Reglas Fiscales - V3 Contaloría General

REGLAS FISCALES TERRITORIALES
EXISTENTES EN COLOMBIA Y SU POSIBLE

REESTRUCTURACIÓN
Elaboró:
José Enrique Contreras Hernández
Dirección de Estudios Macroeconómicos
Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas
Alejandro José Ovalle Gont

Director de Estudios Macroeconómicos
Diciembre de 2023
Tabla de Contenido
1. Reglas fiscales territoriales existentes en Colombia y su posible
reestructuración .............................................................................3
1.1 Introducción ........................................................................3
1.1.1 Objetivo general..............................................................9
1.1.2 Objetivos específicos .......................................................9
1.1.3 Fuentes de información .................................................. 10
1.1.4 Contenido .................................................................... 10
1.2 Marco teórico ..................................................................... 11
1.2.1 Reglas Monetarias ......................................................... 11
1.2.2 De las reglas monetarias a las reglas fiscales .................... 12
1.2.3 Reglas fiscales, segunda generación ................................ 15
1.2.4 Consejos fiscales independientes ..................................... 16
1.2.5 Reglas fiscales: de lo nacional a lo subnacional ................. 17
1.3 Reglas subnacionales en Colombia ........................................ 35
1.3.1 Ley 358 de 1997 ........................................................... 35
1.3.2 Ley 617 de 2000 ........................................................... 51
1.3.3 Conclusiones ................................................................ 68
1.4 Bibliografía ........................................................................ 73

1. Reglas fiscales territoriales existentes en
Colombia y su posible reestructuración
Elaborado por: José Enrique Contreras Hernández1
Dirección de Estudios Macroeconómicos
1.1 Introducción
La idea de este documento es la de revisar el estado del arte en materia

de reglas fiscales nacionales y territoriales. Se pretende diagnosticar los
efectos que las reglas emanadas de las leyes 358 de 1997 y 617 de 2000
han tenido sobre las finanzas de los gobiernos territoriales. A partir de
esa revisión, se evaluará si esas reglas existentes, vigentes desde hace
más de 20 años, fueron y continúan siendo pertinentes a las realidades
fiscales de los gobiernos territoriales colombianos.
En términos generales, la historia de las reglas fiscales subnacionales en

Colombia comienza a pocos años de la profundización de la
descentralización política, fiscal y administrativa iniciada en Colombia
desde 1986, con la aprobación del Acto Legislativo 1 de 1986, que
autorizó la elección popular de alcaldes.
La primera elección popular de alcaldes se realizó el 13 de marzo de 1988

y se eligieron 1.009 alcaldes que ejercieron por un período de dos años.
“Antes de la elección popular de alcaldes, los mandatarios locales eran
designados por el gobernador del departamento, quien a su vez era
escogido por el Presidente de la República. Con la Constitución de 1991
1
El autor agradece la colaboración de John Sergio Sánchez Durán y los comentarios y
aportes de Alejandro José Ovalle Gont.
se extendió el periodo de los alcaldes a 3 años y se permitió la elección
de gobernadores por voto popular. Luego, mediante el Acto Legislativo 02
de 2002 los alcaldes pasaron a tener periodos de 4 años. Los primeros
mandatarios con período de cuatro años fueron elegidos en octubre de
2003 y se posesionaron el 1 de enero de 2004” 2.
El proceso descentralista se profundizó con la expedición de la

Constitución Política de 1991 con la cual se generó un cambio significativo
en la organización del Estado. La nueva estructura de gobierno especializó
al nivel nacional en “la orientación y coordinación general, en el manejo
macroeconómico y en la creación de condiciones para la provisión de
bienes y servicios de impacto global; mientras que las entidades
territoriales asumen la responsabilidad de garantizar la prestación de
servicios públicos locales con especial énfasis en la educación y la salud.
Se recuperó de este modo un papel importante del nivel local y regional
en el marco de las funciones públicas"3.
Las nuevas responsabilidades endilgadas a los gobiernos territoriales se

financiarían mediante el situado fiscal (Artículo 356 de la CPN original) y
la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación
(Artículo 357 de la CPN original).
En el caso del situado fiscal, transferencia con destino a los

departamentos y distritos (constituidos en esa época por el Distrito
Capital, Cartagena y Santa Marta) la Constitución estableció que “Los
recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación
preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la
2
“Se cumplen 25 años de la primera elección popular de alcaldes en el país”. En
https://www.registraduria.gov.co/Se-cumplen-25-anos-de-la-primera-eleccion-popular-
de-alcaldes-en-el-pais.html
3
Departamento Nacional de Planeación -DNP-. Evaluación de la Descentralización
Municipal en Colombia: Balance de una década. Tomo I Marco conceptual y resultados
del progreso municipal. 2002
ley señale, con especial atención a los niños. El situado fiscal aumentará
anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la
Nación que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales
está destinado”. En el caso de la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación, se instituyó que “La participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación se incrementará año y
por año, del catorce por ciento en 1993 hasta alcanzar el veintidós por
ciento como mínimo en el 2002”4.
Es claro que para financiar los servicios a cargo de los gobiernos

territoriales el sistema intergubernamental de transferencias sería
creciente durante, al menos, la década posterior a la expedición de la
Constitución de 1991.
Esta situación no fue desaprovechada por algunos mandatarios y por el

sistema financiero para utilizar los crecientes recursos territoriales en el
apalancamiento de créditos, en muchos casos onerosos, que condujeron
a lo que algunos autores bautizaron como crisis de sobreendeudamiento
territorial, observada durante el segundo lustro de la década de los 90.
Con base en este panorama, desde el gobierno central nacional se

comenzó a ver la necesidad de imponer límites a algunas atribuciones de
los mandatarios territoriales. Sin ser los únicos límites en los que se
pensó, se decidió aplicar restricciones al endeudamiento y a los gastos de
funcionamiento territoriales.
Con la Ley 358 de 1997 se quiso reglamentar el artículo 364 de la

Constitución Política Nacional -CPN- que creó estableció que “El
endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades
territoriales no podrá exceder su capacidad de pago.”
4
Constitución Política Nacional, 1991, Artículos 356 y 357, texto original.
La nueva regla fiscal para las entidades territoriales limitó el
endeudamiento utilizando dos indicadores: capacidad de pago, calculado
como el cociente entre los pagos de intereses y el ahorro operacional y
solvencia, calculado como el cociente entre el saldo de la deuda y los
ingresos corrientes.
Con la Ley 617 de 2000, se categorizaron las entidades territoriales de

acuerdo con los Ingresos Corrientes de Libre Destinación -ICLD- y el
tamaño poblacional y se impusieron límites a los gastos de
funcionamiento en concordancia con esa categorización. A las categorías
de departamentos y municipios más grandes y pudientes se les
impusieron restricciones mayores. La idea subyacente en esta regla es
que los gobiernos subnacionales sufraguen el gasto corriente (gastos de
funcionamiento en este caso) con sus ingresos corrientes (ICLD en el caso
de la Ley).
También se impusieron límites al gasto de las asambleas, y contraloría

departamentales y a los gastos de los concejos, personerías y contralorías
distritales y municipales. Las contralorías fueron eliminadas en los
municipios más pequeños5. El criterio de ICLD prevalecería sobre el de
población a la hora de categorizar a las entidades subnacionales.
Se excepcionaron de esta norma los municipios de frontera con población

mayor a 70.000 habitantes, que mínimo serán de cuarta categoría, y los
colindantes con el Distrito Capital cuya población supere los 300.000
habitantes, que se clasificarán en categoría segunda.
Los argumentos esgrimidos a la hora de la aprobación de las anteriores

reglas tuvieron que ver con la estabilidad macroeconómica nacional, pues
5
"ARTÍCULO 156- Creación y supresión de contralorías distritales y municipales.
Únicamente los municipios y distritos clasificados en categoría especial y primera y
aquellos de segunda categoría que tengan más de cien mil (100.000) habitantes, podrán
crear y organizar sus propias contralorías.”
en caso de presentarse problemas con la honra de la deuda externa por
parte de los gobiernos subnacionales, el gobierno nacional sería el
prestamista de última instancia, responsable del pago de esas acreencias.
Había que responsabilizar de esas deudas a los gobiernos subnacionales,
evitando, en la medida de los posible los problemas conocidos en la
literatura económica como “Moral Hazard” o riesgo moral.
El problema de este tipo de política, esto es, dejar claro que el gobierno
nacional no respaldará créditos externos de los gobiernos subnacionales
es que será más difícil a los gobiernos territoriales conseguir los créditos
externos a tasas cercanas a las que cobra el sistema financiero
internacional a la deuda soberana.
Varios analistas consideran que las reglas mencionadas se inscriben

dentro de la pretensión del gobierno nacional de limitar el alcance de la
descentralización, restringiendo la autonomía territorial. En otras
palabras, las reglas hacen parte del conocido proceso de recentralización,
según el cual cada vez son más las decisiones atenientes a los territorios
que son tomadas en el gobierno nacional.
Al parecer, ambos casos tienen sus propios riesgos. La contratación de

deudas por parte de mandatarios locales que no tienen capacidad de
negociación con el sistema financiero parece haberlos conducido al pago
de tasas onerosas; desde el otro lado, decisiones nacionales impuestas a
los gobiernos subnacionales, como es el caso de los conocidos como
“bonos Carrasquilla”, con los que se pretendió financiar sistemas de
acueducto y alcantarillado, produjeron el mismo resultado: onerosas
condiciones financieras desfavorables a los territorios.
En el caso de las limitaciones a los gastos de funcionamiento, los

resultados que se derivan de este análisis conducen a pensar que el
cumplimiento de la ley es, al menos parcialmente, sólo contable. La ley
condujo a los territorios a registrar como gasto de inversión gastos que
son de funcionamiento.
Las reglas fiscales subnacionales fueron soportadas en las teorías

ortodoxas según las cuales son necesaria para imponer o autoimponer
límites que eviten o reduzcan la proclividad subnacional a incurrir en
déficits recurrentes.
Sin embargo, de acuerdo con los principales exponentes de estas teorías,

como los investigadores del Fondo Monetario Internacional -FMI-
establecer reglas inflexibles es contraproducente a la hora de enfrentar
catástrofes y/o crisis como la reciente pandemia por COVID-19.
Por otro lado, al imponer fiscales a los gobiernos subnacionales es

necesario que exista la voluntad general de hacerlas cumplir. Pensemos,
por ejemplo, en la más simple de las reglas fiscales: La regla de oro. Es
decir, la condición según la cual los gobiernos (en general, con plena
aplicabilidad a los gobiernos subnacionales) no deben endeudarse para
sufragar gastos distintos a la inversión.
¿Cómo aplicar esa simple regla en el caso de los gobiernos colombianos?

Nos atrevemos a decir que el caso es de solución improbable en los
gobiernos territoriales. Improbable porque las definiciones de inversión
en nuestro país han sido muy volátiles en las últimas décadas. Hoy no es
tan sencillo adoptar el criterio de la Formación Bruta de Capital Fijo -FBKF-
porque, desde las mismas instituciones públicas se ha instruido a los
gobiernos subnacionales a registrar como inversión los salarios de los
maestros y del personal médico y paramédico que es financiado con los
sistemas de transferencias intergubernamentales.
Con independencia de los lineamientos de registro presupuestal que

imparte diversas entidades, no podemos olvidar que al implementar
reglas fiscales se corre con riesgos como el de inducir la contabilidad
creativa, v.g. clasificar como inversión gastos que no lo son a fin de utilizar
el endeudamiento para sufragarlos.
Se utilizarán estadísticas descriptivas utilizando diversas fuentes de

información conocidas: Operaciones efectivas del DNP, Saldos de deuda
territorial de la CGR, indicadores de Ley 617 de la CGR y estadísticas de
personal y costo de la CGR.
1.1.1 Objetivo general
El estudio quiere evidenciar la existencia de un alto grado de inflexibilidad

de las reglas fiscales analizadas, lo cual puede impedir que los
mandatarios regionales y locales actúen con la celeridad, eficiencia,
eficacia y economía necesarias para resolver problemas coyunturales de
los ciudadanos de sus respectivas jurisdicciones. Esa inflexibilidad
también puede, hipotéticamente, conducir a que los gobierno incurran en
prácticas de contabilidad creativa a fin de cumplir las reglas, al menos
sobre el papel.
1.1.2 Objetivos específicos
Hablar de inflexibilidad supone la existencia de su contrario, es decir, de

flexibilidad en las reglas fiscales subnacionales. Se evaluará si el criterio
de Ingresos Corrientes de Libre Destinación -ICLD- introducido por la Ley
617 de 2001 para fijar límites al gasto territorial introdujo alguna dosis
de maleabilidad del criterio por parte de los gobiernos subnacionales,
imponiendo o quitando destinos específicos a sus ingresos para hacerle el
quite a la norma o adaptar los ICLD a sus deseos.
También se revisarán las reglas para determinar si las mismas contienen

cláusulas de escape o estabilizadores automáticos, que permitan la
actuación subnacional acorde con las diversas coyunturas económicas,
políticas o catastróficas (tipo COVID-19) territoriales y nacionales.
1.1.3 Fuentes de información
Se utilizarán las diversas fuentes de información territorial existentes en

la CGR (Endeudamiento, ICLD, gastos de funcionamiento, personal y
costo) y se revisarán fuentes externas (OEC del DNP).
1.1.4 Contenido
Después de este acápite introductorio habrá una segunda parte que

ahondará en la teoría sobre las reglas fiscales nacionales y subnacionales,
así como sobre su evolución e implementación en el mundo occidental.
Se describirán los principales casos en que comenzaron a adoptarse este
tipo de reglas y la manera en que fueron concebidas en Colombia.
Un tercer acápite realizará una descripción más detallada de las reglas

adoptadas en Colombia, así como de los argumentos que las justificaron.
También se analizará la evolución de las variables relevantes a fin de
determinar el posible impacto que sobre esa evolución tuvieron las
normas.
Finalmente se entregará un capítulo con las conclusiones del estudio.

