Neoestructuralismo y Corrientes Heterodoxas en America Latina

Neoestructuralismo
y corrientes
Desarrollo Económico
heterodoxas en
América Latina
y el Caribe a inicios
del siglo XXI
ALICIA BÁRCENA
ANTONIO PRADO
Editores
Neoestructuralismo y
corrientes heterodoxas
en América Latina
del siglo XXI
Alicia Bárcena
Antonio Prado
Editores
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Santiago de Chile, abril de 2015
Libros de la CEPAL
132
Alicia Bárcena
Secretaria Ejecutiva
Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto
Ricardo Pérez
Director de la División de Publicaciones y Servicios Web
El presente libro fue coordinado por Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y Antonio Prado, Secretario Ejecutivo
Adjunto. Colaboraron en su preparación Esteban Pérez-Caldentey, Oficial de Asuntos
Económicos de la División de Desarrollo Económico; Miguel Torres, Editor Técnico de la
Revista CEPAL, y Romain Zivy, Coordinador Adjunto de la Oficina de la Secretaria Ejecutiva.
El documento fue elaborado en el marco del proyecto “Raúl Prebisch y los desafíos del
siglo XXI”, llevado a cabo por la CEPAL y el Centro Internacional de Investigaciones para el
Desarrollo (CIID) (International Development Research Centre (IDRC)) del Canadá durante
el período 2011-2013. Los autores agradecen a Federico Burone, Director para América Latina
y el Caribe del CIID; Luis Bértola, Profesor de la Universidad de la República del Uruguay
y coordinador técnico del proyecto, y Vicente Neira, asistente de investigación del proyecto,
así como a todos los participantes en el Simposio sobre Neoestructuralismo y Economía
Heterodoxa, que se celebró en la sede de la CEPAL en Santiago, los días 22 y 23 de abril de 2013.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y
pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas

ISBN: 978-92-1-121879-4 (versión impresa y pdf)
ISBN: 978-92-1-057093-0 (versión ePub)
N° de venta: S.14.II.G.23
LC/G.2633-P/Rev.1
Copyright © Naciones Unidas, 2015
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
S.15-00293
Esta publicación debe citarse como: Neoestructuralismo y corrientes heterodoxas en América Latina y el
Caribe a inicios del siglo XXI, Libros de la CEPAL, N° 132 (LC/G.2633-P/Rev.1), Santiago de Chile,
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2015.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta
de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados
miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa.
Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
Índice
Prólogo.................................................................................................................. 13
Introducción......................................................................................................... 17
Parte I
Corrientes de pensamiento y contexto regional a inicios del siglo XXI........... 31
Capítulo I
Una coyuntura propicia para reflexionar sobre los espacios
para el debate y el diálogo entre el (neo)estructuralismo
y las corrientes heterodoxas
Esteban Pérez Caldentey........................................................................................ 33
Introducción............................................................................................. 33
A. La Gran Moderación y los economistas....................................... 35
B. El paradigma económico dominante: sus bases teóricas
e implicaciones de política económica......................................... 38
C. Las críticas al paradigma económico dominante
y las contrarrespuestas................................................................... 45
D. La visión de la economía desde el estructuralismo
y la heterodoxia............................................................................... 48
E. El enfoque metodológico del neoestructuralismo
y del pensamiento heterodoxo...................................................... 53
F. El contexto externo: centro-periferia y dinámica........................ 57
G. El contexto externo: centro-periferia y restricción externa............ 60
H. Cambio estructural, progreso tecnológico e innovación........... 67
I. La distribución del ingreso............................................................ 70
4 CEPAL
J. La volatilidad y la inestabilidad.................................................... 71
K. El papel central de la demanda..................................................... 73
L. El papel del mercado y del Estado............................................... 75
Conclusión................................................................................................ 79
Bibliografía................................................................................................ 80
Capítulo II
América Latina frente a la turbulencia económica mundial
José Antonio Ocampo............................................................................................. 93
A. Los cambios dramáticos en el entorno internacional................. 94
B. Los cambios en el comercio internacional y el rezago
tecnológico de la región.................................................................. 97
C. El financiamiento externo y los balances
mundiales subyacentes ................................................................ 101
D. ¿Es hora de una nueva estrategia?.............................................. 106
Bibliografía.............................................................................................. 110
Capítulo III
La reciente internacionalización del régimen del capital
Luiz Gonzaga Belluzzo.........................................................................................111
Parte II
Macroeconomía para el desarrollo................................................................. 127
Capítulo IV
Neoestructuralismo y macroeconomía para el desarrollo
Ricardo Ffrench-Davis......................................................................................... 129
Introducción........................................................................................... 129
A. El enfoque dominante desde 1990 y sus efectos....................... 131
B. Asimetrías recesivas y regresivas............................................... 136
Conclusiones.......................................................................................... 149
Bibliografía.............................................................................................. 153
Capítulo V
Macroeconomía para el desarrollo en América Latina y el Caribe:
nuevas consideraciones sobre las políticas anticíclicas
Daniel Titelman, Esteban Pérez Caldentey......................................................... 155
Introducción........................................................................................... 155
A. El desempeño a largo plazo de América Latina:
alta volatilidad y bajo crecimiento.............................................. 158
B. La dominancia de la balanza de pagos...................................... 162
C. La volatilidad también refleja las características específicas
del ciclo económico de América Latina y el Caribe................. 165
D. La relación entre el ciclo y el crecimiento a largo plazo:
el canal real (productividad e inversión)................................... 170
E. La relación entre el ciclo y el crecimiento a largo plazo:
el canal financiero.......................................................................... 174
Neoestructuralismo y corrientes heterodoxas... 5
F. Redondear la perspectiva del modelo macroeconómico

para el desarrollo en cuanto a las políticas anticíclicas................ 178
Conclusiones.......................................................................................... 181
Bibliografía.............................................................................................. 183
Capítulo VI
Hacia una interpretación robinsoniana de la acumulación
del capital en América Latina
Juan Alberto Fuentes Knight............................................................................... 185
Introducción........................................................................................... 185
A. La teoría del crecimiento de Joan Robinson.............................. 186
B. La acumulación del capital y las edades de crecimiento
en América Latina de 1980 a 2012............................................... 200
Conclusiones.......................................................................................... 217
Bibliografía.............................................................................................. 219
Anexo....................................................................................................... 221
Parte III
Cambio estructural y desarrollo productivo................................................. 223
Capítulo VII
Productividad y cambio estructural: el estructuralismo
y su diálogo con otras corrientes heterodoxas
Mario Cimoli, Gabriel Porcile.............................................................................. 225
Introducción........................................................................................... 225
A. Crecimiento económico, especialización y tecnología............. 226
B. Fundamentos microeconómicos del aprendizaje
y la convergencia........................................................................... 232
C. Un ejemplo: la política industrial................................................ 235
Comentarios finales............................................................................... 238
Bibliografía.............................................................................................. 240
Capítulo VIII
La macro- y la microeconomía del crecimiento basado
en los recursos naturales
Jorge Katz............................................................................................................. 243
Introducción........................................................................................... 243
A. Algunas reflexiones sobre las nuevas políticas
macroeconómicas.......................................................................... 247
B. Otra asignatura pendiente: la sostenibilidad
de los recursos naturales a largo plazo...................................... 252
Reflexiones finales................................................................................. 257
Bibliografía.............................................................................................. 259
Capítulo IX
Patrones de desarrollo y Estados de bienestar en América Latina
Luis Bértola.......................................................................................................... 261
6 CEPAL
Introducción........................................................................................... 261
A. Crecimiento económico y recursos naturales:
una perspectiva a largo plazo...................................................... 262
B. Crecimiento desigual e interdependiente
del centro y la periferia................................................................. 264
C. Desarrollo y Estados de bienestar............................................... 268
D. Desarrollo y Estado de bienestar en América Latina............... 276
Conclusión.............................................................................................. 291
Bibliografía.............................................................................................. 294
Parte IV
El papel del Estado........................................................................................... 297
Capítulo X
Crecimiento, empleo y equidad: el nuevo papel del Estado
Robert Boyer........................................................................................................ 299
Introducción........................................................................................... 299
A. La reducción de las desigualdades en las economías
desarrolladas dentro de un régimen de crecimiento
alto y estable................................................................................... 300
B. El final de la “edad de oro”: el éxito de los regímenes
dominados por el mercado y sus crisis...................................... 305
C. El surgimiento de un nuevo paradigma sobre el Estado
y la política económica................................................................. 312
D. El Estado de bienestar y el crecimiento...................................... 315
E. Las consecuencias de la globalización....................................... 317
Conclusiones.......................................................................................... 321
Bibliografía.............................................................................................. 323
Capítulo XI
Transformación del Estado y paradigmas de desarrollo
en América Latina
René A. Hernández.............................................................................................. 325
Introducción........................................................................................... 325
A. Sobre los conceptos de Estado y desarrollo:
algunas aproximaciones............................................................... 326
B. Un acercamiento a los paradigmas
de desarrollo latinoamericano..................................................... 340
C. Una aproximación al aporte de Prebisch al debate actual...... 354
Conclusiones.......................................................................................... 358
Bibliografía.............................................................................................. 361
Capítulo XII
Sobre el Estado, la heterodoxia y el aporte del feminismo
Sonia Montaño V. ............................................................................................... 367
A. Los aportes del feminismo........................................................... 368
B. El papel del Estado, la democracia y la economía.................... 370

C. Economía e igualdad.................................................................... 373
D. La heterodoxia en la economía y el papel del Estado.............. 376
Bibliografía.............................................................................................. 380
Parte V
Estudios de caso de las grandes economías de la región............................ 383
Capítulo XIII
Desarrollo y macroeconomía: reflexiones a partir del caso mexicano
Juan Carlos Moreno-Brid.................................................................................... 385
Introducción........................................................................................... 385
A. Avances, cuestiones pendientes y retrocesos de política
macroeconómica en México en los tres últimos decenios........... 387
B. Algunas lecciones de la crisis financiera internacional
en la aplicación de una política macroeconómica
para el desarrollo........................................................................... 397
Bibliografía.............................................................................................. 408
Capítulo XIV
¿Quo vadis, desarrollo brasileño?
Francisco Eduardo Pires de Souza, João Carlos Ferraz....................................... 411
Introducción........................................................................................... 411
A. Antecedentes: del Plan Real a la bonanza externa................... 413
B. El modelo de crecimiento inclusivo: virtudes y limitaciones...... 415
C. (Primeras señales de) un modelo en gestación......................... 421
D. Bases y desafíos de un modelo de desarrollo inclusivo
y productivo................................................................................... 423
Bibliografía.............................................................................................. 430
Capítulo XV
Trayectorias de cambio estructural y enfoques de política industrial:
una propuesta a partir del caso argentino
Fernando Porta.................................................................................................... 431
Introducción........................................................................................... 431
A. Características del desempeño industrial reciente................... 433
B. Limitaciones de la especialización productiva......................... 440
C. Enfoques de política industrial: hacia
una agenda posneoliberal............................................................ 448
Conclusiones.......................................................................................... 455
Bibliografía.............................................................................................. 456
Reseña biográfica de los autores..................................................................... 458
Publicaciones recientes de la CEPAL.............................................................. 467
8 CEPAL
Cuadros
II.1 Mundo: crecimiento promedio anual de los índices de precios
internacionales de los productos básicos, 2000-2013.......................... 95
II.2 Mundo (países y regiones seleccionados): evolución
del saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos
como proporción del PIB, 2005-2012..................................................... 96
II.3 Mundo: crecimiento del PIB per cápita,
por regiones, 1971-2011........................................................................... 97
II.4 Mundo: especialización, estructura productiva
y crecimiento, 1996-2007........................................................................ 100
IV.1 América Latina: PIB per cápita respecto del de los
Estados Unidos y del Grupo de los Siete (G7), 1970-2012............... 133
V.1 Regiones y agrupaciones seleccionadas: coeficiente
de variación de la tasa de crecimiento del PIB
per cápita, 1960-2011.............................................................................. 159
V.2 Regiones y agrupaciones seleccionadas: crecimiento
del PIB per cápita, 1971-2011................................................................ 161
V.3 América Latina y el Caribe y subregiones (incluido México):
coeficiente de sincronía del ciclo económico con respecto
a los Estados Unidos, la zona del euro y China, 1990-2012............. 164
V.4 Regiones seleccionadas: duración mediana y amplitud
de las fases de expansión y contracción del ciclo
económico, 1990-2012............................................................................ 167
V.5 América Latina y el Caribe: duración media y amplitud
de las fases de expansión y contracción del ciclo
económico, 1990-2012............................................................................ 168
V.6 Regiones y agrupaciones seleccionadas: duración
y amplitud de la fase expansiva del ciclo de productividad
laboral, mediante la metodología del ciclo clásico, 1990-2012........... 171
V.7 América Latina (países seleccionados): duración
y amplitud de las expansiones y contracciones del ciclo
de inversión pública en infraestructura, 1980-2010.......................... 173
V.8 América Latina (países seleccionados): duración y amplitud
de las fases de expansión y contracción del ciclo crediticio
real en relación con el PIB real, 1990-2012.......................................... 175
VI.1 Rasgos básicos de las edades de crecimiento
según Joan Robinson............................................................................. 192
VI.2 Episodios de alta inflación y cambios en la relación
entre los salarios y el PIB...................................................................... 209
VI.3 Argentina, Brasil, Chile y México: evolución de la inversión,
el empleo y la productividad laboral, 1993-2010.............................. 215
VIII.1 Chile: impacto de la tragedia de los comunes
en la salmonicultura, 2003-2007........................................................... 253
IX.1 Estructura de la riqueza por regiones, 2005....................................... 266
IX.2 Heterogeneidad de la productividad estructural

por grupos de países, índice de Gini.................................................. 280
IX.3 Heterogeneidad de la productividad del trabajo en países
de América Latina, por grandes sectores, 1991-2006........................ 280
IX.4 Índice de igualdad, 1900-2000.............................................................. 289
IX.5 Índice Histórico de Desarrollo Humano simple (IHDH)
y ajustado por desigualdad (IHDHA), como porcentaje
del de los países centrales, 1920-1990................................................. 289
X.1 Estilos de política económica, 1945-2014............................................ 310
X.2 Factores que aumentaron la probabilidad de una crisis
gemela, 2009........................................................................................... 318
XIV.1 América Latina: términos de intercambio, años seleccionados........... 414
XIV.2 Brasil: crecimiento del PIB por el lado de la oferta, 2005-2012............. 418
XV.1 Matriz tentativa de objetivos y estrategias de política..................... 453
Gráficos
II.1 Crecimiento del comercio y del PIB mundial, 1950-2012................... 98
II.2 Mundo: evolución de las exportaciones por volumen
y por valor, enero de 2006 a julio de 2013............................................ 99
II.3 América Latina: márgenes de riesgo y rendimiento
de los bonos, 2003-2013......................................................................... 101
II.4 América Latina (17 países): apreciación o depreciación
real de las monedas, 1990-2011 a 2012 y 2003-2007 a 2012............... 102
II.5 América Latina (17 países): apreciación o depreciación
real de las monedas, 2012-2013............................................................ 103
II.6 América Latina: balance en cuenta corriente con respecto
al producto interno bruto, 1990-2012.................................................. 105
IV.1 América Latina (19 países): volatilidad del PIB, 1977-2012............. 134
IV.2 América Latina: relación de los precios de intercambio
de los bienes y servicios, 1990-2012..................................................... 135
IV.3 América Latina: evolución del volumen de las exportaciones
y las importaciones de bienes FOB, 2003-2012.................................. 135
IV.4 América Latina (19 países): formación bruta
de capital, 1970-2012.............................................................................. 140
V.1 América Latina (20 países): relación entre la volatilidad
de la inversión y la tasa de crecimiento del PIB, 1971-2008............. 160
V.2 América Latina y el Caribe: evolución de los coeficientes
de correlación móviles entre los ciclos del PIB y las corrientes
financieras, y entre los ciclos del PIB y los términos
de intercambio con una ventana de cinco años, 1993-2011.............. 162
V.3 Asia Oriental y el Pacífico y países de ingresos altos:
ganancia acumulada media del producto en comparación
con el de América Latina y el Caribe, 1990-2012............................... 169
10 CEPAL
V.4 América Latina y el Caribe y Asia Oriental y el Pacífico:

tendencia del PIB, 1960-2010................................................................ 172
V.5 América Latina: países en los que el ciclo crediticio
es un factor endógeno del ciclo del PIB, primer trimestre
de 1995 a cuarto trimestre de 2011...................................................... 177
VI.1 América Latina: relación entre el crecimiento del PIB
per cápita y el crecimiento de la inversión en distintos períodos........ 202
VI.2 América Latina: inversión y ahorro interno
y externo, 1980-2012.............................................................................. 204
VI.3 América Latina: relación entre el crecimiento del producto
por trabajador y del empleo en distintos períodos........................... 206
VI.4 Argentina, Brasil, Chile y México: evolución del tipo de cambio
real efectivo (recíproco) y de la relación entre los salarios
y el valor agregado en los sectores transables, 1993-2007...................... 210
VII.1 Especialización, salarios y crecimiento en el sistema
centro-periferia....................................................................................... 227
VII.2 Impacto de la política industrial y tecnológica................................. 236
VII.3 Países seleccionados: intensidad tecnológica
de la estructura productiva, 1990-2008............................................... 237
VII.4 Países seleccionados: productividad relativa, 1990-2008................. 238
VIII.1 Precio de los productos básicos industriales..................................... 244
VIII.2 América Latina: crecimiento anual del PIB
y de la demanda agregada, 1990-2004................................................ 248
VIII.3 La apreciación cambiaria antes de la crisis de 2008-2009................. 248
VIII.4 América Latina: formación bruta de capital, 1971-2011................... 249
VIII.5 Producción salmonícola, 1990-2002.................................................... 253
IX.1 Riqueza total y tipos de riqueza per cápita
en siete regiones, 2005........................................................................... 266
IX.2 América Latina y “Occidente”: PIB per cápita en paridades
del poder adquisitivo de 1990 (x) y promedio de años
de educación en la población de 15 y más (y), 1870-1930................ 267
IX.3 América Latina y el Caribe (países seleccionados): rentas
capturadas por el Estado como impuestos a la explotación
de los recursos naturales, 1970-2010................................................... 284
IX.4 Uruguay: renta de la tierra en relación con el PIB
agropecuario y total, 1908-1966........................................................... 285
IX.5 Uruguay: precio real de la tierra deflactado por el IPC
y estimación de la renta, 1902-2010..................................................... 286
XII.1 América Latina (18 países): tasa de actividad económica
por sexo, total nacional, rondas de encuestas.................................... 372
XII.2 América Latina (promedio simple 17 países): desigualdad
en la distribución de ingresos por quintiles de ingreso,
según sexo, zonas urbanas, alrededor de 2012.................................. 375
XII.3 América Latina (7 países): tiempo total destinado
al trabajo remunerado y no remunerado por sexo,
según país, último dato disponible..................................................... 377
XII.4 América Latina (18 países): índice de feminidad

de la pobreza por país y región, alrededor de 2002 y 2012.............. 378
XII.5 América Latina (promedio simple 18 paísesa):
ingreso medio laboral de las mujeres comparado
con el de los hombres, según número de años
de instrucción, total nacional, alrededor de 2012.............................. 379
XIII.1 México y países seleccionados: PIB real per cápita
como proporción del PIB per cápita
de los Estados Unidos, 1980-2012........................................................ 389
XIII.2 México: crecimiento económico y balanza comercial como
proporción del PIB en períodos seleccionados, 1960-2012.............. 390
XIV.1 Brasil y América Latina: índice de los términos
de intercambio, 2002-2012.................................................................... 414
XV.1 Argentina: evolución de la producción, el empleo
y la productividad media de la industria
manufacturera, 1992-2011..................................................................... 434
XV.2 Argentina: exportaciones por rubro, 1991-2011................................. 436
XV.3 Argentina: importaciones totales y su composición
según su uso económico, 1991-2011...................................................... 437
XV.4 Argentina y Estados Unidos: producto industrial
de sectores seleccionados, por trabajador, 1993-2007....................... 438
XV.5 Argentina: crecimiento de la productividad
y comparación con los Estados Unidos, 2000-2010........................... 440
XV.6 Argentina: indicadores de innovación y aprendizaje
y encadenamientos de las ramas manufactureras, 2005-2007........... 442
XV.7 Argentina y Brasil: diferencias entre los indicadores de
innovación y aprendizaje y las complementariedades
de las ramas manufactureras respecto de Alemania, 2005.................... 444
XV.8 Argentina: sectores con ventajas comparativas según
los indicadores de innovación y aprendizaje,
y de encadenamientos, 2005-2007....................................................... 446
XV.9 Argentina: sectores con ventajas comparativas potenciales
según los indicadores de innovación y aprendizaje
y encadenamientos, 2005-2007............................................................. 447
Diagramas
X.1 Transformaciones institucionales en el origen del régimen
de crecimiento y la reducción de la desigualdad después
de la Segunda Guerra Mundial............................................................... 301
X.2 Tipos de capitalismo y relación entre eficiencia e igualdad,
hasta la década de 1970......................................................................... 305
X.3 El cambio de paradigma de la década de 1980:
la desigualdad social como incentivo para el crecimiento.............. 306
X.4 Surgimiento del capitalismo de mercado en un escenario
de inestabilidad financiera, 1960-1990................................................ 308
12 CEPAL
X.5 Régimen de acumulación con dominación de las finanzas............. 309

X.6 Mejora de la eficiencia dinámica mediante algunos sistemas
de bienestar............................................................................................. 316
X.7 Complementariedad de los regímenes nacionales
de desigualdad y los modelos de desarrollo..................................... 319
XV.1 Trayectorias de cambio estructural y acciones de política............... 451
XV.2 Objetivos y estrategias de cambio estructural................................... 452
Recuadros
IV.1 Asimetrías recesivas y regresivas........................................................ 137
IV.2 Coyuntura actual de América Latina.................................................. 148
Prólogo
Las dos crisis de inicios del presente siglo —la crisis económica y financiera
internacional (2008-2009) y la crisis de la zona del euro (2009-2013)— han
sido las de mayor envergadura desde la Gran Depresión de los años treinta
por su intensidad, impactos económicos y sociales, y duración. Asimismo,
estas crisis y sus efectos no solo han puesto nuevamente de manifiesto la
incapacidad de la gran mayoría de las instituciones públicas y privadas o de
actores del mundo académico para anticiparlas, identificar desequilibrios
insostenibles y prevenir los riesgos inherentes al sector financiero, sino
también las significativas limitaciones asociadas a la predominancia de
una corriente de pensamiento sobre economía y desarrollo y sus políticas
de manejo macroeconómico y financiero.
En este contexto, el pensamiento económico convencional que
ha dominado de forma casi unilateral en la investigación y enseñanza
académica durante los últimos años, así como en la política económica
internacional desde hace más de tres décadas, ha sido objeto de fuertes
críticas. Se ha constituido en tema de intenso debate por parte de los
economistas, académicos y hacedores de políticas, dentro y fuera del
paradigma dominante, quienes han venido discutiendo su validez y
coherencia conceptual y empírica.
A finales de los años ochenta e inicios de los noventa se comenzó
a desarrollar en la CEPAL una nueva corriente de pensamiento
llamada neoestructuralismo. El fracaso de las políticas denominadas
paradójicamente de ajuste estructural y las experiencias de desarrollo en
el sudeste asiático crearon un entorno favorable para el surgimiento de
paradigmas alternativos. En efecto, durante la década de 1980, en el mismo
14 CEPAL
momento en que los países latinoamericanos adoptaban programas de

ajuste estructural y sufrían un fuerte estancamiento y una de las mayores
crisis de la deuda de su historia —período que se denominó la “década
perdida”—, las economías asiáticas alcanzaban tasas de crecimiento
sin precedentes y lograban mejorar su inserción internacional gracias
al menor costo de las exportaciones de productos con mayor contenido
tecnológico. Esta experiencia asiática fue muy importante y reveladora,
ya que puso en tela de juicio las recomendaciones surgidas bajos los
preceptos del Consenso de Washington y su corolario, los programas de
ajuste estructural.
La corriente neoestructuralista se presentaba no solo como
paradigma alternativo al ajuste neoliberal, sino también como una
superación del paradigma estructuralista original en el que se inspiraba. Se
trataba de adaptarlo a los nuevos tiempos de apertura y globalización. Para
los neoestructuralistas1, y los estructuralistas, los principales problemas
económicos de América Latina y el Caribe no se deben en lo fundamental
a distorsiones inducidas por la política económica o a imperfecciones del
mercado, sino que son más bien de carácter solo endógeno y estructural y
de origen histórico.
Así, el neoestructuralismo ha impulsado miradas alternativas
basadas fundamentalmente en cambios estructurales de la economía
necesarios para viabilizar el desarrollo y el crecimiento económico
inclusivo, mejorar la inserción comercial externa de los países
latinoamericanos, incrementar la generación del empleo productivo,
reducir la heterogeneidad estructural y mejorar la distribución del ingreso
con la existencia de equilibrios financieros que sustenten estos cambios en
la esfera productiva y con un apoyo social y estatal.
En el centro de la nueva estrategia propuesta por los
neoestructuralistas se encuentra la acción del Estado en el marco de una
renovada ecuación con el mercado y la sociedad. En la CEPAL intentamos
completar esta tradición proponiendo preguntas y respuestas en nuestros
documentos de posición más recientes: La hora de la igualdad: brechas
por cerrar, caminos por abrir (2010), Cambio estructural para la igualdad: una
visión integrada del desarrollo (2012) y Pactos para la igualdad: hacia un futuro
sostenible (2014).
Estos documentos plantean una visión del desarrollo en la cual la
igualdad es el principio ético normativo primordial y el objetivo último,
el cambio estructural es el camino y la política, el instrumento. Se
destaca también la importancia de establecer pactos en el marco de una
1
Luiz Carlos Bresser Pereira, Ricardo Bielschowsky, Fernando Fajnzylber, Ricardo Ffrench-Davis,
Roberto Frenkel, Jorge Katz, José Antonio Ocampo, Joseph Ramos, Octavio Rodríguez, Jaime Ros,
Osvaldo Sunkel y Lance Taylor, entre otros.
renovada articulación entre el Estado, el mercado y la sociedad. Situar a

la igualdad en el centro implica una ruptura con el paradigma económico
que ha prevalecido en la región durante al menos tres décadas. Asimismo,
pretende generar una visión del desarrollo que integre las dimensiones
económica, social y ambiental y contribuir al proceso de formulación e
implementación de una agenda para el desarrollo después de 2015 que sea
universal y transformadora.
Lejos de ser un conjunto de ideas autocontenidas el
(neo)estructuralismo es un sistema abierto que se presta a establecer
diálogos con otras tradiciones de pensamiento en economía, como las
corrientes heterodoxas. Estas últimas incluyen un conjunto heterogéneo de
enfoques que incluyen a los evolucionistas e institucionalistas, la escuela
de la regulación, los marxistas y radicales, y los post-Keynesianos. Durante
muchos años, estas tradiciones nos han permitido alimentar un análisis
crítico del pensamiento y las políticas económicas.
Estos enfoques nos ayudan una vez más a entender mejor los efectos
regionales de la crisis económica y financiera iniciada en 2008, la situación
de incertidumbre que están atravesando actualmente las economías
industrializadas —en particular los países de la Unión Europea—,
los cambios de paradigma que se están produciendo a nivel global y la
necesidad de políticas alternativas.
Desde estas raíces, el presente libro propone una mirada renovada
sobre el neoestructuralismo y las corrientes heterodoxas a inicios del
siglo XXI. Una mirada que convoca a algunos de los mejores expertos de
las diversas corrientes y permite a la vez abrir un espacio a una nueva
generación de investigadores y académicos para expandir las pesquisas y
las estrategias de desarrollo de la región.
El libro se divide en cinco partes: corrientes de pensamiento y
contexto regional a inicios del siglo XXI; macroeconomía para el desarrollo;
cambio estructural y desarrollo productivo, el papel del Estado, y un
análisis de casos de las grandes economías de la región.
Este libro ha sido fruto de un esfuerzo más ambicioso de la CEPAL
y el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID)
(International Development Research Centre (IDRC)) del Canadá, que
durante el período 2012-2013 ha impulsado el proyecto titulado “Raúl
Prebisch y los desafíos del Siglo XXI”. Este proyecto ha permitido rescatar
el pensamiento y legado de Raúl Prebisch y otras figuras históricas
del pensamiento latinoamericano orientado al desarrollo y analizar su
vigencia en el contexto actual de cambios paradigmáticos a nivel global. El
proyecto permitió llevar a cabo una serie de actividades de investigación
que están plasmadas en su propio sitio web, donde se proporciona
16 CEPAL
material multimedia innovador para difundir este conocimiento a las

nuevas generaciones en un esfuerzo por maximizar el provecho de las
nuevas tecnologías2. También se ha buscado promover y apoyar redes
de colaboración académica en la región, tanto de enseñanza como de
investigación, sobre los grandes temas del desarrollo de América Latina y
el Caribe, sus desafíos tradicionales y sus problemáticas emergentes3.
Nuestra apuesta es proveer y facilitar espacios de pensamiento
alternativo y crítico para que académicos, economistas, políticos e
intelectuales latinoamericanos puedan debatir sobre los avances y
fundamentos del neoestructuralismo y las corrientes heterodoxas en
América Latina y el Caribe y las implicaciones en el diseño, la formulación
y la evaluación de políticas públicas.
Entre nuestros propósitos más preciados está el de compartir con
las nuevas generaciones de economistas y expertos en ciencias políticas
y sociales los avances teórico-conceptuales del neoestructuralismo y
motivarlos a contribuir con su propio pensamiento a la expansión del
pensamiento latinoamericano sobre desarrollo.
Alicia Bárcena
Secretaria Ejecutiva
Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL)
2
Véase [en línea] prebisch.cepal.org.
3
REDESENV, Unión de Universidades de América Latina y el Caribe (UDUAL), Asociación de
Universidades Grupo Montevideo y Red Prebisch, entre otras.
Introducción
Alicia Bárcena y Antonio Prado 1
El pensamiento económico que ha dominado unilateralmente la enseñanza

académica y la política económica desde hace más de cinco décadas ha
sido objeto en los últimos años de fuertes críticas y se ha constituido en el
centro de un intenso debate entre los economistas que adscriben a dicho
pensamiento, como también entre estos y sus opositores. Asistimos a
un proceso de discusión intelectual en el que, según la posición que se
asuma, se cuestiona o se defiende el paradigma dominante en términos
de su validez y coherencia conceptual y empírica. Esta situación, en
gran medida, es consecuencia del estallido de las dos crisis de mayor
envergadura, intensidad y duración desde la Gran Depresión: la crisis
económica y financiera internacional (2008-2009) y la crisis de la zona del
euro (2009-2013). La magnitud de los efectos económicos y sociales de estos
eventos, sin parangones históricos, ha motivado una acalorada discusión
sobre la necesidad de revisar o reformular las políticas requeridas para
enfrentarlos, teniendo en cuenta las implicaciones que tendrán en el marco
del paradigma dominante. Pero las vulnerabilidades socioeconómicas
surgidas de las más recientes crisis también han permitido repensar este
conjunto de herramientas de políticas a la luz de enfoques alternativos
basados en escuelas heterodoxas del pensamiento económico, como la
1
Se agradecen los insumos y comentarios de Esteban Pérez Caldentey, Miguel Torres y
Romain Zivy.
18 CEPAL
evolucionista e institucionalista, la de la regulación y la poskeynesiana,

así como los enfoques surgidos del desarrollismo, fundamentalmente del
estructuralismo y el neoestructuralismo.
Al igual que la mayoría de las economías emergentes, América
Latina y el Caribe ha demostrado cierta resiliencia económica y social para
hacer frente a los efectos globales de la crisis financiera y económica de
2008 y 2009. A pesar de que la región registró en promedio una contracción
en 2009, pudo recuperarse de manera rápida gracias a condiciones externas
favorables y logró, en un principio, retomar niveles de crecimiento
económico dinámicos que fueron acompañados no solo de una mejora
de los mercados laborales, sino también del mantenimiento de los niveles
de gasto social. Asimismo, algunos países de la región, en particular los
exportadores de materias primas, lograron incluso implementar políticas
y medidas contracíclicas, particularmente en el ámbito fiscal, para
mitigar los efectos externos de la crisis. Estas capacidades fueron fruto
de una combinación de factores: a nivel interno, la mayoría de los países
pudieron mantener posiciones sólidas en sus niveles de deuda pública y
privada, registraron inflaciones moderadas acordes con las condiciones
internacionales y se beneficiaron —sobre todo los de América del Sur— del
llamado superciclo de elevados precios de las materias primas, sostenido
en gran medida por la elevada demanda externa procedente de Asia
—particularmente de China— e impulsado también por el creciente
proceso de financiarización a nivel global. En el ámbito social, es destacable
que la región haya logrado a lo largo del período 2002-2013 disminuir
significativamente sus niveles de pobreza y, por primera vez en su historia
reciente, los niveles de desigualdad.
Hoy en día, el crecimiento y el desarrollo futuros de la región
enfrentan nuevos desafíos. A partir de 2011 América Latina y el Caribe
registra, en conjunto, una desaceleración paulatina de su ritmo de
crecimiento, aunque con su característica heterogeneidad entre países. Las
condiciones externas favorables de la década de 2000 pueden haber llegado
a su fin, debido en particular a la caída de los precios de las materias primas
y la posibilidad de que estos se sitúen en niveles más bajos, al menor
dinamismo de la demanda externa, a la disminución del crecimiento del
comercio visible desde mediados de 2000 y a los efectos de la progresiva
moderación de las medidas de recuperación económica aplicadas por las
autoridades estadounidenses. Asimismo, existe el riesgo de una posible
reversión de las favorables condiciones de acceso al financiamiento de las
cuales se siguen beneficiando las economías de la región. Por otro lado,
los niveles de inversión y exportación en la región son insuficientes para
dinamizar el crecimiento. En un contexto de crecimiento más modesto
y de desaceleración del ciclo, los dilemas (trade-offs) de las políticas
macroeconómicas que deberán enfrentar los países de la región serán
entonces diferentes a los del período anterior y se enfocarán a evitar una

reducción más acentuada del crecimiento y la generación de empleo. La
región puede padecer problemas de restricción externa, limitados niveles
de inversión y las consecuencias de haber mantenido una misma matriz
productiva orientada a bienes primarios —la llamada reprimarización—
y de no haber aprovechado completamente los beneficios del auge para
impulsar el desarrollo de sectores con mayor contenido de conocimiento.
Asimismo, es legítimo plantearse cuán sostenible es mantener hacia la
baja los niveles de pobreza y desigualdad sin una senda de crecimiento
económico estable y dinámico en el largo plazo. Los dilemas de políticas
que plantean estos interrogantes deben ser centrales en el actual debate
sobre las corrientes de pensamiento que pueden o no acompañar el período
por venir. Estos temas, dilemas y planteamientos de política económica
cobrarán mayor fuerza aún si la actual desaceleración que vive la región es
más bien de carácter tendencial que coyuntural.
El debate sobre los impactos de las crisis, las limitaciones de
las políticas tradicionales para enfrentarlos y la actual situación de
incertidumbre que vive la economía mundial es, en parte, un reflejo de las
limitantes del paradigma dominante y sus políticas económicas asociadas
para solucionar las principales falencias de las economías de libre mercado.
Siguiendo el pensamiento de John Maynard Keynes y Raúl Prebisch, estas
pueden resumirse en: su incapacidad para asegurar la plena ocupación y
crear empleos dignos como norma; su tendencia a generar una arbitraria y
desigual distribución de los ingresos y la riqueza, y su propensión hacia la
fragilidad financiera y la inestabilidad2.
Según estos pensadores, estas falencias son endógenas al
funcionamiento tanto de las economías desarrolladas como de aquellas
en desarrollo. Constituyen de hecho problemas fundamentales vigentes y
no resueltos que nuestra época deberá enfrentar. En el caso de América
Latina y el Caribe, estos problemas están asociados a rasgos de carácter
estructural que fueron puestos en evidencia hace ya tiempo por el único
esfuerzo de creación de un cuerpo de pensamiento teórico sobre política
económica que ha surgido en el mundo en desarrollo3. Este cuerpo de
pensamiento, denominado “estructuralista”, sin pretender usar o abusar
de sintagmas nominales, identificó el rezago tecnológico, la restricción
externa, la desigualdad, la heterogeneidad estructural, la inestabilidad
(volatilidad real) y la economía política de las relaciones de dependencia
2
Véanse J.M. Keynes, The General Theory of Employment, Interest and Money, Nueva York, Harcourt
Brace Jovanovitch Publishers, 1936, cap. 24; R. Prebisch, Obras 1919-1949, vol. 4, Buenos Aires,
Fundación Raúl Prebisch, págs. 346-361, 301 y 303. Más recientemente, una opinión similar
también aparece en Furtado (2003a) y en Minsky, Can “It” Happen Again?, Nueva York, M.E.
Sharpe, 1982; y Stabilizing an Unstable Economy, New Haven, Yale University Press, 1986.
3
Esta es una cita casi textual de Celso Furtado (2003, pág. 30).
20 CEPAL
y de poder articuladas bajo el binomio centro-periferia, entre otros,

como obstáculos estructurales al desarrollo económico y social de la
región4. Si bien el pensamiento estructuralista es una creación netamente
latinoamericana, no se gestó en el aislamiento de las corrientes críticas de
su época, sino que absorbió, incorporó y se benefició de un intercambio
intelectual con algunos de los economistas heterodoxos más prominentes
de este tiempo.
Tras un período de pérdida de visibilidad asociada a la primacía del
paradigma dominante y la defensa del lema del Consenso de Washington
—estabilización, liberalización y privatización—, el neoestructuralismo
recuperó esta tradición y la revitalizó adaptándola a las condiciones más
actuales de la región.
El neoestructuralismo, que se desarrolló a partir del documento
de la CEPAL Transformación productiva con equidad (1990)5, ha mantenido
y profundizado los temas y preocupaciones que constituyen el nudo
gordiano del estructuralismo. A la vez, ha ampliado su marco y objeto
de análisis y refinado su enfoque metodológico y empírico. Se trata de
integrar en el pensamiento estructuralista los cambios que ocurrieron en
la región y a nivel internacional a partir de finales de la década de 1980, que
incluyen “la apertura comercial, la movilidad internacional de capitales, la
privatización y desregulación en un contexto de relaciones más estrechas
con el resto del mundo y de mayor integración regional” (Bielschowsky,
2009; véase también Sunkel y Zulueta, 1990, y Ffrench-Davis, 1991 y 2006)6.
El enfoque neoestructuralista integró en su análisis consideraciones
sobre temas fiscales, la liquidez y la regulación de la balanza de pagos,
incluida la regulación de la cuenta de capitales (Ffrench-Davis, 1999)7.
4
Algunos de estos temas fueron el centro del primer análisis articulado sobre los problemas de
desarrollo de América Latina. Véase R. Prebisch, “El desarrollo económico de la América Latina
y algunos de sus principales problemas” [en línea] http://prebisch.cepal.org/sites/default/
files/2013/prebisch_el_desarrollo_eco.pdf. Aunque este texto se refiere a América Latina, su
análisis es plenamente aplicable al caso de las economías del Caribe.
5
Fernando Fajnzylber jugó un papel central en la concepción del documento Transformación
productiva con equidad, Libros de la CEPAL, Nº 25 (LC/G.1601-P), Santiago de Chile, 1990.
Véase al respecto también F. Fajnzylber, “Industrialización en América Latina: de la ‘caja negra’
al ‘casillero vacío’. Comparación de patrones contemporáneos de industrialización”, serie
Cuadernos de la CEPAL, Nº 60 (LC/G.1534/Rev.1-P), Santiago de Chile, 1990.
6
R. Bielschowsky, “Sesenta años de la CEPAL: estructuralismo y neoestructuralismo”, Revista
CEPAL, Nº 97 (LC/G.2400-P), Santiago de Chile, 2009; O. Sunkel y G. Zulueta (1990),
“Neoestructuralismo versus neoliberalismo en los años noventa”, Revista de la CEPAL,
Nº 42, Santiago de Chile, 1990, págs. 35-53; R. Ffrench-Davis, “Formación de capital y marco
macroeconómico: bases para un enfoque neo estructuralista”, El desarrollo desde dentro: Un
enfoque neoestructuralista para América Latina, O. Sunkel (comp.), 1991, págs 192-232; R. Ffrench
Davis, Reforming Latin America’s Economics after Market Fundamentalism, NuevaYork, Palgrave
Macmillan, 2006.
7
El libro Macroeconomía, comercio y finanzas para reformar las reformas en América Latina de Ffrench-
Davis (1999) constituye uno de los desarrollos más completos y acabados de la incorporación de
estos temas en el pensamiento neoestructuralista.
A partir de la década de 2000, el neoestructuralismo se articuló alrededor

de cuatro grandes áreas: macroeconomía y finanzas, comercio internacional,
desarrollo social y sostenibilidad ambiental. Estos temas fueron
desarrollados en profundidad en diversas publicaciones institucionales
de la CEPAL, entre las que se destacan Globalización y desarrollo (2002)
y Desarrollo productivo en economías abiertas (2004)8. Últimamente se ha
incorporado la temática de la igualdad como eje central de un desarrollo
sostenible en lo económico, social y ambiental (La hora de la igualdad: brechas
por cerrar, caminos por abrir (2010), Cambio estructural para la igualdad: una visión
integrada del desarrollo (2012) y Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible
(2014))9. El neoestructuralismo de la CEPAL ha dado lugar a un programa
que es “heterodoxo en materia macroeconómica, desarrollista en cuanto a
asignación de recursos e intervención del Estado, universalista en el campo
social y conservacionista en materia ambiental” (Bielschowky, 2009).
En consonancia con el enfoque estructuralista tradicional,
el neoestructuralismo no se considera a sí mismo como un sistema
analítico autocontenido. Además, analiza el comportamiento de los
agentes y estructuras económicas y sociales y su interrelación en un
contexto histórico y evolutivo (son dinámicos y cambian en el tiempo
con el contexto y circunstancias). En este sentido es un sistema de
ideas abierto10 y que se presta, por consiguiente, a establecer diálogos
con otras tradiciones de pensamiento en materia de economía, como la
corriente heterodoxa, que al igual que el neoestructuralismo, reconoce las
limitaciones del paradigma dominante en las circunstancias actuales y se
opone a su monismo metodológico11.
La creación de espacios para el diálogo y la colaboración entre las
corrientes neoestructuralista y heterodoxa es precisamente el objetivo final
de este libro. En él se plantea además que la colaboración intelectual entre
ambos enfoques puede desembocar en una agenda de políticas alternativa
a la del paradigma dominante.
El presente libro se basa en las presentaciones, discusiones y debates
que tuvieron lugar en el marco del seminario Neoestructuralismo y
Economía Heterodoxa que la CEPAL organizó en su sede en abril de 2013.
En un contexto global de lenta recuperación de la crisis, este seminario ha
tenido como meta principal promover la discusión académica y el debate
8
LC/G.2157(SES.29/3), Santiago de Chile, 2002 y LC/G.2247(SES.30/4), Santiago de Chile, 2004.
9
Véase un análisis sobre la evolución del neoestructuralismo, sus etapas y sus rasgos distintivos
en R. Bielschowsky, “Sesenta años de la CEPAL…”, op.cit.
10
Véase la definición de sistema abierto en V. Chick, “On open systems”, Brazilian Journal of
Political Economy, vol. 24, Nº 1, 2004; S.C. Dow, Economic Methodology: An Inquiry, Nueva York,
Oxford University Press, 2002; y Lawson, Reorienting Economics, Nueva York, Routledge, 2003.
11
La corriente heterodoxa incluye un conjunto heterogéneo de enfoques, como los marxistas y
radicales, la escuela de la regulación, la poskeynesiana, la institucionalista y la evolucionista.
22 CEPAL
en torno a políticas económicas y pensamiento sobre desarrollo aliando

las tradiciones estructuralista y neoestructuralista con las diferentes
corrientes económicas heterodoxas para analizar los actuales desafíos del
desarrollo de América Latina y el Caribe.
Los 15 ensayos incluidos en este volumen están agrupados en cinco
partes temáticas:
1. Corrientes de pensamiento y contexto regional a inicios
del siglo XXI;
2. Macroeconomía para el desarrollo;
3. Cambio estructural y desarrollo productivo;
4. El papel del Estado, y
5. Análisis de casos de las grandes economías de la región.
Cada una de estas partes y sus respectivos capítulos resumen los hechos
y análisis más recientes sobre el desarrollo de América Latina y el Caribe en
el nuevo contexto mundial de la poscrisis siguiendo los cánones generales de
la tradición estructuralista y neoestructuralista. Una lectura en profundidad
de estos trabajos permite resaltar además las similitudes entre la tradición
estructuralista y heterodoxa, identificar puntos de vista y denominadores
comunes, y establecer vínculos para la investigación futura conjunta.
La primera parte está constituida por tres capítulos. En el primero de
ellos, elaborado por Esteban Pérez Caldentey, se presenta lo que constituye
el núcleo esencial de este libro: las bases metodológicas y conceptuales para
un debate entre las corrientes heterodoxas del pensamiento económico y
el (neo)estructuralismo. En sus páginas está contenido el marco apropiado
dentro del cual se desarrollan las distintas visiones y temáticas analizadas
en los siguientes capítulos. Se inicia con una descripción del contexto
que dio origen al actual debate en torno al paradigma dominante y sus
falencias, las que quedaron en evidencia con las crisis económicas y
financieras de la década de 2000. Luego se caracteriza este paradigma
identificando sus especificidades y rasgos fundamentales. Un elemento
importante de este ensayo es el análisis de la réplica de los adherentes del
paradigma dominante frente a las críticas y cuestionamientos que han
enfrentado en este debate. Así, se puede distinguir dentro de la ortodoxia a
algunos economistas cuyo principal planteamiento es no innovar y a otros
que reducen la enorme magnitud de los problemas en debate meramente
a añadir ecuaciones al modelo y proceder a la resolución del sistema
reformulado. Frente a esta incapacidad de entendimiento y diálogo, se
presenta una tercera alternativa factible basada en potenciar el diálogo entre
el pensamiento estructuralista (y el neoestructuralista) y el heterodoxo,
buscando los espacios de convergencia entre ambas corrientes. Finalmente,
se resumen las principales conclusiones del capítulo.
En el capítulo II, José Antonio Ocampo nos ofrece su ensayo “América

Latina frente a la turbulencia económica mundial”. Este texto presenta
una visión panorámica del contexto global que enfrenta América Latina
a inicios del siglo XXI. Como bien señala Ocampo, se trata de un contexto
turbulento, caracterizado por una economía mundial que ha superado
la crisis de 2007 y 2008 desencadenada en los Estados Unidos, pero que
actualmente enfrenta los avatares de Europa, el posible final del superciclo
de precios de productos básicos y la perspectiva de una desaceleración en
las economías emergentes. Dentro de este marco, se analiza el campo de
acción y la estrategia que deberían adoptar las economías de la región para
mantener y acelerar un proceso de crecimiento y desarrollo virtuoso. El
capítulo se divide en cuatro secciones, además de una breve introducción
que las antecede. En la primera sección se analiza el mundo que enfrentó
la región durante el período comprendido entre 2003 y 2007, especialmente
la conjunción de factores externos favorables que le permitieron una
bonanza de crecimiento basado en productos básicos (remesas, auge del
comercio, aumento de los precios de las materias primas exportadas por la
región y financiamiento externo). En la segunda sección, el autor analiza
los cambios del comercio internacional y el rezago tecnológico que afecta
(persistentemente) a la estructura productiva de América Latina. En la
sección siguiente se aborda el contexto global y regional en cuanto a
financiamiento externo, determinando sus efectos positivos y los efectos
colaterales adversos, especialmente en lo que se refiere a la tendencia a la
apreciación cambiaria real y la consecuente pérdida de competitividad
comercial. A modo de conclusión, en la última sección “¿Es hora de una
nueva estrategia?” el autor responde afirmativamente esta pregunta
sosteniendo que, frente a la debilidad actual del comercio, las estrategias
de crecimiento impulsado por las exportaciones y las políticas ortodoxas
que las sustentan han llegado a su fin. El contraargumento es fuertemente
estructuralista: hay que transformar la estructura productiva y ampliar
los espacios de integración intrarregional, más allá de las dificultades que
desde hace mucho obstaculizan y estancan su concreción.
El capítulo III es un ensayo de Luis Gonzaga Belluzzo presentado en
la XII Cátedra Raúl Prebisch en abril de 2012. En este documento, Belluzzo
revisa en una perspectiva histórica la fase actual por la que atraviesa el
proceso de internacionalización del capitalismo. Comprobará el lector que
su análisis está dotado de un elevado eclecticismo en términos de enfoques,
e incluye formulaciones que van desde los principios del Manifiesto
Comunista de Marx y Engels hasta visiones completamente antagónicas
como las de Hayek y Friedman. Esta evolución histórica del proceso de
internacionalización del capitalismo que nos presenta Belluzzo es también
aplicable muy especialmente a las experiencias latinoamericanas, sobre
todo al caso del Brasil.
24 CEPAL
La segunda parte del libro se compone de tres ensayos enfocados en la

macroeconomía y las políticas económicas. El primero de ellos corresponde
al capítulo IV, una contribución de Ricardo Ffrench-Davis que se titula
“Neoestructuralismo y macroeconomía para el desarrollo”. Coherente con
su título, este trabajo constituye un esfuerzo orientado a posicionar desde
un plano teórico-descriptivo la macroeconomía para el desarrollo, es decir,
un conjunto de políticas macrofuncionales dentro de una estrategia de
crecimiento con equidad. Dicho conjunto de políticas se enfoca a la necesidad
de acelerar el proceso de convergencia entre el PIB efectivo y el potencial,
de mantener macroprecios (especialmente el tipo de cambio real) acordes
con balances externos sostenibles. Junto con ello, Ffrench-Davis plantea la
importancia de considerar el modo en que este conjunto de macropolíticas
contribuye a reducir la elevada heterogeneidad estructural que caracteriza a
las economías de América Latina y el Caribe. La heterogeneidad estructural
y su reducción deben estar en el foco de la macroeconomía para el desarrollo,
pues es ella la que, a través de su dispar distribución de productividades
a nivel sectorial y territorial, genera las amplias desigualdades salariales
que en definitiva son las más determinantes en la conformación de altos,
persistentes e intolerables niveles de inequidad en la distribución de ingresos.
El autor analiza críticamente, a la luz de sus consecuencias económicas y
sociales, el enfoque dominante a partir de los años noventa aplicado en la
región, inspirado en el llamado Consenso de Washington. Luego se enfoca
en un conjunto de aspectos que denomina asimetrías recesivas y regresivas,
analizando con especial atención tres de ellas: i) la brecha recesiva y la
formación de capital, ii) la inestabilidad cambiaria y el desarrollo productivo
y iii) la generación de empleos de calidad y la inestabilidad de la economía
real. Finalmente, presenta las principales conclusiones.
En el capítulo V, elaborado por Esteban Pérez-Caldentey y Daniel
Titelman, se aborda también la problemática de la macroeconomía para
el desarrollo y se presenta un conjunto de nuevas consideraciones en
torno a las políticas anticíclicas. Se plantea que el ciclo y la tendencia son
interdependientes y, en consecuencia, las políticas anticíclicas (es decir,
las políticas relacionadas con la demanda agregada) no son neutrales en
relación con el desempeño de las economías a largo plazo. La manera en
que se formulen y apliquen las políticas anticíclicas, incluido el momento
de su implementación y el tipo de instrumentos utilizados, conforma y
determina, junto con otros factores, la tendencia de crecimiento a largo
plazo de las economías. La falta de neutralidad de las políticas anticíclicas
se refleja en tres características concretas del ciclo económico de América
Latina y el Caribe: i) sus ciclos de expansión son más breves y de menor
intensidad en comparación con otras regiones; ii) las fluctuaciones a corto
plazo influyen en los resultados a largo plazo por medio de las variables
reales y financieras, y iii) el sistema financiero tiende a amplificar las
fluctuaciones reales, y las recuperaciones reales se producen antes que

las recuperaciones del crédito. Del análisis se deduce que las políticas
anticíclicas no deben limitarse a encauzar el ciclo a través de las
variaciones del nivel de la demanda agregada, sino que deben centrarse
además en la composición de la demanda agregada. Por una parte,
esto entraña la necesidad de mantener la duración e intensidad de la
expansión y evitar el uso de la inversión pública como variable de ajuste
durante las fluctuaciones cíclicas. También implica utilizar las políticas
macroprudenciales como recurso anticíclico para gestionar la composición
y el nivel de la demanda agregada.
El capítulo VI, “Hacia una interpretación robinsoniana de la
acumulación del capital en América Latina”, fue elaborado por Juan
Alberto Fuentes Knight. Como se desprende de su título, el propósito
de este texto es, en una primera aproximación, identificar los alcances y
limitaciones de la teoría de crecimiento de Joan Robinson a la luz de ciertos
rasgos estilizados del crecimiento económico de largo plazo en América
Latina. Cabe mencionar que se trata de un esfuerzo teórico y empírico de
alta relevancia, por cuanto las políticas macroeconómicas de corto plazo
predichas por el keynesianismo han comenzado a revalidarse como una
de las consecuencias de la crisis financiera internacional de 2008 y 2009,
pero subsiste un déficit en lo que respecta a las políticas macroeconómicas
de largo plazo derivadas de los enfoques keynesiano y neokeynesiano,
siendo la teoría de Robinson uno de estos casos. Para dar cumplimiento al
objetivo del capítulo, Fuentes Knight organiza el texto del siguiente modo.
En primer lugar, describe con alto grado de detalle la teoría de crecimiento
de Robinson. Esta descripción se sustenta analíticamente mediante
un modelo matemático sencillo de cuyas ecuaciones se derivan las
principales relaciones entre las variables macroeconómicas involucradas;
luego presenta las implicaciones económicas más importantes de este
análisis. A continuación, se reseñan las distintas edades de crecimiento
constante o variable mediante las cuales Joan Robinson concibió la
dinámica del crecimiento: la edad de oro, la edad de oro lánguida, la edad
de plomo, la edad de oro restringida, la edad de oro bastarda, la edad
de platino galopante y la edad de platino decreciente. Para cada una de
estas trayectorias, se describe la relación entre la inversión potencial y la
esperada; la relación entre la tasa de crecimiento del producto, el empleo,
la población y la productividad, y las relaciones entre ahorro, ganancia,
consumo, salarios e inversión. Luego, utilizando datos de largo plazo de
las economías de la región, se procede a calibrar el modelo de Robinson.
En virtud de este ejercicio, Fuentes identifica una extensa trayectoria
de crecimiento centrada en la edad de plomo, es decir, un patrón de
desarrollo caracterizado por una insuficiente acumulación de capital,
que no permite la generación, asimilación o adaptación de progreso
26 CEPAL
técnico y, por lo mismo, conlleva a un estancamiento de la productividad,

el empleo y la actividad económica global. Los hechos estilizados de la
región sin duda se ajustan perfectamente a esta trayectoria en el período
comprendido entre 1980 y 2013, especialmente durante los años ochenta,
producto de la recesión generada por la crisis de la deuda. Si bien el autor
reconoce subperíodos excepcionales, de diversa duración y caracterizados
por trayectorias más virtuosas de crecimiento, una conclusión importante
que subyace a su análisis —y sin duda la contribución mayor de este
capítulo— es que la persistente edad de plomo que caracteriza al
desarrollo de América Latina y el Caribe durante los últimos cuatro
decenios es altamente coherente con los diagnósticos elaborados por los
estructuralistas y neoestructuralistas, especialmente desde la CEPAL, en
diversos documentos como el “Manifiesto de Prebisch” y la Transformación
productiva con equidad, inspirada por Fajnzylber, que en los años recientes
se actualizaron y profundizaron en la trilogía de la igualdad.
Prosigue el libro en su tercera parte con otros tres capítulos que tratan
temas relativos al cambio estructural y el desarrollo productivo. Esta parte
está compuesta por los capítulos VII a IX. En el capítulo VII, preparado
por Mario Cimoli y Gabriel Porcile, se presentan de manera sintética las
visiones estructuralista, evolucionista y keynesiana acerca del vínculo
entre la tecnología, el cambio estructural y el crecimiento económico. El fin
último de este análisis es mostrar la convergencia teórica de estas visiones
en torno de dicho vínculo. Para ello, los autores exponen sintéticamente
un modelo teórico estático que resume los patrones de especialización
productiva, salarios de equilibrio y crecimiento económico en un sistema
centro-periferia. Los resultados avalan el conocimiento y las evidencias
previas que se tiene sobre estas materias, en términos del persistente rezago
estructural observado en la región asociado a la escasa diversificación
productiva, la lenta difusión del progreso técnico y la ampliación de la
brecha productiva interna y externa, con las inevitables consecuencias de
baja tasa de productividad, lento crecimiento del producto, desigualdad
salarial y, por ende, distribución de ingresos regresiva.
Jorge Katz aborda en el capítulo VIII los aspectos macro y
microeconómicos de los procesos de crecimiento basado en recursos
naturales, enfocando así su análisis en lo que ha constituido el patrón de
desarrollo seguido por la mayoría de las economías de la región en el último
decenio. De esta forma, Katz plantea una reflexión sobre los impactos macro
y microeconómicos del retorno de la región a las ventajas comparativas
basadas en recursos naturales, a las actividades menos intensiva en valor
agregado y a las cadenas productivas involucradas con su extracción. Se
intenta también determinar de qué modo este patrón de especialización
afecta a la estructura productiva, así como a la dotación de los recursos
naturales y la sostenibilidad ambiental y ecológica.
El capítulo IX, redactado por Luis Bértola, se enfoca en la relación

entre los patrones de desarrollo y los estados de bienestar. Se profundizan
los alcances de este vínculo aplicado al caso de las economías de América
Latina. En primer lugar, se identifican las características del desarrollo
económico en su acepción moderna y su vinculación o aplicación al
caso de las economías intensivas en recursos naturales. Luego se discute
la interdependencia entre distintas regiones, haciendo hincapié en la
importancia de las heterogeneidades internacionales y sus implicancias
para el desarrollo. Seguidamente, se analiza la relación entre el crecimiento
económico y el bienestar. Como conclusión principal, se plantea que no
es factible concebir los estados de bienestar independientemente de las
estructuras productivas. Es imprescindible entonces, según concluye
Bértola, tener en consideración esta interrelación simbiótica a la hora de
plantear la construcción de un estado de bienestar en la región.
Los capítulos X a XII constituyen la cuarta parte de este volumen.
El capítulo X, titulado “Crecimiento, empleo y equidad: el nuevo papel del
Estado” corresponde a Robert Boyer. En él se analiza la responsabilidad
del Estado, especialmente en este nuevo contexto mundial, caracterizado
por fallos evidentes y cada vez más recurrentes de los mecanismos
del mercado (que el autor caracteriza como colapsos), para garantizar
y articular los tres ejes mayores del desarrollo ya mencionados: el
crecimiento, el empleo y la equidad. Para dilucidar esta cuestión, el autor
revisa en primer lugar la forma en que los países desarrollados redujeron
desigualdades en un escenario de crecimiento económico elevado y
estable. Este análisis corresponde sobre todo a las décadas de 1950, 1960
y 1970. Posteriormente, se describe el colapso de esta “edad de oro del
capitalismo” y el tránsito hacia los regímenes dominados por el mercado;
también se da cuenta de sus sucesivas crisis. Se recorren así las décadas
de 1980, 1990, 2000 y los primeros años del decenio en curso. En la tercera
sección del capítulo, Boyer plantea las bases de lo que él denomina el
nuevo paradigma del Estado y la política económica. Esta sección es una
suerte de desmitificación de varias premisas del paradigma dominante,
por lo general incuestionables antes de la crisis de 2007 y 2008. En primer
lugar, plantea el fracaso de la creencia en la eficiencia y la autorregulación
de los mercados financieros, que reivindica y legitima la intervención del
Estado en la esfera económica. Se cuestiona también la mentada hipótesis
de neutralidad de la política monetaria, a la vez que se realza el papel de
la política fiscal como un instrumento eficaz para la reactivación de la
demanda efectiva en épocas recesivas. Del mismo modo, el autor revisa y
cuestiona otros aspectos del paradigma, como la política de competencia y
las políticas de rescate a los sectores productivos y financieros, los efectos
adversos de la volatilidad cambiaria y el carácter falaz de la estrategia por
goteo del crecimiento económico, es decir, su fracaso. El análisis de Boyer
28 CEPAL
continúa enfocándose en las relaciones entre el estado de bienestar y el

crecimiento, y luego en las consideraciones que deben tomarse en cuenta
con respecto al papel de la globalización. El capítulo finaliza con una
síntesis a modo de conclusión.
En el capítulo XI, René Hernández aborda, al igual que Boyer, el
proceso de transformación del Estado, pero planteando los paradigmas
disponibles para América Latina. En el texto se tratan las nociones centrales
del debate sobre la relación entre el Estado y el desarrollo económico, y se
presenta especialmente el aporte de la CEPAL a esta literatura. Se esclarecen
también los principales paradigmas de desarrollo a los que se ha enfrentado
la región; en particular, se estudia la vigencia de las ideas de Prebisch
y su contribución al actual debate regional. Finalmente, se exponen los
comentarios y reflexiones finales de este ensayo.
El capítulo XII estuvo a cargo de Sonia Montaño y aborda las
relaciones entre el Estado, la heterodoxia y las contribuciones del
pensamiento feminista a la teoría y praxis del desarrollo. El propósito de
la autora es señalar en última instancia cuánto enriquece el pensamiento
feminista la calidad de la economía y la política. Para ello, se abordan
tres aspectos: el pensamiento crítico en cuanto interpelación de algunos
dogmas sobre el Estado y el mercado, la crítica a los supuestos que
subyacen a las políticas públicas y las implicaciones del pensamiento
heterodoxo en el papel estatal.
En la quinta parte de este libro, dedicada al análisis de las
economías regionales de mayor tamaño, se analizan temas particulares
de desarrollo en algunas de las áreas tratadas de modo más general
en las partes precedentes. Está constituida por tres capítulos, que se
detallan a continuación. En el capítulo XIII, Juan Carlos Moreno-Brid
nos presenta “Desarrollo y macroeconomía: reflexiones a partir del caso
mexicano”, trabajo cuyo objetivo es identificar elementos centrales de la
estructura económica mexicana que deberían considerarse al elaborar
políticas macroeconómicas para el desarrollo. Con este fin, se recurre
a la perspectiva neoestructuralista, poniendo énfasis especialmente
en la heterogeneidad productiva como determinante de la pauta del
crecimiento económico. El autor también analiza de manera crítica las
políticas macroeconómicas convencionales que, bajo múltiples enfoques,
se han aplicado a raíz de la crisis financiera internacional de 2008 y 2009.
A modo de ilustración, Moreno-Brid toma como referencia la política
macroeconómica aplicada en México en los últimos 30 años y su relación
con el desempeño de la economía mexicana. Sostiene el autor que el magro
avance de México en materia de crecimiento y desarrollo en los últimos
tres decenios, en un marco de políticas orientadas fundamentalmente a
preservar la estabilidad nominal (baja inflación y reducido déficit fiscal)
y de menor presencia del Estado en la esfera económica, con todo lo que

ello ha implicado en la orientación de las políticas macroeconómicas
(fiscal, monetaria y cambiaria), comerciales y productivas, constituye un
cimiento necesario a la hora de reflexionar en torno a los fundamentos de
una política macroeconómica para el desarrollo.
En el capítulo XIV, Francisco Eduardo Pires de Souza y João Carlos
Ferraz ofrecen un análisis del proceso de desarrollo del Brasil en el período
comprendido entre 2002 y 2012. El análisis comienza con una breve revisión
de la situación actual de la economía brasileña, mostrando los impactos que
tuvo en ella la bonanza externa de la década de 2000. Luego se discuten las
características del modelo implementado en el último decenio, denominado
por Pires y Ferraz “de crecimiento inclusivo”; en esta sección del texto se
identifican las fortalezas y debilidades de dicho esquema, y se expone una
breve discusión en torno al uso dado a las ganancias inesperadas obtenidas
de la coyuntura internacional. Prosigue el capítulo con una sección dedicada
a evaluar algunos cambios aún en curso, incorporados en la conducción
económica del gobierno de la Presidenta Dilma Rousseff. Se argumenta
que estos cambios podrían estar señalando el surgimiento de un nuevo
modelo orientado a perfeccionar el esquema de crecimiento inclusivo. A
continuación, se plantean algunos desafíos que deben enfrentarse para
lograr la consolidación de este nuevo modelo. Por último, se presentan las
principales conclusiones y se indaga brevemente sobre la posibilidad de que
las implicaciones del modelo brasileño sean extrapolables a otras economías
de América Latina y el Caribe.
Fernando Porta presenta en el capítulo XV un estudio aplicado a la
Argentina en el que se analiza la dinámica del cambio estructural y los
distintos enfoques de la política industrial. El autor expone sus argumentos
de acuerdo con tres ejes analíticos. En el primero se describe brevemente
el desempeño de la economía argentina a partir del cambio de régimen
macroeconómico ocurrido en 2002, haciendo hincapié en la evolución
observada en el sector industrial. En el segundo, se analiza la dinámica
productiva de la Argentina bajo un enfoque neoestructuralista. En tercer
lugar, se plantea una propuesta conceptual-metodológica orientada a
la formulación de una política industrial inserta en una estrategia de
desarrollo inclusivo.
Parte I
Corrientes de pensamiento y contexto

regional a inicios del siglo XXI
Capítulo I
Una coyuntura propicia para reflexionar sobre

los espacios para el debate y el diálogo
entre el (neo)estructuralismo y
las corrientes heterodoxas
Esteban Pérez Caldentey1
Introducción
En consonancia con algunos de los más recientes planteamientos sobre
el tema, en este trabajo se establece que la crisis financiera mundial de
2007-2009 ha sacudido la forma en que se ha manejado la macroeconomía
según el denominado “nuevo consenso” (Blanchard, Dell’Ariccia y Mauro,
2013, pág. 3). Además, se argumenta que esta afirmación puede aplicarse
con facilidad al período de la Gran Moderación (1980-2006) y extenderse
al conjunto del paradigma dominante en economía, del cual el nuevo
consenso no es más que su expresión más moderna.
Casi una década después del estallido de la crisis del mercado de
hipotecas de alto riesgo en los Estados Unidos en 2007 y de debates en
torno al paradigma dominante, aún no se vislumbran los lineamientos
de un planteamiento alternativo. La respuesta a los cuestionamientos
1
El autor agradece los valiosos comentarios y sugerencias de Ramón Pineda, Antonio Prado,
Miguel Torres y Romain Zivy.
34 CEPAL
sobre el paradigma dominante oscila entre no cambiar nada y añadir

modificaciones, usualmente en el sector financiero, sin alterar la sustancia
del marco teórico en cuestión.
No obstante, en cuanto la coyuntura actual constituye un punto
de ruptura en la práctica de la ciencia normal (en el sentido de Kuhn,
1996), resulta propicia para empezar a repensar el contenido de la teoría
económica y replantear la orientación de las políticas económicas que de
ella derivan. Un paso adelante en esta dirección es aunar esfuerzos y abrir
espacios para el diálogo y el debate entre corrientes de pensamiento que
no forman parte del paradigma dominante y que se han desarrollado en
franca oposición a este.
En el caso de América Latina y el Caribe, iniciar esta tarea no
requiere devanarse los sesos o intentar reinventar la rueda. La región goza
de una larga tradición en teoría económica ligada al estructuralismo y al
neoestructuralismo. De hecho, como remarcó Celso Furtado (2003, pág. 30),
este constituye el único esfuerzo de creación de un cuerpo de pensamiento
teórico sobre política económica que ha surgido en el mundo en desarrollo.
Lejos de ser un conjunto de ideas autocontenido, el estructuralismo
o neoestructuralismo es un sistema abierto, que se presta a establecer
diálogos con otras tradiciones de pensamiento en economía, como las
corrientes heterodoxas. Estas últimas incluyen un conjunto heterogéneo
de enfoques que abarcan a los evolucionistas e institucionalistas,
a la escuela de la regulación, a los marxistas y radicales, y a los
poskeynesianos.
Las corrientes de pensamiento estructuralista-neoestructuralista
y heterodoxa identifican, grosso modo, tres falencias básicas en el
funcionamiento de las economías de mercado: a) la incapacidad para
asegurar la plena ocupación y crear empleos dignos como norma, b) la
tendencia a generar una arbitraria y desigual distribución de los ingresos
y la riqueza y c) la propensión a la fragilidad financiera y la inestabilidad2.
Por otra parte, las preocupaciones en el ámbito de la investigación y la
política económica son similares: el énfasis en la teorización a partir
de la realidad, la concepción del individuo como un animal social e
institucional, la autonomía de las instituciones, la percepción de que los
individuos enfrentan importantes limitantes para obtener y procesar
información, la centralidad de la producción (más que del intercambio) y
de la estructura económica, y la importancia del Estado (gobierno) para
regular el funcionamiento de los mercados.
2
Véanse J.M. Keynes (1936, cap. 24) y Prebisch (1993, vol. IV, págs. 301, 303 y 346-361). Más
recientemente, también aparece una opinión similar en Furtado (2003a) y en Minsky (1982 y 1986).
Existen siete áreas temáticas de convergencia entre el

neoestructuralismo y el pensamiento heterodoxo: i) el enfoque
metodológico, ii) la caracterización del sistema de relaciones económicas
internacionales y los temas asociados a esta, incluida la restricción
externa, iii) la relación entre distribución del ingreso y acumulación
y crecimiento y desarrollo, iv) la volatilidad y la inestabilidad, v) el
progreso técnico y la innovación, vi) la relación entre el corto y el largo
plazo y vii) el papel del Estado.
Al inicio de este capítulo se presenta el contexto que dio lugar al
actual debate sobre el paradigma dominante y sus limitantes, puestas en
evidencia por las crisis económicas y financieras de la década de 2000. Más
adelante se caracteriza este paradigma mediante la identificación de sus
especificidades y rasgos fundamentales. Posteriormente, se argumenta
que las reacciones de los economistas del paradigma dominante ante el
debate y las críticas que han surgido en su contra son esencialmente de
dos tipos: no modificar nada o simplemente añadir algunos elementos
adicionales y revolver. Ante esta compleja situación, en este capítulo se
plantea la posibilidad de una tercera alternativa basada en el diálogo entre
el pensamiento estructuralista (neoestructuralista) y heterodoxo, y con
esta finalidad se detallan los puntos de vista comunes a ambas corrientes.
A. La Gran Moderación y los economistas

No hay duda de que la crisis financiera mundial (2007-2009) y la crisis de
la zona del euro (2009-2013) han sido las más potentes en cuanto a efectos
y duración desde la Gran Depresión de 1930. Ambas han dado origen a un
intenso debate acerca de la validez conceptual y empírica del paradigma
económico dominante.
Con contadas excepciones, los economistas fueron incapaces de
intuir o adelantar que las políticas económicas aplicadas en la década
previa al estallido de las crisis en los Estados Unidos y en la zona del
euro gestarían desequilibrios insostenibles para estas economías, y de
manera general para la economía mundial. Menos aún, fueron capaces
de predecir ambos eventos o de avizorar su intensidad y duración. En
2007, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)
afirmó que sus predicciones apuntaban a una fuerte creación de puestos
de trabajo y disminución del desempleo. De la misma manera, en el
mismo año, el Fondo Monetario Internacional (FMI, 2007) manifestó que
la expansión global seguía su curso de manera ininterrumpida, lo que
permitió al organismo aumentar al alza su predicción de crecimiento de la
economía mundial y advertir acerca de los peligros del recalentamiento y
de la inflación. Al comienzo de la recesión, gran parte de los economistas
36 CEPAL
simplemente descartó la posibilidad de que esta fuera duradera (véanse,

entre otros, Posen, 2007a y 2007b; Rogoff, 2008).
La limitada, o más bien nula, capacidad para detectar factores de
desequilibrio que podían traducirse en una recesión intensa y duradera
responde a la visión de optimismo prevaleciente sobre el estado económico
de las economías avanzadas (incluidos los Estados Unidos y la zona del
euro), y en general del mundo en su conjunto, con anterioridad a la crisis.
Quizás una de las afirmaciones más emblemáticas a este respecto haya sido
la del FMI, que en 2006, un año antes de que estallara la crisis financiera
mundial, destacó que el estado económico del mundo nunca había sido
mejor. Muchos economistas, además, descartaron que los supuestos
desbalances globales, la liberalización y desregulación financiera, o el
creciente endeudamiento del sector privado en los países desarrollados,
pudieran ser una fuente de preocupación, riesgo o fragilidad (Bernanke,
2005; Mussa, 2006; Hausmann y Sturzenegger, 2006; Posen, 2007a;
Greenspan, 2005).
En el período previo a estas crisis, gran parte de los economistas y
políticos del mundo celebraron la tranquilidad prevaleciente o, de manera
más precisa, la Gran Moderación de las economías más avanzadas.
El término “Gran Moderación” fue acuñado para reflejar un período
histórico, de más de dos décadas de duración (1980-2006), caracterizado
por una creciente estabilidad en los precios y en el nivel del PIB (Bernanke,
2005a y 2005b).
La Gran Moderación no solo fue vista como un fenómeno confinado
a los países más desarrollados, sino que se extendió, aunque de manera
más tardía, al mundo en desarrollo. A partir de la década de 1990, el
mundo en desarrollo también experimentó una menor volatilidad real
y un menor nivel y volatilidad de la inflación (Coric, 2011; De Gregorio,
2007)3. Como región, América Latina y el Caribe redujo la volatilidad real
en la década de 20004.
El mundo en desarrollo no solo había moderado su volatilidad, sino
que además logró elevadas tasas de crecimiento en términos históricos. En
el período de mayor crecimiento previo a la crisis (2002-2008), las economías
emergentes y en desarrollo se expandieron en conjunto un promedio de
entre 4 y 5 puntos porcentuales más que las economías desarrolladas, lo
que representó la mayor brecha de crecimiento de la historia entre ambos
3
Sobre la base de una muestra de 98 países del mundo, desarrollados y en desarrollo, Coric (2011)
observa que la volatilidad real se redujo de manera generalizada en la mayoría de los casos a
partir de la década de 1980. En virtud de una muestra de 180 países del mundo, Pérez Caldentey
y Vernengo muestran que en más del 80% de los casos, la volatilidad de la inflación se redujo
desde mediados de los años noventa.
4
No obstante, del análisis a nivel de cada país se deduce que la reducción de la volatilidad real en
América Latina comenzó, en algunos casos, en la década de 1990.
polos. Esta diferencia de crecimiento permitió, a su vez, reflotar la idea de

la convergencia del mundo en desarrollo hacia los estándares de vida de
las economías más industrializadas.
Varias regiones del mundo en desarrollo no solo experimentaron
en este período previo a la crisis un gran crecimiento —que en el caso de
América Latina y el Caribe fue el más elevado en tres décadas—, sino que
dicho crecimiento estuvo acompañado de una situación de holgura en el
sector externo que resulta inusual si se considera su historia económica5.
Varias regiones del mundo en desarrollo crecieron intensamente, con
un superávit en la cuenta corriente de la balanza de pagos y niveles
controlados de inflación y deuda pública. Esto suavizaba el problema de
la restricción externa, que ha sido uno de los principales obstáculos para
aumentar el crecimiento, incluso en nuestra región.
Finalmente, en el caso de América Latina y el Caribe, un tercer
factor que promovió un sentido de optimismo fue la mejora de las
condiciones sociales (resumidas en la reducción de la pobreza y la
incipiente disminución de la desigualdad), la consolidación de los procesos
democráticos y un período caracterizado, con contadas excepciones, por la
ausencia de conflictos armados6.
La Gran Moderación en el mundo desarrollado y en desarrollo fue
vista con beneplácito y celeridad como la consecuencia de un mejor manejo
macroeconómico y de la capacidad de las autoridades monetarias y fiscales
de manejar a sus anchas el ciclo económico7. En el caso de América Latina
y el Caribe, la Gran Moderación se interpretó como un resultado exitoso
de la aplicación de las políticas del Consenso de Washington, en mayor o
menor grado, y de su mantra “estabilizar, liberalizar y privatizar”8.
En virtud de la lógica conceptual del Consenso de Washington, se
argumentó que los fundamentos de la región mejoraron en las décadas
de 1990 y 2000 gracias a la adecuada implementación del paradigma
5
En el período de expansión más reciente antes de la crisis (2003-2007), América Latina y el
Caribe registró una tasa de crecimiento del 3,7%, muy superior a la contracción registrada en
los años ochenta (-0,8%). Esta tasa de crecimiento duplicó con creces el magro crecimiento de
la década de 1990. Incluso, el desempeño económico del período 2003-2007 fue algo superior al
registrado en los años setenta. El ciclo de crecimiento con holgura en el sector externo se refiere
a promedios regionales y a las economías más grandes de la región, ya que esto no ocurrió en
las economías más pequeñas, incluidas las del Caribe y Centroamérica. Para la región en su
conjunto, el período 2003-2007 constituyó un ciclo con características muy particulares. América
Latina y el Caribe no ha tenido, en términos regionales, un ciclo expansivo con superávit en la
cuenta corriente en más de tres décadas.
6
El número de pobres no indigentes en la región disminuyó de 225 millones a 167 millones
entre 2002 y 2011, lo que equivale a una reducción del 44% al 29% de la población total (véase
CEPAL, 2013).
7
Algunos economistas, como Lucas (2003), afirmaron que la macroeconomía había resuelto su
problema central: la prevención de depresiones y crisis.
8
Ocampo (2008 y 2011) y Pérez Caldentey y Vernengo (2010) constituyen una excepción.
38 CEPAL
dominante, y que esto se tradujo en un aumento de la tasa de crecimiento

y una mejor resistencia a los choques externos adversos (BID, 2008; FMI,
2008; Corbo y Schmidt-Hebbel, 2013; Porcekanski, 2009). Obviamente,
no todas las políticas siguieron los dictámenes del mercado como única
manera de asignar los recursos y, de hecho, se adoptaron políticas sociales
nuevas y el gasto social a nivel regional aumentó del 15% al 19% del PIB
entre 2000-2001 y 2010-2011 (Cornia y Martorano, 2010).
La complacencia que mostraron los economistas con el estado de la
economía mundial en la etapa previa a la crisis, su dificultad para advertir
acerca de los desequilibrios nacionales e internacionales que llevaron a la
crisis, su escaso poder predictivo y su falta de entendimiento respecto de la
naturaleza y los efectos de la crisis han expuesto al paradigma dominante
a importantes críticas, tanto desde dentro como desde fuera. Estas críticas
incluyen el cuestionamiento de su validez conceptual y empírica.
Llegados a este punto, y antes de analizar con mayor detalle las
críticas al paradigma dominante y las contrarrespuestas, es necesario
definir y caracterizar lo que se entiende por “paradigma dominante”. Esto
constituye el objeto de la sección subsiguiente desde la perspectiva del
nuevo consenso.
B. El paradigma económico dominante: sus bases

teóricas e implicaciones de política económica
El conjunto de supuestos e ideas que tradicionalmente ha dominado el
panorama de la teoría y de la política económica en las últimas seis décadas,
el denominado “paradigma económico dominante” (mainstream economics),
se desarrolló a partir del análisis de largo plazo. Este fue concebido como
una categoría analítica y un marco de referencia para caracterizar, de
manera abstracta y coherente, el funcionamiento de las economías de
libre mercado, que, pese a no tener mecanismos de coordinación directos,
exhiben una regularidad sistemática (Arrow-Debreu, 1954; Hahn, 1981;
Friedman, 1974)9.
El análisis de largo plazo consiste, por lo general, en especificar
posiciones de equilibrio que reflejan esta regularidad sistemática al ser
el resultado de todos los tipos de transacciones que pueden llevarse a
cabo bajo un régimen de libre competencia. Para efectos prácticos, dichas
posiciones de equilibrio han sido caracterizadas en distintos momentos
en términos del precio natural o el precio normal de largo plazo
(Smith, 1776; Marshall, 1920), la tasa natural de interés (Wicksell, 1898;
9
El paradigma dominante incluye a los keynesianos de la síntesis neoclásica, los monetaristas, la
nueva macroeconomía clásica, los nuevos keynesianos y la escuela austríaca.
Mankiw, 2010), el PIB potencial o la tasa natural de desempleo (Friedman,

