo propio o tabla de operaciones.
 Selecciona las fases del ciclo de ejecución.
 Utiliza el Plan Contable Gubernamental, así como el clasificador de
ingresos y gastos (clasificadores por objeto del gasto e ingresos).
 Mecanismos de seguridad, tanto en el nivel institucional como en el
nivel central, que garanticen la inalterabilidad de los datos
ingresados y grabados en los archivos del sistema, así como el uso
de claves de acceso en función a las facultades y responsabilidades
asignadas de manera que se identifique al usuario, la hora y fecha
de su acceso al sistema, la dependencia a la que pertenece, número
del terminal utilizado, los registros y las consultas realizadas.
 Centralización normativa y descentralización operativa.
 Registro único de transacciones; para dicho efecto las oficinas de
presupuesto y planificación, tesorería, abastecimientos y contabilidad
deberán tener acceso en línea al SIAF-GL de la entidad, para lo cual
las gerencias de administración, así como las diversas áreas o
unidades orgánicas administrativas deberán prestar el apoyo
necesario.
 Procedimientos que delimiten funciones y asignen niveles de
responsabilidades.
 Producción de información presupuestaria, económica, financiera,
contable y de gestión en forma simultánea.
 Integración.
 Interrelaciona con la RED del Banco de la Nación para el pago
mediante la cuenta del Tesoro Público (D.G.T.P.).

QUÉ INFORMACIÓN SE PUEDE OBTENER DEL SIAF ¿Cuál es el

presupuesto?
Presupuesto Anual Calendario de compromiso

¿Quién gasta?

Sector / Pliego / Unidades Ejecutoras

¿En qué gasta?

Naturaleza del gasto (Categoría de gasto / Tipo, genérica del gasto /

Orientación, Modalidad de Aplicación / Quién gasta y específica del Gasto /
Específica propiamente dicha).

¿Para qué se gasta?

Estructura funcional programática (función / programa / subprograma / actividad

- proyecto / componente / meta).

¿Con qué fuentes se financian los gastos?

Gastos por cada fuente de financiamiento.

¿Cuánto se gasta?
Fases del SIAF (compromiso, devengado, girado y pagado).

¿Dónde se gasta?

En qué área, unidad orgánica, programa, actividad o proyecto.

¿A qué servicios sociales se puede acceder?

Programas sociales:

 ¿Qué significa? → Visión/Misión

 ¿Para qué sirve? → Objetivos

 ¿Cómo puedo acceder al servicio? → Productos

Cualquier ciudadano puede acceder a este sistema que se encuentra
incorporado en el Portal de Economía, debiendo ingresar a la dirección
electrónica http://transparencia-económica.mef.gob.pe/amigable/default.asp.

¿Qué otro tipo de información adicional se puede obtener?

Además, nos permite obtener reportes de estados presupuestarios, financieros
y contables.

FILOSOFÍA DEL SISTEMA

Es importante precisar, a la luz de lo observado en otros países, que el

objetivo de integración de procesos del Sistema de Administración
Financiera tiene diferentes enfoques. En nuestro caso:
 EL SIAF es un Sistema de Ejecución no de Formulación Presupuestal ni
de Asignaciones (trimestral y mensual) que es otro sistema. Sí toma
como referencia estricta el Marco Presupuestal y sus Tablas.
 El SIAF ha sido diseñado como una herramienta muy ligada a la
Gestión Financiera del Tesoro Público en su relación con las
denominadas Unidades Ejecutoras (UE), así como también a la gestión
rectora de la DNP, a su vez el SIAF está subdivido en cuatro
submódulos.

El registro, al nivel de las UE, está organizado en dos partes:

 Registro Administrativo (Fases Compromiso, Devengado, Girado) y

 Registro Contable (contabilización de las fases, así como Notas

Contables).

El Registro Contable requiere que, previamente, se haya realizado el

Registro Administrativo. Puede realizarse inmediatamente después de cada
Fase, pero no es requisito para el registro de la fase siguiente.
 A diferencia de otros sistemas, la contabilización no está completamente
automatiza-da. Esto, que podría ser una desventaja, ha facilitado la
implantación, de mecanismos donde el contador participa tanto en el
proceso como en la asesoría y toma de decisiones.

ÁMBITOS DEL SISTEMA

Podemos decir que el sistema tiene dos ámbitos claramente definidos, a saber:

a. Registro Único

El concepto de Registro Único está relacionado con la simplificación del

registro de las UE de todas sus operaciones de gastos e ingresos y el
envío de información a los Órganos Rectores, y se fundamenta en la
Ley N.° 28112 - Ley marco de la administración financiera del Estado.

• Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP),

• Dirección General de Tesoro Público (DGTP); y

• Dirección nacional de Contabilidad Pública (DNCP).

• Dirección Nacional de Endeudamiento DNPP.

El art. 10 de la Ley N.º 28112 señala que el registro de información es

único y de uso obligatorio por parte de todas las entidades y
organismos del Sector Público, a nivel nacional, regional y local, y se
efectúa a través del Sistema Integrado de Administración Financiera del
Sector Público (SIAF-GL) que administra el Ministerio de Economía y
Finanzas, a través del Comité de Coordinación.

El SIAF-GL constituye el medio oficial para el registro, procesamiento y

generación de la información relacionada con la administración
financiera del sector público, cuyo funcionamiento y operatividad se
 desarrolla en el marco de la normatividad aprobada por los órganos
rectores.

b. Gestión de Pagaduría (sólo para las operaciones financiadas con

recursos del Teso-ro Público)

Las UE sólo pueden registrar sus girados en el SIAF cuando han

recibido las Autorizaciones de Giro de parte del Tesoro Público. En
base a estos girados, la DGTP emite las autorizaciones de pago, las
que son transmitidas al Banco de la Nación (BN), cuyas oficinas a nivel
nacional pagan sólo aquellos cheques o cartas órdenes cargadas en su
sistema, afectando recién en ese momento la cuenta principal del
Tesoro Público.

En verdad, más allá que luego tenga que intervenir el Tesoro Público
para la Autorización de Pago, el Girado registrado por la UE termina en
el BN, por lo que podríamos decir que los equipos SIAF que operan en
las UE son como terminales del Tesoro Público para realizar el proceso
de Pago a través del BN.

IMPLANTACIÓN DEL SISTEMA

En el período 1997-1998, la tarea primordial del Ministerio de Economía y

Finanzas ha sido la implantación del SIAF-GL en todas las UE del Gobierno
Central y Regiones, para cuyo logro se han realizado programas de
entrenamiento, difusión y pruebas. Ha sido fundamental el nivel de credibilidad
de los usuarios en el sistema, el mismo que se ha consolidado durante este
período. Debe destacarse muy especialmente el enorme esfuerzo de los
funcionarios de las UE que han participado en la etapa de Implantación. Al
respecto, debemos destacar algunos elementos importantes:

• Coordinación permanente con los Órganos Rectores. El sistema debía

adecuarse a sus procedimientos y normas, así como a los instrumentos
operativos (Tablas).
• Acercamiento, desde fines de 1996, con los usuarios (UE) a través de
los residentes, nexo permanente.

• Registró manual paralelo en 1997, el cual permitió conocer el ámbito de

operaciones de las UE para su adecuado tratamiento en el sistema.
Además, hizo posible un relevamiento del uso de clasificadores
presupuestales, así como operaciones contables e insumos para la
primera versión de la Tabla de Operaciones. Igualmente, se prestó
mucha atención al tema de los documentos fuente, se logró establecer
la figura del expediente u operación y la unidad de registro del sistema.
En los últimos meses de 1997, las UE registraron sus operaciones en
una primera versión en Fox del Módulo de Registro SIAF-GL.

• En enero de 1998, el Ministerio de Economía y Finanzas entregó 506

equipos (computador personal, módem, impresora, estabilizador o UPS)
a igual número de UE. El equipo tiene instalado, además de un software
general (MSOffice97), el Módulo Visual de Registro SIAF-GL. El
sistema incluye un mecanismo de correo electrónico para la
transferencia de información.

• Registro automatizado paralelo en 1998, utilizando los equipos y

sistemas entrega-dos. Las UE registraron y transmitieron más de un
millón de operaciones por un valor cercano al 50% del total del
Presupuesto Anual, las mismas que se reflejaban en la Base de Datos
ORACLE del Ministerio de Economía y Finanzas. Este registro permitió
reforzar el entrenamiento, así como identificar nuevas operaciones para
la Tabla de Operaciones. Un aspecto muy importante de esta etapa fue
la revisión del tratamiento a las operaciones típicas (planillas, compras,
encargos, caja chica, entre otras).

• Personal entrenado en cada UE. A fines de 1998, antes de ponerse en

marcha el sistema, existía al menos una persona adecuadamente
entrenada en cada UE. Progresivamente se ha incorporado un mayor
 número de funcionarios, especial-mente en aquellas UE que trabajan en
red.
• Organización y puesta en marcha de la Mesa de Atención, como centro
de recepción de llamadas de los usuarios y su derivación a las diversas
áreas (soporte, análisis, contadores, control de calidad, informática).
• Organización del Equipo de Soporte a Usuarios con 12 técnicos
entrenados en la instalación del sistema, conectividad y hardware.
Cuentan con un stock de equipos y partes (PC, UPS, discos duros y
tarjetas de red). Este equipo asegura que una UE restablezca su
capacidad operativa en un máximo de 72 horas.