1.2 Marco teórico
1.2.1 Reglas Monetarias
El mundo occidental logró imponer la hegemonía financiera6 asignándole

a la mayoría de los estados la prohibición de financiación estatal a través
de la emisión monetaria, convirtiendo en autónomos a los bancos
centrales y endilgándoles la función principal de controlar la inflación, a
través de la vigilancia de las emisiones primarias de dinero. Sin definir
siquiera si ese control inflacionario se refiere a mantener la inflación en
0% o, quizás, en cualquier otro porcentaje positivo.
Como veremos a lo largo de estas líneas la argumentación teórica que

soporta la práctica de imponer o autoimponer reglas fiscales es similar a
la que sirvió a la imposición de reglas monetarias.
Por supuesto que los énfasis cambian. Mientras que en la política

monetaria se vendió la idea de que los gobiernos eran proclives a la
inflación, en el caso de la política fiscal se nos vendió la idea de que los
gobiernos son proclives al déficit.
La solución propuesta por la ortodoxia en el caso de la eliminación del

sesgo inflacionario fue la de imponer la independencia de los Bancos
Centrales.7
El sesgo inflacionario podía repetirse de manera indefinida en el tiempo

porque los votantes tienen memoria de corto plazo y los políticos
6
“… la estructura organizacional asociada con la independencia del banco central opera como correa de
transmisión de la dominación financiera en el Estado y en el campo político contemporáneo.” En Matari, Pierre,
“La independencia del banco central y su papel en el dominio del capital financiero sobre el Estado” Íconos:
Revista de Ciencias Sociales, pags. 213-229. 2020
https://eds.p.ebscohost.com/eds/detail/detail?vid=2&sid=42153bf9-9032-469a-9f66-
11120accad1e%40redis&bdata=Jmxhbmc9ZXMmc2l0ZT1lZHMtbGl2ZQ%3d%3d#AN=edsoai.on1342945623
&db=edsoai
7
Palley, Thomas. (2019). “Central bank independence: a rigged debate based on false politics and economics”
Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Economía.
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aprovechan esta circunstancia para producir booms económicos en
épocas preelectorales mediante la utilización de una política monetaria
inflacionaria8. Con cada proceso electoral se hace borrón y cuenta nueva
dejando preparado el terreno para las próximas elecciones.9
La independencia del banco central está relacionada con la discusión sobre

"reglas versus discrecionalidad".
1.2.2 De las reglas monetarias a las reglas fiscales
De manera análoga al caso de la política monetaria, la teoría ortodoxa

pretende eliminar la proclividad o sesgo deficitario del accionar de los
gobiernos.
De acuerdo con García (2004) citando a Alesina y Perotti, “las reglas

fiscales se pueden definir como el conjunto de normas y regulaciones con
las que se elabora, aprueba e implementa el presupuesto”. Se trata
entonces de imposiciones constitucionales o legales con las que los
estados se autoimponen límites a la utilización de variables fiscales como
el saldo presupuestario, la deuda, el gasto o los impuestos.
Además, las reglas fiscales condicionan la toma de decisiones de las

distintas jurisdicciones en los niveles de gobierno, previniendo la
transmisión de las políticas fiscales de alguno de ellos sobre los demás,
así como sobre el gobierno central a través del “riesgo moral”.
Problemas como la equidad intergeneracional o la exagerada

discrecionalidad de los gobiernos, que permite a los gobernantes actuar
por presiones o intereses electorales, pueden corregirse con las reglas
fiscales.
8
En igual sentido se pronunciaron Barro y Gordon (1983) cuando en un modelo de expectativas racionales
argumentaron que “… el problema surge en la determinación de cuánto tiempo persiste una pérdida de
reputación. En una versión extendida del modelo, Podemos calcular la duración óptima para este intervalo de
castigo. Pero Desde un punto de vista positivo, no está claro qué equilibrio prevalecerá.”
9
Ibidem, Palley
La imposición de reglas fiscales puede influir en las expectativas de los
agentes económicos de forma que éstos puedan predecir de manera más
acertada la evolución de la política económica gubernamental y adoptar,
en consecuencia, sus propias decisiones de ahorro, inversión o empleo,
redundando en un mayor crecimiento económico, mayor empleo y
estabilidad económica (García, 2004).
Las posibles pérdidas de acciones estabilizadoras del ciclo económico por

parte de los gobernantes pueden solucionarse mediante la introducción
de estabilizadores automáticos dentro de la formulación de las reglas
fiscales. En caso de que esos estabilizadores automáticos no puedan ser
aplicados, se recomienda el uso de reglas con retroalimentación o con
cláusulas de escape que permitan la discrecionalidad en circunstancias
excepcionales.
La teoría también previene en torno a la contabilidad creativa. Pues es

conocedora que esas prácticas son utilizadas para cumplir reglas de
manera artificial.
En general, las reglas que se utilizan en el mundo tienen que ver con el
déficit, la deuda o el gasto. Cualesquiera que sean el o los indicadores
elegidos para la regla debe (n) ser simples, flexibles y garantizar el
crecimiento económico.
Otras características que se señalan para las reglas fiscales son: estar
bien definidas, ser transparentes, adecuarse a los objetivos de política
económica, deben ser sencillas, flexibles y aplicables, ser consistentes con
otras políticas, ser mantenidas con políticas eficientes como, por ejemplo,
las reformas estructurales necesarias para poder cumplir con los
objetivos, y que esté recogidas en algún estatuto, como las leyes o los
Tratados Internacionales (García, 2004).
Además, las reglas pueden ser cuantitativas o de procedimiento. Entre las
cuantitativas se conocen reglas sobre el déficit, sobre el nivel de deuda y
sobre el gasto público. Entre las de procedimiento, se destacan las reglas
de transparencia y de procedimientos en la elaboración y ejecución de los
presupuestos y, en general, en el proceso presupuestario.
La teoría reconoce que la imposición de reglas fiscales tiende a ser

procíclica. Por ello, plantea la existencia de estabilizadores automáticos,
que no es otra cosa que introducirle algún grado de flexibilidad a la regla
como forma de corregir esa prociclicidad.
La historia de las últimas décadas ha mostrado que las reglas fiscales

clásicas tienden a complejizarse al requerir ajustes o medidas
complementarias para que funcionen y cumplan con sus objetivos de
erradicar el sesgo deficitario de los gobiernos.
El Fondo Monetario Internacional -FMI- es uno de los principales

impulsores de la idea de imponer las reglas fiscales en los diversos países.
En general, sus estudios sobre esta idea se preocupan por es el “sesgo
deficitario”, al que se ha atribuido la acumulación de deuda pública
observada en las economías avanzadas desde los años 197010.
Para el FMI se trata de tranquilizar a los inversionistas y al público en

general mostrando que con las reglas fiscales las finanzas públicas
seguirán siendo sostenibles. Es decir, de quitar parte de la incertidumbre
con la que funcionan los mercados financieros mundiales, para que los
diferenciales soberanos que cobra el mercado financiero por el riesgo país
sean lo más pequeños posible. Ese es uno de los incentivos por el que los
estados deciden imponer o autoimponerse reglas fiscales: conseguir
créditos externos más baratos.
10
Davoodi H. R., y otros (2017) en el que se basan este y los párrafos siguientes sobre
FMI
Con la gran crisis financiera mundial, en septiembre de 2008, las reglas
fiscales adoptadas hasta entonces fueron incumplidas en casi todos los
países.
1.2.3 Reglas fiscales, segunda generación
Las reglas fiscales de primera generación fracasaron por ser demasiado

simples y rígidas. Por ello, a partir de la gran crisis financiera, los países
comenzaron a adoptar medidas que les introdujera mayor flexibilidad
(ajustando las reglas a ciclo económico, por ejemplo). Pero, la
introducción de esa mayor flexibilidad las hizo más complejas y difíciles
de cumplir.
Se propuso modificar las reglas fiscales mejorando su diseño en el futuro,

para que coadyuven a la creación y mantenimiento del espacio fiscal y
permitiendo su uso sensato. Las buenas reglas fomentan la creación de
zonas de amortiguamiento en los buenos tiempos y permiten la utilización
de la política fiscal para a poyar la economía en los malos tiempos. Esto
implica dejar funcionar los estabilizadores automáticos a lo largo del ciclo
y la inclusión de cláusulas de escape que permitan el apoyo fiscal
discrecional cuando sea necesario.
Más allá de las anteriores recomendaciones, se propone que las reglas de

segunda generación ahonden en el desarrollo de las propiedades de
simplicidad, flexibilidad y aplicabilidad, también, que se construyeran
marcos fiscales que incluyan un ancla de deuda que establezca un objetivo
a mediano plazo, combinado con un pequeño número de reglas
operativas, que guían la política de gestión fiscal anual. En segundo lugar,
se puede permitir la flexibilidad de formas más sencillas, por ejemplo,
utilizando cláusulas de escape claras y poner más énfasis en las normas
de gasto, que permiten el funcionamiento de los estabilizadores
automáticos. Tercero, el cumplimiento podría promoverse de manera más
efectiva aumentando los costos de reputación de los que no cumplen y
creando beneficios más tangibles para los cumplidores en lugar de
depender predominantemente de sanciones financieras.
Con ocasión de la pandemia de la COVID-19 y la contracción de la

economía mundial analistas del FMI constataron que muchos países
activaron cláusulas de escape o suspendieron las reglas para hacer frente
a esa crisis, catalogada como de gran magnitud.11 Frente a este
reconocimiento, su recomendación es que cualquier ampliación de la
flexibilidad de las reglas, así como su suspensión se haga de manera
temporal y transparente, explicando la amplitud de las desviaciones y el
proceso de su restablecimiento.
1.2.4 Consejos fiscales independientes
La mayor flexibilidad de las reglas fiscales pregonada debe contar con la

aprobación parlamentaria dado el impacto presupuestario de las mismas
y para garantizar que se utilicen adecuadamente.
Con ocasión de la pandemia de la Covid-19 muchos países activaron sus

cláusulas de escape y otros suspendieron las reglas (Colombia entre ellos)
y que en general se esperaba el restablecimiento de la regla en uno o dos
años. De todas manera, plantean la necesidad de que exista un equilibrio
entre flexibilidad y credibilidad, para lo cual se deben establecer
mecanismos de seguimiento y control efectivos. Recomiendan que esta
tarea sea adelantada por consejos fiscales independientes y no partidistas
(Davoodi H. R. y otros. (2022))
Esta última propuesta viene siendo adoptada en Colombia. De hecho, del

“Comité Consultivo para la Regla Fiscal”, establecido en el artículo 14 de
la Ley 1473 de 2011 Colombia pasó al “Comité Autónomo de la Regla
11
Gbohoui, W. y Medas, P. (2020?)
Fiscal como un organismo de carácter técnico, permanente e
independiente” creado por el artículo 61 de la Ley 2155 de 2021.
De acuerdo con el documento de Herrera y Angarita (2022), el Comité

Consultivo para la Regla Fiscal -CCRF- debe evolucionar a una institución
con más funciones, más independencia operativa (con un staff técnico
propio) y con la posibilidad real de difundir sus opiniones para
consolidarse como una contraparte. Se propone una institución más
independiente que haga posible que Colombia tenga una posición fiscal
más sostenible, que haya mayor certidumbre en la política fiscal (con
efectos positivos en el crecimiento económico), y mitigar la contabilidad
creativa del gobierno.
La creación de los Council o Consejos de política fiscal independientes se

asemeja a las recomendaciones de antaño para la creación del Banco
Central independiente. Al parecer, la recomendación se hace para quitar
poder y discrecionalidad a los gobiernos para emprender acciones de
política fiscal que propendan por la mejora en las condiciones de vida de
sus respectivas poblaciones. No, ahora, toda iniciativa fiscal que propenda
por realizar gasto que genere déficit y, consecuentemente, incrementos
del endeudamiento, debe pasar por la aprobación (al menos teórica) del
Consejo Fiscal independiente que, de manera análoga al Banco Central,
son endilgados con funciones de defensa del cumplimiento de las reglas
fiscales.
1.2.5 Reglas fiscales: de lo nacional a lo subnacional
Con base en Eyraud, Luc y otros (2020), se describen las propuestas del
FMI en torno al establecimiento de reglas fiscales en los niveles
subnacionales de gobierno.
Nos dicen los teóricos del FMI que “la mala gestión de las finanzas
subnacionales puede implicar grandes costos económicos y sociales, no
sólo dentro de la jurisdicción afectada, sino también para un país en su
conjunto.”
En el caso del fondo común, que definen los autores como la financiación
total o parcial del gasto subnacional a través de transferencias
provenientes del gobierno central es posible que los políticos
subnacionales no internalicen el costo de los gastos y, por tanto, gasten
de más. Lo mismo puede suceder cuando los impuestos recaudados por
el nivel subnacional son grandes y el gobierno central no puede
monitorear como se gastan. En ambos casos, se configura el llamado
riesgo moral. Otros problemas que prevalecen en el ámbito subnacional
son el clientelismo y las fallas de gobernanza.
Con el objetivo de mitigar los riesgos fiscales subnacionales, los países

limitan la discrecionalidad de los gobiernos subnacionales en materia
presupuestal, imponiendo límites al déficit fiscal o al servicio de la deuda.
Las recomendaciones para el nivel nacional de gobierno son difíciles de

implementar en los gobiernos subnacionales. Por ejemplo, la
recomendación de imponer un ancla de deuda y una regla operativa,
utilizados por los gobiernos nacionales no encajan bien al nivel
subnacional.
Los gobiernos intentan perseguir dos objetivos potencialmente