1968; Gali, 2008; Wren-Lewis, 2014).
La particularidad esencial del paradigma económico dominante
respecto de otras corrientes de pensamiento es que el largo plazo y, por
consiguiente, la regularidad sistemática de las economías de libre mercado,
se establece a partir de una estructura analítica que incluye tres categorías
independientes de datos: las dotaciones y su distribución, las preferencias
y funciones de utilidad, y la tecnología10. Puesta así, la teoría permite
determinar de manera simultánea las cantidades de bienes y servicios (y
el producto) y los precios (precios relativos y nivel de precios). En otras
palabras, la teoría que determina las cantidades y el producto es la misma
que determina los precios relativos y el nivel de precios (i. e., la teoría del
valor es la misma que la teoría de la determinación del producto) (Eatwell,
1983 y 1987; Garegnani, 1990). Esto confiere al pensamiento dominante
una coherencia y unidad únicas, con pocos precedentes en la historia del
pensamiento económico.
Las posiciones de equilibrio de largo plazo tienen, a la vez, un
aspecto positivo y otro normativo. El aspecto positivo se refiere a la
descripción de cómo el mecanismo de mercado determina los precios y
asigna los recursos.
El aspecto normativo tiene que ver con la evaluación de cuán
eficientemente realiza las funciones de determinación de precios y
asignación de bienes y servicios, cuando el mercado se considera como
parte de un conjunto de los posibles mecanismos de asignación de recursos.
El aspecto normativo se resume en la noción de óptimo de Pareto (1906).
Este requiere que en una asignación de recursos, estos no se desperdicien,
en el sentido de que no existe una manera de reasignar recursos que sea
satisfactoria para todos (Debreu, 1959).
El equilibrio competitivo se relaciona con la noción de óptimo
de Pareto a través de dos teoremas: i) todo equilibrio competitivo es un
óptimo de Pareto y ii) cualquier óptimo de Pareto puede ser representado
como el resultado último del mecanismo de intercambio de mercado a
través de un sistema de redistribución de ingresos. El segundo teorema
permite plantear la posibilidad de intervención externa desde un inicio,
ya sea de un gobierno o de un planificador social, en la determinación de
un equilibrio competitivo de mercado. De hecho, tomados en conjunto,
los dos teoremas implican que las críticas al funcionamiento del mercado
se reducen a temas de equidad y no de eficiencia (a menos que existan
10
Obviamente, las preferencias deben ser independientes de las dotaciones y las dotaciones deben
poder expresarse con independencia de los precios y de la distribución, y ser apropiadas a la
técnica de producción que permite la minimización de los costos.
40 CEPAL
fallas de mercado)11. Los temas de equidad, además, se pueden resolver

mediante la redistribución inicial de los recursos12.
Esta visión del largo plazo se constituyó en el núcleo duro y en
el auténtico consenso del pensamiento predominante y se analizó de
manera estática y dinámica, si bien el análisis dinámico a través de la
teoría del crecimiento económico se consolidó como el instrumento por
excelencia para el examen a largo plazo (Acemoglu, 2009). La teoría del
crecimiento se articula en torno de la noción del estado estable (steady
state) (una situación en la que todas las variables consideradas crecen a la
misma tasa), sus propiedades y el análisis de la convergencia hacia dicho
estado (Solow, 2000, pág. 4). La situación del estado estable, incluida la
determinación de los precios de los factores de producción y el nivel
de ingreso, es el resultado de la dotación de factores y las condiciones
técnicas de producción que operan en un régimen de competencia.
Temas tales como la estructura productiva, el cambio estructural o la
distribución del ingreso son más bien tangenciales o de importancia
secundaria para este enfoque13.
Los debates que han tenido lugar dentro del paradigma dominante
rara vez, por no decir nunca, tocaron las bases teóricas del largo plazo, sino
que más bien se centraron en el corto plazo14.
11
Las fallas de mercado son inherentes al funcionamiento del mercado e impiden que se llegue
a una asignación eficiente de recursos. Se dan en cuatro grandes casos: bienes públicos y
externalidades, rendimientos crecientes a escala, monopolio natural y asimetrías de información.
12
No obstante, según la lógica de la teoría, la intervención para redistribuir los recursos y
dotaciones ocurre con anterioridad al comienzo de la actividad económica. La redistribución de
recursos no distorsiona el funcionamiento del mercado, ya que todos los agentes enfrentan el
mismo conjunto de precios y los mismos costos de oportunidad marginales.
13
La preocupación por el cambio estructural constituye una parte importante de las teorías del
desarrollo económico y en general de la literatura sobre el tema, como se atestigua en la parte
2 sobre transformación estructural y el capítulo 7 sobre patrones de cambio estructural en
Chenery y Srinivasan (1988). En cambio, no tiene lugar en el modelo de crecimiento neoclásico;
las actividades económicas son, de hecho, estructuralmente similares y pueden ser agregadas
en un sector representativo. Las teorías del crecimiento endógeno, si bien se centran en variables
como la productividad y el capital humano, por lo general no tienen en cuenta cambios en la
composición del producto y del empleo. Murphy, Shleifer y Vishny (1989), y Hansen y Prescott
(2002), y quizás también Lucas (2004), son una excepción a esta observación. Las contribuciones
seminales en la teoría del crecimiento del paradigma dominante incluyen a Solow (1956 y 1957),
Lucas (1988), Romer (1986 y 1990), Grossman y Helpman (1991), y Aghion y Howitt (1992).
Véase el tratamiento del cambio estructural en Ishikawa (1987) para las teorías del desarrollo y
en Matsuyama (2008) para los enfoques de crecimiento del paradigma dominante.
14
Entre los debates de mayor notoriedad se incluye el debate de monetaristas y keynesianos sobre
los parámetros de las funciones IS-LM, la función de consumo y la velocidad de circulación
del dinero (Friedman, 1970; Tobin, 1970), los debates sobre las políticas de estabilización
(Modigliani, 1977), los debates sobre la curva de oferta o curva de Phillips (Friedman, 1968;
Lucas, 1972b; Sargent y Wallace, 1976) y los debates sobre la rigidez de precios. Los debates
más recientes se han focalizado en la política monetaria y en la posibilidad de hacer política
monetaria en una economía sin dinero (Woodford, 2003). El debate más importante sobre el
largo plazo es el de la controversia sobre la teoría del capital (Harcourt, 1991; Cohen y Harcourt,
2003; Eatwell y Milgate, 1999).
El corto plazo se especifica solo con referencia al largo plazo

y, parafraseando a Samuelson (1947, págs. 36-39), en términos de
“restricciones auxiliares” que modifican el principio básico del equilibrio
(el principio de Le Chatelier), según el cual, un desplazamiento fuera
del equilibrio en una determinada dirección, necesariamente conlleva
un movimiento convergente en la dirección opuesta. En la literatura,
las posiciones de corto plazo pasaron a identificarse con la existencia
de un menú de imperfecciones de mercado15. Bajo esta óptica, la
superposición de imperfecciones sobre posiciones de equilibrio de largo
plazo permitió explicar la ocurrencia de las fluctuaciones económicas y
el ciclo, la utilización subóptima de los factores de producción, incluido
el desempleo, y del producto y la inflación. Así, por ejemplo, el ciclo no
pasa de ser una consecuencia del mal ajuste entre la oferta y la demanda
agregadas (Wren-Lewis, 2014).
La existencia de imperfecciones, no obstante, posee una ventaja
adicional, ya que estas permiten establecer la racionalidad para la
intervención externa en los mercados en el corto plazo y, de manera más
precisa, para el uso de las políticas fiscales, y en particular de la política
monetaria. De hecho, la capacidad de controlar el nivel de precios y
sus fluctuaciones a través del manejo de la tasa de interés radica en la
existencia de fricciones monetarias (Woodford, 2003; Gali, 2008).
La relación entre el largo y el corto plazo nunca ha sido fácil. Se trata
más bien de una relación distante, tal y como lo atestigua el tratamiento
de ambos plazos en la mayoría de los manuales de economía, como dos
categorías de análisis separadas, con métodos y enfoques propios y con
escasa interrelación. Esta relación también ha dado pie a incoherencias
en los fundamentos del propio paradigma y ha sido conflictiva en sendas
ocasiones, como lo refleja el debate sobre los microfundamentos y el
perenne surgimiento de dicotomías dentro del paradigma dominante16.
Eventualmente, la racionalización del funcionamiento del corto
plazo sobre la base del comportamiento racional, y en particular del
principio de maximización sujeta a restricciones, permitió tender el puente
necesario para unificar el corto y el largo plazo bajo una sola teoría. El
paradigma dominante pasó a ilustrar el dictamen de los Fundamentos
15
Las imperfecciones de mercado no son lo mismo que las fallas de mercado. Mientras que las
fallas de mercado (véase la nota al pie Nº 13) son inherentes al funcionamiento del mercado,
las imperfecciones de mercado se imponen sobre la existencia de un equilibrio competitivo.
Las imperfecciones más conocidas en la literatura son la rigidez de precios (salarios o tasas de
interés), las barreras institucionales que impiden que el mercado asigne recursos de manera
eficiente en el corto plazo y la falta de una respuesta apropiada de los agentes a los incentivos de
precios (Eatwell, 1987, pág. 727).
16
Véase información sobre microfundamentos en Weintraub (1979), sobre la dicotomía inválida
entre el sector real y monetario en Patinkin (1956 y 1987), y sobre cinco neutralidades en el
paradigma dominante en Akerloff (2006).
42 CEPAL
del Análisis Económico de Samuelson (1947), según el cual, la existencia

de analogías entre las características principales de distintas teorías
particulares implica que existe una teoría general común subyacente
(i. e., la maximización sujeta a restricciones), capaz de incorporar y unificar
los puntos específicos de estas teorías particulares.
De esta manera, la misma lógica, el mismo aparato conceptual y,
sobre todo, el mismo principio que se venía aplicando a una amplia gama
de temas, incluidos no solo los temas económicos per se, sino también
los temas ambientales y sociales (como la educación, la protección social,
el género y la familia), podía extenderse para cubrir la especificidad del
corto plazo y de su relación con el largo plazo17. Como señaló Allais (1966,
pág. 1156), las sociedades humanas situadas en distintos contextos, en
regímenes capitalistas o comunistas, hoy o hace medio siglo, responden
a una misma ley: la maximización de la utilidad. Este autor, que recibió
el premio Nobel de economía en 1988, también indicó que la similitud
del comportamiento debe ser interpretada como correspondiente a la
invariabilidad de la sicología humana en el espacio y el tiempo, por los
menos en su aspecto colectivo.
Este esfuerzo unificador, basado en la aplicación de la maximización
de la utilidad a todo el espectro de la teoría económica, no cambió
sustancialmente ni las bases conceptuales, ni las políticas asociadas al largo
plazo y al crecimiento económico. Tampoco modificó los lineamientos de
las políticas microeconómicas. No obstante, permitió zanjar de manera
casi definitiva algunos de los debates más importantes con respecto al
corto plazo y de manera más precisa los debates en torno al papel de la
demanda agregada y la eficacia de sus principales instrumentos.
Este consenso que unificó el largo y el corto plazo en una misma
teoría (también llamado “nuevo consenso” o “nueva síntesis neoclásica”) se
articula sobre la base de tres ideas18: i) la existencia de niveles “naturales”
para el producto y la tasa de interés para caracterizar las posiciones
17
Véase una aplicación de este marco conceptual a distintos aspectos del comportamiento
humano y de la actividad económica en Friedman (1962), Coddington (1983), Becker (1978
y 1981) y Lucas (1986 y 1991). La lógica que subyace a estos trabajos fue aplicada en América
Latina y el Caribe en las décadas de 1980 y 1990 en temas de educación, salud y pensiones.
El tratado sobre la familia de Becker (1981) es sumamente ilustrativo de este enfoque, ya que
en él se argumenta, entre otras cosas, que las personas racionales se casan incluso cuando
están seguras de encontrar una mejor perspectiva con mayor búsqueda, cuando el costo de
la búsqueda adicional excede los beneficios esperados de una mejor perspectiva, y que la
aplicación de las ventajas comparativas implica que los hombres se especializarán en el sector
del mercado y las mujeres en el sector de los hogares. Como resultado, la tasa salarial de los
hombres excederá a la de las mujeres. De la misma manera, la aplicación de este marco al
medio ambiente implica que la tasa intertemporal de explotación de los recursos naturales no
renovables debe dejarse al mercado, a menos que se demuestre una falla de mercado y que se
pueda desarrollar una política correctiva (Solow, 1974; Davidson, 1979).
18
Véase una exposición del nuevo consenso en Blanchard (2008), Woodford (2009) y Gali (2008).
de largo plazo (Gali, 2008, pág. 186), ii) la introducción de rigideces e

imperfecciones microfundamentadas con expectativas racionales y iii) el
análisis del corto plazo (ciclo y demanda agregada) como un tema de
desviación entre las variables actuales y sus niveles naturales (Wren-
Lewis, 2014)19. Las principales implicaciones de este enfoque en términos
de política económica se centran en la primacía de la política monetaria
a través del manejo de la tasa de interés para administrar el ciclo y, en
general, de la demanda agregada, y en la subordinación de la política
fiscal a los fines de la política monetaria20. Este marco tiene, además, dos
propiedades que son fundamentales para su aceptación porque justifican
su validez en términos económicos y sociales: a) el carácter contracíclico de
la política monetaria y b) la idea de que estabilizar la inflación alrededor
de su meta es equivalente a estabilizar el producto real alrededor de su
nivel natural o la equivalencia entre la estabilidad nominal y la real (“la
coincidencia divina”) (Blanchard, 2006; Blanchard y Gali, 2005; Pérez
Caldentey y Vernengo, 2013).
A la par del desarrollo de un nuevo consenso en economía, también
se gestó un consenso en finanzas, cuyos principios de base no difieren de
los del nuevo consenso21. El consenso en finanzas se encapsula en cuatro
componentes: la hipótesis de mercados eficientes, la relación entre riesgo
y retorno, el teorema de Modigliani-Miller y el enfoque de Black-Scholes-
Merton. El componente más importante es la hipótesis de mercados
eficientes porque constituye la base que sustenta y alrededor de la cual se
desarrollaron los otros teoremas.
Definida en su forma más fuerte, la hipótesis de mercados eficientes
excluye la posibilidad de que sistemas de intercambio tales como el
mercado de valores, basados solo en la información actual disponible,
tengan beneficios o retornos esperados que excedan el beneficio o retorno
19
El nuevo consenso se identifica con los nuevos keynesianos. La existencia de rigideces los asemeja
a la síntesis neoclásica, pero con la ventaja de haberlas microfundamentado y de sustentarlas
en el comportamiento racional de los agentes. En esto se parecen a la nueva macroeconomía
clásica. Como ellos mismos reconocen, los nuevos keynesianos tienen mucho en común con los
monetaristas y podrían perfectamente llamarse “los nuevos monetaristas”. Véanse, Mankiw y
Romer (1991).
20
Como expresó Blinder (1986), la sabiduría convencional actual sostiene que los cambios
discrecionales en la política fiscal hacen poco bien e incluso pueden hacer daño. ¿Por qué
ocurre esto? Primero hay que considerar que los rezagos son largos y quizás más largos que
una recesión típica. En segundo término, los efectos del instrumento más plausible de la política
fiscal, los cambios en los impuestos a los ingresos (o pagos por transferencias), pueden verse
debilitados por su uso temporal. Y en tercer lugar, hay un instrumento superior de estabilización
que está inmediatamente disponible: la política monetaria.
21
Como señala Fama (2007), no se puede testear modelos de equilibrio sin la eficiencia de mercado
porque la gran mayoría de los modelos de equilibrio de mercado parten de la suposición de
que los mercados son eficientes. Parten con una versión fuerte de esa hipótesis, de que todo el
mundo tiene la información relevante. Los test de eficiencia de mercado son test de equilibrio de
mercado, y viceversa, y ambos están indisolublemente unidos.
44 CEPAL
de equilibrio (Fama, 1970, pág. 384). La relación entre riesgo y retorno se

presume positiva de tal manera que para que un inversionista tenga una
mayor tasa de retorno debe estar dispuesto a asumir un mayor nivel de
riesgo. El teorema de Modigliani-Miller afirma que, bajo determinadas
suposiciones (mercados completos, perfectos y sin gobierno), la forma
mediante la cual una empresa financia sus actividades productivas
no afecta el costo de capital ni tiene influencia alguna sobre su valor
de mercado o sobre las decisiones de producción y consumo de otros
agentes económicos. De acuerdo con el enfoque de Black-Scholes-Merton,
cualquier cosa podría servir de activo, todo activo tiene un precio y puede
ser comercializado, y cualquier riesgo se puede diversificar. Esto sentó las
bases para la creación de una espiral de innovación financiera con vistas
a crear una utopía de mercados completos y costos de transacción nulos.
Tomados en conjunto, estos teoremas son completamente
compatibles y complementarios, y establecen una coherencia y lógica
común para las finanzas en el paradigma dominante, que puede
explicitarse de la siguiente manera.
Cualquier activo puede comercializarse (ya sea que se trate de
activos comunes o de activos más sofisticados, como las opciones y los
derivados). En consecuencia, todo activo tiene un precio y una tasa de
retorno en un mercado eficiente (teorema de Black-Scholes-Merton e
hipótesis de mercados eficientes). En los mercados de activos no hay
oportunidades de arbitraje y los precios deben ser iguales al valor presente
descontado de los ingresos futuros sobre la vida del activo (hipótesis de
mercados eficientes, relación entre riesgo y retorno, Modigliani-Miller,
Black-Scholes-Merton). El mejor predictor de los flujos de ingresos futuros
son los flujos de ingresos actuales y la tasa de descuento es la tasa libre
de riesgo (hipótesis de mercados eficientes, relación entre riesgo y retorno,
Modigliani-Miller, Black-Scholes-Merton). Esto es así porque el riesgo de
un activo es independiente de cómo este se financie (Modigliani-Miller)
y viene determinado por el riesgo sistemático (relación entre riesgo y
retorno). Además, cualquier activo puede reducir su riesgo y tener una
tasa de interés libre de riesgo (Black-Scholes-Merton).
Al igual que el nuevo consenso en economía descartó el uso de
la política fiscal para manejar el ciclo, dejando a la política monetaria
la tarea de administrar la demanda agregada, el consenso en finanzas
excluyó las finanzas del ámbito de acción gubernamental. En definitiva,
sentó la base —y, de manera más precisa, la “base científica”— para que
las fuerzas de mercado se hicieran cargo de las finanzas a nivel nacional,
regional y mundial.
C. Las críticas al paradigma económico dominante

y las contrarrespuestas
Aunque las críticas han llovido sobre distintos aspectos del paradigma
dominante, el grueso se ha centrado en la falta de correspondencia entre
los modelos económicos, sus prescripciones de política económica y la
realidad del funcionamiento de las economías de mercado, sobre todo a
la luz de los cambios en el sistema financiero de las últimas tres décadas22.
De manera más particular, se critica el excesivo peso de la técnica, de la
formalización y de la elegancia matemática en detrimento del realismo y
la aplicabilidad de los modelos a las condiciones del mundo real23.
Las contrarrespuestas a las críticas no se hicieron esperar y son de
dos tipos. Por una parte, un grupo de economistas salió en defensa del
enfoque predominante y afirmó la necesidad de reforzar sus aspectos más
formales (Sargent, 2010; Lucas, 2009 y 2012; Cochrane, 2009; Fama, 2011;
Taylor, 2004). El reciente premio Nobel de economía Eugene Fama (2011)
afirmó que la crisis financiera mundial no contradijo la hipótesis eficiente
de los mercados financieros, sino que fue una perfecta ilustración de sus
principios de base. Para Fama, al igual que para Taylor, la crisis global
y financiera es un producto de la regulación gubernamental y el sector
financiero es una mera “víctima” de dicha regulación. Como pronostica
la hipótesis de mercados eficientes, la crisis generó una mayor volatilidad
en los mercados financieros simplemente porque al cambiar tan rápido las
noticias y opiniones con respecto al futuro, los agentes incorporaban estos
cambios en sus proyecciones (Fama, 2011).
Este grupo de economistas ha defendido el paradigma argumentando
que el estallido de la crisis y sus efectos demostraron la necesidad de
profundizar la formalización y el uso del instrumental matemático para
caracterizar el funcionamiento de las economías de mercado.
Así, por ejemplo, el premio Nobel de economía Sargent (2010) afirmó
que mientras más dinámico, incierto y ambiguo sea el contexto económico
que se quiere modelar, más mangas hay que arremangarse y aprender y
utilizar las matemáticas. De la misma manera, Cochrane (2009) argumentó
que el problema es que no tenemos suficiente matemáticas. La matemática
22
En el campo de la teoría, los economistas han señalado algunas deficiencias importantes, como
la falta de incorporación del sector bancario y financiero en los análisis (Woodford, 2010; Clarida,
2010; Mishkin 2010; Blanchard, Dell’Ariccia y Mauro (2013), el excesivo peso de la formalización
y de la modelística en el análisis económico, la falta de heterogeneidad (Caballero, 2010), la
eficiencia de los mercados financieros (Bean y otros, 2010) y el uso indebido de las técnicas
cuantitativas (Juselius, 2009).
23
Esta, de hecho, es una antigua disputa que ha vuelto a tomar relevancia como consecuencia de la
crisis financiera mundial (Hahn, 1981, pág. 1). Curiosamente, Friedman (1953b, 1974) hizo una
crítica similar con respecto al enfoque neowalrasiano de Oscar Lange y también a la manera de
enfocar la economía por parte de los economistas que desarrollaron la síntesis neoclásica.
46 CEPAL
en economía sirve para mantener diestra la lógica para asegurarse de que

el “entonces” sigue al “si suponemos”, que frecuentemente no es el caso
si solo se escribe prosa. El desafío es cuán difícil es escribir economías
artificiales explícitas con estos ingredientes, y de hecho resolverlas, para,
de esta manera, saber cómo funcionan.
Esta postura se ha dado con mayor fuerza en el mundo en desarrollo,
incluso en América Latina y el Caribe, donde los efectos de la crisis han
sido menos intensos y duraderos que en el mundo desarrollado. De hecho,
en términos comparativos, no solo los efectos han sido más benignos que
en otros episodios de crisis, sino que la recuperación ha sido mucho más
rápida (Didier, Hevia y Schmukler, 2012; Corbo y Schmidt-Hebbel, 2013;
Álvarez y De Gregorio, 2013).
En la región, los economistas del paradigma dominante argumentan
que los fundamentos económicos mejoraron sustancialmente gracias a
la exitosa aplicación de las políticas de dicho paradigma. La mejora en
los fundamentos derivó, en primer lugar, de los cambios en el régimen
macroeconómico y, de manera más precisa, de la conducción de la política
fiscal, monetaria y cambiaria.
En el plano fiscal se adoptaron políticas de ortodoxia fiscal, lo que
permitió reducir la deuda pública, el ahorro de los ingresos inesperados
del aumento de las materias primas y el uso de la política contracíclica
en la recesión de 2008-2009. En segundo lugar, el cambio de los regímenes
de tipo de cambio fijo a otros con mayor flexibilidad cambiaria permitió
evitar las crisis cambiarias recurrentes, amortiguar los choques externos
adversos y habilitar la adopción de políticas monetarias independientes.
Un tercer elemento de este conjunto de políticas es la independencia del
banco central, lo que, a su vez, mantiene la independencia de las políticas
monetarias y evita la interferencia del gobierno y la subordinación
de la política monetaria a la política fiscal. Esto permitió la reducción
significativa de la inflación en América Latina y la mejora de la credibilidad
y la reputación de las autoridades monetarias.
Un segundo elemento que explica el desempeño de América
Latina y el Caribe es la expansión del sector financiero en términos de
la profundidad y diversidad de sus servicios. Aparte de la estabilidad
macroeconómica, esto se explica por la liberalización, la desregulación,
y la privatización de la banca comercial y el sistema financiero. También
en algunos casos se incluye como factor determinante la reforma de los
mercados de capitales, lo que impulsó el desarrollo de los mercados de
deuda privada y de valores, de los mercados de seguro y de los fondos de
pensiones (Henry, 2007, pág. 60).
Finalmente, la explicación añade a estos dos factores la profundización

del proceso de inserción comercial y financiero. La profundización del
proceso de apertura comercial redundó en una disminución de las barreras
arancelarias y no arancelarias, lo que impulsó el crecimiento del comercio.
Por su parte, la apertura financiera permitió la acumulación de activos
y pasivos externos, lo que contribuye a una asignación más eficiente de
recursos y a mejores garantías frente a los choques nacionales idiosincráticos,
y por lo tanto, a un mayor crecimiento y una menor volatilidad del ingreso y
de la producción (Henry, 2007, pág. 62)24.
En contraposición a esta postura de “no cambiar nada”, otros
economistas han planteado la necesidad de modificar la teoría económica
y en particular la macroeconomía. La opinión más frecuente es que los
modelos económicos del nuevo consenso se han diseñado en la dirección
correcta, pero se han mantenido a la sombra al sector financiero y deben
ser capaces de incorporarlo de manera explícita (véanse Krugman, 2009;
Acemogulo, 2009; Lux and Westerhoff, 2009; Akerloff y Schiller, 2009; y
Romer, 2013 para el mundo desarrollado, y Calvo, 2010; Mendoza, 2010;
y De Gregorio, 2009 para el mundo en desarrollo y América Latina y el
Caribe)25. En esta línea, el FMI ha planteado la necesidad de reconsiderar
algunos de los principios de la macroeconomía convencional y manifestó
que la crisis global y financiera de 2008-2009 sacudió el consenso de cómo
administrar la política macroeconómica y nos hizo recordar los peligros
asociados con desbalances en el sector financiero, mostró las limitaciones
de la política monetaria e hizo dudar de algunos de los principios de sus
fundamentos intelectuales, y llevó a una reevaluación de qué niveles de
deuda pública pueden ser considerados aceptables. Esto condujo a una
reconsideración de lo que funcionó y no funcionó, y a un debate acerca
de cómo arreglar las cosas desde puntos de vista técnicos a preguntas de
diseño institucional más amplias. Cinco años después del comienzo de la
crisis, los contornos de un nuevo consenso de la política macroeconómica
aún no están claros (Blanchard, Dell’Ariccia, y Mauro, 2013, pág. 3).
No obstante, los pasos que se han dado en esta dirección no alteran
la sustancia ni del nuevo consenso ni del paradigma dominante. Se trata
de incorporar otra vez algún tipo de imperfección para poder generar
24
Véase en Henry (2007) un análisis detallado de la manera en que, según el modelo de crecimiento
neoclásico, la liberalización financiera se traduce en un aumento de los flujos financieros de norte
a sur, incrementando de modo permanente el nivel de vida en el sur. El enfoque intertemporal
de la balanza de pagos presenta un razonamiento similar (Obstfeld y Rogoff, 1996). Jara, Moreno
y Tovar (2008) también enfatizan los aspectos positivos de la acumulación de activos externos y
los progresos logrados en el desarrollo de los mercados de deuda internos.
25
Véase también Calvo (2012). De acuerdo con Calvo, la característica definitoria de la
macroeconomía del siglo XXI es que el sector financiero puede ser una fuente de choques
macroeconómicos de talla mayor. Este era el rasgo distintivo de la macroeconomía a principios
del siglo XX. Véase más información en Bernanke, Gertler y Gilchrist (1999) y Borio (2012) han
llevado adelante algunas iniciativas para introducir este tipo de factores.
48 CEPAL
posiciones y una dinámica de corto plazo que eventualmente tiende a

converger o a adaptarse al largo plazo, caracterizado por las fuerzas reales
del sistema. En definitiva, se trata de modificar el paradigma dominante
para no cambiar nada26.
Un auténtico esfuerzo para modificar el nuevo consenso requiere
no solo reformular la determinación del corto y largo plazo y su relación,
sino también cambiar la microeconomía y repensar de manera general el
enfoque de la teoría económica. Tal como se argumentó, la macroeconomía
moderna está fundamentada en la microeconomía, y ambas están
edificadas sobre la base del mismo principio. En definitiva, los defectos
que se atribuyen a la macroeconomía como consecuencia de las crisis
recientes y sus efectos revelan, de hecho, la debilidad de los fundamentos
microeconómicos del paradigma dominante27.
D. La visión de la economía desde el estructuralismo

y la heterodoxia
En este trabajo se parte de la premisa de que el diagnóstico de “repensar
la economía”, tanto desde la perspectiva de un mayor equilibrio entre
corrientes de pensamiento tradicionales, alternativas y novedosas, como
sobre sus formas de enseñanza, es acertado. De hecho, en la historia
de las ciencias sociales, y en particular en economía, las nuevas teorías
tienden a surgir cuando la ciencia “establecida” o “normal” choca con
eventos y anomalías dentro de su propio planteamiento, que esta no
es capaz de explicar ni de resolver (Kuhn, 1970)28. En la actualidad, el
paradigma dominante se encuentra frente a tal disyuntiva: la validez
y coherencia de este enfoque se sustenta fundamentalmente en su
capacidad predictiva (Friedman, 1953a y b; Allais, 1966; Lucas, 1988, 2002
y 2012). Se abre entonces una ventana de oportunidades para buscar
planteamientos alternativos y esbozar nuevos principios a nivel de la
teoría y de la práctica (i. e., de la política económica). Un paso adelante
en esta dirección es centrar los esfuerzos en abrir los espacios de debate
26
En algunos casos, esto se resume en la introducción de fricciones financieras en la curva de
demanda agregada (Woodford, 2010). Un esfuerzo de mayor talla es el de Borio, Disyatat y
Juselius (2013), que pretenden introducir factores financieros en la medición del producto
potencial (un concepto de oferta), pero parecería que su enfoque se resume más bien a introducir
estos factores en la brecha del producto.
27
Calvo (2012) alude a este hecho al admitir que la microeconomía puede tener pies de arcilla.
28
Según Kuhn, el desarrollo de la ciencia en períodos “normales” se guía por la adherencia a un
paradigma. La función de un paradigma es presentar problemas y rompecabezas, y proveer
herramientas para resolverlos. Una crisis ocurre cuando el paradigma dominante es incapaz de
resolver una anomalía. En nuestra opinión, este proceso describe adecuadamente la evolución
del paradigma dominante en teoría económica, así como su respuesta a las crisis recientes
(Boumans y Davis, 2010). Véase una versión más sofisticada del concepto de ciencia normal en
Lakatos (1970).
y diálogo entre las corrientes de pensamiento que se han desarrollado al

margen y en oposición al paradigma dominante.
El inicio de esta tarea en el caso particular de América Latina
y el Caribe no requiere reinventar la rueda. Los elementos para un
planteamiento alternativo sólido ya existen, ya que esta es una de las
pocas regiones del mundo en desarrollo que tiene una larga tradición de
pensamiento económico propio respecto de sus problemas y desafíos. Si,
tal como ha señalado Ocampo (2011), América Latina y el Caribe tiene
quizás la institucionalidad regional más extensa y una de las más antiguas
entre los países en desarrollo, esto se debe, en parte, a que este proceso es
el resultado de un pensamiento nacional y regional de larga data.
No hay duda de que el pensamiento económico más completo
que ha surgido en la región es el asociado con el grupo de economistas
estructuralistas, que, entre 1940 y 1965, desde la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Instituto Superior de Estudos
Brasileiros (ISEB), sentó los fundamentos y trabajó en distintos aspectos
de la economía del desarrollo. Estos economistas son Celso Furtado
(1920-2004), William Arthur Lewis (1915-1991), Raúl Prebisch (1901-1986),
Juan Noyola Vásquez (1922-1962), Aníbal Pinto Santa Cruz (1919-1996),
Osvaldo Sunkel (1929) e Ignacio Rangel (1914-1994)29.
El pensamiento estructuralista se articuló en torno a los siguientes
temas, que, con distinto énfasis, constituyeron sus pilares esenciales: las
relaciones de poder y dependencia articuladas bajo el binomio centro-
periferia, la crítica a la ley de las ventajas comparativas y la predominancia
de la restricción externa, el carácter dual del desarrollo económico en
distintos niveles (que se revela en fenómenos tales como la heterogeneidad
estructural), la existencia de una oferta ilimitada de trabajo (que incide
en la distribución del ingreso), una visión del desarrollo como cambio
estructural, la necesidad de un desarrollo guiado por el Estado en materia
de inversión en infraestructura y desarrollo productivo, la inflación como
29
Entre los economistas que trabajaron en el ISEB se encuentran Hélio Juaguaribe, Guerreiro
Ramos, Cândido Mendes de Almeida, Álvaro Vieira Pinto, Roland Corbisier y Nelson Werneck
Sodré. Los términos “estructuralista” y “estructuralismo” aparecen a principios de la década de
1960 en el contexto del debate sobre la inflación con la escuela monetarista e inicialmente tuvieron
una connotación verbal para equiparar, desde el punto de vista terminológico, a la escuela
monetarista y estructuralista (Campos, 1961; Danby, 2005). No obstante, es posible argumentar,
como lo hace Mallorquín (1998, pág. 40), que los lineamientos básicos del estructuralismo ya
estaban presentes en la década de 1950, en la obra de Furtado (A economia brasileira, 1954) y en
el artículo de Noyola (1956). Obviamente, el término “estructuralista” es una categoría analítica
y no todos los autores mencionados se autodenominaron estructuralistas. A este respecto, al
comenzar a escribir Capitalismo periférico en 1970, Prebisch remarcó: “Yo no sé si después de
esta exposición se me llamará estructuralista. Rechazo clasificarme y que me clasifiquen. Pero
reconozco que hay que entrar a fondo en el examen estructural del capitalismo” (Prebisch, 1976
citado en Mallorquín, 1998, pág. 36). Véase un desarrollo analítico reciente de la inflación, en
línea con el pensamiento estructuralista, en Vera (2013).
50 CEPAL
un problema del desarrollo económico, y la necesidad de la inserción

regional e internacional para sobreponerse al problema del subdesarrollo30.
La evolución del pensamiento de este grupo de economistas se
benefició del intercambio intelectual con otros economistas de fuera de
la región, cuyo foco de análisis fue el desarrollo económico con puntos
de vista y posiciones similares, y que, de una u otra manera, trabajaron
con distinto grado de intensidad. Entre los economistas de fuera de la
región que trabajaron en América Latina y el Caribe destacan, entre
otros: Albert Hirschman (1915-2012), Gunnar Myrdal (1898-1987), Ragnar
Nurske (1907-1959), Hans Singer (1910-2006), Paul Rosenstein-Rodan
(1902-1985) y Hollis B. Chenery (1918-1994)31. Debido a la similitud de
posturas entre ambos grupos de profesionales con respecto a temas
clave como el comercio internacional, la industrialización y la inflación,
y un enfoque metodológico común centrado en la observación empírica,
es habitual que este grupo de economistas también se clasifique bajo el
paraguas estructuralista.
Las ideas estructuralistas también se desarrollaron sobre la base
del pensamiento de economistas pertenecientes a la tradición keynesiana,
poskeynesiana y schumpeteriana. En particular, cabe destacar la influencia
que tuvieron sobre la escuela estructuralista latinoamericana John Maynard
Keynes (1883-1946), Roy Harrod (1900-1978), Nicholas Kaldor (1908-1986),
Michael Kalecki (1899-1970) y Joseph Aloys Schumpeter (1883-1950)32.
Kaldor fue el que tuvo una mayor cercanía a América Latina y el
Caribe, al estructuralismo y a la CEPAL, y cubrió un amplio espectro de
temas, incluida la problemática de los países en desarrollo y de América
Latina. A instancias de Prebisch, en 1956 Kaldor trabajó como consultor
30
El alguna ocasión Furtado afirmó que la escuela estructuralista latinoamericana explicaba
la especificidad del subdesarrollo transformando los parámetros del análisis convencional
en variables. Como se verá en el desarrollo de este artículo la escuela estructuralista no solo
sustituye los parámetros del análisis convencional por variables sino que incluye variables que
el análisis tradicional no contempla y plantea un enfoque novedoso para articular y establecer
relaciones entre variables, así como para identificar sus determinantes.
31
Esta clasificación sigue los lineamientos de Pereira (2012b, pág. 348).
32
Love (1996, pág. 155) se refirió a la influencia de Kalecki, Kaldor y Chenery en la teoría de
la inflación estructuralista. Comenzó diciendo que Kalecki impresionó a Noyola. Kalecki,
Kaldor y Chenery escribieron antes que Sunkel y los dos últimos pasaron algún tiempo
en Santiago mientras se desarrollaba la teoría estructuralista. No puede decirse que ellos
trajeron el estructuralismo a América Latina, pero puede existir poca duda de que proveyeron
un importante estímulo intelectual a su formulación. Ellos constituyeron el eslabón entre el
pensamiento estructuralista que había surgido en Gran Bretaña (y en menor grado de los
Estados Unidos) y la teoría estructuralista latinoamericana de la inflación. Por su parte, Noyola
(1956) cita a Kalecki (1954) y a Aujac (1954). Sunkel (1958) fue quien articuló de manera más
apta el enfoque estructuralista de la inflación que sirvió de base para los debates de la década de
1960 al distinguir entre las fuerzas causales de la inflación (factores básicos) y los mecanismos
circunstanciales y de propagación. Cabe notar que esta metodología es característica del enfoque
estructuralista. De hecho, no es exclusiva del análisis de la inflación y es muy similar a la manera
en que Prebisch analizó el origen y la propagación de los ciclos.
para la CEPAL y preparó el estudio Los problemas económicos de Chile, donde

analizaba principalmente el problema de la desigualdad de los ingresos y
abogaba por una interpretación estructuralista de la inflación33.
En los avances más recientes del pensamiento estructuralista,
como el neoestructuralismo (1992-2012), se ha continuado trabajando y
profundizando en los temas y las preocupaciones que constituyen el nudo
gordiano del estructuralismo. A la vez, se ha ampliado su marco y objeto
de análisis y refinado su enfoque metodológico y empírico.
El neoestructuralismo se desarrolló a partir del documento
Transformación productiva con equidad (CEPAL, 1990) y del libro
compilado por Osvaldo Sunkel, El desarrollo desde dentro: un enfoque
neoestructuralista para América Latina (1991)34. La elaboración de esta
teoría constituye un esfuerzo para integrar al pensamiento estructuralista
los cambios que ocurrieron en la región y a nivel internacional desde fines
de los años ochenta, que incluyen la apertura comercial, la movilidad
internacional de capitales, la privatización y la desregulación en un
contexto de relaciones más estrechas con el resto del mundo y de mayor
integración regional (Bielchowsky, 2009; Sunkel y Zulueta, 1990)35.
En el análisis del enfoque neoestructuralista se integraron
consideraciones sobre temas fiscales, la liquidez y la regulación de la
balanza de pagos, incluida la regulación de la cuenta de capitales (Ffrench-
Davis, 1991)36. A partir de la década de 2000, el neoestructuralismo se
articuló alrededor de cuatro grandes áreas: macroeconomía y finanzas,
comercio internacional, desarrollo social y sostenibilidad ambiental.
33
Kaldor se sintió impresionado por los análisis estructuralistas de la inflación desarrollados en la
CEPAL, que tendrían su expresión final en los análisis de Noyola y Sunkel (Harrod, 1965; King,
2009, pág. 116). Durante su primera visita a la región, en las charlas que dictó en la Universidad
en Chile y en el Brasil, Kaldor desarrolló una serie de conceptos que dominarían su pensamiento
—como la causación cumulativa, el progreso técnico, la concentración industrial y los límites al
crecimiento industrial— y que son fundamentales para conceptualizar el cambio estructural.
Kaldor volvió a América Latina en numerosas ocasiones, y en particular a México, donde abordó
los problemas de financiamiento del desarrollo y de una estrategia cambiaria para promover el
desarrollo económico.
34
Fernando Fajnzylber jugó un papel central en la concepción de Transformación productiva con
equidad (Fajnzylber, 1990). Entre los autores que contribuyeron al libro compilado por Sunkel
se destacan Ricardo Ffrench-Davis, Joseph Ramos y Víctor E. Tokman.
35
El pensamiento estructuralista perdió visibilidad en la década de los ochenta con la crisis de la
deuda y en parte en la década de los noventa con la primacía del Consenso de Washington. El
pensamiento estructuralista tuvo una respuesta débil a la crisis de la deuda, cuya intensidad
y duración responden más a factores financieros que a la torpeza e incompetencia de los
hacedores de política (Díaz Alejandro, 1984) o a un modelo de desarrollo centrado en un Estado
mal administrado e ineficiente. De hecho, la crisis de la deuda fue la primera crisis financiera
moderna que experimentó América Latina y su ocurrencia responde a la ausencia de regulación
financiera a nivel global.
36
Macroeconomía, comercio y finanzas: reformar las reformas en América Latina (Ffrench-
Davis, 2006) es una de las obras más completas y acabadas respecto de la incorporación de estos
temas en el pensamiento neoestructuralista.
52 CEPAL
Estos temas fueron abordados en profundidad en diversas publicaciones

institucionales de la CEPAL, entre las que se destacan Globalización y
desarrollo (2002) y Desarrollo productivo en economías abiertas (2004). Más
recientemente se ha incorporado la temática de la igualdad como eje del
desarrollo económico y social (La hora de la igualdad: brechas por cerrar,
caminos por abrir (2010), Cambio estructural para la igualdad. Una visión
integrada del desarrollo (2012) y Pactos para la igualdad. Hacia un futuro sostenible
(2014))37. El neoestructuralismo de la CEPAL ha dado lugar a un programa
que es heterodoxo en materia macroeconómica, desarrollista en cuanto a
la asignación de recursos y la intervención del Estado, universalista en el
campo social y conservacionista en materia ambiental (Bielchowsky, 2009).
El enfoque neoestructuralista guarda una remarcable similitud
con el nuevo desarrollismo, que además se caracteriza por su énfasis
en incorporar de manera más profunda las ideas de los keynesianos
en algunos de los planteamientos del pensamiento estructuralista de
base38. Se trata de introducir la demanda como determinante esencial del
crecimiento económico. Según este, como planteaban Keynes y Kaldor
(por lo menos en la última etapa de su vida), el principal obstáculo al
crecimiento y al pleno empleo radica en factores asociados a la demanda.
En consonancia con el enfoque estructuralista tradicional, el
neoestructuralismo puede caracterizarse, en sus distintas acepciones,
como un sistema o conjunto de ideas abierto. Los sistemas abiertos no se
consideran autocontenidos y analizan el comportamiento de los agentes
y las estructuras económicas y sociales, y su interrelación, en un contexto
histórico y evolutivo (son dinámicos y cambian en el tiempo con el contexto
y las circunstancias).
Esto implica que en los sistemas abiertos no existe un conocimiento
completo ni de todas las variables relevantes ni de sus posibles
interrelaciones39. También la clasificación entre variables exógenas
y endógenas es cambiante. Una variable puede ser exógena en un
determinado contexto y endógena en un contexto alternativo. Además, las
interrelaciones entre agentes y entre estos y las estructuras económicas
37
Véase un análisis sobre la evolución del neoestructuralismo, sus etapas y rasgos distintivos en
Bielchowsky (2009).
38
Como señala Pereira (2012a), la macroeconomía estructuralista para el desarrollo parte de
la suposición de que el principal cuello de botella para el crecimiento y el pleno empleo se
encuentra del lado de la demanda. El lado de la oferta es evidentemente esencial. No obstante,
los países ya están trabajando para superar estos problemas. El principal problema del
desarrollo económico radica en la ausencia de oportunidades de inversión rentables debido a
una falta de demanda externa e interna y, en consecuencia, una baja tasa de inversión y ahorro.
Véase también Pereira, 2012b).
39
En este sentido, un sistema abierto se asemeja a un sistema complejo. Por contraposición, un
sistema cerrado es un sistema completo y esencialmente inalterable (de ideas, doctrinas, cosas,
etc.), autocontenido, inalterable e inafectado por fuerzas externas, Chick (2004).
y sociales son interdependientes y cambiantes en el tiempo40. En este

sentido, los sistemas abiertos no son deterministas y abren la posibilidad
de generar distintos tipos de soluciones a los distintos problemas que
pueden enfrentar las economías en su evolución histórica y dinámica.
Puesto que el (neo)estructuralismo constituye un sistema abierto,
se abre a establecer diálogos con otras tradiciones de pensamiento en
economía, como la corriente heterodoxa, la cual abarca un conjunto
heterogéneo de enfoques, incluidos los marxistas y radicales, la escuela de
la regulación, los poskeynesianos, los institucionalistas y los evolucionistas.
En este capítulo aparece representada la escuela de la regulación, los
poskeynesianos, los institucionalistas y los evolucionistas. Los rasgos
comunes a la corriente heterodoxa incluyen el énfasis en la teorización a
partir de la realidad, la concepción del individuo como un animal social
e institucional, la autonomía de las instituciones, la percepción de que
los individuos enfrentan importantes limitantes para obtener y procesar
información, la centralidad de la producción (más que el intercambio) y
de la estructura económica, y la importancia del Estado para regular el
funcionamiento de los mercados.
De manera más específica, existen siete áreas temáticas de
convergencia entre el neoestructuralismo y el pensamiento heterodoxo:
i) el enfoque metodológico, ii) la caracterización del sistema de relaciones
económicas internacionales y los temas asociados a esta, incluido el origen
y la propagación de los ciclos, la temática del crecimiento de largo plazo
y la restricción externa, iii) la relación entre distribución del ingreso,
acumulación y crecimiento y desarrollo, iv) la volatilidad e inestabilidad,
v) el progreso técnico y la innovación, vi) la relación entre el corto y el
largo plazo, y vii) el papel del Estado/gobierno.
E. El enfoque metodológico del neoestructuralismo

y del pensamiento heterodoxo
La teoría estructuralista no se desarrolló sobre la base de hipótesis de
comportamientos generales y universales, ni de axiomas predeterminados,
como es el caso del paradigma dominante, sino a partir del análisis
y estudio de la realidad, y de manera más específica de la realidad
latinoamericana. Parafraseando a Love (1994, pág. 395), el estructuralismo
fue una práctica antes de ser una política y una política antes de ser una
teoría. Prebisch (1986a) dijo que la política económica que proponía trataba
de dar justificación teórica a la política de industrialización que ya se estaba
siguiendo (sobre todo en los grandes países de América Latina, como el
40
Véanse Chick (2004), Dow (2002) y Lawson (1997 y 2003). Un ejemplo ilustrativo de un análisis
abierto es el concepto de sociología fiscal de Schumpeter (1954).
54 CEPAL
Brasil), de alentar a los otros países a seguirla y de proporcionar a todos

ellos una estrategia ordenada para su ejecución41. De manera aún más
explícita Mallorquín expresó en 1998 que en la CEPAL habían empezado
a escribir a fines de la década de 1940 y comienzos de la década de 1950,
pero que la industrialización había comenzado mucho antes, por lo que
no había que atribuir a la CEPAL la influencia en la industrialización, sino
todo lo contrario. La teorización vino después. Por su parte, al llegar por
primera vez a la CEPAL en 1948 y familiarizarse con el Manifiesto, Furtado
percibió que se necesitaba un trabajo de teorización autónomo que partiera
de la realidad latinoamericana (Furtado, 2003, pág. 101)42.
La teorización a partir de la realidad es también una de las
características distintivas de los enfoques heterodoxos y esto los distingue
del paradigma dominante. De la misma manera que Keynes (1964, pág. 3)
critica a la teoría clásica, los enfoques heterodoxos mantienen que las
características del tipo de economías consideradas en el paradigma
dominante no son las de la sociedad en la que vivimos, razón por la que
resultan desastrosas si intentamos aplicarlas a los hechos reales (Keynes,
op. cit). En esta corriente, la teorización a partir de la realidad implica que
la historia, la institucionalidad, las estructuras productivas y de mercado,
y las relaciones distributivas, a través de todo su espectro productivo y
social, juegan un papel central en la determinación del comportamiento y
el desempeño de las economías43.
Construir el análisis a partir de la realidad entendida como el
contexto histórico es reconocer que la realidad no es estática ni inmutable,
sino que es cambiante en el tiempo y, lo que es aún más importante, es
transmutable. Lejos de representar una observación trivial, en gran
parte de los análisis económicos, y en particular en los del paradigma
dominante, por lo general se considera que la realidad es inmutable44. En
el enfoque estructuralista, un caso ilustrativo es la identificación de las
presiones básicas y los mecanismos de propagación tanto en el análisis de
los ciclos como de la inflación (Sunkel, 1958), que, lejos de ser constantes y
constituir un material homogéneo, cambian en el tiempo.
41
El paréntesis del Brasil es del autor de este artículo y se basa en Furtado (2003).
42
Furtado (1987) agrega que la investigación acerca de las razones del subdesarrollo solo tiene
sentido en un contexto histórico, lo que demanda un enfoque teórico distinto.
43
Véanse Taylor (2004) y Davidson (2011).
44
Un ejemplo ilustrativo es la hipótesis de las expectativas racionales, que iguala las expectativas
de los agentes económicos con la probabilidad objetiva. Como señala Muth (1961) en su artículo
fundacional sobre el tema, la hipótesis se puede parafrasear con más precisión de la siguiente
manera: las expectativas (o, de manera más general, la distribución de probabilidad subjetiva)
tenderán a estar distribuidas, para el mismo conjunto de información, en torno a la predicción
de la teoría (o la distribución de probabilidad objetiva), debido a que las expectativas, por ser
predicciones informadas de eventos futuros, son esencialmente las mismas que las predicciones
de la teoría económica relevante. Algunos autores argumentan que esto equivale a asumir que
todos los agentes son homogéneos.
De la misma manera, en el nuevo desarrollismo de Pereira se observa

que algunas de las tendencias del desarrollo latinoamericano identificadas
por los estructuralistas han dejado de operar en la actualidad, por lo
que se necesita incorporar en el análisis nuevos hechos estilizados que
reflejen la realidad actual. En esta línea, a partir de la evidencia empírica
disponible para un período de casi 150 años (1865-2009), Erten y Ocampo
(2012) muestran la existencia de cuatro superciclos de precios de materias
primas con una duración de entre 30 y 40 años (1894-1932, 1932-1971,
1971-1999 y 2000 hasta el presente).
La mutabilidad y transmutabilidad de la realidad conlleva a una
noción del tiempo distinta a la que se aplica tradicionalmente en las ciencias
económicas. Por lo general, la mayor parte de los modelos son atemporales
o consideran el tiempo solo a partir de una perspectiva lógica; es decir
que operan en un contexto de tiempo lógico. Esto implica que pasado,
presente y futuro se determinan de manera simultánea; el equilibrio es un
concepto mecánico y las posiciones de equilibrio se caracterizan por el uso
del estado de equilibrio o steady state45.
En contraposición a este concepto, los economistas heterodoxos
ubican la noción de tiempo histórico (Robinson, 1980; Lavoie, 1996). El
tiempo histórico implica que los eventos y acontecimientos ocurren en
una secuencia unidireccional (solo se puede ir hacia adelante). En otras
palabras, el tiempo es irreversible y es casi imposible o muy costoso
revertir las decisiones de los agentes. Además, las decisiones muchas veces
son cruciales (alteran de manera permanente el entorno en que se tomaron,
de forma que ese entorno nunca volverá a existir) (Shackle, 1955).
La noción de tiempo histórico prevalente en el pensamiento
poskeynesiano también se ubica en el centro del pensamiento de Schumpeter
y en el proceso de creación destructiva. Por definición, este se basa en el hecho
de que la acción de los empresarios destruye el propio contexto en que se llevó
a cabo una innovación. Como señaló el autor, el impulso de los nuevos bienes
de consumo, los nuevos métodos de producción y transporte, y las nuevas
formas de organización industrial revoluciona incesantemente la estructura
económica desde dentro, destruyendo la antigua estructura y creando una
nueva (Schumpeter, 1997, pág. 83). En el mundo de la globalización financiera,
la innovación financiera también se acoge a una lógica similar.
45
En el modelo de Arrow-Debreu, el de mayor transcendencia para el paradigma dominante,
que forma la base de toda la modelización en economía, la introducción del tiempo está
intrínsecamente relacionada con temas de certidumbre e incertidumbre. En el modelo básico,
todas las transacciones ocurren en un instante en el tiempo. Los agentes (consumidores y
productores) tienen perfecto conocimiento del futuro (su papel de consumidores es elegir un
plan de consumo confeccionado para todo el futuro) y los mercados futuros son completos. La
introducción de la incertidumbre se realiza mediante la noción de mercancía contingente, es
decir una mercancía cuya entrega para el intercambio se condiciona a la ocurrencia de eventos
(por ejemplo, la entrega de trigo condicionada al buen o mal tiempo).
56 CEPAL
Desde un inicio, los economistas estructuralistas se preocuparon

de la noción del tiempo como un factor esencial a tener en consideración
y distintivo de sus análisis. La introducción del tiempo en la teoría
económica fue una de las principales preocupaciones y retos que enfrentó
Prebisch antes de hacerse cargo de la CEPAL. Esto lo llevó a desarrollar una
teoría de la dinámica económica para la periferia (y para la interrelación
entre centro y periferia), contraponiéndola al análisis estático que asegura
el aprovechamiento óptimo de los factores de producción y la distribución
de los ingresos entre los factores productivos de acuerdo con su respectiva
productividad marginal. Toda perturbación del equilibrio del sistema
económico tiende a llevarlo a una nueva posición. Si ello no ocurre en
la realidad se debe a la intervención de factores ajenos46. Esta teoría, que
incorpora el tiempo como factor esencial, abarca todos los fenómenos de
conjunto de la economía, no solo los de la ocupación y la producción, sino
también los de la distribución47.
Además, la noción de tiempo que se desprende de los trabajos
del enfoque estructuralista y neoestructuralista se asimila al tiempo
histórico. Refiriéndose a la teoría del desarrollo, Furtado argumentó
que esta se mueve en dos planos: primero, las formulaciones abstractas
del mecanismo actual del proceso de crecimiento, basado en modelos
con relaciones estables, seguido de su aplicación a realidades históricas
(1954, pág. 211; 1964, pág. 1). El papel de la investigación histórica
viene del reconocimiento de la irreversibilidad del proceso económico
histórico, que hace imposible eliminar el factor tiempo y las diferencias
estructurales de las economías en los distintos estadios de desarrollo
(Boianavosky, 2008a, pág. 7)48.
El reconocimiento del tiempo como histórico implica, por una parte,
que los procesos de desarrollo no son lineales en el tiempo. No se trata de
una sucesión de etapas o estadios caracterizados por elementos comunes y
homogéneos, y políticas similares, como lo conceptualizó en su momento,
o como aún se concibe cuando el desarrollo se equipara a aumentos
lineales en el nivel de PIB per cápita por encima de un determinado
umbral. Furtado (2003, pág. 94) planteó el subdesarrollo no como una etapa
por la cual hayan pasado necesariamente las economías que ya alcanzaron
un grado superior de desarrollo, sino como una cierta conformación de la
46
Prebisch desarrolló su teoría de la dinámica económica entre 1945 y 1949. Esta está reproducida
en Prebisch, (1993, págs. 410-489). Véanse notas a pie de página 121 y 141 en Prebisch (1991,
vol. III); y vol. IV pág. 2 (Prebisch, 1993).
47
Prebisch, 1949, pág. 414.
48
Más adelante, Furtado (2003, pág. 88) siguió manteniendo esta postura al expresar que la
indagación sobre las causas del atraso solo adquiere pertinencia si es concebida históricamente,
lo que exige otro abordaje teórico, y criticó, al igual que lo han hecho Minsky (1986, págs. 4-5) y
Davidson (2011), la teoría económica tradicional por su falta de realismo.
estructura económica derivada de la forma en que se propagó el progreso

técnico en el plano internacional (1999, pág. 79)49.
De la misma manera, la CEPAL ha planteado que el desarrollo y sus
distintas etapas no pueden medirse o evaluarse según un indicador de
PIB per cápita, reflejo de la concepción lineal del desarrollo. Más bien, se
trata de buscar una conformación más amplia de indicadores, tales como
las brechas estructurales (La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos
por abrir, 2010; Los países de renta media. Hacia un enfoque basado en brechas
estructurales, 2012). Según este enfoque, no existe un orden preestablecido
claro por el cual algunos países tienen las menores o las mayores brechas
en el conjunto de los indicadores considerados. El tamaño relativo y la
importancia de cada brecha difieren de un país a otro y reflejan distintos
cuellos de botella y necesidades. En este sentido, la relevancia de las
distintas brechas es distinta en cada país, algunas son muy relevantes para
un país y menos para otros, y viceversa.
En segundo lugar, la noción de “tiempo histórico” implica que
las decisiones de política económica, tanto en términos de llevar a
cabo una acción como de decidir no actuar ante una situación, tienen
consecuencias que son difíciles de revertir. La política económica no se
reduce a “hacer y deshacer”.
F. El contexto externo: centro-periferia y dinámica

El enfoque metodológico basado en la observación de una realidad
cambiante y de una concepción del tiempo histórico llevó a los
estructuralistas a reconocer que el desarrollo se enmarcaba en un
“sistema [particular] de relaciones internacionales”50. A efectos del
análisis, este sistema de relaciones internacionales se caracterizó a
partir de la dicotomía entre centro y periferia, que permitió captar
la especificidad de los países en desarrollo en relación con los más
desarrollados y mostrar las diferencias cualitativas entre las estructuras
de los países desarrollados y en desarrollo.
La dicotomía centro-periferia surgió como un esfuerzo analítico
por parte de Prebisch para caracterizar la interdependencia de la
evolución económica entre países, sus particularidades y, de manera
más específica, el acoplamiento de los ciclos económicos de América
Latina a los de los países en desarrollo. Prebisch pensaba, como Marx
y Schumpeter, que el capitalismo era esencialmente una forma de
49
Obviamente esto significa que desarrollo no es sinónimo de reproducir el perfil y los hábitos
económicos de los países industrializados (por ejemplo, el perfil de consumo).
50
La expresión es de Prebisch, excepto el texto entre paréntesis recto, que pertenece al autor.
58 CEPAL
organización económica dinámica y que en su evolución temporal

generaba de manera endógena mecanismos para su trayectoria futura.
Pero, a la vez, el capitalismo no opera en un solo país, sino que opera
de manera conjunta en el mundo, de modo que el acoplamiento se
constituía necesariamente en una regla de la evolución económica de los
países, incluso los de América Latina. En sus propias palabras (Prebisch,
1993, vol. IV, pág. 224):
“Yo creo que el movimiento cíclico es universal, que hay sólo un
movimiento que se va propagando de país en país […] No hay un
ciclo en Estados Unidos [el centro] y un ciclo en cada uno de los
países de la periferia. Todo constituye un solo movimiento, pero
dividido en fases muy distintas, con características marcadamente
diferentes, según se trate del centro cíclico o de la periferia. Por esta
última razón, no obstante que el proceso es uno, las manifestaciones
de este proceso son distintas, según el lugar en que nos situemos”.
Las categorías centro y periferia, lejos de ser estáticas, constituyen
un concepto evolutivo que cambia a la par de la economía mundial. Desde
la mitad del siglo XIX hasta principios del siglo XX, el centro por excelencia
fue Gran Bretaña, y a partir de entonces esa posición fue adoptada por los
Estados Unidos. Furtado acuñó la expresión “desplazamiento del centro
dinámico” para referirse a la ampliación y diversificación del mercado
interno del Brasil en la década de 1930, que le permitió poner en práctica
una estrategia para crecer mediante la demanda interna y así contrarrestar
el impacto de la Gran Depresión. El crecimiento del Brasil durante el
decenio de la Gran Depresión no fue inferior a su promedio histórico
(Furtado, 1999, págs. 69-73). En virtud de esta lógica, actualmente China
también actúa como centro cíclico, ya que de ese país emana una parte de
las fluctuaciones de los precios de las materias primas y los términos de
intercambio que han jugado un papel principal en el dinamismo de las
economías de América Latina en la última década.
La caracterización más reciente de las interrelaciones entre América
Latina y el resto del mundo por parte de autores neoestructuralistas en
conceptos tales como la dominancia de la balanza de pagos y el papel
atribuido a los flujos financieros o términos de intercambio en el desempeño
de la región, y la restricción externa propugnada por los neoestructuralistas
y economistas heterodoxos, se desarrollan de manera implícita o explícita en
un marco de centro-periferia, tal y como lo concebía Prebisch.
El predominio de la balanza de pagos se refiere a un régimen
macroeconómico según el cual la dinámica de corto plazo viene determinada
por choques externos, ya sean positivos o negativos. La idea del predominio
de la balanza de pagos reconoce la incidencia del comercio internacional en la
dinámica de esta balanza a través de los choques de términos de intercambio,
tal como ocurrió en América Latina y el Caribe en el período 2003-2008. No

obstante, atribuye un papel central a la cuenta de capitales y al financiamiento
externo en la determinación de las fluctuaciones económicas de los países
en desarrollo. En consonancia con la idea de Prebisch de que los ciclos en
la periferia están ligados a las condiciones externas, Ocampo señala que la
característica dominante de las últimas décadas en América Latina han
sido las fuertes fluctuaciones en los gastos y balances privados ligados a los
ciclos de financiamiento externo (Ocampo, 2011, pág. 13). De manera similar,
Ffrench-Davis atribuye la elevada volatilidad de la demanda agregada en
América Latina en las décadas de 1990 y 2000 a factores externos (CEPAL,
2010, pág. 58). Además, señala que aunque en el pasado las fluctuaciones de la
demanda agregada respondieron con frecuencia a déficits fiscales financiados
mediante emisión monetaria, de manera general se puede afirmar que las
oscilaciones más recientes se debieron a choques externos, sobre todo en la
cuenta de capitales y los términos de intercambio (Ibid, pág. 61).
El pensamiento heterodoxo también atribuye al sector externo una
fuente de impulso de la demanda agregada y de los ciclos. Basándose en
Kalecki (1969, págs. 45-58), en la teoría del ciclo de Minsky (1982, págs. 36-44;
1986, págs. 150-151) y en una economía cerrada al resto del mundo y sin
gobierno, las decisiones de inversión del sector corporativo no financiero
determinan el beneficio esperado a nivel agregado51. El beneficio esperado,
por su parte, determina la capacidad de autofinanciamiento de las
empresas y su estructura de deuda. El beneficio esperado, la estructura
de la deuda y el riesgo del prestamista y prestatario determinan, a su vez,
el volumen de inversión realizado52. En el caso de una economía abierta,
aparte de la inversión, el sector externo (y de manera precisa el balance
en la cuenta corriente) es otro de los determinantes del beneficio y, por
51
Minsky (1982, pág. 40) sostiene que los beneficios son el flujo de caja que validan o invalidan
cualquier estructura de deuda empresarial. El nivel esperado y la estabilidad de los beneficios
determina la estructura de deuda que los empresarios, los banqueros y los tenedores últimos de
los activos de la economía aceptarán.
52
Dos tipos de riesgo afectan el volumen de la inversión. El primero es el riesgo del empresario o
del prestamista, y surge de las dudas en relación con la probabilidad de que efectivamente pueda
alcanzar la rentabilidad que espera obtener. Si una persona está arriesgando su propio dinero,
este es el único riesgo relevante. No obstante, al existir un sistema de solicitud y otorgamiento
de préstamos, hay un segundo tipo de riesgo relevante que podemos llamar “riesgo del
prestatario”. Este puede ser el resultado del riesgo moral, el incumplimiento voluntario u otro
tipo de escape para no cumplir con las obligaciones, o de la posible insuficiencia del margen
de seguridad, i. e. el incumplimiento involuntario debido a la decepción de las expectativas
(Keynes, 1964, pág. 144; Minsky, 1975, pág. 106). El riesgo del prestatario es subjetivo y nunca
aparece en los contratos. Refleja la incertidumbre y los “espíritus animales”. El riesgo del
prestamista es objetivo y aparece en los contratos financieros de varias formas: mayores tasas de
interés, menores plazos de madurez, requisitos de colaterales, restricciones sobre los dividendos,
etc. (Minsky, 1975, págs. 109-110; Minsky, 1986, págs. 190-193). Minsky (1975, pág. 114) afirmó
que se ha construido una manera de mirar a la inversión, según la cual “la estimación popular”
del riesgo del prestamista y del prestatario, que de manera admitida viene influenciada por el
desempeño pasado de la economía, actúa como el determinante inmediato de la dinámica de la
inversión y, por lo tanto, de la economía.
60 CEPAL
consiguiente, contribuye a determinar sus decisiones de inversión y de

empleo, así como la estructura de deuda de las empresas. Minsky (1982,
pág. 43) remarca que en el caso de una economía pequeña con un sector
de gobierno pequeño, que puede perfectamente corresponder al caso de
algunos países de América Latina, cualquier aumento súbito del déficit de
la cuenta corriente, o disminución del superávit, llevará a un deterioro de
los beneficios y a la posibilidad de un deterioro en su estructura financiera.
G. El contexto externo: centro-periferia

y restricción externa
La dicotomía centro-periferia no solo sirve como base analítica para
examinar los orígenes, impulsos y mecanismos de propagación de los ciclos,
sino también para caracterizar el crecimiento de más largo plazo y sus
determinantes. En este sentido, uno de los esfuerzos más importantes, tanto
en la tradición heterodoxa como en la estructuralista y neoestructuralista, es
ligar el crecimiento de más largo plazo con la restricción externa.
En el pensamiento heterodoxo, el esfuerzo más significativo sin
duda es el modelo de crecimiento con restricción de balanza de pagos
(Thirlwall, 1979; Mac Combie y Thirlwall, 1994) basado en una versión
dinámica del multiplicador del comercio exterior de Roy Harrod. En el
estructuralismo, la relación entre crecimiento y restricción externa fue
analizada inicialmente por Prebisch (1991) bajo la forma del coeficiente de
expansión (alrededor de 1935), que es una versión análoga al multiplicador
de Harrod53. Los límites que impone el sector externo al crecimiento y el
desarrollo de la región constituyen un pilar central del Manifiesto (1949) y
de las ideas que de allí derivaron y formaron el pensamiento de la CEPAL
y del neoestructuralismo. Una de las manifestaciones más relevantes de
la importancia que atribuyeron el estructuralismo y la CEPAL al sector
externo fue el concepto del “estrangulamiento externo” derivado de los
límites al proceso de industrialización54.
En consonancia con su enfoque metodológico, la importancia de la
restricción externa fue un fenómeno que se observó en la práctica antes de
53
Prebisch, 1991, vol. III, págs. 249-298, 301-310, 335-342 y 349-370. El coeficiente de expansión mide
la intensidad con que un aumento de la renta, causado por un incremento de las exportaciones
o los flujos financieros, produce una mayor expansión de la actividad económica interna. El
análisis del multiplicador del comercio exterior de Prebisch es estático, una explicación del
cambio de una posición de equilibrio a otra.
54
En un principio, las limitaciones surgieron por la creciente necesidad de importar bienes de
capital y bienes intermedios que excedía la capacidad de generar divisas de las exportaciones. En
la CEPAL, este problema pasó a ser conocido como el “estrangulamiento externo”. Los requisitos
crecientes de importación debían ser compensados por un mayor volumen de flujos financieros.
Aunque el enfoque estructuralista siempre concibió el desarrollo como un proceso de cambio
estructural, también siempre mostró preocupación por los desequilibrios que este proceso podía
acarrear y uno de los desequilibrios de base que identificó es el desequilibrio externo.
que pasara a ser parte del bagaje conceptual de la escuela estructuralista.