Equipos de trabajo en la sede:

• Análisis, para revisar el tratamiento de las operaciones y preparación de

manuales;

• Control de Calidad, para revisar cada versión de software y apoyar a las

UE para un adecuado registro;

• Contadores (encargados de elaborar y dar mantenimiento a la Tabla de

Operaciones);

• Informática (grupos de Análisis de Sistemas, Visual, ORACLE,

Conectividad y Soporte Técnico),

• Usuarios (sectoristas) para monitorear el trabajo de residentes.

Uno de los aspectos más importantes del trabajo desarrollado en estos dos
años ha sido el dominio del aspecto logístico, especialmente en las UE
ubicadas fuera de Lima (aproximadamente 320). Los equipos de soporte a
usuarios, control de calidad y contadores han visitado todas las UE varias
veces, familiarizándose con el acceso y reforzando la vinculación de la sede
con los usuarios. La presencia del residente facilitó toda esta coordinación.
En el período comprendido desde fines del 2001 y todo el 2002, la tarea
primordial del Ministerio de Economía y Finanzas fue continuar con las pruebas
de consistencia del sistema y una primera implantación del SIAF-GL en un
porcentaje menor del total de municipalidades provinciales; para cuyo logro se
han realizado programas de entrena-miento, difusión y pruebas. Ha sido
fundamental el nivel de credibilidad de los usuarios en el enorme esfuerzo que
se ha consolidado durante este período. Debe destacar-se muy especialmente
el enorme esfuerzo de los funcionarios de las municipalidades que han
participado en la etapa de implantación.

El año 2003, el SIAF-GL consolidó su presencia a nivel nacional (tanto en

municipalidades provinciales como distritales), prioritariamente en el registro de
la información presupuestal al haberse instalado y recabado posteriormente
información de la Formulación de los Presupuestos de Apertura en cerca del
97% del universo nacional, sustituyendo y/o complementando diversos
registros y reportes de la DNPP que se realizaban anteriormente en forma
manual.

A partir del 2004, se avanzará paralelamente, tanto en la implantación del

SIAF-GL con todos sus módulos en la totalidad de municipalidades, como en la
conformación de un Centro de Almacenamiento y Contingencia de Datos que
contenga la información actualizada de todas estas entidades en el ámbito
nacional, proceso a llevarse a cabo considerando un medio de transmisión de
información. Esto permitiría contar con una Base de Datos Nacional de
gobiernos locales.

PUESTA EN MARCHA OFICIAL DEL SISTEMA

A partir de enero de 1999, el SIAF se ha constituido en un Sistema Oficial de

registro de las operaciones de Gasto e Ingreso de las UE, sustituyendo
diversos registros y reportes de la DNPP, la DGTP y la DNCP.

• Cada mes, las UE reciben, a través del SIAF, su Calendario de

Compromisos (CALCOM) elaborado por la DNPP.
• Las UE registran en el SIAF sus operaciones de gastos e ingresos,
información que luego es transmitida al Ministerio de Economía y
Finanzas para su verificación y aprobación.

• En el Ciclo de Gasto, las UE registran sus operaciones (expedientes),

cada una de las cuales incluye las fases de Compromiso, Devengado y
Girado.

• El registro del Compromiso implica el uso de un clasificador de dasto a

nivel de Específica, una Fuente de Financiamiento y la Meta
correspondiente asociada a ese gasto. El sistema verificará si esa
operación está acorde al CALCOM aplican-do el criterio de techo
presupuestal. La UE sólo puede ejecutar dentro del mes de vigencia del
calendario.

• El registro del Devengado está asociado a la verificación del

cumplimiento de la obligación por parte del proveedor, esto es la
entrega de bienes. Esta fase requiere un Compromiso previo que a su
vez establece techos y otros criterios. El Devengado puede darse en el
mismo mes o en otro posterior al registro del Compromiso.

• El registro del Girado requiere no sólo un devengado previo (que a su

vez estable-ce techos) sino la correspondiente Autorización de Giro por
parte de la DGTP, que aplica el criterio de mejor fecha. El girado puede
darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del Devengado.

• La DGTP emite la Autorización de Pago de los Girados (cheques y

cartas órdenes) de las UE transmitiéndose al BN, quien actualiza sus
archivos con cada lote enviado, atendiendo a los beneficiarios de los
girados.

• El registro de la Fase Pagado en la UE es procesado automáticamente

por el sistema con la información de los cheques y cartas órdenes
pagados remitida por el BN.
 • En el Ciclo de Ingreso, las UE registran las fases de Determinado y
Recaudado.

• Las operaciones de gastos, ingresos y otras complementarias, son

contabilizadas utilizando la Tabla de Operaciones (TO SIAF), matriz que
relaciona los clasificadores presupuestales con las Cuentas del Plan
Contable Gubernamental. Estos registros son procesados por el
sistema, permitiendo la obtención de los estados financieros y
presupuestarios exigidos por el Ente Rector Dirección Nacional de
Contabilidad Pública (DNCP) en el marco de la elaboración de la
Cuenta General de la República. Cabe señalar que, 29 Pliegos (109
UE) realizaron el Cierre Contable 1999 a través del Módulo Contable
SIAF.

PRODUCTOS DEL SISTEMA

• Mejora en la gestión financiera del Tesoro Público.

• Base de Datos con información oportuna, confiable y con cobertura
adecuada.
• Monitoreo por los Sectores y Pliegos de la Ejecución del Presupuesto.

VENTAJAS DE LA BASE DE DATOS

a Proporciona a los órganos rectores información oportuna y consistente.

b Permite obtener reportes consistentes de estados presupuestales,

financieros y contables.

• Permite un seguimiento de la ejecución presupuestaria en sus

diferentes fases.

• Proporciona una visión global y permanente de la disponibilidad de los

recursos financieros del Estado.
 • Pone a disposición de la DNCP información para la elaboración de la
Cuenta General de la República.

• Permitirá la obtención de los reportes COA para SUNAT.

• Pondrá a disposición de la Contraloría General de la República,

información de detalle, reduciendo los requerimientos de reportes y
mejorando la capacidad de control en oportunidad, cobertura y
selectividad.

• Contribuye a una mejor asignación de recursos y toma de decisiones.

FLUJO DE INFORMACIÓN

Las entidades del sector público pueden consultar los datos registrados en la
Base de Datos Central del SIAF, esto según su área de responsabilidad y nivel
de acceso:

• Organismos Rectores del MEF (DNPP, DGTP y DNCP)

• Organismos Sectoriales y Pliegos.

• Otras instituciones usuarias de la información (Contraloría General de la

Repúbli-ca y SUNAT).
EL SIAF-GL Y LOS CAMBIOS EN LA CULTURA Y LOS PARADIGMAS
ADMINISTRATIVOS

• A través de la integración de las diferentes áreas de gestión administrativa.

• A través de la generación del mayor número de información sistematizada o

estructurada de acuerdo a las necesidades de la gerencia y los usuarios.

• A través de la responsabilidad que deben asumir los funcionarios públicos

respecto a las autorizaciones, ejecución y registro de las operaciones y
transacciones de la entidad o unidad ejecutora.

• Se sustenta en la superación permanente de la calidad de la gerencia y

gestión, desarrollando habilidades y destre-zas en la promoción de
mecanismos e instrumentos técnicos que faciliten la programación, ejecución
y evaluación de los recursos públicos.

• A través de la eficiencia que demanda el uso racional de los recursos

materiales y financieros y óptima aplicación, bajo criterios cuantificables y
claramente informados.
En cambio, la eficacia es el eje fundamental para el cambio organizacional,
que demanda que los procesos administrativos respondan a los objetivos de
la entidad.
ESTRATEGIA DE DISEÑO, DE DESARROLLO E IMPLEMENTACIÓN DEL
MÓDULO SIAF

• Revisión y análisis de estructuras, normas y procedimientos

relacionados.

• Identificación de operaciones de ingresos y gastos por toda fuente y

concepto.

• Coordinación permanente con Órganos Rectores, representantes de

unidades ejecutoras y principales autoridades usuarias y responsables.
 • Búsqueda de modelo conceptual y diseño del prototipo del sistema
proyectado.

• Control de calidad para verificar la consistencia de los procesos a ser

implantados.

• Difusión general combinada con entrenamiento y asistencia

personalizada.

• Apoyo efectivo del Banco de la Nación para asegurar la operatividad del

procedimiento de pagos que ejecuta la Dirección General del Tesoro
Público a través del sistema.

• Implementación progresiva y en forma paralela a los sistemas de

información en vigencia.

• Equipamiento de configuración uniforme.

• Interconexión.

• Implantación como medio de registro obligatorio de los datos

relacionados con la ejecución de ingresos y gastos, bajo
responsabilidad del Director General de Administración o funcionario
que haga sus veces, en la Unidad Ejecutora.