conflictivos a través de reglas subnacionales: ser más vinculantes y al
tiempo ser tener suficiente flexibilidad para aprovechar las ventajas que
brinda la descentralización.
No existe una regla subnacional “perfecta” y su elección depende

necesariamente del contexto. La regla de presupuesto equilibrado (que
prohíbe un déficit) no permite pedir prestado para invertir, mientras que
la regla de oro y la regla del saldo corriente permiten el endeudamiento
para ese objetivo. Una tercera opción es la de combinar una regla de
equilibrio presupuestario con un techo de gasto corriente, lo que puede
garantizar un mejor control de la deuda, al tiempo que deja espacio para
la inversión.
1.2.5.1 Definición de reglas fiscales subnacionales
En teoría, es posible distinguir entre las reglas fiscales y los controles

directos, pero no siempre es fácil de establecer la diferencia. Mientras que
las reglas fiscales son numéricas, duraderas y se aplican a grandes
agregados, los controles directos tienden a ser más “procedimentales”, y
aplicarse a subagregados como los gastos corrientes.
En general, los teóricos del FMI consideran que la aplicación de controles

directos o el establecimiento de reglas fiscales depende del grado de
autonomía de los gobiernos subnacionales: a menor autonomía
corresponden los controles directos, a mayor autonomía, las reglas
fiscales, los acuerdos cooperativos y la disciplina del mercado pura, en
ese orden de importancia.
De acuerdo con esta definición, una prohibición del endeudamiento

externo sería considerada como un control directo, mientras que una
prohibición permanente del endeudamiento total se consideraría como
regla fiscal.
Otra distinción importante es que las reglas pueden ser autoimpuestas

por los gobiernos subnacionales, impuestas por el gobierno nacional, o
negociadas entre los diferentes niveles de gobierno.
1.2.5.2 Justificación de préstamos y reglas subnacionales.
A pesar de su diversidad, las reglas fiscales comparten un objetivo común,

que es fomentar la sostenibilidad fiscal.
Y, de acuerdo con estos autores, la sostenibilidad se logra conteniendo el

sesgo deficitario de los gobiernos subnacionales mediante el
establecimiento de reglas fiscales.
1.2.5.2.1 ¿Debería permitirse a los gobiernos subnacionales
endeudarse? ¿y para qué?
Hay razones que respaldan el endeudamiento subnacional para (1)

financiar bienes públicos y servicios, (2) lograr la estabilización
macroeconómica, y (3) participar en competencia con otros subnacionales
entidades.
¿Endeudarse para proporcionar bienes y servicios públicos?

Una de las principales funciones que la teoría económica atribuye a los
gobiernos subnacionales es la de asignación, que no es otra cosa que la
provisión de bienes y servicios a las comunidades de la respectiva
jurisdicción.
Según el documento del FMI, el gasto corriente subnacional no debería

financiarse mediante endeudamiento. Este tipo de gasto debería
financiarse preferiblemente con ingresos corriente (impuestos o
transferencias). El principio que subyace a esta propuesta es que quienes
se benefician del gasto del gobierno deben sufragarlo. Recurrir al
endeudamiento implicaría que las generaciones futuras pagarían
impuestos para cubrir el servicio de la deuda generada por el consumo de
la generación actual.
Cosa distinta es si los gobiernos subnacionales deben endeudarse para
financiar gastos de capital. Se sabe que, la proporción de gastos de capital
realizados en el nivel subnacional es, en general, muy grande.
Debido a las estrechas bases impositivas de los gobiernos subnacionales

se considera poco práctico financiar los proyectos de inversión locales que
no tienen efectos sobre otras jurisdicciones con ingresos corrientes. En
caso de hacerlo, el gasto corriente local debería restringirse de manera
severa y, además, no existiría equidad intergeneracional.
La financiación de la inversión con transferencias del gobierno nacional

también sería problemática, al menos para los proyectos locales que no
entrañen grandes efectos de contagio a otras jurisdicciones. Primero,
porque los gobiernos subnacionales suelen estar en mejor posición que el
gobierno nacional para adaptar la inversión a sus necesidades. Segundo,
porque la financiación de inversiones es menos susceptible a
transferencias recurrentes basadas en fórmulas y requiere las llamadas
transferencias discrecionales, que están sujetos a injerencias políticas.
Tercero, las transferencias de capital con este objetivo pueden crear un
problema de fondo común en el que las autoridades subnacionales
individuales tienen incentivos para inflar sus necesidades porque el costo
se distribuye entre todas las jurisdicciones.
Cuando los proyectos de inversión entrañan efectos de contagio a otras

jurisdicciones, transferencias específicas deberían utilizarse para financiar
e incentivar la inversión en los niveles subnacionales de gobierno.
En comparación con las dos formas de financiar la inversión mencionada,

el endeudamiento subnacional presenta algunos beneficios. Primero,
permite compartir el costo de los proyectos de inversión con las
generaciones futuras y garantiza que sólo los beneficiarios paguen por los
servicios recibidos. Otra ventaja de endeudarse incluye el potencial para
fomentar el desarrollo del mercado financiero a nivel local.
¿Préstamos para fines de estabilización macroeconómica?

Aunque existe la sensación de que, frente a una recesión, que reduce los
ingresos de los gobiernos subnacionales, éstos deberían endeudarse para
apoyar el funcionamiento de los estabilizadores automáticos, es mejor
dejar la función de estabilización en manos del gobierno nacional, excepto
en países altamente descentralizados donde se puede compartir la
responsabilidad (como en Estados Unidos).
La política contracíclica centralizada ofrece varias ventajas sobre un

enfoque descentralizado para compensar shocks simétricos y asimétricos.
En el caso de un shock simétrico, respuestas descentralizadas crearían
grandes costos de coordinación y correr el riesgo de que los gobiernos
subnacionales respondan de manera diferente, y algunos emprendan
acciones en propósitos cruzados con el esfuerzo a nivel nacional
Los gobiernos centrales generalmente pueden endeudarse de manera

más eficiente y económica que los gobiernos subnacionales. Las bases
impositivas de los gobiernos nacionales son mucho más amplias que las
de los gobiernos subnacionales, por ello proporcionan un flujo de
financiación más estable a lo largo del ciclo económico, moderando las
necesidades de endeudamiento. Además, endeudarse a nivel nacional
genera economías de escala, pues permite mayores emisiones de deuda
a menor costo.
¿Pedir préstamos para apoyar la competencia subnacional?

Frecuentemente los gobiernos locales compiten entre sí para atraer a las
empresas y residentes ricos. Lo hacen mediante incentivos impositivos.
No es recomendable que se utilice el endeudamiento subnacional para
financiar estas presiones competitivas y, en general, no debe utilizarse
para apoyar tales políticas.
1.2.5.3 Objetivos de las reglas subnacionales
De lo que se trata es de limitar o evitar el riego denominado “sesgo de

déficit” cuyas causas son políticas (por ejemplo, preocupaciones sobre la
reelección).
Muchos gobiernos subnacionales enfrentan una restricción presupuestaria

blanda. No hay dotación de recursos ex - ante fija dentro de la cual deben
funcionar. Pueden esperar recibir transferencias del gobierno nacional
para cubrir vacíos; pueden tener acceso especial a la banca local, incluso
mediante la propiedad o el control de bancos locales o empresas estatales
que absorben sus emisiones de bonos a precios inferiores a los del
mercado; o pueden diferir el pago a los proveedores y acumular atrasos.
La mayoría de los gobiernos subnacionales dependen, en parte, de

transferencias recibidas del gobierno nacional para financiar sus
programas de gasto. Por ello los formuladores de políticas locales pueden
no internalizar el costo total del gasto local y gastar excesivamente.
Para mitigar estos riesgos, se pueden establecer reglas fiscales

subnacionales. Se utilizan para limitar la discrecionalidad de los gobiernos
subnacionales y su tendencia a incurrir en déficits excesivos.
Las reglas fiscales subnacionales también pretenden mejorar la

coordinación entre todos los niveles de gobierno.
1.2.5.3.1 Transposición del modelo de “regla operativa de
anclaje de la deuda” al Nivel Subnacional.
No es recomendable transponer la regla fiscal nacional que ancla la deuda

al nivel subnacional, excepto en países altamente descentralizados por
tres razones:
i) Es difícil estimar el nivel óptimo de la deuda para entidades
subnacionales.
ii) Definir un nivel de “deuda segura” puede ser difícil a nivel

subnacional debido a los efectos de contagio vertical entre los niveles de
gobierno.
iii) Muchos gobiernos subnacionales enfrentan grandes limitaciones de

facto en su capacidad para pedir prestado o su capacidad para re-pagar
la deuda (debido a restricciones en sus bases impositivas, por ejemplo).
Estas restricciones de endeudamiento o pago limitan indirectamente la
cantidad de deuda. Pero, el ancla es un límite de flujos, no de stocks.
1.2.5.4 Selección de las reglas subnacionales
El ejercicio requiere análisis rigurosos. Pero, algunos hechos estilizados

nos dan ideas para seleccionar las más adecuadas a cada caso.
1.2.5.4.1 Hechos estilizados y tipología
90 de 101 países encuestados en 2013 informaron a la OCDE tener reglas

subnacionales. En la mayoría de esos países, las reglas fiscales
subnacionales fueron impuestas por el gobierno nacional y son similares
en todos los gobiernos subnacionales. Sólo en cuatro países las reglas
fueron autoimpuestas y heterogéneas: Australia, Canadá, Suiza y Estados
Unidos.
Las reglas más comunes fueron las de equilibrio fiscal y de deuda. Una
regla de oro que permite endeudarse para inversiones, pero no para
financiar gastos corrientes, se aplicó en más del 40 por ciento de los
países con reglas fiscales (37 países reportados).
Normas sobre el equilibrio presupuestario, la deuda y el servicio de la

deuda suelen ir acompañadas de límites anuales al endeudamiento. Esos
límites cuantitativos también están respaldados por medidas
administrativas (normas procesales), como la obligación de buscar la
aprobación del gobierno central para pedir prestado.
La mayoría de los gobiernos subnacionales aplican una combinación de

reglas fiscales. Las combinaciones más comunes son una regla de oro
combinada con una regla de deuda o un límite de endeudamiento
cuantitativo.
Algunos de los principios para evaluar la calidad de las reglas también se

aplican a las reglas subnacionales. Por ejemplo, la necesidad de lograr
simplicidad, facilidad de seguimiento, y resiliencia.
Para evaluar la calidad de las reglas subnacionales es necesario tener en

cuenta:
1. Que la tendencia a incurrir en déficits excesivos se acentúa en el

nivel subnacional. En este sentido es necesario que las reglas que
contengan el déficit de forma más directa, en lugar de reglas que
limiten sólo una parte de la posición fiscal (como reglas de gasto o
deuda reglas de servicio).
2. Que las rigideces presupuestarias son comunes a nivel subnacional
y puede complicar la implementación de las reglas.
3. Que limitaciones de información en el gobierno subnacional pueden
limitar los tipos de reglas fiscales que se pueda considerar.
4. Que es necesario considerar la eficiencia asignativa del nivel
subnacional. Uno de los principales beneficios de la
descentralización es una mejor adaptación de los servicios públicos
a las preferencias de la población.
Las consideraciones anteriores resaltan que existe tensión entre la

necesidad de establecer reglas fiscales subnacionales más vinculantes y
flexibles que las reglas nacionales. Estados Unidos ofrece un instructivo
ejemplo de cómo combinar disciplina y flexibilidad a nivel estatal. En
combinación con normas que exigen Presupuestos equilibrados, muchos
estados de EE. UU. tienen fondos de “día lluvioso”, que acumulan recursos
durante los buenos tiempos.
1.2.5.4.2 Reglas subnacionales y la necesidad de preservar el
espacio para inversión
Estas reglas incluyen (1) un techo de déficit que deja suficiente espacio
para el nivel deseado de inversión pública, (2) una regla de equilibrio
corriente y (3) una regla de oro.
La primera opción es una regla de equilibrio presupuestario, en la que el

déficit máximo permitido corresponde al tamaño de la inversión
subnacional deseada. También establece un límite sobre el déficit total y
la acumulación de deuda. Su principal inconveniente es que se podrían
tomar préstamos para gastos corrientes, desplazando la inversión pública.
Para evitar este inconveniente, la regla podría complementarse con un
techo de gasto.
Una regla de saldo corriente prohíbe pedir prestado para gastos

corrientes, pero permite endeudarse para inversión y amortización del
principal. En otras palabras, esta regla permite endeudarse para
refinanciar la deuda. Su principal ventaja es que la financiación de las
inversiones pasadas mediante deuda no limita el emprendimiento de
nuevas inversiones. Su principal desventaja es el riesgo de
endeudamiento excesivo para inversiones subnacionales. Los gobiernos
también pueden intentar eludir la regla de equilibrio corriente a través de
la “contabilidad creativa” clasificando algunos gastos corrientes como
gastos de capital.
Según una regla de oro, el endeudamiento sólo está permitido para la

inversión. A veces, esta regla también se conoce como regla de “superávit
corriente”. Una ventaja clave de la regla de oro es que impone una
restricción más estricta a la acumulación de deuda que la regla del
equilibrio corriente. Sus principales desventajas son las mismas que las
del regla de equilibrio corriente.
Otros tipos de reglas (tope de gasto total, techo de gasto corriente, regla
de deuda, regla de servicio de la deuda) también permiten el
endeudamiento para inversiones, al tiempo que limitan acumulación de
deuda. El techo de gasto corriente tiene el beneficio adicional de limitar
el hacinamiento de la inversión pública. Pero estas reglas no son
suficientes para impedir el uso de préstamos para financiar gasto
corriente (lo que significa que son compatibles con la existencia de un
déficit corriente) y debería considerarse como posibles complementos de
las reglas de equilibrio fiscal, pero no como reglas independientes.
Probablemente sería más apropiado si se limita la deuda subnacional

evitando los déficits excesivos en combinación con un límite máximo al
gasto corriente.
1.2.5.4.3 ¿Deberían las reglas ser similares en todos los niveles
subnacionales de gobierno?
Las reglas suponen implícitamente homogeneidad.
Argumentos a favor de la uniformidad