Martínez sostiene que el pensamiento cepalino sobre la restricción externa se
desarrolla, en gran parte, directamente a partir de la experiencia mexicana55.
La noción de crecimiento bajo restricción externa pone en el centro
del análisis, aunque sea de manera implícita, la organización de las
relaciones económicas internacionales bajo la forma de centro-periferia.
El desempeño económico de los países en desarrollo (i.e. de los países
de la periferia) viene determinado, en gran medida, por la arquitectura
financiera internacional. El sistema financiero y monetario actual está
anclado a la moneda de reserva de los Estados Unidos y los países que
no emiten la moneda de reserva internacional (como los países de la
periferia, incluidos los de América Latina y el Caribe) deben adquirir y
poder acceder (incluso a través de una política de acumulación de reservas
internacionales) a esta moneda que no pueden emitir para poder importar
(y desarrollarse) y llevar a cabo transacciones financieras internacionales.
En consecuencia, la política interna de los países de la periferia en
gran parte está delimitada y restringida de manera permanente por las
condiciones externas. Es en este sentido que los esfuerzos de crecimiento
de estas economías se enfrentan a una restricción externa. De manera
más específica, los países enfrentan una restricción externa cuando su
desempeño (actual y esperado) en los mercados externos y la respuesta de
los mercados financieros a este desempeño (actual y esperado) delimitan
y restringen su espacio para llevar a cabo políticas internas, incluidas la
política, fiscal, cambiaria y monetaria56.
55
Esto lo afirma en una entrevista organizada por Carlos Mallorquín en 1997 (Mallorquín, 1998,
pág. 147). La CEPAL analizó el problema del desequilibrio externo para el caso de México en
(CEPAL, 1957).
56
Esta definición está basada en McCombie y Thirlwall (1999, pág. 49), según los cuales los países
enfrentan una restricción externa cuando su desempeño en los mercados externos y la respuesta
de los mercados financieros a este desempeño restringen el crecimiento a una tasa por debajo de
la cual lo requeriría las condiciones internas. Esta definición presupone que los países crecen a
una tasa por debajo de la compatible con el pleno empleo. Por ende, la organización del sistema
económico mundial, incluida su arquitectura financiera, tiene un sesgo restrictivo e impide realizar
el potencial de crecimiento de los países sujetos a las restricciones externas. Keynes hizo una crítica
similar al sistema monetario internacional previo a Bretton Woods (y su Clearing Union consistía
justamente en remplazar el sesgo contraccionista por un carácter expansionista (J.M. Keynes,
1980, vol. XXV, pág. 74: “El plan busca la sustitución de presiones expansionistas en vez de
contraccionistas en el comercio mundial”). El hecho de no poder realizar la tasa de crecimiento
potencial tiene implicaciones para el mercado de trabajo, ya que bajo estas condiciones, los países
no pueden absorber la oferta de trabajo, lo que conduce a situaciones de desempleo, subempleo e
informalidad. La idea de que los países de la periferia muestran una tendencia a crecer por debajo
de su potencial es también un elemento importante del pensamiento de Ffrench-Davis, que se
articula alrededor del concepto de brecha recesiva que se explicará con mayor detalle en la sección
I.J. Prebisch (1993, vol. IV, pág. 351) pensaba, en una línea similar, que en el esquema clásico, el
volumen de producción es regular, se tiende hacia el pleno empleo de los factores productivos y
el máximo de producción. En la realidad, no obstante, el crecimiento es ondulatorio, en virtud de
la forma en que opera el proceso de acumulación. La producción no se mantiene cerca del óptimo,
sino que se acerca y se aleja alternadamente, con un gran desperdicio de factores productivos y, se
podría añadir desperdicio de recursos.
62 CEPAL
La restricción externa implica que es poco probable que una

economía (especialmente de la periferia) pueda mantener un déficit de la
cuenta corriente durante un período prolongado de tiempo, a excepción de
los países que suelen ser receptores de montos significativos de flujos de
inversión extranjera directa o ayuda oficial (McCombie y Thirlwall, 1999).
En el largo plazo, los países tienen que mantener en equilibrio su cuenta
corriente (CC) o su balanza básica (la cuenta corriente (CC) más los flujos
financieros de largo plazo (FF)). Es decir,
1 + OCN
Donde, CC = cuenta corriente; X y M = volumen de exportaciones

e importaciones; E = tipo de cambio nominal; Pd y Pf = precio de las
exportaciones expresado en moneda local y precio de las importaciones
expresado en moneda extranjera de las importaciones; OCN = valor
nominal de los otros componentes de la cuenta corriente.
A partir de esta ecuación (1) se puede expresar la tasa de
crecimiento real de una economía en función de los términos de
intercambio [1], los cambios en los flujos financieros de largo plazo
medidos en términos reales [2] y los cambios exógenos en el nivel de la
demanda agregada real externa [3].
( ) ) )
(2) = + +
[1] [2] [3]
Donde las variables incluyen a = tasa de variación del

crecimiento real de un país de la periferia que es compatible con el
equilibrio externo tal y como se definió anteriormente; tasa de variación
de los precios internos (inflación interna); tasa de variación de los
precios externos (inflación importada); = tasa de variación del tipo de
cambio nominal; tasa de variación de los flujos financieros reales;
= tasa de variación del crecimiento real del resto del mundo.
Los parámetros comprenden: = elasticidades precio de las
importaciones y las exportaciones = elasticidades ingreso de
las importaciones y exportaciones; = proporción de los débitos de la
cuenta corriente financiados con ingresos derivados de las exportaciones y

con flujos financieros, respectivamente57.
De acuerdo con (2), la tasa de crecimiento real de un país periférico
está positivamente relacionada con el crecimiento de la demanda externa
ponderado por la razón de elasticidades de importación y exportación,
con el aumento en los términos de intercambio (y negativamente con la
apreciación cambiaria ponderada por las elasticidades de precio) y con
mayores tasas de crecimiento de los flujos financieros de largo plazo58.
Existen cuatro alternativas para que los países puedan flexibilizar la
restricción que impone el contexto externo a su crecimiento: i) un aumento
permanente en la tasa de crecimiento de la demanda externa, ii) un
aumento permanente en la tasa de crecimiento de los flujos financieros de
largo plazo, iii) una mejora permanente en los términos de intercambio
(tipo de cambio real) y iv) la puesta en marcha de políticas de cambio
estructural en los países de la periferia.
La adopción de distintas simplificaciones en relación con (1) permite
centrar el foco del análisis en distintas problemáticas relacionadas con estas
cuatro alternativas. Por ejemplo, la suposición de que en el largo plazo, las
variaciones en el tiempo del tipo de cambio y de los términos de intercambio
tienden a anularse, o de que tienden a variar poco, lleva a expresar la tasa de
crecimiento compatible con la restricción de la balanza de pagos en función
de los flujos financieros y de la demanda agregada del resto del mundo.
)
(3) = +
En el caso límite en que la cuenta corriente se mantiene en equilibrio

en el largo plazo (es decir, cuando ), la tasa de crecimiento
compatible con la restricción de la balanza de pagos depende exclusivamente
del crecimiento del centro y de las elasticidades ingreso de las exportaciones
e importaciones.
57
La tasa de crecimiento de una economía periférica compatible con el equilibrio de la
balanza de pagos se deriva de un modelo de tres ecuaciones. La primera expresa la tasa de
crecimiento de las importaciones en función del tipo de cambio real y la tasa de crecimiento
*
de la periferia ( m= f ψ ( p + e − p df ) + ξ y f ), la segunda relación expresa la tasa de crecimiento
de las exportaciones en función del tipo de cambio real y la tasa de crecimiento del centro
=xf γ(p − p* − e) + π yl ), y la tercera ecuación muestra el equilibrio dinámico de la balanza de pagos
df
( θ ( pdf + x) + η f = p* + m f + e ). La solución se obtiene sustituyendo las ecuaciones de exportación e
importación en la condición de equilibrio dinámica y resolviendo esta para la tasa de crecimiento
de la periferia.
58
Estos permiten financiar el crecimiento de largo plazo por encima del compatible con una
cuenta corriente equilibrada (MacCombie y Thirlwall, 1994). Esto se condice con la postura
de la CEPAL respecto de que solo los flujos financieros de largo plazo permiten un mayor
crecimiento económico.
64 CEPAL
(4) =
Esta formulación es conocida en la literatura heterodoxa como la

Ley de Thirlwall (1979). Según esta ley, que es un caso particular de (1),
el crecimiento de largo plazo de la periferia depende de sus elasticidades
ingreso de las exportaciones e importaciones.
En sus análisis de la restricción externa, la tradición estructuralista
enfatiza el impacto en el crecimiento de largo plazo de las elasticidades
precio e ingreso59. Este énfasis es particularmente relevante en la
caracterización de las estructuras productivas del centro y la periferia.
La estructura productiva del centro se caracteriza por ser diversificada y
homogénea, mientras que la de la periferia es especializada y heterogénea.
A su vez, una estructura productiva especializada de la periferia
significa que una parte sustancial de los recursos productivos se destina
a sucesivas ampliaciones del sector primario-exportador, mientras
que la demanda de bienes y servicios se satisface, en gran medida, con
importaciones (Rodríguez, 1977, pág. 206). Los productos agrícolas tienen
una baja elasticidad precio de la demanda porque se utilizan como insumos
para un producto o bien final. Por ende, un descenso (aumento) en su precio
no se traslada de manera plena al producto final; el precio del insumo es solo
un componente del precio del bien final. Además, tienen una baja elasticidad
ingreso de la demanda debido a que son considerados (o se aproximan
a) bienes inferiores (i. e. la curva de Engel es cóncava). A este factor hay
que añadir la superioridad tecnológica del centro en la exportación de
manufacturas. Estas dos propiedades de los bienes que exporta e importa
la periferia, conjuntamente con la superioridad tecnológica del centro y la
estructura de los mercados de bienes y factores, formaron la explicación del
deterioro secular de los términos de intercambio60.
59
Lo que lleva a pensar en una formulación de la restricción externa tipo sin flujos financieros. Es
decir, .
60
Véase una reinterpretación de las tesis sostenidas en 1950 en Prebisch (1991); y Singer (1950, 1987).
Según Singer, en 1938 y más adelante en su propuesta de Clearing Union, Keynes también había
enfatizado las particularidades y características de los bienes y mercados de la periferia, lo que
marca una vez más una convergencia de puntos de vista entre el estructuralismo y la tradición
heterodoxa. Es importante notar que el deterioro de los términos de intercambio fue remarcado
por Prebisch en 1926 y que en su análisis en el Manifiesto lo asocia directamente con el tema de
los ciclos. Como indica (1950, op.cit. pág. 504), no podría comprenderse la razón de ser de este
fenómeno (tendencia secular al deterioro de los términos de intercambio), sin relacionarlo con el
movimiento cíclico de la economía y la forma en que se manifiesta en los centros y la periferia. Los
precios primarios suben con más rapidez que los finales en la creciente (fase de auge del ciclo),
pero también descienden más que estos en la menguante (fase de declive del ciclo), de forma que
los precios finales [de la industria] van apartándose progresivamente de los precios primarios, a
través de los ciclos. La tendencia al deterioro de los términos de intercambio no es un elemento
común a todos los pensadores estructuralistas. De hecho, Furtado no mencionó este factor es su
análisis histórico del centro y la periferia ni en su estudio clásico sobre el Brasil. Boianovsky (2008,
pág. 14) señala que la tesis Prebisch-Singer de una caída secular de los términos de intercambio
no jugó un papel relevante en el análisis histórico de la dinámica de crecimiento en el centro y la
No obstante, el pensamiento estructuralista dio una importancia

particular a los efectos ingreso. De hecho, se destacó, tal como lo hace
Thirlwall, que el impacto de los efectos precio es insuficiente por sí
solo para tener un impacto en el crecimiento de largo plazo. Alfredo
Navarrete, en su trabajo pionero sobre el tema de la restricción externa de
1951 en México, Estabilidad de cambios, el ciclo y el desarrollo económico (una
investigación sobre los problemas de la balanza de pagos, 1929-1946), concluye
que los ajustes que se hagan en el tipo de cambio pueden resultar ineficaces
para corregir el desequilibrio externo si existe estancamiento secular en
los centros cíclicos.
De la misma manera, en su monografía El falso dilema entre estabilidad
monetaria y desarrollo económico (1963, págs. 49-50), Prebisch enfatizó el
papel de las elasticidades ingreso en la determinación del crecimiento
de la periferia y dijo que el crecimiento de las exportaciones establece
un límite máximo al desarrollo de un país periférico. Este límite está
dado por la intensidad con que aumenta la demanda de importaciones a
medida que crece el ingreso por habitante (i. e., la elasticidad ingreso de
la demanda de importaciones). Al subir el ingreso por habitante, tiende
a elevarse con más fuerza la demanda de artículos industriales que la
demanda de artículos primarios (los países periféricos importan los
primeros y exportan los segundos). La situación de los grandes centros
industriales es completamente opuesta. A igual tasa de crecimiento
de la población, un país periférico no puede crecer espontáneamente
al mismo ritmo de los centros comerciales con los que comercia debido
a la disparidad de elasticidades, y como la población de los países de la
periferia latinoamericana aumenta con una intensidad mucho mayor que
la de aquellos centros, este proceso debe ser aún más fuerte61.
periferia de Furtado ni en su interpretación teórica del subdesarrollo; estaba ausente de sus dos
libros (1954 y 1959) sobre la historia económica brasileña y de su volumen de 1961 sobre desarrollo
económico. Véase una apreciación similar en Bielchovsky (1988) y un análisis de las contribuciones
de Furtado al pensamiento estructuralista en Bielchovsky (2009).
61
Dejando de lado el tema del crecimiento de la población, y en línea con la interpretación centro-
periferia como una dicotomía analítica y evolucionista, este párrafo es fácilmente aplicable a las
relaciones comerciales entre China y América Latina. América Latina exporta a China sobre todo
recursos naturales con bajo contenido tecnológico (y baja elasticidad ingreso de las exportaciones),
pero importa productos con mayor contenido tecnológico (alta elasticidad de la demanda ingreso
de las importaciones). Existe una clara convergencia entre esta caracterización de Prebisch de la
restricción externa y la esbozada por el economista poskeynesiano Paul Davidson en varios de
sus escritos (1992-2011). En total afinidad con Prebisch (1963), Davidson (1992, págs. 94-95) señala
que si las economías menos desarrolladas tienen una ventaja comparativa en las exportaciones
de bienes primarios y otros bienes básicos, para los cuales las curvas de Engel sugieren que el
mundo menos desarrollado tiene una baja elasticidad ingreso de la demanda, mientras que
los países menos desarrollados tienen una elevada elasticidad ingreso de la demanda para
los productos manufacturados del mundo desarrollado, los países menos desarrollados están
condenados a la pobreza relativa. Si la tasa de crecimiento de la población es mayor en los países
menos desarrollados, el futuro de estos países será aún peor.
66 CEPAL
La similitud entre el pensamiento heterodoxo y estructuralista se

revela en el hecho de que la formulación de la restricción externa conocida
como la Ley de Thirlwall es, de hecho, idéntica a la propuesta por Octavio
Rodríguez (1977, págs. 235-236) para caracterizar el enfoque cepalino62.
Vale la pena citar a Rodríguez en su exposición de este concepto:
“Sean y las tasas de crecimiento del ingreso de la periferia
y del centro, y y las respectivas elasticidades-ingreso de la
demanda de importaciones. La expresión indica
qué condición debe cumplir para que el equilibrio externo de ambas
economías se mantenga a lo largo del tiempo, bajo el supuesto de
que no se producen variaciones en los precios ni movimientos de
capital. La expresión alternativa
5 =
Permite describir más fácilmente que si la elasticidad es menos en el

centro que en la periferia (si ), la preservación del equilibrio
externo exige que el ingreso crezca menos en esta que en el primero,
y tanto menos cuanto mayor sea la disparidad de elasticidades. Si se
excede ese límite tenderá a generarse desequilibrio” 63.
La Ley de Thirlwall-Rodríguez, al ser un caso particular de la

restricción externa (1), no excluye cambios en el largo plazo de los flujos
financieros y términos de intercambio (tipo de cambio real). Más bien, hace
abstracción de ellos para centrarse en la importancia de las elasticidades
ingreso (de exportaciones e importaciones) como determinantes del
crecimiento del largo plazo64.
Esto tiene dos importantes implicaciones para la teoría y la política
económica. En primer lugar, implica que el intercambio entre países no se
rige por el axioma de los sustitutos brutos, según el cual, cualquier bien o
servicio es un sustituto bruto de cualquier otro. Por ende, la composición
de la canasta exportadora y de la producción importa para el crecimiento
económico. En segundo término, y derivado de la primera implicación, el
aumento del crecimiento requiere un cambio en las elasticidades ingreso
o, lo que es equivalente, en la composición de las exportaciones y la
producción. Para ponerlo de otra manera, un mayor crecimiento requiere
un cambio estructural y para esto es necesario el progreso tecnológico.
62
El autor agradece a Gabriel Porcile por haberle señalado el artículo de Rodríguez y su similitud
con la Ley de Thirlwall.
63
Si se sustituye por ; por ; por y por , la expresión en (5) es idéntica a la
expresión en (4).
64
Moreno-Brid (1998-1999) introdujo en un artículo seminal la posibilidad de un déficit de la
cuenta corriente en el modelo de Thirlwall.
Este es precisamente el punto del capítulo VII de Cimoli y

Porcile, que establecen una relación funcional entre el cociente de las
elasticidades ingreso de la demanda de exportaciones e importaciones
( , respectivamente) y una función del grado de diversificación de la
estructura productiva periférica ( ) tal que
6 = >0
Un mayor grado de diversificación productiva se traduce en un

incremento del cociente de las elasticidades y, por ende, en un aumento de
la tasa de crecimiento consistente con la restricción de la balanza de pagos
para la periferia ( )65.
H. Cambio estructural, progreso tecnológico

e innovación
El progreso técnico ha jugado un papel central en el desarrollo del
pensamiento estructuralista y neoestructuralista. Según el pensamiento
estructuralista tradicional, la propagación desigual del progreso
tecnológico explica la conformación histórica de los polos centro-
periferia66. Las ventajas del progreso técnico se concentran en los centros
industriales y se difunden en los propios centros en un período breve,
aumentando de esta manera los ingresos de manera generalizada. En la
periferia, en cambio, las nuevas técnicas productivas se ponen en práctica
65
En esta formulación, es la tasa de crecimiento del centro. Véase McCombie y Thirlwall (1994),
pág. 244. Tal como señala Ocampo (2011), en línea con el pensamiento estructuralista tradicional
(véase Furtado, 2003) y más reciente, el crecimiento es concebido como un proceso de cambio
estructural. La CEPAL (2012) ha vuelto a recalcar la importancia del cambio estructural como eje
central de la igualdad.
66
Como señala Rodríguez (1977, pág. 206), se concibe que centros y periferia se constituyen
históricamente a partir de la forma en que el progreso técnico se propaga en la economía
mundial. Quizás la interpretación de Furtado (2003, págs. 110-111) con respecto a la evolución
del concepto centro-periferia sea más completa, ya que indica que en una presentación
sintética de sus trabajos teóricos, Prebisch se refirió a la idea de “un sistema de relaciones
internacionales”, al que denominó centro-periferia y que fue un subproducto de sus reflexiones
sobre las fluctuaciones cíclicas que se dan en la esfera internacional. De esa reflexión en torno
a la propagación de los ciclos, le vino la percepción de que el sistema de división internacional
del trabajo había surgido para atender prioritariamente los intereses de los países que están
al frente del proceso de industrialización. Los países productores y exportadores de materias
primas están ligados a ese centro en función de sus recursos naturales, constituyendo una
vasta y heterogénea periferia que es incorporada al sistema de diferentes formas y en diversos
grados. Esa visión global de la economía capitalista, que permitía identificar en ella una fractura
estructural generada por la lenta propagación del progreso técnico y perpetuada por el sistema
de división internacional del trabajo, constituye la mayor contribución teórica de Prebisch. Este
fue el punto de partida de la teoría del subdesarrollo.
68 CEPAL
en los sectores primario-exportadores y en las actividades ligadas a la

exportación. Estas actividades pasan a coexistir con sectores rezagados en
la penetración de nuevas técnicas y a nivel de productividad del trabajo67.
De acuerdo con el pensamiento estructuralista tradicional, pese a
que la productividad es mayor en la industria que en la producción de
bienes primarios, la relación de precios entre ambos tiende a moverse
de forma adversa para la periferia. Esta tendencia, que lejos de ser
inmutable puede cambiar según el contexto histórico, se explica por el
hecho de que los beneficios de los empresarios y los ingresos de factores
productivos tienden a crecer en el centro por encima de su productividad
y en la periferia por debajo. En otras palabras, aunque la productividad es
mayor en los centros que en la periferia, los primeros retienen el fruto del
progreso técnico de su industria, es decir que no se produce una baja del
precio de los bienes finales en sintonía con el aumento de la productividad,
mientras que los países de la periferia les han traspasado una parte de su
propio progreso tecnológico (Prebisch, 1950, pág. 501).
La explicación de este fenómeno radica en el hecho de que los avances
de la acumulación y el progreso técnico que se dan en el centro desembocan
en transformaciones de las estructuras sociales que permiten modificar la
distribución del ingreso y retener los efectos del progreso técnico (Furtado,
2003, pág. 58)68. La explicación más detallada de Prebisch en el Manifiesto
(1950) combina, en línea con los lineamientos del pensamiento heterodoxo,
los efectos del ciclo (corto plazo) en la tendencia (largo plazo) (Kalecki,
1966)69. Según Prebisch, el aumento de los beneficios que se produce como
consecuencia del progreso técnico se traduce en períodos de auge y en
un incremento de los salarios por la escasez de mano de obra. También
se produce un proceso de homogeneización social. En períodos de menor
crecimiento y recesión, los asalariados se hallan en una mejor posición para
resistir disminuciones en su poder de compra. En la periferia, en cambio,
la desorganización característica de las masas obreras en la producción
primaria les impide conseguir aumentos de salarios comparables a los de
los países industriales. La compresión de los ingresos, ya sean beneficios o
salarios, es, pues, menos difícil en la periferia (Prebisch, Ibíd., pág. 505).
El progreso técnico y su desigual distribución no solo conlleva
un deterioro en la relación de intercambio en detrimento de la periferia,
67
Como se señaló, esto da lugar a dos tipos de estructuras productivas: i) especializada y
heterogénea en la periferia y ii) diversificada y homogénea en el centro.
68
Según Furtado (2003, pág. 97), la presión de las fuerzas sociales ha llevado a que se
establecieran sistemas de seguridad social y se definieran políticas de asistencia a las regiones
menos desarrolladas.
69
Pérez Caldentey, Titelman y Carvallo (2013) sostienen que el bajo crecimiento tendencial
de América Latina y el Caribe en relación con otras regiones se explica, en parte, por ciclos
expansivos más cortos y menos intensos.
sino que además, dada la institucionalidad existente, se constituye en

un obstáculo para la mejora de los ingresos reales y del nivel de vida de
las poblaciones de la periferia. La respuesta a esta disyuntiva por parte
del estructuralismo es tecnificar el proceso de producción en los sectores
primarios conjuntamente con un proceso de acumulación y mejoras
tecnológicas en la industria70. La industrialización o cambio estructural es
una manera de captar los frutos del progreso técnico y elevar el nivel de
vida de los habitantes de la región.
El progreso técnico ya era un componente central del enfoque
estructuralista mucho antes de que fuera descubierto por el paradigma
dominante o incluso de que formara parte de los modelos de
crecimiento heterodoxos71.
Siguiendo esta línea de pensamiento, Ocampo (véase el capítulo II)
alerta sobre el importante rezago tecnológico que ha acumulado la
región en los últimos años, lo que aumenta su grado de vulnerabilidad
ante los cambios de más largo plazo en el contexto externo, tales como
el fin del auge de las materias primas y, sobre todo, la disminución
significativa del crecimiento del comercio internacional a partir de
2007. Este retraso tecnológico se refleja en el nivel comparativo entre
América Latina y el Caribe y otras regiones del mundo en indicadores
como la participación de las industrias intensivas en ingeniería como
porcentaje de la producción industrial, la investigación y el desarrollo
como porcentaje del PIB, y las patentes por millón de habitantes. La
evidencia presentada muestra que la participación de las industrias
intensivas en ingeniería como porcentaje de la producción industrial
se sitúa en el 23%, mientras que esta llega a niveles superiores al 95%
en las economías emergentes de Asia y los países industrializados.
De la misma manera, el gasto en investigación y desarrollo como
porcentaje del PIB es menor al 0,5% en América Latina y mayor al 1%
en las economías emergentes de Asia y los países industrializados.
70
Prebisch declaró que lo que trataba de transmitir era la idea de un equilibrio dinámico entre
ambos sectores. Si no hay industrialización en los países en desarrollo, en la periferia, y si hay
progreso técnico en la agricultura, la relación de precios de intercambio tenderá al deterioro. La
única forma de frenar esa tendencia es la industrialización (Pollock, Kerner y Love, 2006). En el
pensamiento estructuralista, el progreso técnico no siempre es independiente de la acumulación,
ya que la segunda conlleva el primero. A este respecto, Furtado (1957, pág. 40) escribe que la
asimilación de técnicas más avanzadas se realiza usualmente mediante la incorporación de
equipo nuevo en el proceso productivo, es decir, a través de la acumulación de capital. Este es el
factor esencial del proceso de crecimiento en una economía subdesarrollada.
71
Los artículos seminales del paradigma sobre crecimiento económico donde se incluye el tema del
progreso tecnológico datan de mediados de la década de 1950 (Abramovitz, 1956; Solow, 1956;
Kaldor, 1957; Robinson 1956). El análisis de Solow se aplica para comparar trayectorias de
crecimiento de distintos países, asumiendo que todos tienen la misma tecnología, la misma
depreciación de capital, la misma tasa de progreso tecnológico, etc. Habría que esperar hasta la
década de 1980 para que el paradigma dominante abordara los problemas asociados a los países
en desarrollo (véase Lucas, 2002).
70 CEPAL
Finalmente, el número de patentes por millón de habitantes es 60 y

235 veces mayor en Asia emergente y en el mundo desarrollado en
relación con América Latina y el Caribe.
I. La distribución del ingreso

En las teorías heterodoxas y estructuralistas, el proceso de acumulación
(entendido como la razón entre inversión neta y acervo de capital)
determina, en última instancia, la distribución del ingreso. En la
proposición más simple del pensamiento heterodoxo, el nexo causal es
directo. El incentivo para invertir guía la acumulación de capital y por
medio de la ecuación de Cambridge, se determina la tasa de beneficios y
el salario real (Robinson, 1956, pág. 11; Marglin, 1984, págs. 474-475). Se
asume que bajo la existencia de un exceso de capacidad, la acumulación
puede generar un patrón de distribución favorable hacia los salarios. En
el caso contrario, que ocurre en un contexto de ausencia de exceso de
capacidad, un aumento de la acumulación se traduce en un alza de precios.
A su vez, el alza de precios disminuye el salario real y aumenta la tasa de
ganancia y la participación de los beneficios en el producto.
Las teorías estructuralistas incluyeron un eslabón adicional en la
causalidad entre acumulación y distribución del ingreso: la transformación
de las estructuras sociales.
Según la teoría estructuralista, históricamente la acumulación de
capital mejoró la distribución del ingreso y el nivel de vida general en las
economías más desarrolladas porque conllevó una escasez de mano de
obra, lo que creó las condiciones para que surgieran presiones sociales que
favorecerían la elevación de los salarios reales y la homogenización social
(Furtado, 2003, pág. 58). El efecto contrario ocurrió en los países en desarrollo,
donde el proceso de acumulación no condujo a una transformación de las
estructuras sociales. Más bien, lo que ocurrió fue que la acumulación reforzó
las estructuras tradicionales. Esto da lugar a un proceso de causación circular
que los pensadores estructuralistas reconocieron desde un principio y que se
relaciona con dos conceptos clave también presentes en el neoestructuralismo
y que han tomado un lugar preponderante en el pensamiento actual de la
CEPAL: la heterogeneidad estructural y la heterogeneidad social.
Furtado (1965, pág. 97) indica que el reforzamiento de las estructuras
sociales tradicionales tiende a orientar la aplicación de recursos
productivos de una manera que reduce la eficiencia económica y concentra
aún más el ingreso en un proceso de causación circular. De modo más
general, la ineficiencia económica causa el estancamiento económico.
Además, la adopción, por parte de las clases dominantes, de los patrones
de consumo de países con un nivel de acumulación muy superior explica
la gran concentración del ingreso y la persistencia de la heterogeneidad

social (Furtado, 1999, págs. 75-76).
Más allá de consideraciones sobre la heterogeneidad estructural y
social, la distribución del ingreso también se relaciona con la evolución
de las economías en el tiempo. En Minsky, por ejemplo, la distribución
del ingreso explica el ciclo y su dinámica (Kalecki, 1969; Minsky, 1982 y
1986). De acuerdo con Kalecki y Minsky, el gasto en inversión determina
el beneficio y este, a su vez, determina la capacidad de autofinanciamiento
de las empresas y la base sobre la cual estas toman sus decisiones de
financiamiento externo (endeudamiento). En la fase de auge de un ciclo,
un aumento en el beneficio puede cambiar las decisiones de inversión y de
financiamiento externo de las empresas y estas pueden estar dispuestas a
asumir un mayor nivel de deuda en relación con sus flujos, lo que genera
situaciones de fragilidad financiera (Minsky, 1975, págs. 113-116)72.
J. La volatilidad y la inestabilidad
La volatilidad es uno de los temas de referencia esencial para el trabajo
analítico de la CEPAL, para el pensamiento neoestructuralista de las
últimas dos décadas (CEPAL, 2002, 2004, 2010, 2012) y para el pensamiento
heterodoxo (como se muestra en el apartado anterior).
En consonancia con el enfoque metodológico, el análisis de la
volatilidad en América Latina y el Caribe parte de una constatación
empírica: a partir de la década de 1980, América Latina y el Caribe no solo
ha incrementado su nivel de volatilidad real, sino que se ha caracterizado por
ser una de las regiones del mundo con los mayores niveles de volatilidad real.
Entre 1960 y 1980, el coeficiente de variación para la región se situó por debajo
de 1, mientras que partir de 1980 es sistemáticamente superior a esta cifra.
La volatilidad se explica, en parte, por las características y
especificidades de su propio ciclo (Pérez Caldentey, Titelman y Carvallo,
2013). En comparación con otras regiones del mundo desarrolladas y en
desarrollo, el ciclo económico de América Latina y el Caribe presenta dos
rasgos distintivos. En primer lugar, la región exhibe expansiones que son
menos intensas y menos duraderas que en otras regiones del mundo en
desarrollo, en particular Asia oriental y Asia y el Pacífico. En segundo
término, América Latina y el Caribe muestra, en promedio, contracciones
72
De manera similar, en el pensamiento estructuralista, la estructura social y la distribución han
jugado un papel significativo en temas puntuales como el análisis de la inflación. El déficit
fiscal que se produce como consecuencia de pugnas redistributivas constituye uno de los
mecanismos de propagación que, junto a las presiones básicas, explican la dinámica de la
inflación (Noyola 1956; Sunkel, 1958 y 1963; Olivera, 1960). En Furtado también forma parte
del análisis inicial la inflación inercial, que este autor denominó inflación neutral (Furtado,
1954 y 1959; Boianovsky, 2009).
72 CEPAL
que, en términos de duración y amplitud, tienden a converger con

las de otras regiones del mundo desarrollado y en desarrollo. Estas
dos características implican que el ciclo completo de expansiones y
contracciones tenga una mayor frecuencia en relación con otras regiones
(mayor volatilidad) porque tiende a ser más corto y menos intenso.
A su vez, la volatilidad afecta de manera asimétrica a los sectores
y productores de la actividad económica y tiende a endogeneizar el PIB
tendencial a su movimiento cíclico. Esto se resume en el concepto de brecha
recesiva de Ffrench Davis (2010 y el capítulo IV de este libro). Este autor
argumenta que, en un período de contracción en el ciclo económico, el PIB
efectivo puede estar muy por debajo del PIB tendencial, consistente con un
pleno empleo por prolongados plazos, lo que afecta significativamente su
evolución futura por los efectos depresivos sobre la inversión productiva, el
empleo y la innovación. En los períodos de auge, en cambio, el PIB potencial
o la frontera productiva establecen un límite para la recuperación del PIB
efectivo. El PIB efectivo puede situarse por encima del PIB potencial solo
de manera temporal. Ffrench-Davis denomina brecha recesiva a la brecha
entre el producto potencial y el producto efectivo porque, al situarse el PIB
actual por debajo del potencial, existe subutilización de capital y trabajo.
Según este autor, la brecha recesiva impacta en la formación de
capital y trabajo y, por ende, puede transformar el PIB potencial en una
variable endógena. Así, en períodos en que la brecha recesiva es mayor
y más prolongada, el PIB potencial es menor. De aquí la importancia de
utilizar la política macroeconómica para evitar situaciones de brechas
recesivas que puedan dañar la capacidad productiva de una economía y
elevar la formación de capital, el empleo sostenible, la innovación y, por
ende, el PIB de tendencia.
Este énfasis en la volatilidad de la economía real no es nuevo
y fue uno de los temas en que más énfasis puso Prebisch a la hora de
caracterizar el funcionamiento de las economías de libre mercado. El autor
afirmó que la actividad económica se expande y contrae continuamente
en una sucesión interrumpida de las fases de crecimiento de los ingresos,
la ocupación y la producción, seguida de fases de decrecimiento, con la
consiguiente declinación de la producción y la ocupación. No hay punto de
reposo: se asciende para descender y se desciende para volver a ascender.
En ese movimiento no hay punto de equilibrio; es una sucesión continua
de desequilibrios (Prebisch, 1991, vol. III, pág. 499).
Furtado también destacó el tema de la inestabilidad y expresó
que desde cualquier ángulo que la abordemos, la economía industrial
capitalista parece condenada a la inestabilidad (2003, pág. 60). De manera
similar, la inestabilidad es considerada por el pensamiento heterodoxo
(Minsky, 1982, 1986) como una de las principales fallas del capitalismo.
K. El papel central de la demanda

El estructuralismo tradicional, tanto de Prebisch como de Furtado y otros
pensadores, al igual que las nuevas corrientes estructuralistas y la mayor
parte de los economistas, otorga un papel central a la demanda agregada
como impulsor y motor de la acumulación, el crecimiento y el bienestar
económico y social.
Tanto Prebisch como Furtado argumentaron inicialmente que los
países de la periferia, incluidos los de América Latina, podían crecer
hacia afuera mediante sus exportaciones o hacia adentro a través de
un proceso de industrialización y cambio estructural. Ambos llegaron
a la conclusión de que, no obstante la importancia del sector externo,
el principal modo de crecer es hacia adentro; el mercado interno es el
centro dinámico de la economía (Prebisch, 1950, pág. 496; 1973b, 1973;
Furtado, 1999, págs. 69-73; 2003, pág. 54). Cabe notar, sin embargo, que
esta prescripción se aplicaba esencialmente a los países de mayor tamaño
de la región. Resulta obvio que esto no significa ni cerrar la economía ni
adoptar prácticas proteccionistas. Furtado (1999, págs. 102-103) sostiene
que solo la ignorancia o la mala fe permitirían confundir esta opinión
con una prédica a favor de cerrar la economía.
La idea de crecimiento hacia adentro se asoció al uso de la demanda
como instrumento para impulsar el crecimiento económico (Furtado, 1964).
Además, el uso de la demanda para estos fines no es ajeno a la historia
económica de América Latina y, de hecho, en el caso del Brasil en la década
de 1930, precedió a las recomendaciones que más tarde haría Keynes
para combatir los efectos de la Gran Depresión. Como señala Furtado
en referencia a la política de apoyo para mantener los precios del café a
principios de los años treinta (1999, pág. 71), es cierto que nadie advirtió
que, al acumular y quemar montañas de café, el Brasil estaba edificando
las pirámides que años después Keynes recomendaría como remedio de
última instancia para vencer la depresión73.
De alguna manera, este enfoque es coherente con uno de los
planteamientos básicos de la economía heterodoxa: el denominado
“principio de la demanda efectiva”. Según este principio, la trayectoria
de las economías viene determinada en el corto y el largo plazo por la
73
Como Keynes escribió en su carta al presidente Roosevelt: “El objeto es hacer rodar la pelota”
(1933). De ahí que su instrumento preferido (“mi remedio favorito”, Clarke, pág. 115) para
aumentar la inversión eran las obras públicas financiadas con préstamos. En Los medios para
la prosperidad (1933), Keynes argumentó a favor de un programa de obras públicas utilizando
la lógica del multiplicador. En condiciones por debajo del pleno empleo, Keynes señaló que
este tipo de programas no generaban un déficit fiscal y destacó que es un total error creer que
existe un dilema entre los esquemas para aumentar el empleo y los esquemas para equilibrar
las cuentas fiscales. Todo lo contrario; es imposible equilibrar el presupuesto si no se aumenta el
ingreso nacional, que es más o menos lo mismo que aumentar el desempleo (1980, IX, pág. 347).
74 CEPAL
demanda en el sentido de que la producción de bienes y servicios se ajusta

a la demanda, y las restricciones por el lado de la demanda priman sobre
las restricciones por el lado de la oferta.
El principio de la demanda efectiva tiene una implicación
fundamental que los autores de las versiones más recientes del
estructuralismo comparten: el hecho de que el largo plazo no puede
especificarse con independencia del corto plazo. Pereira (2012b,
pág. 2) señala que el componente cíclico de la actividad económica
tradicionalmente asociado con variaciones de la demanda agregada en el
corto plazo afecta la tendencia de crecimiento de las economías capitalistas
en el largo plazo.
Por su parte, Titelman y Pérez Caldentey (véase el capítulo V)
sostienen que la dinámica y las características particulares del ciclo en
América Latina y el Caribe son relevantes para el corto y el largo plazo. De
manera más específica, expansiones más cortas y menos intensas implican
que el período de acumulación también sea más corto y menos intenso. La
débil naturaleza de las expansiones se refleja en variables estructurales, tales
como la productividad y la inversión, que son consideradas determinantes
esenciales de la trayectoria de crecimiento de una economía74.
Una variable central que vincula el corto y el largo plazo, y que
forma parte del análisis central del estructuralismo y neoestructuralismo,
así como del pensamiento heterodoxo, es la inversión. En el corto plazo, la
inversión es uno de los principales componentes de la demanda agregada y
del gasto total, así como un determinante de la utilización de la capacidad
instalada. A su vez, en la medida en que la inversión se caracteriza por un
elevado grado de irreversibilidad, vincula las decisiones que se toman en
el corto plazo con los resultados del mediano y largo plazo, lo que conlleva
un proceso de trayectorias dependientes.
La irreversibilidad tiene dos elementos. Por una parte, implica que
las decisiones de inversión perduran en el tiempo, ya que las empresas
no pueden desinvertir (o lo pueden hacer con un elevado costo o muy
gradualmente a través de la depreciación de los activos inmovilizados) y el
gasto en inversión se transforma así en un costo irrecuperable75.
Por otra parte, la característica de irreversibilidad de la inversión
es un importante determinante de la propia decisión de invertir o
74
Schumpeter también compartía la noción de que el corto y el largo plazo están interrelacionados.
Como expresó (1939, Vol. 1, pág. v), los ciclos no son como las amígdalas, cosas separables
que pueden ser tratadas en sí mismas, sino que son como el latido del corazón, la esencia del
organismo que los revela. La interdependencia entre el corto y el largo plazo es una de las
características definitorias de la economía heterodoxa (Pereira, 2012b; Arestis y Sawyer, 2009).
75
La noción de irreversibilidad de la inversión puede encontrarse en distintas escuelas de
pensamiento (Bertola y Caballero, 1999; Arestis y Sawyer, 2009).
no invertir. Así, la inversión se vuelve particularmente sensible a las

distintas formas de riesgo, tales como la incertidumbre que conlleva la
evolución de los precios futuros, los costos operativos que determinan
las corrientes de flujos de caja, la incertidumbre de la evolución de
los tipos de interés y, en general, la incertidumbre ligada al contexto
macroeconómico futuro.
L. El papel del mercado y del Estado

Según el pensamiento estructuralista y heterodoxo, los papeles del
Estado y del gobierno están indisolublemente ligados al surgimiento y la
consolidación de las economías de mercado.
El análisis de la evidencia empírica existente demuestra que en sus
estados iniciales, las economías desarrolladas utilizaron una combinación
de políticas públicas en la manufactura, el comercio y la tecnología para
promover su proceso de crecimiento y desarrollo. Estas involucraron el
uso activo de subsidios y aranceles, así como la distribución de derechos
de monopolio para estimular el establecimiento de determinados sectores
y la supervivencia de las industrias más nuevas. Las políticas públicas
también incluyeron el desarrollo de capacidades nacionales mediante la
investigación, la educación, el estímulo de la adquisición, el aprendizaje
de tecnología extranjera y las prácticas de cooperación público-privada
(Chang, 2002 y 2008; Pérez Caldentey, 2008).
Además, la evidencia demuestra que estas estrategias y prácticas
también se han extendido como una manera de consolidar la supremacía
tecnológica de las grandes potencias industriales actuales. A título de
ejemplo, entre 1950 y 1978, el gobierno federal de los Estados Unidos proveyó
el 50% del financiamiento para la investigación y el desarrollo del país. De
manera más específica, el gobierno ha dirigido el desarrollo tecnológico y
el deseo de innovar en nuevas áreas, como tecnología de la información,
biotecnología, energía nuclear y nanotecnología (Phelps, 2013). Los grandes
logros tecnológicos de los siglos XX y XXI dudosamente hubiesen podido
ver la luz sin un decisivo apoyo gubernamental, incluida la innovación
en computadoras de Apple y la magnetorresistencia, las nuevas entidades
moleculares (biología) y el nacimiento de Silicon Valley en California
(Mazzucato 2013; Janeway, 2012).
No obstante, la experiencia también demuestra que este tipo
de estrategias no son exclusivas de los países desarrollados o de las
experiencias más exitosas, como las de Asia oriental, sino que también
han sido una característica recurrente en la historia de América Latina
y el Caribe. Por lo menos desde finales del siglo XIX hasta la crisis de la
deuda en la década de 1980, los gobiernos de la región, y en particular los
76 CEPAL
de las grandes economías, intervinieron de manera activa en un esfuerzo

de consolidación territorial y de promoción del desarrollo de largo plazo de
sus economías. El período más destacado de intervención fue, sin lugar a
dudas, el de “industrialización guiada por el Estado” (Ocampo, 2004), que
se extendió desde finales de la Segunda Guerra Mundial hasta la década de
1960, y en algunas economías incluso hasta principios de los años setenta.
Las políticas de intervención en la región se focalizaron en el
desarrollo de infraestructura, en la protección de los sectores exportadores,
así como de determinados productos e industrias (y sectores), y en el
estímulo a la inmigración del trabajo especializado76. Al igual que en el
caso de las economías más desarrolladas, en sus inicios, los principales
instrumentos utilizados por los gobiernos de la región incluyeron, entre
otros, los impuestos a la importación y exportación, las exenciones
arancelarias, los controles cuantitativos y una amplia gama de subsidios, el
control del tipo de cambio y el crédito barato. A diferencia de los países más
industrializados, las economías de América Latina prestaron, con algunas
excepciones, poca atención al desarrollo tecnológico y a la educación. En
definitiva, y de manera general, las políticas intervencionistas fueron menos
efectivas que las aplicadas en los países desarrollados, desbalanceadas en
algunos casos y sin la flexibilidad necesaria para adaptarse a una realidad
y un contexto cambiantes. Menos aún fueron capaces de promover, como
se pensaba, un cambio estructural.
En concordancia con sus principios metodológicos, el
estructuralismo no solo reconoció la intervención como un hecho, sino que
también planteó sus limitantes. Además, sobre esta base, propuso cambios
en la concepción y el alcance de las intervenciones del gobierno. Así fue
que la industrialización guiada por el Estado dio paso en la década de 1970
a una estrategia de desarrollo y se centró en la relación entre crecimiento y
comercio. Entre sus elementos centrales se incluyó la necesidad de fomentar
las exportaciones de materias primas para financiar las importaciones y
promover la exportación de manufacturas, que representaban solo el 4%
de las exportaciones totales de bienes en América Latina en promedio para
el período 1950-1962 (Pérez Caldentey, Sunkel y Torres, 2012)77.
76
En este sentido, Baer (2008, pág. 303) considera que la política de subsidios a la inmigración
adoptada en el Brasil a finales del siglo XIX actuó como sustituto de una política de inversión en
capital humano.
77
Prebisch reconoció a mediados de la década de 1950 las falencias de esta estrategia y fue
cuidadoso en hacerla institucionalmente pública en 1961 en el documento Desarrollo económico,
planeamiento y cooperación internacional (Prebisch, 1961) Tal y como señaló más de 20 años
después, en 1984, los mercados nacionales aislados de la competencia externa, debilitando
e incluso destruyendo el incentivo necesario para mejorar la calidad de la producción y
reducir los costos bajo el sistema de empresa privada. Esto [la estrategia de industrialización
regulada por el Estado] ha sofocado la iniciativa de las empresas en el mercado interno y
externo. También volvió a enfatizar las limitaciones de esta estrategia en la última entrevista
en la CEPAL cuando afirmó: “En CEPAL sostuvimos desde un principio que la protección
Siguiendo esta línea, el neoestructuralismo abogó por una

renovación en el estilo y la forma de la intervención estatal en relación
con los esfuerzos centrados puramente en la industrialización
(CEPAL, 1990). En esta etapa, aunque las prioridades de intervención
mantuvieron su énfasis en lo sectorial y lo micro, se desplazaron hacia
el fortalecimiento de una competitividad basada en la incorporación del
progreso tecnológico y hacia el logro de una mayor equidad e igualdad
social. En el documento Transformación productiva con equidad se
afirma (Ibid, pág. 154) que el estilo de intervención estatal consecuente
con la transformación productiva con equidad habrá de ser distinto de
aquel que favoreció la industrialización. En la actualidad, las dos tareas
cruciales para el Estado consisten en participar en la superación de las
carencias acumuladas en los ámbitos de la equidad y de la competitividad
internacional (innovación).
Estas líneas de intervención gubernamental son las que han
marcado en esta área el pensamiento y la investigación de la corriente
neoestructuralista. A este respecto, existe un consenso acerca de que
la acumulación de capacidades tecnológicas debe ser el objeto de
una política que persiga una transformación productiva. Esto no solo
requiere el desarrollo de estructuras exportadoras con mayor contenido
tecnológico, sin olvidarse del mercado interno, sino que más bien se
trata de potenciar encadenamientos entre el sector externo e interno78.
En este sentido, tal como se planteaba en el documento Transformación
productiva con equidad, una política pública en el ámbito productivo debe
ser sectorialmente selectiva en sus iniciativas de desarrollo de la actividad
productiva (Ocampo, 2011).
El nuevo desarrollismo plantea puntos muy similares, entre los que
se destaca la industrialización orientada al sector exportador, la creación de
oportunidades de inversión y la reducción de las desigualdades económicas
(Pereira, 2012a y b, pág. 361). Además, tanto el neoestructuralismo como
el nuevo desarrollismo otorgan un mayor papel al sector privado en la
producción y asignación de bienes y servicios.
era indispensable como instrumento para enfrentar la superioridad técnica y económica de

los centros. Desafortunadamente la protección….ha sido extremadamente exagerada, a decir
abusiva, y ha sido mantenida en pie durante una largo período de tiempo, careciendo de
incentivo para que las industrias reduzcan sus costos de producción” (1986). Otros economistas
de tradición estructuralista como Maria da Conceição Tavares y Santiago Macario también
reconocieron en la década de los sesenta las limitaciones de la industrialización guiada por el
Estado. Véase Pérez Caldentey, Sunkel y Torres (2012).
78
Políticas para la diversificación de la estructura productiva y exportadora, y la promoción
de una mayor productividad de las pymes por su capacidad para generar empleo y prestar
apoyo a los sectores de productividad intermedia para vincularse de manera más dinámica con
empresas más grandes o sectores de mayor liderazgo en productividad.
78 CEPAL
A las intervenciones gubernamentales de carácter sectorial

y microeconómico, el neoestructuralismo ha añadido un aspecto
macroeconómico que no estaba presente en el pensamiento estructuralista:
el manejo de la demanda agregada y de sus fluctuaciones cíclicas a través
de la política fiscal. Como señala Ocampo (2011, pág. 16), en economías
abiertas, la política monetaria encuentra serias dificultades para cumplir
su papel anticíclico, especialmente cuando se ha abierto la cuenta de
capitales. Por este motivo, el mejor instrumento de manejo anticíclico es,
indudablemente, la política fiscal79.
En este aspecto, el pensamiento neoestructuralista enlaza con el
pensamiento heterodoxo y en particular con el enfoque poskeynesiano
que enfatiza esencialmente la intervención gubernamental como un
factor macroeconómico centrado en la política fiscal. Según la corriente
poskeynesiana, el papel de la política fiscal es acortar la distancia entre la
inversión y el ahorro, evitando que el peso recaiga en el nivel de actividad
económica. De manera más formal, la restricción presupuestaria del
gobierno es igual a
(7) G-T = S(Y e ) – I(Y e) + (M(Ye) – X(Y*))
Donde, G = gasto de gobierno, T = impuestos, S = ahorro,

I = inversión, M = importaciones, X = exportaciones, Y* = producto del
resto del mundo e Ye = producto interno (Creel y Sawyer, 2009).
Puesto de esta manera, la restricción fiscal implica que el gasto
gubernamental puede absorber el exceso de ahorro (S) sobre (I). En otras
palabras, el déficit gubernamental surge cuando hay un exceso de ahorro
(S) sobre inversión (I). De la misma manera, se requiere un superávit
cuando la inversión (I) excede al ahorro (S). Así, la justificación básica para
la política fiscal en este marco es que no existe una tendencia automática
hacia la igualdad entre el ahorro y la inversión80.
79
Véase Ffrench-Davis (2010).
80
Aunque según algunos neoestructuralistas, y en contraposición a la postura postkeynesiana,
lo aconsejable es establecer reglas fiscales (Ffrench-Davis, 2010), también se reconoce la
dificultad de hacerlo por el hecho de que la tendencia de una variable (i. e. el PIB) puede no ser
independiente de su ciclo (Heyman, 2000; Ocampo, 2011; Pérez Caldentey, Titelman y Carvallo,
2013), como ya se indicó. Este también es un punto de intersección entre los pensamientos
neoestructuralista y poskeynesiano.
Conclusión
En este trabajo se sostiene que los acontecimientos de las últimas tres
décadas marcan una ruptura en la práctica de la ciencia normal en
economía (el llamado “paradigma dominante”). La validez y justificación
de este enfoque se centró, sobre todo, en la capacidad predictiva que
estos acontecimientos han puesto en duda. En este sentido, se trata de
un momento propicio para explorar nuevas alternativas, tanto desde
la perspectiva de un mayor equilibrio entre enfoques tradicionales y
novedosos de pensamiento, como sobre sus formas de enseñanza.
América Latina y el Caribe posee una larga y profunda tradición
de pensamiento económico. El pensamiento más completo que ha surgido
en la región es el ligado al estructuralismo y, en su versión más moderna,
al neoestructuralismo. El estructuralismo surgió, en parte, como una
reacción al pensamiento ortodoxo en economía debido a su falso sentido
de universalidad y su limitada aplicabilidad al mundo real (Prebisch, 1950,
pág. 498; Furtado, 2003, págs. 85-87), y, se podría decir, al mundo en
desarrollo. El neoestructuralismo constituye un esfuerzo por adaptar las
tesis estructuralistas a un contexto cambiante y proponer, a la vez, nuevos
temas y pautas para su desarrollo metodológico y la formulación de
política económicas.
En cuanto el (neo)estructuralismo es un sistema de ideas abierto,
puede beneficiarse con el establecimiento de diálogos y la apertura de
espacios de debate con otras tradiciones de pensamiento en economía,
como la corriente heterodoxa. La corriente heterodoxa engloba un
conjunto heterogéneo de enfoques, incluidos los marxistas y radicales,
la escuela de la regulación, los poskeynesianos, los institucionalistas y
los evolucionistas.
En este artículo se identifican siete áreas que pueden formar la base
para un acercamiento entre ambas tradiciones de pensamiento y para
una agenda de política económica cuyo fin sea, como lo plantearon en
su momento, y por distintas vías, Keynes y Prebisch, generar un espacio
de autonomía para la toma de decisiones que permita enfrentar las tres
grandes falencias de las economías de mercado: la incapacidad de generar
pleno empleo, la tendencia a la distribución arbitraria del ingreso y la
riqueza, y la propensión a la volatilidad y la inestabilidad.
80 CEPAL
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Capítulo II
América Latina frente a la turbulencia

económica mundial
José Antonio Ocampo 1
Quiero agradecer a la CEPAL y al ILPES su invitación a participar en

esta conferencia sobre neoestructuralismo, acogiendo, por lo demás, una
sugerencia de mi parte. Creo que es oportuna para ampliar la influencia
de esta corriente de pensamiento latinoamericano. Más aún, esto resulta
muy oportuno, ya que muchas de nuestras ideas han ido conquistando
espacios, como se refleja, por ejemplo, en el reconocimiento que hizo el
año pasado el Fondo Monetario Internacional al papel de las regulaciones
a los flujos de capital, el que ahora otorga el Banco Interamericano de
Desarrollo a las políticas de desarrollo productivo activas y el que hizo
el Banco Mundial en su reciente informe sobre las clases medias a las
virtudes del universalismo en las políticas sociales.
Todas estas son, en fin, victorias de posiciones que esta casa ha
defendido, en algunos casos de vieja data, pero que hasta no hace mucho
tiempo se descartaron como contrarias a la ortodoxia. Espero que esto
sea apenas el comienzo y que nuestro ideario se siga imponiendo en la
práctica del pensamiento y de la política económica. Quiero, además,
1
Esta es la transcripción de la presentación del autor en el seminario sobre neoestructuralismo y
economía heterodoxa, realizado en la CEPAL los días 22 y 23 de abril de 2013. Los datos estadísticos
para el análisis han sido actualizados, si bien aquí se presentan solo algunos cuadros y gráficos.
94 CEPAL
hacer un reconocimiento especial a Osvaldo Sunkel, que nos convocó

hace dos décadas a un evento y un libro que fue el origen del concepto
de neoestructuralismo.
A. Los cambios dramáticos en

el entorno internacional
Se nos ha pedido que hablemos sobre la crisis y la nueva realidad de la
economía internacional. Lo que quiero hacer es analizar cómo esa nueva
realidad ha impactado a América Latina. Comienzo anotando que el auge
de 2003 a 2007 (hasta mediados de 2008 en algunos países) es el único
que ha tenido América Latina en 30 años. Este auge fue el resultado de la
coincidencia de una serie de factores externos extraordinarios, como una
alineación de los astros que no se va a repetir.
Fue, en primer lugar, un período en el cual la migración
latinoamericana hacia los Estados Unidos y España fue cuantiosa y las
remesas de trabajadores experimentaron un crecimiento de dos dígitos.
Fue, además, el final del gran auge del comercio internacional, que había
comenzado a mediados de los años ochenta, el inicio de un superciclo de
altos precios de productos básicos y el retorno a costos de financiamiento
externo de América Latina similares a los de fines de los años setenta. El
único factor negativo para América Latina fue la fuerte competencia de
China con México en el mercado de los Estados Unidos y con todos los
países de la región en nuestros propios mercados.
La coincidencia de tantos factores favorables provenientes de la
economía internacional fue extraordinaria e irrepetible. De hecho, no se
puede encontrar otro período de la historia económica de América Latina
donde se hayan dado tantos factores positivos tan favorables. Esto sirve de
marco para analizar cómo ha cambiado este escenario.
En primer término, desde la crisis de 2007-2008 han desaparecido
dos factores. El primero es la migración de mano de obra y el auge de
las remesas. En relación con España hay un retorno neto de inmigrantes
y la migración a los Estados Unidos está estancada o incluso se ha
reducido un poco; más aún, las políticas de migración que se pueden
abrir paso en ese país no van a permitir, en principio, nueva migración,
sino regularizar una parte de los migrantes irregulares. Como
consecuencia de lo anterior, las remesas cayeron en 2009 y no se han
recuperado plenamente.
El segundo fenómeno que desapareció con la crisis, y al cual voy
a prestar un poco más de atención en mi ensayo, es el auge del comercio
internacional. A mi juicio, con la crisis terminó un período extraordinario

en la historia del comercio internacional, un auge que comenzó a
mediados de los años ochenta y que, por su velocidad, fue similar al
que se experimentó durante la llamada “edad de oro” de las economías
industrializas de la posguerra2. El auge más reciente terminó en 2007
(a mediados de 2008, en algunos casos) y no se va a repetir. Este es un
hecho que no se reconoce suficientemente.
Con la crisis permanecieron, sin embargo, dos factores favorables:
el acceso abundante al financiamiento externo y el auge de precios
de productos básicos (véase el cuadro II.1)3. Este último puede estar
terminando, como consecuencia de la desaceleración de China, que es
el factor fundamental que lo alimentó. Así lo revelan, como veremos, la
tendencia de los dos últimos años de dichos precios.
Cuadro II.1
Mundo: crecimiento promedio anual de los índices de precios internacionales
de los productos básicos, 2000-2013
(En porcentajes; 2010=100)
Período Energía Alimentos Granos Metales y minerales Promedio
2000-2007 17 10 11 14 13
2008-2009 -9 -2 -4 -7 -5,5
2010-2011 16 8 14 3 10,25
2012-2013 0 -1 -7 -3 -2,75
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Banco Mundial, Commodity Price Data, “Pink
Sheet”, 2013.
Tras el auge del financiamiento hay, sin embargo, un factor

subyacente que es menos favorable para la región y que se relaciona con
la forma como se está reequilibrando la economía internacional después
de la crisis. El problema fundamental es la reducción del déficit externo
de varias economías, en particular de los Estados Unidos y la periferia
europea. Esto obliga a otras economías a moverse en el sentido contrario,
hacia cuentas deficitarias, que es precisamente lo que ha acontecido en
América Latina (véase el cuadro II.2).
2
En la llamada edad de oro de las economías industrializadas (1950-1973), el PIB de estas se
expandió a una tasa del 5,9%. Posteriormente el crecimiento no llegó a ese nivel ni siquiera
durante la “Gran Moderación”. En las décadas de 1980, 1990 y 2000 la tasa de crecimiento del
PIB fue del 3%, el 2,5% y el 1,7%, respectivamente.
3
El índice promedio de los precios de las materias primas (UNCTAD, 2011) para la energía, los
alimentos, granos y metales y minerales se expandió un 13% entre 2000 y 2007, se contrajo un
5,5% durante la crisis financiera global (2008-2009) y logró una rápida recuperación en los dos
años que siguieron, registrando una tasa de crecimiento del 10,3%.
96 CEPAL
Cuadro II.2
Mundo (países y regiones seleccionados): evolución del saldo de la cuenta corriente
de la balanza de pagos como proporción del PIB, 2005-2012
2005-2007 2008-2009 2010-2012

China 7,2 7,1 2,7
India -1,1 -2,2 -3,1
Estados Unidos -5,9 -3,8 -3,0
América Latina 1,3 -0,8 -1,4
BRICS a 4,7 3,6 1,3
OCDE -1,5 -1,0 -0,4
Zona del euro 0,4 -0,2 1,1

Fuente: Elaboración propia, sobre la base datos de Banco Mundial, 2013.
a
Incluye el Brasil, la Federación de Rusia, la India, China y Sudáfrica.
La abundancia de financiamiento externo es el mecanismo a

través del cual se ha transmitido este efecto. Este fenómeno es lo que la
presidenta del Brasil ha llamado el “tsunami de capitales” y el ministro
de hacienda de dicho país denominó previamente la “guerra de divisas”.
Esta es una visión que ha sido respaldada hace pocos meses por los
ministros de hacienda de Chile y Colombia y por el gobernador del
Banco Central de México.
La forma como el impacto de este reajuste mundial afecta a
América Latina es a través de la apreciación de las monedas, que
tiene efectos negativos sobre la diversificación productiva, lo que
los neoestructuralistas siempre hemos caracterizado como la fuente
fundamental del crecimiento económico. El resultado es, por lo tanto,
que la región retornó a crecimientos mediocres y, en realidad, si se toma
el año 2007 como punto de partida y se agregan las predicciones para
2013, el crecimiento es del 3,0% anual para América Latina, incluso
ligeramente por debajo del promedio desde 1990. Este resultado es
mediocre, de hecho uno de los peores del mundo en desarrollo.
En el cuadro II.3 se muestra la tasa de crecimiento del PIB
durante el período 1971-2011 para América Latina y el Caribe, Asia
Oriental y el Pacífico, Europa y Asia Central, los países de altos
ingresos de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE), Oriente Medio y África Septentrional, Asia Meridional y
África Subsahariana. En el primer período considerado (1971-1980),
América Latina y el Caribe tenía la mayor tasa de crecimiento del
mundo en desarrollo, después de Asia Oriental y el Pacífico. En cambio,
a partir de los ochenta, América Latina y el Caribe muestra de manera
sistemática una de las menores tasas del crecimiento del PIB del mundo
en desarrollo.
Cuadro II.3
Mundo: crecimiento del PIB per cápita, por regiones, 1971-2011
(En porcentajes)
Asia Europa OCDE América Oriente Medio

Asia África
Oriental y y Asia (economías de Latina y y África
Meridional Subsahariana
el Pacífico Central altos ingresos) el Caribe Septentrional
1971-1980 4,5 … 2,7 3,2 2,7 0,7 0,9
1981-1990 5,7 -1,7 2,7 -0,8 0,2 3,0 -0,9
1991-2000 7,1 -1,7 1,9 1,6 1,8 3,2 -0,3
2003-2007 9,3 7,4 1,9 3,7 3,3 6,6 3,0
2001-2011 8,2 4,7 0,9 2,2 2,6 5,3 2,1
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators y Global
Finance Development Database (GFDD), 2013.
El período de expansión más reciente (2003-2007), que fue el de

mayor crecimiento para América Latina y el Caribe en cuatro décadas, no
es una excepción a esta norma. En este período América Latina y el Caribe
registró una tasa de crecimiento del 3,7%, muy superior a la contracción
registrada en los años ochenta (del 0,8%) y que duplicó con creces el magro
crecimiento de los noventa. Incluso, el desempeño económico de 2003-2007
fue algo superior al registrado en los setenta.
No obstante, en términos comparativos América Latina y el Caribe
se quedó durante este período a la zaga de otras regiones del mundo en
desarrollo y, en particular, de Asia Oriental y el Pacífico (9,3%), Europa y
Asia Central (7,4%) y Asia Meridional (6,6%).
B. Los cambios en el comercio internacional

y el rezago tecnológico de la región
Analicemos algunos de estos hechos con mayor detenimiento. En el
gráfico II.1 se muestran las principales fases de la historia del comercio
internacional después de la Segunda Guerra Mundial. Resaltan
cuatro períodos claramente diferenciados. El primero, entre 1950 y
1974, es la edad de oro de crecimiento de los países desarrollados y,
especialmente, de los europeos, en la posguerra. El crecimiento del
comercio internacional alcanzó durante este período más del 7% real
por año, es decir, los ritmos de expansión más rápidos de la historia
económica mundial hasta entonces. El segundo período cubre desde
el primer choque petrolero hasta mediados de los años ochenta y se
caracterizó por un lento crecimiento, tanto del PIB como del comercio
mundial. El tercero se inició a mediados de los años ochenta y terminó
98 CEPAL
en 2007. Durante ese período, el PIB mundial a precios de mercado 4 no se

aceleró, pero sí lo hizo el comercio, gracias a la liberalización de muchas
economías, la fragmentación de las cadenas de valor y la expansión de la
inversión extranjera directa5. El comercio internacional volvió a crecer a
ritmos superiores al 7% real por año durante más de dos décadas.
Gráfico II.1
Crecimiento del comercio y del PIB mundial, 1950-2012
(En porcentajes)
8
0
1950-1974 1974-1986 1986-2007 2007-2012
Exportaciones mundiales PIB mundial
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Naciones Unidas hasta 2007 y del Fondo Monetario
Internacional (FMI) para los años recientes.
En 2008 se inició un cuarto período, cuyo elemento destacado es

el lento crecimiento del comercio internacional, el más bajo de toda la
posguerra. Este es el resultado de dos factores: el PIB mundial ha crecido
muy poco, pero al mismo tiempo ha disminuido la elasticidad del comercio
al PIB, o sea, la relación entre el crecimiento del comercio y el crecimiento
del PIB. Durante el período de auge precedente, esa elasticidad había
llegado a 2,4, pero se redujo hasta 1,5, un registro similar al que había sido
típico en el período 1950-1974. Sobre la base de estos datos podemos hacer
unas previsiones simples. Supongamos que la economía mundial vuelve
a crecer entre el 2,5% y el 3% por año. Con esa elasticidad, el comercio se
expandiría hasta un 4% por año, o sea, 3 puntos porcentuales menos de lo
4
No a precios de paridad, ya que no es posible la comparación de los datos correspondientes con
la evolución del comercio
5
Entre los factores que explican el crecimiento del comercio internacional se incluyen las
innovaciones tecnológicas en el transporte y las comunicaciones, así como cambios en los métodos
de producción que permitieron la creación de nuevos productos, la expansión de la producción
y mejoras de eficiencia. Otro factor importante son los cambios en la forma de organización del
comercio, como la que se realiza a través de cadenas internacionales de suministro. También
hay que destacar la reducción de barreras al comercio y la expansión y globalización financiera
(incluida la disminución de las restricciones a los pagos transfronterizos).
que venía creciendo anteriormente. Este es, reitero, un hecho fundamental

que hay que tener presente en una visión y una estrategia de futuro. La
implicación más importante para nosotros es que hay que competir en
calidad y en tecnología. Esto no es posible con el modelo ortodoxo de
crecimiento liderado por exportaciones que América Latina adoptó en
los años ochenta y que nos ha puesto en desventaja con aquellos países
que han estado promoviendo a fondo sectores exportadores con un mayor
contenido tecnológico.
Podría decirse que los ritmos de crecimiento promedio del comercio
internacional en años recientes están afectados por la fuerte caída que
este experimentó después del colapso del banco de inversión Lehman
Brothers en septiembre de 2008. En el gráfico II.2 se muestra, en efecto, la
contracción que sufrió el comercio a fines de 2008 y comienzos de 2009,
especialmente en valor, así como la fuerte recuperación posterior. Sin
embargo, se desaceleró con mucha rapidez y desde comienzos de 2011 el
comercio internacional ha tendido a crecer en forma muy lenta, entre el
2% y el 3% por año. De hecho, con los datos de base del gráfico, se puede
estimar que el crecimiento del comercio entre el primer semestre de 2011
y el primer semestre de 2013 ha sido de un 2,1% por año, o sea, algo menos
de lo que se calcula en el gráfico anterior para el período 2007-2012 en
conjunto. La cuestión fundamental es, por lo tanto, que hemos entrado en
una nueva era del comercio internacional y que este hecho debe estar en el
centro de atención de las políticas económicas de nuestros países.
Gráfico II.2
Mundo: evolución de las exportaciones por volumen y por valor,
enero de 2006 a julio de 2013
(Índice 100 = primer semestre de 2008)
120
110
100
90
80
70
60
Oct
Oct
Oct
Oct
Oct
Oct
Oct
Jul
Jul
Jul
Jul
Jul
Jul
Jul
Jul
Abr
Abr
Abr
Abr
Abr
Abr
Abr
Abr
Ene
Ene
Ene
Ene
Ene
Ene
Ene
Ene
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Valor Volumen
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos del Netherlands Bureau of Economic Policy
Analysis (CPB).
100 CEPAL
Un hecho aún más preocupante es el enorme rezago tecnológico que

ha acumulado la región, un tema que ha sido analizado con mucha precisión
por la División de Desarrollo Productivo de la CEPAL en los últimos
años. En el cuadro II.4 se muestran los indicadores de la división para
tres dimensiones tecnológicas: participación de las industrias intensivas
en ingeniería en el porcentaje de la producción industrial, inversión en
investigación y desarrollo como porcentaje del PIB y patentes por millón de
habitantes. En los tres casos se comparan los promedios regionales con dos
puntos de referencia competitiva: los países desarrollados con estructuras
productivas basadas en recursos naturales y los países emergentes de Asia.
Los atrasos de los indicadores en relación con ambos son considerables en
los dos primeros casos y dramáticos en el tercero.
Cuadro II.4
Mundo: especialización, estructura productiva y crecimiento, 1996-2007
Aporte relativo Inversión en

de las industrias investigación Patentes c
de ingeniería a y desarrollo b
América Latina 0,23 0,40 0,5
Economías desarrolladas basadas
0,72 1,89 65,4
en recursos naturales d
Economías emergentes de Asia 0,99 1,21 30,5
Economías maduras e 0,97 2,43 132,6
Fuente: Mario Cimoli y Gabriel Porcile, “Learning, technological capabilities and structural dynamics”,
Handbook of Latin American Economics, en José Antonio Ocampo y Jaime Ros (eds.), Nueva
York, Oxford University Press, 2011.
a
Participación en el valor agregado de la industria (cociente respecto a los Estados Unidos, 2002-2007).
b
Como porcentaje del PIB, 1996-2007.
c
Acumuladas por millón de habitantes, 1996-2007.
d
Con un 40% o más de las exportaciones basadas en recursos naturales.
e
Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Reino Unido y Suecia.
Este es el producto de tres décadas de no haber prestado suficiente

atención a la mejoría tecnológica de nuestro aparato productivo y que tiene
como contrapartida la tendencia a la desindustrialización. En términos
relativos, el coeficiente de industrialización de América Latina llegó, en
efecto, a su punto más alto en la segunda mitad los años setenta y desde
entonces ha ido retrocediendo, incluso durante el período reciente de
crecimiento. La conjunción del menor dinamismo del comercio internacional
con este debilitamiento competitivo es preocupante e indica que la reversión
de estas tendencias y, en particular, el cambio estructural, debe regresar al
centro de la agenda de las políticas económicas de la región. Este es un hecho
que ha venido recibiendo atención creciente en los debates latinoamericanos.
Un pequeño paréntesis. Los economistas como Prebisch —y en
general los estructuralistas— argumentaban la necesidad de un cambio
estructural. A la vez, una de sus preocupaciones centrales ha sido el efecto
del proceso del cambio estructural en el sector externo. De hecho, parte

del análisis de la restricción externa (por ejemplo, según el concepto de
“estrangulamiento externo”) se plantea en este contexto.
C. El financiamiento externo y los balances

mundiales subyacentes
En materia de financiamiento externo, las noticias son mucho más positivas,
pero algunos de sus efectos, en particular la tendencia a la revaluación,
hacen aún más complejos los problemas de competitividad que afectan a
la región. En el gráfico II.3 se ilustran los efectos positivos. El costo del
financiamiento externo alcanzó poco antes de la crisis los niveles más bajos
desde fines de los años setenta. Una forma de ver esto es que tuvimos casi
un cuarto de siglo de alto costo de financiamiento externo, que finalmente
desapareció gracias a la mejora de la hoja de balance externo, en particular
de una combinación de reducción del endeudamiento externo y aumento
de las reservas internacionales.
Gráfico II.3
América Latina: márgenes de riesgo y rendimiento de los bonos, 2003-2013
(En porcentajes)
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Ene
Jul
Ene
Jul
Ene
Jul
Ene
Jul
Ene
Jul
Ene
Jul
Ene
Jul
Ene
Jul
Ene
Jul
Ene
Jul
Ene
Jul
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Márgenes de riesgo Rendimiento
Fuente: Elaboración propia sobre la base de cifras proporcionadas por J.P. Morgan.
Con la crisis tuvimos una reversión temporal de esta tendencia.

Sin embargo, el impacto de este choque adverso duró menos de un año, a
diferencia de la crisis asiática, que duró seis años, o de la crisis de la deuda,
que se prolongó durante ocho años. También ha habido movimientos
negativos con posterioridad, que entre 2010 y 2012 estuvieron invariablemente
asociados a la crisis europea, en particular a las perturbaciones en los
mercados de España e Italia, y en 2013 a las que ha experimentado el mercado
102 CEPAL
norteamericano ante los anuncios de la Reserva Federal de que comenzaría

a moderar la expansión monetaria. No obstante, pese a estos episodios, el
financiamiento externo para América Latina ha continuado siendo el más
barato en 30 años. De hecho, si se agregaran los datos de emisiones de bonos
en los mercados internacionales, veríamos que el acceso ha sido abundante,
muy superior al que había sido típico antes de la crisis.
Hay, por supuesto, diferencias significativas entre países. Para
aquellos con mejor acceso a los mercados privados, en particular el
Brasil, Chile, Colombia, México y el Perú, el costo del financiamiento fue
durante el último semestre de 2012 dos puntos porcentuales más bajo de
lo que había sido típico en el primer semestre de 2007, es decir, antes de
la crisis financiera de las hipotecas de alto riesgo (o crisis de subprime)
en los Estados Unidos. La situación era muy diferente en las economías
sin acceso al mercado privado: la Argentina, el Ecuador y Venezuela
(República Bolivariana de). Cabe decir que estas últimas han tenido, sin
embargo, acceso a una nueva fuente de financiamiento: China.
El aspecto negativo es la tendencia generalizada a la revaluación. En
el gráfico II.4 se ilustra este fenómeno. Con base en los datos de la CEPAL,
comparo la tasa de cambio real del 2012 con el promedio desde 1990 y con
el período 2003-2007. Como se aprecia, la tendencia a la revaluación ha sido
generalizada. De hecho, solo hay dos excepciones: México y Nicaragua.
No se incluyó la Argentina porque sus datos oficiales no permiten una
estimación confiable de estas cifras, aunque ha tenido también un deterioro
significativo del tipo de cambio real desde hace tres o cuatro años.
Gráfico II.4
América Latina (17 países): apreciación o depreciación real de las monedas,
1990-2011 a 2012 y 2003-2007 a 2012
(En porcentajes)
Bolivia (Est. Plur. de)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
(Rep. Bol. de)
-40 -30 -20 -10 0 10 20
1990-2011 a 2012 2003-2007 a 2012
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Una forma de leer la combinación de mejoras en las hojas de

balance externo y acceso al financiamiento con una tendencia a la
revaluación es que el riesgo de crisis financiera es limitado, pero ha
habido un riesgo creciente de enfermedad holandesa, que de hecho se
ha traducido en la agudización de la persistente desindustrialización que
ha venido experimentando la región. Así, el financiamiento externo ha
tenido como contrapartida el agravamiento del rezago estructural que, de
acuerdo con el análisis anterior, es el principal problema de crecimiento
que enfrenta la región.
Gráfico II.5
América Latina (17 países): apreciación o depreciación real
de las monedas, 2012-2013 a
(En porcentajes)
Bolivia (Est. Plur. de)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
(Rep. Bol. de)
-15 -10 -5 0 5 10
2012 a 2013

a
Promedios de enero a septiembre de 2012 y de enero a septiembre de 2013.
Dado el actual proceso inverso de depreciación o la disminución

de las tendencias a la apreciación se podría indicar que la depreciación
en términos reales en la región no ha mejorado la cuenta corriente y, al
igual que el ciclo de crecimiento entre 2003 y 2007 se dio con apreciación
cambiaria y mejora en la cuenta corriente, el actual ciclo se caracteriza por
depreciaciones del tipo de cambio real con tendencias desfavorables en la
balanza de pagos.
En esta materia hay también, como ya lo señalé, problemas asociados
a la forma como se están produciendo los reajustes en la economía
mundial. Hay tres regiones del mundo donde ha habido una mejoría en
los balances externos: los países petroleros, que son hoy la principal fuente
de superávit del mundo; Europa, que está generando innecesariamente un
superávit en cuenta corriente —una situación enteramente diferente a la
104 CEPAL
que prevalecía antes de la crisis—, y los Estados Unidos, que corrigió un

déficit que sí era innecesariamente excesivo. Obviamente, la contrapartida
de estas tendencias es la presión generada sobre otras partes del mundo,
en particular sobre China, que ha reducido su superávit externo; el Japón,
que lo ha hecho en forma más moderada, y las economías emergentes no
petroleras —entre las cuales se incluye el grueso de América Latina— que
han venido generado crecientes déficit externos.
Lo que esto indica es que la tendencia al deterioro de la cuenta
corriente de la región es parte de un proceso de recomposición de los
balances externos de distintas partes del mundo. Se puede decir que
esta es una contribución de América Latina al equilibrio de la economía
mundial, pero plantea dos problemas diferentes. En primer lugar, como ya
se ha ilustrado, ha tornado aún más complejos los problemas estructurales
y ha aumentado los riesgos macroeconómicos, pese a la solidez de las hojas
de balance externo. La región ha aprendido, en efecto, que los déficits en
cuenta corriente son una fuente potencial de crisis de la balanza de pagos.
De hecho, las economías emergentes con altos déficits en cuenta corriente,
como Turquía y Sudáfrica, se encuentran entre las más vulnerables a una
crisis potencial de la balanza de pagos.
Para analizar debidamente este problema en América Latina es
necesario, sin embargo, tener en cuenta la evolución de los términos de
intercambio como resultado del auge de precios de productos básicos
que se inició en 2004. Los países más favorecidos, según los datos de la
CEPAL, han sido los que tienen una base exportadora minero-energética:
la República Bolivariana de Venezuela, Chile, el Estado Plurinacional
de Bolivia, el Perú, Colombia y el Ecuador, en orden descendente que
resulta de comparar la mejoría en los términos de intercambio entre 2003
(el año anterior al auge) y 2010 (el año en que culminó la fuerte tendencia
ascendente de los precios de productos básicos). Después siguen el Brasil
y la Argentina, con una estructura exportadora que depende más de
productos agrícolas. Las economías pequeñas tienen casi todas pérdidas
por el aumento del precio del petróleo.
El problema más preocupante es que la región está generando
déficits en cuenta corriente pese a la mejoría sustancial de los términos
de intercambio. Es decir, América Latina está gastando, incluso en exceso,
lo obtenido con el auge de los términos de intercambio. Esto se ilustra en
el gráfico II.6, que muestra tanto el saldo anual de la cuenta corriente en
dólares como una estimación de la cuenta corriente según los términos de
intercambio de 2003, es decir, deduciendo del valor de las exportaciones
el progreso en el poder de compra que han experimentado por la mejora
en los precios relativos con respecto a dicho año. De acuerdo con estos
cálculos, en 2012 la región tenía una ganancia de términos de intercambio
equivalente a 4,5 puntos del PIB y, sin embargo, arrojó un déficit en cuenta
corriente. El déficit “potencial” era, por lo tanto, de unos 6 puntos del PIB,
más o menos el doble del nivel de 1997-1998.
Gráfico II.6
América Latina: balance en cuenta corriente con respecto
al producto interno bruto, 1990-2012
(En porcentajes)
3
2
-1
-2
-3
-4
-5
-6
-7
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Balance en cuenta corriente Balance ajustado por términos de intercambio
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Naciones Unidas hasta 2007 y del Fondo Monetario
Internacional (FMI).
La vulnerabilidad frente a una caída de precios de productos básicos

es, por lo tanto, elevada. Esa disminución es ya una realidad, pero su
magnitud dependerá esencialmente del ritmo de crecimiento de la economía
china, cuyo dinamismo es la explicación fundamental de los altos precios de
estos productos. Los de los metales han tendido a descender desde 2011 y los
agrícolas se han unido a esa tendencia, pero los de los combustibles siguen
en niveles muy elevados, jalonados por los serios problemas políticos que
afectan al Oriente Medio. La desaceleración de China ya es evidente y la
gran pregunta es si sigue la trayectoria de descenso gradual que proyectan
las autoridades o experimenta una caída más rápida en razón de los
desequilibrios estructurales que enfrenta, en particular el desbalance entre
la participación del consumo y la inversión en el PIB.
Mis investigaciones me llevan a pensar que los precios de los
productos básicos tienden a experimentar ciclos largos o “superciclos”. En
particular, en un ensayo que he publicado recientemente encuentro que
han experimentado desde fines del siglo XIX tres superciclos completos,
de 30 a 40 años, y hemos estado en la fase ascendente de un cuarto. La
característica esencial de las fases descendentes es que su intensidad
depende del estado de la demanda mundial. Por esa razón, el descenso
106 CEPAL
fue acentuado tanto en los años veinte y treinta como en los ochenta y
noventa del siglo XX, en tanto que fue mucho más suave después del auge
que terminó cuando la Guerra de Corea, porque la economía mundial
estaba experimentado entonces un crecimiento rápido. De acuerdo con
este patrón histórico, la posibilidad de que se presente un descenso fuerte
es alta, dada la debilidad de la economía internacional y, en este caso, la
debilidad particular de la economía china.
D. ¿Es hora de una nueva estrategia?