APLICACIÓN DEL SIAF EN LOS GOBIERNOS

LOCALES

Aspectos Generales

Las transacciones económico-financieras que se ejecutan en las entidades

Administrativas del Sector Público, así como, los procesos interrelacionados
mediante la aplicación del plan contable gubernamental, que registra, procesa y
produce información sobre los resultados de las actividades que realiza la
administración gubernamental a través de los procesos de aprobación, de
asignaciones presupuestales y de fondos, así como, de su ejecución durante
un ejercicio fiscal.

A fin de acelerar estos procesos, se ha implementado un sistema mediante la

utilización de computadoras instaladas en red, cuya comunicación es directa
entre las unidades ejecutoras - el MEF y el T.P. - para procesar los datos y
obtener información oportuna, precisa y adecuada, referida al resultado de las
operaciones financieras y presupuestales del sector público.

¿Qué significa el SIAF -GL?

El Sistema Integrado de Administración Financiera es un sistema de Registro

de Operaciones y el procesamiento automatizado de la información de las
transacciones realizadas por la ejecución financiera y presupuestal.

El sistema tiene por finalidad centralizar la información que se genera en los

diferentes sistemas aplicados a los gobiernos locales.

El Sistema Integrado de Administración Financiera Gobiernos Locales SIAF-GL

es una herramienta diseñada para municipalidades provinciales y distritales,
que contiene y procesa:

1. La formulación y sus respectivas modificaciones presupuestarias

2. La ejecución presupuestal

3. Contabilización de operaciones financieras

4. Recaudación

Tomando básicamente el marco presupuestal, las tablas a aplicarse y el Plan

Contable Gubernamental.
Aplicación del SIAF para Gobiernos Locales

a. Diagnóstico

De acuerdo al comunicado N.º -2005-EF/93.01, que a partir de enero

del 2005 los gobiernos locales realizarán el registro contable de sus
transacciones en el módulo contable SIAF-GL, cuyo objetivo principal
es mejorar la gestión de los gobiernos locales, en cuanto a sus finanzas
públicas se requiere la innovación de las herramientas informáticas,
para un manejo eficiente y eficaz de la administración para la obtención
de información actualizada y adecuada en forma inmediata y oportuna
para la toma de decisiones.

 Los gobiernos locales indistintamente tienen diferentes

realidades tantas municipalidades provinciales y distritales,
sin embargo, la normatividad en cuanto a las obligaciones
que se tiene por la presentación del presupuesto y de los
estados financieros tiene la misma exigencia que una
municipalidad provincial.
 Las metas presupuestarias como la oficina general de
administración que tiene a su cargo las oficinas de
contabilidad, logística, tesorería y personal de acuerdo al
ROF de cada municipalidad, en el caso de municipalidades
más pequeñas en la administración general es la que está a
cargo también del presupuesto, las municipalidades buscan
la optimización de los recursos económicos provenientes de
los ingresos propios y su correcta aplicación de la ejecución
de las transferencias.
 En el 98% de las municipalidades existen deudas de
ejercicios anteriores.
 La falta de equipos informativos limita la atención oportuna
de los expedientes de los contribuyentes, las necesidades de
la entidad y la presentación en la fecha requerida de la
 contabilidad presupuestal y patrimonial dando incumplimiento
a las directivas vigentes.
 En un 70% el personal de las municipalidades no están
debidamente capacitados.
 El pago de planillas no es pagada oportunamente.
 No existe interconexión con las oficinas de personal, logística
y contabilidad que permita el procedimiento del gasto público,
donde contenga la información oportuna y completa.
 En cuanto a la gestión tributaria también se busca
contrarrestar las limitaciones de las normas dadas por el
Gobierno Central en cuanto a los impuestos municipales, no
dejando de lado la situación económica del país. Las
municipalidades procuran incrementar el nivel de
recaudación de los ingresos propios a través de programas
de recuperación tributaria, otorgando las facilidades del caso
para su cumplimiento de pago.

• En el Registro Civil se presentan limitaciones de material

logístico, lo que no permite la oportuna y eficiente atención a los
usuarios del servicio.
• En el Programa del Vaso de Leche se detecta retrasos en la
entrega de los productos a los comités del Vaso de Leche por la
demora del proceso de licitación, también se presenta
deficiencia de los procesos administrativos, el escaso apoyo
logístico, equipo informativo obsoleto, etc. Asimismo se va
incrementando el nivel poblacional, y la transferencia emitida por
el gobierno central no cubre las necesidades de las
municipalidades.

Breve Análisis FODA Fortalezas

• Se tiene recursos humanos responsables que pueden enfrentar

diversas contingencias que se presente en la municipalidad.
 • Se tiene la coordinación de profesionales para una óptima
gestión.

• Hoy en día se cuenta con internet a nivel nacional pudiendo así,

acceder rápidamente a consultas o transacciones ante SUNAT,
Contraloría General de la República, Dirección Nacional de
Contabilidad Pública de la Nación y otros Organismos Rectores.

• La diversa variedad de información respecto a proveedores.

• Hoy en día ha mejorado la atención y orientación al

contribuyente.

• Cada vez más se trata de automatizar las operaciones y

sistemas, agilizando las transacciones de las municipalidades y
así obtener un acceso continuo a la información necesaria para
mejorar la gestión de los mismos.

• En el área de Registro Civil, el apoyo del personal es adecuado

y de experiencia en el tema y constantemente son capacitados
por la RENIEC y otras instituciones pertinentes.

• Las municipalidades hoy en día van otorgando representatividad

a la Sociedad Civil.

Debilidades

• Las municipalidades tienen limitados equipos de cómputo, en

varios casos son obsoletos.

• Existe limitaciones en la capacitación del personal,

especialmente en temas que competen a las finanzas públicas.
 • Limitación de recursos para la contratación de personal, así
como los recursos para el pago de los aportes sociales del
trabajador y otros beneficios sociales que se deben otorgar.

• No se cuenta con un adecuado flujo de información de las

direcciones administrativas generando incertidumbres en las
áreas correspondientes.

• Falta de una base de datos que reporte los saldos reales de los
usuarios, retrasando la posible cobranza que se pudieran
realizar oportuna-mente al contribuyente.

• Los profesionales calificados son limitados.

• Falta de recursos para llevar a cabo las diligencias durante el

proceso coactivo.

• Limitación de material en registro civil para la emisión de

partidas de nacimiento, matrimonio y defunción solicitados por el
contribuyente.

• Falta de supervisión de la debida preparación y distribución de

los productos del programa del Vaso de Leche.

Oportunidades

 Constantemente se ofrecen capacitaciones de seminarios, cursos, talle-

res u otra participación de eventos de interés municipal para la
capacitación del personal.
 Realizar intercambios con diferentes instituciones públicas sobre el flujo
de información que viene ejecutando.
 Coordinación continúa con SUNAT, CONSUCODE, DNCP, INDECOPI,
DNP, MEF, etc. para una mejor aplicación de las normas vigentes.
  De acuerdo a la nueva redistribución del Presupuesto del Canon y
Sobrecanon, la transferencia de infraestructura social y productiva
beneficiará a las municipalidades elevando su calidad de vida.
 Participación constante en convenios con empresas privadas para el
aprovechamiento social, cultural y deportivo de la población.
 Aplicación del SIAF - GL, que es una herramienta que simplificará el
trabajo y mejorará los sistemas administrativos para un manejo
adecuado de la gestión.
 La municipalidad puede hacer participar a la ciudadanía mediante
convenios para la creación de pequeñas, medianas y microempresas.
 Fortalecimiento de la administración tributaria principal, fuente de la
recaudación de los ingresos.
 Aceptación de los contribuyentes por los cambios que vaya realizando la
administración tributaria, mejorando la atención al usuario.
 Crear fuentes de ingresos y programas de recuperación de ingresos.
 El Registro Civil debe explotar al 100% a la RENIEC, ya que esta
entidad le brinda en forma constante la parte logística y capacita al
personal para afrontar debidamente los diversos cambios de las normas.
 Implementar un sistema de emisión de Partidas de Nacimiento,
Matrimonio y Defunción.
 En el Programa del Vaso de Leche se cuenta con normatividad para
poder ejecutar debidamente el programa orientando acertadamente a los
comités del Vaso de Leche.
 Las municipalidades reciben las transferencias del MEF en forma
oportuna.
 De acuerdo a un buen manejo administrativo orientar a mejorar el
Programa del Vaso de Leche para favorecer a los beneficiarios.