Reglas uniformes entre gobiernos heterogéneos generalmente son
apropiados si van acompañados de un sistema de ecualización. En
ausencia de transferencias de compensación, diferentes gobiernos
subnacionales tendrían diferentes capacidades para proporcionar
servicios públicos de un nivel determinado a tipos impositivos
comparables. Las transferencias nacionales pueden proporcionar
beneficios compensatorios para corregir parcialmente estas disparidades.
Las reglas subnacionales pueden ser uniformes, incluso si las entidades

subnacionales son heterogéneas. La uniformidad de las reglas también
presenta algunas ventajas relacionadas con los costos. Un beneficio es
que la uniformidad puede eliminar algunos costos económicos que se
materializarían por una excesiva diferenciación de objetivos fiscales.
Argumentos a favor de la diferenciación

Se puede utilizar la diferenciación para tener en cuenta las disparidades
estructurales entre entidades subnacionales que no pueden compensarse
fácilmente mediante sistemas de transferencias de ecualización.
La diferenciación también es ventajosa cuando las preferencias difieren

marcadamente entre regiones.
Un tercer argumento es que la diferenciación fomenta el sentido de

pertenencia, que fuerza a los gobiernos subnacionales a ser responsables
de sus propios objetivos políticos.
1.2.5.5 Flexibilizar las reglas subnacionales
Se dice que las reglas fiscales son “flexibles” cuando son límites numéricos
(techos o pisos) a los agregados fiscales que pueden ser ajustadas o
suspendidas temporalmente bajo condiciones especiales.
1.2.5.5.1 ¿Qué es la flexibilidad de las reglas y cuándo es
necesaria?
La necesidad de ajustar los límites numéricos de las reglas surge

principalmente en dos contextos:
i) Se utilizan reglas flexibles para evitar una política fiscal

procíclica. Un ajuste al alza de los límites del déficit
presupuestario durante una crisis económica puede evitar o
mitigar la necesidad de recortar gastos que empeorarían la
situación económica. Simétricamente, los límites al déficit se
pueden endurecer en los buenos tiempos para evitar que los
gobiernos gasten todos los ingresos extraordinarios y, en su
lugar, generen algunos ahorros.
ii) Las reglas flexibles son también útiles para mejorar la resiliencia
ante las crisis. Las crisis incluyen desastres naturales, conflictos
y recesiones económicas particularmente graves que reducen
dramáticamente los ingresos de los gobiernos, mientras que
requieren aumentos significativos en el gasto público. Cuando
ocurren estos shocks, es difícil o incluso imposible cumplir con
los límites fijados. Permitir que las reglas se ajusten o suspendan
temporalmente después de un shock extremo, hace menos
probable que se abandonen esas reglas.
1.2.5.5.2 Reglas de equilibrio ajustadas cíclicamente
Las reglas del CAB (Cyclically Adjusted Balance) permiten límites al déficit
fiscal (o pisos del superávit fiscal) que se ajustarán a lo largo del ciclo
económico. Las reglas del CAB son poco comunes en los gobiernos del
nivel subnacional.
Hay varias razones por las que las reglas del CAB pueden ser
problemáticas en el nivel subnacional: Dificultades computacionales,
Acceso limitado al endeudamiento, y fallos de la disciplina del mercado
crediticio.
1.2.5.5.3 Reglas de gasto
Las reglas de gasto pueden proporcionar una solución relativamente

sencilla de evitar una política fiscal procíclica y al mismo tiempo limitar
los déficits excesivos. Las normas de gasto pueden contener el gasto en
los buenos tiempos, generando ahorro que se puede utilizar en tiempos
malos para apoyar la economía. Si están bien diseñadas, las reglas de
gasto pueden producir resultados ampliamente similares a las reglas del
CAB pero son más simples y no requieren el cálculo de la brecha de
producción.
1.2.5.5.4 Fondos para emergencias
¿Qué es un fondo para emergencias y cómo se puede utilizar en

combinación con una regla?
Los RDF (Rainy Day Funds = Fondos para tiempos difíciles) son ahorros
que ayudan a los gobiernos subnacionales a suavizar el gasto a lo largo
del ciclo económico. Los depósitos se pueden realizar en el RDF en los
buenos tiempos, cuando el crecimiento de los ingresos es fuerte. Estos
ahorros se pueden utilizar en tiempos económicos malos para
complementar la recaudación de ingresos más débil, y evitar recortes
procíclicos del gasto. Estos RDF deberían usarse junto con una regla fiscal
que impone un límite al déficit nominal.
Las cuentas fiscales estándar no muestran estas mediciones porque

registran sus retiros y depósitos por debajo de “la línea” como
operaciones de financiación que no afectan el equilibrio fiscal (MEFP
2001/2014). Las cuentas fiscales estándar no registran un retiro del RDF
como parte de los ingresos; por lo tanto, un retiro en malos tiempos no
ayudará a mejorar la situación fiscal y no impedirá que el gobierno
subnacional viole su techo de déficit nominal. Así, la operación de los RDF
puede requerir modificaciones a la contabilización de los ingresos con el
estricto propósito de monitorear las reglas.
¿Cómo se utilizan los RDF en la práctica?

Un área de investigación es el efecto de los RDF en la credibilidad de los
gobiernos. Los RDF pueden indicarle al mercado que un gobierno
subnacional es prudente y comprometido para lograr el equilibrio
presupuestario, incluso en tiempos malos. Hay evidencia de que las
agencias de calificación responden a saldos fuertes en RDF. Por supuesto,
esta evidencia se da cuando los gobiernos adquieren créditos externos,
caso en el cual ya no es posible escapar de las calificadoras de riesgo, los
gobiernos quedan supeditados a ellas.
1.2.5.5.5 Cláusulas de escape
Los gobiernos subnacionales son particularmente propensos a presiones

fiscales provenientes de situaciones extraordinarias e imprevistas. Un
desastre natural importante, el colapso o cierre de un banco local o de
una importante industria local puede tener efectos mucho mayores
proporcionalmente en el presupuesto del gobierno subnacional que el
presupuesto central.
Otro desafío es que los gobiernos subnacionales a menudo tienen

relativamente poca discreción sobre el gasto. A menudo son responsables
de gastos esenciales, (por ejemplo, salud o educación) y, a veces, gastan
en fondos no discrecionales de protección social.
Para abordar estos problemas, introducir cláusulas de escape en las reglas

fiscales puede permitir una relajación o suspensión temporal de límites a
los agregados fiscales después de shocks extremos.
Por ello, no es raro que en los gobiernos subnacionales las reglas fiscales
tengan cláusulas de escape. Los eventos más comunes que pueden
desencadenar la activación de las cláusulas de salvaguardia en el nivel
subnacional son los desastres naturales.
Sin embargo, las reglas fiscales suelen definir estas cláusulas de escape
de manera amplia e imprecisa, posibilitando que se abuse de ellas y se
excuse la indisciplina fiscal.
Corregir esta posibilidad requiere de definir con claridad y precisión los

desencadenantes que darán lugar a la utilización de las cláusulas de
escape. También son necesario mecanismos eficaces de control y
seguimiento. Labor que puede ser adelantada por el gobierno central que
podría determinar si una cláusula de escape se activa válidamente.
El gobierno central también puede determinar ¿Cuánto tiempo debe

permanecer vigente la cláusula de salvaguardia?, si esto no está
expresamente definido en la ley, y establecer un plan de corrección. Las
labores también podrían ser ejercidas por un fiscal independiente. El
consejo fiscal también podría desempeñar estas funciones. En todo caso,
son necesarios los controles que prevengan el abuso.
1.2.5.6 Calibración de reglas subnacionales
Calibración se refiere a la elección del umbral numérico de la regla. Por

ejemplo, la deuda subnacional no puede exceder el 60 por ciento de los
ingresos en la República Checa frente a 150 por ciento en Islandia.
Calibración basada en una restricción de endeudamiento
Porque el saldo actual de la deuda es la acumulación de endeudamiento

pasado, cualquier restricción al endeudamiento afecta el stock máximo de
deuda en el que se puede incurrir. Es necesario distinguir dos casos.
•• Si no existe obligación de reembolso previo, el techo de deuda

consistente con el endeudamiento cero la regla debe ser cero.
•• Si hay deuda heredada que pagar, lograr deuda cero stock

instantáneamente puede no ser factible. Por lo tanto, Durante un período
de transición, el techo de deuda subnacional debe recalibrarse
progresivamente hacia abajo a medida que la deuda se amortiza.
Calibración basada en un límite de re-pago de la deuda
Una calibración alternativa y más común tiene en cuenta la capacidad de

pago. Intuitivamente, cualquier límite a la capacidad de pago limita el
monto máximo de deuda, porque el servicio de la deuda es proporcional
al monto de la deuda pendiente.
Enfoque de superávit corriente
El enfoque de superávit corriente se formaliza en el Marco subnacional
francés, que establece un vínculo claro entre la restricción de pago y el
techo de deuda. En Francia, el reembolso de la deuda principal de un
gobierno subnacional no debería exceder su superávit corriente (regla de
oro).12
Enfoque prudencial
El enfoque prudencial también parte de un límite sobre el pago de la
deuda, pero el límite no es el excedente corriente, como en el caso
anterior. En este enfoque, el servicio de la deuda (principal más intereses)
es limitado, de manera ad hoc, por una porción de los ingresos generada
por el gobierno subnacional, que podrían ser los ingresos totales o un
subconjunto de ingresos.
Fórmulas sobre límite de deuda controlando el servicio de la misma:
donde DS es el servicio de la deuda, i la tasa de interés implícita de la

deuda, D la deuda pendiente, m el vencimiento promedio de la deuda
pendiente, α la ratio prudencial determinado exógenamente, y R los
ingresos del gobierno. Entonces:
Esta relación también se puede utilizar para comprobar que los dos tipos
de reglas son en términos generales consistentes. Por ejemplo, un límite
de servicio de la deuda del 20 por ciento de los ingresos se traduciría en
una regla de deuda del 90 por ciento de los ingresos (asumiendo un
12 De manera equivalente, el servicio total de la deuda (principal más

intereses) no debería exceder el superávit primario corriente.
vencimiento promedio de la deuda de cinco años y una tasa de interés
nominal del 2 por ciento).
Una pregunta práctica es si estas reglas deben expresarse en porcentaje

de ingresos “propios” subnacionales (es decir, excluyendo transferencias
recibidas del gobierno nacional) o sobre los ingresos totales. Ambos casos
existen en la práctica.
Los ingresos “propios” pueden ser volátiles y heterogéneos entre

jurisdicciones, lo que significa que una regla de servicio de la deuda como
proporción de los ingresos propios permitiría mucho más endeudamiento
en las jurisdicciones más ricas y podría perpetuar o acentuar las
desigualdades a través de ellos. La alternativa: utilizar los ingresos totales
incluidas las subvenciones de compensación, garantizaría que todos los
gobiernos subnacionales tienen ingresos similares y, por tanto,
capacidades similares de pago de la deuda. También puede resultar en
una regla más estable, aunque, en algunos casos, las transferencias
acentúan en lugar de disminuir la volatilidad de los ingresos
subnacionales.
Los gobiernos subnacionales deberían pagar sus servicio de la deuda con

sus ingresos regulares, en lugar de depender de ingresos no recurrentes,
como subvenciones o el producto de la venta de activos.
1.3 Reglas subnacionales en Colombia
1.3.1 Ley 358 de 1997
Circunstancias particulares en Colombia hicieron que la imposición de

reglas fiscales subnacionales se adelantara más de una década a la regla
fiscal que opera para el gobierno central. En efecto, la promulgación de la
Constitución Política Nacional de 1991 profundizó la descentralización del
país financiándola con un sistema intergubernamental de transferencias
que pretendió dotar a los gobiernos subnacionales con recursos
equivalentes a un poco menos de la mitad de los ingresos corrientes de
Gráfico 1
Evolución del saldo de la deuda pública colombiana
80,0
70,0
60,0
50,0
% del PIB
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1998
2017
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2018
2019
2020
2021
2022
Gobierno Central Nacional Entidades Nacionales

Gobiernos centrales Territoriales Entidades Descentralizadas Territoriales
Fuente: CGR-DCEF
la nación. Para el situado fiscal se estableció que “El situado fiscal

aumentará anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos
corrientes de la nación que permita atender adecuadamente los servicios
para los cuales está destinado” y para la Participación municipal en los
ingresos Corrientes de la Nación se estableció que “La participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación se incrementará, año
por año, del catorce por ciento de 1993 hasta alcanzar el veintidós por
ciento como mínimo en el 2002.”
Es claro que con la nueva Carta Magna los gobiernos territoriales

dispondrían de una bolsa creciente de recursos que, si bien es cierto,
debía financiar los servicios a su cargo, también fue utilizada como
respaldo para apalancar crecientes créditos con el sistema financiero
nacional13.
Mientras que la deuda pública nacional disminuyó constantemente