Eso me lleva pues a la pregunta básica, con la cual quiero concluir: ¿es hora
de una nueva estrategia? Mi respuesta es claramente positiva. Con la nueva
debilidad del comercio internacional, el espacio para políticas ortodoxas
de crecimiento liderado por las exportaciones ha llegado a su fin. Además,
a América Latina no le fue particularmente bien con esa estrategia, porque
crecer un 3,3%, cuando el comercio internacional crecía el 7,3% anual no es
un resultado para destacar.
Hay, sin embargo, otras tendencias positivas que permiten pensar
en fuentes alternativas de dinamismo, en particular la del mercado interno
latinoamericano asociada a las mejorías distributivas, a la reducción de
pobreza y al ascenso consecuente de las clases medias. Esa oportunidad
se da de dos maneras diferentes. Si pensamos en términos de mercados
puramente nacionales, es una oportunidad especialmente para el Brasil.
Pero si pensamos en el “mercado interno ampliado” que proporcionan los
procesos de integración, es una oportunidad mucho más difundida.
El principal obstáculo en este campo es la crisis política que
enfrentan nuestros procesos de integración. De hecho, me atrevo a afirmar
que la integración sudamericana está en su peor momento desde los
años ochenta. La Comunidad Andina no sale de una profunda crisis y el
Mercado Común del Sur (MERCOSUR) enfrenta roces persistentes entre
sus principales socios. Los dos flujos comerciales más importantes de
América Latina, que son el colombo-venezolano y el argentino-brasileño,
están en serios problemas por intervenciones de alguno de sus miembros
o por ambos. La explotación de las oportunidades que ofrecen los
mercados internos de la región exige, por lo tanto, una renovación firme
del compromiso con la integración.
Más allá de la integración, lo que el análisis que he presentado indica
es que es esencial adoptar políticas productivas y tecnológicas más activas
para hacer un reescalonamiento tecnológico de la estructura productiva y
exportadora. Este ha sido uno de los mensajes centrales de la CEPAL desde
los años noventa, muy resaltado en el principal documento institucional
de 2012, Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del desarrollo.
Uno de los elementos más importantes es diseñar una estrategia de

relacionamiento comercial con China. Esta relación tiene que superar la
estructura exportadora decimonónica, en la cual América Latina exporta
un puñado de productos básicos e importa una canasta muy diversificada
de productos manufacturados con creciente contenido tecnológico. Para
expresarlo claramente, China tiene una clara estrategia con América
Latina; América Latina carece de ella.
La combinación de una mejor explotación de las oportunidades que
ofrece el mercado interno con una política activa de desarrollo productivo
orientada a desarrollar sectores con creciente contenido tecnológico es la
esencia de la nueva estrategia a la cual debe apuntar la región, obviamente
sin dejar nunca de lado la superación del principal problema que hemos
heredado de nuestra historia: los altísimos niveles de desigualdad social.
¿Cuáles son las alternativas para una nueva agenda? En términos
económicos hay dos alternativas básicas que deberían combinarse en la
práctica con un mayor progreso en el diseño de políticas macroeconómicas
contracíclicas.
La primera consiste en orientar la mirada hacia las oportunidades
que plantean los mercados internos. Obviamente el regreso hacia
estrategias de crecimiento “hacia dentro” no es deseable, ni siquiera viable,
dadas las significativas transformaciones a las que han dado lugar las
reformas de mercado y el proceso de globalización dentro del cual estas
se enmarcan. No obstante, dadas las perspectivas de bajo crecimiento del
comercio internacional, el mercado interno provee oportunidades que
no deberían ser descartadas, incluidos, por ejemplo, el creciente peso de
la clase media o la necesidad de reducir los significativos rezagos que la
región ha acumulado en infraestructura.
Si bien estas oportunidades pueden explotarse con políticas
orientadas únicamente hacia el mercado interno, esta alternativa sería
óptima solo para el caso del Brasil. Para el resto de los países, “el mercado
doméstico ampliado” generado por un fuerte proceso de integración
podría ser una mejor alternativa.
Esto incluye las oportunidades que provee la construcción de una
red de infraestructura para la integración, que constituye un campo en el
cual los avances han sido limitados —y la experiencia europea muestra
que puede beneficiar a todos los países. En consecuencia, para lograr
avanzar en esta dirección sería esencial sobreponerse a las tensiones
políticas que han acompañado los procesos de integración, en particular
en América del Sur.
La segunda alternativa es seguir los lineamientos del incipiente
“consenso estructuralista” para desarrollar una integración acorde a las
108 CEPAL
oportunidades que ofrece la economía global. Las estrategias ortodoxas

de crecimiento a través de las exportaciones que la mayoría de los países
han perseguido no han generado tasas elevadas de crecimiento, salvo en
algunos períodos, y es probable que generen oportunidades de crecimiento
aún más restringidas en un mundo globalizado menos dinámico. Además,
el menor dinamismo del comercio internacional impone demandas más
estrictas sobre la capacidad de competir. Lo que eso quiere decir es que es
necesario definir y establecer una estrategia sólida de desarrollo del sector
productivo —o política industrial, si entendemos este término en el sentido
amplio que le otorga la literatura internacional, y cuya esfera de acción
incluye no solo la manufactura, sino que también integra las oportunidades
que provee la base de recursos naturales y el sector servicios. El objetivo
esencial de esta estrategia debería ser la mejora tecnológica y, por esta
razón, requiere la creación de sistemas de innovación nacional sólidos.
Dado el elevado contenido tecnológico del comercio intrarregional, el
“mercado doméstico ampliado” provee numerosas oportunidades para
desarrollar nuevas actividades económicas con mayores contenidos
tecnológicos. Los sistemas de innovación deberían diseñarse también con
un componente regional, que puede ser particularmente útil en el caso de
las economías más pequeñas.
Una integración más acorde a las oportunidades que ofrece la
economía global implica además redefinir las relaciones comerciales con
China, que tienen que ir más allá del patrón de intercambio del siglo XIX
y principios del XX consistente en intercambiar un puñado de bienes por
una miríada de manufacturas. Si esta relación ha de contribuir al pleno
desarrollo de América Latina, debería ser una relación de comercio Sur-
Sur y de inversión, que permita a América Latina exportar a China un
menú más diversificado de bienes y servicios, y a sus empresas de mayor
tamaño aprovechar las oportunidades de inversión que ofrece el gigante
asiático. Para esto es necesario generar un diálogo más profundo a través
de foros comunes de alto nivel, tales como los que proveen el marco para
el diálogo entre América Latina y el Caribe y Europa (o, de hecho, para el
diálogo chino-africano).
Los avances que se han realizado en las políticas macroeconómicas
son significativos, aunque siguen siendo limitados en varios aspectos.
El más importante es el escaso progreso en el diseño de políticas
macroeconómicas contracíclicas, a excepción de algunos ejemplos tales
como el caso de la política fiscal chilena y de una muestra más amplia en el
uso de la política monetaria contracíclica.
Un elemento crítico es suavizar los marcados patrones de
comportamiento en el tipo de cambio real que caracteriza a la mayor parte
de los países (si no a todos). Tipos de cambio competitivos y más estables
son un ingrediente esencial para la reindustrialización y una mejor

integración en la economía global.
En el terreno de las políticas sociales existen dos formas interesantes
de abordar los desafíos futuros. La primera es la planteada por la CEPAL
(2000 y 2010), consistente en introducir un marco basado en los derechos
humanos y, por ende, en el principio de igualdad que lo sustenta, en el
centro de un nuevo contrato social.
La segunda es la propuesta por el Banco Mundial (2013), consistente
en redefinir el contrato social existente e implícito, de acuerdo con el cual
las clases altas y medias esperan una baja carga tributaria que permite al
Estado ofrecer una calidad limitada de servicios sociales, y con el que las
familias de clase medias optan por servicios fuera del sector público en
cuanto se lo permite el aumento de sus ingresos.
El desafío más importante es crear servicios sociales universales de
alta calidad y utilizar el sistema fiscal para redistribuir el ingreso de una
manera más sólida de lo que ha sido la tónica en el pasado —y no solo a través
de un mayor gasto, sino también de una mayor progresividad impositiva.
Ni que decir tiene que una base fiscal más fuerte y amplia es
esencial para financiar una estrategia social ambiciosa. El foco explícito
de tal estrategia debería centrarse, además, en quebrantar la transmisión
intergeneracional de la desigualdad. Un tema principal en el rediseño de
la política social es evitar distintas formas de fallas gubernamentales. Y
un ingrediente esencial de esta estrategia es el desarrollo de una cultura
centrada en el rendimiento de calidad y en una sólida rendición de
cuentas. La participación, en distintas formas, de agentes privados con
un énfasis solidario (instituciones sin fines de lucro y organizaciones
cooperativas, entre otras) puede contribuir a sobreponerse a las fallas
de gobierno. Y, además, una política social más ambiciosa debe ser
acompañada por crecientes oportunidades económicas que tienen que
ser provistas mediante políticas económicas más activas, en particular
por una política de mejoras tecnológicas consistentes y continuas de las
actividades económicas.
110 CEPAL
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Capítulo III
La reciente internacionalización
del régimen del capital
Luiz Gonzaga Belluzzo
El capitalismo que realmente existe revela su naturaleza más profunda,

aquella que Marx y Engels ya desvelan en el Manifiesto Comunista. “La
burguesía no puede existir sin revolucionar constantemente los medios
de producción y, por consiguiente, las relaciones de producción, y con ello
todas las relaciones sociales... Revolución permanente en las condiciones
de producción, disturbios ininterrumpidos de todas las condiciones
sociales, permanente incertidumbre y agitación es lo que distingue la era
burguesa de todas las demás”.
Marx y Engels escribieron eso en 1848, antes de que las escaladas
industriales de los Estados Unidos, Alemania y el Japón confirmaran sus
sospechas sobre el papel de la competencia “universal” en la expansión
del régimen del capital. Extasiados ante la potencia revolucionaria y
“progresista” del capitalismo en su ímpetu de mercantilización universal,
Marx y Engels no previeron el papel crucial de los Estados Nacionales
y la lucha interimperialista en la “deformación” de los mercados y las
condiciones de la competencia que determinaron la decadencia de
Inglaterra. Desde mediados del siglo XIX, las economías rezagadas de
Europa y América del Norte fueron las que primero se desarrollaron, en
el marco del libre comercio que patrocinaron los intereses de las altas
finanzas amparados en la ciudad. Posteriormente, en las tres últimas
112 CEPAL
décadas del siglo XIX, sobre todo a partir de la Gran Depresión iniciada en
la década de 1870, los rezagados crecieron a la sombra del proteccionismo
y las reglas monetarias del patrón oro.
En la segunda mitad del siglo XX, la expansión mundial del
capitalismo bajo la hegemonía estadounidense modificó la división
internacional del trabajo y el esquema centro-periferia propuesto por
la hegemonía inglesa. Desde el siglo XIX, la economía continental
norteamericana sustentó el crecimiento en la expansión de su mercado
interno y secundariamente en el diversificado modelo de exportaciones.
Dotada de un escaso grado de apertura, pero gran productora y
exportadora de manufacturas, materias primas y alimentos, la economía
de los Estados Unidos encontraba en el comercio exterior un mecanismo
de ajuste que facilitaba su expansión acelerada.
El espacio económico internacional posterior a la Segunda
Guerra Mundial se construyó a partir del proyecto de integración
entre las economías nacionales propuesto por los Estados Unidos y su
economía. La hegemonía de dicho país se ejerció mediante la expansión
de las grandes corporaciones estadounidenses y sus bancos. Luego
de la reconstrucción económica de Europa, la respuesta competitiva
de las grandes empresas europeas —la rivalidad entre los sistemas
empresariales— promovería la inversión productiva cruzada entre
los Estados Unidos y Europa y la primera ronda de industrialización
fordista en la periferia. Durante la denominada “era dorada” (1947-
1973), la expansión del comercio internacional supuso, sobre todo, el
intercambio de bienes finales de consumo y de capital entre los socios
del Atlántico Norte.
La revolución china y de la Guerra de Corea, dieron lugar al estilo de
desarrollo asiático. Entrarían en el juego del desarrollo el Japón y, más tarde,
la propia Corea y Taiwán, con sus respectivos sistemas empresariales.
“El estilo de desarrollo asiático” fue inaugurado por el Japón,
que emergió como potencia económica, ya en los años sesenta, y se
propagó hacia Corea y Taiwán, protagonistas de un notable desempeño
en las décadas de 1970 y 1980. Los dirigentes y la tecnocracia de estos
dos países se inspiraron en el desempeño de su vecino —el Japón—
que, una década antes, ya en los años cincuenta, gracias a la Guerra de
Corea, había conseguido librar su economía de las reformas liberales del
General MacArthur.
¿Cuál era, en verdad, el proyecto estadounidense para el Japón?
Desarticular los grandes conglomerados, “occidentalizar” la economía,
asemejándola al modelo anglosajón de economía de mercado.
Los asiáticos se valieron, sin duda, de las circunstancias históricas

y geopolíticas de la Guerra Fría. La República de Corea y Taiwán se
beneficiaron de la condición de puestos avanzados de Occidente, en una
zona crítica para el enfrentamiento entre las dos grandes potencias y la
competencia entre los dos sistemas.
El éxito del Japón y los tigres asiáticos, como Corea y Taiwán, no se
debe tan solo a las “virtudes económicas” de sus modelos. Es obvio que
las condiciones geopolíticas también fueron cruciales, ya que ofrecieron
la oportunidad para realizar las transformaciones necesarias, no obstante,
sin abandonar las prácticas e instituciones que marcaron la administración
de sus economías.
Los Estados Unidos hicieron la vista gorda ante el nacionalismo
económico que se afirmaba en Asia. Aceptaron las estrategias de
crecimiento acelerado que contemplaban políticas industriales
proteccionistas y fuertes incentivos a las exportaciones. Siempre en
nombre de la libertad, se ignoraron y absolvieron todas las violaciones
posibles e imaginables a las buenas reglas del libre mercado. La tolerancia
estadounidense incluía la apertura de sus mercados para la invasión,
primero, de los productos japoneses y, luego, de los coreanos y taiwaneses.
En la América Latina “desarrollista”, este ímpetu de expansión fue
acompañado de inestabilidades políticas engendradas en los bastidores
de la Guerra Fría y la resistencia de las oligarquías locales todavía
comprometidas con las relaciones económicas y de dominación del modelo
primario exportador.
El Brasil se valió de políticas nacionales de industrialización que,
en el ámbito interno, intentaron promover la “internacionalización”
de la economía, o sea, la repartición de tareas entre las corporaciones
multinacionales, las empresas estatales y los emprendimientos privados
nacionales, los dos últimos encargados de producir los bienes intermedios
y materias primas semiprocesadas.
En los 50 años que culminaron en el inicio de la década de
1980, la economía brasileña creció de forma acelerada y sufrió
notables transformaciones, pasando del modelo primario exportador
a la etapa industrial. El etos del desarrollo surgió de la percepción
—de las clases empresariales nacientes, el estamento burocráticomilitar,
algunos liderazgos intelectuales y el proletariado en formación— de que
el objetivo de acercar al país a las formas de producción y convivencia no
podría alcanzarse mediante la simple operación de las fuerzas naturales
del mercado.
Sin embargo, es totalmente falso atribuir un papel hegemónico a
estas fuerzas calificadas como progresistas en la definición de los rumbos
114 CEPAL
del desarrollo. El proyecto de industrialización se fue construyendo

a través de alianzas políticas, regionales y de clase que no solo
atrajeron los intereses más retrógrados y reaccionarios hacia el bloque
desarrollista, sino que también sellaron compromisos con las fuerzas del
internacionalismo capitalista.
Esa etapa culminó en la crisis del dólar de 1971 y en la determinación
unilateral de la inconvertibilidad de la moneda estadounidense a razón de
35 dólares por onza troy de oro.
La historia de la economía mundial, desde mediados de los años
cuarenta, no puede contarse sin comprender las peripecias del dólar en
su papel de moneda de liquidación en las transacciones internacionales
y de activo de reserva universal. Inmediatamente después de la guerra,
bajo la égida de Bretton Woods, el poder del dólar convertible respaldó
tres procesos simultáneos: 1) el déficit en la cuenta de capital, producto del
aumento de los gastos militares y la inversión directa en el mercado europeo
en recuperación, garantizó el abastecimiento de la liquidez necesaria para
el crecimiento del comercio mundial; 2) de ahí, la reconstrucción de los
sistemas industriales de Europa y el Japón; y 3) la industrialización de
muchos países de la periferia, impulsada por la inversión productiva
directa y la aplicación de políticas de desarrollo nacional.
Debido a los desequilibrios crecientes de la balanza de pagos
estadounidense, se puso fin al sistema de convertibilidad y tasas fijas de
Bretton Woods, al imponer la desvinculación del dólar en relación con el
oro en 1971 y la introducción de los tipos de cambio flotantes en 1973.
Los libertarios salieron de la tumba, resucitados por los miasmas de
la “estanflación” de fines de los años sesenta y comienzos de los setenta.
A partir de perspectivas teóricas distintas, los espectros del mercadismo
pasaron a rondar el denominado “consenso keynesiano”. Para ellos, las
proezas de la “era dorada” terminaron siendo un doloroso engaño, que
hizo prosperar el famoso populismo económico, una forma perversa de
politización a ultranza de la economía. Parafraseando a Eric Hobsbawm,
la recomendación de los conservadores era decir “adiós a todo aquello”
y emprender con urgencia las reformas necesarias para restablecer el
funcionamiento de los verdaderos mecanismos económicos, los únicos
aptos la garantizar la libertad del individuo y promover la estabilidad y el
crecimiento a largo plazo.
En la visión liberal-conservadora, los propósitos de proteger al
ciudadano de los azares y las incertidumbres del mercado terminarían por
suscitar efectos contrarios a los buscados. A pesar de las diferencias analíticas
y metodológicas, Hayek y Friedmam sostenían que los “años gloriosos”
estaban predestinados inexorablemente al fracaso en su insano intento por
interferir en los movimientos “naturales” de los mercados. Las políticas

monetarias acomodadizas, combinadas con pactos “corporativistas” entre
las clases sociales y los grupos de interés, redundarían inevitablemente en
un bajo dinamismo e inflación crónica y elevada.
Inmediatamente después, los neoclásicos, apoyados en la hipótesis
de las expectativas racionales, reforzaron las tropas del reformismo
liberal. Dictaron una sentencia condenatoria incluso más dura contra la
intervención del Estado, al proclamar la ineficacia de las políticas fiscal y
monetaria en su vana pretensión —así decían— de limitar la inestabilidad
cíclica y promover el crecimiento de la economía.
Los gobiernos aprenderían posteriormente que los agentes
racionales que pueblan los mercados conocen exactamente cuál es la
estructura de la economía y, empleando la información disponible, son
capaces de prever su probable evolución. No se dejan engañar, ni por un
momento, por el viejo truco de estimular la actividad económica con los
anabolizantes nominales de la política monetaria lenitiva. Si insisten en
esa práctica, políticos y burócratas voluntaristas, en vez de más empleos,
conseguirán tan solo más inflación, salvo en la hipótesis improbable de
que puedan sorprender y engañar permanentemente a los sagaces agentes
privados, implacablemente racionales.
A comienzos de los años ochenta, el grupo de la economía de la
oferta decía incluso: la sobrecarga de impuestos sofocaba a los más
ricos y desestimulaba el ahorro, lo que comprometía la inversión y, por
lo tanto, reducía la oferta de empleos y el ingreso de los más pobres.
Las prácticas neocorporativistas —decían ellos— creaban graves
deformaciones “microeconómicas”, al promover, deliberadamente,
intervenciones en el sistema de precios, los tipos de cambio, los intereses
y los aranceles. Con el objetivo de inducir la expansión de determinados
sectores o de proteger segmentos empresariales amenazados por la
competencia, los gobiernos distorsionaban el sistema de precios y, de
esa manera, bloqueaban los mercados en su noble e insustituible función
de generar información para los agentes económicos. Tales violaciones
de las reglas de oro de los mercados competitivos redundaban en
una ineficiencia generalizada y en la multiplicación de los grupos
“predadores de ingresos”, que se amontonaban en los espacios creados
por la prodigalidad financiera del Estado.
Como si ello fuera poco, los mercados de trabajo, castigados por la
rigidez nominal de los salarios y por reglas políticas hostiles a su buen
funcionamiento —como la del salario mínimo— ya no pueden expresar
el precio de equilibrio de este factor de producción, por medio de la
interacción sin restricciones de las fuerzas de la oferta y la demanda.
116 CEPAL
En materia financiera, la teoría de los “mercados eficientes”

pretendía enseñar que todas las informaciones pertinentes sobre los
“fundamentos” de la economía están permanentemente disponibles
para todos los participantes de los mercados que evalúan los títulos
de deuda y los derechos de propiedad. La acción racional de los
agentes, ante las informaciones existentes, sería capaz de orientar la
mejor distribución posible de los recursos entre los diferentes activos.
Esa teoría procuraba afirmar que, en condiciones competitivas, no
pueden existir estrategias “ganadoras” capaces de propiciar resultados
superiores a la media.
El papel del dólar como estándar universal se hizo nuevamente
realidad mediante un aumento sin precedentes de las tasas de interés en
1979. El fortalecimiento del dólar, como moneda de reserva y denominación
de las transacciones comerciales y financieras, origina las profundas
alteraciones en la estructura y la dinámica de la economía mundial. La
rehabilitación del patrón dólar dio un nuevo impulso a la redistribución
de la capacidad productiva en la economía mundial, estimuló las fusiones
y adquisiciones de los años ochenta y amplió los desequilibrios en las
balanzas de pagos entre los Estados Unidos, Asia y Europa, así como el
avance de la denominada globalización financiera.
Así, después de la crisis de hegemonía y “productividad” de los
años setenta del siglo pasado, la “expansión estadounidense” retomó
la iniciativa. En estas condiciones, los Estados Unidos fueron capaces
de atraer capitales hacia sus mercados y darse el lujo de mantener tasas
de interés moderadas. Ese fenómeno se acentuó en los años noventa y
propició el surgimiento de tres procesos correlacionados: 1) la abundante
entrada de capitales hacia los Estados Unidos, a pesar del déficit en cuenta
corriente; 2) la acumulación de reservas en los países asiáticos, como
contrapartida de la ampliación de los déficits en cuenta corriente de los
Estados Unidos, y 3) la espantosa expansión del crédito y la inflación de
activos en las economías centrales.
El “modelo asiático” en su forma actual tiene una relación simbiótica
con las transformaciones financieras y orgánicas que originaron las
nuevas formas de competencia entre las empresas dominantes de la
tríada desarrollada: Estados Unidos, Europa y Japón. El rumbo de la
nueva competencia respondió, de hecho, a las políticas liberalizantes
de los años ochenta. Y, en su respuesta, el movimiento de las grandes
empresas realizó el proyecto de reconfiguración del entorno internacional.
La metástasis del sistema empresarial de la tríada desarrollada
—particularmente de los Estados Unidos y el Japón— determinó una
impresionante modificación de los flujos comerciales. No se trata tan solo
de reafirmar la importancia creciente del comercio intraempresas, sino de
destacar el papel decisivo del “abastecimiento a escala mundial”, fenómeno

que está presente, sobre todo, en las estrategias de internacionalización de
las cadenas productivas que, desde la década de los noventa, beneficiaron
a las economías asiáticas, la china en particular.
La nueva competencia engendró simultáneamente: 1) la centralización
del control, mediante las olas de fusiones y adquisiciones observadas
desde los años ochenta, y 2) la nueva distribución espacial de la
producción, o sea, la internacionalización de las cadenas de generación
de valor. Centralización del control y descentralización de la producción:
ese movimiento de doble cara afectó la naturaleza y la dirección de la
inversión directa en nueva capacidad, reconfiguró la división del trabajo
entre productores de piezas y componentes y los “montadores” de bienes
finales y, como ya se mencionó, alteró las participaciones de los países en
los flujos comerciales. El propósito de la competencia entre los grandes
bloques de capital es asegurar simultáneamente la diversificación espacial
adecuada de la base productiva de las grandes empresas y el “libre”
acceso a mercados.
La globalización supone sobre todo la generalización y la intensificación
de la competencia protagonizadas por las grandes empresas transnacionales.
Las estrategias de localización de la corporación transnacional moderna
fueron acompañadas de considerables cambios morfológicos: constitución
de empresas en red, que concentraban las funciones de decisión,
innovación y subcontratación de las operaciones comerciales, industriales
y de servicios en general.
Los cambios en las formas de competencia promovieron el
“cuestionamiento” de las estructuras oligopolistas “estabilizadas” que
regularon la competencia entre los años cincuenta y ochenta, en la
era del “fordismo”. De los años cuarenta a setenta del siglo pasado, el
patrón de competencia se fundaba en la estabilidad de las estructuras
de mercado oligopolizadas y se caracterizaba por la producción
estandarizada, tecnología codificada, búsqueda de la integración
vertical y aversión a la cooperación.
Los oligopolios se “concentraban”, en el caso de productos
homogéneos, como la siderurgia, y otros insumos básicos o diferenciados,
como los bienes durables de consumo. Esas estructuras oligopolistas
estaban “defendidas” por fuertes barreras tecnológicas, financieras y
comerciales que dificultaban la entrada de nuevos competidores.
A ese modelo de competencia correspondía una estructura
orgánica burocrática, rígidamente jerárquica, fruto de la separación entre
propiedad y control, fenómeno que comienza a darse en las tres últimas
décadas del siglo XIX.
118 CEPAL
Las transformaciones que tuvieron lugar en las últimas décadas

originaron fenómenos correlacionados y aparentemente contradictorios:
1) una nueva etapa de “centralización” de la propiedad y del control de
los bloques de capital, mediante la escalada de los negocios de fusiones
y adquisiciones alentados por la fuerte capitalización de las bolsas de
valores en la década de 1980, 1990 y 2000, a pesar de episodios de “ajuste”
de precios; 2) la “subcontratación” de las funciones no esenciales para
llevar a cabo la actividad principal, lo que profundizó la división social del
trabajo y propicia la especialización y los incrementos de productividad.
Las grandes empresas que se lanzan a las incertidumbres de la
competencia mundial necesitan cada vez más del apoyo de condiciones
institucionales y jurídicas que las habiliten para competir contra los
rivales en su propio mercado y en otras regiones. Dependen del apoyo y
la influencia política de sus Estados Nacionales para penetrar en terceros
mercados (acuerdos de garantía de inversiones y patentes, entre otros), no
pueden prescindir del financiamiento público para sus exportaciones en
los sectores más dinámicos, no se les deben imponer cargos tributarios
excesivos y corren el riesgo de ser desplazadas por la competencia sin el
beneficio de los sistemas nacionales de educación y de ciencia y tecnología.
El nuevo paradigma empresarial acentúa excesivamente la
importancia de estas ventajas. Entre ellas debemos destacar: la) procesos
acumulativos de aprendizaje (aprendizaje práctico en la producción flexible,
en el desarrollo de productos); b) economías de escala dinámicas (aumento
de volumen vinculado al tiempo y el aprendizaje); c) estructuración de
redes electrónicas de intercambio de datos que maximizan la eficiencia
a lo largo de las cadenas de agregación de valor (economía de capital de
trabajo, sobre todo minimización de existencias, de costos de transporte
y almacenamiento); d) nuevas economías de aglomeración (centros de
compras y de asistencia técnica y formación de polos de conocimientos
técnicos y gerenciales), y e) economías derivadas de la cooperación
tecnológica y el desarrollo conjunto de productos y procesos.
Mediante esta concepción de políticas de competitividad se coloca
en el centro de las preocupaciones la inducción de las sinergias basadas
en el conocimiento y la capacidad de respuesta a la información. El nuevo
papel de las políticas estructurales debe centrarse en inducir la cooperación
y la coordinación de los actores. No se trata de “escoger vencedores”, sino
de crear condiciones para que los vencedores aparezcan.
Las transformaciones financieras y orgánicas recientes
acompañaron los cambios en la estrategia de localización espacial de las
empresas dominantes. Cabe destacar las reorientaciones en la dirección
de la inversión extranjera directa y sus consecuencias en la división
internacional del trabajo.
La apertura de la economía a la inversión extranjera —como

absorción de tecnología, densificación de cadenas industriales, crecimiento
de las exportaciones— dependió fundamentalmente de las políticas
nacionales. De entre los países emergentes, creció más y alcanzó
incluso mayores niveles de exportaciones quien logró administrar una
combinación favorable entre cambio real competitivo y tasas bajas,
acompañada de la formación de redes internas entre las empresas
integradoras y los proveedores de piezas, componentes, equipamiento y
sistemas de logística.
Como ya se mencionó, el cambio en la configuración espacial de la
industria fue marcado por un intenso proceso de centralización del capital
productivo manufacturero a escala mundial y acompañado por una gran
labor de las corporaciones transnacionales para centrar sus estrategias en
la “actividad principal”.
Las consecuencias de esas transformaciones no son triviales.
La centralización del control capitalista en las grandes empresas dio
lugar a la “exteriorización” de los segmentos productores de piezas,
componentes y bienes finales bajo el comando “inteligente” de la
denominada “empresa integradora”, responsable de las concepciones
estratégicas. Ese movimiento abarató enormemente los costos y
aumentó la eficiencia de los sistemas de la producción manufacturera.
Cabe destacar que la “economía industrial de la globalización” no habría
avanzado sin las innovaciones en las tecnologías de la información y las
comunicaciones y sin las importantes transformaciones en la logística,
sobre todo en la generalización de los contenedores. Esos factores
fueron decisivos para acortar los tiempos de rotación y de circulación
del capital productivo.
El mundo presencia un cataclismo en la división internacional del
trabajo. Asia se torna en una formidable productora y procesadora de piezas
y componentes económicos (sin excluir los bienes finales de consumo y
de capital). Se conforma una zona manufacturera, gran importadora de
materias primas, que se impulsa en torno de China, reintegrada al circuito
capitalista desde las reformas de finales de los años setenta.
Hace casi tres décadas que China ejecuta políticas nacionales de
industrialización ajustadas al movimiento de expansión de la economía
“mundial”. El liderazgo chino percibió que la constitución de la “nueva”
economía mundial pasaba por el movimiento de las grandes empresas
transnacionales en busca de ventajas competitivas, lo que influyó en el
cambio de ruta de los flujos comerciales. Los chinos ajustaron su estrategia
nacional de industrialización acelerada a las nuevas realidades de la
competencia mundial.
120 CEPAL
La experiencia china combina máxima competencia —la utilización

del mercado como instrumento de desarrollo— y máximo control.
Entendieron perfectamente que los países emergentes no debían “copiar”
las políticas liberales recomendadas por el Consenso de Washington.
También comprendieron que la “propuesta” estadounidense para la
economía mundial incluía oportunidades para su proyecto nacional de
desarrollo. Así controlaron las instituciones centrales de la economía
competitiva moderna: el sistema de crédito y la política de comercio
exterior, incluida la administración del tipo de cambio. Los bancos
públicos se utilizaron para dirigir y facilitar la inversión productiva y
en infraestructura.
Como es de conocimiento general, China presenta un saldo
positivo elevado con los Estados Unidos, pero su déficit va en aumento
con el resto de Asia y los demás socios comerciales. El bloque
industrializado de Asia, articulado en torno a China, funcionó y todavía
funciona como un engranaje de transmisión entre la demanda generada
en los países centrales y la oferta de las economías “exportadoras de
recursos naturales”.
La rápida industrialización de China y los países del sudeste de
Asia desplazó una fracción importante de la demanda mundial para los
productores de materias primas y alimentos.
Pero el Brasil y América Latina quedaron prácticamente al margen
del proceso de reestructuración de las cadenas mundiales de valor. Poco
después de su adhesión al Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN), México avanzó en cierta medida en cuanto a su participación en
el valor agregado mundial, pero desde comienzos de la década de 2000
perdió rápidamente posición frente a China y sus vecinos asiáticos.
Antes y después de la estabilización de 1994, el Brasil no logró
llevar adelante el crecimiento y la diferenciación de su estructura
industrial. Antes del Plan Real, la crisis aguda de la balanza de pagos
y la amenaza de la hiperinflación alejaron al país de las estrategias de
migración y reorganización de las grandes empresas transnacionales.
Después de la victoria contra la inflación, la valorización del real, además
de reanimar la vulnerabilidad externa, desfavoreció la participación
brasileña en las cadenas productivas mundiales, sobre todo en los sectores
en que las transformaciones estructurales y tecnológicas mencionadas
anteriormente ocurrían con mayor intensidad. Entre los sectores en que
nuestro “alejamiento” es más evidente podemos citar: infraestructura
de telecomunicaciones, infraestructura de telecomunicaciones móviles,
computadoras, computadoras portátiles, televisores con pantalla de plasma
y de cristal líquido (LCD), cámaras digitales y componentes electrónicos.
En los últimos dos años el desempeño de la industria brasileña

fue decepcionante. El bienio culminó con una baja de aproximadamente
el 2%: un escaso crecimiento del 0,6% en 2011 y una caída del 2,7% en
2012. De esta manera, aunque se cumplan en 2013 las expectativas de un
mayor crecimiento de la economía brasileña, en torno al 3,5%, la industria
mantendrá un promedio bastante insatisfactorio en el trienio.
El comportamiento decepcionante de la industria, sobre todo el de la
manufacturera, está arraigado a factores externos e internos, pero ninguno
de ellos tiene solución a corto plazo.
En el ámbito externo, como se mencionó, las dos últimas décadas
presenciaron alteraciones de gran importancia en la distribución espacial
de las cadenas manufactureras. Ello no significa que las empresas
transnacionales hayan dejado de buscar el mercado brasileño y el
MERCOSUR. Pero lo que motiva la inversión es claramente la atracción
que ejerce el mercado interno o las perspectivas de una mayor integración
del mercado sudamericano. En la mayoría de los casos, el Brasil participa
de las cadenas mundiales en la recta final del proceso productivo. Es bueno
aclarar que desde nuestro punto de vista, la participación en las cadenas
supone una dinámica peculiar entre exportaciones e importaciones:
producir para exportar tanto como importar para producir.
Hace mucho tiempo que el Brasil está alejado del movimiento de
reestructuración productiva y empresarial que responde al nombre de
globalización. Ese alejamiento comienza en la segunda mitad de los años
setenta del siglo pasado cuando el Brasil escogió los sectores básicos
y tradicionales para promover su proceso de avance industrial. En los
últimos cuarenta años, el país realizó contribuciones marginales a la
estructura manufacturera con baja capacidad de innovación e integración
a las cadenas.
La modernización restringida —en condiciones de sobrevalorización
cambiaria y completa ausencia de políticas industriales activas— supuso
un aumento brutal de la importación de bienes de capital y el abandono
de nuestra propia industria de equipamiento. Esa alta dependencia de
las importaciones pasó a ser estructural y se manifiesta en la producción
corriente, incluso en condiciones de bajo crecimiento.
En verdad, la década de 1990 se caracteriza por una
desindustrialización, entendida como la reducción del coeficiente de
valor agregado interno sobre el valor bruto de la producción y como el
recorte de puestos de trabajo. Rotos los eslabones interindustriales de las
principales cadenas de producción, hoy la estructura industrial brasileña
puede compararse a una nebulosa en que sobresalen algunas empresas
grandes y medianas en cada sector, cuya estructura de apoyo está
122 CEPAL
parcialmente globalizada. De esta manera es posible entender por qué la

modernización empresarial de los años noventa redundó en el debilitamiento
estructural de la industria manufacturera.
Como ya se mencionó, esto ocurre hace décadas. Las políticas
que se basan simplemente en la apertura a las importaciones no pueden
considerarse exitosas para la integración de la economía brasileña.
Tampoco serán exitosas las políticas basadas en la protección pura y
rígida. En las actuales condiciones de evolución de la economía mundial,
el Brasil puede y debe ampliar sus acuerdos comerciales, comenzando por
la integración regional.
En las negociaciones comerciales, como lo hacen los países emergentes
exitosos, es fundamental valorizar la posición del Brasil y de su potencial de
importación como forma de impulsar su capacidad exportadora.
Las ventajas de China y de sus socios asiáticos no están aseguradas.
El capitalismo no descansa. Tras la crisis de 2008 y sus consecuencias, los
países que perdieron posición en la disputa competitiva de la manufactura
—sobre todo los Estados Unidos— dan señales de una nueva rueda de
innovaciones, aquellas que los sabios que todavía utilizan funciones de
producción clasificarían como “ahorradoras de mano de obra”.
Marco Annunziata, el economista jefe de General Electric, y
Keneth Rogoff preconizan la inminencia de un intenso movimiento
de automatización basado en la utilización de redes de “máquinas
inteligentes”. Nanotecnología, neurociencia, biotecnología, nuevas formas
de energía y nuevos materiales forman el conjunto de innovaciones
con enorme potencial de revolucionar otra vez las bases técnicas del
capitalismo. Todos los métodos que nacen de esa base técnica no pueden
más que confirmar su razón interna: son métodos de producción
destinados a aumentar la productividad social del trabajo en escala
ascendente. Su aplicación continuada torna el trabajo inmediato cada vez
más redundante. La autonomización de la estructura técnica significa que
la aplicación de la ciencia se vuelve el criterio dominante en el desarrollo
de la producción.
El juego de las grandes empresas se juega en el tablero en que la
movilidad del capital impone conjuntamente la liberalización del comercio,
el control de la difusión del avance técnico (leyes de patentes, entre otros)
y el debilitamiento de la capacidad de negociación de los trabajadores.
De este modo, las “nuevas” formas de competencia esconden, bajo el
velo transparente de la libertad, el aumento brutal de la centralización
del capital, la concentración del poder sobre los mercados, la enorme
capacidad de ocupar y abandonar territorios y de alterar las condiciones
de vida de las poblaciones.
La macroeconomía de la globalización
Observada en su configuración macro, la economía se puede
concebir como un gran panorama de balances interrelacionados. Los
balances de los bancos, las empresas, las familias, los gobiernos y
el sector externo registran, en cada momento, los resultados de las
decisiones de financiamiento y gasto que toma privadamente cada uno
de los participantes del juego del mercado. Las decisiones privadas de
gasto apoyadas en el crédito (y, por lo tanto, en el endeudamiento) son
las variables independientes que determinan la creación de empleos y,
por consiguiente, la formación del ingreso. Así, en la medida en que el
pago de salarios y las compras entre las empresas crean el flujo de ingresos
globales de la economía, las operaciones de débito y crédito modifican la
distribución de la acumulación de derechos sobre la riqueza y, por lo tanto,
la situación patrimonial de los protagonistas. En la fase ascendente
del ciclo, el flujo de lucros, el ahorro de las familias y los ingresos del
gobierno procuran garantizar el servicio y la estabilidad del valor de
las deudas y de los costos financieros. Los ahorros derivados del nuevo
flujo de ingresos constituyen el financiamiento del sistema bancario y
el mercado de capitales. Estos últimos, en su función de intermediarios,
promueven la validación del crédito y la liquidez (creación de moneda)
“adelantados” originariamente por los bancos para viabilizar los gastos
de inversión y consumo.
Iniciada en el segundo semestre de 2007 y acelerada en el infausto
episodio de la quiebra de Lehman Brothers, en septiembre de 2008,
la crisis ofreció a algunos analistas (como Krugman, Roubini, Michel
Aglietta, Martin Wolf y Claudio Borio) la oportunidad de avanzar en la
comprensión de las transformaciones ocurridas en las relaciones entre
innovaciones financieras, financiamiento de los gastos de consumo de las
familias y de inversión de las empresas y generación de ingresos y empleo
en la economía globalizada.
El economista Claudio Borio del Banco de Pagos Internacionales
(BPI) reveló la verdad que la mayoría de los analistas comprometidos con la
banca se esfuerza por esconder al amparo de sus inefables conocimientos.
En el origen, desarrollo y configuración del ciclo financiero que culminó
en la crisis, se encuentra el flujo bruto de capitales privados, sobre todo
los que han formado parte de transacciones entre Europa y los Estados
Unidos. Debido a la interpenetración financiera se suscitó la diversificación
de los activos a escala mundial y, así, se impuso la “internacionalización”
de las carteras de los administradores de la riqueza.
En el ciclo de expansión financiera internacionalizada se combinaron
1) métodos innovadores de “apalancamiento” financiero; 2) la valorización
de los activos inmobiliarios; 3) la migración de la producción manufacturera
124 CEPAL
hacia los países con bajo costo de mano de obra; 4) la ampliación de las
desigualdades; 5) la insignificante evolución de los rendimientos de
la población asalariada; 6) la degradación de los sistemas progresivos
de tributación.
La lenta evolución de los rendimientos se hizo cómplice de la
vertiginosa expansión del crédito para impulsar el consumo de las
familias. Amparado en la “extracción de valor” que ofreció el incremento
de los precios de los inmuebles, el gasto de los consumidores alcanzó
elevadas participaciones en la formación de la demanda final en casi todos
los países de las regiones desarrolladas. Mientras tanto, las empresas de
los países “consumistas” procuraban intensificar la estrategia de separar
en territorios distintos la formación de nueva capacidad y la obtención de
los resultados.
En el período de euforia, las grandes empresas desplazaron su
manufactura hacia las regiones en que prevalecían bajos salarios, un
cambio desvalorizado y una alta productividad. Estadounidenses y
europeos corrieron en dirección a Asia y los alemanes, aunque frugales,
cambiaron repentinamente de rumbo hacia los vecinos del este. De estas
ciudades, exportaron manufacturas baratas para los países y las regiones
de origen o de su influencia. Embalados por la expansión de los gastos
de las familias, obtuvieron lucros y acumularon efectivo (en general en
los paraísos fiscales). El desplazamiento de las empresas estadounidenses
generó profundos déficits en cuenta corriente en la economía territorial
de la madre patria. Por su lado, los alemanes, a pesar del desplazamiento
hacia el este europeo, financiaron los gastos que produjeron los enormes
déficits en cuenta corriente de los vecinos de la zona del euro.
El mundo no convergió en el régimen de tasas flotantes. Todo lo
contrario: la coexistencia entre regímenes de tipos de cambio flotantes
y tasas administradas o fijas se convirtió en la marca registrada de la
economía mundial. El número de países que adoptó el “anclaje” al
dólar o una canasta de monedas aumentó considerablemente. Después
de la crisis asiática, las economías de la región —particularmente
China— retomaron las estrategias exportadoras con fuerte acumulación
de reservas y medidas sumamente pragmáticas de control de capitales.
Ante el aluvión de capitales empleados en el arbitraje con tasas de interés
y en la especulación desenfrenada con sus monedas, tanto los países
desarrollados como emergentes luchan para evitar la formación de
burbujas crediticias e intentan evitar los efectos indeseados y nefastos de
la valorización cambiaria.
La entrada de China y otros países emergentes como importantes
protagonistas en el comercio internacional de manufacturas promovió
un fuerte movimiento deflacionario, lo que contribuyó a la estabilidad de
precios en el ámbito de la economía mundial. Los precios de los productos

básicos permanecieron bajo control hasta el final de la década de 2000.
Luego, la situación cambió. Con posterioridad a la crisis, los precios de los
productos básicos pasaron a responder elásticamente a los impulsos de la
demanda china y, sobre todo, a los excesos de liquidez engendrados por
las acciones de los bancos centrales de las economías desarrolladas.
La aceleración de ese componente del gasto en los países emergentes
asiáticos compensó con creces la caída de la inversión en la formación de
la demanda agregada de los países centrales. El balance mundial registra,
por lo tanto, la creación generalizada de capacidad productiva excedente,
particularmente en los sectores de alta y media tecnología afectados por la
competencia internacional.
Cuando los motores se revirtieron, accionados por la caída de los
precios de los inmuebles y la desvalorización de los activos financieros
vinculados al consumo, se observó que la deuda de las familias era
“excesiva”, calculada en función de los flujos previstos de rendimiento
y la caída del valor de las residencias. Sofocadas en la abundancia de
capacidad a escala mundial, las empresas recortaron todavía más los
gastos de capital. Aliviadas de la carga de activos tóxicos gracias a la
acción de los bancos centrales, las instituciones financieras acumularon
reservas excedentes, pero dudan a la hora de otorgar préstamos incluso
a otras instituciones financieras. Entre la caída del ingreso, la ampliación
automática de los gastos y el salvataje a los bancos moribundos, los
déficits fiscales aumentaron, incrementando el volumen de las carteras de
los bancos con la deuda de los gobiernos. Por otro lado, no se observan
cambios en los desequilibrios en cuenta corriente de las balanzas de pagos.
En los últimos tres años, las familias con capital negativo y las
empresas sobrecargadas de capacidad han acudido a la tranquilidad que
ofrece la liquidez y el reequilibrio patrimonial. Los países y las regiones
se pelean: unos para revertir los déficits externos, otros para mantener
sus superávits. Los gobiernos ensayan políticas de austeridad fiscal. Tales
decisiones son “racionales” desde el punto de vista microeconómico
y virtuosas bajo la óptica de la gestión de las finanzas internas, pero
perversas para el conjunto de la economía. Si todos pretenden reducir
gastos, lograr superávits y tornarse líquidos al mismo tiempo, el resultado
solo puede ser la caída del ingreso, el empleo y el crecimiento del
“peso” de las deudas cuyo “valor” está fijado en términos nominales. Es
paradoja del desapalancamiento, también conocido como el infierno de
las buenas intenciones, cuyas llamas crepitan en el conocido, pero siempre
descuidado territorio de las falacias de composición. Si se interpretan
correctamente, las falacias podrían aconsejarnos la necesidad de discernir
los fundamentos macroeconómicos de la microeconomía.
Parte II
Macroeconomía para el desarrollo

Capítulo IV
Neoestructuralismo y macroeconomía
para el desarrollo
Ricardo Ffrench-Davis1
Introducción
Una de las responsabilidades fundamentales del Estado en la esfera del
desarrollo económico y social hace referencia al entorno global en el que
se desenvuelven los productores y consumidores de bienes y servicios
que operan en la economía nacional; eso es la macroeconomía. Al diseñar
el entorno macroeconómico, se deben tener en cuenta dos características
básicas: que posibilite el uso pleno de los recursos productivos, con
balances internos y externos sostenibles, y que ello guarde coherencia con
la formación de nuevas capacidades. Entre otras condiciones, se requiere
una evolución de la demanda interna en torno a la capacidad productiva,
o el PIB potencial, y que los precios macroeconómicos (en particular, el
tipo de cambio) se sitúen en niveles compatibles con una balanza exterior
sostenible. Esto es lo que se ha llamado macroeconomía para el desarrollo,
que resulta esencial para formular una estrategia de crecimiento con
1
El autor agradece la colaboración de Felipe Correa y los comentarios de los editores de este libro y
de los participantes del seminario sobre Neoestructuralismo y Economía Heterodoxa, realizado
por la CEPAL el 22 y 23 de abril de 2013. Sus primeros esbozos sobre neoestructuralismo se
encuentran en Ffrench-Davis (1988), elaborados sobre los trabajos pioneros de autores como
Aníbal Pinto, Osvaldo Sunkel y Fernando Fajnzylber.
130 CEPAL
equidad. El objetivo de este capítulo es examinar los efectos depresores

y regresivos que tienen sobre el crecimiento económico y el empleo las
políticas macroeconómicas predominantes, inspiradas en el Consenso de
Washington o enfoque neoliberal, y delinear los rasgos y efectos centrales
de una macroeconomía para el desarrollo; se enfatizan, en particular, las
implicancias de la elevada heterogeneidad estructural en diversos tipos de
agentes económicos.
La heterogeneidad estructural es un rasgo característico de las
economías en desarrollo, como las de la región. Se manifiesta en la notable
variación de la productividad entre empresas de diferentes dimensiones y
trabajadores con distintas calificaciones, en la diversa capacidad de acción
y reacción de los agentes típicos en distintos mercados (como los grandes y
pequeños empresarios, los trabajadores de alta y de reducida calificación,
los inversionistas productivos generadores de PIB y los inversionistas
financieros compradores de activos, o los inversionistas productivos y
los consumidores), y en las asimetrías en la capacidad de respuesta de los
distintos agentes ante la inestabilidad de la actividad económica y de los
precios macroeconómicos.
Si la inestabilidad del entorno macroeconómico es mayor, las
asimetrías se intensifican. Ello reviste mucha importancia, ya que las
economías de la región se caracterizan por reiteradas expansiones
seguidas de situaciones recesivas, lo que conlleva una producción
efectiva por debajo de la capacidad productiva del trabajo y el capital,
intensos altibajos de los precios macroeconómicos, como el tipo de
cambio, falta de liquidez en el mercado crediticio y grandes vaivenes de
la balanza exterior. Esta inestabilidad muestra un vínculo estrecho con
las fluctuaciones de las corrientes de capital financiero y los precios de
las exportaciones primarias.
En el documento La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos
por abrir (CEPAL, 2010) se plantea que la combinación de heterogeneidad
e inestabilidad presenta desafíos profundos en la formulación de las
políticas públicas: si ello no se tiene en consideración, suele fracasarse
no solo en el logro de la igualdad, sino también en el del crecimiento. En
efecto, políticas supuestamente “neutrales” suelen producir efectos muy
negativos en ambas dimensiones: i) efectos regresivos, que perjudican
a las pymes, las producciones incipientes y los trabajadores de menor
calificación, y ii) un descenso en la utilización de la capacidad productiva
disponible, la formación de capital, la calidad de las exportaciones
y el empleo, y la innovación. Por consiguiente, la reducción de la
heterogeneidad estructural y de la inestabilidad de la macroeconomía
real es determinante para lograr el desarrollo, que, por definición,
es inclusivo.
En consecuencia, las políticas macroeconómicas deben tener en

cuenta la heterogeneidad estructural existente para lograr nivelar la
capacidad de respuesta de los diversos agentes. Ello es esencial para el
desarrollo, que pasa ineludiblemente por la reducción constante de las
brechas de productividad, elevando la productividad media y reduciendo
su dispersión.
Para alcanzar estas metas es necesario articular y consensuar
políticas en varios frentes, entre ellos, las políticas macroeconómicas,
sociales y de desarrollo productivo. Desde este enfoque, las políticas
macroeconómicas pueden contribuir a transformar las estructuras
productivas, introduciendo un sesgo que promueva la igualdad de
oportunidades, y a impulsar un dinamismo económico que favorezca la
formación de capital, el empleo y la innovación. Este análisis se concentra
en la dimensión macroeconómica y su influencia en la equidad, la
productividad efectiva y la formación de capital.
Este capítulo se divide en tres secciones, además de esta
introducción. En la sección A se presenta una síntesis del desempeño
macroeconómico de la región desde 1990. En la sección B se examinan tres
tipos de asimetrías que, ante la existencia de inestabilidad en la economía
real y heterogeneidad estructural, resultan recesivas y deprimen el
desarrollo, debido a sus efectos en la formación de capital, la calidad de la
inserción externa y el nivel de empleo y la precariedad laboral. Por último,
se formulan las conclusiones.
A. El enfoque dominante desde 1990

y sus efectos
En estos años, ha dominado la visión de que el control de la inflación y
el equilibrio fiscal bastarían para asegurar el equilibrio macroeconómico.
Muchos reformadores pensaban que el logro de esos dos objetivos se
facilitaría con un tipo de cambio libre y la apertura plena de la cuenta
de capitales, lo que atraería ahorro externo, que se añadiría al ahorro
nacional y permitiría financiar un volumen mayor de formación de
capital. Al mismo tiempo, ello contribuiría a “importar” estabilidad
macroeconómica, ya que limitaría las posibles acciones irresponsables
de las autoridades locales. Según ese enfoque, los agentes financieros,
con sus votos de confianza o desconfianza a las economías nacionales,
pondrían coto a la tendencia de las autoridades nacionales de generar
desequilibrios fiscales y monetarios. Además, los flujos de fondos de los
mercados financieros determinarían niveles de liquidez, tasas de interés
y tipos de cambio de equilibrio.
132 CEPAL
Como ingrediente central, se procuró aislar a la gestión monetaria

de presiones políticas. Así pues, por lo general, la política monetaria se
centró en el control de las metas de inflación. Con frecuencia, la apreciación
cambiaria provocada por ingresos de capitales fue recibida con beneplácito,
debido a su efecto depresor sobre el índice de precios al consumidor (IPC),
sin tener en cuenta su incidencia negativa en la producción de bienes
transables y la estabilidad de la economía real.
En consecuencia, en las últimas décadas, en América Latina ha
primado un enfoque macroeconómico que otorgaba una clara prioridad
a la estabilidad nominal o el nivel de precios y a la disciplina fiscal.
Por lo tanto, el diseño y la evaluación de las políticas macroeconómicas
se han disociado de la consideración de sus efectos en el empleo y el
crecimiento, centrándose excesivamente en el control de la inflación.
Este enfoque permitió obtener resultados satisfactorios en el control de
la inflación, que, desde la primera mitad de los años noventa, fue de un
dígito en la mayoría de los países de la región. No obstante, ello no ha
generado un crecimiento sostenido del PIB ni de los ingresos laborales
(Ffrench-Davis, 2005).
El ritmo de crecimiento del PIB ha sido decepcionante
(Williamson, 2003). Entre 1990 y 2012, se produjo un aumento del
PIB de apenas el 3,2% anual, en comparación con el 5,6% registrado
en la década de 1970. De hecho, la región en su conjunto no ha
experimentado un proceso de convergencia que acorte la distancia con
el mundo desarrollado. Por ejemplo, en 2008 (el año previo a la llegada
del contagio de la crisis mundial), el PIB per cápita de América Latina
equivalió al 27% del ingreso medio de los países del Grupo de los Siete
(G7), porcentaje que la región ya había alcanzado a finales de la década
de 1980 (véase el cuadro IV.1). Entre 1990 y 1997, período en el que se
aplicaron con mayor intensidad en la región las reformas del Consenso
de Washington, ambos grupos de países experimentaron un aumento
similar del ingreso por habitante. En los años siguientes, hasta 2003, el
PIB per cápita disminuyó, influido negativamente por la crisis asiática.
A partir de 2004 se experimentó una aceleración notable gracias al
efecto positivo de los términos de intercambio, con lo cual en 2008 el
PIB per cápita de la región fue levemente superior al 27% del PIB per
cápita del G7, situándose en 2012 en el 29%2. En un extenso período de
23 años, la región recortó solo 2 puntos de los 73 puntos de la brecha
que existía en 1989.
2
El quinquenio 2004-2008 fue el más positivo desde la década de 1970, con un crecimiento
promedio del 5,3% anual. En el período 2009-2012, la mejora relativa de la región se debe más al
retroceso de las economías más desarrolladas.
Cuadro IV.1
América Latina: PIB per cápita respecto del de los Estados Unidos
y del Grupo de los Siete (G7), 1970-2012
(En porcentajes, sobre la base de dólares en PPA de 2012)
Año América Latina/Estados Unidos América Latina/G7
1970 26,5 32,5
1980 30,3 35,6
1989 23,5 27,2
1997 23,0 26,6
2008 23,3 27,4
2012 24,6 29,1
Fuente: Para el PIB per cápita en PPA de las tres unidades de 2012: elaboración propia sobre la base de
estimaciones del Banco Mundial. Para los años anteriores: estimación sobre la base de las tasas
de variación real del PIB per cápita que figuran en los informes del Banco Mundial desde 1970
hasta 2012.
Después del contagio de la crisis mundial de 2008-2009, en

2010-2011 se registraron otras recuperaciones vigorosas (5,8% y 4,4%,
respectivamente). No obstante, una vez más, al promediar el período
de decrecimiento debido al contagio con el período de recuperación
posterior, se mantiene una media similar y deficiente. Además, ya en
2012 se había retornado a un 3%. Ello refleja la debilidad de las políticas
microeconómicas (que no se analizan en este estudio) y macroeconómicas.
Por lo general, las etapas de auge (iniciadas en 1990-1991, 1995-1996,
2003-2004 y 2010) han traído consigo desequilibrios macroeconómicos
con respecto a los tipos de cambio y el balance externo, así como burbujas
en los precios de la bolsa y los créditos al consumo, lo que ha provocado
situaciones crecientemente insostenibles y han dado lugar a nuevos ajustes
recesivos3. Estos desequilibrios (o indicadores de vulnerabilidad) subyacen
en la gran inestabilidad que exhibe la evolución del PIB en la mayoría
de las economías medianas y grandes de la región, que, por su peso,
determinan los promedios ponderados regionales (véase el gráfico IV.1).
Es un hecho irrefutable que, en la mayoría de los países de la región, los
cambios en la evolución del PIB no responden a abruptas variaciones
estructurales o de ámbito microeconómico, sino a cambios cíclicos de
variables macroeconómicas asociadas predominantemente al patrón de
inserción financiera y comercial.
Hasta 2003, las fluctuaciones de la actividad económica
estuvieron asociadas principalmente a las corrientes de capitales. Desde
entonces, el auge experimentado, particularmente en América del Sur,
ha sido en cierto sentido una excepción parcial, ya que se ha debido a
mejoras prolongadas de los términos de intercambio, y no al uso del
ahorro externo; en definitiva, se basó más en fondos propios que en
3
Véase CEPAL (2010) y Ffrench-Davis (2005 y 2010).
134 CEPAL
fondos ajenos. Ello le ha conferido una mayor sostenibilidad temporal,

junto con la adopción de algunas reformas contracíclicas, como la
creación de fondos soberanos estabilizadores. No obstante, la mayoría
de los indicadores de vulnerabilidad macroeconómica estuvieron
crecientemente presentes hasta 2008 y, en 2010-2012, se ha repetido el
proceso de desequilibrio.
Gráfico IV.1
América Latina (19 países): volatilidad del PIB, 1977-2012
(Tasas anuales de crecimiento, en porcentajes)
7
2004=5,8 2010=5,8
1977-1980=5,5 1997=5,5
6
1994=4,9
5
1986=3,6 2000=3,8
4
2
1998-1999=1,4
1
1990=1,1
0 1995=0,4
1999=0,2
-1
2009=-1,9
-2
1983=-2,5
-3
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), datos de 19 países.
El indicador más notorio son las persistentes revaluaciones

cambiarias y su efecto en las cuentas corrientes. Las revaluaciones han
estado asociadas a los precios notablemente elevados de las exportaciones
primarias de algunos países de la región, los que determinan fuertes
mejoras de los términos de intercambio (véase el gráfico IV.2)4. Mientras
esas alzas se mantengan, las revaluaciones parecen sostenibles; sin
embargo, van dejando sus huellas distorsionadoras en la calidad
de las exportaciones y en la competitividad de las pymes ante las
importaciones, cuyo volumen ha crecido un 108% desde 2003, en
comparación con un aumento del 47% del volumen de las exportaciones
(véase el gráfico IV.3).
4
El aumento de cerca del 50% del índice de términos de intercambio sobrestima el impacto
positivo sobre los ingresos por exportación, pues parte del efecto se filtra al exterior mediante
las remesas de utilidades de la IED del sector exportador. La filtración fue de alrededor de un
tercio en el período reciente de auge. Véase la tendencia de los términos de intercambio en Erten
y Ocampo (2012).
Gráfico IV.2
América Latina: relación de los precios de intercambio
de los bienes y servicios, 1990-2012
(Índice 1990=100)
160
150
140,6
148,3
140
130
129,9
120
110
113,6
100
99,0
90
80
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL).
Gráfico IV.3
América Latina: evolución del volumen de las exportaciones
y las importaciones de bienes FOB, 2003-2012
(Índice 2003=100)
240
220
200
180
160
140
120
100
80
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Exportaciones de bienes Importaciones de bienes
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPALSTAT para 2003-2009 y sobre la base de CEPAL,
Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 2012 para 2010-2012.
136 CEPAL
En resumen, paralelamente a los mencionados equilibrios nominales

(baja inflación y disciplina fiscal), se observan intensas fluctuaciones de la
tasa de crecimiento del PIB, que es el principal indicador de la economía
real. En general, en el conjunto de la región, los cambios en la evolución
del PIB no responden a abruptas modificaciones estructurales o de ámbito
microeconómico, sino a cambios de variables macroeconómicas asociadas
predominantemente a variaciones de las corrientes de capital financiero,
tanto de entrada como de salida, y de los términos de intercambio. Estos
factores, junto con su impacto multiplicado por políticas macroeconómicas
pasivas o procíclicas (Kaminsky, Reinhart y Vegh, 2004; Ffrench-Davis,
2010), provocan variaciones sustanciales de la demanda agregada, el tipo de
cambio y las expectativas de los agentes económicos. Indudablemente, se
trata de variables macroeconómicas que evidencian graves desequilibrios
de la economía real, aunque la inflación y las cuentas fiscales estén
controladas. Como se documenta en este artículo, esta inestabilidad ha
perjudicado decisivamente al crecimiento del PIB y la equidad, debido a su
repercusión en la tasa de inversión productiva y en la calidad del empleo.
La enseñanza con respecto a la formulación de las políticas
macroeconómicas es que no basta con mantener una tasa de inflación
baja y el orden fiscal, ya que ello ha implicado un desequilibrio entre los
objetivos. Naturalmente, ambos objetivos son necesarios, pero la manera
de lograrlo resulta determinante y, por sí solos, son insuficientes para
asegurar la estabilidad y el crecimiento de la economía real. Teniendo en
cuenta las circunstancias y la eficacia, hace falta un equilibrio entre los
distintos objetivos, así como la consiguiente coordinación de los medios
para lograrlos. Es necesario pasar a un enfoque que priorice explícitamente
la interrelación de las políticas macroeconómicas con el desarrollo
productivo y las repercusiones en materia de igualdad.
B. Asimetrías recesivas y regresivas

Una característica del desempeño de las economías de la región es la
notable repetición de fluctuaciones cíclicas de la actividad económica, con
auges pronunciados seguidos de contracciones que suelen ser abruptas;
generalmente, este rasgo ha sido más acentuado en las economías medianas
y grandes. Esa ciclicidad tiene efectos negativos en la capacidad productiva
y su distribución entre los diversos productores del PIB (trabajadores y
dueños del capital). La capacidad productiva o PIB potencial pone límite
máximo al PIB efectivo obtenible en cada momento del tiempo. Solo un PIB
potencial en expansión —cuya evolución depende de los insumos que se le
aporten y del entorno macroeconómico que enfrente— da sostenibilidad a
un PIB efectivo creciente.
La ciclicidad ha estado asociada a grandes altibajos de la demanda

agregada, del acceso al crédito, los tipos de cambio y la balanza exterior.
Dada la existencia de heterogeneidad estructural, la variabilidad afecta de
manera diferente a los diversos productores del PIB.
Recuadro IV.1
Asimetrías recesivas y regresivas
• En el ciclo económico, frecuentemente, el PIB efectivo no se sitúa

alrededor del PIB potencial, sino por debajo. El techo es un máximo, no
una media tendencial. Por ello, en general, la inestabilidad no es neutra,
sino depresora de la productividad total de los factores (PTF) efectiva y
del empleo, y la brecha recesiva (diferencia entre el PIB efectivo y el PIB
potencial) hace disminuir la formación bruta de capital.
• La capacidad asignativa del tipo de cambio se resiente y se perjudica al
valor agregado de las exportaciones y a la competitividad de las pymes
frente a las importaciones.
• El inversionista financiero se puede ajustar instantáneamente a los
cambios de expectativas y precios relativos. El inversionista productivo,
que es el que genera la formación bruta de capital, cuya asignación de
recursos es irreversible, necesita plazos prolongados. La inestabilidad
favorece la inversión especulativa en vez de la inversión productiva. Este
es un efecto depresivo del crecimiento.
• En el ciclo se reduce la tasa de participación laboral y el empleo de las
personas de menor empleabilidad, que son las más pobres, y se eleva la
informalidad. Este es un efecto regresivo.
• Un enfoque macroeconómico que descuida la estabilidad de la economía
real resulta negativo para el crecimiento y la equidad, dado que combina
ambas características: es recesivo y regresivo.
Fuente: Elaboración propia.
La mencionada inestabilidad de la economía real implica que, en

contextos recesivos, el PIB efectivo puede estar muy por debajo del PIB
potencial durante largos períodos, lo que afectaría su evolución futura,
debido a su efecto depresor en la inversión productiva, el empleo y la
innovación. En cambio, en los períodos de auge, es evidente que la frontera
productiva establece un límite a la recuperación del PIB efectivo; el PIB
efectivo solo puede superar al PIB potencial coetáneo durante períodos
breves. Naturalmente, durante la recuperación, el PIB efectivo suele crecer
más rápidamente que el PIB potencial, pero no se equipara con él mientras
no se logre el pleno empleo. La brecha entre ambos es lo que se denomina
“brecha recesiva”, ya que indica una subutilización del capital y el trabajo
disponibles. El hecho de que, en contextos de una marcada inestabilidad,
la economía no fluctúe alrededor del PIB potencial, sino que se sitúe en
138 CEPAL
un nivel inferior, implica una asimetría que afecta considerablemente al

crecimiento económico y su distribución.
Mientras subsista la brecha entre el PIB efectivo y el potencial,
persistirán los efectos depresores de la formación de capital, la calidad
de la producción de los bienes transables y el mercado laboral, como se
expone a continuación. Por consiguiente, para favorecer el crecimiento y
la equidad, es muy importante que la actividad económica pueda situarse
en un nivel cercano a la frontera productiva, lo que contribuiría a elevarla;
esta proximidad no ha sido frecuente ni continuada. En casi todos los
años comprendidos entre 1981 y 2012, en el conjunto de la región, han
prevalecido brechas recesivas significativas.
1. Brecha recesiva y formación de capital

El interrogante que se desprende de la información disponible es por qué
la formación bruta de capital ha sido tan reducida en el período en el que
predominaron las reformas neoliberales. Una causa fundamental ha sido la
existencia de desequilibrios en la economía real, que consistían en brechas
significativas entre el PIB efectivo y el potencial. Como se documenta
en numerosos antecedentes empíricos, la brecha recesiva entre el PIB
efectivo y el potencial (que constituye un desequilibrio macroeconómico
esencial) ejerce un efecto marcadamente depresor en la tasa de inversión,
que es una variable determinante para el crecimiento económico. De
hecho, la experiencia de América Latina muestra una elevada correlación
negativa entre la magnitud de la brecha y la tasa de formación de capital
(Ffrench-Davis, 2005, pág. 117)5. La estrecha asociación que ha existido
entre la brecha recesiva y la tasa de inversión en capital fijo en América
Latina evidencia uno de los principales efectos dinámicos negativos de la
subutilización de los factores productivos.
Esta relación negativa se debe a diversos factores: i) una brecha
recesiva implica una subutilización de la capacidad disponible, lo que
reduce la productividad efectiva (productividad total de los factores);
ii) si las ventas declinan, no se justifica para el empresario una expansión
de la capacidad hasta que no prevea que su empresa se acerca a la
utilización plena; iii) al disminuir la utilidad, se dispone de menos fondos
propios para financiar nuevas inversiones, mientras que se desalienta la
disposición a arriesgar fondos o patrimonio a largo plazo, que es lo que
requieren las inversiones irreversibles; iv) el correspondiente deterioro de
los balances de las empresas suele verse acompañado de una reticencia
5
Las estimaciones referentes a 1970-2003 de nueve países de América Latina, a los que
corresponde la gran mayoría de la población y del PIB regional, se basan en antecedentes de la
CEPAL y de Hofman y Tapia (2003). En Ffrench-Davis (2010), se vuelve a analizar este tema, con
estimaciones actualizadas de ese estudio que abarcan el período 1970-2009.
procíclica del mercado de capitales a financiar empresas con falta de

liquidez en situaciones recesivas; v) el entorno volátil, generador de
incertidumbre, disuade la inversión irreversible; vi) la brecha recesiva
y sus fluctuaciones suelen afectar a la calidad de la evaluación de los
proyectos y desalentar la innovación productiva, y vii) las intensas
fluctuaciones recesivas suelen deprimir los ingresos fiscales, lo que
provoca recortes en la inversión pública complementaria de la inversión
privada (Easterly y Servén, 2003)6.
Así pues, un conjunto de contundentes razones, ligadas a
desequilibrios de la macroeconomía real, explican por qué la insuficiente
tasa de formación de capital aparece tan asociada a los ciclos económicos.
El desempeño deficiente de la formación de capital opaca las tareas que
se han estado realizando en la región, de carácter más estructural, para
elevar la productividad y reducir la heterogeneidad estructural mediante
reformas microeconómicas y mesoeconómicas.
Si se consigue evitar la reaparición recurrente de la brecha recesiva,
con una política que logre que la demanda agregada esté cerca del PIB
potencial y haya un tipo de cambio real sostenible, se podrá estimular a
los posibles inversionistas para que intensifiquen su actividad. El efecto
dinámico será mucho mayor si se generan expectativas sólidas entre los
actores económicos con respecto a que las políticas públicas mantendrán
los equilibrios de la economía real y, además, las autoridades emprenden
reformas para completar los mercados de capitales de largo plazo,
estimulan la innovación productiva y mejoran la capacitación de la
fuerza laboral.
A medida que la brecha recesiva desaparece, muchos
emprendedores que habían desactivado proyectos en ciernes intentarán
reactivarlos. Ello requiere tiempo, dado el conjunto de elementos
necesarios para concretar un proyecto de inversión productiva. Si la
brecha solo se elimina durante un período corto, debido a desequilibrios
que se han ido gestando durante la recuperación de la actividad
económica, muchos posibles inversionistas no tendrán tiempo de
concretar su emprendimiento antes de que comience la siguiente
recesión. Constituye otra asimetría de los efectos cíclicos, que ayuda a
explicar el deficiente desarrollo alcanzado con las políticas neoliberales.
En este sentido, la sostenibilidad del ciclo expansivo es crucial para
potenciar la inversión productiva. En el gráfico IV.4 se puede observar
que, en los procesos de recuperación, luego de cierto rezago, la formación
6
El impacto depresor del ciclo sobre la formación bruta de capital fijo se intensifica por el hecho
de que la contracción de la inversión suele ser más bien abrupta, en tanto que la recuperación
tiende a ser gradual. Esta nueva asimetría arroja una suma de flujos de inversión inferior a la
que se obtendría si ambos ajustes fuesen simétricos.
140 CEPAL
bruta de capital adquiere velocidad y, al producirse la nueva recesión, esa

aceleración se detiene y se revierte. Por lo tanto, cuanto más prolongada
sea la cercanía al pleno uso, mayor tenderá a ser la elevación de la tasa de
inversión. En consecuencia, es imprescindible que en el período de auge no
se gesten desequilibrios en la macroeconomía real, como una apreciación
cambiaria creciente, con un alza de la importaciones constantemente
mayor que la de las exportaciones, un endeudamiento elevado de los
consumidores o una demanda agregada que aumente sistemáticamente
más rápido que la capacidad productiva.
Gráfico IV.4
América Latina (19 países): formación bruta de capital, 1970-2012 a
(En porcentajes del PIB, sobre la base
de dólares constantes de 2005)
27
24,6
25
23
21,3
21
18,6
19
17,6
17,0
17
15
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
(CEPAL), datos de 19 países.
a
Las líneas horizontales indican la tasa media de formación bruta de capital en subperíodos en los que la
tasa estaba en expansión (1972-1981, 1992-1998 y 2006-2012) y en situaciones recesivas (1984-1990
y 2001-2004).
Como ya se ha expuesto, desde la década de 1980, ha sido habitual

que la economía inicie un proceso de reactivación, alcance a un punto
máximo que se aproxima al pleno uso de la capacidad y enseguida transite
hacia una nueva recesión. En este tercio de siglo, ha sido poco el tiempo
en el que la economía ha presentado un uso elevado de su capacidad
productiva. En efecto, los años ochenta se caracterizaron por una brecha
recesiva significativa; en 1994 se alcanzó un punto máximo que cayó
en 1995; en el curso de 1997-1998 se alcanzó otro pico, seguido por una
contracción ya en 1998; en 2003-2004 se inició otro período en alza, que
se detuvo por el breve contagio de 2008-2009, y se retornó a un auge en
2010-2012, que se desaceleró en 2013.
En resumen, en cada situación recesiva, la formación de capital se

contrae significativamente y, en los períodos de auge, se suele reactivar
de forma gradual y con un rezago, lo que denota otra asimetría relevante.
Por consiguiente, se mantiene una brecha que tiene un efecto depresor
en la suma de la serie de flujos de inversión correspondientes al proceso
de ajuste, aunque al final del ciclo se retorne a un flujo marginal similar
al inicial. Lamentablemente, a partir de la década de 1970, la región
no ha logrado mantener procesos prolongados de producción cercana
al PIB potencial. Lo común ha sido que prevalecieran tasas elevadas
de subutilización, debido a la inestabilidad macroeconómica real,
generada por flujos de capitales y precios de exportación volátiles, así
como por políticas macroeconómicas procíclicas, lo que ha impedido
que la formación bruta de capital fijo llegara a entrar en un régimen
normalmente elevado.
2. Inestabilidad cambiaria y desarrollo productivo 7