Amenazas

 Cada año aumenta la morosidad de los contribuyentes en el pago de los

tributos municipales por parte de los contribuyentes debido a la situación
económica actual del país.
  No existe credibilidad de los proveedores ante las municipalidades por-
que usualmente la cancelación de la prestación de servicios y
adquisición de bienes no es de pago inmediato por la misma situación
económica de la institución.
 La Economía actual impide la obtención de resultados en cuanto a la
ejecución de la cobranza por incumplimiento de las obligaciones
tributarias.
 Falta de información y orientación a los usuarios de las obligaciones
tributarias, careciendo de personal abocado a la atención del
contribuyente.
 Descuido de los servicios públicos municipales, lo cual genera el
incremento de la morosidad en el pago de los arbitrios municipales,
puesto que el usuario no se siente satisfecho con el servicio que brinda
la municipalidad.
 No existe en la mayoría de la población conciencia tributaria, asimismo,
las municipalidades por sus escasos recursos económicos no realizan
campañas de conciencia tributaria.
 La escala remunerativa no es adecuada para el profesional con
experiencia, lo que permite que el profesional busque otras alternativas.
 Conservación inadecuada de los Libros de Registros de Partidas de
Nacimiento, Matrimonio y Defunción.
 La reducción de la transferencia de los programas del Vaso de Leche, lo
que perjudica a los beneficiarios, frente a un crecimiento del nivel
poblacional.

Ámbito de Aplicación del SIAG - GL

Es de aplicación en todas las municipalidades del país en concordancia con lo

dispuesto en el Art. 10 de la Ley 28112, Ley Marco de Administración
Financiera del Sector Público, «El Registro de Información es único y de uso
obligatorio por parte de todas las entidades y organismos del sector público a
nivel nacional, regional y local, y se efectúa a través del SIAF que administra el
MEF, a través del comité de coordinación.
Contenido del Registro SIAF - GL

El SIAF-GL contiene cuatro registros:

a. Registro Presupuestal:

• PIA: Presupuesto Institucional de Apertura

• PIM: Presupuesto Institucional Modificado

• Cadenas Funcionales Programáticas

• Clasificadores de Gastos e Ingresos

b. Registro Administrativo:

• Gasto: Fases compromiso, Devengado, Girado y Pagado

• Ingreso: Fases de Determinado y Recaudado

c. Registro de Recaudación:

• Impuesto Predial

• Arbitrios y otros

d. Registro Contable:

• Contabilización de las Fases

• Notas Contables

• Elaboración de los Estados Financieros y Anexos

En el registro contable previamente se requiere que se haya realizado en el
registro administrativo, excepto los registros efectuados por notas de
contabilidad (asientos de apertura, provisiones, marco presupuestal, etc.).

Finalidad

Tiene por finalidad agilizar los procesos de los registros, a través del sistema,
median-te computadoras instaladas a nivel nacional por el MEF, otorgando a
cada municipalidad un equipo completo para poder tener la información
interconectada, controlan-do y procesando los datos, obteniéndose información
en tiempo real, oportuna, clara y precisa; información que se utiliza para la
toma de decisiones a través de informes contables resultantes de las
operaciones financieras y presupuestales.

Objetivos

a. Controlar los fondos públicos de la gestión para un adecuado

cumplimiento de las funciones de los gobiernos locales a través de
la tecnología, buscando
Simplificar operaciones para procesar en forma más eficiente y
eficaz, facili-tando el trabajo y dejando de procesar en forma
manual.

b. Registrar las operaciones de ingresos y gastos de los gobiernos

locales, afectando la gestión presupuestaria y financiera de la
administración gubernamental.
c. Brindar información contable en forma oportuna sobre el resultado
de las operaciones financieras y presupuestales, ejecutadas por los
gobiernos locales.
d. Brindar información a la gerencia para una adecuada toma de
decisiones, contribuyendo a mejorar la gerencia de la administración
financiera gubernamental.
e. Facilitar información a la Auditoría Interna y Externa, fortaleciendo
las la-bores de control interno gerencial.
Ventajas del Sistema

• Ayuda a mejorar la gestión administrativa financiera de la entidad,

brindándoles facilidad de emisión de reportes.

• Se trabaja paralelamente pudiendo manejar la Ejecución del

Presupuesto y los estados financieros.

• La base de datos debe, al ser registrada oportunamente con

información, brindar reportes confiables y una cobertura adecuada.

• Se da la integración de las diferentes áreas de la Municipalidad para

cada registro de gastos e ingresos.

• Las autoridades pertinentes podrán informarse sobre la recaudación y

los gastos a tiempo real.

• Simplifica la elaboración de los estados financieros y presupuestales,

permitiendo cumplir con la información requerida por las entidades del
gobierno central, dentro de los plazos establecidos por las normas
vigentes.

Además el sistema otorga a los órganos rectores:

• Información oportuna, clara y consistente.

• Permite obtener en forma inmediata reportes consistentes de estados

presupuestales, financieros y contables, que facilitará la gestión para la
toma de decisiones.

• Pone a disposición de la Dirección Nacional de Contaduría Pública

(DNCP) información que facilita la elaboración de la Cuenta General de
la República.
 • Pone a disposición de la Contraloría General de la República,
información de detalle, reduciendo los requerimientos de reportes y
mejorando la capacidad de control en oportunidad, cobertura y
selectividad.

• Contribuye a una mejor asignación de recursos y toma de decisiones.

• Transparencia en la gestión de los gobiernos locales.

Manejo y Operatividad del Sistema

Los pasos a seguir son los siguientes:

a. Las municipalidades formulan el PIA en forma anual y efectúan la

programación mensual del presupuesto institucional, que permita la
fluidez del gasto en función a la proyección de los recursos que se
esperan recaudar, captar u obtener, para estos efectos se cuentan con
el módulo de formulación presupuestal.
b. El PIA se traslada al módulo de procesos presupuestarios. A
continuación establece el marco financiero a considerar durante cada
trimestre, para determinar las asignaciones mensuales de gastos e
ingresos y sus eventuales ampliaciones. Durante la etapa de ejecución
presupuestal se pueden generar modificaciones presupuestales.
c. Cada mes reformulan su programación mensual del gasto (PMG),
estableciendo sus montos de asignación mensual, que son techos a
nivel de función, programa, fuente de financiamiento y genérica del
gasto.
d. Las municipalidades registran en el SIAF sus operaciones de gastos e
ingresos.
e. En el ciclo de gastos las municipalidades registran sus operaciones
(expedientes), cada una de las cuales incluye las fases de compromiso,
devengado y girado.
f. El registro de compromiso implica el uso de clasificadores de gasto a
nivel de específica, fuente de financiamiento y las metas
 correspondientes asociadas a ese gasto. El sistema verificará si esa
operación está acorde a la PMG, aplicando el criterio de techo
presupuestal. La Municipalidad sólo puede comprometer dentro del mes
de vigencia de la PGM.
g. El registro de devengado está asociado a la verificación del
cumplimiento de la obligación por parte del proveedor, esto se le
entrega del bien o prestación de servicios. Esta fase requiere un
compromiso previo que a la vez establece techos y otros criterios. El
devengado puede darse en el mismo mes o en otro posterior al registro
del compromiso (dentro del mismo ejercicio presupuestal).
h. El registro del girado requiere un devengado previo. El girado puede
darse en el mismo mes o en otro posterior al registro de devengado,
incluso fuera del ejercicio.
i. En el ciclo de Ingreso, las municipalidades registran las fases
determinado y recaudado. Si es un ingreso proveniente en el área de
recaudación, todo el proceso aparecerá reflejado primero en el módulo
de recaudación y al hacerse efectivo el pago, del sistema
automáticamente generará un aviso en el módulo administrativo
contable (Ejecución Presupuestal), a fin que se tome en cuenta para su
posterior registro.
j. Las operaciones de gasto, ingresos u otras complementarias son
contabiliza-das utilizando la tabla de operaciones (TO SIAF), matriz que
relaciona los clasificadores presupuestales con las cuentas del nuevo
plan contable gubernamental.

Reseña temporal de la aplicación del SIAF- GL

(i) El sistema está operativo desde el año 2001 a fines del período,
y el año 2002, en donde el MEF tuvo la labor de proseguir las
pruebas de validación del sistema con el aporte de un grupo de
municipalidades provinciales.

(ii) En el año 2003 el SIAF -GL se continuo trabajando, pero a nivel

nacional en municipalidades provinciales y distritales en el
 registro de la formulación presupuestal del año 2004, asimismo,
se instaló la información de la formulación de los presupuestos
de apertura en casi un 97% a nivel nacional, sustituyendo el
registro que se venía realizando en forma manual,
complementando diversos registros y reportes de la DNPP.

En el año 2004, se va mejorando el sistema del SIAF-GL con todos sus

módulos en aproximadamente 830 municipalidades entre provinciales y
distritales, centralizándose la información en un centro de almacena-miento y
contingencia de datos, conteniendo información actualizada de las
municipalidades a nivel nacional, este proceso se llevó a cabo por un medio de
transmisión de información. Asimismo, el Gobierno Central proporcionó 1
computadora Pentium IV marca IBM completa-mente equipada a cada una de
las municipalidades, y se viene capacitando a cada municipalidad para poder
aplicar correctamente el SIAF-GL, ya que es un sistema de fácil manejo para el
usuario.

En el año 2005 de acuerdo al Comunicado N.º 001-2005-EF/93.04 publicado

en el Peruano el 12 de diciembre del 2004, donde se menciona que a partir de
enero del 2005 los gobiernos locales realizarán el registro contable de sus
transacciones en el módulo contable del SIAF-GL de manera gradual y de
acuerdo a las disposiciones que oportuna-mente serán publicadas. El registro
tiene carácter oficial para la elaboración de la información que presenta a la
Contaduría Pública de la Nación.