Gráfico 2
Deuda Gobiernos Centrales Territoriales/Deuda Pública Total
10,0%
9,0%
8,0%
7,0%
6,0%
5,0%
%
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022
Fuente: CGR-DCEF
durante el primer lustro de los noventa al caer de 44,3% del PIB en 1990
a 26,8% del PIB en 1995 (ver gráfico 1) no se puede desconocer que, aún
13
De acuerdo con Pérez-Valbuena, Gerson Javier y otros (2021) “El crecimiento de la
deuda interna se dio por la mayor garantía que le ofrecían los gobiernos subnacionales
al sistema financiero, a través de los recursos recibidos por transferencias.”
con la ausencia de registros completos de endeudamiento territorial en
las bases de datos de la CGR (pues, los registros de la deuda de los
municipios no capitales comenzaron en 1995) la deuda territorial fue
creciente entre 1990 y 1998 (Gráfico 3). En ese lapso la deuda territorial
real se multiplicó por 2,63 (al pasar de representar el 1,1% del PIB en
1990 al 2,9% del PIB en 1998. Los 1,8 puntos porcentuales -pp- del PIB
en que se incrementaron los saldos de la deuda de los gobiernos centrales
se distribuyeron entre los departamentos (0,7 pp), las capitales (0,6 pp)
y los municipios no capitales (0,5 pp) (Gráfico 3).
El retroceso de la deuda nacional combinado con el ascenso de la deuda

de los gobiernos centrales territoriales dio lugar a un fuerte incremento
de la participación de la deuda de las administraciones subnacionales. El
gráfico 2 da cuenta de este hecho. La participación de la deuda territorial
dentro de la deuda total se incrementó desde el 2,4% en 1990 hasta el
9,2% en 1997.
Esta evolución del endeudamiento territorial fue conocido en la época

como crisis de sobreendeudamiento territorial frente a la cual se tomaron
medidas desde el Gobierno Central. Se expidió la Ley 358 de 1997,
conocida como ley de semáforos porque estableció que la deuda territorial
no podría exceder la capacidad de pago de las entidades, definida como
el flujo de ahorro operacional suficiente para cubrir todos los años el
servicio de la deuda, dejando un remanente para financiar inversiones.
La nueva norma impuso la regla fiscal conocida como “regla de oro”,

según la cual los nuevos créditos “deberán destinarse únicamente a
financiar gastos de inversión”14, evitando que gastos corrientes se
financien a través del endeudamiento y, por tanto, sean sufragados por
las generaciones futuras. La regla de oro intenta establecer un sistema de
14
Ley 358 de 1997, inciso 3. Parágrafo único artículo 2.
equidad intergeneracional debido a que las generaciones futuras serán
quienes disfruten de las obras de infraestructura que se construyan hoy
y, por tanto, es justo que paguen por ellas.
Sin embargo, la Ley 358 permitió la posibilidad de contratar nuevos

créditos para refinanciar la deuda vigente y para sufragar
indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta
(Parágrafo artículo 2 Ley 358 de 1997).
Adicionalmente, la Ley 358 de 1997 estableció normas en materia

presupuestal al definir que, para efectos de la Ley, “Se consideran
ingresos corrientes los tributarios, no tributarios, las regalías y
compensaciones monetarias efectivamente recibidas, las transferencias
Gráfico 3
Evolución del saldo de la deuda pública – Gobiernos Centrales
Territoriales
3,0
2,5
2,0
% del PIB
1,5
1,0
0,5
0,0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022
Departamentos Capitales No Capitales
Fuente: CGR-DCEF
nacionales, las participaciones en la renta de la nación, los recursos del
balance y los rendimientos financieros. Para estos efectos, los salarios,
honorarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social se
considerarán como gastos de funcionamiento, aunque se encuentren
presupuestados como gastos de inversión”.
Es claro que, para los formuladores de esta Ley, existían vacíos e

inconsistencias en materia de los registros contables presupuestales al
menos en los casos de los recursos del balance y de los gastos de
funcionamiento que podían registrarse como inversión.
En el primer caso, los recursos del balance incorporan al nuevo

presupuesto recursos que ya fueron presupuestados en el pasado,
incrementando de manera artificial los ingresos presupuestales actuales
con recursos de deben ser considerados como recursos financieros. En el
segundo caso, los gastos de funcionamiento presupuestados como
inversión no son más que un artificio contable que permiten los
legisladores colombianos para incrementar contablemente los niveles de
la inversión pública al tiempo que se disminuyen los gastos de
funcionamiento.
Al parecer, esta permisiva legislación tiene que ver con la necesidad de

cumplir con la Constitución Política Nacional, que en el inciso tercero del
artículo 350 estableció que “El presupuesto de inversión no se podrá
disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto
total de la correspondiente ley de apropiaciones.” Para cumplir con ese
mandato constitucional, no solo los legisladores, sino otras entidades
instruyeron a los gobiernos territoriales para que clasificaran los gastos
financiados con el sistema intergubernamental de transferencias, antes
considerados como gastos de funcionamiento, como inversión, con el
argumento de que la salud y la educación son inversiones en capital
humano. Sobre este tema volveremos en la discusión sobre otra regla
fiscal: la establecida en la Ley 617 de 2000.
Por supuesto que el incremento de los saldos de la deuda territorial
durante los 90s fue alimentado con los recurrentes déficits de los
gobiernos subnacionales. Entre 1995 y 2000 el déficit anual promedio de
los gobiernos centrales territoriales fue de 0,9% del PIB, variando entre
0,1% del PIB en 1995 y 1,3% del PIB en 1997 (Gráfico 4).
Gráfico 4
Evolución del balance fiscal – Gobiernos Centrales Territoriales
1,5%
1,0%
0,5%
% del PIB
0,0%
2020
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
-0,5%
y = -0,0002x + 0,0029
R² = 0,1443
-1,0%
-1,5%
Capitales Departamentos No Capitales Total Lineal ( Total )
Fuente: DNP Operaciones Efectivas de Caja. Elaboración DEM. Incluye información de

550 gobiernos territoriales para los que existe información en DNP para todos y cada
uno de los años 1984 a 2021: 32 departamentos, 16 municipios capitales y 502
municipios no capitales.
Con la información disponible a 2023 no fue posible determinar si las tasas

de interés pagadas por los gobiernos territoriales fueron onerosas. Sin
embargo, en el gráfico 5 puede observarse que las tasas implícitas de la
deuda (Pago de intereses (Fuente OEC DNP)/Saldo (Fuente CGR)
disminuyeron tendencialmente desde valores cercanos al 20% en 1995 a
5% en 2021. En el mismo gráfico, llama la atención el hecho de que las
mayores tasas implícitas y la mayor variabilidad se registró en los
municipios no capitales. La observación es indicativa de que fueron los
gobiernos más pequeños y con menor capacidad de negociación con el
sistema financiero, los que pagaron las mayores tasas, durante la mayor
parte del período analizado.
Gráfico 5
Tasa implícita de la deuda territorial – Gobiernos Centrales
70%
60%
50%
40%
30%
20%
y = -0,0048x + 0,1772
R² = 0,4734
10%
0%
1997
2013
1995
1996
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Capitales Departamentos No Capitales Total Lineal ( Total ) 2021
Fuente: CGR-DCEF. Elaboración DEM
La situación descrita fue catalogada por el gobierno nacional y por

diversos analistas como una crisis de sobreendeudamiento territorial que
se quiso frenar mediante la expedición de la Ley 358 de 1997, también
conocida como Ley de semáforos. El semáforo se construyó con dos
indicadores: Capacidad de pago y Sostenibilidad, en concordancia con el
mandato contenido en el artículo 364 de la Constitución Política Nacional
-CPN- de 1991 que reza que “El endeudamiento interno y externo de la
Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de
pago.”
De acuerdo con Pérez-Valbuena, Gerson Javier y otros (2021), además de

la creciente deuda y el recurrente déficit, hubo otros elementos que
forzaron la expedición de la Ley. Es el caso del atraso en pagos y
acumulación de pasivos que evidenciaron la ausencia de responsabilidad
fiscal. Hubo pago de pasivos corrientes con endeudamiento y casos de
cesación de pagos del servicio de la deuda y de obligaciones pensionales,
que amenazaban la estabilidad macroeconómica del país.
Tabla 1
Ley 358 de 1997
Color Capacidad de pago = Sostenibilidad =
Intereses/Ahorro Saldo Deuda/Ingresos
Operacional Corrientes
Verde ≤ 40% ≤ 80%
Amarillo 40% < Int/AO ≤ 60% ≤ 80%
Rojo > 60% > 80%
De acuerdo con el color del semáforo se establecieron condiciones para la
contratación de nuevos créditos (Ver Tabla 1). En semáforo verde los
gobiernos territoriales no requerían autorización del Gobierno Nacional
para contratar nuevos créditos; en semáforo amarillo “requiere
autorización de endeudamiento si el saldo de la deuda de la vigencia
anterior aumenta a una tasa superior a la meta de inflación para la
vigencia (Decreto 696 de 1998. Art. 8)15”; en semáforo rojo, “requiere
autorización del Ministerio de Hacienda para contratar nuevas operaciones
de crédito (Ley 358. Art. 6)16”.
15
Pérez-Valbuena, Gerson Javier y otros (2021)
16
ibid
La Ley 795 de 2003 derogó dos artículos de la Ley 358 de 1997, dejando
como límites para la solicitud de autorización para adelantar operaciones
de endeudamiento a aquellas entidades territoriales cuya capacidad de
pago supere el 60% o cuyo nivel de sostenibilidad este por encima del
80%17.
La información mostrada en este acápite evidencia el éxito de la Ley 358

de 1997 en cuanto hace a la contención de los déficits territoriales y, por
tanto, de la deuda pública de los gobiernos centrales subnacionales. Ello
es así, tanto a nivel de los agregados como a nivel individual de los
diferentes gobiernos territoriales.
En los gráficos 6A y 6B puede apreciarse que, en promedio, los gobiernos

territoriales no volvieron a alcanzar el nivel de endeudamiento observado
en 1998. En efecto, el nivel de la deuda fue decreciente después de 1998
hasta alcanzar el mínimo en 2012, cuando representó el 1,18% del PIB
nacional. Esto es, cerca del 34,6% del saldo observado en 1998 (Gráfico
6A).
Después de 2012, la tendencia bajista del saldo de deuda territorial se

revirtió para llegar a representar el 1,87% del PIB en 2021. Aun así, en
promedio, la deuda territorial de 2021 apenas significó el 69,4% del saldo
observado en 1998 (Gráfico 6B).
No sobra advertir que la deuda territorial está altamente concentrada en

los gobiernos subnacionales de mayor tamaño. Las tablas 2, 3 y 4 dan
cuenta de esta observación.
Entre los 1.107 gobiernos centrales territoriales que reportaron

información a la CGR, ocho gobiernos territoriales concentraron el 58,1%
17
ibidem
de la deuda en 1998, el 52,5% de los saldos en 2012 y el 66,3% del
endeudamiento en 2021.
PIB en 2020 a 7,97% del PIB en 2021) y
Gráfico 6Asus recaudos tributarios en 10
Saldo de la deuda pública – 1998 vs. 2012 – Gobiernos
Centrales Territoriales
0,25%
y = 0,3464x + 2E-06
0,20%
R² = 0,8368
% PIB 2012
0,15%
0,10%
0,05%
0,00%
-0,10% 0,00% 0,10% 0,20% 0,30% 0,40% 0,50% 0,60% 0,70%
% PIB 1998
Gráfico 6B
0,60%
0,50%
y = 0,6948x - 1E-06
0,40%
R² = 0,7636
% PIB 2021
0,30%
0,20%
0,10%
0,00%
-0,10% 0,00% 0,10% 0,20% 0,30% 0,40% 0,50% 0,60% 0,70%
-0,10%
% PIB 1998

Tabla 2
Saldo de la deuda pública - Gobiernos centrales territoriales 1998
Entidad Territorial % del PIB Nacional
Departamento de Antioquia 0,22%
Medellín 0,11%
Barranquilla 0,10%
Bogotá D.C. 0,58%
Departamento de Cundinamarca 0,07%
Departamento de Santander 0,07%
Departamento del Valle del Cauca 0,28%
Santiago de Cali 0,22%
Subtotal 1,65%
Total 2,84%
Tabla 3
Medellín 0,08%
Barranquilla 0,05%
Bogotá D.C. 0,22%
Subtotal 0,62%
Total 1,18%
Tabla 4
Medellín 0,18%
Barranquilla 0,23%
Bogotá D.C. 0,48%
Subtotal 1,24%
Total 1,87%
Aunque la deuda pública de los gobiernos territoriales fue superior en

2020 (1,7% del PIB), 2021 (1,9% del PIB) y 2022 (1,8% del PIB) que la
observada en 2019 (1,6% del PIB), es claro que no se utilizaron de
manera agresiva los recursos del crédito para paliar la crisis de la Covid-
19. Quizás, una pregunta relevante al respecto es ¿por qué los territorios
no recurrieron al endeudamiento generalizado para financiar los
crecientes gastos derivados de la pandemia por Covid-19, cuando esa
crisis redujo sus ingresos totales de 2021 en 70 puntos básicos del PIB
(de 8,67% del del PIB en 2020 a 7,97% del PIB en 2021 y sus ingresos
tributarios en 10 pb (de 2,89% del PIB en 2020 a 2,79% del PIB en 2021).
Ni siquiera los fuertes requerimientos financieros derivados de la
pandemia por la Covid-19, hicieron posible que los territorios alcanzaran
niveles de endeudamiento como los observados en 1998.
La respuesta a la anterior pregunta no es única. De hecho, según Pérez-