En la macroeconomía para el desarrollo se otorga un papel estratégico al
tipo de cambio, como el precio relativo que vincula a la economía nacional
con la internacional, que es una variable esencial para la sostenibilidad
de los equilibrios macroeconómicos y la asignación de recursos. Se
trata de una variable determinante para las decisiones de asignación de
recursos productivos y de consumo de los agentes económicos entre los
bienes transables y los no transables. Tanto su nivel real medio como su
estabilidad son cruciales; la existencia de heterogeneidad estructural y
asimetría en las respuestas implica que su inestabilidad tiende a acentuar
la intensidad de la heterogeneidad.
Formalmente, algunos países de la región adoptaron un régimen
de tipo de cambio libre, con intervenciones esporádicas o excepcionales
en ciertos casos. La experiencia de la región muestra que el tipo de cambio
real ha exhibido un comportamiento extremadamente procíclico: en la
determinación del precio, se ha dado prioridad a la calidad del activo
financiero; y el tipo de cambio real ha respondido con más intensidad
a las variaciones de la balanza de pagos que a la cuenta corriente.
Durante períodos prolongados, el tipo de cambio ha estado determinado
por flujos de capitales de corto plazo, operados por especialistas en
generar ganancias de capital, en vez de ganancias de productividad, o
por variaciones reversibles de los términos de intercambio. Todo ello
se mantenía sin tomar en consideración la desalineación de la cuenta
corriente. Dado lo prolongado de los procesos de revaluación, que
implican una volatilidad de mediano plazo, aparecen efectos estructurales
7
Véase, por ejemplo, Williamson (2008); Agosin (2007); Rodrik (2008); Eichengreen (2008);
Ffrench-Davis (2010), y Ocampo (2011).
142 CEPAL
en la asignación de recursos y en los pasivos de los agentes, por ejemplo,

desaliento de la adición de valor a las exportaciones de recursos
primarios8 y productores que se endeudan en moneda extranjera durante
los períodos de apreciación cambiaria.
Es cierto que el predominio del régimen de tipo de cambio libre
de la década de 2000 evitó crisis cambiarias características de un tipo
de cambio nominal fijo. Sin embargo, como contrapartida, la cotización
de muchos países de la región pasó a ser extremadamente sensible
a los cambios procíclicos de la oferta de fondos externos. De este
modo, se incurrió en una contradicción profunda, con consecuencias
negativas graves en la asignación de recursos y, en especial, para una
acumulación favorable al crecimiento. Con las reformas liberalizadoras
de las restricciones cuantitativas y arancelarias de las importaciones,
se procuraba un papel protagónico para los rubros transables, lo que
suponía que el tipo de cambio adquiriera un papel determinante en la
competitividad internacional.
Se suele argumentar que las fluctuaciones cambiarias, tan intensas,
se resuelven con operaciones de derivados, esto es, la compra o venta de
futuros. Cuando el exportador puede acceder a ellos, son muy eficaces para
asegurarse a corto plazo ante las fluctuaciones de los precios y las tasas
de interés de las operaciones con la producción presente. Sin embargo, la
realidad es que los precios de futuros son bastante similares a los precios
de contado (precios spot), y tan fluctuantes unos como los otros. No
resultan útiles para evitar los efectos distorsionadores de la inestabilidad a
mediano plazo con respecto al desarrollo productivo, esto es, la inversión
para aumentar la capacidad productiva.
En este contexto, suele aparecer una nueva asimetría. En los auges
cíclicos, cuando las expectativas mejoran y los mercados de capitales se
tornan más receptivos hacia los nuevos proyectos, lo que ha sucedido,
generalmente, es que el tipo de cambio real se ha empezado a apreciar y
se ha creado la expectativa de que se trataba de un proceso perdurable.
Naturalmente, ello desalienta la inversión en la producción de rubros
transables y la destinada a elevar su valor agregado, lo que no ha evitado
que, en ocasiones, esa apreciación fuera bienvenida por las autoridades, en
la medida en que las metas en materia de inflación tenían preeminencia
sobre el desarrollo exportador, el crecimiento y el empleo sostenible; se
trata de casos evidentes de intentar lograr las metas de inflación a expensas
8
Existen abundantes ejemplos en la literatura ortodoxa en los que se sostiene que el tipo de
cambio flexible, libre de intervenciones regulares de la autoridad, es eficaz para enfrentar los
riesgos de corto plazo de los períodos contractivos, ignorando masivamente la distorsión de
los efectos asignativos de factores irreversibles que provoca durante los auges revaluatorios
previos. Véase, por ejemplo, OCDE (2013, págs. 8, 15 y 16).
del crecimiento. Al mismo tiempo, el volumen de las importaciones solía

elevarse mucho más rápido que el de las exportaciones y se deterioraba la
cuenta corriente estructural.
En la otra etapa del ciclo, en el período de contracción, predominan
importantes devaluaciones cambiarias, lo que tiende a estimular la
inversión en bienes transables. Sin embargo, la incertidumbre suele
ser intensa y las entidades financieras generalmente restringen el
financiamiento de nuevos proyectos. En consecuencia, en el mercado se
desaprovechan las oportunidades que ofrece un tipo de cambio depreciado
para aumentar la capacidad de producción de bienes transables. El
resultado neto tras ambas etapas del ciclo es que la capacidad positiva de
asignación del tipo de cambio se debilita y disminuye la producción de
bienes transables y su valor agregado.
Evidentemente, la inestabilidad cambiaria distorsiona las
evaluaciones de proyectos destinadas a asignar recursos, promueve
la inversión especulativa en vez de la inversión productiva, desplaza
artificialmente la producción nacional de bienes transables importables
(muchos de ellos producidos por pymes) y desalienta que se añada valor
agregado a las exportaciones.
Esta grave falla de la política cambiaria constituye un pesado
lastre para llevar a cabo una estrategia de desarrollo centrada en las
exportaciones, en particular las no tradicionales y con mayor valor
agregado. Esas exportaciones son las más propensas a transmitir
externalidades y a interactuar con las pymes. La adopción de alguno de los
diversos regímenes de flexibilidad administrada del tipo de cambio es un
componente esencial del conjunto de variables necesarias para ese logro.
Para ello es fundamental la intervención equilibradora, contracíclica
de la autoridad económica, por ejemplo, mediante la compra o venta
de moneda extranjera por el banco central, la regulación del nivel y la
composición de los flujos, y la utilización de fondos de estabilización
de los ingresos de las exportaciones. En las publicaciones de economía
y los medios de comunicación, se afirma con frecuencia que cualquier
intervención cambiaria implica ir contra “el mercado”, y que los logros
pretendidos siempre resultan derrotados por “el mercado”. Dado que no
existe un mercado único, sino diversos mercados, con actores notablemente
diferentes, resulta esencial definir cuál es el mercado más pertinente para
el logro del desarrollo. Se trata de que la evolución del tipo de cambio real
esté acorde con sus fundamentos económicos (principalmente la tendencia
de la cuenta corriente y de las productividades según los planteamientos
de Balassa y Samuelson), en un mundo donde la moneda extranjera
144 CEPAL
es, en parte, un activo financiero con una evolución frecuentemente

desligada del desempeño de la cuenta corriente, hasta que los operadores
se dan cuenta de que el tipo de cambio real está muy desalineado y lo
realinean abruptamente.
Entonces, de lo que se trata, desde un enfoque funcional para
el desarrollo, es de lograr que las fuerzas reales del mercado —los
productores de exportables y los importadores y productores de
importables, que son los actores clave para lograr el desarrollo productivo
en lo que respecta a la relación con la economía internacional—, sean las
que predominen en la determinación del tipo de cambio, guiada por la
autoridad, que debería procurar una evolución sostenible de la cuenta
corriente. Para ello, la autoridad puede recurrir a alguna de las variantes
de flexibilidad administrada, adecuada a las particularidades de cada
país (Williamson, 2008). Ese es “el mercado” que debe imponerse, el
de los generadores de una mayor inversión productiva, innovación y
productividad, y no el de los operadores a corto plazo y los buscadores de
“rentas” (rent-seekers).
En este contexto, resulta fundamental la intervención coherente y
selectiva de la cuenta de capitales por parte de la autoridad económica,
en combinación con un conjunto de otras políticas macroeconómicas que
aseguren la eficacia.
Sin esa regulación, dados los mercados financieros internacionales
actuales, no hay espacio para aplicar una macroeconomía para el
desarrollo efectiva, con el consiguiente costo tanto en términos de
crecimiento económico como de fomento de una mayor igualdad en las
estructuras productivas. En una economía en desarrollo, es una grave
contradicción aspirar a lograr una economía de mercado eficiente y que
las autoridades deleguen en operadores financieros la determinación de
precios macroeconómicos tan estratégicos como el tipo de cambio real.
En síntesis, para guardar coherencia con una estrategia de
desarrollo en la que la producción de bienes y servicios transables a
nivel internacional desempeñe un papel central, hace falta una profunda
corrección de la política cambiaria, para fortalecer su calidad como
factor con capacidad de asignar recursos productivos e intensificar su
vinculación (o los encadenamientos de la producción de transables) con
el resto de la economía. Esa mayor vinculación con los segmentos de
la economía que no exportan directamente puede contribuir a reducir
la heterogeneidad estructural interna, lo que generaría condiciones
más igualitarias en el ámbito laboral y entre los empresarios de
diversos tamaños.
3. Empleos de calidad e inestabilidad

de la economía real 9
La situación laboral, en particular en economías cuyo nivel de gasto social

es modesto (como suelen ser las de América Latina que tienen cargas
tributarias bajas), es la variable más determinante en la distribución
del ingreso.
A pesar de los progresos logrados en cuanto a la reducción de
la pobreza desde los años noventa, todavía no se ha logrado un avance
perdurable en la situación laboral, en la que predominen empleos
más estables, se disponga de protección social, y los trabajadores
disfruten de condiciones de organización y capacidad de negociación.
Independientemente de los avances significativos alcanzados durante la
recuperación económica y social de 2004-2008, antes del contagio de la
crisis financiera mundial todavía predominaba la precariedad laboral, que,
naturalmente, se agravó con el contagio. En 2009, al detenerse bruscamente
el período de auge, aumentó la pobreza y la precariedad laboral. En lugar
de seguir dando paso a empleos más formales, la informalidad recuperó
espacio. De 2007 a 2009-2010, aumentó la participación en el empleo de los
trabajadores por cuenta propia, “involuntarios” en su mayoría (OIT, 2010,
cuadro 2). La recuperación positiva experimentada a partir de 2010 retomó
la senda de progreso del período 2004-2008. Ello permitió aumentar el
empleo, la formalidad, los ingresos y el PIB efectivo, hasta topar con la
limitada capacidad productiva disponible y tener que enfrentar el desafío
de elevar la generación de nueva capacidad, ya que esta solo había
mejorado levemente.
La generación de más empleo y de mejor calidad es determinante
para lograr una reducción progresiva de las intensas desigualdades
que se observan en los mercados y las sociedades. Por lo tanto, la
política macroeconómica debería prestar una atención explícita a los
efectos diferenciados de las diversas políticas en las empresas grandes
y pequeñas, la inversión y el consumo, y los trabajadores calificados y
de baja calificación. La gradualidad de las políticas y la calidad de la
coordinación entre los aspectos monetarios, cambiarios, financieros
y fiscales, por ejemplo, influyen sustancialmente en el crecimiento
económico y sus efectos distributivos, sobre todo en el nivel y la calidad
del empleo.
En la región persiste una brecha social considerable, pues la
razón entre el quintil de ingresos más rico y el más pobre de los países
9
El impacto del entorno macroeconómico y la cuenta de capitales en el nivel y la calidad del
empleo se examina en Ffrench-Davis (2012).
146 CEPAL
de América Latina duplica con creces la del G7. Así pues, la región sigue
siendo muy regresiva en el contexto mundial (Banco Mundial, 2005), lo
que está asociado, de manera determinante, a las estructuras productivas.
Cabe reiterar que la acusada heterogeneidad estructural entre empresas de
diferentes dimensiones y entre trabajadores de distinta calificación implica
la existencia de desigualdades en el correspondiente funcionamiento de
los mercados10. Para crecer vigorosamente es necesario mejorar con mayor
rapidez la productividad de los sectores de menores ingresos y, con ello,
la empleabilidad de los sectores medios y pobres. En contraposición a
la creencia más común del enfoque neoliberal, en la situación actual de
América Latina existe un amplio grado de complementariedad entre
diversas políticas que contribuirían simultáneamente al crecimiento y a la
reducción de la desigualdad en el mercado laboral (Bourguignon y Walton,
2007; Ffrench-Davis, 2014, cap. VII).
La inestabilidad de la demanda interna y del tipo de cambio
produce efectos estáticos y dinámicos en el empleo. Un ejemplo
de efectos estáticos son los altibajos en la tasa de utilización de la
capacidad productiva disponible de trabajo y capital, que, al provocar
recurrentemente brechas sustantivas entre la capacidad instalada y el
PIB efectivo, generan a su vez brechas entre el pleno empleo y el empleo
efectivo. Esas brechas recesivas y la volatilidad de variables tales como el
tipo de cambio real han provocado profundos efectos dinámicos, como se
ha expuesto arriba, i) en la expansión del acervo de capital nacional, que
disminuye, en tanto que la fuerza de trabajo potencial, inexorablemente,
sigue elevándose; además, se debilitan las organizaciones laborales y,
en situaciones de desempleo creciente, se intensifica la discriminación
contra los trabajadores de menor calificación y los empresarios de menor
tamaño; ii) en la intensidad del valor agregado que se incorpora a las
exportaciones y su interrelación con el resto de la producción interna;
iii) en el desarrollo de las pymes, que suelen ser más intensivas en el uso
del trabajo y que compiten con las importaciones, y iv) en la formalidad o
precariedad del mercado laboral.
Uno de los vínculos que existen entre la inestabilidad de la
macroeconomía real y la desigualdad estriba en la extensa heterogeneidad
estructural que caracteriza a las economías en desarrollo. Dada la fuerza
que aún tiene el enfoque neoliberal, que incluye la idea de la homogeneidad
y la “neutralidad” de las políticas al formular las políticas públicas, es
fundamental comprender e internalizar la diversa capacidad de acción y
10
Véase un análisis y antecedentes empíricos sobre el intenso grado de heterogeneidad estructural
actual en las economías de América Latina y sus implicancias distributivas en Infante (2011).
Véase información al respecto sobre Chile en Sunkel (2011).
reacción de los agentes típicos en distintos mercados. Por lo tanto, hay que
tener en cuenta la heterogeneidad entre grandes y pequeños empresarios,
trabajadores de alta y de reducida calificación, inversionistas productivos
e inversionistas financieros o compradores de activos, e inversionistas
productivos y consumidores, así como la elevada movilidad nacional e
internacional de los capitales financieros y del trabajo muy calificado, que
contrasta con la escasa movilidad del capital físico y de la mano de obra de
menor calificación.
Las asimetrías resultantes de esa heterogeneidad se intensifican
en situaciones de inestabilidad de la actividad económica y los precios
macroeconómicos. Por ejemplo, la distribución del ingreso suele
deteriorarse en las recesiones y mejorar en las recuperaciones, pero de
manera más gradual en estas que en aquellas, asimetría que provoca
efectos regresivos en los balances de los hogares y las empresas. Por
otra parte, los esfuerzos que se dedican a las reformas económicas que
requieren continuidad y una perspectiva de largo plazo se debilitan.
Además, en los períodos de auge de flujos financieros, una parte
sustancial se consume, ya que el consumo responde más rápidamente
que la inversión productiva cuando hay una oferta de fondos mayor, y
el mercado financiero se ha especializado más en financiar el consumo o
la compra de activos existentes que en el financiamiento de largo plazo
de la inversión productiva. Si ello se acompaña, como ha sido frecuente,
de apreciaciones cambiarias, el sesgo se acentúa debido a las crecientes
importaciones de bienes de consumo, lo que desvía el “ahorro externo”
hacia el “desahorro” nacional.
Así pues, después de un período de auge, quedan elevados
pasivos sin una contrapartida de capacidad de pago. El habitual
cambio de expectativas, la reversión de los flujos y las devaluaciones
abruptas conducen a un ajuste recesivo, con caídas de la demanda
interna. A su vez, esta arrastra a la baja a la producción, el empleo y
su formalidad y, por lo tanto, los ingresos tributarios. En los últimos
años, esta ha sido la dinámica de la región, con una tasa de formación
bruta de capital todavía reducida (a pesar de los notables precios de
exportación y del ingreso de capitales extranjeros) y un desequilibrio
creciente entre el volumen de las exportaciones y las importaciones
(véanse el recuadro IV.2 y el gráfico IV.3). Cabe añadir asimismo la débil
institucionalidad de la protección social para transferir ingresos en casos
de crisis, con un carácter contracíclico y progresivo, ya sea en materia
de reinserción, capacitación o compensación de las pérdidas de ingresos
(OIT/CEPAL, 2011).
148 CEPAL
Recuadro IV.2
Coyuntura actual de América Latina
• En 2010-2012, período coyuntural positivo, tras uno similar en 2004-2008,

la región se situó en el techo o PIB potencial. El tope en el techo explica el
freno del crecimiento del PIB efectivo en 2012.
• Choques de términos de intercambio y financieros elevaron la demanda
interna, en un entorno inicial dominado por la restricción externa en
2003. Por ello, tuvieron un fuerte efecto reactivador del PIB, arrastrando
a la economía real hasta el techo (positivo) y apreciando el tipo de
cambio (negativo). No hay cambio estructural o macroeconómico radical
que explique el salto en el crecimiento del PIB; sí lo hacen los choques
externos positivos por su efecto sobre el uso de la capacidad disponible.
• Las exportaciones continuaron muy concentradas en los recursos
naturales, que tienen bajo valor agregado y precios cíclicamente inestables.
En esta época de precios altos, el volumen de las importaciones crece
notablemente más rápido que el de las exportaciones.
• La formación bruta de capital se ha elevado y ha alcanzado su mayor nivel
desde el Consenso de Washington. Este elemento es muy positivo y se
debe al cierre de la brecha recesiva. Sin embargo, la tasa de formación
bruta de capital aún es inferior al promedio del decenio anterior a la
crisis de la deuda, y el ahorro nacional se ha debilitado (controlando
debidamente por el efecto de la relación de intercambio). La región está
dependiendo, riesgosamente, de términos de intercambio comercial y
flujos financieros transitoriamente muy favorables.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de cifras de la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL).
Como ya se ha expuesto, la evolución tan cíclica del tipo de cambio

real en muchos países ha distorsionado las decisiones en materia de
inversión productiva. Durante los auges acompañados de apreciación
cambiaria, se suelen generar excesos en la construcción suntuaria y en la
comercialización de importaciones, que proveen empleos que no serán
sostenibles cuando se corrija un déficit externo que se tornará cada vez
más excesivo. Por otra parte, se desplaza artificialmente la producción
de bienes transables importables que compiten con las importaciones
(muchos de ellos producidos por pymes). Al mismo tiempo, se desalienta la
diversificación hacia rubros no tradicionales con un mayor valor agregado
y la adición de valor a las exportaciones tradicionales, lo que afecta
negativamente al empleo sostenible y su calidad. Así pues, en los períodos
de auge, una parte de la creación de empleo es transitoria y, además, se
provoca cierta destrucción de empleo permanente.
La inestabilidad de la economía real es asimétrica en lo distributivo e,
inevitablemente, implica una subutilización de la productividad potencial,
con una producción efectiva y un nivel de empleo menores, así como la
expansión del sector informal, en comparación con contextos de mayor
estabilidad de la economía real. Resulta evidente que tasas más altas de

utilización del capital suelen implicar que el nivel medio del empleo sea
superior y que la fuerza laboral se combine con un volumen más elevado de
capital físico en uso. El consiguiente aumento de la productividad efectiva
significa que el bienestar de los trabajadores y los inversionistas (salarios y
utilidades del capital) puede mejorar, en virtud de una mayor utilización
de la capacidad y del fomento de un círculo virtuoso de mayor inversión,
innovación y empleo. Esa es la misión de las políticas macroeconómicas, que
deben complementarse con políticas de desarrollo productivo, capacitación
y reforma incluyente del mercado de capitales.
En resumen, los profundos ciclos que experimenta la actividad
económica, debido a la inestabilidad de la demanda agregada y del tipo
de cambio, afectan al nivel de empleo, su formalidad, la naturaleza de
los contratos laborales y la evolución de los salarios. La inestabilidad
de la macroeconomía real, dada la heterogeneidad estructural vigente
en los mercados de la región, tiene un efecto netamente regresivo en la
distribución del ingreso y la calidad de los empleos.
Conclusiones
El entorno macroeconómico provoca diversos efectos en el desarrollo.
Entre ellos figuran los efectos: i) en la tasa de inversión; ii) en la
intensidad del valor agregado que se genera en las exportaciones y su
interrelación con el resto del PIB; iii) en la innovación y su distribución
entre distintos sectores de la economía; iv) en el desarrollo de las
pymes; v) en la formalidad o precariedad del mercado laboral, y vi) en
el presupuesto fiscal. El estilo de las políticas macroeconómicas incide
significativamente en todas esas variables.
Los inversionistas productivos y el empleo han estado sujetos a
una gran inestabilidad de la macroeconomía real, con elevadas brechas
recesivas, en un mercado financiero notoriamente incompleto, sobre todo
en el caso del financiamiento de las empresas de menor tamaño. A su vez,
la inestabilidad de la economía real ha estado estrechamente asociada a
los ciclos de los flujos financieros con el exterior, que, además de exhibir
una alta volatilidad procíclica, también tienen una escasa conexión con
la inversión productiva. Ha predominado lo que llamamos financierismo
en vez del productivismo (Ffrench-Davis, 2010). El motivo principal de
ello es la existencia de un mercado financiero internacional dominado
por agentes especializados en el corto plazo, cuyo comportamiento suele
ser intrínsecamente procíclico y circular al margen del financiamiento
de la inversión productiva. Esa deficiencia se agrava por el hecho de
que su volatilidad ha provocado crisis financieras y cambiarias en las
150 CEPAL
economías emergentes receptoras de esos flujos, cuyos efectos recesivos

han desalentado la formación de capital y el empleo. La creciente
integración con los mercados financieros internacionales más volátiles,
que suele implicar la apertura indiscriminada de la cuenta de capitales,
ha favorecido una profundización de la inestabilidad, con un mayor grado
de superficialidad del financiamiento. No puede ignorarse un hecho tan
evidente como el gran incremento del ahorro financiero y la persistencia
de tasas de inversión productiva que todavía son bajas y concentradas.
Como las fluctuaciones no son simétricas alrededor del pleno
empleo, sino asimétricas, con un definido sesgo depresor y regresivo, por lo
general, las economías de la región han tenido niveles medios de actividad
bastante inferiores al pleno empleo, esto es, con considerables brechas
recesivas. Ello acarrea un desaliento decisivo a la inversión productiva y
un sesgo regresivo, o de inequidad, debido a su impacto negativo en la
calidad del empleo y en las empresas más pequeñas. En la medida en
que se logre cierta estabilidad de la economía real, y se reduzcan por lo
tanto las brechas recesivas, se contribuirá a elevar la formación de capital,
el empleo sostenible y el PIB potencial. Estos efectos no son neutros
distributivamente, dada la heterogeneidad estructural prevaleciente, pues
la existencia de la brecha suele implicar efectos negativos particularmente
graves para las pymes, los trabajadores de menor calificación, los sectores
informales y aquellos con menor patrimonio en general. La heterogeneidad
en cuanto al acceso al financiamiento refuerza las desigualdades en
materia de capacidad productiva, en un círculo vicioso que condena a las
unidades productivas de menor capital a la vulnerabilidad y a la dificultad
para crecer, con el consiguiente aumento de las brechas de ingresos dada
la inestabilidad de la macroeconomía real; el sesgo recesivo es también
regresivo. Por lo tanto, se trata de formular políticas que permitan
potenciar y mantener el ciclo expansivo, evitando las vulnerabilidades
que, en cada período de auge, han dado lugar a nuevos ajustes recesivos.
Una reforma de las reformas neoliberales debe priorizar la
vinculación del sistema financiero (tanto del mercado financiero nacional
como de la cuenta de capitales) al proceso de inversión interna, más que a
los mercados financieros externos de corto plazo y especulativos. Resulta
imprescindible contribuir a la estabilidad de la demanda interna y de los
precios macroeconómicos, como el tipo de cambio.
El desafío de una macroeconomía para el desarrollo es diseñar un
conjunto de instrumentos, determinando su dosificación (sobre todo en
materia de políticas fiscal, monetaria, cambiaria, del sistema financiero
nacional y de la cuenta de capitales), que tenga en cuenta la interrelación
entre el corto y el largo plazo, concilie la estabilidad de la economía real
con un mayor dinamismo en el crecimiento a largo plazo y contribuya
a la inclusión social. Para ello es necesario un conjunto de políticas

ineludiblemente armonizadas entre sí. No hay lugar para autonomías que
entren en contradicción con la coordinación, ni para el predominio de un
objetivo a expensas de otros. Es preciso establecer: i) una política fiscal
y tributaria que guarde coherencia con el financiamiento del programa
de desarrollo social, la inversión pública y las políticas de desarrollo
productivo; ii) una demanda agregada que se sitúe a niveles coherentes
con el PIB de pleno empleo, y iii) un tipo de cambio sostenible a lo
largo del tiempo, en concordancia con el balance de la cuenta corriente.
Estas son condiciones básicas de los equilibrios macroeconómicos de la
economía real.
En el contexto internacional actual y previsible, para que estas
políticas sean viables es necesaria la regulación contracíclica de la cuenta
de capitales y el establecimiento de mecanismos estabilizadores de los
ingresos de las exportaciones, ya que sus precios son marcadamente
cíclicos. La regulación contracíclica de los ingresos y egresos de la cuenta de
capitales debe procurar lograr equilibrios sostenibles de la macroeconomía
real, es decir, lo opuesto a pretender perpetuar los desequilibrios11.
En economías emergentes, como las de los países de América Latina,
una regulación contracíclica de la cuenta de capitales, eficaz y eficiente,
crearía espacio para aplicar unas políticas monetaria y cambiaria activas
y reorganizar el sistema financiero local, a fin de canalizar recursos hacia
la inversión productiva, con un sesgo inclusivo, contribuyendo a reducir
la heterogeneidad estructural entre los distintos sectores productivos y
sociales. Además, la regulación de los flujos de capitales permitiría que
hubiera margen para llevar adelante políticas cambiarias y monetarias
simultáneamente contracíclicas. Por consiguiente, esa regulación resulta
una condición imprescindible para avanzar hacia una macroeconomía
para el desarrollo (Ocampo, 2011).
En definitiva, la gradualidad y el alcance integral de la política
macroeconómica permitirían que contribuya a reducir la heterogeneidad
estructural y su incidencia regresiva, disminuyendo así las desigualdades
en materia de ingresos que se generan en los diversos mercados.
Para crecer vigorosamente, es necesario mejorar la productividad
de los sectores medios y pobres, dado que se reconoce cada día más
que la desigualdad y la pobreza constituyen un lastre para el desarrollo
11
Hay experiencias de controles procíclicos o que intentan perpetuar desequilibrios insostenibles.
En contraste, varios países de América Latina han efectuado interesantes esfuerzos de regulación
contracíclica (véase, por ejemplo, CEPAL (2010)). Entre ellos destaca la exitosa experiencia de
Chile en el primer quinquenio de los años noventa, que ilustra la eficacia que pueden alcanzar
las regulaciones contracíclicas de la cuenta de capitales en materia de desarrollo cuando son
coherentes e integrales (véanse Ffrench-Davis (2014, cap. VIII) y Magud y Reinhart (2007)).
152 CEPAL
económico (Bourguignon y Walton, 2007). Para ello, ocupa un lugar

estratégico el diseño de un sistema financiero que contribuya a reducir
la gran heterogeneidad estructural de las economías de la región. Esto
implica desarrollar vigorosamente el financiamiento de las pymes en
diferentes escalas y ámbitos institucionales. La parcialidad (incompletitud)
de los actuales mercados de capitales ha sido una barrera infranqueable
para que muchas pymes pudieran dar un salto en su desarrollo.
La manera en la que se aborde la reforma de los mercados de capitales
nacionales y la conexión con los mercados financieros internacionales
representa un desafío crucial para lograr, de manera sostenida, una
macroeconomía para el desarrollo y la disminución de la heterogeneidad
estructural, con la desigualdad que implica. Es necesario ir generando
estructuras productivas que, progresivamente, favorezcan mercados más
equitativos, debido a que se van reduciendo las brechas de productividad
y de ingresos entre las empresas de diversos tamaños y los trabajadores de
diferente origen social y capacitación, gracias a la progresiva disminución
de la heterogeneidad estructural.
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Capítulo V
Macroeconomía para el desarrollo en

América Latina y el Caribe: nuevas
consideraciones sobre
las políticas anticíclicas
Daniel Titelman
Esteban Pérez Caldentey1
Introducción
La macroeconomía para el desarrollo en América Latina y el Caribe suele
articularse en torno a dos cuestiones: una estrategia activa de desarrollo
productivo y diversificación, y una orientación anticíclica de las políticas
(Ocampo, 2011; Ffrench-Davis, 2010).
La estrategia del desarrollo productivo tiene como meta, entre
otras cosas, aumentar la productividad, fomentar la innovación para
dar impulso a la acumulación de capacidad tecnológica y potenciar las
oportunidades de la región de exportar bienes y servicios de mayor
valor añadido. Por su parte, las políticas anticíclicas son necesarias para
1
Los autores expresan su agradecimiento a Pablo Carvallo y Manuel Cruz por su valiosa ayuda
en la investigación. También agradecen los comentarios que han recibido sobre una versión
anterior de este documento, presentada en el Seminario Neoestructuralismo y Economía
Heterodoxa (22 y 23 de abril de 2013).
156 CEPAL
reducir la acentuada volatilidad macroeconómica que ha caracterizado el

desempeño de la región en los tres últimos decenios.
El presente documento se centra en el tema de la macroeconomía
anticíclica. Desde la perspectiva del modelo de referencia de la
macroeconomía para el desarrollo, la volatilidad es perniciosa para el
crecimiento a largo plazo. Hace que se reduzca el horizonte de planificación
de los agentes y que aumente el riesgo, desalienta la inversión productiva y
distorsiona los precios macroeconómicos, por ejemplo, los tipos de cambio
y las tasas de interés reales2.
El aumento de la volatilidad se asocia sobre todo con los choques
externos de la cuenta de capital y, más recientemente, de los términos de
intercambio. Esta dominancia de la balanza de pagos se ha dado en un
contexto de mayor apertura financiera, en que los países de la región son
vulnerables a los cambios que se operan en las formas y la disponibilidad
del financiamiento externo, las fluctuaciones de las tasas de interés (las
reducciones de los márgenes de riesgo se acentúan durante los períodos
de auge) y los precios determinados por factores externos.
La disminución de la volatilidad equivale a reducir y estabilizar
las fluctuaciones de las variables reales y monetarias en torno a sus
tendencias a largo plazo. A su vez, esto entraña la necesidad de manejar
el nivel de la demanda agregada, mediante políticas monetarias,
fiscales y de gestión de las cuentas de capital, para contenerla en
la fase ascendente del ciclo y ampliarla en la fase descendente. En la
etapa de expansión, las políticas anticíclicas tienen el objetivo de evitar
situaciones de gasto interno excesivo y de recalentamiento que se
manifiestan en niveles insostenibles de deuda, presiones inflacionarias
o desequilibrios en cuenta corriente. A la inversa, durante las
contracciones, la expansión de la demanda agregada hace que
disminuyan los costos relacionados con los altos niveles de desempleo
y vulnerabilidad social.
En este trabajo se argumenta que aunque la volatilidad nominal
se ha reducido, la volatilidad real se ha mantenido en niveles elevados
y que esto no solo responde al predominio de la balanza de pagos
sino a características concretas del ciclo económico de la región. En
particular, se demuestra que América Latina y el Caribe registra
expansiones menos intensas, en cuanto a duración y alcance, que las de
otras regiones y, como resultado, presenta comparativamente un ciclo
de mayor frecuencia.
2
Ffrench-Davis (2010) afirma que la volatilidad influye en el crecimiento económico a largo plazo
debido a su efecto sobre la inversión en capital fijo.
Otra característica fundamental del ciclo que se destaca es que

las fluctuaciones a corto plazo tienen su efecto en los resultados a largo
plazo y que la relación entre el corto y el largo plazo está determinada
por variables reales y financieras. Por una parte, el comportamiento cíclico
de las variables reales (productividad e inversión) vinculadas con el
desempeño del crecimiento a largo plazo imita la débil fase de expansión
del ciclo económico general. Por otra, el comportamiento de los ciclos
crediticios demuestra que el sistema financiero actúa como amplificador
de las fluctuaciones del PIB durante las expansiones y, en específico,
durante las contracciones.
Otro rasgo particular observado en el ciclo económico de América
Latina es que las contracciones crediticias duran más que las del PIB.
De ello se desprende que el PIB se recupera antes que el crédito y que
las fluctuaciones del crédito tienden a ir a la zaga de las del PIB. Las
recuperaciones sin reactivación del crédito, junto al comportamiento de las
variables reales como la productividad y la inversión, pueden explicar la
naturaleza débil de la fase expansiva del ciclo en América Latina.
Al analizar en conjunto tales datos estilizados de los ciclos, en el
presente trabajo se afirma que los conocimientos heredados sobre la
macroeconomía para el desarrollo deben desarrollarse más y hacerse
explícita la interdependencia entre el ciclo y la tendencia y entre las
políticas anticíclicas y la estructura productiva3.
Más precisamente, una política anticíclica eficaz debería centrarse
en el comportamiento de las variables reales y financieras que vinculan las
fluctuaciones a corto plazo con los resultados a largo plazo.
Este análisis tiene dos implicaciones importantes desde el punto
de vista de las políticas. En primer lugar, una macroeconomía para el
desarrollo debidamente configurada no debería plantear una dicotomía
entre las políticas anticíclicas y las de desarrollo productivo, sino que
la interrelación entre ambas debería constituir su punto de partida.
En segundo lugar, las políticas anticíclicas no deberían centrarse solo
en manejar el nivel de la demanda agregada, sino también en afectar
su composición.
3
La interdependencia entre el ciclo y la tendencia fue señalada por primera vez por Kalecki
(1968). Véanse además Davidson (2011) y Arestis y Sawyer (2009). Ocampo (2011) y Ffrench-
Davis (2010) también han analizado las relaciones entre las condiciones macroeconómicas y
la estructura productiva, centrándose en el comportamiento de los macroprecios, incluido
en especial el tipo de cambio real, que se considera una “variable de trasmisión” clave en las
economías de mercado emergentes como las de América Latina y el Caribe. Otro canal de
trasmisión es la magnitud de la brecha entre la demanda real y la frontera productiva (Ffrench-
Davis, 2010). Una mayor utilización de la capacidad (una brecha menor) puede contribuir a un
aumento de la productividad media, que a su vez estimularía la creación de nueva capacidad. A
la inversa, una brecha recesiva puede implicar una inversión menor, lo que tendría el efecto de
deprimir la capacidad productiva de una economía.
158 CEPAL
El presente estudio se divide en siete secciones. En las secciones

A y B se ofrecen pruebas empíricas que corroboran las dos principales
propuestas de la macroeconomía para el desarrollo en relación con
América Latina y el Caribe. Una es que la región se ha distinguido
por elevados niveles de volatilidad en comparación con sus propios
antecedentes y con otras regiones en desarrollo y que la volatilidad
se explica por el predominio de la balanza de pagos. En la sección C se
afirma que los altos niveles de volatilidad y el exiguo desempeño del
crecimiento pueden explicarse también por las características específicas
del ciclo económico de América Latina y el Caribe. Las secciones D y E
se centran en el mecanismo de trasmisión real y financiero entre el ciclo
y la tendencia. En la sección F se examinan las políticas anticíclicas en el
contexto del modelo de referencia de la macroeconomía para el desarrollo
y se proponen formas de modificarlo. En la última sección se encuentran
las consideraciones finales.
A. El desempeño a largo plazo de América Latina:

alta volatilidad y bajo crecimiento
Durante los tres últimos decenios el desempeño de América Latina y el
Caribe se ha caracterizado por un creciente nivel de volatilidad en lo que
se refiere al comportamiento de la producción y la inversión4. Como se
muestra a continuación en el cuadro V.1, la volatilidad de la producción
medida a partir del coeficiente de variación del PIB, que estuvo por debajo
de 1 en las décadas de 1960 y 1970, ha excedido sistemáticamente dicho
umbral desde los años ochenta.
4
En cambio, la volatilidad nominal disminuyó significativamente. La región logró grandes
avances en materia de inflación, tanto en lo que se refiere al nivel como a la volatilidad. Entre
1980 y 1989 la inflación promedio se situó en torno al 130%. Los niveles más elevados se
registraron en los países de América del Sur, donde la inflación promedio fue del 270%. El istmo
centroamericano registró tasas de inflación significativamente menores con una aceleración
inflacionaria entre 1985 y 1989 cercana al 122%. Hacia la segunda mitad de la década de 1990
la región anotó en promedio una inflación cercana al 14%, siendo esta mucho más baja en los
países del Caribe y el istmo centroamericano. La tendencia a la baja de las tasas de inflación se
ha mantenido en el tiempo y entre 2000 y 2012 se situó en un promedio cercano al 6%. Junto
con la disminución de la tasa de inflación, se logró una significativa reducción de la volatilidad
de la trayectoria del nivel de precios. No obstante la importancia de este quiebre estructural
en la trayectoria de la tasa de inflación, hay que añadir que la reducción de la inflación y de
su volatilidad fue un fenómeno regional generalizado. De manera más precisa, la reducción
del nivel de la inflación y de su volatilidad se logró con independencia del régimen monetario
particular de cada país y de su nivel de inflación inicial. En el período comprendido entre 1982
y 1990, todos los países de América Latina —a excepción de Haití, Honduras y Panamá— tenían
tasas de inflación superiores a un dígito. A partir de 1997, la mayoría de los países logró reducir
sus tasas de inflación de dos a un dígito.
Cuadro V.1
Regiones y agrupaciones seleccionadas: coeficiente de variación de la tasa
de crecimiento del PIB per cápita, 1960-2011a
1960- 1970- 1980- 1990- 2000- 2000-
Región o agrupación
1970 1980 1990 2000 2007 2011
Asia Oriental y el Pacífico 2,92 0,53 0,27 0,40 0,23 0,20
Europa y Asia Central … … … -3,17 0,33 0,83
América Latina y el Caribe b 0,71 0,39 -6,77 1,39 1,17 1,22
Oriente Medio y África del Norte 0,65 1,77 -15,76 0,88 0,54 0,47
Asia Meridional 1,25 3,72 0,43 0,50 0,45 0,43
África Subsahariana 0,84 1,81 -1,98 -3,81 0,58 0,62
Mundo 0,34 0,95 0,96 0,64 0,50 1,26
Países de ingresos altos
(Organización de Cooperación y 0,32 0,81 0,60 0,46 0,44 1,90
Desarrollo Económicos (OCDE))
América del Norte 0,70 1,30 1,27 0,78 0,58 2,27
Finance, 2013.
a
El coeficiente de variación es igual a la relación entre la desviación típica(σ )de la tasa de crecimiento
del PIB per cápita y su media ( x ). El período 2007-2011 no se incluyó para evitar que el efecto de la
crisis mundial (2008-2009) que impactó a América Latina y el Caribe en 2009 (la tasa de crecimiento
del PIB se contrajo un 1,9%) sesgara el promedio de dicho período, ya que el objetivo es mostrar un
comportamiento tendencial de la tasa de crecimiento del PIB. Los puntos suspensivos indican que no
se dispone de datos.
b
La muestra incluye a los 33 países de la región.
Además, con el transcurso del tiempo, no solo ha aumentado la

volatilidad, sino que América Latina y el Caribe ha experimentado niveles
más altos de volatilidad en comparación con otras regiones del mundo en
desarrollo (Titelman, Pérez Caldentey y Mincer, 2008; CEPAL, 2002 y 2012).
El comportamiento de la volatilidad de América Latina y el Caribe

contrasta marcadamente con el de otras regiones del mundo que han
registrado un declive en la volatilidad a lo largo de todo el período objeto
de examen. Un caso emblemático es el de Asia Oriental y el Pacífico,
que registró un coeficiente de variación de 2,9 entre 1960 y 1970 y de
0,22 en la década de 2000. De modo similar, África y el Oriente Medio
experimentaron un coeficiente por encima de 1 entre 1970 y 1980 y por
debajo de 1 en las décadas de 1990 y 2000. Asia Meridional también refleja
una tendencia similar.
El aumento de la volatilidad real ha sido perjudicial tanto a
corto como a largo plazo. Las pruebas disponibles respecto del período
1971-2008 indican que la volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB y la
de la inversión presentan una relación inversa. Los respectivos coeficientes
de correlación son negativos y significativos, con un nivel de confiabilidad
del 95% (-0,70 y -0,73).
160 CEPAL
Gráfico V.1
América Latina (20 países): relación entre la volatilidad de la inversión
y la tasa de crecimiento del PIB, 1971-2008 a b
10
9
1982-1989
8
1974-1989
1990-2008
7
Volatilidad de la inversión
1990-1998
6
5
Coeficiente de correlación simple = -0,73*
1999-2003
4
1974-1981 1971-1973
3
2
2004-2008
1
0
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Tasa de crecimiento del PIB
3,0
1974-1989
2,5
1982-1989
Volatilidad de la inversión
2,0 1990-2008
1974-1981
1999-2003
1990-1998
1,5
Coeficiente de correlación
simple = -0,70*
1,0
2004-2008 1971-1973
0,5
0
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Tasa de crecimiento del PIB
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2012.

a
La volatilidad del PIB y la inversión se representan por la desviación típica. El uso alternativo del
coeficiente de variación arroja resultados similares. La muestra incluye a los países de América del Sur,
Centroamérica, México, Cuba, Haití y la República Dominicana.
b
Un asterisco (*) denota un coeficiente significativo con un nivel de confiabilidad del 95%.
Así pues, no es de sorprender que, en parte como resultado del

aumento de la volatilidad real a lo largo del tiempo y sus efectos perjudiciales
en el crecimiento, América Latina y el Caribe haya experimentado no solo
un crecimiento mediocre en promedio, sino un menor crecimiento a largo
plazo en relación con otras regiones. En el cuadro V.1 se muestra la evolución
del crecimiento del PIB per cápita en América Latina y el Caribe, los países
miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

(OCDE) (economías de ingresos altos) y regiones seleccionadas del mundo
en desarrollo durante el período 1960-2011.
Las pruebas indican que América Latina y el Caribe tuvo los más
altos niveles de crecimiento del PIB per cápita en la década de 1970 en
comparación con otras regiones, con la excepción de Asia Oriental y el
Pacífico. A partir de entonces, la región ha experimentado una de las más
bajas tasas de crecimiento del PIB per cápita en relación con otras regiones
en desarrollo durante la mayor parte de los períodos estudiados (1981-1990;
1991-2000; 2001-2009, 2001-2011). Además, el diferencial de crecimiento
entre América Latina y el Caribe y otras regiones, como Asia Oriental y el
Pacífico, se ha ampliado a lo largo del tiempo (véase el cuadro V.2).
Cuadro V.2
Regiones y agrupaciones seleccionadas: crecimiento del PIB
per cápita, 1971-2011 a
(En porcentajes)
Países de
ingresos altos
Asia Oriente
Europa (Organización de América
Oriental Medio y Asia África
y Asia de Cooperación Latina y
y el África Meridional Subsahariana
Central y Desarrollo el Caribe
Pacífico del Norte
Económicos
(OCDE)
1971-1980 4,5 … 2,7 3,2 2,7 0,7 0,9
1981-1990 5,7 -1,7 2,7 -0,8 0,2 3,0 -0,9
1991-2000 7,1 -1,7 1,9 1,6 1,8 3,2 -0,3
2003-2007 9,3 7,4 1,9 3,7 3,3 6,6 3,0
2001-2011 8,2 4,7 0,9 2,2 2,6 5,3 2,1
Finance, 2013.
a
Los puntos suspensivos indican que no se dispone de datos.
El período de expansión más reciente (2003-2007) no constituye una

excepción a dicha tendencia observada. En esta etapa, América Latina y el
Caribe experimentó las mayores tasas medias de crecimiento en más de
tres decenios. La tasa de crecimiento per cápita media regional ascendió
al 3,7%, con lo que no solo superó la de la década perdida de 1980 y la
registrada durante la era de las reformas estructurales basadas en el libre
mercado (1991-2000) (1,6%), sino también la de la década de 1970 (3,2%).
No obstante, en términos comparativos, el desempeño de América
Latina y el Caribe no fue en modo alguno excepcional. De hecho, la tasa
de crecimiento regional se mantuvo significativamente por debajo de las
de Asia Oriental y el Pacífico (9,3%), Europa y Asia Central (7,4%) y Asia
Meridional (6,6%).
162 CEPAL
B. La dominancia de la balanza de pagos

Los altos niveles de volatilidad real de América Latina y el Caribe están
asociados a una segunda característica de las economías de la región, a
saber, la dominancia de la balanza de pagos en un contexto de apertura
financiera. La dominancia de la balanza de pagos se define como un
sistema macroeconómico en que la dinámica macroeconómica de corto
plazo está determinada esencialmente por choques externos financieros y
de términos de intercambio positivos o negativos (Ocampo, 2011).
El predominio de la balanza de pagos ha estado asociado
tradicionalmente con las perturbaciones de la cuenta de capital y los ciclos.
Esto se debe a que los principales choques procíclicos que han afectado a
la región, entre ellos, la crisis de la deuda (1981-1984), la crisis mexicana
(1995), la crisis asiática (1997), la crisis argentina (2001-2002) y la crisis
financiera mundial más reciente (2008-2009), han tenido sus raíces en
cambios abruptos de la disponibilidad del financiamiento externo.
Ello se explica en el gráfico V.2, donde se muestra la evolución de
los coeficientes de correlación móviles entre el ciclo del PIB y las corrientes
financieras, y entre el ciclo del PIB y el de los términos de intercambio
entre 1993 y 2011. Como se puede observar en el gráfico, el coeficiente de
correlación entre el PIB y el ciclo financiero es estadísticamente significativo
a lo largo de la mayor parte del período (es decir, se ubica por encima de la
línea de puntos que indica el umbral estadísticamente significativo).
Gráfico V.2
América Latina y el Caribe: evolución de los coeficientes de correlación móviles
entre los ciclos del PIB y las corrientes financieras, y entre los ciclos del PIB
y los términos de intercambio con una ventana de cinco años, 1993-2011
1,0
0,8
0,6
0,4
Umbral estadísticamente significativo
0,2
0,2
0,4
0,6
0,8
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
PIB y relación de intercambio PIB y corrientes financieras
Finance, 2013.
Nota: El umbral estadísticamente significativo se refiere a un nivel de confiabilidad del 95%.
A ello se añade que, en épocas más recientes y en especial desde la

década de 2000, las fluctuaciones de la actividad económica no dependen
solamente de la disponibilidad de financiación externa, sino que están
estrechamente vinculadas con las fluctuaciones de los precios de los
productos básicos y, por lo tanto, con la relación de intercambio. El coeficiente
de correlación entre el ciclo del PIB y el de la relación de intercambio no
es significativo (con un nivel de confiabilidad del 95%) durante el período
1993-2001 y se vuelve significativo a partir de entonces, como reflejo de la
influencia que han tenido en las economías nacionales de la región el auge
de los precios de los productos básicos y la relación de intercambio.
En consecuencia, el predominio de la balanza de pagos responde
a que las fluctuaciones regionales y nacionales dependen no solo de los
ciclos financieros externos sino también de los ciclos reales (relación
de intercambio).
En el cuadro V.3 se presenta evidencia adicional sobre el predominio
de la balanza de pagos que se refleja en un coeficiente de sincronía entre
el ciclo de América Latina y el de sus subregiones con el de los Estados
Unidos, Europa y China. La sincronía entre un país o región (por ejemplo,
la región i) y una región de referencia (por ejemplo, los Estados Unidos,
Europa y China, o alguno de estos por separado) (región r) se calcula
según la fórmula (Mink, Jacobs y Jakob de Hahn, 2012):
1 ( )
(1) ( ) =
| ( ) |
donde i(t) y r(t) representan las tasas de crecimiento del país o

región i y las del país o región r, utilizado como referencia. El indicador
de sincronía mide la fracción de tiempo en que, durante un período
específico, dicho país o región i se encuentra en la misma fase del ciclo
que el país o región r 5.
Según los datos disponibles sobre el período 1990-2012, América
Latina y el Caribe y todas sus subregiones presentan, en general, un
alto grado de sincronía con todas las regiones de referencia estudiadas
(Estados Unidos, zona del euro y China). Más precisamente, en
promedio, el ciclo de América Latina y el Caribe está en sincronía con
el de las regiones o países de referencia el 75% del tiempo (es decir, la
5
En el caso extremo de que ( ) ( ) > 0, ( ( ) ( ) < 0) , (para todos los componentes de la
sumatoria ( ) = .
164 CEPAL
región se encuentra en la misma fase del ciclo que las regiones o países
de referencia el 75% del tiempo).
Por una parte, el mayor grado de sincronía tiene lugar en el período
de cuatro años (2003-2007) que precedió la crisis financiera mundial
(2008-2009), lo que se debe a que durante dicho período la mayor parte
de los países del mundo experimentaron una expansión. Por otra, el
menor nivel de sincronía se registró durante la crisis financiera mundial
(2008-2009), lo que pone de relieve el impacto diferenciado de la crisis
mundial en las diversas regiones y países (véase el cuadro V.3).
Cuadro V.3
América Latina y el Caribe y subregiones (incluido México): coeficiente
de sincronía del ciclo económico con respecto a los Estados Unidos,
la zona del euro y China, 1990-2012 a
América Latina
América del Sur Centroamérica México
y el Caribe
Estados Unidos
1990-1994 74 68 85 80
1995-2002 73 72 78 75
2003-2007 89 99 80 100
2008-2009 57 45 73 75
2010-2012 83 92 80 100
Promedio 75 75 79 86
Zona del euro
1990-1994 … … … …
1995-2002 73 72 78 75
2003-2007 89 99 80 100
2008-2009 64 58 80 88
2010-2012 68 74 67 70
China
1990-1994 … … … …
1995-2002 69 64 77 77
2003-2007 87 87 86 90
2008-2009 64 68 60 50
2010-2012 75 76 71 78
a
En general, las pruebas disponibles demuestran que, en lugar de

disociarse del ciclo económico de los países desarrollados, América Latina
y el Caribe sigue estando muy vinculada a las fluctuaciones de la actividad
económica de dichos países. Además, el nivel elevado y cada vez mayor
de sincronía entre América Latina y el Caribe y China pone de relieve que
el ciclo de la región también se ha vuelto dependiente del de otros países
en desarrollo. En el caso de China, esto se explica por su influencia en
la determinación de la relación de intercambio de los productos básicos.
China es un importante consumidor de productos básicos, consistentes en

recursos energéticos no renovables, cosechas agrícolas y metales comunes
(20%, 23% y 40% de la producción mundial) (Roache, 2012).
C. La volatilidad también refleja las características

específicas del ciclo económico
de América Latina y el Caribe
Los elevados niveles de volatilidad de América Latina y el Caribe se
deben no solamente al hecho de que la región depende de su desempeño
externo, como lo indica el modelo de referencia de la macroeconomía
para el desarrollo, sino también a las características específicas de su
ciclo económico.
El ciclo de América Latina y el Caribe presenta dos características
distintivas. Por una parte, y de manera más importante, la región suele
experimentar expansiones menores en comparación con otras regiones
del mundo. Por otra parte, se aprecian contracciones cuya duración
y amplitud, por lo general, tienden a converger con las de otros países
en desarrollo. Como resultado, el ciclo completo de expansiones y
contracciones en América Latina presenta una frecuencia mayor entre
todas las regiones consideradas.
Las características particulares del ciclo económico se obtuvieron
a partir del enfoque del ciclo clásico6. De acuerdo con esta metodología,
el ciclo económico puede caracterizarse sobre la base de su duración e
intensidad. La duración (D) de una expansión se define como la relación
entre el número total de trimestres de expansión y el número total de
puntos máximos. Es decir:
6
Según la metodología del ciclo clásico, el ciclo es un conjunto de puntos de inflexión en una serie
cronológica que representa el nivel de actividad económica agregada sin tener en consideración
las tendencias (Harding y Pagan, 2002a y 2002b; Pagan, 2003). Los puntos de inflexión de la serie
se utilizan entonces como base para analizar el ciclo a partir de diversos indicadores como la
duración e intensidad de una expansión (del punto mínimo al máximo) y de una contracción
(del punto máximo al mínimo) y el grado de coincidencia entre dos series cronológicas dadas.
Un elemento fundamental de este enfoque es la determinación de los puntos de inflexión. Estos
suelen determinarse mediante el algoritmo de Bry y Boschan (1971), que se creó inicialmente
para el procesamiento de datos mensuales y luego fue adaptado a las observaciones trimestrales
por Harding y Pagan (2002a, 2002). El algoritmo consiste en definir los valores locales máximos
y mínimos de una serie determinada, siguiendo una transformación logarítmica basada en
reglas de censura específicas (Bry y Boschan, 1971). Estas reglas incluyen la especificación de
dos trimestres como duración mínima para una fase única, y una duración mínima de cinco
trimestres para un ciclo completo (Harding y Pagan (2002a, 2002). El punto máximo de la
serie se encuentra cuando es mayor que para . De modo similar, el punto
mínimo de la serie se encuentra cuando es menor que para . En el algoritmo se
excluye la posibilidad de que ocurran sucesivamente dos puntos mínimos o máximos.
166 CEPAL
∑
(2)
∑
donde S es una variable binaria que toma el valor de 1 durante la
expansión y de 0 durante la contracción7. El numerador de la ecuación
(2) (∑ ) denota la duración total de las expansiones, y el denominador
∑ ) mide el número de puntos máximos de la serie.
Por su parte, la intensidad o amplitud (A) de la expansión se mide

como la relación entre el cambio total de la actividad económica agregada
y el número total de puntos máximos. Es decir:
∑
(3)
∑
donde Y es un parámetro de actividad económica (el PIB en los casos
aquí analizados) y el numerador de la ecuación (3) (∑ ) representa el
cambio total en la actividad económica.
Al aplicar la metodología indicada anteriormente a una muestra
amplia de 83 países, incluidas 44 economías de mercado emergentes y
39 economías desarrolladas (es decir, economías de ingresos altos) para el
período 1998-2012 utilizando datos trimestrales, se obtienen los resultados
que figuran a continuación8.
En comparación con otras regiones desarrolladas y en desarrollo
del mundo, el ciclo económico de expansiones y contracciones de América
Latina y el Caribe tiene dos características distintivas. En primer lugar, la
región, por regla general, presenta expansiones menores que otras regiones
en desarrollo y, en particular, que Asia Oriental y el Pacífico. En segundo
7
De modo similar, la duración y amplitud de las contracciones se computan mediante la fórmula
8
La muestra de economías de mercado emergentes está compuesta por 21 países pertenecientes
a América Latina y el Caribe, 5 a Asia oriental y el Pacífico, 11 a Europa y Asia Central, 3 al
Oriente Medio y África del Norte, 1 a Asia Meridional y 3 a África Subsahariana. La submuestra
de economías de ingresos altos incluye países de Europa (23), Asia (4), América del Norte (2),
el Caribe (2) y otros. Estos últimos son Chipre, Israel, Macao (China) y Malta. Los países del
Caribe son: Barbados, Belice, Granada, Jamaica, República Dominicana, Santa Lucía y Trinidad
y Tabago. En comparación con otros análisis sobre el tema, el conjunto de datos utilizado en el
presente documento es uno de los más grandes y representativos, a nivel regional y también a
nivel subregional de América Latina y el Caribe. En contraste con otros estudios sobre el tema,
este incluye la mayoría de los países de América del Sur y Centroamérica, además de economías
caribeñas, con lo que se evita introducir un sesgo subregional en los resultados obtenidos. No se
disponía de datos de todos los países en relación con el período 1989-2012. En todos los países
de la muestra se utilizó el PIB trimestral, con la única excepción de Barbados, en cuyo caso,
debido a las limitaciones de los datos, el PIB trimestral se determinó indirectamente a partir de
la información sobre las llegadas de turistas. En Barbados, los datos disponibles con carácter
anual respecto de las llegadas de turistas y el PIB demuestran que las dos variables presentan
un alto grado de coincidencia (incluso en los puntos de inflexión) y de asociación (un coeficiente
de correlación muy elevado y significativo).
lugar, América Latina y el Caribe tiene, en promedio, contracciones que

por su duración y amplitud tienden a converger con las de otros países,
tanto desarrollados como en desarrollo.
Como resultado, las expansiones menos intensas y las contracciones
convergentes implican que el ciclo completo de expansión y contracción
tiende a ser más breve y de menor amplitud en América Latina y el Caribe
en comparación con otras regiones del mundo. En otras palabras, el ciclo
de América Latina y el Caribe presenta una frecuencia más elevada que el
de otras regiones.
En lo que se refiere a la duración de la expansión, los datos
demuestran que los ciclos de expansión de América Latina y el Caribe
abarcan, en promedio, un período de 14 trimestres (tres años y medio)9.
Con la excepción del Oriente Medio y África del Norte (un año), las
expansiones en América Latina y el Caribe son menos duraderas que
las del resto de las regiones examinadas y, en particular, que las de Asia
Oriental y el Pacífico. En el caso de esta región, las expansiones duran
unos ocho años, es decir, casi cinco años más que las de América Latina
y el Caribe. En el caso de los países de ingresos altos, la duración de la
expansión también es mayor (seis años, o aproximadamente dos años más
que en el caso de América Latina y el Caribe) (véase el cuadro V.4).
Cuadro V.4
Regiones seleccionadas: duración mediana y amplitud de las fases de expansión
y contracción del ciclo económico, 1990-2012 a
Contracción Expansión
Duración Amplitud Duración Amplitud
(en trimestres) (en porcentajes) (en trimestres) (en porcentajes)
Asia Oriental y el Pacífico 3,3 -10,6 32,5 39,0
Europa y Asia Central 3,8 -11,6 25,0 43,8
América Latina y el Caribe 3,8 -4,6 13,6 26,3
Oriente Medio y África del Norte 7,3 -7,0 3,5 15,6
Asia Meridional … … … …
África Subsahariana 2,7 -7,1 37,5 40,9
Países de ingresos altos 4,0 -4,9 23,0 26,3
Fuente: E. Pérez Caldentey, D. Titelman y P. Carvallo, “Weak expansions: a distinctive feature of the
business cycle in Latin America and the Caribbean”, Working Paper, Nº 749, Levy Economics
Institute, 2013.
a
El análisis del ciclo de la expansión más reciente no modifica las

conclusiones. En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe,
la expansión más reciente comenzó a principios de la década de 2000
9
El algoritmo de Bry y Boschan se computó mediante el lenguaje MatLab, con la ayuda de
códigos informáticos facilitados por los profesores John Rand y Finn Tarp (de la Universidad de
Copenhague). Se utilizó el lenguaje Stata para computar los indicadores de los ciclos.
168 CEPAL
y terminó con la crisis financiera mundial (2009). Fue una de las más
dilatadas e intensas en más de tres decenios. No obstante, este episodio
de expansión es más débil en cuanto a duración y amplitud que el último
episodio de expansión que experimentaron otras regiones, en particular,
Asia Oriental y el Pacífico (26,5 trimestres y un 29,8% en el caso de América
Latina y el Caribe y 40 trimestres y un 53,9% en el caso de Asia Oriental y
el Pacífico, respectivamente)10.
En consonancia con los resultados anteriores, América Latina y el
Caribe también exhibe una de las más exiguas ganancias de producto
durante la fase expansiva del ciclo. En promedio, América Latina y el
Caribe registra, respectivamente, un aumento del 26,3% del producto. Esto
contrasta con la experiencia de la región de referencia, Asia Oriental y el
Pacífico, que registra una ganancia de producto equivalente al 39% (un
48% más que el de América Latina y el Caribe) (véase el cuadro V.5).
Cuadro V.5
América Latina y el Caribe: duración media y amplitud de las fases de expansión
y contracción del ciclo económico, 1990-2012
Contracción Expansión
(en trimestres) (en porcentajes) (en trimestres) (en porcentajes)
América Latina y el Caribe 13,6 26,3 3,8 -4,6
América del Sur 15,3 27,9 3,6 -7,1
Centroamérica 25,0 27,0 3,5 -3,8
México 23,0 25,6 3,7 -7,9
Institute, 2013.
El desempeño deslucido de las economías de América Latina

y el Caribe en relación con otras regiones durante la fase expansiva del
ciclo se hace evidente desde la perspectiva del aumento acumulado de
la producción. En el gráfico V.3 se muestra el incremento acumulado del
producto de Asia Oriental y el Pacífico y de los países de ingresos altos
en comparación con el de América Latina y el Caribe. Asia Oriental y
el Pacífico tiene un aumento del producto que, según la mayoría de los
criterios utilizados, equivale a casi el triple del de América Latina y el
Caribe. Por su parte, el aumento del producto del grupo de economías de
ingresos altos es un 10% mayor en comparación con el de América Latina y
el Caribe (véase el gráfico V.3).
10
Estas cifras corresponden a la duración y amplitud de un solo episodio. Se refieren al numerador
de las fórmulas de duración y amplitud (las ecuaciones (3) y (4) indicadas anteriormente) y, en
ese sentido, no se pueden comparar estrictamente con el resto de los indicadores de los ciclos
presentados en el documento. En el caso de Europa y Asia Central, la duración y amplitud
del último episodio de expansión también son mayores que las de América Latina y el Caribe
(36,5 trimestres y 63,2%).
Gráfico V.3
Asia Oriental y el Pacífico y países de ingresos altos: ganancia acumulada media
del producto en comparación con el de América Latina y el Caribe, 1990-2012 a
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0
Asia Oriental y el Pacífico en comparación Países de ingresos altos en comparación
con América Latina y el Caribe con América Latina y el Caribe
Institute, 2013.
a
Se refiere al promedio de los valores obtenidos a partir del método de Bry y Boschan, el algoritmo de
cálculo, el método de Okun y el ciclo de desviaciones respecto del período 1990-2012. El aumento
acumulado de la producción se computa como el producto de la amplitud y la duración de la fase de
expansión de Asia Oriental y de las economías de ingresos altos en comparación con los de América
Latina y el Caribe.
En contraste con los resultados obtenidos respecto de las

expansiones, la duración e intensidad de la contracción en el caso de los
países de América Latina y el Caribe son similares a las de otras regiones.
Con la excepción del Oriente Medio y África del Norte, la duración de las
contracciones es inferior a un año: van de 2,7 a 3,8 trimestres (es decir, entre
8 y 11 meses). Las contracciones en el caso de América Latina y el Caribe,
Europa y Asia Central, y Asia Oriental y el Pacífico tienen una duración
muy similar, de entre 3,3 y 3,8 trimestres (entre 10 y 11 meses).
En consonancia con estos resultados, las contracciones no son más
intensas en América Latina y el Caribe que en otras regiones. América
Latina y el Caribe presenta la menor amplitud de contracciones entre
todas las regiones en desarrollo y desarrolladas. La amplitud media
de las contracciones equivale al 4,6% en el caso de América Latina y el
Caribe. Esta se aproxima a la del grupo de países de ingresos altos (4,9%)
y queda por debajo de la de Asia Oriental y el Pacífico (10,6%), Europa y
Asia Central (11,6%), el Oriente Medio y África del Norte (7,0%) y África
Subsahariana (7,1%).
Ambos hechos estilizados (expansiones menos intensas y
contracciones convergentes) implican que el ciclo completo de América
Latina y el Caribe exhibe, en su mayor parte, una duración más breve y
170 CEPAL
una amplitud más pequeña en comparación con otras regiones. En otras

palabras, el ciclo de América Latina y el Caribe tiene la mayor frecuencia
entre todas las regiones.
La duración de un ciclo completo en que se utilice la metodología
del ciclo clásico (y, como referencia, el criterio de Bry y Boschan) es de
aproximadamente 17 trimestres en el caso de América Latina y el Caribe.
Esto es inferior a lo constatado en el caso de los países de ingresos altos
(27 trimestres) y en la mayoría de las regiones en desarrollo. En el caso
particular de Asia Oriental y el Pacífico, el punto de referencia utilizado
en este documento, el ciclo dura 36 trimestres, es decir, casi cinco años más
que el de América Latina y el Caribe.
Al mismo tiempo que América Latina exhibe la menor duración de
los ciclos, también muestra la menor amplitud en la mayoría de los casos;
es decir, presenta la distancia más corta entre el punto más intenso de la
contracción y el de la expansión. Si se toma a Asia Oriental y el Pacífico
como punto de referencia, la amplitud de su ciclo es un 60% mayor que la
de América Latina y el Caribe.
D. La relación entre el ciclo y el crecimiento a largo

plazo: el canal real (productividad e inversión)
La dinámica y las características particulares del ciclo económico de
América Latina y el Caribe no solo son pertinentes a corto plazo, sino
que afectan el desempeño a largo plazo. Desde el punto de vista de este
análisis, ello implica que la perspectiva tradicional de la macroeconomía
para el desarrollo debe incorporar otra dimensión, a saber, la relación
entre las fluctuaciones a corto plazo y el crecimiento a largo plazo, o entre
el ciclo y la tendencia.
El hecho de que América Latina y el Caribe presente expansiones
de menor duración e intensidad en comparación con otras regiones del
mundo también implica que el período de acumulación es más breve e
intenso. Asimismo, como se ha señalado anteriormente, la duración más
breve de los ciclos implica que el ciclo de América Latina y el Caribe
exhibe una frecuencia mayor en relación con el de otras regiones. Tal vez
un ciclo de mayor frecuencia es una de las causas que explican el aumento
de la volatilidad de la región.
Por otra parte, las características específicas del ciclo también vinculan
las fluctuaciones a corto plazo con el desempeño a largo plazo porque
estas características se reflejan en variables estructurales (reales) como la
productividad y la inversión, que se consideran determinantes fundamentales
de la senda de crecimiento a largo plazo de cualquier economía.
En el cuadro V.6 se muestra la duración y amplitud de la expansión

de la productividad laboral de los países de América Latina y el Caribe
en comparación con el resto de los países incluidos en la muestra. De
conformidad con los resultados anteriores obtenidos por los autores,
América Latina y el Caribe tiene, en general, una de las expansiones más
breves en cuanto al crecimiento de la productividad.
Cuadro V.6
Regiones y agrupaciones seleccionadas: duración y amplitud de la fase
expansiva del ciclo de productividad laboral, mediante
la metodología del ciclo clásico, 1990-2012 a
Duración
(en años)
Asia Oriental y el Pacífico 4,3
Europa y Asia Central 5,5
América Latina y el Caribe 3,8
Oriente Medio y África del Norte 3,3
Asia Meridional 4,8
África Subsahariana 2,6
Países de ingresos altos 6,3
Amplitud
(en porcentajes)
Asia Oriental y el Pacífico 23,4
Europa y Asia Central 33,7
América Latina y el Caribe 13,6
Oriente Medio y África del Norte 17,2
Asia Meridional 16,0
África Subsahariana 8,5
Países de ingresos altos 17,7
Institute, 2013.
a
Se refiere a la productividad laboral por persona empleada, en dólares de 2011 (convertidos al nivel
de precios de 2011 basado en la paridad de poder adquisitivo en dólares EKS de 2005 actualizados).
Corresponde a datos anuales.
A ese respecto, conviene destacar las diferencias entre la ganancia

acumulada (el producto de la amplitud y la duración) de la productividad
entre América Latina y el Caribe y Asia Oriental y el Pacífico. El aumento
acumulado de la productividad laboral durante la fase expansiva del ciclo
es del 25% en el caso de América Latina y el Caribe, y el doble de esa cifra
(50%) en el caso de Asia Oriental y el Pacífico.
Junto con el hecho de que América Latina y el Caribe experimenta
expansiones menos intensas en comparación con otras regiones y, en
particular, con Asia Oriental y el Pacífico, este tipo de prueba podría
contribuir a explicar por qué los países de Asia Oriental y el Pacífico han
conseguido mantenerse en una senda de crecimiento elevado del PIB a lo
largo del tiempo en comparación con América Latina y el Caribe. Esto se
muestra en el gráfico V.4, donde se traza la tendencia del PIB durante el
período 1960-2010 en ambas regiones.
172 CEPAL
Gráfico V.4
América Latina y el Caribe y Asia Oriental y el Pacífico: tendencia
del PIB, 1960-2010 a
(En escala logarítmica)
3,40
Período I
1960-1981
3,35
3,30
3,25
Período II
1981-2010
3,20
3,15
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2010
Asia Oriental y el Pacífico América Latina y el Caribe
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial,
World Development Indicators y Global Finance [en línea] http://www.gfmag.com/.
a
Los cómputos se realizaron a partir de la metodología del ciclo de desviaciones; corresponden a
datos anuales.
Mientras que la región de Asia Oriental y el Pacífico ha conseguido

mantener una trayectoria ascendente durante todo el período, América
Latina y el Caribe experimenta una ruptura estructural en la década
de 1980, lo que muy probablemente se deba a los efectos de la crisis de
la deuda, de la que la región no ha conseguido recuperarse en los dos
decenios posteriores. A un nivel de análisis más detallado, en el gráfico
V.4 se muestra que la tendencia del PIB entre 1960 y principios de los años
ochenta (período I) en América Latina y el Caribe es similar a la de Asia
Oriental y el Pacífico. Luego, a partir de la década perdida de 1980, tiende
a descender y no se recupera en la década de 1990 ni en la de 2000, lo que
significa que en este subperíodo las tasas de crecimiento son inferiores a
las registradas antes de la crisis de la deuda (período II).
Los efectos a largo plazo de la crisis se perciben en la ruptura
estructural de la tendencia del PIB de la región. Al mismo tiempo, el
carácter exiguo de las recuperaciones se pone de relieve al comprobar que
las políticas económicas implementadas en los dos decenios posteriores a
la crisis no consiguieron revertir esos efectos. Incluso en el período 2003-
2007, el de más rápido crecimiento que ha experimentado América Latina
y el Caribe en los últimos 30 años, los países de la región, con escasas
excepciones, no consiguieron revertir la ruptura estructural ni mejorar la
tendencia. Esto difiere de lo ocurrido en Asia: la crisis de 1997, una de las
más intensas que ha afectado a los países de Asia Oriental, no modificó el
rumbo del PIB tendencial.
Otro elemento que vincula las fluctuaciones del ciclo con el

crecimiento a largo plazo lo define el comportamiento de la inversión
pública, que también es claramente asimétrico, pues sus descensos
durante las recesiones son mucho más pronunciados que los aumentos
durante los períodos de alza. Como se muestra en el cuadro V.7, donde se
tienen en cuenta los datos de seis países de la región, la inversión pública
en infraestructura se redujo, por término medio, en un 36% en la fase de
contracción del ciclo económico11.
Cuadro V.7
América Latina (países seleccionados): duración y amplitud de las expansiones
y contracciones del ciclo de inversión pública en infraestructura, 1980-2010 a
Expansión Contracción
Total 2,7 25,6 2,2 -35,6
Sector de la energía 1,9 34,7 2,0 -51,5
Carreteras y ferrocarriles 2,1 32,3 1,7 -33,1
Telecomunicaciones 1,8 28,1 1,9 -58,0
Agua y saneamiento 1,6 24,2 1,7 -23,8
a
Se utilizó el algoritmo de Bry y Boschan para determinar los puntos de inflexión, sobre la base de
datos anuales.
Las reducciones de la inversión en infraestructura pública tienden

a ser más pronunciadas que cualquier aumento durante la fase de
recuperación. En los sectores analizados, la contracción es, en promedio,
un 40% superior a la expansión subsiguiente. En los sectores de la energía
y las telecomunicaciones, la diferencia entre la disminución de las
inversiones durante una contracción y el aumento durante la expansión es
mucho mayor (un 35% de aumento y un -52% de disminución en el sector
de la energía, y un 28% y un -58% en el sector de las telecomunicaciones,
respectivamente). Esa situación tiene efectos negativos sobre la
acumulación de capital a lo largo del tiempo.
La contracción de las inversiones puede tener efectos a corto plazo
sobre la demanda agregada, pero también influye en la trayectoria a
largo plazo de la economía. Esto se debe no solamente a que la inversión
pública contribuye al crecimiento de la economía, sino al hecho de que
las decisiones de inversión suelen ser irreversibles (“una vez instalado, el
capital tiene un valor escaso o nulo, a menos que se use para la producción”)
y esta característica sirve de vínculo entre las decisiones adoptadas a corto
plazo y los resultados a mediano y largo plazo.
11
La Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, México y el Perú, países de donde proviene el 85,5% del
PIB de la región.
174 CEPAL
La irreversibilidad puede ser a menudo un factor importante en la

decisión de no invertir en la fase descendente del ciclo debido, por ejemplo,
a los riesgos cada vez mayores vinculados con el contexto macroeconómico
actual y futuro. En ese sentido, una fase descendente del ciclo económico
puede asociarse a una escasa acumulación del capital, lo que, a su vez,
contribuye aun más a la disminución de las inversiones, y socava no
solamente la capacidad de creación de empleo de la economía, sino su
potencial de recuperación.
E. La relación entre el ciclo y el crecimiento a largo

plazo: el canal financiero
La dinámica del crecimiento a largo plazo no solo se relaciona con
el comportamiento de variables reales como la productividad y la
inversión, sino que obedece al comportamiento del crédito y la estabilidad
financiera12. En este sentido, además del canal real, el canal financiero es
otro mecanismo por el que las fluctuaciones cíclicas afectan el rumbo del
crecimiento a largo plazo de una economía.
La importancia del canal financiero queda subrayada por el
comportamiento asimétrico del crédito al sector privado durante el
ciclo. En el cuadro V.8 se muestra la relación entre el ciclo crediticio y
el PIB en cuanto a su duración, amplitud y efecto acumulado en países
seleccionados de América Latina (a saber, la Argentina, el Brasil,
Chile, Colombia, Costa Rica, México, el Paraguay, el Perú, la República
Dominicana y Venezuela (República Bolivariana de)) en el período 1990-
2012 sobre la base de datos trimestrales.
12
Según el paradigma dominante de la macroeconomía, los factores financieros no afectan, por
lo general, el crecimiento a largo plazo. El teorema de Modigiani-Miller (1958) es un ejemplo
de esto porque entraña una total dicotomía entre el valor de mercado de una empresa y su
estructura de pasivos. Como indicara Modigliani (1980) pág. viii: “…con mercados que
funcionen bien (e impuestos neutrales) e inversionistas racionales que sean capaces de ‘revertir’
la estructura financiera corporativa, detentando montos positivos o negativos de deuda, el
valor de mercado de una empresa (deuda más patrimonio) depende solo de su flujo de ingreso
generado por sus activos. De ello se desprende que el valor de la empresa no debería verse
afectado por la proporción de deuda en su estructura financiera ni por lo que hará con su
rendimiento (abonado como dividendo o reinvertido (con ganancias)”. Más recientemente,
organizaciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional o la OCDE y la Unión
Europea han reconocido que las recesiones generadas por factores financieros pueden afectar el
PIB potencial. Ello ha llevado a algunos economistas (Borio, Disyatat y Juselius, 2013) a intentar
introducir factores financieros en la determinación del PIB potencial. En contraste, un principio
fundamental de la economía no tradicional es que la relación entre los factores financieros y el
comportamiento de las variables reales es indisoluble (Keynes, 1936; Minsky, 1982, 1986). Los
dos van siempre de la mano.
Por una parte, las pruebas indican que las expansiones del crédito,
en promedio, suelen tener una duración paralela similar, pero de mayor
intensidad que la del PIB. Por término medio, las expansiones del crédito
se prolongan un trimestre más que las del PIB. No obstante, por lo general
reflejan una amplitud mayor que las del PIB en un 50%.
Por otra parte, las contracciones crediticias son, a la vez, un 60%
más prolongadas e intensas que las del PIB. En tanto, la intensidad de
las contracciones crediticias excede las del PIB en cinco veces en término
medio (cuatro veces si se utiliza la mediana en lugar del promedio) (véase
el cuadro V.8).
Cuadro V.8
América Latina (países seleccionados): duración y amplitud de las fases de expansión
y contracción del ciclo crediticio real en relación con el PIB real, 1990-2012 a
Duración Amplitud
Efecto acumulado
(en trimestres) (en porcentajes)
Expansión Contracción Expansión Contracción Expansión Contracción
Argentina 1,0 2,5 1,5 6,3 0,8 7,9
Brasil 0,6 2,4 0,9 3,0 0,3 3,5
Chile 1,0 0,7 1,6 0,8 0,8 0,3
Colombia … 1,7 … 3,2 … 2,8
Costa Rica 1,1 1,5 2,7 3,9 1,5 2,9
México 0,5 1,2 1,4 0,8 0,3 0,4
Paraguay 0,8 1,4 0,9 11,6 0,3 8,3
Perú 0,9 1,8 1,5 3,0 0,7 2,6
República
2,8 1,3 8,1 12,1 11,1 8,1
Dominicana
Venezuela (República
1,1 1,6 3,4 4,6 1,9 3,7
Bolivariana de)
Mediana 1,0 1,6 1,5 3,6 0,8 2,8
Promedio 1,1 1,6 2,4 4,9 1,3 4,0
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información oficial de los países y Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), Latin America and the Caribbean Macro Watch Data Tool [en línea] http://www.
iadb.org/research/latinmacrowatch/lmw.cfm.
a
En consecuencia, mientras que el crédito tiende a ir más allá

que el PIB en lo que se refiere a la intensidad de las fases de expansión
y contracción del ciclo, el efecto es mucho más pronunciado en la de
contracción. A esa reacción crediticia desproporcionada en la fase de
desaceleración hay que sumar el hecho de que la contracción del crédito
tiene una mayor duración13.
13
En cuanto a la relación entre los ciclos crediticio y financiero y el crecimiento tendencial del PIB,
véanse Borio (2012) y Drehman, Borio y Tsatsaronis (2012).
176 CEPAL
Tal asimetría en el comportamiento del crédito (o, dicho de otro

modo, el hecho de que las contracciones crediticias no son necesariamente
proporcionales a las expansiones crediticias) tiene importantes
repercusiones en cuanto a la comprensión del ciclo del PIB y la relación
entre las fluctuaciones y las tendencias de más largo plazo.
Una de las repercusiones se deriva de que las contracciones del
crédito tienden a ser mucho más pronunciadas que las de la producción. Un
modo de interpretar este resultado, en vista de las pruebas mencionadas,
es que el sistema financiero tiene el efecto de amplificar las fluctuaciones
de las variables reales como las del PIB14. Esta conclusión corrobora
la perspectiva del modelo de referencia de la macroeconomía para el
desarrollo en el sentido de que el crédito acentúa las fluctuaciones reales
(CEPAL, 2002, 2004, 2012).
Una nueva repercusión que aún no se ha tenido en cuenta en la
perspectiva del modelo referencia es que, si las contracciones crediticias
son más prolongadas que las del PIB, esto significa que las recuperaciones
y expansiones del PIB tienen lugar antes que las del crédito. El PIB se
recupera y se expande y luego es que se reactiva el crédito15. En otras
palabras, el crédito es un factor endógeno a la evolución del PIB.
Al menos parcialmente, esto se refleja en que, en el caso de
América Latina, las pruebas empíricas disponibles muestran que el
comportamiento del PIB precede en el tiempo al comportamiento del
crédito. En el gráfico V.5 se indica el porcentaje de países de América
Latina en los que existe causalidad de Granger del PIB hacia el crédito
en los períodos 1995-2003, 1999-2007, 2001-2009 y 2003-2011. En el primer
período estudiado (1995-2003), en el 20% de los países de la muestra el
PIB causa, en el sentido de Granger, el crédito. En el último período
(2003-2011), el porcentaje de países donde el crédito fue un factor
endógeno aumenta al 70%.
14
Los resultados obtenidos por los autores presentan cierta similitud con el concepto del
acelerador financiero (Bernanke y otros, 1999). Este concepto se basa en la idea de que existe
una asimetría de información posterior que da lugar a una prima de financiación externa como
reflejo de la diferencia entre los costos de las finanzas internas y externas. En la fase ascendente
del ciclo, el aumento de la solvencia crediticia, el patrimonio neto y, en general, de la capacidad
de pago, se traducen en una prima menor de financiación externa. Durante las contracciones
ocurre lo contrario. Así, la prima externa tiene un comportamiento anticíclico, siendo menor en
las expansiones y mayor en las contracciones. En este sentido, la prima de financiación externa
puede amplificar en la esfera financiera un choque que afecte las variables reales.
15
Tales resultados son compatibles con el fenómeno del milagro del ave fénix expuesto por Calvo,
referente a las recuperaciones sin crédito (Calvo y otros, 2006).
Gráfico V.5
América Latina: países en los que el ciclo crediticio es un factor endógeno
del ciclo del PIB, primer trimestre de 1995 a cuarto trimestre de 2011 a
(En porcentajes de países)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1995-2003 1999-2007 2001-2009 2003-2011
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información oficial de los países y Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), Latin America and the Caribbean Macro Watch Data Tool [en línea] http://www.
iadb.org/research/latinmacrowatch/lmw.cfm.
a
El porcentaje se estimó a partir del test de causalidad continua de Granger. Los países incluidos en la
muestra son: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador,
El Salvador, Honduras, México, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.
Por último, un tercer elemento novedoso es que el crédito se

contrae a razón de un múltiplo del PIB y sigue contrayéndose mientras el
PIB se expande, lo que implica que el crédito actúa como freno al menos
durante una parte de la fase ascendente del ciclo del PIB. Si esto se suma al
comportamiento de variables reales como la productividad y la inversión,
que se abordaron en la sección anterior, podría explicarse así la fragilidad
de la fase de expansión del ciclo en América Latina16.
La importancia del canal financiero como mecanismo de trasmisión
entre el ciclo y la tendencia constituye un argumento sólido para
regular el sistema financiero en su conjunto, o sea, desde la perspectiva
macroprudencial, a fin de promover el crecimiento a largo plazo.
16
Tales resultados son coherentes con la anterior constatación de los autores de que la fase expansiva
del ciclo se desglosa en dos subfases, de aceleración y desaceleración (la aceleración se define
por el crecimiento del PIB a una tasa cada vez mayor o, dicho de otro modo, por una primera y
una segunda derivada positiva de la serie de niveles del PIB; la desaceleración se refiere a que
el PIB crece a una tasa cada vez menor o, dicho de otro modo, que la primera derivada de la
serie de niveles del PIB es positiva, en tanto la segunda es negativa). América Latina y el Caribe
tiene una de las tasas de crecimiento más atenuadas, tanto en la subfase de aceleración como de
desaceleración en contraste con otras regiones en desarrollo y desarrolladas. La tasa promedio
de crecimiento en la fase de aceleración llega al 6,1% en América Latina y el Caribe, mientras
que en otras regiones, como Asia Oriental y el Pacífico, asciende hasta aproximadamente el
7%. De modo similar, América Latina también ha sufrido una fase de desaceleración menos
pronunciada que otras regiones, con la excepción de la del Oriente Medio y África del Norte y
África Subsahariana (Pérez-Caldentey, Titelman y Carvallo, 2013).
178 CEPAL
El objetivo principal de la regulación macroprudencial consiste en

conservar la estabilidad del sistema financiero a nivel agregado mediante
la reducción del riesgo sistémico al mínimo. A este fin, se debe procurar
activamente limitar la acumulación de riesgos financieros y de estructuras
financieras frágiles, incluida la prevención de las burbujas de los activos y
del crédito (Minsky, 1982 y 1986).
Lo que es más pertinente a este análisis, también implica vigilar
las expansiones del crédito y controlar los costos económicos y sociales
relacionados con las restricciones crediticias que se producen debido a las
contracciones excesivas en el balance general de instituciones financieras
que se ven afectadas por una perturbación común (Hanson y otros, 2011),
o debido al aumento de la interconectividad (Shin, 2010)17. La vigilancia
del comportamiento del crédito en el ciclo implica determinar el tipo de
vínculos existentes entre el sector real y el financiero, y además, dentro
de estos, los que dan lugar a la reacción excesiva del sistema financiero en
las fases descendente y ascendente del ciclo. En este sentido, las políticas
macroprudenciales pueden verse como un instrumento de carácter
anticíclico para gestionar la demanda agregada no solo en cuanto a su
nivel, sino a su composición, es decir, en cuanto a las fuentes sectoriales
que expanden y contraen la demanda agregada.
F. Redondear la perspectiva del modelo

macroeconómico para el desarrollo
en cuanto a las políticas anticíclicas
El reconocimiento de que la volatilidad es un obstáculo importante a la
búsqueda de un crecimiento estable y sostenido implica que las políticas
macroeconómicas sólidas y orientadas hacia el desarrollo deben basarse
en una política anticíclica adecuada.
17
La regulación macroprudencial debe apreciarse como complemento de la regulación
microprudencial, cuyo alcance normativo se limita a cada institución financiera por separado.
Las normas que rigen la reglamentación financiera internacional son emitidas por el Comité
de Basilea de Supervisión Bancaria. El enfoque del Comité de Basilea sobre la reglamentación
se centra en los requisitos de capital para cada institución financiera. Dichos requisitos se
establecieron inicialmente en el acuerdo de Basilea I (1998). Este acuerdo fue revisado en 2004,
lo que dio lugar al Nuevo Acuerdo de Capital de Basilea, o Basilea II. Recientemente, a raíz
de la crisis financiera mundial, se estableció un nuevo acuerdo sobre requisitos de capital,
conocido como Basilea III. Según el Comité, Basilea III debe comenzar a aplicarse a partir de
2016 y entrar plenamente en funcionamiento antes de 2019. A diferencia de Basilea I y Basilea II,
Basilea III aportó algunos elementos macroprudenciales, incluido un amortiguador anticíclico
de capital que se debe activar cuando el crédito se expanda más allá de cierto umbral por encima
de su tendencia a largo plazo. No obstante, conviene señalar que la lógica en que se basa el
amortiguador anticíclico es la de los auges y depresiones, según la cual las crisis del crédito son
consecuencia directa de su propio auge.
Según la perspectiva tradicional de la macroeconomía para el

desarrollo, la esencia de las políticas anticíclicas consiste en gestionar el
nivel de la demanda agregada mediante políticas monetarias, cambiarias y
fiscales encaminadas a nivelar las fluctuaciones de las variables nominales
y reales en los ciclos económicos en torno a las tendencias a largo plazo
(CEPAL, 2002, 2004).
Bajo esta perspectiva se reconocen las limitaciones del papel de la
política monetaria como instrumento de carácter anticíclico en un contexto
de predominio de la balanza de pagos y apertura financiera. Además, una
mayor estabilidad nominal, que suele ser el objetivo de la política monetaria,
no entraña necesariamente una mayor estabilidad real y financiera.
Dadas las limitaciones de la política monetaria, se hace hincapié en la
importancia de la política fiscal como instrumento de carácter anticíclico18.
La política fiscal anticíclica se entiende como una estrategia centrada
en aumentar el espacio fiscal en la fase ascendente del ciclo, durante las
expansiones, mediante el aumento del ahorro fiscal y la disminución del
endeudamiento externo, a fin de “suavizar las restricciones financieras y
aliviar las necesidades de ajuste” (CEPAL, 2004).
En consecuencia, los gobiernos deberían prestar particular
atención a la gestión de las expansiones a fin de aumentar la capacidad
de ahorro de las economías y, de esa manera, ampliar el margen de acción
para la gestión anticíclica en la fase descendente del ciclo. Con este fin, se
proponen leyes y reglamentaciones en material fiscal que no se basan en
metas a corto plazo, sino en variables a largo plazo o estructurales (como
la tendencia de crecimiento)19.
A fin de ampliar el espacio para las políticas anticíclicas y aumentar
su eficacia, es necesario reglamentar las entradas financieras (de capital).
18
Esta perspectiva contrasta mucho con la economía tradicional, según la cual la política
monetaria constituye el principal instrumento de estabilización. A la política fiscal se le
atribuye cuando más un papel secundario, aunque en algunos círculos del paradigma
dominante se reconoce que puede ser útil en una recesión profunda o cuando la política
monetaria deja de cumplir su propósito (como sucede cuando las tasas de política monetaria
se aproximan a cero (Blinder, 2006)).
19
Por último, la utilización de variables estructurales como referencias para la formulación de
la política fiscal permite que los estabilizadores automáticos tengan un mayor espacio para
funcionar. La adopción de leyes y reglamentos en materia de responsabilidad fiscal por parte
de algunos países latinoamericanos entre 1990 y 2005, como la Argentina (1999 y 2004), el Brasil
(2000), Chile (2000), Colombia (2003), el Ecuador (2002 y 2005), Panamá (2002 y 2004), el Perú
(2000 y 2002) y Venezuela (República Bolivariana de) (2003) (las fechas citadas entre paréntesis se
refieren a la aprobación de las correspondientes leyes o reglamentos de responsabilidad fiscal),
se percibe como un paso positivo en la dirección correcta con miras a lograr una “coherencia
dinámica en la política fiscal” (CEPAL, 2004). En todos los casos, las leyes de responsabilidad
fiscal incluyen metas numéricas respecto del equilibrio fiscal y el establecimiento de normas
de transparencia (Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Panamá y Perú) así como la creación de
fondos de estabilización a fin de evitar la prociclicidad de las finanzas públicas y contribuir a la
mitigación de las fluctuaciones del ciclo económico (Argentina, Chile, Ecuador, Paraguay y Perú).
180 CEPAL
El objetivo principal consiste en reducir la volatilidad de las entradas de