Los gobiernos locales que hayan registrado sus operaciones en el módulo

contable del ejercicio 2004 en el SIAF-GL, presentarán y transmitirán su
información al 31 de diciembre del año 2004 utilizando el sistema SIAF-GL.

Los gobiernos locales y beneficencias públicas deben tener en cuenta que la

presentación es obligatoria ante la Dirección Nacional de Contabilidad Pública
para la elaboración de la Cuenta General de la República, adjuntando
información complementaria referida a: Proyectos de Inversión, Metas Físicas,
Gasto Social y los anexos: Reportes de Saldos de Cuentas del Activo Pasivo y
Patrimonio y de Gestión por operaciones recíprocas entre entidades del sector,
acorde con el Instructivo N.º 23-2004-EF/93.11 de cierre contable aprobado por
la DNCP Resolución Directoral N.º 178 -2004-2004-EF/93.01 DEL 30-12-04.

El SIAF GL permite a las municipalidades operar su gestión administrativa en

forma más ordenada y eficiente, simplificando tareas en el ámbito y reduciendo
los reportes y conciliaciones ganando tiempo y reduciendo costos, sin
embargo, aún existen formatos y anexos que se tiene que ir simplificando hasta
que todo sea completamente sistematizado.

Proceso del Registro de la Información

Para un mejor entendimiento de los módulos SIAF -GL y que contribuyan de
manera efectiva con el sistema de control interno de las municipalidades, las
funciones de registro administrativo y del registro contable deben entenderse
claramente, asimismo, a través del siguiente cuadro se ubican las áreas de la
municipalidad y el ámbito de registro en el Módulo SIAF-GL.
 SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA

El módulo apoya la elaboración del presupuesto y controla los compromisos de

gasto, establece topes de gasto para cada unidad de gestión, y mantiene el
presupuesto actualizado y ajustado, de manera que al final de cada año fiscal
cierren las cuentas.

Usualmente el sistema de ejecución de presupuesto opera tanto en el nivel

central (en los ministerios nacionales de Hacienda o de Planificación) como en
las agencias sectoriales. El sistema central rastrea la ejecución del gobierno en
su totalidad, mientras que las agencias sectoriales operan sus propios sub-
sistemas para rastrear la ejecución del presupuesto por sus unidades,
programas, proyectos o actividades, y efectuar gastos a nivel de agencia.

En el componente de presupuesto se destacan los siguientes procesos: i)

formulación presupuestaria de recursos y gastos, ii) modificaciones
presupuestarias, iii) programación de la ejecución presupuestaria y iv)
evaluación presupuestaria.

Por su parte, un módulo avanzado de presupuesto puede tener otras funciones

complementarias, como la incorporación de información no financiera en todas
las etapas del presupuesto (por ejemplo, productos y resultados), y funciones
más especializadas de apoyo a la formulación del presupuesto (por ejemplo,
escenarios, pronósticos económicos, objetivos de política, topes y pisos de
gasto por sector, propuestas de gasto de agencias sectoriales, pronóstico de
ingresos, consolidación del presupuesto anual, marco macrofiscal de mediano
plazo, entre otros).

Tesorería

Las actividades de tesorería abarcan todas las transacciones relacionadas con

los ingresos y los pagos, y el manejo de caja en general, y son prioritarias en el
contexto de la automatización de procedimientos. El módulo de tesorería de los
SIAF genera un pronóstico de “flujo de caja” sobre la base de los pronósticos
de ingresos de las agencias de recaudación y las necesidades de fondos
anticipadas por las agencias de gasto. El módulo muestra los fondos
disponibles para pagar compromisos y controla su liberación. También puede
incluir la emisión y cancelación de bonos para financiar programas del
gobierno.

Los principales procesos del componente de tesorería son: i) recursos, ii)

pagos, iii) programación financiera de caja, iv) conciliación bancaria y v) otras
operaciones particulares de tesorería.
Dentro del componente de tesorería se destaca el instrumento denominado
cuenta única del tesoro (CUT), que abarca todos los organismos públicos que
efectúan procesos de percepción y uso de fondos, bajo el principio de caja
única. Según Pattanayak y Fainboim (2010) la CUT (en inglés Treasure Single
Account o TSA) es “una estructura unificada de cuentas bancarias de un
gobierno, que brinda una visión consolidada de los recursos de caja. Basada
en el principio de la unidad de caja y unidad del tesoro, la CUT es una cuenta
bancaria o un conjunto integrado de cuentas por las cuales el gobierno procesa
todos sus ingresos y pagos”.

En general, la CUT se estructura en varias subcuentas “virtuales” asignadas a

las entidades, con el objeto de que efectúen pagos de gastos sin la necesidad
de mantener cuentas físicas separadas en el sistema bancario. La
centralización del manejo del saldo de caja en el tesoro posibilita el uso
integrado y oportuno de todos los recursos disponibles (evitando que algunas
entidades queden con recursos ociosos detenidos y no accesibles al tesoro
central).

En muchos casos, las distintas entidades pueden realizar órdenes de pagos

directamente contra la CUT desde sus terminales conectadas al sistema,
teniendo en cuenta la fuente de financiamiento y los cupos definidos a nivel
central. La tesorería general prioriza los cupos (en forma diaria, semanal o
quincenal), y el sistema autoriza automáticamente los pagos en la red bancaria.
La CUT se actualiza con la ejecución del programa financiero de la tesorería
(que incluye la programación y ejecución de ingresos y pagos), y con las
transacciones depuradas de la conciliación bancaria. Así, el sistema de cuenta
única resulta en menos fondos ociosos y permite eventualmente explotar los
excedentes temporales en una mesa de dinero.

Existen varios tipos de CUT, lo cual depende del nivel de centralización de los
ingresos y gastos públicos. La de Brasil es la más completa a nivel del gobierno
federal, ya que centraliza todos los recursos de los ministerios y entidades
descentralizadas en una cuenta del banco central, de forma permanente y con
actualización en línea. Otro tipo de CUT es la de Chile, que centraliza
solamente los ingresos, ya que para el proceso de gasto los recursos se
transfieren a las entidades (que tienen total autonomía de ejecución y pueden
guardarlos fuera de la CUT). En todos los países de ALC existe algún nivel de
CUT, más o menos centralizada; en algunos casos se incluyen solamente los
recursos recaudados centralizadamente, y en otros también los recursos
propios de las entidades.

En un modelo de SIAF avanzado, las funciones de la tesorería pueden incluir

mecanismos y técnicas más eficientes de planificación y gestión de caja,
minimizando desequilibrios temporales y costos financieros de financiamiento
de corto plazo, y optimizando posibles ganancias con inversiones financieras.
El saldo final de una gestión de caja eficiente debería de ser el menor posible,
sin poner en riesgo fechas ciertas de pago a contratistas, proveedores y
empleados del sector público. Sin embargo, actualmente es común encontrar
saldos de CUT altísimos en la región (en algunos casos del 5% del producto
interno bruto), lo que disminuye la justificación económica de centralizar estos
recursos para una mayor eficiencia de la gestión de caja. Esta situación
muchas veces es aprovechada por los bancos centrales, que usan esta
disponibilidad de recursos públicos ociosos en el manejo de la política
monetaria. En lo que atañe a estos aspectos, el Fondo Monetario Internacional
(FMI) viene realizando estudios sobre la relación entre el tesoro y los bancos
centrales.
Contabilidad
El módulo de contabilidad es una parte muy importante en un SIAF. Sus
procesos básicos son: mantener un registro sobre autorizaciones de gasto,
procesar transacciones, monitorear los ingresos y gastos actuales por medio
del libro mayor, y producir los estados financieros básicos. De esta manera, el
módulo de contabilidad integra los registros presupuestarios, económicos,
financieros y patrimoniales. Este módulo debe ser capaz de procesar y registrar
todas las transacciones (aun aquellas que no derivan de movimientos de
efectivo) que se produzcan y que afecten (o puedan afectar) la situación
económico-financiera de las entidades públicas. Para ello, debe definirse
claramente el momento de registro de los ingresos (devengados o percibidos)
así como todos los usos de fondos (asignación de fondos, compromisos,
devengados y desembolsos).

Las transacciones se registran una única vez, a partir de lo cual se generan

todas las salidas de información presupuestaria, financiera y patrimonial. Para
que las unidades ejecutoras puedan adquirir información y procesar
operaciones en el lugar donde se realizan los hechos económicos, es
necesario que tengan acceso a la base de datos central.

En general, para integrar los módulos de presupuesto y contabilidad se utilizan

matrices de conversión que permiten un asiento contable automático de los
registros presupuestarios. Sin embargo, esa conversión también puede
lograrse automáticamente con una tabla de eventos que establece una paridad
entre cada uno de los rubros presupuestarios y el plan de cuentas contables
(procedimiento recomendado por el FMI debido a que implica una mayor
transparencia en la ejecución presupuestaria).