Valbuena, Gerson Javier y otros (2021), el decreto 678 de 2020 expedido
para paliar los efectos de la crisis permitió a los gobiernos territoriales
utilizar recursos como los del ahorro pensional en el Fondo de ahorro
pensional territorial -Fonpet-: “ para la vigencia 2020 únicamente,…, por
medio de la reducción del porcentaje exigido al pasarlo del 125% al 80%.
Es decir, que aquellos entes territoriales que a diciembre de 2019 hubieran
alcanzado el 80% de la provisión, podrían disponer de los recursos
adicionales para hacer frente a la crisis generada por el aislamiento
obligatorio, y utilizarlos para gastos de funcionamiento e inversión”.
Además, según el mismo documento, se les dieron facultades, hasta el
31 de diciembre de 2021, para reorientar rentas de destinación específica
y modificar el presupuesto, y para financiar gastos de funcionamiento sin
perjuicio de las normas vigentes. También se les facultó para realizar
adiciones, modificaciones y traslados presupuestales destinados a atender
la emergencia económica, social y ecológica del Decreto 637 del 6 de
mayo de 2020.
También pudieron contratar créditos de tesorería para las entidades

territoriales y sus descentralizadas, durante las vigencias 2020 y 2021,
con el fin de compensar la caída en los ingresos corrientes y atender la
insuficiencia de caja en gastos de funcionamiento e inversión. Los créditos
deberán cumplir los siguientes requisitos: (1) no exceder el 15% de los
ingresos corrientes del año fiscal; (2) pagarse con recursos distintos al
crédito; (3) pagarse con intereses y cargos financieros antes del 31 de
diciembre de la vigencia fiscal; (4) estar al día en créditos de tesorería y
sobregiros. Estos créditos no requieren autorización ni el cumplimiento
de: (a) los indicadores de la Ley 358 de 1997; (b) los límites de gasto de
la Ley 617 de 2000; y (c) la evaluación de riesgo de la Ley 819 de 2003.
Dichos préstamos no serán registrados ante el MHCP y los créditos e
intereses causados no serán tenidos en cuenta en el cálculo de los
indicadores de la Ley 358 de 1997, para efecto de otras operaciones de
crédito. Estos créditos no podrán ser fuente de financiamiento de
adiciones al presupuesto de gasto.
Por supuesto que las medidas mencionadas pudieron disminuir la

necesidad de utilizar créditos visibles en las cuentas territoriales, pero,
también es posible que los gobiernos territoriales no cuenten con las
capacidades necesarias a la superación de crisis como la de la Covid-19
y/o que las reglas vigentes sobre el endeudamiento territorial les haya
impedido contratar nuevos créditos para atender la emergencia.
El hecho de que los niveles de endeudamiento subnacional en otros países

latinoamericanos sean muy superiores a los que prevalecen en Colombia
indica que la deuda subnacional colombiana podría incrementarse a fin de
financiar el desarrollo de las diversas jurisdicciones.
El gráfico 7 es bastante diciente en cuanto hace a la evolución de los

gastos de capital. Desglosándolos entre la formación bruta de capital fijo
-FBKF- y el resto de las inversiones, como hace el DNP, se percibe que las
inversiones en FBKF, que son las que supuestamente permite realizar la
Ley 358 de 1997 vienen cayendo de manera acelerada desde 2014. En
efecto, mientras que en ese año ascendieron al 4,0% del PIB, al cierre de
2021 apenas representaron el 1,5% del PIB; esto es, una caída de 2,5
puntos porcentuales del PIB en FBKF compensada parcialmente por el
resto de las inversiones, dentro de las que se incluyen contratos de
prestación de servicios personales, como se verá más adelante.
No cabe duda de que la regla fiscal de contención del endeudamiento

territorial necesita ser modificada para hacerla más flexible y menos
exigente de modo que los gobernantes territoriales puedan utilizar los
Gráfico 7
Evolución de los gastos de capital
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
% del PIB
2,0%
0,0%
1984
1989
1994
1999
2004
2009
2014
2019
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
1986
1991
1996
2001
2006
2011
2016
2021
1987
1992
1997
2002
2007
2012
2017
2022
-2,0%
Capital Departamento No Capital Total
-4,0%
Formación Bruta de Capital Fijo Resto de inversiones
recursos del crédito para financiar inversiones productivas que beneficien

no sólo a la generación actual sino a las generaciones venideras y, el costo
de estas sea compartido intergeneracionalmente.
Podría pensarse en flexibilizar las normas de endeudamiento para que los

gobiernos territoriales puedan reactivar la inversión en FBKF y para
enfrentar de mejor manera a choques internos o externos, como el de la
Covid-19.
1.3.2 Ley 617 de 2000
De acuerdo con la exposición de motivos, la Ley 617 de 2000 hace parte

del conjunto de políticas para equilibrar la economía nacional y garantizar
la viabilidad económica del país en el mediano y largo plazo.
El principal argumento en su defensa fue que algunos gobiernos
territoriales habían entrado en cesación de pagos porque sus gastos de
funcionamiento no alcanzaban a ser cubiertos con sus ingresos corrientes.
Para cubrir esos gastos muchas entidades recurrieron al crédito que, en
la mayoría de las entidades, era superior a la capacidad de pago.
Había que sanear las finanzas territoriales soportándolas en la

autofinanciación de los gastos de funcionamiento, principal fundamento
de la autonomía y la sostenibilidad del proceso de descentralización.
La propuesta estuvo enmarcada dentro de la línea del pensamiento

neoliberal cuya pretensión era la de disminuir el tamaño del Estado. Ya se
había emitido la Ley 358 de 1997 con la que se pusieron en cintura a los
gobiernos subnacionales evitando que se endeuden por fuera de todo tipo
de control, pues la financiación con deuda es preferida por los políticos en
lugar de la realización de esfuerzos fiscales. Lo anterior significó aceptar
el postulado del sesgo deficitario pregonado por los teóricos del FMI y
otros analistas.
De acuerdo con el documento de motivos las mayores transferencias del

Gobierno Central estuvieron asociadas al crecimiento de las burocracias,
inversiones no prioritarias, despilfarro y corrupción. En cuanto hace a las
burocracias, el documento aseguró que la mayor parte de los
departamentos y muchos municipios podrían operar eficientemente con
menos de una tercera parte de los funcionarios que tiene en la actualidad
y otros incluso con una proporción menor. Además, que el empleo se
encuentra altamente concentrado en unas pocas dependencias que
cumplen principalmente funciones administrativas o de control
(despachos de gobernadores o alcaldes, asambleas y concejos,
contralorías, secretarías generales). Por si esto fuera poco, el documento
aprovechó la tesis "los derechos injustos adquiridos" del profesor Salomón
Kalmanovitz, según la cual en muchos casos los funcionarios de estas
administraciones gozan de beneficios excepcionales carentes de toda
justificación, como la posibilidad de pensionarse a temprana edad (con 20
años de trabajo y cualquier edad) y de toda suerte de primas y
bonificaciones extralegales. También da por válida la tesis de pereza
fiscal, según la cual la aceleración de la descentralización financiada con
trasferencias nacionales tiene el efecto de reducir el esfuerzo fiscal
territorial.
De acuerdo con las justificaciones del documento, debido a que $0,45 de

cada $1,00 recaudado en el nivel nacional, el déficit del Gobierno Nacional
pasó de 0,68% del PIB en 1990 a 3,98% del PIB en 1997. Entre tanto, el
déficit fiscal de los gobiernos territoriales también creció, al pasar de
0,18% del PIB en 1990 a 1,13% del PIB en 1997. Además, las cuentas
por pagar en materia del funcionamiento territorial fueron equivalentes al
1,52% del PIB al cierre de 1998.
El diagnóstico realizado por la exposición de motivos concibe que existían

problemas de despilfarro en los gastos de funcionamiento. Muchos
departamentos se endeudaban para pagar el funcionamiento y, los gastos
de funcionamiento en asambleas y contralorías pesaban mucho (11,2%)
dentro del total.
En los municipios los gastos de los organismos de control (concejos,

contralorías y personerías) también eran importantes y, sumados a los de
la administración central, los pagos de educadores y los pagos de
contratos por prestación de servicios, constituían el 80% de los pagos de
funcionamiento.
Con este diagnóstico, la propuesta fue la de restringir los gastos de

funcionamiento territoriales estableciéndoles límites, de acuerdo con un
sistema de categorización departamental y municipal. Los salarios de
gobernadores y alcaldes y, por tanto, de todos los altos funcionarios de la
administración territorial serían diferenciales en función de la categoría en
que se clasificase cada jurisdicción. También se propuso limitar el número
de diputados y concejales, así como el número de sesiones de las
asambleas y concejos para que solo se paguen honorarios a los diputados
y concejales durante un número limitado de sesiones. Las contralorías
fueron eliminadas de los municipios pequeños (categorías 2 a 6).
En adelante, los gastos de funcionamiento estarían atados a la

disponibilidad de recursos autogenerados y de libre destinación que
tengan las entidades territoriales para financiarlos. Y no se trata de la
totalidad de los gastos de funcionamiento, pues se reconoce que una gran
parte de los pagos de funcionamiento como son los salarios y prestaciones
del personal docente y médico, pueden ser cubiertos con las
transferencias nacionales. Se trata de la parte restante adicionada con los
recursos para el pago de los intereses de la deuda.
Tabla 5. Definición de categorías de departamentos y municipios y los límites al gasto
establecidos por la Ley 617 de 2000
Departamentos
Gastos de funcionamiento
(% de los ICLD)
Población ICLD
Categoría Periodo de transición
(habitantes) (SMLV anuales)
Largo
plazo
2001 2002 2003 2004
Especial > 2.000.000 > 600.000 50% 65% 60% 55% 50%
Primera de 701.000 a 2.000.000 de 170.001 a 600.000 55% 70% 65% 60% 55%
Segunda de 390.001 a 700.000 de 122.001 a 170.000 60% 75% 70% 65% 60%
Tercera de 100.001 a 390.000 de 60.001 a 122.000 70% 85% 80% 75% 70%
Cuarta <= 100.000 <= 60.000 70% 85% 80% 75% 70%
Municipios
Gastos de funcionamiento
(% de los ICLD)
Población ICLD
Categoría
(habitantes) (SMLV anuales) Periodo de transición
Largo
plazo
2001 2002 2003 2004
Especial > 500.001 > 400.000 50% 61% 57% 54% 50%
Primera de 100.001 a 500.000 de 100.001 a 400.000 65% 80% 75% 70% 65%
Segunda de 50.001 a 100.000 de 50.001 a 100.000 70% 85% 80% 75% 70%
Tercera de 30.001 a 50.000 de 30.001 a 50.000 70% 85% 80% 75% 70%
Cuarta de 20.001 a 30.000 de 25.001 a 30.000 80% 95% 90% 85% 80%
Quinta de 10.001 a 20.000 de 15.001 a 25.000 80% 95% 90% 85% 80%
Sexta <= 10.000 <=15.000 80% 95% 90% 85% 80%
Nota: Para el caso de Bogotá, el periodo de transición los porcentajes entre 2001 y 2004 son: 58%, 55%,
52% y 50%.
Fuente: Pérez-Valbuena, Gerson Javier y otros (2021) . Elaboración de los autores con base en la Ley 617 de
2000.
La tabla 5 muestra que, a largo plazo, los límites al gasto de

funcionamiento de los departamentos se establecieron entre 50% de los
Ingresos Corrientes de Libre Destinación -ICLD-, mientras que para los
municipios se fijaron entre el 50% y el 80% de los ICLD.
Gráfico 8
Evolución del cociente Ingresos Corrientes de Libre
Destinación (CGR)/Ingresos Corrientes (DNP)
160%
140%
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Capitales Departamentos No Capitales
Fuente: CGR-DCEF y DNP. Elaboración DEM. Incluye información de 550 gobiernos

territoriales para los que existe información en DNP para todos y cada uno de los años
1984 a 2021: 32 departamentos, 16 municipios capitales y 502 municipios no
capitales.
La ley 617 de 2000 endilgó al Contralor General de la República la función

de certificar los ICLD y la relación porcentual entre los gastos de
funcionamiento y los ICLD. En el gráfico 8 se muestra la evolución del
cociente entre los ICLD reportados por los gobiernos territoriales a la CGR
y los ingresos corrientes compilados por el DNP desde el año 2000
(Gráfico 8).
Es evidente que, al menos durante los primeros años de la puesta en

marcha de la regla fiscal, los gobiernos municipales recurrieron a inflar de
manera artificial los ICLD, pues no es posible que los mismos superen el
100% de los ingresos corrientes. El concepto de ICLD fue deleznable al
comienzo y los gobiernos manipularon los datos a fin de obtener mejor
categorización que la que les correspondía.
De acuerdo con la información de Operaciones Efectivas que publica el

DNP (Gráfico 9), los gastos de funcionamiento, compuestos por los rubros
de Servicios personales, gastos generales y transferencias (de nómina y
a entidades), presentan cuatro periodos claramente diferenciados. En el
primero de ellos, entre 1984 y 1988, los gastos de funcionamiento fueron
bastante estables, situándose alrededor del 1,24% del PIB, con
variaciones entre 1,21% del PIB en 1986 y 1,28% del PIB en 1984. El
período se caracterizó porque los gobiernos subnacionales, tanto
departamentales como municipales, eran administrados por
gobernadores nombrados por el presidente de la República y alcaldes
nombrados por los gobernadores. La elección popular de mandatarios
subnacionales no se había hecho realidad todavía.
En el segundo, comprendido entre 1989 y 1999, los gastos de

funcionamiento fueron claramente crecientes (prescindiendo de los datos
de las capitales en 1996, que podemos suponer como errados en las bases
de datos del DNP), aumentando desde el 1,22% del PIB observado en
1988 hasta el 2,11% del PIB en 1999. Es claro que el periodo comenzó el
mismo año en que comenzó el primer gobierno de los alcaldes elegidos
popularmente (La primera elección popular de alcaldes se realizó el 13 de
marzo de 1988, para comenzar el período de dos años el primero de enero
de 1989). La burocratización municipal parece estar asociada a la elección
popular de alcaldes, al menos en los primeros años.
En el tercer período, entre 2000 y 2006, los gastos de funcionamiento
Gráfico 9
Evolución de los gastos de funcionamiento - %PIB
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
1994
2014
1984
1989
1999
2004
2009
2019
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
1986
1991
1996
2001
2006
2011
2016
2021
1987
1992
1997
2002
2007
2012
2017
2022
Capital Departamento No Capital Total
Servicios Personales Gastos Generales Transferencias (Nómina y a Entidades)
Fuente: CGR-DCEF. Elaboración DEM. Incluye información de 550 gobiernos

territoriales para los que existe información en DNP para todos y cada uno de los años
1984 a 2021: 32 departamentos, 16 municipios capitales y 502 municipios no
capitales.
cayeron de manera continua desde el 2,11% de 1999 hasta 1,32% en