capital en la fase ascendente del ciclo y reducir el efecto de la expansión
sobre la demanda agregada. La regulación de las entradas de capital
también tiene el efecto de amortiguar las apreciaciones de los tipos de
cambio nominales y reales que tienen lugar en la fase ascendente del
ciclo. Por último, también permite dar un mayor margen de maniobra a la
política monetaria y fiscal en el ciclo económico.
Dada la relación existente entre las fluctuaciones a corto plazo, el
crecimiento a largo plazo y el desarrollo productivo, los análisis y resultados
empíricos que se presentan en este documento añaden otra dimensión a la
formulación y aplicación de la política macroeconómica anticíclica.
Como se indica en el presente documento, las políticas anticíclicas
(es decir, las políticas relacionadas con la demanda agregada) no son
neutrales respecto del comportamiento a largo plazo de las economías. La
forma en que se conciben y aplican las políticas anticíclicas —incluidos
el contexto y tiempo histórico en el que se implementan y el tipo de
instrumentos utilizados— se suma a otros factores que configuran y
determinan la tendencia de crecimiento de las economías. De este modo,
las economías consiguen crecer en forma sostenible a lo largo del tiempo
no solo debido a la existencia de políticas adecuadas en materia de
innovación, productividad y diversificación, sino a la aplicación de una
política anticíclica adecuada y propicia para el crecimiento.
En el caso de América Latina y el Caribe, la interrelación entre el
ciclo y la tendencia se refleja en las características específicas del ciclo
que no son propicias a la acumulación y al crecimiento elevado. En este
sentido, el factor más importante es que América Latina y el Caribe registra
expansiones menos intensas que las de otras regiones y, en particular, que
las de Asia Oriental y el Pacífico.
Las especificidades del ciclo de América Latina y el Caribe se reflejan
en el comportamiento de variables como la productividad y la inversión,
que están vinculadas con el desempeño a largo plazo. En el caso particular
de América Latina y el Caribe, el comportamiento de estas variables
refleja el carácter atenuado de sus expansiones. De hecho, el estudio de
las particularidades del ciclo, incluidas las expansiones débiles de la
producción y la productividad, puede ser fundamental para explicar, al
menos en parte, por qué la región no ha logrado mantener un crecimiento
sostenido en forma concomitante con otras regiones y, en particular, con
Asia Oriental y el Pacífico.
Además de las variables reales, hay factores financieros, en
particular, el comportamiento del crédito, que desempeñan un papel
importante para explicar la fragilidad de las expansiones y su efecto sobre
el crecimiento a largo plazo. Concretamente, está demostrado que el crédito

es un factor endógeno al desempeño del PIB y que el sistema financiero
tiende a amplificar las contracciones al obstaculizar la recuperación y
servir de freno a la expansión.
La interrelación entre el ciclo y la tendencia tiene tres implicaciones
importantes que se deberían tomar en consideración a fin de delinear una
macroeconomía para el desarrollo coherente y debidamente configurada.
Una primera implicación importante derivada del análisis es que la
macroeconomía para el desarrollo no puede plantear una dicotomía entre
ciclos y tendencias o entre el corto o el largo plazo. Las fluctuaciones a
corto plazo definitivamente influyen en los resultados a largo plazo.
Una segunda implicación es que las políticas anticíclicas no deberían
concentrarse solamente en reducir las fluctuaciones cíclicas. También
deberían afrontar el desafío de modificar las características específicas
del ciclo que influyen negativamente en el crecimiento y la estructura
productiva de los países de la región.
Esto significa que las políticas anticíclicas no solo deben encauzar
el ciclo a través de las variaciones del nivel de la demanda agregada.
También deben centrarse en la composición de la demanda agregada. Por
una parte, esto conlleva la necesidad de mantener la duración e intensidad
de la expansión y evitar que se recurra a la inversión pública como variable
de ajuste durante las fluctuaciones cíclicas.
Por otra, implica que los países deberían echar mano al conjunto de
instrumentos de regulación macroprudencial, más allá de administrar la
cuenta de capitales de la balanza de pagos y aplicar regulaciones financieras
anticíclicas, para poder manejar el nivel y la composición de la demanda
agregada. De hecho, la supervisión del nivel y composición de la demanda
requiere diversos instrumentos, que deberían ser específicos para cada
contexto y contingencia. Esto entraña una definición y reflexión sobre el tipo
de instrumentos que son adecuados en distintos contextos y escenarios.
Conclusiones
La región de América Latina y el Caribe se caracteriza por elevados niveles
de volatilidad con respecto a sus propios antecedentes y a otras regiones
del mundo. Los altos niveles de volatilidad están asociados a una dinámica
macroeconómica a corto plazo determinada por las perturbaciones reales
y financieras externas (es decir, por el predominio de la balanza de pagos).
La volatilidad constituye un importante obstáculo para un
crecimiento a largo plazo y estable. Hace que se reduzca el horizonte de
182 CEPAL
planificación de los agentes y que aumente el riesgo, desalienta la inversión

productiva y distorsiona los principales precios macroeconómicos. En este
sentido, una política macroeconómica sólida y orientada al desarrollo
debería basarse en una política anticíclica adecuada.
Según la perspectiva tradicional en que se basa la macroeconomía
para el desarrollo, las políticas anticíclicas se refieren a la gestión del nivel
de la demanda agregada a fin de nivelar las fluctuaciones de las variables
reales y monetarias alrededor de sus tendencias a largo plazo.
En el presente documento se afirma que la macroeconomía para el
desarrollo debería dar un alcance más amplio y una profundidad mayor a
la macroeconomía anticíclica y que esto no solo requiere ir más allá de la
volatilidad, sino hacer explícita la relación entre el ciclo y el crecimiento a
largo plazo y la estructura productiva.
Este argumento se basa en tres características estilizadas del ciclo
económico de América Latina y el Caribe. En primer lugar, los ciclos de
expansión son más breves y menos intensos en América Latina y el Caribe
en comparación con otras regiones. En segundo lugar, las fluctuaciones a
corto plazo influyen en los resultados a largo plazo a partir de variables
reales y financieras. En tercer lugar, el sistema financiero tiende a
amplificar las fluctuaciones reales y las recuperaciones reales tienen lugar
antes que las del crédito.
Este análisis tiene dos implicaciones importantes en lo que se
refiere a la formulación de las políticas anticíclicas. En primer lugar, que
la macroeconomía para el desarrollo no debería entrañar una dicotomía
entre el corto y el largo plazo.
En segundo lugar, que las políticas anticíclicas no deberían centrarse
solamente en la gestión del nivel de la demanda agregada, sino en su
composición. Esto implica mantener la expansión en el sector real por
medio de la inversión y evitar el uso de esta como palanca de ajuste.
También implica utilizar las políticas macroprudenciales como
instrumento de carácter anticíclico para gestionar el nivel y la composición
de la demanda agregada.
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el Caribe (CEPAL).
Capítulo VI
Hacia una interpretación robinsoniana de la

acumulación del capital en América Latina
Juan Alberto Fuentes Knight 1
Introducción
La implementación de políticas macroeconómicas contracíclicas
en numerosos países de América Latina como respuesta a la crisis
financiera internacional de 2008-2009 (CEPAL, 2012) coincidió con
cierto rescate de las políticas macroeconómicas keynesianas centradas
en el corto plazo, aunque no ha ocurrido lo mismo en lo que se refiere
a la adopción de políticas inspiradas en enfoques keynesianos o
poskeynesianos de largo plazo. Ello es particularmente evidente en el
caso de los aportes de Joan Robinson. Se considera que la falta de una
formalización matemática del modelo original planteado por Robinson
—además de la diversidad de formalizaciones efectuadas por numerosos
académicos— constituye uno de sus puntos flacos (Skott, 2004) o una de
las razones que han atentado contra su utilización (Backhouse, 2003)2.
1
El autor agradece los inestimables comentarios y sugerencias de Esteban Pérez, así como su
autorización para incluir en el anexo las ecuaciones que permiten formalizar el modelo de
Joan Robinson en términos de relaciones de equilibrio en el corto plazo. También agradece
el enorme apoyo de Giannina López y de Nicole Favreau para recopilar y procesar los datos
estadísticos utilizados en este trabajo.
2
A pesar de que Joan Robinson no las favorecía, existen formalizaciones matemáticas de su
teoría basadas en interpretaciones neoclásicas, por ejemplo las de Harry Johnson (1960) y
Findlay (1963), así como interpretaciones marxistas (Harris, 1975) y poskeynesianas, como
186 CEPAL
Esta situación contrasta con los modelos poskeynesianos con cierto grado
de formalización matemática, como los de Kalecki (1969) y Kaldor (1957).
Sin embargo, también puede argumentarse que la ausencia de un
modelo analítico formalizado y cerrado conduce a interpretaciones más
amplias de carácter inductivo, sin necesariamente sacrificar el rigor analítico.
Así, la identificación de diversas etapas —edades de crecimiento— basadas
en relaciones causales y no de equilibrio pueden contribuir a destacar ciertos
rasgos del crecimiento económico latinoamericano que la rigidez de otros
modelos sin ninguna flexibilidad analítica impide recoger de manera correcta.
A continuación se presentan los componentes básicos de la teoría del
crecimiento de Joan Robinson y se presta especial atención a las diversas
edades de crecimiento que identificó, sin olvidar que la bibliografía
sobre el desarrollo en general no les ha brindado mucha importancia3.
En la segunda parte se hace un intento por vincular con la teoría de
Robinson ciertos hechos estilizados relativos al crecimiento económico
latinoamericano del período 1980-2012, recogidos, en particular, en el
Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 2013. Así se procura, en
una primera aproximación, ayudar a identificar los posibles alcances y las
limitaciones de la teoría de Robinson a la luz de ciertas características del
crecimiento económico de América Latina.
A. La teoría del crecimiento de Joan Robinson
1. Condicionantes de la trayectoria del crecimiento
a) La relación entre la tasa de acumulación del capital

y la tasa de ganancia, y entre la inversión potencial
y la inversión esperada
Para Robinson, el deseo de acumular y la inversión representan el motor
del crecimiento económico y, a partir de este precepto, plantea dos tipos de
relación entre la inversión —o tasa de acumulación del capital— y la tasa
de ganancias, con dimensiones temporales diferentes. Por una parte, existe
una primera función en la que la tasa de ganancia esperada depende de la
inversión: se trata de ganancias derivadas de las inversiones. Es decir, son
las de Asimakopulos (1991, capítulo 8) y Backhouse (2003), además de una versión basada en
estimaciones empíricas (Lovinsky y Gibson, 2004). Aunque J. Robinson expresó la esencia de
sus postulados en The Accumulation of Capital (1956), una versión más acabada y clara, como ella
misma reconoció, se encuentra parcialmente recogida en su obra posterior Essays in the Theory of
Economic Growth (1963). Las primeras reacciones, en parte negativas, a The Accumulation of Capital
y las posteriores respuestas de Robinson se encuentran explicadas en el capítulo 8 de Harcourt y
Kerr (2009). Véase también una síntesis del pensamiento de Robinson en Asimakopulos (1984) y
una evaluación de sus aportes a la tradición poskeynesiana, en Harcourt (2006).
3
Asimakopulos (1969 y 1991, págs. 179-182) y Kurdas (1991) constituyen las excepciones.
las ganancias que se espera obtener de las inversiones ya realizadas, que se

convierten en los ahorros de las empresas y que luego se reinvierten. Por ser
fuente de futuras inversiones, estas ganancias imponen un límite máximo al
futuro proceso de acumulación de capital. Entonces, se podría argumentar
que esta relación entre las ganancias y la inversión, que Lavoie (2009,
págs. 108-109) concibe como una función del ahorro y donde el centro
de atención es la tasa de ganancia esperada (r), también se refleja en una
inversión potencial4.
Por otra parte, Robinson también propone una segunda función
de inversión de causalidad inversa, pues postula que la tasa de ganancia
causa o induce cierta tasa de acumulación (g). Ello se refleja en los
planes de inversión que, dependiendo de la tasa de ganancia esperada,
se concretarán en inversiones futuras y que de manera más difusa
dependen también de las condiciones financieras y de los llamados
“espíritus animales”, es decir, de las expectativas5. La inversión asociada
a esta función, que Taylor (2011, pág. 182) denomina la función de los
espíritus animales, se podría definir como la inversión esperada6.
Las dos funciones pueden dar lugar a situaciones de coincidencia o
intersección. Ocurre una situación especial —que Robinson califica como
la tasa de acumulación deseada y que Asimakopulos (1991, págs. 175-176)
denomina la tasa empresarial de crecimiento o de equilibrio— cuando
la tasa de ganancia resultante de la inversión (primera función) coincide
con la tasa de inversión que supuestamente producirá dicha tasa de
ganancia (segunda función). Constituye la trayectoria de crecimiento
ideal, correspondiente a la mítica edad de oro del crecimiento postulada
por Robinson. En el anexo I se presentan las ecuaciones que, en
condiciones de equilibrio en el corto plazo y con la capacidad instalada,
permiten explicar el modelo de Robinson. Sin embargo, pueden evaluarse
otras trayectorias de crecimiento, que no necesariamente involucran
comparaciones de distintos puntos de equilibrio y que dependen de la
relación entre ambos tipos de funciones.
4
Este no es un concepto utilizado por Robinson, pero se lo aprovecha en este trabajo con
fines heurísticos.
5
La siguiente cita de Robinson (1963, págs. 37 y 38) ilustra con claridad sus ideas sobre el tema:
El capitalismo desarrolla un espíritu de emulación. Sin la pulsión competitiva que lo lleva a
crecer, el moderno capitalismo empresarial no podría florecer. Al mismo tiempo, el crecimiento
está sujeto a costos y riesgos intrínsecos que lo mantienen acotado dentro de ciertos límites.
Para explicar el origen de la propensión a acumular —ya sea poco o mucho—, se deben indagar
las características históricas, políticas y psicológicas de la economía en cuestión; pero este tipo
de modelo no facilitará nuestra investigación. No obstante, parece razonablemente plausible
aseverar que, dadas las características generales de una economía, para sostener una mayor tasa
de acumulación se requiere un mayor nivel de ganancias, porque ofrece más probabilidades
de éxito y porque facilita el acceso a fuentes de financiamiento. Por ende, a los fines de nuestro
modelo, los “espíritus animales” de las empresas se pueden expresar como una función entre el
crecimiento del capital productivo deseado y las ganancias esperadas.
6
Tampoco es un concepto utilizado por Robinson.
188 CEPAL
La primera función de la inversión de Joan Robinson hace depender

la tasa de ganancias de la inversión. En particular, el aporte de Kalecki
sostiene que en una economía cerrada donde los trabajadores no ahorran, las
ganancias (P) pueden desagregarse, por un lado, en las ganancias consumidas
(Cg) y, por el otro, en las ganancias invertidas (I), es decir que P = Cg + I. Al
establecer relaciones de causalidad entre estas variables, Kalecki argumentó
que era más probable que las decisiones previas relativas al consumo y
la inversión determinaran las ganancias futuras (Lavoie, 2009, pág. 86),
planteamiento que Robinson reformuló como “las ganancias esperadas
resultantes de la inversión”, y que puede expresarse con la siguiente ecuación:
(1)
Se mantiene así una relación positiva entre la inversión bruta (I) y el

consumo de las ganancias, en el sentido de que un mayor nivel de consumo
e inversión produce mayores ganancias. La propensión de los empresarios a
consumir puede expresarse como (1-SP)b, donde b representa la proporción
de las ganancias distribuidas en forma de intereses y dividendos, (1-SP) es la
propensión a consumir las ganancias y SP equivale a la propensión a ahorrar
estas ganancias retenidas, pero canalizadas en inversiones7. La expresión
1-(1-SP)b constituye, entonces, la propensión a ahorrar las ganancias brutas,
que dependen tanto de la proporción de ganancias distribuidas (b) como de
la proporción de ganancias ahorradas (SP)8.
Una alternativa que diversos autores han utilizado para expresar

esta relación de manera más general —denominada la ecuación de
Cambridge— es la siguiente:
(2) r = g/s
7
En el modelo más sencillo se supone que solamente ahorran los rentistas, que reciben utilidades
e intereses, mientras que los trabajadores consumen todos sus ingresos. No obstante, es posible
realizar ejercicios más complejos que incluyan el ahorro de los trabajadores y mantengan los
mismos resultados siempre que los rentistas tengan una mayor propensión a ahorrar que los
trabajadores (Asimakopulos, 1969).
8
Esto se deriva de la ecuación S=P–Cg, donde las ganancias consumidas (Cg) pueden expresarse
como (1-SP) bP. Por ende, se obtiene S=P–(1-SP)bP, fórmula equivalente a S=P(1–(1-SP)b), a partir
de la cual se llega a la ecuación (1). Aquí Robinson presupone la existencia de una economía
capitalista competitiva, cerrada y sin gobierno. En el libro Exercises of Economic Analysis (1961)
se presenta una primera expresión de la relación entre las ganancias, el ahorro y la inversión.
Algunos antecedentes de esta teoría se pueden consultar en Kalecki (1969, capítulos 4 y 9), que
plantea que los planes de inversión de las empresas dependen de sus ahorros previos y de las
ganancias esperadas. A su vez, los ahorros de las empresas son una proporción de las ganancias
producidas por las inversiones en el pasado, mientras que las ganancias esperadas dependen
tanto de las inversiones actuales como pasadas (Lavoie, 2009, pág. 86). Robinson sostiene que, a
diferencia de Kalecki, su enfoque de la inversión se basa en el crecimiento económico deseado,
similar al que Harrod denomina crecimiento garantizado (warranted), más que en el capital
deseado (Robinson, 1963, pág. 87).
Aquí r representa la tasa de ganancia y equivale a P/K (donde K es

el capital), g es la tasa de acumulación de capital (equivalente a I/K), y s
representa la propensión a ahorrar9.
En términos más precisos, esto significa que una menor propensión a
consumir o una mayor propensión a ahorrar daría lugar a una menor tasa
de ganancia resultante de una determinada tasa de acumulación de capital10.
Al combinar esta función (la inversión potencial) con la otra función que
hace depender la inversión de la tasa de ganancia esperada, de expectativas
y de condiciones financieras (la inversión esperada), se deduce que un mayor
consumo o un menor ahorro estarían asociados a una mayor inversión.
Estos argumentos corresponden a la idea planteada por Robinson como la
paradoja fundamental de proyectar el análisis keynesiano en el largo plazo
(Robinson, 1963, pág. 60), puesto que va en contra de la tesis neoclásica de
que un mayor ahorro genera mayores inversiones.
Sin embargo, Robinson (pág. 61) también reconoce la posible
existencia de una relación de doble vía entre la acumulación de capital y el
ahorro, postulado que no se ve necesariamente reflejado en las ecuaciones
más sencillas que han procurado explicar su modelo. Entonces, resulta que
así como una menor propensión al ahorro estaría asociada a una mayor
tasa de acumulación de capital, una mayor tasa de acumulación también
pueden traer aparejada una mayor propensión a ahorrar, pues obligaría
a reinvertir las ganancias en vez de distribuirlas como dividendos o
intereses, que serían consumidos.
Este sería un ejemplo de cómo la dinámica de la inversión conduce
a un ajuste y a un aumento del ahorro y de cómo la segunda función
(la inversión esperada), que hace depender la tasa de acumulación de la tasa
de ganancia y que está sujeta a inciertos espíritus animales, puede alterar la
primera función, centrada en la relación entre la inversión, la ganancia y el
ahorro (la inversión potencial, expresada como r = g/s). También ejemplifica
cómo el proceso de acumulación de capital (con una inversión esperada
mayor a la potencial) puede modificar la distribución del ingreso de manera
indirecta, en este caso por la vía del consumo postergado de quienes
reciben dividendos o intereses. Esta idea refleja una perspectiva keynesiana
de la relación entre la inversión y el ahorro: la equivalencia ex post entre el
ahorro y la inversión implicaría la necesidad de ajustes previos para que la
inversión esperada pudiera ser cubierta por suficiente ahorro.
Ante la intención de acelerar la acumulación de capital, se podría
concebir una situación equivalente mediante una caída del consumo y de
9
La equivalencia entre las dos ecuaciones se logra al dividir ambos miembros de la ecuación por
K y expresar el denominador de la parte derecha de (1) como s.
10
En las versiones más sencillas de este enfoque solamente ahorran los capitalistas; por ende,
lo que no llegan a consumir determina el patrón de ahorro de la economía en su conjunto.
190 CEPAL
los salarios reales de los trabajadores por la vía de la inflación con el fin
de producir las ganancias adicionales que se deben reinvertir. Lo mismo
puede ocurrir si aumenta o disminuye el consumo de las ganancias, que
podría compensarse con una reducción o un incremento de los salarios
reales. Robinson argumenta que la búsqueda de menores salarios reales
podría verse frustrada ante la existencia de sindicatos que defiendan el poder
de compra de los trabajadores mediante un aumento inflacionario de los
salarios nominales, medida que constituye una barrera inflacionaria que
impediría aumentar la tasa de ganancias (Robinson, 1963, págs. 58-59).
En general, no solo es posible ajustar la distribución de los ingresos entre
los trabajadores y los demás integrantes de la población para facilitar o
impedir la acumulación de capital, sino que también se puede modificar
la propensión a consumir o a ahorrar las ganancias (en el modelo más
sencillo donde los trabajadores consumen todos sus ingresos).
b) La relación entre el crecimiento del producto,
el empleo y el progreso técnico
Más allá de la situación de equilibrio en el corto plazo durante el
cual está dada la capacidad instalada y el progreso técnico calificado se
considera neutral, a diferencia de la teoría del crecimiento de Harrod,
en el enfoque de Robinson el proceso de acumulación puede afectar la
naturaleza del progreso técnico, sin que sea exógeno11. Es fomentado
por la competencia y la relativa escasez o abundancia de mano de obra
puede estimular la adopción de técnicas de producción más o menos
mecanizadas, aunque no de manera mecánica o determinista. Esto se torna
particularmente evidente cuando se reconoce la existencia de innovaciones
que se dan de manera autónoma (Robinson, 1963, págs. 36 y 51-52).
A su vez, la naturaleza del progreso técnico se refleja en la evolución
de la productividad laboral que, junto con el crecimiento del empleo,
determinan el crecimiento del producto, tal como se observa en la siguiente
ecuación, donde representa el crecimiento del producto, es el crecimiento
de la productividad y equivale al crecimiento del empleo:
(3) gy=gd+gl
Asimismo, la evolución del progreso técnico y el crecimiento de la

población —la oferta de mano de obra (n)— determinan la tasa de crecimiento
posible, a diferencia de la tasa de crecimiento deseado o de equilibrio planteada
anteriormente. Así, mientras que en la situación ideal de crecimiento deseado
cabe esperar que se mantenga una situación de pleno empleo mediante un
11
En este contexto, el progreso técnico mejora la relación entre el producto y el empleo sin alterar
la relación entre el capital y el producto, la cual resultaría neutral según la definición de progreso
técnico de Harrod (Asimakopulos, 1969).
desarrollo que asegure la equivalencia entre el crecimiento del empleo y el

crecimiento de la población (en edad de trabajar), con lo cual, otras trayectorias
darían lugar a situaciones diversas con puntos de partida (desempleo)
diferentes. Esta idea se puede expresar con la siguiente fórmula12:
(4) gu=n-(gy -gd)
En este caso, el cambio en la tasa de desempleo (gu) depende de la

brecha entre el crecimiento de la población en edad de trabajar (n) y la
generación de empleo (gl), que, a su vez, depende de la diferencia entre el
crecimiento del producto y el de la productividad laboral (gy -gd), obtenida
de la ecuación (3). La existencia de desempleo en el largo plazo es una
de las características del análisis de Robinson que lo distingue de otros
enfoques poskeynesianos, como el de Kaldor.
c) Las estructuras institucionales: las relaciones (antagónicas)
entre las clases y su incidencia en la distribución del ingreso
Robinson incluye en su modelo aspectos institucionales atinentes
a las relaciones entre los trabajadores y los capitalistas. También plantea
tanto situaciones de armonía en algunos escenarios, sin incidencia
sindical alguna, como situaciones de conflicto o negociación donde existen
organizaciones obreras capaces de incidir en la fijación de los salarios. En
particular, Robinson aborda dos tipos de situaciones que pueden repercutir
en las variaciones salariales y traer aparejadas consecuencias para la tasa de
acumulación de capital (Asimakopulos, 1976). La primera se da cuando existe
una demanda laboral excedentaria que, al conducir a aumentos salariales,
restringe la tasa de crecimiento, aspecto que se puede compensar en parte
mediante una creciente mecanización e incorporación de innovaciones
técnicas, lo cual aumentaría la tasa de crecimiento posible de la economía13.
La segunda situación ocurre cuando el incremento de la tasa de
acumulación (o del consumo de las ganancias) ejerce presión para bajar
los salarios reales a niveles que los trabajadores no están dispuestos a
aceptar y que en presencia de un poder sindical daría lugar a la barrera
inflacionaria explicada en las secciones anteriores. Puede surgir una
variante de esta situación cuando el salario real está a un nivel apenas
tolerable que no puede reducirse más, por lo que también impone límites a
la tasa de acumulación, aunque no necesariamente por la vía de la barrera
12
Véase una explicación similar en Backhouse (2003).
13
En un contexto donde la inversión esperada es mayor a la potencial —es decir, caracterizada
por la prevalencia de un aguerrido instinto animal—, Robinson supone que el ajuste entre la
inversión actual y el ahorro pasado se cubre mediante los créditos del sistema bancario. En una
economía que se acerca al pleno empleo y donde aumentan la oferta de crédito, la inflación y
la tasa de interés, una tasa de interés real más alta puede restringir el proceso de acumulación
(Backhouse, 2003; Robinson, 1971, pág. 74).
192 CEPAL
inflacionaria. Esta variante difiere de aquella donde la causalidad es

inversa, en el sentido de que la acotada tasa de acumulación mantiene el
nivel de vida al mínimo (Robinson, 1963, pág. 59).
2. Las edades de crecimiento
a) Las edades de crecimiento constante o variable

Aunque la teoría de Robinson tomó como línea de partida el análisis
comparativo de puntos de equilibrio en el corto plazo —reflejados en una
caracterización del crecimiento que postula una edad de oro donde se
cumplen diversas condiciones ideales—, reviste particular utilidad su
explicación sobre las trayectorias alternativas. Estas incorporan variaciones
de la edad de oro, además de las edades de platino, que no se basan en la
comparación de puntos de equilibrio, sino en procesos de cambio más
análogos a situaciones hipotéticas. Además, Robinson clasifica las edades de
acuerdo con su tasa de crecimiento, que sería constante en las edades de oro,
y creciente o decreciente en las de platino. Las edades de oro se inscriben en
la tradición poskeynesiana, representada sobre todo por Kaldor y Pasinetti,
y se centran en trayectorias de tasas constantes de crecimiento, mientras
que las de platino abren perspectivas —aunque incipientes— para modelos
donde los desequilibrios son mayores. Los rasgos básicos de estas edades se
resumen en el cuadro VI.1 y se describen a continuación.
Cuadro VI.1
Rasgos básicos de las edades de crecimiento según Joan Robinson
Relación entre Ahorro,

Relación crecimiento del ganancia,
Condiciones entre inversión producto (g y),
Edad consumo, Comentarios
iniciales potencial (A) empleo, (gl)
población (n) y salarios e
y esperada (I)
productividad (gd) inversión
Edad Pleno empleo. I=A g y = g d+ g l La mayor Persiste el
de oro Armonía inversión está equilibrio.
laboral. gl = n asociada a un
menor ahorro
(paradoja
keynesiana) y un
mayor margen
de ganancia.
Edad Existe I≤A g y = g d+ g l La redistribución Persiste el
de oro desempleo. de los rentistas a equilibrio, pero
lánguida Armonía gl>n, con lo cual los desempleados con desempleo.
laboral. se reduce el podría aumentar
desempleo la inversión
y el empleo.
Edad Existe I<A gy= gl La población (n)
de plomo desempleo. Espíritus se ajusta
animales Ya que gd= 0 al empleo (gl),
débiles. gl< n, con lo cual el pero los salarios
desempleo aumenta. no aumentan.
Cuadro VI.1(conclusión)
Relación entre Ahorro,

Relación crecimiento del ganancia,
Condiciones entre inversión producto (g y),
Edad consumo, Comentarios
iniciales potencial (A) empleo, (gl)
población (n) y salarios e
y esperada (I)
productividad (gd) inversión
Edad Pleno empleo. I > A g y = gl + gd Una situación El ajuste hacia
de oro Fuertes g l >n de mayor ahorro gl = n se da
restringida espíritus podría conducir mediante
animales. a que I = A, la suba
mediante una (improbable) de
I menor. la tasa de interés
o mediante
un acuerdo
empresarial
destinado a
reducir las
presiones
salariales.
Inestabilidad en
el corto plazo.
Edad Existe I>A g y = gl + gd Un menor La presión por
de oro desempleo. gl ≷n (mayor) aumentar los
bastarda Existe consumo salarios de parte
antagonismo Puede existir una (ahorro) podría de los sindicatos
entre las tendencia a que el compensar conduce a una
clases y desempleo crezca los mayores mayor inflación
poder sindical. o mengüe el valor salarios. (barrera de
de g y inflación) que
restringe la
acumulación.
Edad Existe I>A g y = gl + gd Una mayor El ajuste puede
de platino desempleo. Fuertes g l >n inversión está deberse a
galopante Problemas con espíritus asociada a barreras de
la composición animales. una mayor inflación,
del capital: proporción el pleno empleo
bienes de ganancias o porque se
de capital y una menor llega a la
insuficientes proporción proporción
para producir de salarios. adecuada
otros bienes de capital.
de capital.
Existe poder
sindical y
antagonismo.
Edad Pleno empleo I > A g y = gl + gd El ajuste puede
de platino Problemas con g l >n conducir a una
incipiente la composición edad de oro
del capital: restringida, pero
exceso de con mayores
inversiones en posibilidades
la producción de desequilibrio.
de bienes
de capital
destinados a la
elaboración de
otros bienes
de capital.
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194 CEPAL
i) La edad de oro
La trayectoria inicial de referencia de Robinson es la edad de oro, no
por su pretendida validez, sino porque pone de relieve las condiciones que
tendrían que darse para lograr una tasa de crecimiento alta y estable en
condiciones de pleno empleo. En esta edad, que Robinson considera mítica,
el aumento de la inversión esperada (asociada a los espíritus animales)
coincide con el de la inversión posible (resultante de las ganancias). El
capital tiene la composición adecuada para ajustarse a la tasa de equilibrio
de la acumulación deseada, derivada de la coincidencia entre la inversión
posible y la inversión esperada. Ello da lugar a una trayectoria de
crecimiento del producto donde, a partir de una situación de pleno empleo,
el crecimiento de la ocupación coincide con el crecimiento de la población
(n) y, basados en un supuesto de progreso técnico neutro, los salarios
reales aumentan en la misma proporción que la productividad laboral, la
tasa de ganancia permanece constante y prevalece la armonía laboral. La
flexibilidad de los precios, surgidos de mercados competitivos, permite que
se ajuste la demanda para impedir un aumento de la capacidad instalada
no utilizada, que crece al mismo ritmo que la economía14.
ii) La edad de oro lánguida

En la edad de oro lánguida, la inversión esperada y la inversión
potencial tienden a coincidir y se mantiene una tasa de crecimiento
constante, pero el punto de partida se caracteriza por la existencia de
desempleo, que distingue esta edad de la de oro propiamente dicha.
No obstante, el desempleo no está asociado a una insuficiente demanda
agregada —desempleo keynesiano—, sino que tendría una naturaleza que
Robinson califica como crónica y que sería el resultado de un crecimiento
restringido de la capacidad productiva en el pasado (Robinson, 1961,
pág. 102). En esta edad, el crecimiento del producto continúa dependiendo
de la productividad laboral y del aumento del empleo, impulsados por la
acumulación de capital y, en la medida en que el crecimiento del empleo
sea mayor al crecimiento de la población, habrá una tendencia a que el
desempleo mengüe y tienda hacia el pleno empleo. Ocurrirá lo contrario si el
proceso de acumulación conlleva una tasa de crecimiento del empleo menor
al crecimiento de la población, con lo cual descenderá el nivel de empleo.
Robinson identifica tres reacciones que pueden conducir a una merma
del desempleo: una mayor tasa de acumulación, una menor mecanización y
la transferencia voluntaria (puesto que supone que no existe gobierno) de
los recursos de los rentistas a las familias de los desempleados (Robinson,
14
Ello supone una situación de competencia. El modelo de Robinson también puede ajustarse
ante la existencia de una competencia imperfecta, con diferentes grados de utilización de la
capacidad instalada, tal como se explica en las próximas secciones.
1961, págs. 102-103). No encuentra razones particulares para que en una

economía capitalista se dé espontáneamente el primer proceso donde sube
la tasa de acumulación. Tampoco halla motivos de optimismo respecto del
segundo tipo de reacción: argumenta que, si bien pueden existir incentivos
para reducir el grado de mecanización debido a la baja salarial causada por
el desempleo, el cambio en el uso de las técnicas que ello involucra puede
resultar tan problemático para las empresas como invertir en técnicas de
producción superiores. Además, sería extraño que este cambio ocurriera
en un contexto que pone de manifiesto la existencia de empresas poco
ágiles incapaces de asegurar el crecimiento potencial de la economía.
Robinson parece tener una apreciación más favorable del tercer
tipo de reacción, que equivale a una política fiscal de redistribución de
ingresos. Al transferir recursos de quienes tienen una menor propensión
a consumir (rentistas) a otros sectores con una mayor propensión (familias
de desempleados), la demanda agregada experimentaría un alza y traería
aparejados dos efectos: aumentaría los precios —lo que reduciría los
salarios reales de los trabajadores—, pero también constituiría un incentivo
para atraer inversiones y, a su vez, ayudaría a combatir el desempleo
(Robinson, 1961, pág. 104).
iii) La edad de plomo

Un resultado más drástico se alcanza en la edad de plomo —una
variación perversa de la edad de oro lánguida—, que ilustra el efecto
combinado del desempleo y de la ausencia de progreso técnico, originados en
una insuficiente acumulación de capital. En este caso la inversión esperada,
asociada a los espíritus animales, está por debajo de la inversión posible,
probablemente como resultado de una clase empresarial poco dinámica
o que enfrenta expectativas muy inciertas15. La acotada acumulación de
capital no favorece la incorporación de avances técnicos, con lo cual la
productividad laboral no aumenta y el empleo crece a un ritmo lento,
menor que la tasa de crecimiento de la población. En estas circunstancias,
se contraen el mercado laboral y los salarios debido a una oferta laboral
excedentaria, por lo que Robinson plantea, desde una óptica maltusiana,
que en esta trayectoria la tasa de crecimiento de la población se tendría que
ajustar a la tasa de crecimiento del empleo16.
15
En la obra Exercise in Economic Analysis (1961, pág. 107), Robinson plantea que la causa del laxismo
observado en las empresas tal vez se deba a que los riesgos son demasiado grandes, que resulta
difícil obtener financiamiento o que los empresarios han dejado de esforzarse por alcanzar la
competitividad y que ahora llevan adelante una política destinada a vivir y dejar vivir.
16
Una interpretación menos radical del ajuste demográfico sería que ocurriera por la vía de la
emigración. Véase en Galor (2011, págs. 9-17) una caracterización muy precisa, basada en hechos
históricos, de un crecimiento con ajustes poblacionales, que permiten considerarla una etapa de
crecimiento maltusiano similar a la edad de plomo postulada por Robinson.
196 CEPAL
iv) La edad de oro restringida

La edad de oro restringida es el resultado de un proceso de
acumulación en que la inversión esperada es mayor a la posible, con
expectativas —o espíritus animales— que favorecen un nivel de
inversión superior al que resulta factible (una tasa de acumulación que
lleva a un crecimiento del empleo mayor a la tasa de crecimiento de la
población). Surgen entonces fuerzas que continuamente tienden a reducir
la acumulación de capital a un nivel congruente con la expansión que
permite el crecimiento del empleo, a partir de una situación donde ya se
ha alcanzado el pleno empleo.
Según Robinson, existen dos posibles fuentes que restringen la
tasa de acumulación para contribuir a la convergencia de la tasa esperada
y la tasa posible de acumulación de capital. Por una parte, es posible que
la tasa de interés suba en un contexto donde se incrementa la demanda
de crédito y la inflación, a raíz de los aumentos salariales causados por
la creciente demanda de puestos de trabajo ante una situación de pleno
empleo. En este caso, la tasa de interés tendría que subir hasta llegar a
frenar la inversión, aunque Robinson expresa un profundo escepticismo
sobre la posibilidad de que la política monetaria pueda controlar la
inversión mediante las tasas de interés, sobre todo en contextos donde la
política monetaria está condicionada por la balanza de pagos y los tipos
de cambio (Robinson, 1963, pág. 43)17.
La otra forma de lograr una convergencia entre la inversión potencial
y la inversión esperada radica en una decisión colectiva de las empresas,
que podrían ejercer un monopsonio en el mercado laboral para disminuir
la tasa de acumulación y evitar así competir por más trabajadores —por la
vía de los incrementos salariales— ante la posible amenaza de que suban
los salarios. Esta situación estimularía las inversiones en técnicas de
producción más mecanizadas, que restringirían la tasa de ganancia hasta
bajar la tasa de acumulación de capital, aunque también aumentarían
la tasa de crecimiento posible de la economía (Asimakopulos, 1976).
De lo contrario, cada empresa podría realizar inversiones y subutilizar
su capacidad instalada, lo que también haría menguar su tasa de
ganancia y, luego, el crecimiento de las inversiones. Cualquiera de estas
condicionantes podría causar tensiones y una probable trayectoria de
inestabilidad en el corto plazo (Robinson, 1963, págs. 55-56).
17
Sin intervención de gobierno, el aumento del crédito sería endógeno (sin una oferta monetaria
dada, como suponen los enfoques monetarios ortodoxos), pero se adecuaría para facilitar
el proceso de acumulación con tasas de interés suficientemente bajas y así no propiciar el
surgimiento de hiperinflaciones. Robinson reconoce que se trata de un proceso incierto que no
está exento de errores. Véase este enfoque en particular en Backhouse (2003).
v) La edad de oro bastarda

Una variante de la edad de oro restringida es la edad de oro
bastarda, que ilustra cómo los salarios reales altos, no asociados a una
escasez de mano de obra, restringen el proceso de acumulación. El punto
de partida es una situación donde el desempleo coincide con un panorama
institucional caracterizado por sindicatos capaces de evitar que los
salarios reales se desplomen por debajo del nivel inferior requerido para
asegurar una elevada tasa de acumulación de capital y una mayor creación
de empleo. Esta capacidad sindical se reflejaría en salarios monetarios
crecientes, por lo que el proceso de acumulación se toparía con una barrera
de inflación, traducida en una restricción financiera. Aunque la tasa de
acumulación sea menor a la que podría alcanzarse sin esta barrera, la tasa
de empleo igualmente podría crecer y, según sea superior o inferior al
crecimiento de la población, tal vez contribuiría a reducir el desempleo.
Las expectativas de creciente inflación y mayores salarios pueden
fomentar aun más la inflación por dos vías que propiciarían un incremento
del gasto. La primera es que, ante las expectativas de mayores precios,
se intensificará la propensión de los rentistas a consumir sus ganancias,
sobre todo mediante la compra de bienes duraderos, y la segunda sostiene
que quizá se aceleren los planes de inversión, dadas las expectativas de
mayores salarios (Robinson, 1963, pág. 72).
Robinson postula dos variantes de la edad de oro bastarda: una con
elevados niveles salariales gracias a la acción sindical y una edad de oro
bastarda de bajo nivel, en la que el salario real que restringe el proceso de
acumulación se encuentra en el mínimo tolerable. Robinson agrega, por
ejemplo, que ante estos salarios característicos de un nivel de subsistencia,
un alza en el precio de los alimentos puede obligar a los empleadores a
ofrecer mayores salarios monetarios para garantizar la supervivencia de
sus trabajadores (pág. 70). Esta variante de la edad de oro bastarda de bajo
nivel se asemeja a la edad de plomo en el sentido de que en la primera el
nivel mínimo de vida restringe el proceso de acumulación, mientras que
en la de plomo el proceso de acumulación mantiene el nivel de vida a un
mínimo (Robinson, 1963, pág. 59).
Se podría atenuar el efecto negativo de los salarios en la tasa
de acumulación mediante una menor propensión al consumo de las
ganancias (o, en otras palabras, una mayor propensión al ahorro). Ello
compensaría la menor tasa de ganancias que resulta de salarios mayores
y entonces favorecería una mayor tasa de acumulación del capital y una
mayor disminución del desempleo.
vi) La edad de platino galopante

La edad de platino galopante se caracteriza por espíritus animales muy
favorable que acelera la tasa de acumulación, coyuntura que exacerba la brecha
198 CEPAL
entre la inversión esperada y la inversión posible y que se debe a un problema

en la composición del capital18. A diferencia de la inversión destinada a
producir bienes de consumo, la inversión no basta para elaborar suficientes
bienes de capital que permitan manufacturar otros bienes del mismo tipo
(Robinson, 1963, pág. 56), lo cual trae aparejado un crecimiento menor al
que se obtendría con un proceso continuo de ajuste que garantizara que la
composición de los bienes de capital producidos fuera la adecuada19. Además
y a diferencia de la edad de oro restringida, la inversión potencial se ajusta a la
esperada, con un aumento de la tasa de ganancias y una reducción del salario
real, y con una mayor tasa de crecimiento del empleo, factores que posibilitan
producir más bienes de capital destinados a la manufactura de otros bienes
del mismo tipo. Esta trayectoria de crecimiento podría detenerse cuando se
alcance el pleno empleo o los salarios reales se eleven demasiado (barrera de
inflación), o bien podría continuar hasta que la proporción de bienes de capital
entre el sector de consumo y el de inversión llegue a la proporción requerida
para lograr el nivel deseado de acumulación. Esto ilustra una vez más cómo
la conjunción de ciertas condiciones iniciales —pleno empleo o desempleo,
acuerdos institucionales y la composición de la producción de bienes
de capital— puede dar lugar a escenarios diferentes de los de la edad de oro.
vii) La edad de platino incipiente

La edad de platino incipiente se diferencia de la galopante por el hecho
de que ha habido inversiones excesivas en la producción de bienes de capital
con el objeto de elaborar otros bienes de esta clase, porque se alcanzó el pleno
empleo, y porque la tasa de acumulación llegó al tope máximo y ya se está
desacelerando, aun cuando la tasa de inversión esperada siga siendo mayor a
la posible. En estas condiciones, la tasa de crecimiento de la población (mano
de obra disponible) es menor a la tasa de crecimiento del empleo demandado
por el sector productor de bienes de capital. Al igual que en el caso de la
edad de oro restringida, Robinson introduce la posibilidad de subir la tasa
de interés para reducir la tasa de acumulación, lo que disminuye la tasa de
ganancias y permite concebir una nueva trayectoria de ajuste. Esta situación
incluye el traspaso de los trabajadores del sector productor de bienes de capital
al de bienes de consumo, una mecanización creciente que permite mantener
tasas de ganancia y salarios reales constantes, y una merma gradual de la
tasa de acumulación hasta alcanzar un escenario similar al de la edad de oro
restringida, pero con la amenaza de posibles desequilibrios de corto plazo.
18
Asimakopulos (1969) prefiere simplificar el modelo de crecimiento de Robinson y acotarlo
solamente a un sector, sin distinguir entre un sector de bienes de capital que produce bienes
de consumo y otro que produce bienes de capital. Así, supone que en las edades de platino el
capital está sujeto a restricciones físicas que tal vez limitan la inversión. Asimakopulos (1991,
pág. 182) retoma el análisis de dos sectores pertinentes.
19
Esto entraña mantener determinada relación entre los bienes de capital a partir de los cuales se
manufacturan otros bienes de capital y aquellos utilizados para producir bienes de consumo
(Robinson, 1963, pág. 56).
3. Algunas ampliaciones de la teoría de Robinson

La extensión del enfoque de Robinson a fin de analizar la acumulación
y el crecimiento en América Latina se puede facilitar mediante algunas
ampliaciones, especialmente para tomar en cuenta la importancia del
sector externo. Lovinsky y Gibson (2004) lo hicieron combinando el
enfoque de Robinson con la teoría keynesiana para economías abiertas,
método que les permitió integrar el ahorro externo que cubre el déficit de
la cuenta corriente con el déficit del sector público y el pago de los intereses
que supone la creación de deuda pública. Como resultado y después de
cierto procesamiento matemático, ajustaron la ecuación de Cambridge
para que tome en cuenta los efectos del ahorro externo, el déficit del sector
público y los intereses asociados al pago de la deuda. Por consiguiente, la
ecuación (2) adquiere el siguiente formato:
(5)
En esta ecuación, g es la tasa de acumulación y s constituye la

propensión a ahorrar, mientras que representa las ganancias después del
pago de impuestos; j, los intereses pagados a los tenedores de deuda pública;
, el coeficiente de ahorro externo (como una proporción del producto);
p, el déficit del sector público; u, el grado de utilización de la capacidad
instalada —definida por la relación entre el producto actual y el producto
potencial (Q)—; y q, la razón entre Q y el capital (K). Al multiplicar q por u,
queda fuera Q, con lo cual el segundo término de la ecuación se convierte
en la proporción de ahorro neto adicional resultante de la cuenta corriente
(ahorro externo), ajustado por el déficit fiscal y el pago de intereses, y
multiplicado por X/K (el producto generado por unidad de capital).
Ello básicamente significa que el ahorro externo puede sumarse al

ahorro nacional y que su efecto aumentará o disminuirá dependiendo del
menor o mayor déficit fiscal. Al expresar la misma ecuación en términos de
las ganancias (r) como una variable dependiente, esta tendrá una relación
(paradójicamente) negativa con el ahorro (interno y externo) y positiva con
el déficit fiscal, lo que resulta congruente con la proyección de la teoría
keynesiana a largo plazo.
Si se interpreta el enfoque de Robinson sobre la base de esta
ampliación, se concluye que la versión ajustada de la primera función de
la inversión o inversión potencial tendría que combinarse con la inversión
esperada —dependiente de los rendimientos esperados—, las condiciones
financieras y las expectativas (espíritus animales). Al introducir el ahorro
externo como una variable, al menos parcialmente dependiente del flujo de
inversión extranjera directa en la medida en que se financia con recursos
externos, también se ejemplifica un caso en que el ahorro (externo)
responde a la inversión (externa).
200 CEPAL
Otra ampliación del enfoque de Robinson, abordada en sus últimos

escritos, consiste en incluir el grado de utilización de la capacidad
instalada como una variable que afecta la inversión y el crecimiento, idea
luego adoptada en el modelo de Lovinsky y Gibson (2004) y formalizada
por Asimakopulos (1969 y 1970). En su modelo básico y en sus hipótesis de
crecimiento, Robinson presupone que los mercados de bienes de consumo
son competitivos; por ende, los precios se ajustan para asegurar un pleno
uso de la capacidad instalada, aun cuando reconoce que en condiciones
de competencia imperfecta la existencia de precios más altos puede crear
situaciones donde no se utilice la capacidad, lo cual conllevaría un menor
nivel de inversión (Robinson, 1961, págs. 105-107).
En sus últimos escritos, Robinson amplió el alcance de este tema,
congruente con el enfoque de Kalecki orientado a fijar una prima por
encima de los precios que prevalecen en un mercado competitivo, la que
varía de la mano del poder monopólico de las empresas. Dado que esta
prima incide en los precios y en el grado de utilización de la capacidad
instalada, ejerce repercusiones adicionales en el empleo y la inversión, tal
como explica Asimakopulos (1970 y 1977).
Por una parte, se puede incrementar la prima como un mecanismo
compensatorio frente a las presiones sindicales por una suba salarial, lo cual
puede dar lugar a la barrera inflacionaria. Por otra parte y a diferencia de la
situación donde existen mercados competitivos y los precios se ajustan para
asegurar un pleno uso de la capacidad instalada, en mercados imperfectos el
empleo se ajusta de acuerdo con el nivel de la demanda efectiva. Aunque puede
suponerse que en mercados imperfectos en general existe una capacidad
no utilizada, es posible conjeturar diferentes trayectorias de crecimiento
dependiendo del supuesto que se adopte, por ejemplo la posibilidad de que,
a causa de inversiones acotadas, las empresas decidan disminuir sus precios
bajando la prima, medida que aumentaría el empleo y reduciría la proporción
de ganancias en el producto (Asimakopulos, 1970). Esto pone una vez más
de manifiesto que el enfoque robinsoniano no involucra un modelo analítico
cerrado, sino abierto a diferentes posibilidades.
B. La acumulación del capital y las edades de

crecimiento en América Latina de 1980 a 2012
1. La relación entre la acumulación de capital,

el crecimiento y el ahorro en América Latina
En congruencia con su orientación keynesiana, Joan Robinson asigna a
la inversión un papel fundamental como motor del crecimiento. Ello se
puede evaluar en cinco períodos de crecimiento económico en América Latina
definidos sobre la base de criterios que toman en cuenta los ciclos económicos
de la región y, en particular, los principales choques de origen externo sufridos
durante estas tres décadas: i) el período 1982-1989, marcado por la crisis de
la deuda; ii) el período 1990-1997, signado por la inestabilidad financiera y la
crisis asiática de 1997-1998; iii) el período 1997/1998-2002 —considerado por
algunos observadores el sexenio perdido después del choque causado
por la crisis asiática—, que culmina con la crisis argentina de 2001-2002,
iv) el período iniciado en 2003, marcado por el auge de los precios de
las materias primas exportadas por la región, salvo durante 2008-2009,
y v) el período 2009-2012 a raíz de la crisis financiera global, que marca
el comienzo de cierta desaceleración del crecimiento en la región. Si
se parte del enfoque de Robinson y de esta periodización, se pueden
aprovechar los trabajos de Jiménez y Manuelito (2012 y 2013) y de la
CEPAL (2012 y 2013) e identificar varios rasgos que caracterizan las
inversiones realizadas en América Latina entre 1980 y 2012.
En primer lugar, en América Latina la inversión total ha seguido una
trayectoria cambiante, con niveles especialmente bajos durante la década
de 1980 como resultado de la crisis de la deuda y la recesión de la economía
mundial, y experimentó cierto repunte en las etapas subsiguientes, aunque
con diferencias entre los países. Cayó de manera sostenida durante la
primera mitad de la década de 1980 y alcanzó el 17,7% del PIB entre 1980
y 1989. Durante los años noventa, cuando numerosos países de la región
sufrieron una fuerte inestabilidad financiera pero tuvieron acceso al
ahorro y las inversiones externas, la inversión logró recuperarse en cierta
medida (alcanzó el 19,0% del PIB) y creció en la década de 2000, sobre todo
entre 2003 y 2010 (cuando llegó al 20,4% del PIB), aunque con patrones muy
heterogéneos entre los países durante esta última etapa.
En segundo lugar, en la región ha existido una estrecha relación
entre el crecimiento de la inversión y el del PIB (Ffrench-Davis, 2005,
págs. 109-112), lo cual se condice con el enfoque poskeynesiano en general.
Cuando se estima el coeficiente de correlación entre la tasa de crecimiento
de la inversión y la del PIB per cápita, se observa una correlación
significativa y positiva en todos los períodos analizados, representada por
las líneas de regresión simple del gráfico VI.120.
Además de esta correlación, el desplazamiento hacia arriba de las
líneas que corresponden a cada período indica que, con el transcurso
del tiempo, el crecimiento de la inversión coincide con mayores tasas de
crecimiento del PIB per cápita (véase el gráfico VI.1).
20
Aunque la inversión forma parte del PIB, la evolución de cada componente de este tiene
una dinámica propia, siendo la inversión la variable más volátil. Por ende, el coeficiente de
correlación entre ambas variables fluctúa entre los distintos períodos, por ejemplo: 0,7 (1982-1989),
0,53 (1990-1997), 0,83 (1998-2002), 0,7 (2003-2008) y 0,63 (2009-2012). En todos los períodos
analizados, la significancia estadística alcanza un 99%, excepto en 1990-1997, cuando el nivel de
confianza disminuye al 98%.
202 CEPAL
Gráfico VI.1
América Latina: relación entre el crecimiento del PIB per cápita
y el crecimiento de la inversión en distintos períodos
(En tasas de crecimiento)
8 Período
2003-2008
6 Período
2009-2012
4
Período
PIB per cápita
1990-1997
2
-20 -10 0 10 20 30 40
Período
1982-1989
Período -2
1998-2002
-4
-6
Inversión
Período I Período II Período III Período IV Período V
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Algunas estimaciones de las relaciones de causalidad entre la

inversión y el PIB (evaluadas con el método de Grange) sugieren que las
dos variables se afectan de manera recíproca, aun cuando sea mayor el
número de países donde el crecimiento del PIB en general haya precedido
al crecimiento de la inversión (Jiménez y Manuelito, 2013; CEPAL, 2013,
págs. 122-126). En algunos países, como en el Brasil y parcialmente
en México, la relación de causalidad ha pasado de la inversión al PIB,
mientras que en otros (Chile, Colombia, Nicaragua y el Uruguay) ha
seguido el sentido inverso y en varios países (la Argentina, Costa Rica y
Panamá) la relación ha sido bidireccional. Estos resultados sugieren que
las oscilaciones en la tasa de acumulación de capital han guardado un
vínculo estrecho con los cambios en las presiones de la demanda agregada,
tanto de origen interno como externo. También sugieren que, al contribuir
al pleno uso de la capacidad instalada, la demanda agregada y su gestión
por la vía de políticas contracíclicas resultan fundamentales para asegurar
una tasa de acumulación de capital alta y relativamente estable.
En tercer lugar y vinculado al punto anterior, en varios países de
América Latina se observan indicios de una relación positiva entre el
crecimiento de la inversión y el grado de utilización de la capacidad
instalada, medida por la brecha del producto. En particular, entre 1990
y 2010 se registraron coeficientes elevados y significativos de correlación
entre ambas variables en América Latina y, en especial, en la Argentina,
Chile, Colombia, Guatemala, México, el Panamá, el Paraguay y el Uruguay,
mientras que fueron algo menores pero igualmente significativos en los
casos del Brasil y el Perú (CEPAL, 2013, cuadro II.4, pág. 119). Esto indicaría
un posible efecto acelerador, en la medida en que pueden concebirse como
expectativas de crecimiento —asociadas al crecimiento de la demanda
agregada— que impulsan el dinamismo de la inversión. Al mismo tiempo,
existe cierta evidencia de que el desempeño mediocre de la productividad
laboral de la región se debe en parte a una limitada utilización de la
capacidad instalada en varios países (Aravena y Fuentes, 2013).
En cuarto lugar, los espíritus animales —reflejados en la voluntad
empresarial de aumentar el ritmo de acumulación de capital en
América Latina, aun cuando hayan sufrido cambios según la etapa y el
contexto de cada país— no parecen haber sido muy fuertes, en particular
frente a los de otros países. La inversión fue significativamente inferior a
la de otras regiones de rápido crecimiento, sobre todo en comparación con
Asia o, incluso, con Oriente Medio y África Septentrional. En China y la
India, la inversión —definida como la formación bruta de capital— alcanzó
en 2012 cifras por encima del 40% del PIB y en Oriente Medio y África
Septentrional osciló entre el 25% y el 30%, mientras que en América Latina
alcanzó un promedio algo superior al 20%21.
Por último, la evolución de la relación entre el ahorro y las inversiones
(véase el gráfico VI.2) tiende a confirmar la importancia de la dinámica de
estas últimas como una determinante del ahorro, sin que un mayor grado
de ahorro necesariamente produzca más inversiones, incluso cuando se trata
de una relación compleja e interdependiente donde el ajuste del ahorro a la
inversión no es automático y puede condicionar la inversión22. Así, la virtual
desaparición del ahorro externo en América Latina durante la década de 1980
como consecuencia de la crisis de la deuda, momento en que la inversión
fue significativamente menor que en etapas previas y posteriores, puso de
manifiesto la existencia de profundas restricciones externas que trajeron
aparejado un menor nivel de inversión.
21
Puesto que la decisión de invertir determina las ganancias que se reinvertirán (ganancias
ahorradas), se puede plantear como hipótesis que la inversión se ve restringida por el elevado
nivel de consumo y la marcada propensión exhibidos por los estratos empresariales de mayores
ingresos, en comparación con los de los mismos grupos empresariales de otras regiones
del mundo. Sería lo opuesto al efecto positivo que la mayor propensión a consumir de los
trabajadores o de la población en general puede ejercer en la demanda agregada.
22
No obstante la necesaria equivalencia contable ex post de la inversión y el ahorro, Asimakopulos (1984)
explica que Robinson identificó en Keynes una deficiencia acerca del manejo del tiempo relacionado
con el ajuste del ahorro a la inversión: si bien este ajuste se podía realizar mediante cambios en el
multiplicador (específicamente en la propensión al consumo) efectuados por la inversión, resultaba
difícil concebirlo como un ajuste simultáneo al efectuarse el cambio en la inversión. Esto significaba
que en la práctica no se daba simultáneamente la equivalencia entre la tasa de la inversión y del
ahorro. Al plantear que las ganancias empresariales se destinan a la inversión o al consumo, Kalecki
adopta un enfoque más simple y claro, pues plantea que la decisión de invertir determina qué
porcentaje de las ganancias se dedica al consumo y qué parte (el resto, es decir las ganancias
ahorradas) se destina a la inversión. Al decidir cuánto invierten y consumen, los empresarios
también determinan sus ganancias (futuras) (Lavoie, 2009, pág. 86; Kalecki, 1969, capítulos 4 y 9).
204 CEPAL
Gráfico VI.2
América Latina: inversión y ahorro interno y externo, 1980-2012
(En porcentajes del PIB)
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Ahorro interno Ahorro externo Inversión bruta interna
El pronunciado aumento del ahorro externo durante la década de 1990

debilitó de manera progresiva dicha restricción, lo que favoreció la inversión,
pero tampoco entrañó un crecimiento equivalente de la inversión. Por una
parte, fue el resultado de un marcado aumento de la inversión extranjera
directa, sobre todo a partir de 1995, que puso de manifiesto la existencia de
una nueva dinámica en que la inversión (externa) producía ahorro (externo),
pero también de flujos de capital de corto plazo que no se reflejaron en un
fortalecimiento de la capacidad productiva de los países de destino. Por
otra parte, todo parece indicar que, si bien el ahorro externo total estuvo en
alza, un porcentaje considerable del ahorro interno se acomodó al ahorro
externo y fue sustituido por este sin redundar en mayores inversiones, que
se mantuvieron en torno al 20% del PIB (véase el gráfico VI.2).
Uthoff y Titelman (1998), en particular, detectaron en el período
1972-1993 una relación negativa de sustitución entre el ahorro externo e
interno, y comprendieron que esta relación revestía especial solidez cuando
los flujos de capital estaban por encima de su tendencia. Concluyeron
que al superar esta tendencia, los ingresos de capital provocaban una
apreciación del tipo de cambio y el alza del valor de los activos internos,
por lo cual aumentaba el consumo privado y se reducía el ahorro nacional.
Además, hallaron que la inversión ejercía un efecto positivo en el ahorro.
A partir de 2003, el ahorro interno experimentó un crecimiento
significativo como una proporción del PIB, debido a un aumento del ingreso
nacional ocasionado por una mejora sustancial de los precios de las materias
primas exportadas por los países de América del Sur. Sin embargo, aunque la
inversión se expandió, no lo hizo en la misma proporción que el ahorro, sino
que entre 2003 y 2007 hubo una salida de ahorro de los países de la región.
De nuevo, ello puede interpretarse como un mayor nivel de ahorro —ahora
nacional— que sustituyó al ahorro externo y que no dio lugar necesariamente
a un incremento equivalente de la inversión. También reflejaría cómo la
inversión determinó el nivel de ahorro que aprovechaba cada país23.
El hecho de que se subutilizara el ahorro interno disponible —parte
del cual se destinó al ahorro exterior— con el objeto de cubrir inversiones
entre 2003 y 2008 apunta, con ciertos matices, a espíritus animales que
todavía no aprovecharon al máximo las posibilidades de inversión (la
inversión potencial reflejada en la ecuación de Cambridge) de cada país24.
Esta situación sugiere que la ecuación de Cambridge, incluso ajustada
para tomar en cuenta el ahorro interno y externo y el balance fiscal, no
alcanza a dar cuenta de la inversión, pero también sugiere que la segunda
función de la inversión (esperada o impulsada por espíritus animales) de
Robinson, aun cuando resulte poco precisa, ayuda a explicar lo ocurrido.
2. La edad de plomo del crecimiento en América Latina
Al analizar a la luz del enfoque de Robinson cómo evolucionaron la

inversión, el empleo y la productividad, se observa que durante algún
momento entre 1980 y 1989 la mayoría de los países de la región se
caracterizaron por una trayectoria de crecimiento cercana a la edad de
plomo postulada por la académica británica. En este período, la insuficiente
acumulación de capital implica que no hay progreso técnico, con lo cual
se estanca el crecimiento de la productividad en la medida que se da un
crecimiento equivalente del producto y del empleo. En la década de 1980,
resulta evidente la limitada acumulación de capital, pero esta se tradujo
en una menor productividad laboral y no solo en su estancamiento, lo que
significa que se trató de una etapa incluso más extrema que la edad de
plomo de Robinson. Ello se debió a las peculiaridades del mercado laboral,
a raíz de las cuales la menor tasa de acumulación y del producto (gy)
coincidió con una tasa de crecimiento del empleo (gl) relativamente menor
que no equivalió a la tasa de crecimiento del producto, tal como postula la
edad de plomo (gl>gy en vez de gy = gl).
23
Además, también justifica orientar políticas, especialmente relativas a la gestión de la cuenta de
capitales, para que la inversión se cubra con ahorros nacionales en lugar de ahorro externo, que
está sujeto a mayores fluctuaciones y coloca a los países en una situación de mayor vulnerabilidad,
sobre todo en la medida en que se cubra el déficit de la cuenta corriente con capitales de corto
plazo susceptibles de salidas súbitas en momentos de incertidumbre (Bresser-Pereira, 2012).
24
Esta idea puede matizarse en la medida en que los ahorros en el exterior se concretaron en
inversiones directas de los países latinoamericanos en otros países de la región o del mundo. El
mayor ahorro nacional representa la contraparte de una cuenta corriente superavitaria —reflejo de
un mayor incremento del valor de las exportaciones que de las importaciones— que, a su vez, dio
lugar a un aumento significativo del ingreso bruto nacional disponible (que toma en cuenta el efecto
de los términos de intercambio), superior al crecimiento del PIB (que se calcula a precios constantes).
206 CEPAL
En particular, el empleo tuvo una tasa de crecimiento positivo

y se observó un incremento significativo del autoempleo debido a una
débil demanda de empleo asalariado, lo cual caracterizó varios episodios
de crisis o desaceleración en la región (Weller y Kaldewei, 2013). Por
consiguiente, durante los años ochenta la productividad laboral promedio
se contrajo en todos los países, salvo Colombia.
Aunque el crecimiento del autoempleo amortiguó en parte los
efectos de las crisis, lo que se manifiesta es el hecho de que la tasa
de desempleo reportada por los países no refleja necesariamente las
dinámicas del subempleo o el desempleo disfrazado, que pueden aumentar
en momentos de recesión. En la mayoría de los países hubo una suba
pronunciada de esta tasa durante los años ochenta, sobre todo durante el
primer quinquenio. En general, las condiciones de vida sufrieron un fuerte
deterioro, traducido en una mayor pobreza y en un ajuste maltusiano que
en varios países adoptó la forma de un mayor flujo emigratorio. A grandes
rasgos, la trayectoria seguida por el crecimiento durante la década de 1980
presenta, entonces, las características de la edad de plomo.
En el gráfico VI.3, se puede observar que la línea que relaciona mediante
una regresión simple la evolución del PIB por trabajador ocupado con el
crecimiento de la ocupación durante 1982-1989 reviste suma elocuencia: si
bien se observa un crecimiento del empleo, el incremento del PIB por persona
ocupada (productividad laboral) resulta negativo. Si además se incluyeran
los puntos de intersección correspondientes a cada país, solamente Colombia
gozaría de un aumento positivo de la productividad laboral.
Gráfico VI.3
América Latina: relación entre el crecimiento del producto por trabajador
y del empleo en distintos períodos
Período 6
Variación del PIB por trabajador ocupado
2009-2012
4
2
Período
2003-2008
0
-4 -2 2 4 6 8 10 12
-2
Período
1998-2002
-4 Período
1990-1997
Período
-6 1982-1989
-8
Variación de la ocupación laboral
Período I Período II Período III Período IV Período V
La evolución negativa de la productividad persistió en varios

países durante las etapas siguientes (1990-1997 y 1998-2002). En este
contexto tendió a prevalecer un mayor aumento del empleo, lo cual
sugiere que aun cuando la inversión se haya recuperado al menos
en parte y que esta haya ocupado más mano de obra, el proceso de
acumulación no estuvo acompañado por suficientes medidas destinadas
a lograr una incorporación sostenida de avances técnicos para crear
empleo de creciente productividad, y que un porcentaje considerable
de los puestos de trabajo se continuó originando del lado de la oferta
de la mano de obra bajo la forma de trabajadores informales por cuenta
propia en lugar de asalariados empleados por el mercado laboral
formal. Así, los países que aparecen en ambos períodos posteriores a
la década de 1980, con una menor productividad, incluyen al Ecuador,
Venezuela (República Bolivariana de) y el Perú, aunque en las décadas
siguientes se aprecia un creciente número de países donde aumentó la
productividad, lo que revela que el fantasma de las edades de plomo se
fue desvaneciendo.
3. Posibles episodios de barreras de inflación

La extrema volatilidad financiera experimentada entre 1990 y 2002, junto
con la inestabilidad del crecimiento y de la inversión, dificulta asociar lo
ocurrido durante este período en América Latina con las edades postuladas
por Robinson que, como parte de la lógica de su modelo, dan cuenta de
mayores o menores tasas de crecimiento constante o de aceleraciones o
desaceleraciones prolongadas. Además, al haberse centrado en el análisis
de una economía capitalista cerrada, Robinson no introduce en su modelo
el análisis de los flujos financieros y del tipo de cambio. Aunque sí analiza
cómo inciden los choques externos o las situaciones de inestabilidad en el
crecimiento, estas consideraciones no están directamente incorporadas en
las edades de crecimiento que propuso, por lo que integrar plenamente
estos temas a su modelo fundamental y a sus variaciones (edades)
constituye una asignatura pendiente.
Entre 1990 y 2002 América Latina recuperó en parte la inversión y la
productividad, pero ello se dio en un contexto de profunda inestabilidad
financiera regional e internacional que perjudicó a la mayoría de los países de
la región y, en especial, a los más grandes (la Argentina, el Brasil y México).
Durante esta etapa, el proceso de acumulación de capital en la región presenta
algunos de los rasgos descritos por Robinson, además de otros asociados más
directamente a los ingresos de capital y a auges financieros en condiciones de
apertura y de desregulación con tipos de cambio fijos.
Como han explicado Frenkel y Repetti (2009), en la mayoría de las
crisis financieras de este período se recurrió a la liberalización financiera
208 CEPAL
y a un tipo de cambio poco flexible que introducía un margen de ganancia

especulativo destinado a estimular el ingreso de capitales y así incrementar
la liquidez, el crédito y la demanda agregada. Se daba inicio a un auge
financiero, en términos similares a los contemplados por H. Minsky (1986),
que terminaba de manera súbita cuando se generalizaba la percepción de
que resultaba imposible sostener el consiguiente aumento del déficit de la
cuenta corriente financiado por capital de corto plazo. Se manifestaban
entonces problemas de iliquidez o insolvencia financiera, se depreciaba
el tipo de cambio, aumentaba la inflación, y se contraían la demanda
agregada, los salarios reales y el crecimiento económico25.
En este contexto de inestabilidad financiera se produjeron varios
episodios que comparten algunos de los rasgos de las barreras de inflación
planteados por Robinson, cuya posible ocurrencia la economista británica
asoció a pugnas distributivas en presencia de organizaciones sindicales
que, al impedir una reducción de los salarios reales, daban lugar a una
retroalimentación entre el alza de los precios y las subas salariales, que
luego restringía el proceso de acumulación de capital. En el cuadro VI.2 se
presentan datos que permiten concluir que varios procesos inflacionarios
profundos estuvieron acompañados de una merma significativa de la
participación de los salarios en el PIB, mientras que en estos episodios no
resultó habitual la situación contraria —contracciones repentinas de la
participación del excedente de explotación dentro del PIB26.
Sin embargo, no es posible hallar un claro vínculo entre los
procesos redistributivos asociados a la inflación y los cambios en el ritmo
de acumulación de capital en los países afectados. En varios casos, la
inversión continuó en alza, mientras que se dieron algunos episodios
caracterizados por una menor inversión, como en la Argentina entre
2000 y 2004 y en el Perú entre 1989 y 1992, pero estas situaciones en
general no parecen vinculadas a pugnas distributivas sino a los grandes
desequilibrios financieros típicos de estas economías durante estas etapas.
Ello no niega la posibilidad de que algunas pugnas distributivas hayan
contribuido a ejercer presiones inflacionarias y a introducir cambios
en la relación entre las cuotas salariales y el excedente de explotación en
25
Resulta significativo que entre 1990 y 2002 los países menos integrados a los mercados
financieros, como los centroamericanos, hayan crecido más que el resto de América Latina
(con la excepción de Chile), situación que se vio reforzada por un aumento de las remesas.
Este aumento tuvo repercusiones repercusiones similares en el ingreso nacional a las que trajo
aparejada en la década siguiente la mejora de los términos de intercambio en América del Sur,
sobre todo entre los países exportadores de minerales y de hidrocarburos.
26
Se requeriría un análisis más exhaustivo de cada caso para determinar en qué situaciones los
desequilibrios financieros fueron alimentados por pugnas distributivas con participación sindical
y en cuáles fueron la consecuencia directa de marcados desequilibrios financieros combinados
con cambios extremos en los precios relativos —asociados a variaciones cambiarias—, sin que
mediaran de manera explícita pugnas distributivas con participación sindical.
el PIB. Por ejemplo, a fines de los años ochenta y a principios de los años
noventa se observaron en el Brasil cambios en las cuotas, relativamente
considerables y en ambos sentidos, y, en comparación con años anteriores,
una consecuente y pronunciada merma del coeficiente de inversión,
pero su análisis debe enmarcarse dentro de contextos más amplios de
inestabilidad institucional y financiera27 28.
Cuadro VI.2
Episodios de alta inflación y cambios en la relación entre los salarios y el PIB
Cambio en la Cambio en la
Barreras Tasa de inflación relación entre relación entre
Período
de inflación (base 2005=100) los salarios la inversión
y el PIB y el PIB
Argentina 2000-2004 12,7 -5,1 -4,5
Brasil 1991-1995 1 099,6 -1,0 4,4
Colombia 1989-1994 26,3 0,8 6,4
Honduras 1990-1994 19,7 -2,5 8,3
México 1993-1998 20,4 -1,0 5,3
Perú 1989-1992 2 501,2 -12,0 -1,6
Uruguay 2001-2005 10,3 -3,4 7,9
En este contexto, los desequilibrios cambiarios desempeñaron un

papel fundamental: en particular, las profundas devaluaciones, como las
de la Argentina (2002), el Brasil (1998), Chile (1997-2000) y México (1994),
coincidieron con una marcada caída de la participación de los salarios en
el valor agregado total de estos sectores. Ello reviste especial validez en el
caso de los sectores transables, como cabría esperar por su mayor relación
con las exportaciones y las importaciones directamente vinculadas con
los tipos de cambio (véase el gráfico VI.4)29. Más tarde, cuando se dieron
27
En el Brasil, los salarios pasaron de representar el 45% del total del PIB en 1990 al 42% en 1991,
el 44% en 1992, el 45% en 1993 y el 40% en 1994.
28
Lavoie hace hincapié en que este tema fue planteado por varios teóricos poskeynesianos, como
Kalecki y Kaldor, pero apunta que la inflación es el resultado de instituciones ineficientes,
incluidas las que enmarcan negociaciones entre trabajadores y empleadores (Lavoie, 2009,
págs. 129-130).
29
Existe una correlación estadísticamente significativa entre la evolución del tipo de cambio y la
proporción de las remuneraciones en el valor agregado en los sectores transables de la Argentina,
el Brasil y Chile. El coeficiente de correlación es de 0,7976 en la Argentina (donde p = 0,004),
0,6702 en el Brasil (p = 0,171) y 0,4475 en Chile (p = 0,0717). No obstante, este coeficiente no tuvo
significancia estadística en el caso de México.
210 CEPAL
apreciaciones reales, no se recuperaron necesariamente las proporciones

de los salarios dentro del valor agregado que existían —antes de la
depreciación o la devaluación— sobre todo en Chile y México30.
Gráfico VI.4
Argentina, Brasil, Chile y México: evolución del tipo de cambio real
efectivo (recíproco) y de la relación entre los salarios y el valor
agregado en los sectores transables, 1993-2007
(Año base=100)
A. Argentina: 1993=100
120
100
80
60
40
20
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
B. Brasil: 1996=100
120
100
80
60
40
20
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Tipo de cambio real efectivo Relación entre los salarios y el valor agregado (sector transable)
30
Una hipótesis postularía que ante procesos de apreciación real del tipo de cambio, se crearía
una situación semejante a una ilusión monetaria, debido al mayor poder adquisitivo de la
moneda frente a otras, que se reflejaría en las importaciones adquiridas ante condiciones
(precios) más favorables.
Gráfico VI.4 (conclusión)
C. Chile: 1993-100
140
120
100
80
60
40
20
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
D. México: 1993=100
120
100
80
60
40
20
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Relación entre los salarios y el valor agregado (sector transable) Tipo de cambio real efectivo
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos del
proyecto LA-KLEMS [en línea] http://www.worldklems.net/.
En general, la inestabilidad financiera experimentada entre 1990

y 2002 por varios países de América Latina fue contraria a un proceso
dinámico de acumulación de capital en la región, a pesar de cierta
recuperación de las inversiones privadas y de la gradual erosión de las
restricciones externas. Aunque muchos de los rasgos de su crecimiento
se apartan de las edades formuladas por Robinson, hay cierta similitud
con una edad bastarda en aquellos países donde la desregulación
financiera, tal vez estimulada por las pugnas redistributivas en algunos
casos, propició un auge del crédito, los precios y los salarios que frenó la
acumulación de capital e impidió aproximarse al pleno empleo.
212 CEPAL
No obstante, sufrieron menos sobresaltos otros países sin pugna

distributiva explícita, que no padecieron las consecuencias de la inestabilidad
de los mercados financieros, porque no estaban integrados a estos —como los
centroamericanos y la República Dominicana— o porque pudieron liberar
gradualmente o regular sus sistemas financieros (Stallings y Studart, 2006,
págs. 43-44), como Colombia y Chile. Pocas fueron las naciones —como
Chile y la República Dominicana— que sortearon las vicisitudes financieras
al tiempo que experimentaron una fuerte tasa de acumulación de capital
que llevó a una creación dinámica de empleo entre 1990 y 1997. Ello permite
concebirlas como economías que transitaban una trayectoria semejante a una
edad de oro, aunque lánguida, pues no se logró el pleno empleo, situación
que devino particularmente evidente tras la crisis asiática de 1997-1998. Ahora
bien, la falta de incorporación de variables relativas al sector financiero y a la
evolución del tipo de cambio en el modelo de Robinson limita la validez de
sus aportes para explicar lo ocurrido en América Latina entre 1990 y 2002.
Por otra parte, durante los períodos 1990-1997 y 1998-2002 en
América Latina se alcanzaron avances progresivos gracias a la adopción
de tipos de cambio más flexibles, la regulación de los sistemas financieros
y flujos crecientes de inversión extranjera directa que disminuyeron la
volatilidad de la cuenta de capitales, así como ajustes fiscales y políticas
monetarias que lograron controlar la inflación. Todas estas medidas
contribuyeron a evitar las peores consecuencias de la recesión y de la
virtual suspensión de los flujos de capital de corto plazo ocasionadas por
la crisis asiática de 1997-1998, si bien dieron lugar a lo que se ha calificado
como el quinquenio perdido (1997/1998 y 2002). Sin embargo y pese a la
merma de la tasa de crecimiento y de un menor ritmo de acumulación de
capital, que parecería reflejar los débiles espíritus animales característicos de
América Latina, se fortalecieron las bases macroeconómicas para entrar en
una nueva etapa de precios más estables y un mayor crecimiento.
4. Las edades de platino y los cambios en la composición

de las inversiones
Después de la década de 1980, la productividad comenzó a mejorar en
numerosos países, situación representada en el gráfico VI.3, donde las
líneas tienden a desplazarse hacia arriba, hacia el área que corresponde
a variables con crecimiento de signo positivo lo que refleja una mayor
productividad en cada nivel de empleo31. Los ritmos cambiantes y los
altibajos de los incrementos también son significativos. Si se comparan los
31
El coeficiente de correlación entre el crecimiento del PIB a raíz del nivel de ocupación y la tasa de
crecimiento del empleo fue de -0,52 entre 1982 y 1989, con una significancia estadística del 97%,
y de -0,85 entre 1990 y 1997 (con un nivel de confianza del 99%), mientras que alcanzó -0,48 en el
período 1998-2002 (con una significancia del 96%), -0,38 en 2003-2008 (con una significancia de
apenas el 85%) y de -0,71 en 2009-2012 (con una significancia del 99%).
períodos seleccionados, se observa que en América Latina se registraron dos