En el componente de contabilidad se destacan los siguientes procesos: i)

ejecución del presupuesto de ingresos, ii) ejecución del presupuesto de gastos,
iii) contabilidad por partida doble, iv) fondos rotatorios y cajas chicas, v)
administración de proyectos con financiamiento externo, vi) cierre del ejercicio y
apertura del siguiente, y vii) consolidación contable.
Aparte de registrar y procesar las transacciones económicas y financieras, el
módulo de contabilidad puede generar reportes consolidados a partir de los
datos de distintas unidades públicas con sistemas de gestión financiera
propios. Por ejemplo, es posible que la información de pagos al personal se
procese en un sistema diferente, pero que el SIAF se necesite para emitir los
cheques y pagos; en este caso es importante tener una interfaz para transferir
dicha información en forma automática al libro mayor del SIAF.

Deuda pública

El módulo de deuda pública comprende los procedimientos administrativos de

las operaciones del Estado para captar financiamiento, y que implican
endeudamiento o modificación de la estructura de sus pasivos.

Los principales procesos de este componente son: i) deuda directa o

endeudamiento por contratación de préstamos y colocación de títulos, ii)
servicio de la deuda (pago de intereses y amortización), y iii) deuda indirecta,
por garantías y avales otorgados a operaciones de crédito público efectuadas
por otros niveles institucionales.

En algunos países de la región el sistema de gestión de deuda es un módulo

dentro del SIAF, mientras que en otros opera por separado; por ejemplo, el
Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda (Sigade), ofrecido por la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).
Otra tendencia en algunos países (entre ellos, Brasil, Colombia y Perú) ha sido
fusionar la gestión de tesorería con la de deuda, integrando la administración
ingresos y pagos con la de financiamiento neto.

¿Qué funcionalidades elegir?

En resumen, no hay un criterio único para definir el alcance funcional de un

SIAF. Este puede comprender distintas funciones, e integrarse o no con otros
sistemas y funciones, de acuerdo con las circunstancias políticas y
organizacionales de las administraciones de cada gobierno nacional o
subnacional (incluidos los recursos financieros, el capital humano y la
capacidad tecnológica disponibles). Por ende, en la región existen ejemplos
tanto de SIAF básicos como de modelos más avanzados.

Otra cuestión importante es cuánta integración funcional se recomienda que

haya entre presupuesto, tesorería, contabilidad y deuda pública para cada
SIAF. Si bien desde un punto de vista operativo es deseable alcanzar el mayor
nivel de integración posible, el costo financiero de operación y mantenimiento
de una integración total puede exceder sus beneficios.

La integración del SIAF con otros sistemas y funcionalidades administrativas

Es cada vez más común que los SIAF promuevan la integración o

interoperabilidad con otros sistemas y funcionalidades administrativas, como
compras y contrataciones, administración de pagos al personal, administración
de bienes, inversiones públicas y administración tributaria. Esta integración
puede constituirse en módulos integrados al SIAF mismo, pero lo más común
es la interoperabilidad con otros sistemas auxiliares de información, conforme
se describe a continuación.

Compras y contrataciones

El sistema de compras y contrataciones está constituido por un conjunto de

principios, normas, órganos, recursos y procedimientos mediante cuya
operación se permite que el sector público obtenga los bienes y servicios
necesarios para cumplir con su gestión y atender las demandas sociales, con
oportunidad, al mejor precio posible de mercado y con la calidad adecuada.

Este sistema se vincula principalmente con el componente de presupuesto del

SIAF, en la formulación presupuestaria (por medio del plan anual de compras,
contrataciones y obras), y en la ejecución presupuestaria (en eventos como la
afectación preventiva, el compromiso y el devengado, por la ejecución de
compras o contratos).
El área de compras públicas es una de las que presentó mayores avances en
la región en la última década. Se implantaron nuevas metodologías (por
ejemplo, los convenios marco y las subastas reversas), así como también
nuevos sistemas para operarlas electrónicamente (Electronic Government
Procurement o e-GP). Esto solamente fue posible gracias a los enlaces
establecidos con los SIAF, que reforzaron la obligatoriedad de utilizar estos
sistemas de e-GP, condicionando muchas veces la liberación de pagos finales
a que toda la información del área de compras hubiera sido cargada
correctamente en el sistema.

Administración de pagos al personal

El sistema de administración de pagos al personal es el conjunto de normas,

recursos y procedimientos que permiten la administración eficiente del personal
de las instituciones públicas, uniformando las políticas y la gestión de personal
del Estado.

Este sistema se vincula con el SIAF principalmente en la formulación del

presupuesto (por estimaciones de gastos de remuneración, ocupación de
cargos y sus modificaciones durante el año) y la ejecución presupuestaria (por
los compromisos y devengados de las planillas salariales, además de los pagos
de la nómina).

El avance de sistemas de personal con las mismas características que los SIAF
(sistema único, gestión central y operación descentralizada) es fundamental
para cualquier proyecto de modernización del servicio civil en los sectores
públicos de la región. Esto se debe a que dichos sistemas permiten conocer
con exactitud el número de funcionarios públicos y los costos de sus
remuneraciones, y simular el impacto económico de propuestas de
modernización (creación de carreras, incrementos de vacantes o de sueldos,
etc).
Administración de bienes

El sistema de administración de bienes es el conjunto de normas, recursos y

procedimientos administrativos que intervienen en la administración de los
bienes físicos del Estado, ya sean de dominio público o privado, muebles o
inmuebles, o de consumo no durable.

El sistema de administración de bienes puede tener dos grandes componentes:

administración de bienes muebles, inmuebles y de consumo no durable, y
administración de almacenes. Las vinculaciones de este sistema con el SIAF
se presentan principalmente en el componente contable, por medio de ajustes
patrimoniales derivados de la inversión, el consumo o la enajenación de bienes
públicos. Este es uno de los sistemas menos desarrollados en la región.

Inversiones públicas

El sistema de inversiones públicas coordina y regula la planificación y gestión

de los programas o proyectos de inversión pública. Integra todos los principios,
metodologías, normas y procedimientos que orientan la formulación, ejecución
y evaluación de los programas y proyectos de inversión realizados con fondos
públicos (asociados o no con el sector privado), con el objeto de que respondan
a las estrategias y políticas de crecimiento y desarrollo económico y social de la
nación.

Este sistema se vincula con el SIAF principalmente a través del suministro de

información (del sistema al SIAF) para la formulación de las inversiones y sus
modificaciones presupuestarias, y (del SIAF al sistema) sobre la ejecución
presupuestaria.

El componente del sistema de inversiones públicas que más ha avanzado en la

región en los últimos años es el de la etapa de preinversión, la cual incluye los
estudios de factibilidad y del impacto económico, social y ambiental de los
proyectos. En la etapa de ejecución todavía persisten problemas de monito-reo,
principalmente en lo que respecta a la ejecución física de los proyectos y a sus
impactos.

Administración tributaria

El sistema de administración tributaria es el conjunto de normas y procesos que

se aplican para la determinación, la percepción, el registro y la clasificación de
los ingresos tributarios y no tributarios con incidencia económica y/o financiera
para el tesoro nacional. En algunos casos, el sistema también puede ayudar a
identificar incumplimientos o forzar el cumplimiento de obligaciones.

Este sistema se vincula principalmente con el componente de presupuesto del

SIAF, en la formulación (por las estimaciones de las recaudaciones) y en la
contabilidad de la ejecución (por los devengados y percibidos). También se
vincula con el componente de tesorería a través de la recolección de impuestos
y tasas, y la conciliación bancaria. Asimismo, se relaciona con el módulo
contable en lo atinente al registro y al control de la deuda tributaria de los
contribuyentes.

El nivel de integración o interoperabilidad en ALC

Los modelos más avanzados de SIAF buscan la integración o interoperabilidad

de sus funciones básicas con las funciones administrativas de otros sistemas
para garantizar un flujo más homogéneo de información, agilizar los procesos
de gestión con registros únicos de información (evitando la doble digitación y
reduciendo costos), asegurar la calidad y consistencia de los datos disponibles,
y apoyar la toma de decisiones de forma más segura, transparente y
sistemática.

La manera en que estas múltiples funciones se relacionan y complementan

determina el alcance del SIAF en un modelo avanzado

Lo que un SIAF necesita

Existen numerosos ejemplos de fracasos en la implementación de SIAF en el
mundo, sobre todo en África. Entre las principales causas de estos fracasos,
algunas evaluaciones mencionan las siguientes: la incapacidad para reconocer
el contexto institucional, el énfasis desproporcionado en aspectos tecnológicos
y la ausencia de reformas fiscales clave (ya sea en los campos político,
normativo u organizacional) (Diamond y Khemani, 2005).

Peterson (2006) distingue dos enfoques en la implementación de un SIAF: un

enfoque de cambio de procesos, que intenta desarrollar y transformar los flujos
y procesos de trabajo existentes por medio de tecnología informática, y un
enfoque de innovación de procesos (también conocido con el nombre de
reingeniería de procesos de negocio), que implica una reingeniería radical y
comprensiva de los flujos y procesos de trabajo. El primer enfoque intenta
mejorar las condiciones existentes, mientras que el segundo busca
reemplazarlas.