2006. El período incluyó los cuatro años establecidos en la Ley 617 de
2000 para la transición (entre 2001 y 2004). La literatura internacional
plantea que disminuir el gasto de funcionamiento es muy complicado, aun
en tiempos de crisis debido al efecto de papel matamoscas (Flypaper
effect).
En el cuarto período, entre 2007 y 2021, se percibe bastante estabilidad

en los gastos de funcionamiento de los gobiernos territoriales. Se
mantuvieron en un promedio de 1,37% del PIB, variando entre un mínimo
de 1,28% del PIB en 2012 y un máximo de 1,45% del PIB en 2010.
Si desagregamos la información del funcionamiento entre sus tres

componentes, podemos decir que en general la periodicidad y tendencias
se mantienen, salvo para el cuarto período. En efecto, durante este
período de relativa estabilidad del gasto de funcionamiento, hubo a partir
de 2013 un incremento constante en los gastos por servicios personales
(de 0,4% del PIB en 2013 a 0,7% del PIB en 2020) a costa de la
disminución de las transferencias (de 0,8% del PIB en 2013 a 0,5% del
PIB en 2020).
Con todo, la información compilada en el gráfico 7 demuestra que las

medidas de contención del gasto de funcionamiento territorial adoptadas
mediante la Ley 617 de 2000 fueron efectivas, al menos en lo que
concierne a los registros compilados por el DNP.
Este documento comparte la anterior afirmación, pero llama la atención

sobre la posibilidad de que la Ley 617 de 2000 haya forzado procesos de
contabilidad creativa que permitieron cumplir con el mandato legal, pero
sólo de manera artificial.
En efecto, si recurrimos a una fuente de información alternativa, mediante

la cual la Contraloría General de la República -CGR- compila información
de Personal y Costo, preguntando a las entidades por el número de
empleados autorizado y provisto en su planta de personal, así como por
el costo de la asignación básica y de los pagos totales (esto es, sin y con
pagos de prestaciones sociales) de la planta de personal ocupada. Por
otro lado, por el número de contratos de prestación de servicios, su costo
y la forma en que es contabilizado en el presupuesto, esto es, si se
registra como gasto de funcionamiento o como gasto de inversión.
La planta de personal reportada a la CGR como provista por las entidades

públicas supera el millón de personas desde 2017. De ese total, los
gobiernos centrales territoriales emplearon entre el 26% y el 28%. Esto
significó que los funcionarios contratados por esos gobiernos
subnacionales hayan sido 276.359 en promedio anual para el período
2016-2022. 2019 fue el año en el que más personas se contrataron en
los territorios (301.367), mientras que en 2016 esa cifra se ubicó en
229.980 (Gráfico 10).
Para las 3.252 entidades que reportaron información a la CGR, la planta

provista representa entre el 89% y el 93% de los cargos aprobados en
las plantas de personal de cada una de las entidades. Para el caso de los
Gráfico 10
Evolución de la planta de personal pública – Número de
empleados
1.200.000
1.000.000
800.000
792.630 787.904 799.707
730.617 769.754 766.764
600.000
681.812
400.000
200.000
273.282 271.132 301.367 299.216 284.837 274.696
229.980
-
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Gobiernos Centrales Territoriales Resto del sector público
Fuente: CGR-DCEF Personal y Costo. Elaboración DEM.
gobiernos centrales la planta provista varió entre el 96% (2016) y el 99%

(2020).
El costo de contratar esas plantas de persona se muestra en el gráfico 11,

en el que se ha separado ese costo entre la asignación básica y la
asignación total. A la asignación básica se le han adicionado los pagos por
gastos de representación, prima técnica, prima de gestión, prima de
localización, prima de coordinación, prima de riesgo, prima
extraordinaria, prima de alto mando, prima de alimentación, auxilio de
transporte, bonificación de compensación, prima de antigüedad,
bonificación de dirección, prima de servicios, prima de navidad,
bonificación de servicios, bonificación de recreación, bonificación de
gestión territorial, prima de vacaciones, otras primas, cesantías e
intereses de cesantías para llegar a la asignación total.
Para el período analizado y para todas las entidades que reportaron

información de personal y costo a la CGR, el cociente promedio entre la
asignación total y la asignación básica fue 168,22% y varió entre
157,77% (2022) y 181,48% (2019).
Gráfico 11
Costo de la planta de personal pública – % del PIB
Asignación Básica
4,00%
3,00%
% del PIB
2,00%
1,00%
0,00%
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Asignación Total
6,00%
% del PIB
4,00%
2,00%
0,00%
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Fuente: CGR-DCEF Personal y Costo. Elaboración DEM.
Para el caso de los gobiernos territoriales los gastos por encima de la

asignación básica son inferiores (promedio de 148,21% para los 7 años
analizados) que para el resto del sector público (177,58% para igual
período). Y entre ellos, por tipología, en las capitales el promedió se situó
en 169,24%, mientras que en los departamentos en 135,06% y en los
municipios no capitales en 145,17%.
Veamos ahora lo que sucede con el empleo público que se contrata

utilizando la figura de prestación de servicios (Tabla 6).
Tabla 6
Número de contratos de prestación de servicios
Año Capital Departamento No Capital Resto Total
2016 74.718 29.679 253.212 318.138 675.747
2017 70.748 38.904 160.133 532.672 802.457
2018 86.458 46.189 160.442 519.835 812.924
2019 85.908 45.640 176.317 588.481 896.346
2020 102.560 42.324 186.973 620.204 952.061
2021 98.486 51.103 212.860 651.927 1.014.376
2022 117.896 68.084 207.371 597.232 990.583
Número de contratistas
Año Capital Departamento No Capital Resto Total
2016 52.009 22.107 152.106 173.686 399.908
2017 50.994 29.138 104.225 289.352 473.709
2018 64.283 33.603 106.237 297.380 501.503
2019 61.917 33.729 116.266 336.446 548.358
2020 67.027 32.355 117.306 349.272 565.960
2021 68.520 38.823 133.752 362.097 603.192
2022 81.937 44.615 132.443 367.598 626.593
Fuente: CGR-DCEF. Elaboración DEM. Nota: El año 2020 para el resto del sector público fue asignado con el
promedio de los datos de 2019 y 2021 porque no se dispuso de los datos.
El número de contratos suscrito por las administraciones públicas

aumentó desde 675.747 en 2016 hasta 1.014.376 en 2021, para caer
levemente en 2022, mientras que el número de contratistas aumentó de
manera constante ente 2016 y 2022, desde 399.908 hasta 626.593. Esto
significa que, en promedio, fueron suscritos entre 1,55 y 1,68 contratos
con cada contratista.
En comparación con la planta de personal ocupada, se observa que el

sector público colombiano amplió el número de cargos provistos utilizando
la figura de los contratos de prestación de servicios. Esa ampliación fue
constante entre 2016 y 2022, desde el 44% en el primer año mencionado
y el 60% en el último.
Llama la atención el hecho de que los datos no son homogéneos. Mientras

que el resto del sector público aumento el número de sus “empleados”
entre el 25% (2016) y el 48% (2022), los gobiernos territoriales lo
hicieron entre el 67% (2017) y el 98% (2016) (Tabla 7).
Tabla 7
Cargos Provistos
Gobiernos Resto del
Centrales sector
Año Capital Departamento No Capital Territoriales público Total
2016 73.781 90.320 65.879 229.980 681.812 911.792
2017 83.412 118.326 71.544 273.282 730.617 1.003.899
2018 78.366 123.162 69.604 271.132 769.754 1.040.886
2019 84.191 138.481 78.695 301.367 792.630 1.093.997
2020 82.727 133.779 82.710 299.216 787.904 1.087.120
2021 91.582 112.072 81.183 284.837 799.707 1.084.544
2022 81.742 117.183 75.771 274.696 766.764 1.041.460
Número de contratistas
Gobiernos
Centrales
Año Capital Departamento No Capital Territoriales Resto Total
2016 52.009 22.107 152.106 226.222 173.686 399.908
2017 50.994 29.138 104.225 184.357 289.352 473.709
2018 64.283 33.603 106.237 204.123 297.380 501.503
2019 61.917 33.729 116.266 211.912 336.446 548.358
2020 67.027 32.355 117.306 216.688 349.272 565.960
2021 68.520 38.823 133.752 241.095 362.097 603.192
2022 81.937 44.615 132.443 258.995 367.598 626.593
Número Contratistas/Cargos provistos
Gobiernos
Centrales
Año Capital Departamento No Capital Territoriales Resto Total
2016 70% 24% 231% 98% 25% 44%
2017 61% 25% 146% 67% 40% 47%
2018 82% 27% 153% 75% 39% 48%
2019 74% 24% 148% 70% 42% 50%
2020 81% 24% 142% 72% 44% 52%
2021 75% 35% 165% 85% 45% 56%
2022 100% 38% 175% 94% 48% 60%
Fuente: CGR-DCEF. Elaboración DEM.
Mas aún, dentro de los gobiernos territoriales se destacan los municipios

no capitales, en donde la ampliación de las personas ocupadas por la
administración aumentó por contratos de servicios personales entre el
142% en 2020 y el 231% en 2016, mientras que los departamentos esas
ampliaciones fueron siempre las más bajas durante el período, variando
anualmente entre 24% (2016) y 38% (2022) (Tabla 7).
Tabla 8
Asignación total por cargos de planta provistos ($ millones)
Gobiernos Centrales
Año Capital Departamento No Capital Territoriales Resto del sector público Total
2016 3.340.728 3.322.320 1.471.217 8.134.265 24.690.965 32.825.230
2017 2.853.696 4.780.093 2.044.280 9.678.069 25.832.735 35.510.804
2018 3.452.926 4.779.388 2.304.265 10.536.580 27.656.618 38.193.198
2019 7.043.088 5.376.430 2.826.143 15.245.661 34.239.700 49.485.361
2020 3.892.805 6.133.110 3.561.474 13.587.389 36.132.874 49.720.263
2021 4.659.197 4.880.626 4.410.364 13.950.187 35.316.218 49.266.404
2022 4.790.026 6.380.993 3.508.457 14.679.476 37.740.242 52.419.718
Valor pagado a los contratistas ($ millones)
Gobiernos Centrales
2016 1.117.565 973.336 3.112.322 5.203.223 5.642.967 10.846.190
2017 1.195.827 1.057.173 2.381.866 4.634.867 10.257.886 14.892.753
2018 1.857.845 1.156.007 2.737.939 5.751.791 11.532.960 17.284.750
2019 2.094.013 1.224.474 3.215.871 6.534.358 12.935.723 19.470.081
2020 1.520.997 1.534.792 2.391.247 5.447.036 14.098.932 19.545.968
2021 2.061.778 1.838.380 3.818.530 7.718.688 15.262.141 22.980.829
2022 3.698.686 2.122.003 3.963.032 9.783.721 17.430.911 27.214.631
Asignación total + Valor pagado ($ millones)
Gobiernos Centrales
2016 4.458.293 4.295.657 4.583.539 13.337.488 30.333.932 43.671.420
2017 4.049.523 5.837.266 4.426.146 14.312.936 36.090.621 50.403.556
2018 5.310.771 5.935.395 5.042.204 16.288.370 39.189.577 55.477.948
2019 9.137.100 6.600.905 6.042.014 21.780.019 47.175.423 68.955.442
2020 5.413.802 7.667.902 5.952.721 19.034.425 50.231.806 69.266.231
2021 6.720.976 6.719.006 8.228.894 21.668.875 50.578.358 72.247.233
2022 8.488.712 8.502.996 7.471.488 24.463.196 55.171.152 79.634.349
Valor pagado a contratistas / Asignación total
Gobiernos Centrales
2016 33% 29% 212% 64% 23% 33%
2017 42% 22% 117% 48% 40% 42%
2018 54% 24% 119% 55% 42% 45%
2019 30% 23% 114% 43% 38% 39%
2020 39% 25% 67% 40% 39% 39%
2021 44% 38% 87% 55% 43% 47%
2022 77% 33% 113% 67% 46% 52%
Desde el punto de vista de los pagos dinerarios, salvo en cinco casos