aumentos considerables de la productividad laboral: uno ocurrido entre los
períodos 1980-1989 y 1990-1997 —desde una situación en la que el crecimiento
de la productividad era negativo (la edad de plomo de la década de 1980)
hasta el siguiente período de inestabilidad financiera, pero con un repunte
de cierta significancia (1990-1997)—, y otro que transcurrió entre 1998-2002,
período que sufrió los duros embates de la crisis asiática, y 2003-2008, años
favorecidos por el auge de los precios de las materias primas. Como se verá
más adelante, esta podría calificarse como una variación de la edad de
platino galopante según el enfoque de Robinson.
Sin embargo, en materia de productividad también hubo retrocesos
parciales, que reflejaron los procesos de desaceleración y de menor
acumulación de capital de los períodos 1998-2002 y 2009-2012: uno tras la
crisis asiática y el otro después de la crisis financiera mundial. Además,
durante estos períodos de crisis y ajuste se ensanchó la brecha entre el
desempeño de los países con un mayor crecimiento de la productividad y
el de las demás economías. En cambio, esta dispersión fue más limitada en
los momentos de mayor progreso y, sobre todo, durante 2003-2008.
Así, a partir de 2003 la mayor parte de los países de América Latina
experimentaron una aceleración en su crecimiento, en especial aquellos
con mayor capacidad para aprovechar las subas de los precios de las
materias primas causadas por el auge de la demanda china. En los
gráficos VI.1 y VI.3 se observa que en esta etapa el mayor ritmo de
acumulación de capital favoreció un aumento del producto, del empleo
y de la productividad. Las expectativas favorables contribuyeron a que la
inversión esperada se aproximara a la inversión potencial, lo cual se reflejó
en un aumento significativo de la tasa de crecimiento de la acumulación
de capital y del coeficiente de inversión en el PIB, aun si la inversión real
parece haberse mantenido por debajo de la inversión potencial.
Esta aceleración de la acumulación de capital entre 2003 y 2008
puede asociarse con rasgos de lo que Robinson define como la edad de
platino galopante, pero con tres diferencias: los espíritus animales, la
evolución de los salarios reales y la composición del capital. La primera,
ya analizada, se refiere a los síntomas de los débiles espíritus animales
de los empresarios de la región.
La segunda diferencia radica en que, si bien el enfoque de Robinson
postula que la aceleración del proceso de acumulación puede detenerse por
un problema en la composición del capital que, al no producir suficientes
bienes de capital para elaborar otros bienes del mismo tipo no se ha adaptado
a la nueva dinámica, los países de la región parecen haber tenido mayor
flexibilidad para afrontar este problema, pues al ser economías abiertas
podían importarlos, incluso en el caso de los bienes de capital favorecidos
214 CEPAL
por tipos de cambio apreciados32. Esto también significa que en ausencia de

un sector productor de bienes de capital restringido y ante la abundancia de
ahorros externos, los requisitos de acumulación no plantearon las tensiones
entre los salarios y el consumo de ganancias que se postulan en esta edad,
por lo que los salarios reales menguaron entre 2003 y 2008.
Por otra parte, una interpretación más amplia de este enfoque
permite analizar sus apreciaciones sobre la base de la composición del
capital, ya sea porque el capital resulta insuficiente, sobre todo después de
al menos dos décadas de inversiones acotadas, o a raíz de la insuficiencia
de cierto tipo de inversión33. En particular, los cambios en la composición
de las inversiones explican en parte cómo evolucionaron entre 1980 y
2012. Durante la década de 1980 la inversión pública sufrió una merma
pronunciada debido a la puesta en marcha de programas de estabilización
y ajuste, a causa de los cuales se intensificaron en numerosos países los
rezagos existentes en materia de infraestructura. No se logró recuperar
por completo la inversión pública durante los años noventa, si bien
este déficit se compensó en forma parcial en esta etapa gracias a un
incremento de la inversión privada, conformada en parte por inversiones
extranjeras directas en las que se aprovecharon los procesos de apertura y
privatización impulsados durante estos años. Solamente después de 2003
aumentó la inversión, debido tanto al incremento de la inversión pública
como a los (mayores) aumentos de la inversión privada, en un contexto
marcado por el auge de los precios de las materias primas que fortaleció
las finanzas públicas y amplió el ingreso bruto disponible y el ahorro
público y privado en la mayoría de los países (Jiménez y Manuelito, 2013).
Ciertos rasgos de la composición de las inversiones sugieren efectos
diferenciados en el crecimiento económico y la productividad. La inversión
en maquinaria y equipo, que tiene la mayor correlación con el crecimiento
del PIB que el resto de las categorías de inversión, mostró más fluctuaciones
que las inversiones en el sector de la construcción, el cual mantuvo una
trayectoria relativamente estable de crecimiento en torno al 10% del PIB y
explica en buena parte las variaciones de la inversión privada.
A su vez, la evidencia disponible para cuatro países de América Latina
(la Argentina, el Brasil, Chile y México) permite extraer tres conclusiones
sobre las posibles repercusiones de la apreciación cambiaria —o de los
precios relativos en general— en la composición de las inversiones (véase
el cuadro VI.3)34. En primer lugar, la inversión en el sector no transable
32
En otras etapas, sobre todo durante el período en que predominó la sustitución de importaciones
y durante la década de 1980, la restricción externa se reflejó, por ejemplo, en una insuficiente
capacidad para importar bienes de capital.
33
Dado el aparente crecimiento excedentario de las inversiones, en comparación con el crecimiento del
consumo, durante el período 2010-2013 China pareció atravesar una edad de platino incipiente.
34
Esta información forma parte del banco de datos del proyecto LA-KLEMS [en línea] http://www.
worldklems.net/, en el que la CEPAL actúa como secretaría técnica (CEPAL, 2013, págs. 139-141).
aumentó a un ritmo más acelerado que en el sector transable entre 1993 y 2010,
y sobre todo entre 2003 y 2010, cuando en varios de estos países se combinó
la mejora de los términos de intercambio con el ingreso de capitales y la
apreciación cambiaria35.
Cuadro VI.3
Argentina, Brasil, Chile y México: evolución de la inversión, el empleo
y la productividad laboral, 1993-2010
(En tasas de crecimiento anual promedio)
Sector Transable Sector No Transable
Variación
por período 1993- 1997- 2003- 1993- 1993- 1997- 2003- 1993-
1996 2002 2010 2010 1996 2002 2010 2010
Formación bruta de capital fijo en maquinaria y equipo
y en construcción
Argentina 7,01 -7,89 16,02 3,84 0,46 -9,52 29,79 6,66
Brasil 0,02 1,96 5,98 3,83 -0,67 1,09 8,08 4,46
Chile 13,25 3,80 9,30 8,50 16,05 2,75 12,71 10,16
México 0,01 4,93 3,56 3,80 -2,16 7,27 5,74 4,98
Promedio 5,07 0,70 8,71 4,99 3,42 0,40 14,08 6,56
Horas hombre
Argentina -3,32 -2,63 1,73 -0,92 -1,30 0,28 8,34 2,80
Brasil 1,25 0,91 1,07 2,29 2,83 2,95 2,84
Chile -0,23 -1,29 -0,64 -0,54 3,68 1,95 1,87 2,48
México 0,76 -0,17 -0,92 -0,13 1,43 2,86 2,13 2,42
Promedio -0,93 -0,71 0,27 -0,13 1,52 1,98 3,82 2,64
Valor agregado
Argentina 2,43 -1,86 5,87 2,33 3,20 -0,57 7,72 3,77
Brasil 0,79 1,76 3,11 2,42 2,33 2,16 4,09 3,20
Chile 6,08 3,08 1,90 3,65 7,05 3,49 5,16 5,27
México 2,67 2,82 -0,94 1,36 0,87 3,90 1,86 2,56
Promedio 2,99 1,45 2,49 2,44 3,36 2,25 4,71 3,70
Productividad laboral
Argentina 5,45 0,88 6,44 4,02 5,84 -0,67 0,38 1,05
Brasil 1,00 1,32 1,17 0,03 -0,56 1,16 0,28
Chile 6,34 4,53 2,95 4,47 3,30 1,51 2,93 2,63
México 1,90 3,08 -0,05 1,51 -0,59 1,11 -0,27 0,16
Promedio 4,56 2,37 2,66 2,79 2,15 0,35 1,05 1,03
Relación I/L
Argentina 9,89 -5,56 9,70 3,20 2,80 -10,70 20,26 3,25
Brasil 0,83 5,12 3,14 -2,89 -1,70 7,24 2,33
Chile 13,57 4,97 10,16 9,09 11,99 0,72 10,57 7,45
México -1,02 5,10 4,47 3,86 -3,94 4,26 3,51 2,38
Promedio 7,48 1,33 7,36 4,82 1,99 -1,86 10,39 3,85
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos del
proyecto LA-KLEMS [en línea] http://www.worldklems.net/.
35
Para propósitos estadísticos se definieron como transables los sectores agropecuario, industrial
y minero, mientras que los demás se clasificaron como no transables.
216 CEPAL
En segundo lugar, el aporte de la inversión a la creciente

productividad laboral tendió a ser mayor en el caso de los sectores
transables, como lo demuestra la coincidencia de los aumentos de la
inversión y de la productividad laboral en Chile (en todos los períodos)
y en la Argentina (1993-1996 y 2003-2010), o la coincidencia de variaciones
limitadas de la productividad asociadas a menores incrementos de la
inversión, como se observa también en el caso de la Argentina (1997-2002)
y México (1993-1996 y 2003-2010), en particular. Contrasta con ello el aporte
de la inversión a la productividad laboral en el caso de los sectores no
transables, donde, con excepción de Chile, no salta a la vista en el caso de
la Argentina, el Brasil o México.
En tercer lugar y relacionado con el párrafo anterior, la creación
de empleo (expresada en el cuadro por el número de horas hombre
trabajadas) por parte del sector transable en la Argentina, Chile y México
fue negativa durante el período 1993-2010 en su conjunto, mientras que
en el Brasil el aumento resultó relativamente modesto (al igual que en
la Argentina en 2003-2010). Esta situación contrasta con lo ocurrido
en el sector no transable, donde la creación de empleo registró tasas
positivas y significativas en los cuatro países durante este período en
general y en cada uno de los subperíodos analizados36. Es probable que
esta mayor demanda de empleo en el sector no transable en la región,
no necesariamente de alta calificación aunque sí con una proporción
creciente de empleo asalariado, dé cuenta de las mejoras en los salarios
reales durante esta época37.
En general, la limitada eficacia de las inversiones en el sector
no transable, traducida en inversiones considerables, un incremento
significativo de las horas trabajadas y un aumento modesto de su
productividad, probablemente refleje tanto las propias condiciones
heterogéneas del sector como la naturaleza del mercado laboral de cada
país. En el caso de Chile, puede plantearse como hipótesis que un mercado
con menor desempleo y subempleo, aun en el sector no transable, conduce
a un menor aumento de las horas trabajadas y a un mayor incremento de
la productividad laboral que en el caso de los otros países38. En el otro
extremo se halla México, donde pese a cierto auge de la inversión en el
sector no transable, disminuye la productividad al tiempo que el número
de horas trabajadas va en alza.
36
México constituye la única excepción entre 1993-1996.
37
Véase en Weller y Kaldewei (2013) el gráfico 16, donde se pone en evidencia el mayor crecimiento
del empleo en sectores no transables, así como el gráfico 4, donde se refleja el aumento del
empleo asalariado y la reducción del trabajo por cuenta propia, sobre todo entre 2003 y 2007.
38
Palma (2013), quien halló pruebas de una desindustrialización en varios países de América del Sur
—medida en términos de empleo—, argumenta que un mercado laboral más restringido
favoreció la productividad de Chile.
Así, la existencia de un sector no transable heterogéneo de baja

productividad, alto empleo y montos mayores de inversión contrasta con
un sector transable que es el destino de las inversiones que, al incorporar
innovaciones técnicas, aumentan la productividad laboral, crean escaso o
nulo empleo adicional y son objeto de montos de inversión relativamente
acotados. Este peligro ya se había observado durante los años noventa
a raíz del auge de los ingresos de capital externo, que causó un alza del
tipo de cambio. Si bien este efecto propiciaba la inversión, pues bajaba el
precio en moneda nacional de los bienes de capital importados, también
favorecía las inversiones en los sectores no transables (Agosín, 1998) y
habría vuelto a manifestarse después de 2003.
En consonancia con las ampliaciones que ya se han realizado
y algunas iniciativas similares adoptadas para otros enfoques
poskeynesianos (Pérez Caldentey y Vernengo, 2013), estas explicaciones
sugieren la necesidad de enriquecer el enfoque de Robinson para tomar
también en consideración la cuenta de capital, el tipo de cambio y dos
sectores alternativos a los que abordó en sus trabajos —los bienes de capital
y de consumo—, que podrían ser los sectores transables y no transables,
para articularlos con el efecto del tipo de cambio y de los precios relativos
en general. Además de incorporar las variables de ahorro externo y déficit
fiscal (Lovinsky y Gibson, 2004) en el modelo básico de Robinson, ello
también permitiría, en la medida en que también se adaptara el contenido
de las edades, mejorar la explicación de las trayectorias más recientes de
crecimiento en la región.
Cabría preguntarse, por ejemplo, si no se podría incorporar una
edad de cobre que involucrara los procesos de aceleración y desaceleración
de la acumulación de capital asociados a los precios de las materias primas
exportadas o al ingreso de remesas o de capitales de corto plazo. En este
escenario, los tipos de cambio se aprecian en la fase de auge y favorecen
la inversión y el empleo asalariado en los sectores no transables —amén
de la inversión en recursos naturales—, con lo cual se desincentiva la
diversificación productiva y la incorporación acelerada de avances técnicos,
aunque aumenten los salarios reales, y se introducen desequilibrios
potenciales que luego pueden tornar dificultoso ajustarse a una etapa de
desaceleración que el mismo modelo puede incluir.
Conclusiones
La teoría del crecimiento de Joan Robinson resulta orientadora, pues
coloca a la acumulación de capital en el foco del proceso de crecimiento
económico, y sus dos funciones de inversión —una que proyecta los
rendimientos esperados sobre la base de las inversiones pasadas y otra
218 CEPAL
que define la inversión futura sobre todo como un factor que depende de
ciertas expectativas (espíritus animales)— revisten utilidad para analizar
el proceso de acumulación de capital en América Latina. Los escenarios
—edades de crecimiento—, basados en relaciones causales más que en
relaciones de equilibrio, también proporcionan marcos para analizar el
proceso de crecimiento, y el hecho de que aborden el progreso técnico
como un proceso endógeno y el desempleo como un resultado posible de
su modelo ofrece mayor pertinencia. También contribuyen a esta riqueza
la naturaleza flexible y la apertura analítica de su modelo, que facilita
aproximarse al tema del crecimiento desde una perspectiva inductiva, sin
que esté completamente predeterminada por un conjunto de relaciones
entre variables rígidas definidas a priori.
Ahora bien, el hecho de que la teoría original de Robinson
no incorpore un modelo de crecimiento de una economía abierta al
comercio exterior y a las relaciones financieras internacionales limita el
alcance de sus aportes, tanto en relación con el modelo básico como en
lo atinente a las edades de crecimiento. Es posible encontrar analogías
entre la edad de plomo y la etapa vivida por América Latina durante la
década perdida de 1980, así como entre eventuales barreras de inflación y
lo que algunos países con elevada inflación experimentaron durante los
años noventa, o entre una edad de oro lánguida y el crecimiento de un
número reducido de países en 1990-1997. También es posible identificar
rasgos compartidos por la edad de platino galopante y la etapa de gran
crecimiento experimentado por un grupo mayor de países como resultado
del auge del precio de los recursos naturales entre 2003 y 2008. Sin
embargo, el modelo de Robinson y sus edades requieren ampliaciones y
adaptaciones para ayudar a entender más cabalmente los rasgos básicos
del crecimiento en la región.
Algunas ampliaciones ya realizadas incorporan el efecto del
ahorro externo y del balance fiscal al modelo básico de Robinson, pero
la exclusión de aspectos financieros, sobre todo la cuenta financiera de la
balanza de pagos y el tipo de cambio, como variables fundamentales para
articular lo ocurrido en el sector externo con el proceso de acumulación
de capital, limita en gran medida sus posibilidades de efectuar mayores
aportes que permitan comprender mejor el crecimiento en la región.
Tanto en el modelo básico de Robinson como en la teoría de las edades de
crecimiento convendría incluir estas variables y sustituir la incorporación
tradicional de dos sectores —producción de bienes de capital y de bienes
de consumo— por categorías alternativas, como el sector transable y el no
transable. Este podría ser un aporte beneficioso para entender el proceso
de acumulación de capital y de crecimiento en América Latina.
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Weller, Jürgen y Cornelia Kaldewei (2013), “Empleo, crecimiento sostenible e igualdad”,
Anexo
El modelo de Joan Robinson expresado algebraicamente39

En el modelo de Joan Robinson restringido a las relaciones de equilibrio
en el corto plazo se definen los ingresos provenientes de los salarios de los
trabajadores y las ganancias de los capitalistas de la siguiente manera:
(1) Y=W+P
Donde Y es el ingreso; W, los salarios; y P, las ganancias.

La tasa de ahorro, por su parte, depende de la participación de los
salarios y las ganancias en el ingreso, por lo que el ahorro bruto estará
dado por el ahorro bruto de los capitalistas (SP) y el de los empleados (SW) .
Y el ahorro está compuesto por cada uno de los tipos de ingresos:
(2) S=SW+SP
Aquí SW es lo ahorrado de los salarios y SP representa lo ahorrado de

las ganancias.
Por lo tanto:
(3) SW =sWW ; SP= sP P
sW ,es la propensión a ahorrar los salarios y sP, la propensión a ahorrar

las ganancias.
La teoría keynesiana supone como condición de equilibrio que la
tasa de ahorro debe ser igual a la tasa de inversión:
(4) I=S
Al descomponer el ahorro se obtiene:
(5) I=SW + SP=sWW + sP P
(6) I=SW + SP=sW(Y-P) + sPP
Al dividir (6) por el capital (K), se obtiene la ecuación de acumulación

de capital denotada por I/K:
(7)
39
Elaborado por Esteban Pérez, aunque en el caso de las últimas dos ecuaciones también se toma
en cuenta a Kurdas (1991) y Backhouse (2003).
222 CEPAL
Al reordenar algebraicamente se obtiene la siguiente fórmula:
(8)
De (8) obtenemos la tasa de ganancia de la economía, la que está

dada por:
(9)
Aquí r es la tasa de ganancia, m representa la ganancia sobre el

ingreso y g, la tasa de acumulación de capital.
Así, finalmente se obtiene:
(10)
Donde s es la propensión a ahorrar.

La tasa de acumulación puede representarse de la siguiente manera,
aunque existe menor acuerdo sobre su representación e, incluso la propia
Robinson, expresó serias dudas acerca de la posibilidad de hacerlo de
manera precisa. Una de las opciones es esta:
(11) g * = y( r-i) (y’ > 0, y” > 0)
Donde g* es la tasa de acumulación deseada y constituye una función

creciente de la tasa de ganancia, e i representa la tasa de interés real.
Otra forma de representar la tasa de acumulación consiste en tomar
en cuenta la tasa de ganancia deseada, que está muy cerca de la ganancia
realizada, donde la inversión deseada del período t se define sobre la base
de la tasa de ganancia realizada en el período anterior. De esta forma, la
función de inversión podría también representarse como:
(12) Kt* = f ( rt-1) donde f’ > 0

Parte III
Cambio estructural y desarrollo productivo

Capítulo VII
Productividad y cambio estructural:

el estructuralismo y su diálogo
con otras corrientes heterodoxas
Mario Cimoli
Gabriel Porcile
Introducción
Cuando se rinde tributo a autores relevantes en economía, se puede enfatizar
el hecho de que fueron los primeros en detectar o sistematizar ideas
avanzadas para su época que encontraron confirmación con el pasar del
tiempo; o se puede mostrar que propusieron una agenda de investigación
que ha sobrevivido y todavía influye en la agenda contemporánea. Ambos
tipos de homenaje podrían prestarse a autores como Prebisch, Furtado
y Fajnzylber, aun cuando una proporción no menor de los economistas
no tengan plena conciencia de cuánto han contribuido a la teoría del
desarrollo. En este capítulo se opta por otra forma de reconocimiento de
la tradición estructuralista, que es la de combinarla con otras corrientes de
pensamiento y buscar sus puntos de convergencia y mutua fertilización.
Las ideas de ciertos autores y escuelas se combinan y complementan con
armonía; ello ocurre porque lograron identificar dimensiones centrales del
comportamiento de la economía. La facilidad con que se combinan sus ideas
es fruto de su profundidad y relevancia.
226 CEPAL
En este capítulo se discuten convergencias entre las tradiciones

estructuralista, evolucionista y keynesiana. Para ello se presenta un
modelo sencillo en que las dinámicas tecnológica y de la demanda efectiva
interactúan para definir trayectorias de convergencia o divergencia con
los países desarrollados. El foco recae sobre la evolución conjunta de la
innovación y difusión de tecnología (enfatizada por los evolucionistas), la
estructura productiva (enfatizada por los estructuralistas) y la demanda
efectiva (enfatizada por los keynesianos). El modelo se presenta mediante
el uso de instrumental gráfico, resumiendo las ecuaciones que involucran
sus principales resultados; una presentación formal y más completa
del modelo se encuentra en Cimoli y Porcile (2013). Una advertencia es
necesaria: este es un ensayo sobre convergencias teóricas y se concentra
en algunas de las contribuciones de las escuelas mencionadas. No se
pretende, ni sería posible, abarcar el conjunto de ellas. Con el fin de
presentar el modelo, determinar sus principales resultados teóricos y
mostrar sus implicaciones de política más relevantes, los contenidos
de este capítulo se han organizado en cuatro secciones aparte de esta
introducción. En la sección A se aborda el vínculo entre crecimiento,
especialización y tecnología. En la sección B se presentan los fundamentos
microeconómicos del aprendizaje y la convergencia, y en la sección C se
expone una aplicación del modelo enfocado en la política industrial. Por
último, a modo de conclusión, se presentan algunos comentarios finales.
A. Crecimiento económico, especialización y tecnología

El punto de partida de los estructuralistas es el estrecho vínculo que
existe entre cambios en la estructura productiva y absorción de tecnología.
El “manifiesto” de Prebisch atribuye a la difusión lenta y desigual del
progreso técnico a escala internacional una responsabilidad clave en la
emergencia y reproducción de un centro y una periferia1. Para que un país
tenga una estructura productiva diversificada y con un peso importante
de sectores intensivos en conocimientos, debe ser capaz de aprender,
de ser (por lo menos) un “seguidor” eficiente y evitar el aumento del
rezago tecnológico. Al mismo tiempo, una estructura productiva con un
peso importante de sectores más intensivos en conocimientos genera
externalidades y estímulos que alimentan el aprendizaje y los aumentos
de productividad. El análisis gráfico siguiente permite mostrar cómo
interactúan las diferentes variables (tecnología, especialización, crecimiento,
empleo y distribución) (véase el gráfico VII.1). Las contribuciones de
distintas escuelas de pensamiento ayudan a comprender la articulación
entre dichas variables y su movimiento.
1
Véanse Rodríguez (1980 y 2007) y Bielshowsky (2009).
Gráfico VII.1
Especialización, salarios y crecimiento en el sistema centro-periferia a
A D
πP / πC WP / WC
W*
N yP /yC
NP
B C
εP / ε C εP / ε C
45º
N yP /yC

a
Cuadrante A: brecha tecnológica y productividades relativas entre periferia y centro (πP/πC) como función de
la diversificación de la estructura productiva hacia sectores más intensivos en tecnología (N ); cuadrante B:
elasticidades ingreso de la demanda de exportaciones e importaciones de la periferia (eP/ec) como función
de N; cuadrante C: crecimiento económico relativo entre periferia y centro (yP/yC) con equilibrio externo;
cuadrante D: respuesta del salario relativo (WP/WC) entre periferia y centro a las tasa de crecimiento relativa.
1. Cuadrante A: brecha tecnológica y productividad relativa

El modelo se basa en el supuesto de que la producción solo usa trabajo y
tecnología, que la distribución de capacidades tecnológicas es asimétrica entre
países y que existe un conjunto muy grande de bienes que puede representarse
como un continuo de bienes con distintos niveles de productividad del trabajo.
El primer cuadrante (cuadrante A del gráfico VII.1) representa
la relación entre estructura productiva, tecnología y productividad. En
el eje de las abscisas se representa el número de sectores de la economía
ordenados según una clasificación decreciente de productividad del trabajo
en la periferia, en comparación con la productividad del trabajo en el centro.
El sector N=1 es aquel en que la razón entre productividad del trabajo en
la periferia (πP) y productividad del trabajo en el centro (πC) es más alta; en
otras palabras, el primer sector es aquel en que la periferia tiene su mayor
ventaja comparativa (πP/πC), la que disminuye a medida que N aumenta2.
2
Véanse Dornbusch, Fischer y Samuelson (1977), Cimoli (1988) y Dosi, Pavitt y Soete (1990).
Un modelo en que se recogen plenamente las interacciones entre lo micro y lo macro se presenta
en Ciarli y otros (2010). Véase también Katz (1997).
228 CEPAL
La productividad relativa de la periferia en cada sector depende de

dos factores: i) la brecha tecnológica entre el centro y la periferia, esto es, el
grado de superioridad tecnológica del centro, captado por la distancia de la
periferia con relación a la frontera tecnológica, y ii) la intensidad tecnológica
en la producción de cada uno de los bienes. El supuesto adoptado es que
la productividad relativa de la periferia es (para una misma brecha) menor
en los bienes más intensivos en tecnología. Por esa razón, a medida que
aumenta N y disminuyen las ventajas comparativas de la periferia, también
aumenta la intensidad o complejidad tecnológica de los bienes producidos.
¿En qué sectores o bienes se especializa la periferia en el comercio
internacional? El precio de los bienes se define como una función del
costo unitario de producción, que a su vez depende de la relación entre
el valor del salario y la productividad. La periferia podrá producir
en forma competitiva todos aquellos bienes en que el costo unitario
del salario sea menor que en el centro, o sea los bienes que satisfacen
( ) ( )
WP π PN < WC π CN , donde WP y WC son los salarios enNla periferia y
el centro, respectivamente, del mismo modo que π PN y π C representan
las productividades del trabajo de ambos polos en el sector o bien N.
La periferia producirá en condiciones competitivas hasta el bien N=NP,
para el que se verifica que el salario relativo (WP WC ) es igual a la
productividad relativa (π P π C ) . Por lo tanto, el patrón de especialización
de la periferia queda definido por los bienes comprendidos entre N=1
y N=NP, mientras que el centro producirá los bienes a partir de N=NP 3.
El bien correspondiente a NP será producido en los dos polos, ya que en
ambos el costo de producción es el mismo.
La determinación del patrón de especialización de los polos
puede observarse en el cuadrante A del gráfico VII.1. Dado el salario
relativo de equilibrio (representado en el cuadrante D como W*) y dada
la curva de productividades relativas, se obtiene fácilmente el grado de
diversificación de la periferia en equilibrio (NP). El centro produce bienes
con valores de N más elevados. Como estos bienes son más intensivos
en conocimientos, la estructura productiva del centro tendrá mayor
complejidad que la de la periferia4.
2. Cuadrantes B y C: especialización y crecimiento

En el cuadrante B se representa la relación entre diversificación
productiva y la razón entre la elasticidad ingreso de la demanda de
exportaciones (eP) e importaciones (eC) en la periferia. La razón entre las
elasticidades depende positivamente de la diversificación productiva
3
Esta es la visión original del sistema centro-periferia, en que las diferencias de productividad
entre los polos se explican principalmente por diferencias en las capacidades tecnológicas.
4
Véase CEPAL (2007) y Hausmann e Hidalgo (2010).
hacia sectores de mayor intensidad tecnológica. Esta relación entre

tecnología y elasticidades depende de dos factores.
El primero de ellos es que un patrón de especialización con un mayor
peso de los sectores más intensivos en tecnología (un valor más alto de N)
permite al país generar más innovaciones o imitar con más rapidez las
que surgen en la economía mundial. Esto a su vez abre las puertas de los
mercados de más rápido crecimiento o hace posible ampliar la participación
en los mercados externo e interno. El segundo factor es que la demanda
de bienes de alta tecnología responde más fuertemente a los aumentos del
ingreso que la demanda de productos básicos (commodities) o de bienes de
baja tecnología. Si bien la llamada lotería de productos básicos (commodity
lottery) puede explicar ciclos breves de bonanza exportadora en los países
altamente especializados en bienes primarios, en general, tanto por el lado
de la oferta (entendida como la capacidad de aprovechar las oportunidades
en mercados en crecimiento o evitar pérdidas de participación) como por el
lado de la demanda (referida a los patrones de consumo, que se vuelcan hacia
bienes de mayor intensidad tecnológica a medida que aumenta el ingreso),
la elasticidad ingreso de la demanda de exportaciones del país aumenta a
medida que este se especializa en bienes más intensivos en tecnología5.
Los autores estructuralistas y la tradición keynesiana en teoría del
crecimiento enfatizan que la tasa de crecimiento con equilibrio externo
de la periferia depende de la relación entre las elasticidades ingreso de
la demanda de exportaciones e importaciones6, como se expresa en la
siguiente ecuación:
ep
(1) yp = yc
ec
Con ciertos supuestos7, la ecuación 1 proporciona la tasa de
crecimiento del producto de largo plazo con equilibrio externo en los dos
polos del sistema: yP es la tasa de crecimiento de la periferia, yC la tasa de
crecimiento del centro y (e P e c ) la razón entre las elasticidades. Estas
tasas son compatibles con el equilibrio externo porque garantizan que la
5
Véanse Araujo y Lima (2007); Blecker (2011); Botta (2009); Cimoli y Porcile (2011); Dosi, Pavitt y
Soete (1990); CEPAL (2007 y 2012); Gouvea y Lima (2010).
6
Véanse McCombie y Thirlwall (1997) y Moreno-Brid (2003). Una revisión amplia del tema se
encuentra en Thirlwall (2011).
7
La validez de esta relación requiere un tipo de cambio real constante y que no haya endeudamiento
líquido en el largo plazo. El tipo de cambio real puede desempeñar un papel importante en el
largo plazo al afectar el grado de diversificación de la estructura, un tema que no se aborda en
este trabajo. Sobre este aspecto, véanse Bresser (2008), Freund y Pierola (2008), Eichengreen (2008),
Frenkel y Rapetti (2011), McMillan y Rodrik (2011) y Cimoli y otros (2012). La ecuación también
requiere que no haya pleno empleo, de tal forma que la oferta de trabajo siempre se ajuste a los
estímulos de la demanda. Más detalles pueden encontrarse en Cimoli y Porcile (2013).
230 CEPAL
tasa de crecimiento de las exportaciones de la periferia (eP yC) será igual

a la tasa de crecimiento de sus importaciones (eC yP). Recordando que la
razón entre las elasticidades es una función del grado de diversificación
de la estructura productiva periférica, la ecuación 1 puede escribirse como:
( ) ( )
(2) y p = f N yc , f ' N > 0
P P
de f (N )
P
La forma funcional es una cuestión empírica; por
simplicidad, se asumirá una especificación lineal a lo largo del trabajo. Su
curvatura depende del impacto de la mayor complejidad productiva y del
cambio de la especialización sobre la participación del país en los distintos
mercados. De la ecuación 1 se obtiene la tasa relativa de crecimiento
entre centro y periferia, que será exactamente igual a la relación entre
las elasticidades ingreso de las exportaciones y las importaciones de la
periferia, función de NP.
yp ep
(3) = = f (N P )
yc ec
La igualdad anterior se representa en el cuadrante C, donde por
medio de una línea trazada en un ángulo de 45º se transforma la relación
entre las elasticidades ingreso de las exportaciones de la periferia y del
centro, en una relación entre las tasas de crecimiento de equilibrio de las
dos economías. La causalidad teórica va desde las elasticidades hacia el
crecimiento, mientras que las elasticidades dependen del progreso técnico
y de los patrones de demanda.
La periferia podría crecer durante cierto tiempo a una tasa superior a
la definida por la razón entre las elasticidades, pero ello está asociado a un
aumento de la deuda externa (las importaciones se incrementan más que las
exportaciones en el tiempo). Surge así la posibilidad de ciclos de expansión
y recesión asociados a ciclos de endeudamiento y a la posterior remesa de
divisas por concepto de pago de la deuda (políticas de rápida alternancia de
expansión y contracción (stop and go) observadas con frecuencia en la historia
económica de la región (véanse Ffrench-Davis y Ocampo (2001) y Ocampo
y otros (2009)). En el largo plazo, en tanto, a pesar de las fluctuaciones, la
tendencia de las tasas de crecimiento será a mantenerse próximas a la
definida por la condición de equilibrio externo.
3. Salarios, empleo y subempleo
El cuadrante D permite encontrar el nivel del salario relativo de equilibrio

a partir de la dinámica del crecimiento y el empleo. La tasa de crecimiento
de la demanda de trabajo en la periferia depende de la tasa de crecimiento
económico menos la tasa de aumento de la productividad del trabajo. En la
medida en que el crecimiento de la demanda de trabajo supere el aumento

de la oferta de trabajo (dado por la tasa de crecimiento de la población), habrá
una reducción del subempleo y de la heterogeneidad estructural, definida por
las grandes diferencias de la productividad del trabajo entre sectores y dentro
de los sectores, en la periferia. Esto ocurre porque una proporción de los
trabajadores será gradualmente retirada del sector del empleo de subsistencia
para situarse en los sectores de mayor productividad. A la inversa, si los
estímulos de demanda proporcionados por la relación de elasticidades son
muy débiles, debido a una especialización muy concentrada en bienes con baja
elasticidad ingreso de la demanda, el subempleo podría aumentar. En casos
en que el progreso técnico tiene como principal resultado la racionalización
de los procesos productivos y la reducción de costos, sin la paralela expansión
del producto, los aumentos de productividad no se traducen en mayor
crecimiento, sino en más desempleo, subempleo o ambos.
Por ello, para evaluar correctamente el impacto de los aumentos de
productividad y del progreso técnico sobre el empleo y el subempleo, es
necesario tomar en cuenta sus impactos sobre las elasticidades y sobre la
demanda agregada. La reducción de la heterogeneidad estructural requiere
tasas de crecimiento del producto acordes con la productividad, que
garanticen la creación de empleos en los estratos de mayor productividad,
reduciendo el peso de la informalidad y el subempleo (Infante y Sunkel, 2009).
En el cuadrante D se observa que el salario relativo entre periferia
y centro responde positivamente a tasas mayores de crecimiento en la
periferia, que generan un aumento de la demanda de trabajo. La respuesta
del salario relativo es lenta al principio, debido a la amplia reserva de
trabajadores en las actividades de subsistencia o informalidad de baja
productividad. Pero a medida que el crecimiento periférico se acelera, es
factible esperar que el mercado de trabajo se incline gradualmente a favor
de los trabajadores. Cuando ello ocurre, no solo el nivel de empleo, sino
también el de salarios, muestra una reacción positiva en la periferia. La parte
ascendente de la curva de salarios relativos indica el mayor dinamismo del
mercado de trabajo de la periferia, cuando esta se diversifica.
El peso de la heterogeneidad y las tasas más bajas de crecimiento
del empleo en la periferia en comparación con el centro implican que el
salario relativo tenderá a ser más bajo en la primera. Este es un factor
adicional que eleva la desigualdad en la economía periférica. Es verdad
que el diferencial de salarios podría aumentar la competitividad de
dicha economía, lo que a su vez podría favorecer su diversificación. Pero
si las diferencias de productividad entre los polos son muy marcadas,
la respuesta de la diversificación frente a los menores salarios será
232 CEPAL
muy pequeña8. Este efecto corresponde al concepto de competitividad

espuria de Fajnzylber (1990): la periferia se vuelve más competitiva por
aceptar salarios menores, pero ello no tiene efectos significativos sobre el
aprendizaje. La competitividad auténtica se origina en una reducción de
la brecha tecnológica y de la brecha de productividades, y en ese caso el
salario relativo aumenta en respuesta al cambio estructural en la periferia
sobre la base de la incorporación de progreso técnico.
Los cambios en los precios relativos afectan la estructura productiva
y por ese medio el crecimiento de largo plazo. El nivel de los precios
relativos incide en el patrón exportador y puede por eso elevar (o reducir) la
tasa de crecimiento. Más aún, puede ocurrir que una apreciación cambiaria
genere una pérdida de sectores que no es posible recuperar por medio de
una depreciación. En este caso habría un efecto de histéresis (se destruyen
sectores que después no se recuperan, aun cuando el tipo de cambio se eleve
otra vez). Estos efectos pueden ser importantes, pero su análisis escapa a los
objetivos de este trabajo.
B. Fundamentos microeconómicos del aprendizaje

y la convergencia
En el análisis anterior fue posible mostrar cómo las diferentes variables
(tecnología, especialización, crecimiento, empleo y heterogeneidad) se
combinan en una situación hipotética de crecimiento con equilibrio
externo. Pero es necesario discutir qué tipo de dinámica microeconómica
sostiene tal resultado, lo que se hará en esta sección. Cuando se
desarrollaban los trabajos pioneros de la CEPAL, no se contaba con
una teoría microeconómica en que se pudiera fundamentar de forma
rigurosa la divergencia observada a nivel macroeconómico. Esta teoría
microeconómica la proporciona la economía evolucionista, que desde
mediados de la década de 1970 ha avanzado en la comprensión de la
dinámica tecnológica y de construcción de capacidades.
¿Por qué el progreso técnico no se difunde en la periferia como
en el centro? Entender la dinámica asimétrica de la innovación y la
generación de empleos entre centro y periferia, y en el interior de la
estructura periférica, es clave para entender la persistencia de la extrema
desigualdad que caracteriza la región. En esta sección se discute qué
fuerzas acentúan o diluyen la polarización a partir de la microeconomía
8
En términos gráficos, si el declive de la curva de productividades relativas es muy marcado,
una gran caída del salario relativo solo produce un leve cambio en el patrón de especialización.
evolucionista (de inspiración schumpeteriana), que representa un

complemento natural a la macroeconomía estructuralista-keynesiana9.
En clara oposición a los supuestos de la teoría del crecimiento
dominante hasta mediados de los años ochenta, para los evolucionistas el
progreso técnico no era un bien libre y mucho menos exógeno, dado por
“Dios y los ingenieros”, según la conocida frase de Joan Robinson. Su visión
sobre el proceso de aprendizaje puede resumirse en los siguientes aspectos:
• El aprendizaje es localizado y las empresas aprenden en el entorno
de las competencias y capacidades tecnológicas existentes.
• El aprendizaje posee un fuerte componente tácito, de modo que
en muchos casos la tecnología no puede ser copiada o transferida
en forma codificada (mediante manuales o instrucciones, por
ejemplo), sino que la experiencia en la producción es crucial.
• El progreso técnico tiene marcados elementos de dependencia
de la trayectoria (path-dependency), lo que implica que la sombra
del pasado se proyecta en la evolución futura de las capacidades.
• Los aspectos anteriores sugieren que los procesos de innovación
y difusión de tecnología deben concebirse como estrechamente
vinculados, ya que no hay difusión sin el esfuerzo de las empresas
rezagadas por adaptar y mejorar la tecnología extranjera a la luz
de las condiciones específicas de sus mercados y capacidades.
De hecho, la difusión viene acompañada por una secuencia de
innovaciones menores que, si bien en forma individual tienen un
impacto muy pequeño, a lo largo de varios años generan aumentos
significativos de productividad y competitividad internacional.
• Los casos exitosos de convergencia o reducción de la brecha
(catching up) se caracterizan, precisamente, por el esfuerzo
continuado en que la tecnología extranjera se usa como una base
para el aprendizaje local, y no como un sustituto.
• En el aprendizaje hay elementos de retornos crecientes muy
marcados, que explican fenómenos de acumulación de
capacidades, por un lado, y de rezago creciente, por otro. Las
empresas que innovan en cierto período son las que tienen más
9
Véanse Dosi (1988), Cimoli y Dosi (1995), Katz (1997) y Cimoli, Dosi y Stiglitz (2008). En los
trabajos pioneros de la CEPAL de los años cincuenta, se suponía implícitamente que la
industrialización bastaría para inducir la absorción de tecnología y el cierre de la brecha. Junto
con la protección a la industria, se estaría protegiendo el proceso de aprendizaje. La visión de
Steindl (1952 y 1976, pág. 133), según la cual el progreso técnico acompaña “como una sombra”
a la acumulación de capital, podría describir en forma aproximada la idea sobre la relación entre
industria y tecnología que predominaba en la época.
234 CEPAL
probabilidad de innovar en el período siguiente. Los retornos

crecientes se asocian a distintos tipos de complementariedades
entre activos productivos y tecnológicos, y a varias formas de
sinergia a nivel meso y macroeconómico. Estas sinergias pueden
generar ciclos virtuosos de aprendizaje, inversión y crecimiento.
• El argumento anterior extiende así la llamada ley de Verdoorn-
Kaldor —según la cual los aumentos de producción inducen
aumentos de productividad— para abarcar la influencia de una
amplia gama de procesos de aprendizaje. Dichos procesos fueron
identificados y analizados por la literatura neoschumpeteriana
y entre ellos se destacan no solo el aprendizaje por experiencia
o por la práctica (learning by doing), sino también el aprendizaje
por uso (learning by using), el aprendizaje por interacción
(learning by interacting) y el aprendizaje por exportación (learning
by exporting), entre otros10.
• El progreso técnico emerge de un proceso de interacción, de prueba
y error y de intercambio de informaciones en que participan
un conjunto amplio y heterogéneo de agentes, muchas veces
con objetivos diferentes, reglas y estructuras organizacionales
muy diversas (por ejemplo, empresas, universidades y centros
de investigación). La existencia de un marco institucional
adecuado, formal o informal, que coordine la interacción de esos
agentes e induzca comportamientos cooperativos a favor de la
innovación y la difusión, es clave para determinar la intensidad
del progreso técnico.
• No hay una trayectoria predeterminada para el progreso
técnico: su propio carácter tácito, idiosincrático, específico a una
cierta realidad, hace que distintas trayectorias y bifurcaciones
sean posibles. Más aún, el diseño institucional y de las políticas
industrial y tecnológica (incluida la política de educación)
puede afectar fuertemente su rumbo, de modo que hay espacios
para que la sociedad tome decisiones estratégicas sobre cuáles
son los senderos deseables.
El conjunto de factores descritos define la tasa de innovación y

difusión a escala internacional, y la de cada país en particular, a partir de
las características de sus estructuras productivas y de sus configuraciones
institucionales. Dichos factores son los que en última instancia están
en la base de la acumulación de capacidades tecnológicas a lo largo del
tiempo. Diversos autores (Freeman, 1987; Nelson, 1991; Metcalfe, 2001)
10
Véanse León-Ledesma (2002) y Arthur (1989 y 1994).
acuñaron la expresión “sistema nacional de innovación” para referirse

a las distintas formas en que el marco institucional (incluidas las
políticas tecnológica e industrial, así como la política macroeconómica)
y la estructura productiva se combinan en cada país para definir la
intensidad y dirección de la innovación. La diversidad de combinaciones
posibles es parte importante de los distintos estilos de desarrollo que se
observan en los diferentes países y períodos históricos.
La discusión anterior permite mirar hacia el lado de la oferta y la
microeconomía de una forma muy distinta a la convencional. El progreso
técnico no se refleja en cambios de funciones de producción bien definidas,
sino en trayectorias de aprendizaje que se materializan en la acumulación
de capacidades tecnológicas. En particular, el papel de las políticas
públicas no es lograr mayor flexibilidad en los mercados o la neutralidad
de estímulos, sino construir instituciones que posibiliten mecanismos
estables de coordinación de largo plazo entre los distintos agentes que
estimulen las inversiones en innovación y difusión de tecnología. Estas
instituciones complementan el sistema de precios, en algunos casos, y en
otros generan las distorsiones necesarias para escapar de situaciones de
dependencia de la trayectoria.
C. Un ejemplo: la política industrial

En esta sección se utiliza el marco analítico esbozado previamente para
analizar el impacto de las políticas destinadas a promover el aprendizaje y
el cambio estructural.
En el gráfico VII.2 se muestra el efecto de la adopción de una
política industrial y tecnológica activa que hace posible un proceso de
convergencia tecnológica, es decir, de reducción de la brecha tecnológica y
de productividad con las economías líderes. Se observa que el efecto de una
política de este tipo es mover hacia la derecha la curva de productividades
relativas en el cuadrante 2A. Como consecuencia, se produce un cambio en el
patrón de especialización (de X a Z). El país ha aumentado la complejidad de
su estructura productiva y capta en mayor medida los impulsos dinámicos
que provienen de la demanda efectiva global. En otras palabras, hay un
cambio en las elasticidades ingreso de las exportaciones e importaciones
(cuadrante 2B), junto con el cambio en el patrón de especialización. Esto
realimenta y fortalece el crecimiento (cuadrante 2C), el aprendizaje y el
cambio estructural. Los rendimientos crecientes a escala entran en la
historia por medio del círculo virtuoso generado por la interacción entre el
aumento de la productividad, la diversificación, el crecimiento y el impacto
de este último sobre la productividad (Verdoorn-Kaldor).
236 CEPAL
Gráfico VII.2
Impacto de la política industrial y tecnológica a
2A 2D
πP /πC
WP / WC
W
X
Z
N yP /yC
1 2
N N
2B 2C
εP /εC εP /εC
Z
Z
X X
45º
N yP /yC

a
Cuadrante 2A: productividades relativas entre centro y periferia, donde πP es la productividad de la
periferia y πC es la productividad del centro; cuadrante 2B: elasticidades ingreso de las exportaciones e
importaciones como función del grado de diversificación de la estructura; cuadrante 2C: relación entre
patrón de especialización y crecimiento con estabilidad en la cuenta corriente; cuadrante 2D: salarios
relativos entre centro y periferia como función del crecimiento económico.
Al mismo tiempo, la nueva configuración del patrón productivo trae

aparejado un cambio en la configuración de la estructura del empleo. El
cambio estructural permite absorber en empleos de mayor productividad a
más trabajadores, que antes estaban en el subempleo. Si bien en el ejemplo
se supone que no hubo cambios en los salarios relativos entre centro y
periferia (cuadrante 2D), la caída del subempleo transforma el más rápido
crecimiento en una mejor distribución.
La previsión del modelo estructuralista, con sus distintas
vinculaciones con las escuelas schumpeteriana y keynesiana, es que
aquellos países que aplican políticas industriales y tecnológicas más
activas consiguen, al mismo tiempo, transformar su base productiva y
reducir las diferencias de productividad que los separan de los países
líderes. El cambio estructural y la reducción de brechas van juntos. Esto
es precisamente lo que puede observarse en los gráficos VII.3 y VII.4,
apreciados en forma complementaria. Allí se muestra la evolución
conjunta de una proxy del cambio estructural, el índice de participación
relativa (IPR, que refleja el peso relativo de las ingenierías en las
manufacturas, en comparación con su peso en las manufacturas en un

país avanzado)11, y de la productividad relativa del trabajo, que es una
proxy de la brecha tecnológica. El país avanzado que se toma como
referencia es los Estados Unidos, pero podría ser cualquier país próximo a
la frontera tecnológica. Se comparan la Argentina, el Brasil y la República
de Corea entre 1990 y 2008. Se seleccionaron la Argentina y el Brasil por
el hecho de que cuentan con una industria relativamente avanzada en
la región. Los resultados que se observan son válidos también para los
países más pequeños, donde la intensidad del cambio estructural es aún
débil en comparación con la de países de mayor tamaño. La duración y
consistencia de las políticas industrial y tecnológica en la República de
Corea ha sido ya ampliamente documentada (véanse por ejemplo los
trabajos clásicos de Amsden (1989) y Chang (2002), mientras que en la
Argentina y el Brasil estas políticas han sufrido fuertes discontinuidades
(Bell, 2006; Peres, 2010). Una comparación con un mayor número de
países, fuera y dentro de la región, puede encontrarse en CEPAL (2012).
Gráfico VII.3
Países seleccionados: intensidad tecnológica de la estructura productiva, 1990-2008 a
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Argentina Brasil Rep. de Corea

a
La intensidad tecnológica está expresada mediante el índice de participación relativa (IPR), que
corresponde a la participación de las actividades de ingeniería en el valor agregado manufacturero del
país dividida por la participación de las actividades de ingeniería en el valor agregado manufacturero de
un país avanzado (en este caso, los Estados Unidos).
11
Todos los indicadores de cambio estructural usados en la literatura tienen limitaciones
importantes, y el IPR no es la excepción a esta regla. De todas formas, los resultados que se
muestran en el gráfico VII.3 no cambian cuando se usan indicadores alternativos, como el índice
de complejidad económica o los gastos en I+D como porcentaje del PIB.
238 CEPAL
Gráfico VII.4
Países seleccionados: productividad relativa, 1990-2008 a
(Estados Unidos = 100)
50
45
40
35
30
25
20
15
10
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Brasil Argentina Rep. de Corea

a
La productividad relativa es la productividad del trabajo del país dividida por la productividad del trabajo
de un país en la frontera tecnológica (en este caso, los Estados Unidos).
Se observa que en la República de Corea la brecha con la frontera

tecnológica se reduce al mismo tiempo que la estructura productiva
se torna cada vez más densa desde el punto de vista tecnológico. Por
el contrario, en los dos países latinoamericanos seleccionados para el
ejercicio comparativo hay una tendencia al estancamiento o a moverse en
el sentido opuesto: pérdida de complejidad, de productividad relativa y
de crecimiento. La dinámica que subyace a este comportamiento, como se
mencionó, es la considerable diferencia de intensidad y dirección de sus
políticas industriales y tecnológicas.
Comentarios finales
La teoría estructuralista del desarrollo busca identificar las razones
por las que las desigualdades en productividad, crecimiento e ingresos
por habitante se mantienen o se amplían a lo largo del tiempo, tanto en
la economía internacional como dentro de las economías rezagadas.
Esta teoría sugiere que dichas tendencias son resultado de la evolución
conjunta de las estructuras productivas y el aprendizaje tecnológico. La
reproducción de esas tendencias se sostiene por los diversos mecanismos
acumulativos de construcción de capacidades, estudiados por la teoría
evolucionista. Debido a la importancia de estos mecanismos, para escapar
de las trampas del bajo crecimiento y el bajo aprendizaje se requiere la
acción de la política industrial y, en particular, el fortalecimiento del

sistema nacional de innovación. Los impactos del cambio estructural sobre
el crecimiento y el empleo son mediados por sus efectos sobre la demanda
efectiva —como ha sido propuesto por la tradición keynesiana y por el
multiplicador dinámico de Harrod— y, más específicamente, sobre la tasa
de crecimiento compatible con la estabilidad de la relación entre el déficit
en cuenta corriente y el PIB.
La reproducción de las asimetrías productivas se asocia también
a la evolución de variables que están más allá de lo tecnológico. Existen
dinámicas sociales y políticas que afectan el ambiente institucional y los
incentivos al aprendizaje, y que refuerzan los mecanismos acumulativos
del cambio técnico. Si bien la dinámica social no es abordada en este
trabajo, debe resaltarse que no existe nada de inevitable o inmutable en
la divergencia de los países menos desarrollados. Las políticas no son
completamente endógenas a la estructura. Más que por la figura de un
juego de ajedrez, en que cada pieza solo puede ejecutar movimientos
rígidamente predeterminados, la idea de desarrollo se representa mejor
por la imagen de Borges del jardín de los senderos que se bifurcan: hay
trayectorias diversas que se van descubriendo y revelando a partir de
decisiones estratégicas, que requieren de cierta creatividad e invención a
cada momento. Es necesario recuperar la percepción de que existen estilos
de desarrollo y que la sociedad puede ejercer su capacidad de escoger entre
futuros alternativos. Sin duda, en cada paso se enfrentan restricciones
específicas, tanto en el plano tecnológico como en el de la estructura
productiva y social. Las decisiones estratégicas son precisamente las
que se toman con el objetivo de ir superando de manera gradual las
restricciones en el tiempo, en lugar de confirmarlas y reforzarlas. La
política industrial de las próximas décadas debe tener como eje central la
absorción y la acumulación de capacidades en los nuevos paradigmas, así
como la construcción de instituciones para la adaptación y la generación
de innovaciones incrementales, y aun de innovaciones mayores, en dichos
paradigmas. Tener o no capacidades en las nuevas tecnologías define quién
será competitivo en qué ramas y quién tendrá o no un lugar en la futura
división internacional del trabajo.
240 CEPAL
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Capítulo VIII
La macro- y la microeconomía del crecimiento

basado en los recursos naturales1
Jorge Katz
Introducción
Tras el magro comportamiento registrado en la década de 1980, traducido
en pronunciadas caídas del PIB posteriores a la moratoria mexicana de 1982,
una fuerte contracción del empleo y de la equidad social, y considerables
episodios de destrucción de la capacidad productiva y tecnológica
nacional —resultantes de la manera irreflexiva en que distintos gobiernos
llevaron a cabo la apertura y la desregulación de la economía siguiendo
los dictados del Consenso de Washington—, los países de América Latina
experimentaron un heterogéneo pero alentador repunte a partir de los
años noventa y durante la primera década del tercer milenio.
Dicha recuperación se vio impulsada en buena medida por
el crecimiento de las exportaciones, la mejora de los términos de
intercambio y una significativa transformación estructural que permitió
1
El presente trabajo está basado en la presentación que el autor efectuó en el Seminario sobre
neoestructuralismo y economía heterodoxa, llevado a cabo en Santiago de Chile por la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) el 22 y 23 de abril de 2013. El autor agradece
la invitación a participar en el seminario, así como los comentarios recibidos, tanto en la reunión
como posteriormente en forma anónima. Las opiniones vertidas en este trabajo son de entera
responsabilidad del autor y en nada comprometen a los organismos mencionados.
244 CEPAL
que nuevos sectores (muchos de ellos fabricantes de productos básicos

industriales de uso difundido, como petróleo y gas, minerales, celulosa y
papel, soja y sus derivados, y también flores y alimentos de distinto tipo)
se expandieran a tasas de dos dígitos durante períodos relativamente
prolongados, lo cual redundó en un incremento del empleo, mejoras
salariales y mayores ingresos fiscales.
El auge de la demanda de dichos productos básicos industriales
por parte de China, la India y otros países asiáticos, junto con el
consecuente aumento de sus precios, explica en gran medida lo ocurrido
(véase el gráfico VIII.1).
Gráfico VIII.1
Precio de los productos básicos industriales
250 80
60
200
40
150
20
Porcentajes
0
100
-20
50
-40
0 -60
Trim 1
Trim 3
Trim 1
Trim 3
Trim 1
Trim 3
Trim 1
Trim 3
Trim 1
Trim 3
Trim 1
Trim 3
Trim 1
Trim 3
Trim 1
Trim 3
Trim 1
Trim 3
Trim 1
Trim 3
Trim 1
Trim 3
Trim 1
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Índice Variación interanual
El proceso estuvo asociado a la apertura de nuevas plantas fabriles

en los sectores mencionados, que aportaron tecnologías modernas y
niveles de productividad cercanos a la frontera técnica internacional.
Ello trajo aparejado el surgimiento de comunidades empresariales y
profesionales, nuevas instituciones sectoriales y novedosas formas de
organización y comportamientos de los mercados, en el marco de una
profunda transformación de la estructura productiva. Lo ocurrido refleja
un episodio coevolutivo de cambios tecnológicos, nuevos estilos de
organización industrial y la transformación de las instituciones de apoyo
en distintas esferas de la vida comunitaria.
Al mismo tiempo, también experimentaron un pronunciado
cambio estructural, tecnológico e institucional los sectores dedicados
a los servicios, como el bancario, las telecomunicaciones y la industria
financiera. La brecha entre las firmas de alta y de baja productividad de
cada sector se ha ensanchado considerablemente; por ende, los cálculos
agregados de la productividad total de los factores y la contabilidad

convencional del crecimiento ocultan una profunda heterogeneidad
estructural que los torna poco convincentes.
Hasta el momento, este vasto proceso no ha sido objeto de suficientes
estudios. Se podría sostener sin temor a equívocos que surgieron distintas
formas de capitalismo en la región, algunas más exitosas que otras pero,
sin excepción, diferentes del modelo de organización social y económica
de la posguerra, en el que el Estado adoptaba un papel primordial, por
lo que guiaba el proceso de crecimiento y daba incentivos especiales
a la producción de manufacturas para el mercado nacional. Esta vez
son los productos básicos industriales de uso difundido, por un lado, y
los servicios, por el otro, los que han tomado el papel protagónico como
motores del crecimiento, a diferencia de la manufactura, que desempeñó
dicha función décadas atrás.
Con este trabajo se apunta a reflexionar acerca de algunos
aspectos macro- y microeconómicos de esta nueva fase del desarrollo
latinoamericano y acerca de las nuevas preguntas que se plantearán de
cara al futuro.
Pese a que resulta indiscutible que diversos núcleos sociales
viven en la actualidad mejor que en el pasado, no todo lo que se percibe
resulta auspicioso y alentador. Si bien es cierto que una fracción del PIB
—mayor o menor dependiendo del país en cuestión— se ubica hoy mucho
más cerca de la frontera internacional de la productividad y que los
empresarios y operarios empleados por dichos sectores productivos reciben
remuneraciones significativamente más altas que el promedio nacional, se
observa también una mayor concentración del ingreso en el decil más alto
de la comunidad y una brecha más amplia entre pobres y ricos. La brecha
relativa entre la media del quintil más alto y del más bajo es de 20 a 25 veces,
por lo que a todas luces resulta más amplia que la observada, por ejemplo,
en los países europeos, donde este coeficiente ronda valores de 6 a 8 veces.
Destaca la aparición de una nueva clase media, cuyo tamaño varía
entre los países, pero que reúne entre 30 y 40 millones de personas solo
en el Brasil, y es también numerosa en Bolivia (Estado Plurinacional de),
Chile, Colombia y México. Esta nueva clase media reclama hoy una mayor
y mejor provisión de bienes públicos, como salud, educación y seguridad
social. Los movimientos de protesta observados en diversos países de la
región constituyen un claro reflejo de este hecho.
Esta emergente clase media se concentra en el tercer y el cuarto
quintil de la distribución y está hoy fuertemente endeudada con el
sistema bancario, a raíz de su avidez por acceder a una vivienda, bienes
de consumo duraderos y vehículos a un ritmo vertiginoso. Exhibe signos
246 CEPAL
de fragilidad a largo plazo que no se pueden pasar por alto en la medida

en que la escasa transparencia con que funcionan los mercados de crédito
puede llevar a burbujas riesgosas en los mercados inmobiliarios y de
créditos de consumo, tal como ya ocurrió en diversos países desarrollados.
Se está transitando hacia una nueva sociedad de masas cuya estructura
y comportamiento no deberían quedar solo al arbitrio del mercado sin
un adecuado proceso de monitoreo por parte de la autoridad pública. Se
requiere mayor transparencia informativa y control precautorio ex ante,
así como una aplicación más rigurosa de las normas sobre competencia,
que hasta el momento exhiben signos de gran debilidad. Esta situación
constituye un gran punto flaco del nuevo modelo de capitalismo que en la
actualidad se está consolidando en los países de la región.
Asimismo, es cierto que junto a los signos positivos también ha
crecido la exclusión social, la marginación y la falta de empleabilidad de
grandes segmentos poblacionales que por diversos motivos —escasez de
bienes públicos, mal funcionamiento de los mercados de crédito, falta de
acervos iniciales de capital humano— han ido quedando marginados del
sistema y constituyen una prueba fehaciente de que las reglas puras del
mercado no bastan para lograr un desarrollo con equidad e inclusión social.
Estos núcleos excluidos —eufemísticamente tachados de “terroristas” por la
ideología dominante— engrosan los grupos que viven de actividades ilícitas
ante su incapacidad para integrarse al cuadro social. Toda esta coyuntura
reclama una reflexión más profunda acerca del tipo de instituciones y
formas de organización social que se desean alcanzar en el futuro.
Al avanzar por esta senda, las economías latinoamericanas
experimentaron un claro retorno a sus ventajas comparativas tradicionales
y abandonaron el sendero de desarrollo de la posguerra. Han vuelto a
dar prioridad a sus recursos naturales de alta calidad así como a su mano
de obra barata y poco calificada. En otras palabras, han dejado de lado la
meta de lograr la convergencia con la frontera tecnológica universal y se
han concentrado en sostener la estabilidad financiera a corto plazo y el
equilibrio de los principios fundamentales.
En este vasto episodio de destrucción creativa experimentado
por la región tras haber abierto, privatizado y desregulado su actividad
económica, como lo aconsejaba el ideario del Consenso de Washington,
prevaleció —además de una mano de obra barata de baja calificación
profesional— la abundancia relativa de gas y petróleo, de bosques con
ciclos de maduración más breves que los del hemisferio norte, de tierras
agrícolas y riqueza pecuaria de calidad insuperable, y de franjas costeras y
lacustres capaces de albergar la mejor acuicultura del mundo.
Los elementos que marcan la dirección del proceso al que se dio
inicio radican en los programas de política pública inspirados en reglas
puras de mercado y en regímenes de política macroeconómica que
otorgan prioridad tanto al control de la inflación como al equilibrio de los

fundamentos de corto plazo en lugar de estar abocados a la convergencia
con el mundo desarrollado y al cierre de la brecha de productividad
relativa con los países maduros.
Las ideas que abogan por un Estado subsidiario, la neutralidad de
la acción gubernamental y el libre juego del mercado en la determinación
del sendero de crecimiento de la economía han prevalecido por sobre
las enseñanzas que brinda la historia: los ejemplos más notorios de
convergencia —tanto del siglo XIX como los casos más recientes de la
República de Corea y de China en la actualidad— han tenido lugar en un
marco donde el Estado desempeña un papel proactivo al diseñar, financiar
y regular el crecimiento, la provisión de bienes públicos y la distribución
de los beneficios del desarrollo entre los miembros de la sociedad.
Este trabajo tiene como objeto presentar una reflexión acerca de las
repercusiones macro- y microeconómicas de este retorno a las ventajas
comparativas naturales, a las actividades menos intensivas en valor agregado
y a las cadenas productivas que explotan los ricos recursos naturales de la
región. Se analizan también los efectos que todos estos factores ejercen en
la estructura productiva, por un lado, y en el uso de los recursos naturales
y la sostenibilidad ambiental y ecológica, por el otro. Estas cuestiones se
debaten en la bibliografía pertinente con el exótico nombre de enfermedad
holandesa, en lo atinente a los aspectos macroeconómicos, y como la
tragedia de los comunes en lo relativo a la microeconomía. Sin embargo, en
este trabajo se hará referencia a ambos aspectos. Por fuerza, se pintará el
cuadro con brocha gruesa, ya que ambos temas trascienden los límites de
un escrito de esta índole y porque en otros documentos del libro también se
abordan de una u otra forma distintos aspectos de estos temas.
A. Algunas reflexiones sobre

las nuevas políticas macroeconómicas
En la bibliografía de la última década se exponen con claridad las
principales preocupaciones de los macroeconomistas latinoamericanos,
como la enorme volatilidad macroeconómica que exhiben los países de la
región (véase el gráfico VIII.2). Ella afecta incluso a aquellos países que
parecen ser objeto de una administración muy cautelosa y prolija en lo que
hace al balance fiscal estructural y a la apertura de la cuenta de capitales
(en un contexto en el que las autoridades de los países desarrollados han
mantenido tasas de interés cercanas a cero en un intento por revitalizar
sus alicaídas economías). Al mismo tiempo se ha admitido la necesidad
de cierto grado (no menor) de apreciación cambiaria con miras a mantener
acotada la inflación (véase el gráfico VIII.3).
248 CEPAL
Gráfico VIII.2
América Latina: crecimiento anual del PIB y de la demanda agregada, 1990-2004
(En porcentajes)
8
-2
-4
1991
2001
1990
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2002
2003
2004
PIB Demanda agregada
Fuente: Ricardo French Davis, Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad, Santiago de Chile,
LOM Ediciones, 2005.
Gráfico VIII.3
La apreciación cambiaria antes de la crisis de 2008-2009
(En porcentajes)
36
22
19 17
7
3
-4 -4
-8
-15
-19
-20 -21 -23 -25
-39
Canadá
Brasil
Argentina
Sudáfrica
Reino Unido
Turquía
México
Federación de Rusia
Zona del euro
Suecia
Nueva Zelandia
Chile
Japón
Suiza
Colombia
Australia
A los países de la región les ha resultado difícil digerir el impacto

conjunto de: i) la volatilidad macroeconómica, que afecta el instinto
animal de los empresarios y favorece las conductas defensivas, lo cual
acorta el horizonte de planificación de las compañías y atenta contra
la inversión y el gasto en investigación y desarrollo; ii) la apreciación
cambiaria, y iii) los elevados precios internacionales de los productos
básicos industriales de uso difundido. Observamos que la respuesta ha
sido una caída generalizada de la tasa de formación de capital, que exhibe

niveles inferiores a los de los años setenta y que, pese a su recuperación
parcial durante la década de 1990, nunca volvió a tener el vigor que
gozó 20 años atrás (véase el gráfico VIII.4). Los gastos en investigación y
desarrollo nunca alcanzaron las expectativas de quienes esperaban que la
desregulación de los mercados, la mayor competencia y la apertura externa
los llevara a niveles similares a los de los países desarrollados —entre el 2%
y el 4% del PIB.
Gráfico VIII.4
América Latina: formación bruta de capital, 1971-2011
27
25
23,5
23
21,3
21
19
18,5
17,6 17,6
17
15
1971
1981
1991
2001
2011
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Ricardo French Davis, Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad, Santiago de Chile,
LOM Ediciones, 2005.
Por su parte, la apreciación cambiaria propició, por un lado, la

mercantilización (commoditization) del patrón productivo y de las
exportaciones y, por el otro, una tendencia cada vez más marcada
a importar maquinaria y bienes de consumo duradero en lugar de
producirlos internamente. Las fábricas locales han avanzado hacia
un mayor contenido unitario de importaciones y reducido el uso de
componentes intermedios de producción nacional. El creciente saldo
negativo del balance comercial externo, incluso en áreas muy volcadas
hacia la exportación (vehículos, por ejemplo), constituye un indicador
fehaciente de esta realidad. Las pymes nacionales productoras de
componentes intermedios han perdido terreno de la mano del aumento
de los insumos importados. La estructura productiva y las exportaciones
fueron perdiendo diversidad y complejidad; la actividad productiva
tendió a concentrarse en bienes no comerciables y en escasas ramas de
productos básicos que en general hacen un uso muy intensivo del capital
250 CEPAL
y, por ende, suelen cubrir los tramos con un menor valor agregado interno
y con una aplicación menos intensiva del conocimiento en cada cadena
productiva. Esto jugó en contra de la creación de empleos de alta calidad
y bien remunerados. El mercado laboral creció de la mano de la economía,
sobre todo, en el sector de los servicios personales de bajo valor agregado,
sin formas adecuadas de protección social y con altas tasas de rotación
entre las tareas.
Salvo en áreas muy puntuales, los sistemas nacionales de
innovación no registran grandes avances a lo largo de esta etapa, siendo
la importación de máquinas y la adopción de licencias internacionales las
fuentes principales del proceso de modernización que exhiben diversos
núcleos del aparato productivo.
Lo ocurrido resulta del marco teórico que llevó a que sucesivas
generaciones de economistas latinoamericanos definieran como objetivo
fundamental de la política macroeconómica el sostener el equilibrio financiero
de corto plazo como base de su programa de política macroeconómica. El
modelo Mundell-Fleming —que constituye la extensión a una economía
abierta del modelo IS-LM (o modelo de Hicks-Hansen)— presenta un
algoritmo agregado en el que la estructura del aparato productivo y su
heterogeneidad, expresada por las distancias que exhiben diferentes
industrias respecto de la frontera internacional de productividad, no son
tomadas en cuenta y, por lo tanto, no son parte de las preocupaciones
centrales de la acción de gobierno. La mayor afluencia de divisas debida
a la exportación de productos básicos lleva a la apreciación cambiaria y
desincentiva la producción nacional de bienes más intensivos en ingeniería
y en conocimientos técnicos locales. Es dicho marco teórico el que inspira
hoy en día buena parte de la formulación y puesta en práctica de las
políticas macroeconómicas en la región.
Si la heterogeneidad estructural es muy marcada, el tipo de cambio
no resulta el instrumento más adecuado para inducir a aquellas ramas
productivas relativamente más alejadas de la frontera internacional de la
productividad a invertir en nueva capacidad instalada y en investigación
y desarrollo para competir con las importaciones (Rapetti, 2011). En
estos casos, la apreciación cambiaria, que no afecta a los sectores más
eficaces de la economía que producen productos básicos industriales
(industrial commodities), impide la convergencia de industrias que, si
bien están contemporáneamente alejadas de la frontera internacional de
productividad, podrían en el mediano plazo lograr competitividad en los
mercados mundiales tras una fase de aprendizaje. El Japón jamás habría
devenido en el eficiente productor de automóviles que es hoy en día si en la
década de 1950 se hubiera concentrado en la seda y en las industrias textiles
que por ese entonces constituían sus ventajas comparativas naturales. Lo
mismo puede decirse de la República de Corea durante los años ochenta