La aplicación del enfoque más ambicioso de innovación de procesos explica

varios de los fracasos sufridos en la implementación un SIAF en países en
desarrollo. Según Diamond y Khemani (2005) el reemplazo de los procesos
existentes muchas veces puede resultar amenazador para los individuos que
los operan, y generar mucha resistencia. Por otra parte, el hecho de que las
burocracias de los países en desarrollo suelen tener menos capacidad y
conocimiento para utilizar nuevas tecnologías agrava el problema, porque
frecuentemente se entrega la responsabilidad por el diseño del sistema a un
proveedor, ignorando cuestiones políticas y organizacionales, y dejando que
los detalles técnicos dominen el diseño del producto y su implementación. El
enfoque de cambio de procesos tiene una mayor consideración por las
condiciones vigentes y la capacidad limitada de la administración pública.

Como trata de fortalecer gradualmente los procesos y capacidades existentes,

conlleva menos riesgos que un enfoque de in-novación de procesos. Sin
embargo, también hay riesgos en su diseño e implementación, en particular,
que no se logren mejorar en absoluto los procesos existentes. Por ejemplo, en
Ghana se automatizaron los procesos manuales de ejecución de presupuesto y
contabilidad, sin considerar mejoras. Obviamente, la mera aplicación de
herramientas informáticas no soluciona las deficiencias de los procesos actual-
mente en marcha.

Existen condiciones institucionales indispensables para la implementación de

un SIAF. Una de ellas es un soporte político de alto nivel, que contrarreste la
resistencia al cambio y garantice la asignación sostenida de los recursos
requeridos (ya sean financieros, organizacionales, humanos o de
infraestructura tecnológica). La fragmentación y la inercia institucional son
características comunes en las grandes burocracias. En ausencia de un apoyo
político contundente y de un adecuado proceso de gestión del cambio, la
implementación del SIAF puede ser saboteada por aquellas unidades
organizacionales que vean amenazados su autonomía y su poder.

La resistencia burocrática puede hacerse aún más fuerte en los proyectos de

integración del SIAF con otros sistemas de información manejados por
agencias con mandatos y culturas organizacionales diferentes. Otra condición
indispensable es un buen diseño conceptual. Muchas veces los gobiernos se
precipitan para tener el sistema en marcha olvidando la importancia de acordar
y definir previamente sus objetivos, alcance funcional y cobertura institucional.
Asimismo, resulta clave la conformidad de la definición conceptual con el marco
legislativo vigente.

Otras condiciones primordiales para la implementación de un SIAF son: una

buena gestión de proyectos (incluido el plan, el presupuesto y la estrategia de
gestión), una adecuada secuencia de implementación, y acertadas decisiones
sobre aspectos tecnológicos (arquitectura, estrategia de diseño a medida o
compra de un sistema disponible para la venta, criterios para la adquisición de
hardware y software, mantenimiento y operación del sistema, agregación de
módulos, y contratación de consultores y asesores) (Khan y Pessoa, 2009).

Es importante tener en cuenta que un SIAF implica una profunda reforma en el

sector público y que no sólo requiere normas, metodologías y el desarrollo de
herramientas informáticas, sino también un cambio cultural en la gestión diaria
de la administración pública que puede requerir años de maduración (Dener,
Watkins y Dorotinsky, 2011). El cumplimiento formal de las normas debe verse
acompañado por la utilización plena de criterios de eficiencia y eficacia en la
gestión de los funcionarios. Para ello, es esencial que los procesos de
capacitación no se concentren exclusivamente en la transmisión de
conocimientos sobre metodologías, herramientas y procedimientos, sino
también en la transmisión de pautas de comportamiento.

El funcionario público debe sentirse al servicio de la sociedad, administrando

los recursos financieros que le han sido entregados en consignación. No existe
proceso de reforma exitoso sin un plan amplio y masivo de capacitación y de
administración del cambio.

Poner en marcha un nuevo modelo de gestión puede requerir una redefinición

del papel de ciertas unidades administrativas y organismos públicos. Además,
necesita una estrategia de desarrollo de recursos humanos, preferentemente
basada en un servicio civil y una gerencia pública profesionalizados,
comprometidos con el proceso de cambio y bien remunerados. Estos requisitos
contribuyen tanto al éxito de los cambios como a su sostenibilidad.

En síntesis, la experiencia internacional demuestra que los SIAF deben

diseñarse e implementarse en el contexto de procesos de reforma más
amplios. Además de una adecuada preparación y una clara definición de la
secuencia de las acciones y de la provisión de los recursos financieros,
humanos y tecno-lógicos necesarios, se debe contar con los siguientes
requisitos básicos: i) una definición clara y explícita del marco conceptual y
metodológico que se adoptará en el proceso; ii) sensibilización y capacitación
masiva para los diferentes estratos políticos, directivos y técnicos de la
burocracia pública involucrados; iii) un apoyo político firme, explícito y
permanente del más alto nivel al proceso de cambio, que garantice la
transparencia y la difusión en todo el proceso; iv) resultados rápidos, confiables
y sostenibles.
Los SIAF y su tecnología

Los avances tecnológicos han puesto a disposición del sector público una gran
diversidad de recursos técnicos para el diseño y la implementación de SIAF,
como las tecnologías de arquitectura de hardware y software que se han
venido utilizando en ALC.

Arquitecturas tecnológicas

Arquitectura de programación monolítica

En una arquitectura de programación monolítica, el software aplicativo no está

distribuido ni a nivel físico ni lógico sino que reside y se ejecuta en
computadores centrales (mainframes). Los usuarios disponen de terminales
para acceder a los datos y su acceso a las bases de datos generalmente se
hace en línea. En este esquema las bases de datos se hallan totalmente
centralizadas. Un ejemplo de esta arquitectura lo constituye el SIAF de Brasil.

Esta arquitectura fue ampliamente utilizada en los años setenta y ochenta.

Actualmente las grandes empresas (como las corporaciones bancarias) siguen
utilizando este tipo de tecnología por practicidad (es decir, los aplicativos son
ligeros y por tanto rápidos de ejecutar), por seguridad y por la especialización.

En la arquitectura de programación cliente-servidor el software de los

aplicativos se distribuye física y lógicamente en distintos equipos, que pueden
ser servidores de mediano porte (centrales y/o distribuidos) o las computadoras
personales de los usuarios. Los usuarios disponen de computadoras
personales para acceder a los datos y las bases de datos pueden estar
distribuidas en distintos servidores o centralizadas.

Un ejemplo de esta arquitectura es el SIAF de Uruguay (SIIF). Los usuarios

acceden a bases de datos centralizadas en el ministerio de Finanzas en tiempo
real a través de líneas de teleproceso. Además, en cada institución existen
servidores cuyo software aplicativo se actualiza diariamente desde los
computa-dores centrales, y los usuarios locales acceden desde sus
computadoras personales a estos servidores institucionales a través de redes.

La tecnología cliente-servidor fue muy utilizada en los años noventa, pero hoy
en día se considera desactualizada. Excepto en pocos casos, la mayoría los
SIAF de la región que la utilizaron vienen abandonando esta plataforma y
migrando sus sistemas a la tecnología multicapas.

Arquitectura de programación multicapas

En la arquitectura de programación multicapas se separa la lógica de la

programación de los negocios (lógica del negocio) de la del diseño físico (lógica
del diseño). Generalmente existen tres capas separadas: i) la capa de
presentación, que se usa para presentar en la computadora del usuario las
pantallas para entrar o consultar información (esta capa se comunica
únicamente con la capa del negocio); ii) la capa del negocio, donde residen los
distintos aplicativos que constituyen el negocio y sus reglas de funcionamiento
(esta capa se comunica con la capa de presentación para recibir peticiones y
entregar resultados, y con la capa de datos para solicitar al gestor de las bases
de datos que entregue o almacene información), y iii) la capa de datos, donde
se administran la grabación de los datos y los requerimientos de información
(esta capa se comunica únicamente con la capa del negocio).

Estrategias y tendencias

En general los SIAF de la región han evolucionado junto a las arquitecturas

tecnológicas. En los años ochenta y noventa casi la totalidad de los SIAF de la
región se implementaron utilizando arquitecturas monolíticas o de cliente-
servidor. Recién hacia finales de la década de 1990 se inició la implementación
de SIAF con arquitectura multicapas. La puesta en marcha de SIAF multicapas
utilizando redes de comunicación Web se iniciaron desde el comienzo de la
década de 2000.

¿Hacer o comprar hecho?

Al margen de la arquitectura utilizada, en los años ochenta y noventa casi todos
los SIAF de la región se implementaron por medio de un desarrollo propio
(dentro de la organización). Recién a finales de la década de 1990 se comenzó
a contratar firmas para la generación de los sistemas, aun cuando estos
desarrollos se siguen haciendo a medida y no con la adquisición de software
comercial.