(Departamentos 2016, 2020 y 2021 y Resto del sector público 2017 y
2018), los incrementos sobre la asignación total de la planta de personal,
causados por la contratación de servicios personales, fueron inferiores a
los que correspondieron al número de “empleados”. Esto es indicativo de
que los costos por persona contratada fueron inferiores que las
asignaciones por cada funcionario de planta (Tabla 8).
De hecho, las asignaciones totales anuales por cada cargo provisto fueron
$42 millones anuales en promedio, con un mínimo de $35 millones en
2017 y un máximo de $50 millones en 2022, mientras que los pagos
anuales promedio por cada “contratista” fueron equivalentes a $35
millones, con un mínimo de $27 millones en 2016 y un máximo de $43
millones en 2022.
El sistema de información de personal y costo de la CGR también pregunta

por el tipo de gasto, que no es otra cosa que si el gasto de los contratos
de prestación de servicios es registrado como gastos de funcionamiento
o como gastos de inversión.
Volvemos a la posibilidad enunciada en la misma Ley 358 de 1997. Gastos

de personal, realizados mediante la figura de los contratos de prestación
de servicios son registrados como gastos de inversión. Con este artificio
contable, pueden disminuirse los gastos de funcionamiento al tiempo que
se aumentan los gastos de inversión de manera artificial.
Hemos mostrado que los costos por “empleado” son menores cuando los
contratos no se realizan como un contrato laboral, causante de todos los
gastos adicionales por prestaciones sociales y otros beneficios legales y
extralegales, sino que se utiliza la figura del contrato de prestación de
servicios en los que los derechos laborales son inexistentes. No hay, en
este tipo de contratación, lugar al pago de prestaciones sociales, ni de
algún otro beneficio extralegal. Ni siquiera es necesario pagar a los
“contratistas” emolumentos durante todo el año, pues es normal que los
contratos se pacten por períodos menores a la anualidad. Por la misma
razón no es necesario pagarles vacaciones.
Por si todo lo anterior fuera poco, los contratistas se convirtieron en la

clientela del político de turno, quien puede prescindir de volverlos a
contratar si no cumplen con las condiciones que él mismo exige. En pocas
palabras, la contratación por contratos de prestación de servicios
personales es, en buena medida, una puerta que se abrió a la
pauperización laboral y al clientelismo en los gobiernos subnacionales,
amén del resto del sector público.
Por supuesto que habrá casos en los que se amerite la contratación de
servicios personales, sobre todo en el caso de los servicios profesionales,
pero, este tipo de vinculación de las personas ha trascendido el nivel
profesional para extenderse a todo tipo de actividades misionales y de
apoyo a la gestión de las entidades.
La distribución de los contratos de prestación de servicios por tipo de
Gráfico 12
Distribución de los contratos según tipo de gasto
Capitales Departamentos
140.000 80.000
120.000
100.000 60.000
80.000
40.000
60.000
40.000 20.000
20.000
- -
Funcionamiento Inversión Funcionamiento Inversión
No Capitales Resto
300.000 700.000
250.000 600.000
200.000 500.000
400.000
150.000
300.000
100.000
200.000
50.000 100.000
- -
Funcionamiento Inversión Funcionamiento Inversión
Fuente: CGR-DCEF Personal y Costo. Elaboración DEM. (pERSONAL&cOSTO

rESUMEN.xlxs)
gasto puede apreciarse en el gráfico 12. Se percibe de inmediato que el

resto del sector público registra la mayoría de este tipo de contratos como
gastos de funcionamiento con un promedio anual del 68%, variando entre
65% en 2022 y 70% en 2018.
En las entidades territoriales, por el contrario, la mayor parte de los

contratos se registran anualmente como inversión. En las capitales, los
contratos fueron registrado en un promedio anual de 79% como inversión
variando entre 75% (2016) y 82% (2019); en los departamentos ese
mismo promedio fue de 67%, con mínimo de 60% en 2017 y máximo de
72% en 2022; en los municipios no capitales se registraron como
inversión un promedio del 67% de los contratos con mínimo de 46% en
2016 y máximo de 73% en 2022.
Aun cuando existan razones para registrar los contratos de prestación de

servicios como funcionamiento o inversión debe darse una discusión de
fondo, que propenda por la formalización del empleo, no solo en los
territorios sino en todo el estado colombiano. Si el estado colombiano no
es capaz de ceñirse a las normas laborales para contratar a los
trabajadores en concordancia con ellas, no tendrá la autoridad moral para
exigirlo al sector privado.
1.3.3 Conclusiones
Más que conclusiones, de los párrafos anteriores se desprenden algunos

elementos de discusión que este documento quiere poner sobre la mesa:
• El primero de ellos tiene que ver con las dos vertientes del
pensamiento teórico expuestas. En efecto, una de las discusiones
de economía política más relevantes es si los gobiernos deben
preocuparse por maximizar el empleo. Es probable que al forzar
equilibrios fiscales que eliminen o minimicen los déficits, los
gobiernos se hayan alejado de ese objetivo. Es probable que
imponer límites demasiado severos a la deuda impida que los
gobiernos realicen las inversiones necesarias al desarrollo.
• En el caso específico que nos ocupó en este análisis: ¿Es posible
introducir algún grado de flexibilidad a las dos reglas fiscales
subnacionales analizadas?: ¿Endeudamiento y gastos de
funcionamiento? ¿Si es así, como sería esa mayor flexibilidad?
¿Mediante cláusulas de escape, mediante su ajuste en casos
especiales, mediante la utilización de reglas que impliquen
estabilizadores automáticos?
• Flexibilizar implica imponer cláusulas de escape o de ajuste. Y en el
ámbito territorial esas cláusulas están principalmente vinculadas a
los desastres naturales. En caso de imponerlas, es necesario que se
determine el tiempo en que debe permanecer vigente la cláusula de
salvaguardia, y establecer un plan de corrección. Esas labores
podrían ser ejercidas por el gobierno nacional, pero, también por
una instancia independiente o por un consejo fiscal. En todo caso,
son necesarios los controles que prevengan el abuso.
• Son necesarias medidas que controlen la contabilidad creativa, que
elimine la contabilización de gastos de funcionamiento, o, en
general de gastos corrientes como gastos de capital o de inversión.
Para ello, debe ahondarse en el establecimiento de estándares
estadísticos y de contabilidad en materia presupuestal. Es necesario
impedir que legisladores e instituciones cambien las reglas estándar
de contabilización y publicación estadística para enfrentar casos
especiales. Para ello, en el caso específico de Colombia, debería
exigirse que las leyes que afecten la forma de registrar las
transacciones presupuestales cuenten con el aval de la Contraloría
General de la República, entidad a la que la Constitución Política
Nacional atribuyo la competencia de llevar la contabilidad de la
ejecución del Presupuesto (artículo 354 de la CPN de 1991).
• Se mostró a lo largo de este estudio que para vencer el efecto de
papel matamoscas (Flypaper effect), los gobiernos recurrieron a
registrar gastos de funcionamiento como gastos de inversión debido
a los lineamientos impartidos por la legislación y el gobierno central.
Así, además de evitar que esos costos se adhieran de manera
permanente a los presupuestos de los gobiernos subnacionales
(flypaper effect), sirven para inflar la inversión de manera artificial
(con el efecto de forzar el cumplimiento de la Constitución Política
en cuanto a no disminuir la inversión e un año a otro) al tiempo que
se disminuyen los gastos de funcionamiento para cumplir de
manera holgada con la Ley 617, que restringió ese tipo de gastos a
un porcentaje fijo de los ICLD que depende de la categoría de la
respectiva jurisdicción.
• Más grave aún, buena parte de los casos no implicó solo el registro
de las transacciones, sino que, a través de la figura de los contratos
de prestación de servicios, causó daño a los derechos de muchos
trabajadores, pues implicó que muchos “empleados” fueran
convertidos en “contratistas” y en esta nueva condición dejaran de
percibir una remuneración laboral justa, con todas las prestaciones
sociales, legales y extralegales que les corresponden.
• Lo anterior implicó que los costos del ajuste de las finanzas
territoriales (y de otras entidades públicas) se puso sobre los
hombros de los “contratistas” dado que a esos “empleados” no se
les pagan prestaciones sociales (Bonificaciones, cotizaciones al
sistema de pensiones, cotizaciones a los sistemas de salud (EPS y
ARL), primas de servicios, primas navideñas, y, tampoco es
necesario pagarles vacaciones ni “salarios” durante todo el año,
porque no se les contrata sino por unos meses al año.
• Por si eso fuera poco, los “contratos de prestación de servicios”
pueden ser utilizados por los mandatarios de turno de manera
clientelista, favoreciendo con ellos a su “clientela electoral”
• Se mostró que los saldos de endeudamiento territorial disminuyeron
a lo largo del tiempo, con posterioridad a la puesta en marcha de la
Ley 538 de 1997. De allí, se dedujo el éxito de la norma en cuanto
hace a contener la deuda territorial. Sin embargo, también se
mostró que la deuda está concentrada en pocas entidades (de
hecho, las más grandes y pudientes del país) y que llegó a niveles
muy inferiores a los que prevalecen en otros países de la región. A
demás, que las evidencias sugieren que las limitaciones son
exageradas pues la deuda territorial permaneció impávida y,
prácticamente, inmóvil durante la pandemia y ha impedido que la
inversión en FBKF crezca en los últimos años. En teoría, se supone
que es esa inversión la que debe verse favorecida por el acceso al
crédito de los gobiernos subnacionales.
• Es necesario flexibilizar las reglas fiscales subnacionales a fin de
evitar una política fiscal procíclica. Un ajuste al alza de los límites
del déficit presupuestario y, por tanto, de la deuda durante una
crisis económica puede evitar o mitigar la necesidad de recortar
gastos que empeorarían la situación económica. Simétricamente,
los límites al déficit se pueden endurecer en los buenos tiempos
para evitar que los gobiernos gasten todos los ingresos
extraordinarios y, en su lugar, generen algunos ahorros.
• Las reglas flexibles son también útiles para mejorar la resiliencia
ante las crisis. Las crisis incluyen desastres naturales, conflictos y
recesiones económicas particularmente graves que reducen
dramáticamente los ingresos de los gobiernos, mientras que
requieren aumentos significativos en el gasto público. Cuando
ocurren estos shocks, es difícil o incluso imposible cumplir con los
límites fijados. Permitir que las reglas se ajusten o suspendan
temporalmente después de un shock extremo, hace menos
probable que se abandonen esas reglas.
1.4 Bibliografía
Alberto Barreix y Luis F. Corrales Editores (2019). “Reglas fiscales
resilientes en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo.
https://publications.iadb.org/es/reglas-fiscales-resilientes-en-
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Armenia ANDRONICEANU1, Rodica GHERGHINA2, Marilena
CIOBĂNAȘU3 (2019) “The interdependence between fiscal public
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PUBLIC 32/2019
Arnal, Judith (2023). “La reforma de las reglas fiscales: ¿es posible
combinar sostenibilidad fiscal e inversiones?”.
https://agendapublica.elpais.com/noticia/18588/reforma-reglas-
fiscales-es-posible-combinar-sostenibilidad-fiscal-
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REGLAS FISCALES TERRITORIALES

EXISTENTES EN COLOMBIA Y SU POSIBLE

Alejandro José Ovalle Gont

1.1 Introducción ........................................................................3

1.1.1 Objetivo general..............................................................9

1.1.2 Objetivos específicos .......................................................9

1.1.3 Fuentes de información .................................................. 10

1.1.4 Contenido .................................................................... 10

1.2 Marco teórico ..................................................................... 11

1.2.1 Reglas Monetarias ......................................................... 11

1.2.2 De las reglas monetarias a las reglas fiscales .................... 12

1.2.3 Reglas fiscales, segunda generación ................................ 15

1.2.4 Consejos fiscales independientes ..................................... 16

1.2.5 Reglas fiscales: de lo nacional a lo subnacional ................. 17

1.3 Reglas subnacionales en Colombia ........................................ 35

1.3.1 Ley 358 de 1997 ........................................................... 35

1.3.2 Ley 617 de 2000 ........................................................... 51

1.3.3 Conclusiones ................................................................ 68

1.4 Bibliografía ........................................................................ 73

Elaborado por: José Enrique Contreras Hernández1

Dirección de Estudios Macroeconómicos

La idea de este documento es la de revisar el estado del arte en materia

En términos generales, la historia de las reglas fiscales subnacionales en

La primera elección popular de alcaldes se realizó el 13 de marzo de 1988

El proceso descentralista se profundizó con la expedición de la

Las nuevas responsabilidades endilgadas a los gobiernos territoriales se

En el caso del situado fiscal, transferencia con destino a los

Es claro que para financiar los servicios a cargo de los gobiernos

Esta situación no fue desaprovechada por algunos mandatarios y por el

Con base en este panorama, desde el gobierno central nacional se

Con la Ley 358 de 1997 se quiso reglamentar el artículo 364 de la

Con la Ley 617 de 2000, se categorizaron las entidades territoriales de

También se impusieron límites al gasto de las asambleas, y contraloría

Se excepcionaron de esta norma los municipios de frontera con población

Los argumentos esgrimidos a la hora de la aprobación de las anteriores

Varios analistas consideran que las reglas mencionadas se inscriben

Al parecer, ambos casos tienen sus propios riesgos. La contratación de

En el caso de las limitaciones a los gastos de funcionamiento, los

Las reglas fiscales subnacionales fueron soportadas en las teorías

Sin embargo, de acuerdo con los principales exponentes de estas teorías,

Por otro lado, al imponer fiscales a los gobiernos subnacionales es

¿Cómo aplicar esa simple regla en el caso de los gobiernos colombianos?

Con independencia de los lineamientos de registro presupuestal que

Se utilizarán estadísticas descriptivas utilizando diversas fuentes de

1.1.1 Objetivo general

El estudio quiere evidenciar la existencia de un alto grado de inflexibilidad

1.1.2 Objetivos específicos

Hablar de inflexibilidad supone la existencia de su contrario, es decir, de

También se revisarán las reglas para determinar si las mismas contienen

Se utilizarán las diversas fuentes de información territorial existentes en

Después de este acápite introductorio habrá una segunda parte que

Un tercer acápite realizará una descripción más detallada de las reglas

Finalmente se entregará un capítulo con las conclusiones del estudio.

1.2.1 Reglas Monetarias

El mundo occidental logró imponer la hegemonía financiera6 asignándole

Como veremos a lo largo de estas líneas la argumentación teórica que

Por supuesto que los énfasis cambian. Mientras que en la política

La solución propuesta por la ortodoxia en el caso de la eliminación del

El sesgo inflacionario podía repetirse de manera indefinida en el tiempo