La alternativa de llevar adelante un diseño propio básicamente opera con dos

modalidades de contratación: i) contratación individual de personal conceptual
experto en SIAF y de personal informático, y ii) contratación de firmas
consultoras, que a su vez subcontratan el personal conceptual experto en SIAF
y el personal informático.

La primera alternativa se ha utilizado en Argentina, Bolivia, Brasil (con una

empresa pública), Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Paraguay y Uruguay. Si bien esta alternativa tiene la ventaja potencial de
acarrear menores costos, puede generar problemas relacionados con la
contratación y el mantenimiento de una gran cantidad de personal técnico,
además de producir una enorme inercia institucional, lo que en muchos casos
alarga los plazos de implementación.

La alternativa de contratar firmas ha sido utilizada en Chile, Colombia y

recientemente en Perú, país este último que ha contratado el desarrollo de la
formulación presupuestaria con una empresa privada. Si bien esta alternativa
puede involucrar costos más elevados en el corto plazo, reduce la dependencia
del gobierno hacia grandes grupos de personal técnico, y puede ser más barato
en el largo plazo.

Soluciones integrales de gestión

Además de las alternativas mencionadas, existen soluciones integrales de

gestión financiera que se ofrecen en el mercado y que pueden adaptarse a las
entidades públicas. Se trata del ERP, que se ha diseminado en las empresas
privadas desde los años noventa. Este ha sido adaptado para el sector público
y se ofrece en el mercado de proveedores de sistemas informáticos con la
denominación GRP.

Los ERP son sistemas integrales de gestión para una organización. Están
compuestos por módulos que ofrecen diferentes funcionalidades, como
producción, ventas, compras, logística, contabilidad (de varios tipos), gestión
de proyectos, sistemas de información geográfica (GIS), inventarios y control
de almacenes, pedidos, nóminas, etc. Los ERP se caracterizan por combinar
diferentes funciones administrativas integradas en una única aplicación.

A diferencia de otros sistemas de software empresarial, los ERP son sistemas

integrales, escalables, modulares y adaptables. Aunque existen variedades de
ERP en el mercado, incluido el GRP, en ALC sólo Costa Rica ha adoptado esta
tecnología como solución de SIAF con un sistema SAP.

En algunos países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económicos (OCDE), como Alemania o España, se operan sistemas GRP que
integran la máxima cantidad de funciones administrativas posible y uniforman el
flujo de información de las organizaciones, ya sea incorporando diferentes
módulos a un mismo sistema, o estableciendo requisitos técnicos que
garanticen la interoperabilidad entre distintos sistemas.

Más recientemente, Francia ha implementado un SIAF de tipo GRP (Proyecto

Chorus/SAP), pero a un costo que resulta muy alto para los estándares
latinoamericanos, ya que involucró una inversión de alrededor de 500 millones,
de los cuales 30 millones se pagaron en licencias, 150 millones se utilizaron
para adaptar el sistema, 120 millones se invirtieron en hardware y 200 millones
se destinaron a capacitación y gestión del cambio.

Propiedad del código fuente

Otra cuestión a definir en la implementación de un SIAF es la propiedad del
código fuente. Un software de código cerrado o no libre recibe el nombre de
“propietario”. La redistribución o modificación de este tipo de software está
prohibida. Por consiguiente, el software propietario genera dependencia del
comprador al proveedor. El software propietario tiene costos de licenciamiento
y por lo general está

Las principales motivaciones para la adopción de un ERP en el sector público

son integrar la información e incrementar la eficiencia de los procesos
(Raymond, Uwizeyemungu y Bergeron, 2005).

En Guyana se usa el sistema desarrollado por la empresa FreeBalance con

características de ERP, pero este no cubre todas las funciones de una gestión
integrada de recursos, y se concentra mayormente en el presupuesto y la
contabilidad.

Los montos son aproximados y se presentan solamente como una referencia

general de los costos involucrados bien terminado, se ofrece en el mercado y
compite en calidad y precio con otras soluciones de software similares.

Por otro lado, el software libre (o abierto u open source) permite modificar los
programas fuente para cualquier propósito y redistribuir copias para otros
usuarios potenciales. En función del tipo de licenciamiento otorgado puede
eventualmente tener un costo, pero en general no lo tiene o este es muy bajo.
Sólo se deben pagar el soporte y el mantenimiento para obtener un producto
que funcione bien y permanezca actualizado, y ocasionalmente se debe pagar
por la distribución del producto.

Desde finales de los años noventa se ha venido incrementando el uso de

software abierto en las entidades públicas de la región en países como
Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, República Dominicana y Venezuela. Esto se
debió principalmente a que las universidades comenzaron a trabajar con este
tipo de software (lo que permitió conocerlo y divulgarlo), a que su precio era
atractivo, y a que aparecieron en el mercado empresas que suministraban
soporte.

En lo que concierne a los componentes del SIAF o a sistemas auxiliares en

particular, existen varias experiencias de uso de software libre en la región,
como la formulación presupuestaria de la administración central en Argentina y
Brasil; y el sistema impositivo.

En general, se puede afirmar que el software abierto es mucho más barato que
el propietario, y que las entidades que lo adoptan logran ahorros significativos.
A manera de ejemplo, sólo en 2008 el gobierno federal de Brasil estima que
ahorró alrededor de R$ 30 millones (cerca de US$18 millones) mediante el uso
de software libre (IDG NOW, 2008).

Habitualmente, una vez que las entidades públicas de la administración central

han adquirido un software propietario que se considera estratégico, es difícil
que cambien de modalidad, a menos que la solución estratégica vaya a
renovarse en su totalidad o haya cumplido su vida útil. Pero también hay
adopciones de software mixtas, como los entornos de desarrollo (sistemas
operativos y servidores de aplicaciones con software libre pero bases de datos
propietarias). Cabe anotar que los proveedores también están fabricando
soluciones mixtas, que se construyen con base en un software libre (por
ejemplo Java), pero concluyen en un producto propietario que tiene costos de
licenciamiento.

La definición del tipo de software que debe adquirir una entidad pública deberá
basarse en los estudios técnicos, en las evaluaciones de la oferta de estas
herramientas en el mercado de cada país y del personal que las conoce (como
en el caso de Brasil, donde esto está muy desarrollado), y en las políticas
informáticas de las instituciones. Sin embargo, es notable que mientras hace
poco más de 10 años en ALC

Por un SIAF de calidad

Un análisis de la sección de funcionalidades de la encuesta del BID antes
mencionada (Solarte, 2010) identificó a los SIAF de Argentina y Brasil como los
más avanzados en ALC, seguidos por los de Bolivia, Chile, Guatemala,
Honduras y Paraguay, que se hallan en un nivel intermedio (no necesariamente
en este orden). Con un nivel inferior de madurez se identificaron los SIAF de
Costa Rica, Nicaragua, Perú, República Dominicana y Uruguay.

Sin embargo, un buen SIAF no es garantía de una buena administración

financiera en un sentido más amplio. Para evaluar la administración financiera
pública de un país se puede recurrir a las evaluaciones del Programa de Gasto
Público y Rendición de Cuentas (PEFA, por sus siglas en inglés) (véase www.
pefa.org). En general administradas por agencias multilaterales o donantes
internacionales, su objetivo es orientar acciones de reformas que mejoren la
capacidad institucional para la gestión fiscal en los países evaluados (incluidas
las áreas de gasto público, compras y contrataciones, y sistemas financieros), e
incrementen la transparencia y la rendición de cuentas.

En ALC existen 12 PEFA validados por los países evaluados y con resultados
publicados. Muchos otros se encuentran en proceso de preparación o
discusión.

Si se evalúan de forma agregada estos resultados, se pueden identificar tres

grupos de países: i) un primer grupo que abarca a los países más avanzados
en la administración financiera pública (Brasil, Colombia, El Salvador y Perú); ii)
un grupo intermedio (Bolivia, Honduras, Paraguay y Trinidad y Tobago), y iii) un
grupo que tiene los puntajes más bajos (Belice, Haití, Jamaica y República
Dominicana). Aunque en muchos casos este análisis de la administración
financiera está en línea con el estudio de los SIAF realiza-o por Solarte (2010)
(por ejemplo, para Bolivia, Brasil, Honduras, Paraguay y República
Dominicana), no siempre es este el caso.

Muchos de los indicadores del PEFA que miden la calidad de la administración

financiera pública en un gobierno nacional o subnacional pueden usarse para
medir la eficacia de las funcionalidades de un SIAF. Sin embargo, para medir la
eficiencia y otras características, se necesitan otros indicadores

La disponibilidad y el análisis de indicadores PEFA, complementado con

indicadores específicos de SIAF, son importantes tanto para el diseño de un
nuevo SIAF como para el seguimiento y la evaluación de su implantación y
operación.
 HOJA DE EVALUACIÓN

Nombres y Apellidos:……………………………………………………………….

1. Realice un trabajo libre del material de estudio, mínimo 3 hojas y favor

entregárselo a nuestro representante o remítanoslo al correo.

P.D. Agradeceremos nos remita las respuestas en hojas adicionales a nuestro

Representante o Remitírnoslo a nuestro correo electrónico
[email protected].