(Kim, 1997). Sin embargo, resulta evidente que en dichos casos el papel de
un Estado que alentaba la creación de nuevas formas de competitividad en
la economía no se limitó solo al manejo del tipo de cambio.
Es más, tal como han argumentado diversos economistas en años
recientes, si la apreciación cambiaria y la falta de incentivos se mantienen
por lapsos relativamente largos, bien pueden crearse situaciones
irreversibles en las que la alta propensión a importar y el escaso
instinto animal de los empresarios se perpetúen en el tiempo y reflejen
el desaliento causado por una política macroeconómica poco propicia
para el desarrollo industrial (Frenkel y Rapetti, 2011). Una apreciación
cambiaria del 30% o el 40% sin duda destruye toda posibilidad de que un
incremento de la productividad del orden del 3% o el 4% anual constituya
incentivo suficiente como para competir con firmas del exterior. La
importación se transforma así en el sustituto más directo al que recurren
los empresarios locales.
A juicio del autor, esta visión es la que ha inspirado buena parte
del manejo de la política macroeconómica en América Latina en el curso
de la última década. Ello refleja la prioridad que los gobiernos de la
región otorgan a metas de baja inflación y a principios fundamentales de
equilibrio financiero de corto plazo capaces de garantizar la credibilidad
en la escena internacional y, con ello, el acceso a la inversión extranjera
directa, y que posterguen el debate sobre estrategias de desarrollo
productivo y tecnológico de largo plazo que permitirían la convergencia
con la frontera internacional de productividad. Queda entonces sin
responder la pregunta de cómo se puede alcanzar una macroeconomía
bien administrada que logre bajos niveles de inflación y un tipo de cambio
alto y estable, que incentive las exportaciones de mayor valor agregado
nacional y que incluya formas de política industrial que tomen en cuenta la
alta heterogeneidad estructural del aparato productivo y la dificultad que
este enfrenta para aumentar la productividad e incorporar innovaciones
tecnológicas de origen nacional.
La gran asignatura pendiente que la ortodoxia económica
dominante ha dejado sin responder es cómo formular e implementar
intervenciones fiscales, monetarias y cambiarias que, junto a políticas
industriales y de desarrollo productivo, permitan avanzar hacia el objetivo
de cerrar la brecha relativa de productividad con el mundo desarrollado.
La historia económica de los últimos 50 años brinda ejemplos de gran
riqueza respecto de cómo conciliar las políticas macro- y microeconómicas
para crear ciclos de elevado crecimiento sostenido. Baste con mencionar
los casos de la República de Corea y la provincia china de Taiwán, o
también el caso de Finlandia que, ante la caída y desaparición de la Unión
252 CEPAL
de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) —su principal comprador

de productos forestales—, decidió efectuar un giro significativo hacia
los sectores intensivos en conocimiento y embarcarse en un proceso de
convergencia productiva con la frontera tecnológica universal. En lugar
de extraer enseñanzas de estos ejemplos, la política macroeconómica de
la región dio prioridad al equilibrio de los fundamentos de corto plazo y
dejó pendiente la convergencia con la frontera productiva internacional.
También hizo a un lado la búsqueda de mayor equidad e inclusión social
mediante un mayor valor agregado nacional en la estructura productiva.
La lucha contra la pobreza se basa en programas asistenciales y subsidios
fiscales en lugar de políticas de desarrollo productivo, que redundarían en
mejores puestos de trabajo y mayor inclusión social.
B. Otra asignatura pendiente: la sostenibilidad

de los recursos naturales a largo plazo
Corresponde ahora abordar los aspectos microeconómicos de un crecimiento
basado en los recursos naturales. Una mayor demanda externa de productos
básicos industriales de uso difundido induce una mayor explotación de los
recursos naturales nacionales (gas y petróleo, celulosa y papel, soja y sus
derivados, entre otros). Esto abre una extensa lista de nuevas preguntas
de índole microeconómica relacionadas con la sostenibilidad ambiental,
la gobernanza de mercados basados en la explotación de recursos de
uso compartido, y el origen y la naturaleza del cambio tecnológico en
los sectores de los productos básicos industriales. ¿Puede el crecimiento
basado en los recursos naturales dar lugar a la sostenibilidad ambiental,
una mayor profundidad tecnológica nacional y una inclusión social
más amplia? ¿Qué nuevas instituciones necesita un modelo basado en los
recursos naturales para garantizar la consecución de dicho objetivo? Estos
son interrogantes ya planteados hace tiempo por Raúl Prebisch en el seno
de la CEPAL, que ahora vuelven a recobrar fuerza ante la relevancia que
adquirieron en épocas recientes las exportaciones de productos básicos
industriales manufacturados a partir de recursos naturales (Prebisch, 1980).
La experiencia de los países escandinavos, así como de los Estados
Unidos y el Canadá en el siglo XIX, sugiere que ello es posible, pero que
requiere de un proceso coevolutivo entre la economía, las instituciones
y el medio ambiente que no resulta sencillo de alcanzar (Lundvall y
Edquist, 1993). Este constituye un eje central del debate latinoamericano
actual. A efectos de examinarlo en detalle, en este trabajo se utilizará como
ejemplo la salmonicultura chilena durante las últimas dos décadas, que
describe tanto un caso de éxito —gran ritmo expansivo y convergencia
en volúmenes de producción con los principales países del mundo—
como de claro fracaso, pues no se pudo desarrollar al mismo tiempo

una acción colectiva (capital social) y capacidades tecnológicas propias
que le permitieran evitar la tragedia de los comunes que el país sufrió
en 2008-2009. Los rasgos sobresalientes de este proceso se describen en
el gráfico VIII.5 y en el cuadro VIII.1.
Gráfico VIII.5
Producción salmonícola, 1990-2002
(En miles de toneladas)
600
500
400
300
200
100
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Australia Islas Feroe Canadá Reino Unido Chile Noruega
Cuadro VIII.1
Chile: impacto de la tragedia de los comunes en la salmonicultura, 2003-2007
2003 2004 2005 2006 2007
Kilogramos de salmón del Atlántico 71 856 76 968 82 838 102 015
Kilogramos de alevines 3,71 3,66 3,57 3,34 3,14
Kilogramos de huevas 1,30 1,28 1,25 1,17 1,10
Peso promedio en planta 4 444 4 558 4 342 4 219 4 130
Factor de conversión económica 1,36 1,40 1,38 1,42 1,52
Factor de conversión biológica 1,24 1,27 1,28 1,30 1,34
Días para la cosecha 487 497 484 488 543
Fuente: Elaboración propia
Los precios internacionales de los productos básicos industriales

experimentaron una suba significativa durante la década de 2000 (véase el
gráfico VIII.1). Su actual caída ha llevado a muchos economistas a afirmar
que el reciente ciclo expansivo habría llegado a su fin, como ya ocurrió
otras veces en el pasado. Sin embargo, ello exige cierta reflexión2.
2
El hecho de que sea China, gracias a su enorme territorio y su fuerte ritmo de crecimiento, quien
impulsa el proceso al que se hace referencia abre dudas acerca de su posible continuidad (o no)
en el futuro. Esta es la primera vez en la historia de la humanidad que un país de 1.500 millones
de habitantes, relativamente pobre y dirigido por la burocracia del Partido Comunista, intenta
construir las instituciones del capitalismo y brindar a su población niveles de bienestar similares
254 CEPAL
Más allá de lo anterior, lo cierto es que en la otra punta de las

cadenas productivas en las que China demanda más productos básicos
industriales y alimentos de manera voraz, se encuentran los países
latinoamericanos, que utilizan con mayor intensidad sus recursos
naturales para satisfacer dichas demandas. Entonces surge una pregunta:
¿cómo afectará esta situación la sostenibilidad ambiental a largo plazo, la
capacidad tecnológica nacional requerida para cumplir adecuadamente
dicho papel, la gobernanza de estos sectores que suelen basarse en
recursos compartidos y traen aparejadas consecuencias de gran magnitud
para la biosfera, y el compromiso intergeneracional de mantener el valor
de estos recursos para las generaciones venideras.
Un uso más intensivo de los recursos naturales presupone una
mayor explotación de los que ya se aprovechaban y la incorporación de
nuevas áreas productivas en otras latitudes. Producir más haciendo un
uso más intenso de los recursos naturales no equivale a producir más
manufacturas. Cada geografía presenta una mirada específica de factores
ecológicos y formas de organización social asociadas a la explotación del
recurso, por lo que no resulta válido aplicar aquí la metáfora del agente
representativo de la microeconomía convencional. Cada sitio constituye un
caso en sí mismo, pues la ecología y la organización social que rodean a la
explotación del recurso son específicas de ese territorio y esa comunidad,
aun cuando se trate de regiones próximas y de características ecológicas
similares (Ostrom, 2000 y Cardenas, 2009).
Asimismo, los recursos naturales tienen también rasgos de bien
público, esto es, son muchas veces bienes de uso compartido, donde el
modelo convencional de mercado no funciona adecuadamente. Cuando
dos empresas cultivan salmones en la misma bahía o lago, no hay forma
de impedir la transmisión horizontal de enfermedades, patógenos o
depredadores marinos, por ejemplo. Aquello que perjudique a un centro
de cultivo poco después afectará al otro que comparte la misma bahía
o franja costera. Y lo mismo sucede con la propagación de plagas en la
industria agrícola y frutícola, y en los demás sectores afines. Al entrar al
mundo de los recursos naturales, se ingresa a modelos de gobernanza de
los mercados en los que la acción colectiva, la reciprocidad y la confianza
—el capital social expresado en instituciones de cooperación proactivas—
revisten mayor importancia que las meras señales de precios que guían
la maximización individual del productor independiente típica del
a los de los países desarrollados. En estos momentos hay decenas de nuevas ciudades en plena
construcción, se dan movimientos masivos de población en el interior del país y el aparato
industrial sigue creciendo a una velocidad vertiginosa a raíz del enorme potencial del mercado
interno. Es cierto que los salarios aumentaron en fechas recientes, lo cual resulta difícil de explicar
en un país con un exceso de población deseosa de entrar al mundo urbano. Todo esto muestra lo
poco que sabemos acerca del caso de China y sobre si su expansión habrá de continuar en el futuro
(y a qué tasas). China no se rige por reglas convencionales de mercado, razón por la que resulta en
extremo difícil imaginar su futuro desde una visión contrafáctica de una economía de mercado.
modelo convencional de mercado. Es precisamente la tensión entre uno y

otro enfoque lo que ha llevado a los expertos a referirse a la tragedia de
los comunes como una manera expresiva de graficar el hecho de que la
maximización individual de los beneficios lleva a la sobreexplotación de
los recursos y al fracaso colectivo (véase el cuadro VIII.1). Sin embargo,
el fracaso colectivo no es la única opción posible, como han demostrado
E. Ostrom, E. Cardenas y otros autores al probar que en muchas
circunstancias los usuarios del recurso dan origen a formas de acción
colectiva, instituciones y mecanismos solidarios destinados a preservarlo.
En numerosas ocasiones, resulta beneficioso contar con un marco jurídico
y reglamentario sólido —y con su debida implementación— a fin de
apoyar e inducir la acción colectiva y los mecanismos de cooperación.
Cuando el objetivo consiste en lograr un crecimiento basado en los
recursos naturales, no solo despierta preocupaciones su sobreexplotación.
Todavía no se dispone de suficientes conocimientos sobre el comportamiento
de la ecología como para saber a ciencia cierta cuál es el costo de oportunidad
que un mayor uso de los recursos naturales traerá aparejado para la
biodiversidad, la erosión de los suelos, la desertificación, el efecto invernadero,
el cambio climático y los recursos hídricos. Tanto el mundo neoclásico
—que aborda estos asuntos en términos de impuestos y externalidades—
como el evolucionista —que construyó sus metáforas de comportamiento
microeconómico sobre la base de la experiencia de sectores industriales— han
logrado avances limitados en lo que respecta a comprender la complejidad
del vínculo entre la economía y la ecología. Resulta imperioso llevar a cabo
más investigaciones sobre la llamada capacidad de carga de los recursos
naturales en distintos puntos geográficos. La diversidad institucional y
de reglas del juego con que diferentes regiones, países y culturas explotan
los recursos naturales es en extremo variada, por lo que no resulta sencillo
formular teorías universales. Sí se sabe que la acción colectiva, la reciprocidad
y la confianza desempeñan un papel crucial en la preservación a largo
plazo de los recursos y la sostenibilidad ambiental. Se ha llegado a suponer
— erróneamente— que por tratarse de sectores que elaboran productos
básicos, no hay gran necesidad de llevar adelante actividades de investigación
y desarrollo, cuando en realidad la sostenibilidad ambiental y sanitaria a
largo plazo plantea la necesidad de contar con muchísimos conocimientos
sobre biología, genética, sanidad animal y medioambiente que recién hoy en
día se comienza a percibir (Katz, Iizuka y Muñoz, 2011).
La ecología, la genética y la biología tienen reglas de comportamiento
que apenas se llega a comprender. El espacio que aquí se abre para
revalorizar los vínculos entre las empresas y las universidades en estos
campos es realmente insospechado. Lo mismo puede decirse, por ejemplo,
de la explotación minera por vía bacteriana o de la desalinización del
agua marina, temas que en las próximas décadas deberían ser objeto de
investigaciones para continuar apuntando a un crecimiento basado en los
recursos naturales.
256 CEPAL
El tema no acaba aquí. Un uso más intensivo de los recursos naturales

plantea nuevos interrogantes relativos al costo de oportunidad de los
servicios ambientales y su utilización alternativa en distintas actividades
productivas, así como entre diferentes sectores de la comunidad, por
ejemplo en el caso de los pueblos originarios, que han adoptado como
hábitat zonas de gran riqueza petrolera, bosques naturales o la franja
costera de distritos lacustres o marítimos. Surgen así preguntas sobre los
derechos de propiedad, los precios virtuales de los servicios ambientales,
las regalías y los cánones pagaderos por su uso, y el papel y la participación
de las comunidades locales en la explotación del recurso. En los países de
la región, la coevolución de las actividades de desarrollo productivo y las
instituciones de apoyo y de reglamentación encargadas de velar por estos
asuntos adolecen de una gran fragilidad, que en el futuro deberá ser objeto
de un análisis minucioso (Iizuka y Katz, 2013). Dicha coevolución entre las
instituciones, los cambios tecnológicos y el desarrollo del aparato productivo
de industrias basadas en los recursos naturales constituyen un campo de
pensamiento que los economistas evolucionistas latinoamericanos casi no
han abordado hasta el presente. La óptica nelsoniana de la coevolución
entre la estructura productiva y las instituciones abre un amplio espacio
para teorizar sobre los vínculos entre la economía, la organización social,
la biosfera y la ecología. ¿Cuáles son las instituciones y las diversas formas
de organización productiva de estos sectores que repercuten —y de qué
manera— en la biosfera y la ecología? ¿Y cómo cambian y evolucionan
conforme avanzan la explotación de los recursos y la consiguiente
ampliación de la frontera agrícola, minera y acuícola?
El crecimiento basado en los recursos naturales no debe verse como
una meta antagónica del desarrollo de la industria. La experiencia del
mundo escandinavo muestra cómo la industria de maquinarias para los
sectores lácteos o forestales, las ramas de agroquímicos, las vacunas y los
fertilizantes, los productores de equipos de transporte e infraestructura
portuaria, entre otros, han acompañado el crecimiento de los sectores
primarios. La vieja disyuntiva entre el sector agropecuario y la industria
parece superada cuando se mira al mundo desde esta perspectiva. Sin
embargo, el cuadro institucional y de gobernanza de los sectores basados
en recursos de uso compartido reclama una institucionalidad y un
conjunto de reglas de juego que no son las del mundo industrial, y en este
plano resta mucho por hacer.
No obstante, lo que sí resulta obvio es que las fuerzas de mercado
gozan de poca ductilidad para llevar al aparato productivo por este camino.
Hay demasiadas incertidumbres, fallas de mercado, falta de capacidades
iniciales, escasez de bienes públicos de diversos tipos, fragilidad en los
vínculos entre el pensamiento agregado y la realidad del ámbito local,
así como un entendimiento acotado de los temas referidos a los pueblos
originarios, que hacen que transitar este camino desde la lógica de los
mercados constituya una alternativa poco factible. Es el Estado el que

deberá ofrecer los incentivos y crear las instituciones para que el desarrollo
basado en los recursos naturales resulte sostenible desde el punto de vista
ambiental y sea más equitativo con el entorno local. Son muchos los bienes
públicos que se necesitan a lo largo de la cadena productiva de cada uno
de estos sectores. Se requiere brindar respaldo a la investigación y llevar
adelante un desarrollo que permita determinar la carga óptima aceptable
de los recursos en sus distintos puntos de explotación, así como asistencia
financiera para instalar nueva capacidad productiva en las pymes locales,
y apoyo jurídico y logístico para abrir nuevos mercados internacionales.
Crecer basado en los recursos naturales supone no solo instrumentar
programas de gobernanza y regulación de los sectores productivos con
reglas de juego distintas a las del ámbito manufacturero, sino también una
adecuada provisión de bienes públicos e instituciones de apoyo en toda
la cadena productiva. Esta meta entraña una estrategia nacional a largo
plazo que trascienda los límites de una única gestión de gobierno e incluya
una decisión en la que toda la comunidad esté involucrada.
Reflexiones finales
En este trabajo se ha planteado que en el futuro América Latina deberá hacer
frente a nuevos dilemas de política pública, tanto de índole macroeconómica
como microeconómica, dado el creciente peso que los productos básicos
industriales y la producción de alimentos han adquirido en años recientes
para la estructura productiva y las exportaciones. La expansión de la frontera
agrícola, minera, acuícola y frutícola abre nuevas preguntas relacionadas,
por un lado, con la enfermedad holandesa y, por el otro, con la tragedia
de los comunes, que las autoridades encargadas de formular la política
económica en la región deberán abordar con realismo —aunque sin gran
teoría que los apoye— para alcanzar tanto la estabilidad de los fundamentos
macroeconómicos como el cierre de la brecha tecnológica y de productividad
con los países desarrollados y la sostenibilidad medioambiental, sin perder de
vista la equidad y la inclusión social. Cada una de estas esferas de la política
económica es importante en sí misma y todas deben recibir una adecuada
atención. El peligro de una visión parcializada de estas distintas esferas
conlleva la posibilidad de una mayor inflación y un deterioro de las cuentas
fiscales si no se respetan adecuadamente los equilibrios macroeconómicos;
una pérdida relativa del terreno ganado en los mercados mundiales si se deja
de lado el desarrollo productivo y tecnológico; un deterioro medioambiental
si se descuida la institucionalidad y la aplicación de normas de respeto
ambiental, y una pérdida de gobernabilidad democrática si el crecimiento
sigue concentrando la riqueza en los tramos más altos de la sociedad y la
escasez de bienes públicos acentúa la exclusión social.
258 CEPAL
En los últimos tiempos, la región se ha posicionado como una gran

fuente de abastecimiento de productos básicos industriales y alimentos a las
potencias asiáticas en rápida expansión, lo que abre una gran oportunidad
de cara al futuro. Pero hasta el momento, las estrategias de política se
han concentrado solo en sostener la estabilidad macroeconómica a corto
plazo, sin prestar demasiada atención a las restantes esferas. La brecha
relativa de productividad, el deterioro medioambiental y el reclamo por
mayor equidad e inclusión social continúan relativamente desatendidos
en el marco de una visible complacencia por el buen desempeño de los
agregados macroeconómicos. En otras palabras, las nuevas oportunidades
que el cambio en la economía mundial trajo aparejado para América Latina
no se aprovecharon lo suficiente como para avanzar en otras direcciones
hacia la convergencia con la frontera tecnológica mundial, la sostenibilidad
medioambiental y el respeto del pacto intergeneracional en pos de
sostener el valor de los recursos naturales, al tiempo que se fortalece la
equidad y la inclusión social. Una mirada heterodoxa, esencialmente
neoestructuralista, muestra con nitidez los flancos débiles que se deberán
abordar en el futuro.
Bibliografía
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Capítulo IX
Patrones de desarrollo y Estados

de bienestar en América Latina
Luis Bértola
Introducción
Este capítulo se centra en el estudio de la relación entre, por una parte, los
patrones de desarrollo de las economías latinoamericanas, sobre todo las
que lo han basado en la amplia disponibilidad de recursos naturales y, por
otra, los Estados de bienestar. Se intenta precisar los desafíos específicos
que enfrenta el desarrollo económico moderno en las economías
latinoamericanas y, en especial, la forma en que surgen las demandas
sociales en el marco de crecientes conquistas democráticas, articuladas con
estructuras productivas muy diferentes a las que sustentaron el Estado de
bienestar en las economías hoy desarrolladas.
Se aborda en primer lugar el llamado desarrollo económico moderno
y su relación con los recursos naturales, tratando de arrojar luz sobre la
forma en que, recurrentemente, la disponibilidad de recursos naturales
ha impuesto restricciones al desarrollo y en que la sociedad moderna ha
ido eliminando esas restricciones. La intención es poner en perspectiva
histórica el debate actual sobre los límites ambientales del crecimiento.
262 CEPAL
También se analiza la interdependencia entre distintas regiones, con

especial atención a la importancia de las heterogeneidades internacionales
y sus implicancias para el desarrollo. La idea es demostrar cómo la
existencia de grandes asimetrías internacionales impone demandas
específicas al desarrollo de regiones atrasadas, que no solamente deben
combatir las causas de su retraso, sino que han de hacerlo en un entorno
de gran competencia con países más avanzados.
Por último, se abordan las demandas de bienestar que surgen del
proceso de desarrollo y la forma en que se entrelazan los conceptos de
Estado de bienestar y estructura productiva, con particular énfasis en
los desafíos que ello impone a economías cuyas estructuras productivas
son muy heterogéneas, volátiles y con amplios sectores informales. Es
imperativo realizar un esfuerzo de conceptualización específico para los
países latinoamericanos y emprender con creatividad la enorme tarea de
enfrentar, al mismo tiempo, los desafíos de crecimiento y la convergencia, la
estabilidad económica, el desarrollo del Estado de bienestar y la explotación
de los recursos naturales sin poner en peligro la sostenibilidad ambiental.
A. Crecimiento económico y recursos naturales:

una perspectiva a largo plazo
El llamado crecimiento económico moderno ha representado un enorme
salto en las tasas de desarrollo. Las últimas 15 generaciones a lo largo de los
últimos 300 años generaron una dinámica tal, que cada una de ellas produjo
cambios probablemente más importantes que lo acumulado durante
cualquier milenio anterior, si no durante toda la historia de la humanidad.
Todavía en el siglo XIX era muy difícil incorporar a los enfoques
teóricos y a las visiones ideológicas la magnitud de los cambios que venían
ocurriendo y que se habrían de profundizar. Se debatían muchas teorías
sociales y económicas que consideraban las importantes limitaciones al
crecimiento económico. La idea de un estadio final, de alcanzar un estado
estacionario en el proceso económico, estaba siempre presente, como un
concepto persistente del fin de la historia. Así, a pesar de las grandes
confrontaciones metodológicas que hubo, por ejemplo, entre David Ricardo
y Robert Malthus, ambos estaban dominados por la concepción de la
escasez y los límites del crecimiento. Malthus veía en la escasez de recursos
la explicación de la entrada recurrente en escena de los factores positivos,
que restablecerían el equilibrio al hacer que la cantidad de habitantes fuera
compatible con los recursos naturales existentes. De manera similar, Ricardo
veía en la escasez de los recursos naturales, y en la apropiación de la renta
derivada de ellos por clases sociales que no generaban acumulación de capital,
la explicación de un estado estacionario, cuya llegada se podría evitar o
postergar si se combatía la apropiación de rentas por esos sectores. Incluso

la teoría neoclásica, que domina la ciencia económica hasta nuestros días, se
basa en una firme concepción de la escasez de recursos y no ha contribuido de
manera importante a la comprensión de la dinámica del cambio tecnológico.
A pesar de todo lo anterior, desde las revoluciones agrarias que se
produjeron hasta la expansión de las relaciones capitalistas en el campo,
y pasando por la Revolución Industrial y las sucesivas revoluciones
tecnológicas y de transportes, la oferta de recursos no ha hecho más que
aumentar. Mientras la población mundial pasó de 438 millones en el
año 1500 a 6.700 millones en 2008 y el ingreso per cápita tuvo un aumento
similar, la producción económica total se multiplicó 205 veces.
Es difícil exagerar el significado de estos logros. Es indudable que
muchas de las necesidades que hubo que satisfacer en esos siglos fueron
resultado de la expansión de lo que se podría llamar “la frontera”, es
decir, la extracción de recursos o la producción de nuevos recursos
renovables sobre la base del aumento de la superficie en explotación.
Pero no puede caber la menor duda de que una parte muy importante
de ese crecimiento estuvo explicada por la enorme capacidad del hombre
de aprender, innovar y desarrollar ciencia y tecnología, para superar los
desafíos que se le presentaban. Aun en el caso de expandir la frontera y
hacer económicamente viable la explotación de nuevas regiones, el cambio
tecnológico y la innovación fueron una premisa.
En particular, en lo que refiere a la producción de alimentos, es
importante tener en cuenta que el sector agrario siempre ha sido capaz de
dar respuesta a las demandas que se le han presentado. Mientras que en los
últimos 200 años la población mundial se ha multiplicado en casi siete veces,
la producción de alimentos se multiplicó en más de diez. La desnutrición que
aún presentan millones de personas no se debe a la falta de alimentos, sino
a su deficiente distribución, además de la mala distribución del ingreso y la
existencia de conflictos bélicos de diverso tipo. Es más, podría decirse que en
estos momentos hay una sobreproducción de alimentos (Federico, 2005). Todo
ello se ha logrado con una población agraria que, en términos relativos, se ha
reducido constantemente. En torno a 1950, la población agraria mundial era
del 75% del total; en 1993, del 54%, y en 2011, del 48%. Según datos del Banco
Mundial, entre 1993 y 2011, la producción total de alimentos aumentó en un
59%, mientras que la población mundial aumentó en un 26%.
Es indudable que esa revolución y ansia de crecimiento ocurrida
en los últimos siglos generó, y sigue generando, una gran cantidad
de resultados perversos y destructivos. Al tiempo que se expandió la
frontera, se exploró y conquistó el subsuelo y se produjo un crecimiento
intensivo, también se consumieron sin mesura los recursos no renovables,
se contaminó la atmósfera, se degradaron territorios, se expulsó a la
264 CEPAL
población agraria hacia ciudades donde no siempre encontraba mejores

oportunidades laborales, o hacia territorios peor dotados para la actividad
agraria. De esa manera, no solamente se destruyeron recursos que ya no
estarán disponibles para las generaciones futuras, sino que se han alterado
y transformado recursos de la biosfera que serán muy difíciles de recuperar.
Por otra parte, se han creado situaciones de marginalidad y desarraigo que
tendrán efectos negativos duraderos en muchas generaciones por venir,
porque estas afectaciones ambientales tienen un impacto marcadamente
diferenciado, no solamente entre países, sino entre los distintos estamentos
sociales dentro de cada país, siendo por lo general los sectores más pobres
los más damnificados. En consecuencia, se trata de un patrón que no será
sostenible en el futuro si se desea mantener los niveles actuales de desarrollo
y, sobre todo, si se pretende que las regiones más desfavorecidas accedan al
mismo nivel de bienestar que las más favorecidas.
De todos modos, sería injusto valorar el legado que esas 15 generaciones
dejan a la posteridad exclusivamente en términos de los problemas
mencionados. Al mismo tiempo, dejaron a sus descendientes un enorme
caudal de conocimiento que puede aprovecharse para resolver los desafíos del
desarrollo en el futuro. Hay razones para pensar que las capacidades humanas
podrán, una vez más, salvar obstáculos que antes se creían infranqueables.
B. Crecimiento desigual e interdependiente

del centro y la periferia
Casi todas las regiones y sociedades del mundo se han beneficiado de
este crecimiento, pero lo han hecho de manera muy diversa. También han
contribuido a él en diferente proporción y han sufrido las consecuencias
de los excesos y el mal direccionamiento del desarrollo. Más aun, esos
diferentes desempeños, lejos de ser simplemente trayectorias paralelas,
han conformado un todo sistémico, desigual y con impactos asimétricos.
América Latina muestra una tendencia muy clara a la divergencia
con los niveles de producto interno bruto (PIB) per cápita del mundo
desarrollado. Debido al carácter volátil y marcadamente cíclico del
crecimiento latinoamericano, esa tendencia por momentos se diluye,
pero a largo plazo está muy bien definida. El ciclo de acortamiento de
distancias que se vive en la actualidad tiene antecedentes similares en
coyunturas anteriores.
Mucho se ha debatido acerca de si el crecimiento del centro ha sido
posible gracias al acceso a los recursos de la periferia y si la demanda de
recursos por parte del centro inhibió, promovió o condicionó el desarrollo
de la periferia. Incluso se ha polemizado sobre si ese desarrollo se alcanzó
a expensas del desarrollo de la periferia.
La respuesta es compleja, pero podría afirmarse que, como en tantos

otros planos, los impactos han sido asimétricos. Ya Paul Bairoch (1975)
sostenía que las importaciones de materias primas desde la periferia no
habían sido totalmente determinantes de la Revolución Industrial. Sin
duda contribuyeron, o ampliaron las posibilidades, pero no fueron los
verdaderos determinantes de que ese proceso tuviera lugar y avanzara.
Más bien al contrario, el desarrollo del centro sí fue decisivo para la
periferia y las dinámicas de los países centrales pautaron decididamente los
desempeños de los periféricos. De ahí surge el concepto de “dependencia”
en sus múltiples formas, unas más acentuadas que otras.
Las teorías dependentistas más pertinaces, al estilo de las de Gunder
Frank, no han podido resistir el paso del tiempo ni los cambios históricos.
No es cierto que la acumulación en el centro haya dado lugar a una
desacumulación permanente en la periferia. La mayor parte de los países ha
experimentado un proceso de desarrollo, que si bien no se compara con el del
centro, está lejos de ser un desempeño deficiente. Esa no ha sido la realidad
de América Latina, y mucho menos de China, la India y otros países, que han
experimentado un rápido crecimiento económico, acompañado de mejoras
en los niveles de educación y expectativa de vida al nacer. Además, algunos
de los supuestos en que se basan esas teorías han fracasado rotundamente.
Por ejemplo, se ha demostrado que romper con el capitalismo y realizar
transformaciones socialistas no es un camino al desarrollo económico y
social, y tampoco supuso la construcción de sociedades más democráticas.
Lo que sí puede constatarse es que existe una tendencia universal en
el proceso de desarrollo económico: la de una participación creciente de la
inversión de capital físico en relación al uso de los recursos naturales. A su
vez, ese capital físico ha ido de la mano de una acumulación creciente de
capital humano y de conocimiento organizativo, social e institucional. El
Banco Mundial ha tratado de agrupar esos componentes con los conceptos
de capital natural (es decir, la disponibilidad de recursos naturales), el
capital físico (el conjunto de maquinarias, construcciones e infraestructura)
y el capital intangible, que alude a diferentes formas del conocimiento e
innovaciones sociales. A lo largo del proceso de desarrollo, la estructura
del capital no es neutra. Esa tendencia obedece a una creciente inversión
en maquinaria y equipamiento, que trae consigo mayores niveles de
conocimiento tecnológico y, a la vez, genera mayores economías de escala,
un componente central del aumento de la productividad. Por su parte,
el capital intangible condensa un conjunto de aprendizajes de diverso
tipo que potencian tanto el cambio tecnológico como las capacidades
institucionales y organizacionales y perfilan las bases de la competitividad
internacional. Los países que tienen los mayores niveles de ingreso
per cápita son los que han avanzado más rápidamente en el cambio de la
estructura del capital, primero con el aumento del capital físico en relación
266 CEPAL
al natural, y luego con el aumento del capital intangible en relación a los

otros dos (véase el gráfico IX.1). A su vez, en el cuadro IX.1 se presenta esa
estructura por regiones, lo que pone de relieve la precariedad del desarrollo
latinoamericano, que solamente supera a África en esa trayectoria.
Gráfico IX.1
Riqueza total y tipos de riqueza per cápita en siete regiones, 2005
(En dólares)
700 000
600 000
Tipos de riqueza per cápita
500 000
400 000
300 000
América Latina
200 000
100 000
0
0 200 000 400 000 600 000 800 000
Riqueza total per cápita
Natural Producido Intangible
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos del Banco Mundial, 2012.
Cuadro IX.1
Estructura de la riqueza por regiones, 2005
(En dólares)
Riqueza Riqueza Capital Activos

externos Capital Capital
total total intangible netos producido natural
Países de África seleccionados a 23 324 100 54 -2 17 31
América Latina y el Caribe 57 809 100 65 -3 16 22
China, India y República de Corea 92 651 100 74 -1 24 3
España, Grecia, Italia y Portugal 595 210 100 75 0 18 6
Australia, Canadá y Nueva Zelandia 565 255 100 77 -1 18 6
Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia 613 205 100 75 0 18 6
Estados Unidos 734 195 100 85 -1 14 2
Riqueza Riqueza
tangible tangible
Países de África seleccionados a 10 830 100 -4 37 66
América Latina y el Caribe 20 278 100 -8 46 62
China, India y República de Corea 24 306 100 -4 91 13
España, Grecia, Italia y Portugal 147 137 100 1 75 24
Australia, Canadá y Nueva Zelandia 127 826 100 -6 77 29
Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia 151 466 100 1 74 25
Estados Unidos 106 949 100 -6 94 13
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos del Banco Mundial, 2012.
a
Congo, Côte d’Ivoire, Kenya, Nigeria, República Democrática del Congo, Senegal, Sudáfrica, Zambia,
Zimbabwe.
Una manera de ver esas estructuras es en el ámbito de la educación,

donde América Latina muestra una situación contradictoria. Por un
lado, como fruto de importantes esfuerzos, se han producido mejoras
significativas en el nivel educativo medio pero, por otro, esos esfuerzos
resultan insuficientes a la hora de realizar comparaciones internacionales.
América Latina pasó de un promedio de 1,5 años de educación a principios
del siglo XX a 7,1 años a fines del siglo XX. Entretanto, Alemania, los
Estados Unidos, Francia y el Reino Unido tenían en conjunto un promedio
12,5 años (Bértola, Hernández y Siniscalchi, 2011).
América Latina ha mostrado una particularidad muy importante de
su patrón de desarrollo: en relación con cada nivel de ingreso per cápita, el
nivel educativo es menor que en otras regiones. En otras palabras, la región
presenta un peor desempeño educativo y, al mismo tiempo, parece obtener
mayor desempeño económico con menor nivel de educación. Las principales
ideas que se han manejado como explicaciones de este fenómeno tienen que
ver con las estructuras sociales y las relaciones de poder.
Gráfico IX.2
América Latina y “Occidente”: PIB per cápita en paridades del poder
adquisitivo de 1990 (x) y promedio de años de educación
en la población de 15 y más (y), 1870-1930
(En años y dólares)
9
0
0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000
Occidente América Latina Logarítmica (América Latina) Logarítmica (Occidente)
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de L. Bértola, M. Hernández y S. Siniscalchi, “Un índice histórico
de desarrollo humano de América Latina y algunos países de otras regiones: metodología,
fuentes y bases de datos”, Documentos de Trabajo, Nº 28, Programa de Historia Económica,
Montevideo, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, 2012.
Existe una amplia gama de enfoques que hacen énfasis en las

estructuras sociales para explicar por qué los niveles educativos de
América Latina son inferiores a los de otras regiones, en relación con cada
nivel de ingreso. Sin embargo, hay otra manera complementaria de explicar
268 CEPAL
estos fenómenos. ¿Cómo es posible que una población produzca más de lo

que se esperaría en función de su capital humano? La respuesta es que la
producción está dominada por una elevada participación de los recursos
naturales. La trayectoria tradicional latinoamericana de exportación de
bienes primarios, que tienen relativamente poco valor agregado pero son
capaces de generar rentas, sería el factor fundamental en que se basa el
alto ingreso per cápita en relación a los niveles de formación de capital
humano, expresados en el nivel educativo.
Esta característica fue un importante punto de partida en el
desarrollo de muchos países, como los propios Estados Unidos y los
países escandinavos y de Australasia. Sin embargo, teniendo en cuenta los
estudios antes mencionados, es válido concluir que los recursos naturales
también pueden transformarse en un inhibidor del cambio si quienes los
controlan también detentan el poder político y si la orientación del patrón
productivo es hacia la extracción de renta de recursos naturales antes
que hacia la capacidad de innovación basada en el desarrollo del capital
humano y el cambio estructural de la producción.
No existe una causalidad sencilla entre disponibilidad de recursos
naturales y nivel educativo. El vínculo entre ambos aspectos siempre estará
mediado por el conjunto de relaciones sociales predominantes, en términos
de poder económico y político. Por ejemplo, los países más meridionales de
América del Sur, si bien poseen abundantes recursos naturales en relación
a su población, lograron atraer inmigrantes y desarrollar niveles salariales
y de gasto social mayores que otras regiones donde la dotación de recursos
naturales per cápita no era tan elevada. Cuando la dotación de recursos
naturales alta se combina con una gran concentración de su propiedad y
la existencia de grandes masas de población de bajo nivel de instrucción y
escaso poder político, debido en parte a la discriminación racial y cultural,
el retraso educativo puede ser aun mayor (Bértola y Ocampo, 2012).
En definitiva, la maldición de los recursos naturales no es un resultado
inexorable en los países que disponen de ellos en abundancia. Lo decisivo
son las estructuras económicas, sociales y políticas que se construyen
durante su apropiación y explotación.
C. Desarrollo y Estados de bienestar

Los Estados de bienestar han surgido a partir de un proceso de drásticos
cambios estructurales, que primero se caracterizó por la industrialización
y luego por la expansión de los servicios. Entre las transformaciones
radicales ocurridas en ese proceso figuran los cambios de la localización
de la población, de la estructura de las familias, de la división del trabajo
en el seno de los grupos familiares, de la distribución del tiempo dedicado
al ocio, la educación y el trabajo, y de la estructura del consumo y la forma

de consumir. También se produce un cambio radical en la estructura de
riesgos, lo que impone a las sociedades la organización de su cobertura.
Estos cambios se produjeron a escala global. Es muy importante
tener presente que los Estados de bienestar no se construyeron solamente
para dar respuesta a fenómenos internos de las distintas sociedades. Los
Estados de bienestar comienzan a desarrollarse durante la llamada primera
globalización, en medio de un gran cambio estructural y de una gran
restructuración de recursos entre distintas partes del planeta. El modelo
bismarckiano, además de hacer frente a las amenazas de los movimientos
obreros y comunistas, respondía a la necesidad de retener mano de obra
calificada que, de lo contrario, emigraría a los Estados Unidos u otras
economías de nuevo asentamiento. Los Estados de bienestar buscaban,
por otra parte, dar garantías a los trabajadores en un contexto de gran
inseguridad laboral, con una economía en transformación y sometida a
intensas fluctuaciones. Esas tendencias se producían en los países de
emigración, como Alemania y los países escandinavos, pero también en
los de inmigración, como la propia Australia, el Canadá e incluso países
latinoamericanos, como el Uruguay. De ahí que sea necesario destacar, una
vez más, la importancia de la dimensión internacional (Huberman, 2012;
Lloyd, 2013).
Sin embargo, no fue sino en la posguerra de la Segunda Guerra
Mundial que los Estados de bienestar alcanzaron su pleno desarrollo
en los países más avanzados. Los trabajos de Esping-Andersen han
devenido en clásicos y son referentes inevitables para el estudio del tema.
Su clasificación primaria en tres mundos de “capitalismo de bienestar”
(Esping-Andersen, 1990) y su ampliación, revisión y discusión de más
“variedades de capitalismo de bienestar” (Esping-Andersen, 1999) merecen
ser examinadas en detalle.
Los tres mundos del capitalismo de bienestar (el liberal, el
corporativo y el socialdemócrata) se distinguen entre sí por la forma
en que enfrentan la cobertura de riesgos similares, con diferentes
conformaciones de la tríada mercado-familia-Estado. Entre otras variables
clave para el análisis, está el papel del mercado en la cobertura de riesgos.
En ese sentido, el capitalismo de bienestar liberal asigna al Estado un
rol marginal, consistente en socorrer en casos extremos a una población
extremadamente vulnerable, que no puede valerse por sí misma y que por
la mera dependencia de esos servicios se encuentra en una posición de
mayor marginalidad social. En ese régimen, la mayoría de los individuos
o familias se valen de sus propios ingresos para obtener en el mercado la
cobertura de servicios de salud y jubilación que necesitan. A diferencia de
ese modelo, los otros dos buscan hacer frente a dichos riesgos mediante
270 CEPAL
soluciones de tipo colectivo, social y estatal. En los sistemas de bienestar

corporativo, desarrollados durante la posguerra en la edad de oro del
capitalismo, la cobertura de riesgos se produce en el marco de un mercado
de trabajo muy segmentado en distintos sectores económicos, con formas
específicas de organización y con un acceso muy diferenciado a la
cobertura de riesgos y su calidad. Sobre la base de una economía fordista,
cada gremio tiene una forma de organización específica y diferenciada.
A su vez, los beneficios se aplican al conjunto de una estructura familiar
acotada, con un jefe de hogar perceptor de ingresos, predominantemente
masculino, y con una presencia femenina relativamente alta en el
hogar, donde la mujer desempeña un papel central. El tercer modelo, el
socialdemócrata, se basaba en una amplia cobertura universal por parte
del Estado, a la que se accedía con independencia de la posición que
ocupara cada individuo en el mercado de trabajo, con niveles de calidad
muy superiores al de las prestaciones del sistema marginal del capitalismo
liberal. Este sistema supone una importante carga tributaria, que se hace
posible gracias a la amplia participación de la mujer en el mercado de
trabajo y a los diversos servicios públicos que se prestan en el marco de esa
estructura del mercado de trabajo.
Así pues, el desarrollo de esos Estados de bienestar ha tenido rasgos
comunes y diferenciados. Es necesario explicar la dinámica mediante la
que se fueron conformando y diferenciando los distintos modelos. Si bien
algunas características del proceso son comunes, es importante explicar
las diferencias. Difícilmente puedan encontrarse determinantes únicos
de las diferentes modalidades. Se han esgrimido diversos elementos: las
características de los movimientos campesinos, el impacto de las distintas
religiones, las diferentes formas de organización de los movimientos
obreros y los partidos políticos, los variados caminos para la conformación
del Estado moderno a partir de los distintos senderos que ha recorrido la
revolución burguesa, las particulares formas de inserción internacional y
el tamaño de los países, entre otros.
La comprensión de la génesis de esos Estados de bienestar es
sumamente importante ya que, a diferencia de lo que muchos han afirmado
en el marco de la globalización, las economías y sociedades no avanzaron
hacia un patrón único de organización social, sino que las variedades de
capitalismo perduraron en las diferentes formas de afrontar la crisis de los
Estados de bienestar y en su posterior desarrollo.
Esping-Andersen (1999) hace algunas afirmaciones que bien
merecen un análisis profundo. Una de sus conclusiones cuestionables
es que, si bien las crisis de los modelos de bienestar reinantes hasta los
años ochenta se debían a problemas internos de dichos modelos, la crisis
que se evidencia a partir de los años ochenta y noventa es de carácter
exógeno. El autor la atribuye a la globalización (que altera los márgenes

para el desarrollo de políticas fiscales y monetarias autónomas e impone
la flexibilización de los mercados laborales) y a los cambios demográficos,
tanto en lo que se refiere a la estructura y estabilidad de las familias, como
al envejecimiento de la población, que transforma la estructura de riesgos
(Esping-Andersen, 1999, pág. 3).
Por otra parte, sostiene que a los capitalismos de bienestar se les
presenta el gran dilema de elegir entre sociedades de pleno empleo, pero
con una creciente desigualdad económica entre trabajadores calificados y
no calificados, y sociedades con alto nivel de desempleo. Lo que resulta
interesante es la afirmación de que esa presión no se debe tanto a la
globalización y al surgimiento de países en desarrollo que producen bienes
industriales con costos salariales mucho más bajos, sino principalmente
a los efectos de una orientación del cambio tecnológico endógeno de
los países desarrollados, que tiende a reducir la demanda de empleo
no calificado y a depender de las capacidades de generación de empleo
calificado, especialmente en el sector de los servicios.
Con ese enfoque, Esping-Andersen aspira a soslayar la aparente
contradicción entre globalización y Estado de bienestar, ya que el
propio origen de esos fenómenos, sobre todo en economías pequeñas y
abiertas, se ha debido a la necesidad de dar estabilidad a una población
y una economía sumamente expuestas a los vaivenes de los mercados
internacionales.
Esos dos grupos de afirmaciones parecen contradecirse de
cierto modo, lo que tal vez se deba a aspectos conceptuales que son
fundamentales a los efectos de este trabajo. Está claro que Esping-
Andersen cree firmemente que los Estados de bienestar guardan relación
con una estructura productiva específica, con niveles de productividad
determinados y en contextos de importantes cambios tecnológicos. Sin
embargo, diríase que la caracterización de los mundos de bienestar se
volvió poco a poco tan precisa y absorbente, que se fue transformando
en una discusión autocontenida, en la que perdió peso el vínculo entre
el modelo de bienestar y los sustentos de la estructura productiva. Esto
puede traer graves consecuencias desde el punto de vista del análisis.
Como dijo Esping-Andersen (1999, pág. 3): “(…) la crisis
contemporánea difiere sustancialmente de las precedentes. Hasta ahora,
la crisis era invariablemente endógena al Estado de bienestar, que hacía las
cosas incorrectamente o generaba consecuencias no deseadas. En contraste,
la crisis actual es en esencia una manifestación de las conmociones
exógenas que ponen en peligro la viabilidad a largo plazo del Estado de
bienestar. La nueva economía global (…) hace que las estructuras políticas
vean menoscabado su uso discrecional de la política fiscal y monetaria,
272 CEPAL
entraña una mayor flexibilidad en materia de empleo y salarios y, sobre

todo, condena al desempleo a los trabajadores menos calificados si no se
reducen los salarios y las prestaciones sociales. El envejecimiento de las
poblaciones significa que se deben volver a analizar los compromisos
con la seguridad social. La inestabilidad de la familia implica (…) que
se está erosionando la capacidad tradicional de los hogares de cuidar
de sus integrantes y (…) los riesgos de la pobreza son cada vez mayores
(…) esos riesgos exógenos dan pie a situaciones dolorosas en lo que se
refiere a las políticas…”. Más adelante en el mismo trabajo, añadió: “La
‘verdadera’ crisis de los regímenes contemporáneos de bienestar se debe
a la desvinculación existente entre la construcción institucional actual y el
cambio exógeno” (Esping-Andersen, 1999, pág. 5).
Como bien dice Esping-Andersen, el período de entreguerras, con
sus tendencias autárquicas y nacionalistas, fue excepcional en la historia
de los últimos 150 años. Lo cierto es que los modelos de bienestar se
construyeron con determinantes económicos y sociales propios de ese
período. Pero tal vez lo más importante sea que, así como el inicio de los
modelos de bienestar se remonta al período de la primera globalización,
según el análisis de Huberman, la conformación de los Estados de
bienestar se produce en el marco de las respuestas nacionales a la caída
del sistema del patrón oro y a la crisis de la primera globalización. Por
lo tanto, entender que la globalización representa una conmoción externa
que afecta a los modelos de bienestar permite de cierto modo desconectar
a los Estados de bienestar de su entorno productivo. La globalización fue
una salida a una crisis de las economías desarrolladas, cuyo modelo de
bienestar era un componente más del complejo andamiaje económico-
social. La globalización es una respuesta a la crisis del fordismo, de la
que los Estados de bienestar eran una parte, no del todo funcional, pero sí
claramente integrada.
También se presta a debate la segunda afirmación de Esping-
Andersen. Es muy persuasivo y válido su argumento de que el cambio
tecnológico endógeno es una fuerza dinámica que genera desempleo,
especialmente para los menos calificados. No obstante, ahora que han
transcurrido 15 años más de desarrollo asiático, se puede afirmar que
la producción industrial en masa proveniente de Asia ha representado
para los mercados europeos o norteamericanos una amenaza mayor de
lo que supuso Esping-Andersen. Entre otras cosas, no tuvo en cuenta
la forma en que Asia ha sustituido a los Estados Unidos y Europa en
importantes rubros de exportación destinados a terceros mercados,
lo que ha hecho menguar la dinámica exportadora y la generación de
empleo de los países más desarrollados. Por otra parte, ese fenómeno
de deslocalización ya se había iniciado mucho antes de la crisis de
los años ochenta y noventa. En la propia Escandinavia se sufrían las
consecuencias, por ejemplo, de la competencia asiática frente a los

astilleros suecos, que fue estudiada por Bohlin (1989).
Es igualmente discutible que los cambios demográficos, como
el cambio de las características de los hogares y el envejecimiento de
la población, sean ajenos a la dinámica de los Estados de bienestar.
Solo se puede llegar a esa conclusión si se los desvincula de su
entorno socioproductivo. La estructura familiar tiene mucho que ver
con la estructura de riesgos y las oportunidades del mercado laboral.
También depende de los servicios que presta la sociedad para enfrentar
los riesgos. Obviamente, la expectativa de vida al nacer guarda una
estrecha relación con el crecimiento económico, y este con la dinámica
productiva. En síntesis, el desarrollo económico moderno presenta
tendencias generales que involucran al Estado de bienestar y generan
sus propias dinámicas de transformación, que difícilmente puedan
considerarse exógenas.
En ese sentido, aunque no se concentran específicamente en los
estudios del Estado de bienestar, los enfoques regulacionistas ofrecen
un marco conceptual más abarcador y fructífero, en que los Estados de
bienestar y las regularidades para la reproducción de los diferentes
sectores sociales se articulan con un régimen de acumulación más amplio,
que comprende la división técnica y social del trabajo, la dimensión
temporal de las modalidades de acumulación de capital, las regularidades
para la reproducción de los diferentes componentes de la demanda y las
modalidades de inserción en la economía internacional.
Al igual que en los enfoques de Esping-Andersen, los
regulacionistas, ubicados dentro de la corriente de los sistemas sociales de
producción según Hall y Soskice (2001), se resisten a considerar que exista
una tendencia a la igualación y convergencia de todas las sociedades
modernas en un patrón único de organización social. Por una parte,
Esping-Andersen sostiene que, al enfrentar esas conmociones externas, las
distintas variantes del bienestar mantienen sus características constitutivas
más básicas. Por otra, en los enfoques basados en la regulación se
considera que los complejos entramados estructurales e institucionales
presentan inercias y dependencia de la trayectoria, por lo que la idea de un
capitalismo único no tiene cabida.
A ese tipo de enfoques, según los cuales existen y persisten diversos
patrones de desarrollo, se suman los enfoques sobre las variedades de
capitalismo (Hall y Soskice 2001). Se trata de marcos teóricos pensados
para el estudio de los países desarrollados. Si bien esto no les resta validez,
como se verá, primero deberían someterse a un intenso proceso de
adaptación para ser aplicables a la realidad latinoamericana.
274 CEPAL
El enfoque de las variedades de capitalismo está centrado en el

papel fundamental de las empresas en el proceso competitivo, de cambio
tecnológico y de construcción social. Se analizan cinco elementos, sobre la
base de Hall y Soskice (2001):
i) las relaciones industriales son el ámbito en que se desenvuelve
la negociación de los salarios y de las condiciones de trabajo,
vinculadas y con un impacto en la productividad;
ii) el entrenamiento vocacional y la educación determinan la
competitividad de las empresas;
iii) las formas de gobernanza de la empresa constituyen un
complejo entramado de relaciones entre accionistas, gerentes,
empresas familiares, grupos económicos diversificados, grupos
económicos verticalmente integrados, entre otros;
iv) las relaciones entre empresas son un componente fundamental
del relacionamiento con clientes y proveedores, pues influyen
en los niveles de productividad, eficiencia y competitividad, y
v) la coordinación de los propios empleados de las empresas
constituyen un elemento central de las estrategias cooperativas
y la trasmisión de información.
Con el estudio de esos cinco componentes, se estilizan dos tipos
de capitalismo: las economías liberales de mercado y las economías
coordinadas de mercado. El análisis parte de los conceptos de instituciones
y organizaciones desarrollados por North (1990), en los que se resalta la
importancia de las instituciones tácitas, informales, con un importante
componente de entorno cultural, que determinan la conducta de los agentes.
A partir del entramado de instituciones y organizaciones, se
construye una matriz de infraestructura institucional que determina
la estrategia corporativa. Su conformación no se basa solamente en la
competencia en los mercados y la jerarquía dentro de las empresas, sino
en dar un gran peso a los componentes de la cooperación y la confianza.
A su vez, las instituciones no son el resultado de una selección por parte
de empresas específicas, sino que constituyen un problema considerable
de coordinación de segundo orden: “[L]as empresas situadas dentro de
cualquier economía política deben lidiar con un conjunto de instituciones
coordinadoras cuya naturaleza no está completamente bajo su control”
(Hall y Soskice, 2001, pág. 13). Se produce de esta manera una especie de
amalgamiento institucional, donde distintas instituciones se refuerzan y
condicionan mutuamente. Así, incluso entre las economías coordinadas de
mercado se aprecian diferencias, como las que distinguen a los complejos
grupos japoneses de gran diversidad sectorial y el modelo alemán, de gran
estructuración sectorial e integración vertical.
Al seguir ese enfoque se llega a conclusiones similares a las de la

escuela de la regulación en cuanto a los límites de la globalización como
unificadora de modelos de desarrollo. Los países se distinguen por sus
particulares patrones de desarrollo basados en ventajas comparativas
institucionales. Los diferentes países se suman a la globalización y entran
en unidades políticas mayores, como la Unión Europea, pero lo hacen
bajo la condición de que no se cuestione su modelo competitivo basado
en su matriz institucional, aunque eso no quiere decir que las matrices
institucionales no se transformen y evolucionen. Lo cierto es que un país
no trataría de destruir sus bases institucionales de competitividad al
incorporarse a procesos de internacionalización.
Un concepto central de los enfoques de las variedades de
capitalismo, es que existe una correspondencia muy directa entre los
tipos de economía política que se desarrollan y los tipos de Estados de
bienestar que se construyen. Ese aspecto se mencionó anteriormente en la
crítica a Esping-Andersen y el enfoque de las variedades de capitalismo lo
encara con claridad. Los Estados de bienestar forman parte de la matriz
de ventajas comparativas institucionales y reflejan la actitud de los actores
clave en dicho proceso.
El Estado de bienestar no es un conjunto autónomo de arreglos
institucionales, sino que está íntimamente ligado a la escena económico-
social en general. La pregunta que se plantea recurrentemente es si los
Estados de bienestar fueron una expresión de un período muy particular
de la economía mundial dominado por estrategias keynesianas en el
marco de Estados nacionales relativamente autónomos, o si reflejan ideales
políticos y sociales que pueden ser instrumentados en cualquier época,
si esa fuera la preferencia de la ciudadanía. Según Lloyd, los escenarios
futuros son inciertos. Pueden presentarse dos escenarios negativos para los
Estados de bienestar: o bien la propia lógica de los mercados sustituye a la
mayoría de las instituciones existentes en la provisión de bienes públicos,
que serían administrados por técnicos en el marco de ciertas regulaciones
y en posición de dependencia frente a los intereses capitalistas, o bien se
produce un marcado descenso de la confianza en las propias instituciones
del Estado, al punto de que este se retire de esas funciones, a favor de
intereses privados. Las posibles tendencias de renacimiento de los Estados
de bienestar pueden encontrar respaldo en las oportunidades que ofrece la
sociedad del conocimiento, el predominio de los impulsos sociobiológicos
hacia la cooperación y la solidaridad, la construcción de una democracia
trasnacional, el avance del desarrollo económico y la consolidación de
demandas sociales con la presencia de nuevos sectores emergentes a nivel
global (Lloyd, 2013).
276 CEPAL
Una conclusión posible es que los Estados de bienestar no se pueden

comprender fuera de un contexto general de determinantes económicos
y sociales y que, por otra parte, al parecer su futuro no será el resultado
ineludible del desarrollo económico moderno, sino que está abierto, es
incierto y depende tanto de determinantes económicos como de los valores
que desarrollen y las opciones que adopten las distintas sociedades y la
comunidad global. En consecuencia, al hablar sobre el devenir del Estado
de bienestar en América Latina no se puede presuponer que su desarrollo
forme parte de una tendencia universal e irreversible.
D. Desarrollo y Estado de bienestar

en América Latina
Como se ha expuesto abundantemente, la estructura productiva
latinoamericana mantiene características muy específicas. Se trata
de economías que han tenido un escaso desarrollo industrial y una
desindustrialización precoz en relación al nivel del PIB per cápita, en
las que las exportaciones primarias tienen un peso sobredimensionado
y la estructura de importación gira sobre todo en torno a los bienes de
alto contenido tecnológico, en los que América Latina tiene un déficit
manifiesto. A largo plazo, esto ha supuesto una tendencia al déficit de la
balanza comercial como freno al crecimiento ya que, a medida que aumenta
el ingreso, se incrementa el consumo de bienes de mayor contenido
tecnológico. El cambio tecnológico se produce más aceleradamente allí
donde la demanda se expande y, a su vez, la demanda se expande cuando
se producen cambios tecnológicos radicales que alteran las pautas de
consumo. No importa cuánto se incrementen las exportaciones, pues
lo relevante es el ritmo de aumento de las importaciones que conlleva el
crecimiento del ingreso.
Esa tendencia de América Latina no es lineal. Como ya se ha
ilustrado elocuentemente, ese proceso tiene un marcado componente
cíclico. Sus ciclos guardan relación con una gran cantidad de factores,
como la volatilidad financiera, la creación y destrucción tecnológica, los
vaivenes políticos de la economía internacional, la aparición recurrente de
nuevos centros expansivos, el agotamiento y descubrimiento de recursos
naturales, entre otros. Así, la industrialización europea y la primera
globalización dieron lugar a un ciclo largo y fluctuante de aumento
de los términos de intercambio y expansión de la demanda de bienes
primarios producidos por América Latina, que potenció las relaciones
de elasticidad-ingreso de la demanda de exportaciones e importaciones,
permitiendo a América Latina emprender un proceso de acortamiento
relativo de distancias. La desaceleración del crecimiento mundial
en el período de entreguerras forzó a América Latina a reformular su

inserción internacional y tratar de potenciar su desarrollo hacia adentro
a partir de cambios radicales de su estructura productiva, que le
permitieron diversificar significativamente sus capacidades, aunque sin
lograr un acortamiento sustantivo de la distancia con los países líderes.
De manera desigual, algunos países apropiaron tecnología madura y
lograron acortar distancias en algunas ramas industriales estratégicas,
pero fueron muy contadas las oportunidades en que la región logró
construir y desarrollar modelos de desarrollo productivo que la situaran
en la frontera del cambio tecnológico.
Así, en las sucesivas olas de cambio tecnológico, los esfuerzos
latinoamericanos fueron quedando rezagados, especialmente cuando a
partir de los años ochenta se optó en general por volcarse a una estrategia
de inserción internacional que volvía a apostar a la inserción internacional
basada en la explotación de ventajas comparativas estáticas. La dinámica de
las últimas décadas ha vuelto nuevamente a estar poderosamente dominada
por grandes fluctuaciones cíclicas. El actual ciclo expansivo, impulsado por
el aumento de la demanda asiática de bienes primarios y por las bajísimas
tasas de interés que se pagan en el mundo desarrollado, han provocado una
importante afluencia de capitales a América Latina, dispuestos a invertir a
tasas de ganancia relativamente bajas, que muchas veces son posibles debido
a la situación de precios de los productos básicos a nivel internacional.
Aunque el futuro sea incierto y sea muy difícil vaticinar cuánto
durará este escenario expansivo, parece claro que en la mayoría de
los casos no está conduciendo a una profunda transformación de las
estructuras productivas que revierta la particular forma de inserción
de América Latina en la economía mundial. Ante esa situación, es
fundamental diagnosticar acertadamente las características de la
estructura productiva para entender qué variedad de capitalismo es la
que tiene esta región, cuáles son sus desafíos y amenazas, cuáles son las
formas de economía política que predominan y cuáles son las formas
que pueden asumir los Estados de bienestar y las políticas sociales. Este
diagnóstico parece ser decisivo para la formulación y desarrollo de la
matriz de ventajas comparativas institucionales y para comprender cuáles
son los actores clave en dicho proceso.
Si se hiciera un mínimo análisis de los cinco componentes centrales
de las variedades de capitalismo en el complejo organizativo-institucional
de América Latina, y más allá de las grandes diferencias que luego se
abordarán, se podría señalar lo siguiente:
i) Las relaciones industriales son el ámbito de negociación de
los salarios y de las condiciones de trabajo, e influyen en la
productividad. Puede destacarse la alta informalidad del sistema
278 CEPAL
productivo latinoamericano, con una gran heterogeneidad

estructural, amplios sectores no insertados en los sistemas de
negociación salarial, así como salarios que, en relación a los
países desarrollados, representan una parte muy pequeña de la
demanda efectiva y del mercado interno, ya que el grueso de las
exportaciones se basa en ventajas de acceso a materias primas
con escaso valor agregado. Existen sectores más formales sujetos
a diferentes pautas de negociación salarial y productividad
pero, dado que los aumentos de productividad muchas veces
tienden a ser exógenos a las empresas, por estar asociados con
la inversión extranjera o incluidos en los bienes de capital, las
pautas de la negociación salarial a menudo no están vinculadas
estrictamente a cambios en la productividad endógenos del
proceso productivo.
ii) El entrenamiento vocacional y la educación son ámbitos que
determinan la competitividad de las empresas. En ese plano,
la demanda limitada de mano de obra de alta calificación ha
llevado a los sistemas educativos latinoamericanos a estar
muy desconectados de los sistemas productivos y a exhibir,
como ya se ha mostrado, niveles comparativos bajos. Desde
otro punto de vista, puede sostenerse que los niveles de PIB
per cápita son superiores a los que corresponden a los niveles
educativos de la región.
iii) Las formas de gobernanza de la empresa constituyen un
complejo entramado de relaciones entre accionistas, gerentes,
empresas familiares, grupos económicos diversificados, grupos
económicos verticalmente integrados y otros. En el caso
latinoamericano, este sistema muestra gran fragilidad debido
a la heterogeneidad estructural ya mencionada. Las grandes
empresas vinculadas a la exportación tienen estructuras
más sofisticadas y por lo general están asociadas al capital
extranjero, al igual que la mayoría de las grandes empresas de
servicios modernos. En algunos países, la producción estatal ha
sobrevivido a las reformas de mercado de los años ochenta y
noventa, con importantes núcleos de acumulación y articulación
con el tejido productivo. El tejido empresarial está dominado
numéricamente por empresas pequeñas y medianas, de muy
poca capacidad de generación de innovación, con niveles de
productividad muy por debajo de la media.
iv) Las relaciones entre firmas constituyen un componente central
del relacionamiento con clientes y proveedores y determinan
niveles de productividad, eficiencia y competitividad. Con la

excepción de algunas empresas estatales y núcleos endógenos,
la estructura productiva es sencilla, de escasa profundidad e
interacción y con los núcleos más dinámicos subordinados a
las cadenas internacionales de valor. El océano de pequeñas y
medianas empresas se mantiene muy aislado de las interacciones
dinámicas con el resto del tejido productivo del país.
v) Finalmente, la coordinación de los propios empleados de las
empresas constituye un elemento central en las estrategias
cooperativas y en la trasmisión de información. En ese plano,
las grandes empresas internacionales transfieren sus prácticas
de origen y las grandes empresas públicas mantienen dinámicas
específicas relativamente poco conocidas y estudiadas. En
todo caso, parece ser muy difícil codificar esas prácticas en
América Latina.
Todos estos aspectos están contenidos en dos elementos centrales de
la formación institucional-organizativa de la economía latinoamericana: la
heterogeneidad estructural y las características de su capital.
Es posible pensar que las bases competitivas de una sociedad
tienen relación con el tipo de capital predominante. Este, a su vez,
determina las trayectorias del cambio tecnológico y de la organización
social. Ya se ha analizado cuán importante sigue siendo el capital natural
en América Latina y cuán poco desarrollado está todavía el llamado
capital intangible.
Por otra parte, la estructura productiva de América Latina se
reafirma como la de mayor heterogeneidad en la perspectiva comparada
internacional. Como se indica en el cuadro IX.2, América Latina muestra
un Gini de desigualdad del PIB por ocupado entre grandes sectores
que más que duplica el de la mayoría de las otras regiones. A su vez,
en el cuadro IX.2 se muestra la gran volatilidad de la heterogeneidad
de América Latina. Es la región que presenta más variaciones en la
heterogeneidad del producto por ocupado, vista en relación con la forma
en que el concepto de productividad se ve afectado por cambios radicales
en el nivel de actividad económica y por la propia volatilidad del PBI
antes anotada, lo que a su vez guarda relación con la volatilidad de la
demanda y los precios de los principales bienes de exportación. En otras
palabras, si se compararan los parámetros de productividad usando
distintos años de base, los resultados serían claramente cambiantes,
pero no por efecto de cambios y dinámicas tecnológicas sectoriales, sino
principalmente por el impacto de los precios.
280 CEPAL
Cuadro IX.2
Heterogeneidad de la productividad estructural
por grupos de países, índice de Gini
Grupo 1991 1996 2001 2006 Promedio
1. América Latina a 1 0,455 0,406 0,478 0,448 0,447
2. Principales países de Europa b 2 0,168 0,191 0,158 0,180 0,174
3. Asia c 3 0,318 0,314 0,332 0,281 0,311
4. Escandinavia d 4 0,198 0,220 0,234 0,259 0,228
5. LATPER e 5 0,229 0,218 0,217 0,209 0,218
6. Nuevo asentamiento f 6 0,269 0,278 0,286 0,286 0,280
7. Estados Unidos 7 0,211 0,211 0,221 0,233 0,219
8. Toda Europa 8 0,188 0,208 0,188 0,203 0,197
Grupo Variación en puntos porcentuales
1. América Latina a -4,8 7,1 -3,0
2. Principales países de Europa b 2,3 -3,3 2,2
3. Asia c -0,4 1,8 -5,1
4. Escandinavia d 2,2 1,4 2,5
5. LATPER e -1,1 -0,1 -0,8
6. Nuevo asentamiento f 0,9 0,8 0,0
7. Estados Unidos 0,0 1,0 1,2
8. Toda Europa 2,0 -2,0 1,5
Fuente: L. Bértola, “Informe de proyecto”, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), 2012, inédito.
a
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Perú, Uruguay y Venezuela (República
Bolivariana de).
b
Alemania, Bélgica, Francia, Países Bajos, Reino Unido y Suiza.
c
República de Corea y Japón.
d
Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia.
e
España, Italia y Portugal.
f
Australia, Canadá y Nueva Zelandia.
Podría argumentarse que esa alta heterogeneidad latinoamericana

se debe principalmente a las diferencias entre los países que componen
el grupo. En realidad está firmemente enraizada en las estructuras
domésticas de cada uno de ellos, como se muestra en el cuadro IX.3.
Prácticamente ninguno, ni siquiera los menos desiguales, logran alcanzar
los niveles de otras regiones del mundo.
Cuadro IX.3
Heterogeneidad de la productividad del trabajo en países
de América Latina, por grandes sectores, 1991-2006
1991 1996 2001 2006 Promedio
Costa Rica 0,277 0,244 0,224 0,205 0,238
Argentina 0,279 0,276 0,291 0,308 0,289
Uruguay 0,311 0,310 0,335 0,302 0,314
Brasil 0,353 0,290 0,338 0,355 0,334
Perú 0,393 0,288 0,266 0,464 0,353
Colombia 0,371 0,334 0,352 0,378 0,359
Ecuador 0,394 0,374 0,322 0,417 0,377
Chile 0,405 0,372 0,396 0,452 0,406
México 0,467 0,478 0,402 0,404 0,438
Venezuela (República 0,408 0,478 0,399 0,475 0,440
Bolivariana de)
Fuente: L. Bértola, “Informe de proyecto”, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL), 2012, inédito.
Esa elevada heterogeneidad de la estructura productiva más o

menos formalizada se refuerza debido a las características del mercado de
trabajo informal y constituye un gran freno a los procesos de integración
de las estructuras productivas en redes más densas de formación de
valor e interacción entre empresas. Esas características contribuyen a
mantener la heterogeneidad de la estructura que reposa en las ventajas
comparativas derivadas del acceso a los recursos naturales y dificultan
la incorporación de otras formas de capital que, a su vez, son las que
sustentan la inserción dinámica en el comercio mundial y transforman el
tejido institucional-organizativo.
Esas características del entramado productivo de América Latina han
constituido uno de los grandes desafíos de los enfoques regulacionistas que,
basados en los conceptos de régimen de acumulación y modos de desarrollo,
como una conjugación de elementos estructurales e institucionales para dar
espacio a regularidades que permitan mantener un proceso de acumulación
estable, han tenido serias dificultades para establecer un marco explicativo
aceptable del desarrollo de las economías latinoamericanas. Diversos
enfoques que analizan la configuración de diferentes ciclos endógenos de
estas economías se encuentran con potentes exogeneidades que dificultan
las caracterizaciones. De ahí que se hayan aventurado muchas definiciones
con nombres exóticos, como el de fordismo tropical.
Esas dificultades deberían servir de acicate para realizar diagnósticos
creativos y evitar la aplicación de modelos analíticos pensados y apoyados en
realidades históricas muy diferentes, como es la de los países desarrollados
(Bizberg y Thèret, 2012).
Una forma de aproximarse a las dinámicas del desarrollo
latinoamericano consiste en identificar cinco posibles fuentes de
crecimiento económico y definir las fuerzas sociales y económicas que lo
sustentan, las formas en que se articulan y el predominio de unas u otras en
el régimen de crecimiento. En los modelos evolucionistas de convergencia
y divergencia se mencionan tres de esas formas de crecimiento.
i) El crecimiento kaldoriano inducido por la expansión de la demanda
que promueve la especialización y la ampliación de la escala de
producción, con sus correspondientes impulsos al aumento de
productividad. Este crecimiento se puede combinar con otro, más
keynesiano, en el sentido de que las políticas internas de expansión
de la demanda pueden tener este efecto dinámico sobre el conjunto
de la economía al emplear recursos humanos no plenamente
ocupados e inducir aumentos de las escalas de producción o del
uso de la capacidad instalada. No obstante, puede sostenerse que
el componente kaldoriano es el que predomina a largo plazo, en
el sentido del impacto de la expansión de la demanda sobre las
economías de escala y las nuevas inversiones.
282 CEPAL
ii) El crecimiento schumpeteriano, fruto de los esfuerzos

innovadores producidos por la acumulación de conocimiento
científico-tecnológico y su aplicación al surgimiento de nuevos
productos y procesos. Este crecimiento está muy vinculado a las
actividades de investigación dentro y fuera de las empresas, en
el sistema científico-tecnológico de un país.
iii) A las dos fuentes anteriores de crecimiento y aumento de la
productividad se suma, en el caso de los países periféricos o con
atraso relativo, el crecimiento proveniente de la transferencia
internacional de tecnología, que, a su vez, dependerá del tamaño
de la brecha tecnológica y de las capacidades sociales internas
para poder apropiarse de las oportunidades conexas y adoptar
tecnología exógena. A grandes rasgos puede decirse que, cuanto
más grande sea la brecha, mayor será el potencial de crecimiento
sobre la base de este componente, pero la posibilidad de alcanzar
un nivel equiparable está muy limitada por la capacidad interna
y las diferencias estructurales existentes entre los países de
origen y destino de la tecnología. Esos intentos de recuperar el
terreno perdido como estrategia de desarrollo tienen grandes
limitaciones, ya que no permiten más que un proceso de
convergencia condicional, que muchas veces puede quedar
bloqueado antes de comenzar siquiera a aproximarse al nivel
de desarrollo de los líderes, si el proceso no se articula con los
modelos kaldoriano o schumpeteriano, y si estos dos no están
firmemente arraigados en las condiciones específicas del país.
iv) En el caso de las economías que cuentan con abundantes
recursos naturales, se presenta recurrentemente el crecimiento
inducido por la renta, entendido como un proceso que se basa
en la captación de un diferencial de precios en el mercado
internacional, que no depende de una valorización del recurso
por la vía del cambio tecnológico sino por su monopolio en
condiciones de extrema expansión de la demanda sin un
correlato en la oferta. Ese crecimiento rentista tiende a estar
sujeto a una gran volatilidad, pues el cambio tecnológico
puede contribuir al descubrimiento de nuevas reservas o al
aumento de la productividad de los bienes reproducibles. Ese
proceso se ve estimulado por coyunturas en que se generan
rentas muy elevadas que hacen posibles nuevas inversiones, si
es que no existe un monopolio absoluto del recurso. En todo
caso, las formas en que se generan y apropian esas rentas varían
marcadamente según las características del sector de que se trate
y las estructuras de la propiedad, del mercado internacional y de
las redes de comercialización y transporte, entre otras. Ese tipo
de crecimiento rentista se solapa con la dinámica kaldoriana.
v) Por último, América Latina ha conocido episodios de crecimiento

económico inducido por la expansión financiera. Ese tipo de
crecimiento suele ser efímero y conduce rápidamente a una
forma particular de “enfermedad holandesa”, tal vez la peor
de todas, pues no se basa en el desarrollo de ningún sector
productivo propiamente dicho.
Esas distintas formas de crecimiento económico tienen implicancias
dinámicas muy diversas y se asocian a diferentes actores con distintas
conductas y culturas económicas y políticas. Puede argumentarse que
la tendencia divergente a largo plazo y la volatilidad de la economía
latinoamericana han estado muy vinculadas al predominio del crecimiento
basado en el patrón rentista y financiero, en cuyas etapas de auge se ha
logrado algunas veces poner en marcha modelos de crecimiento basados
en la recuperación del terreno perdido, y en los que permanentemente han
aparecido actividades de tipo kaldoriano y schumpeteriano, pero sin llegar
a transformarse en patrones dominantes de crecimiento.
Es importante señalar que esas modalidades de crecimiento no
se asocian a distintos sectores económicos, sino que se pueden solapar o
complementar con el mismo sector. Por ejemplo, el sector petrolero puede
experimentar una dinámica schumpeteriana si el desarrollo de nuevas
tecnologías permite acceder de manera eficiente a profundidades que antes
no se consideraban económicas y a procesar materias primas que antes
eran imposibles de explotar. Sin embargo, ese sector también puede generar
crecimiento a partir del aumento de los precios y la producción debido a un
aumento importante de la demanda sin un incremento proporcional de la
oferta o porque los productores tienen un control monopólico y oligopólico
del mercado. En ese caso, la fuente de los ingresos no es principalmente una
actividad innovadora. De la misma manera, el producto primario puede
aumentarse por la vía extensiva y es posible conseguir un aumento de los
precios mediante restricciones de la oferta (entre otros ejemplos típicos,
cabe mencionar el caucho natural, el guano, los nitratos y el café en sus
etapas tempranas). El crecimiento también puede deberse a innovaciones
importantes en nuevas semillas o bienes de capital (arados, tractores,
cosechadoras, sistemas de riego, entre otros).
Es importante señalar que los crecimientos rentistas e inducidos
por los flujos de capital no son intrínsecamente dañinos o perversos,
pero tienen una marcada propensión a serlo si no logran articularse con
actividades de tipo más dinámico y si se transforman en la vía de desarrollo
por excelencia. Más aun, ese tipo de crecimiento, de no ir acompañado
por otras transformaciones, tiende a ser fuertemente concentrador de los
ingresos, ya sea debido al control de los recursos naturales, o a la propia
concentración de las actividades financieras.
284 CEPAL
Se plantea entonces, en términos de economía política, la pregunta

clave de cuál es la dinámica que explica ese crecimiento volátil y rezagado
y que impide el fortalecimiento de los sectores, que a largo plazo, deberían
liderar el proceso de cambio.
Hay que empezar por ubicar el componente de la renta de los
recursos naturales no reproducibles. El gráfico IX.4 contiene información
que es necesario reprocesar para que realmente refleje el concepto de renta
aquí utilizado. Más allá de esa necesidad, la información es suficientemente
elocuente en diversos sentidos. En primer lugar, no puede decirse que las
marcadas fluctuaciones sean movimientos de tipo schumpeteriano, o sea,
que los aumentos de los niveles de las rentas provengan principalmente de
conmociones de la demanda o de grandes componentes especulativos. En
otras palabras, parece indudable que en estos casos existe un importante
componente de generación de rentas. En segundo lugar, es notable el
marcado componente cíclico en la participación de estas rentas en el
producto. Más aun, el componente parece ser claramente procíclico, es
decir, no se trata de que la participación de las rentas aumente porque
caiga el resto del PIB, sino que la caída de las rentas es la que explica la
reducción del PIB. En tercer lugar, la importancia de este tipo de rentas es
mucho mayor en los países mineros y petroleros, obviamente, y menor en
países que tienen una amplia base agrícola, como la Argentina y el Brasil.
No se cuenta con información igualmente amplia en el caso de las
economías de base agraria. Solamente a los efectos de mostrar el tipo de
cálculo que se puede llegar a realizar, se muestran dos ejemplos de una
economía pequeña y de base agropecuaria, como la uruguaya que, según
el gráfico IX.3, parecería tener un bajo nivel de renta.
Gráfico IX.3
América Latina y el Caribe (países seleccionados): rentas capturadas por el Estado
como impuestos a la explotación de los recursos naturales, 1970-2010
25
20
15
10
0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Argentina México Brasil

Colombia América Latina y el Caribe Chile
(todos los niveles de ingreso)

En el gráfico IX.4 se muestran las tendencias del período 1908-1966

en lo referente a la generación de rentas agrarias y su participación
en el PIB. En la línea punteada azul de arriba se indica la participación
del componente de renta (basado en la propiedad del recurso natural,
en relación al total del valor agregado del sector). La serie presenta
fluctuaciones marcadas que coinciden muy bien con los movimientos de
los términos de intercambio, en especial su pronunciado descenso hacia el
final de los años cincuenta e inicios de los sesenta. En la línea inferior, roja
y sin puntos, se muestran fluctuaciones similares pero con una tendencia
más permanente a una menor participación de la renta agraria en el PIB.
Esto puede enmarcarse en los cambios introducidos en el modelo de
crecimiento, a favor, predominantemente, de una estrategia de tratar de
alcanzar un nivel tecnológico equiparable, mediante la industrialización y
agriculturización de la economía, en desmedro de la ganadería tradicional,
que ha sido la principal fuente de captación de rentas. La combinación de
la industrialización, en buena medida basada en la transferencia de rentas
agrarias a ese sector, y la caída de los términos de intercambio, hizo que
las rentas agrarias casi desaparecieran del modelo.
Gráfico IX.4
Uruguay: renta de la tierra en relación con el PIB agropecuario y total, 1908-1966
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
1908
1911
1914
1917
1920
1923
1926
1929
1932
1935
1938
1941
1944
1947
1950
1953
1956
1959
1962
1965
Renta agraria en el PIB total Renta en el PIB agrario
Fuente: Elaboración propia sobre la base de L. Bértola, “A 50 años de la curva de Kuznets: crecimiento
económico y distribución del ingreso en Uruguay y otras economías de nuevo asentamiento
desde 1870”, Investigaciones en Historia Económica, Nº 3, 2005.
En el gráfico IX.5 se presenta otra perspectiva de estos fenómenos.

La curva punteada roja de arriba muestra un índice del precio de la tierra
deflactado por el índice de precios al consumidor (IPC), en tanto la serie
inferior, azul y sin puntos, muestra la misma serie pero deflactada, además,
por un índice de aumento de la productividad de la tierra, ya que se podría
suponer que el precio de la tierra refleja en parte un proceso schumpeteriano
286 CEPAL
de valoración de ese capital debido a diferentes tipos de innovaciones.

Como resultado de esa deflactación, quedan las fluctuaciones del precio
de la tierra que reflejan una valoración circunstancial y rentista del bien.
En relación con el período de superposición con las series anteriores, esa
serie presenta muchas coincidencias en sus fluctuaciones. No obstante, al
extenderse hasta la actualidad, muestra tendencias con muchos quiebres y
potentes fluctuaciones. Los períodos inflacionarios parecen haber afectado
la valoración del bien, en un proceso muy coincidente con el deterioro de
los términos de intercambio, en parte impulsado por el precio del petróleo,
rubro en que el Uruguay es importador absoluto. En ese contexto, el sector
agrario sufrió una verdadera crisis, que llevó a sus representantes a utilizar
consignas del tipo “rentabilidad o muerte”. Sin embargo, a partir de la
estabilización de los precios y la valorización de los bienes agrarios en la
última década y media, se ha producido una marcada creación de renta
agraria, que supera con creces los importantes aumentos de la productividad
del sector, impulsados por su potencialidad, y por la introducción de
grandes cambios estructurales en su producción. Por primera vez en la
historia del Uruguay la producción agrícola ha superado a la ganadera. En
síntesis, durante las últimas décadas ha habido dos movimientos de interés.
Por un lado, la generación de una gran renta del recurso natural y por otro,
un importante estímulo al incremento de la productividad agraria, fruto de
la incorporación de diversas innovaciones y del cambio estructural hacia
sectores más intensivos en inversión y conocimiento. Obviamente, cabe
preguntarse qué sustentación pueden tener esas tendencias a largo plazo.
Gráfico IX.5
Uruguay: precio real de la tierra deflactado por el IPC
y estimación de la renta, 1902-2010
(En índices, base 1913=100)
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1902
1906
1910
1914
1918
1922
1926
1930
1934
1938
1942
1946
1950
1954
1958
1962
1966
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
2002
2006
2010
Precio de la tierra corregido por productividad Precio de la tierra
Fuente: L. Bértola, “Informe de proyecto”, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), 2012, inédito.
En síntesis, aun con diferencias marcadas y lógicas específicas, la

generación de rentas de los recursos naturales es un proceso común a los
bienes no reproducibles y a la producción agropecuaria. Ambos sectores
están sujetos a la generación de rentas de dimensiones importantes en
relación al PIB y experimentan fluctuaciones similares en estas rentas, que
son claramente procíclicas en relación al movimiento del PIB.
Cuando los recursos naturales se valorizan, atraen a muchos
inversores que buscan apropiarse de esas fuentes de rentas, lo que tiende
a concentrar su apropiación. No obstante, esa gran volatilidad hace que
dichos procesos tengan lugar en contextos institucionales débiles, por lo
que los Estados pocas veces están capacitados para imponer condiciones
a quienes explotan los recursos. Así, además de procesos de apropiación
de bienes y rentas, se produce un uso no regulado de esos recursos, con
grandes consecuencias ambientales y sociales. Si se suman los efectos del
cambio climático, el resultado es un marcado aumento de las desigualdades
de ingreso y de las condiciones de vida, por el impacto de esa expansión
en el medio ambiente y en los recursos naturales compartidos, y por el
desplazamiento de los sectores más pobres a zonas más marginales,
erosionadas y con menor acceso a servicios y bienes públicos.
Es fundamental entender la economía política de la ausencia o
presencia del cambio estructural y del patrón de desarrollo y sus arreglos
institucionales. Si el sistema político y social está organizado en torno a la
captura de rentas del sector primario y a la defensa de los logros obtenidos
en ese ámbito, esto puede explicar en gran medida el escaso respaldo que
se brinda a estrategias de desarrollo de tipo keynesiano, schumpeteriano
e incluso de recuperación del terreno perdido. A su vez, los aspectos
ambientales suelen considerarse asuntos postergables en comparación con
la necesidad de satisfacer necesidades más inmediatas de la población.
Es necesario hacer una tipología de casos de recursos desde el
punto de vista de la apropiabilidad, la reproducción, las características
tecnológicas, el acceso, las formas predominantes de propiedad y sus
impactos ambientales y distributivos. También sería importante ponderar
en términos económicos, sociales y políticos el desarrollo de otros sectores
en comparación con las economías rentistas. Por ejemplo, las economías
domésticas y de autoconsumo, la expansión del sector industrial y la
expansión de las funciones públicas y de servicios terminan por conformar
escenarios sociales y económicos muy variados, con diversos potenciales y
resultados en términos de economía política. Se impone la necesidad de
realizar un mapeo de las estructuras económicas y sociales, que refleje los
conceptos ya estudiados de heterogeneidad estructural en el producto y el
empleo, y ampliar esos análisis al campo de la economía política.
288 CEPAL
Estos procesos se dan en el marco de una tendencia a largo plazo

de profundización de la vida democrática. Como en muchos otros
aspectos, la tendencia a la expansión del sistema democrático no ha sido
lineal, sino que ha estado surcada por un sinfín de episodios autoritarios.
Afortunadamente, en esta última década se ha experimentado
en América Latina una nueva ola de democratización (al estilo de
Huntington), de modo que por primera vez en la historia casi la totalidad
de los gobiernos de América Latina son democráticos. Aparte de su valor
intrínseco, esa situación es determinante desde el punto de vista de las
luchas por la apropiación, distribución y utilización de las rentas. La lógica
de reproducción de los sistemas políticos en contextos de democracia
es muy particular y ha sido estudiada en detalle por la nueva economía
política, con insistencia en el concepto del votante medio. Lo que no se ha
hecho en la bibliografía es establecer el nexo entre esas lógicas y el impacto
sobre las diferentes estrategias y patrones de crecimiento económico
en contextos de sociedades con rentas elevadas y volátiles y gran
heterogeneidad estructural. O, para utilizar los términos de las teorías de
las variedades de capitalismo, habría que determinar cómo se articula la
ampliación democrática en América Latina con los diferentes entornos
organizativos e institucionales de las empresas y el Estado.
Las ambigüedades del desarrollo de América Latina, sus avances
y debilidades en el plano del desarrollo humano y los desafíos para los
Estados de bienestar resaltan de manera elocuente en los cuadros IX.4 y IX.5.
En ellos se indican, con respecto a una muestra de países de diferentes
regiones, los avances en el plano de la equidad de los componentes del
índice de desarrollo humano (IDH) y en el desarrollo humano corregido
por equidad.
En el cuadro IX.4 se puede apreciar que todas las regiones del
mundo han mejorado sustantivamente los índices de igualdad. Como es
de suponer, los países escandinavos van al frente, seguidos por los países
centrales, España e Italia y los de nuevo asentamiento. Por un amplio
margen, los países latinoamericanos presentan los más bajos niveles de
igualdad y contribuyen de manera decisiva al aumento de las diferencias
entre las regiones. Como puede observarse en el cuadro IX.5, cuando se
corrige el IDH en función del componente de desigualdad, la posición
relativa de los países latinoamericanos se deteriora significativamente.
Cuadro IX.4
Índice de igualdad, 1900-2000
Nuevo España
Cono Sur Centro Escandinavia
asentamiento e Italia
1900 0,559 0,403
1910 0,606 0,396
1920 0,576 0,653 0,490 0,528
1930 0,641 0,711 0,548 0,562
1940 0,682 0,726 0,567 0,670
1950 0,344 0,755 0,689 0,587 0,767
1960 0,369 0,768 0,785 0,661 0,830
1970 0,361 0,789 0,803 0,727 0,867
1980 0,408 0,794 0,836 0,752 0,890
1990 0,428 0,768 0,798 0,794 0,887
2000 0,419 0,777 0,773
Fuente: L. Bértola y otros, “A century of human development and inequality: a comparative perspective”,
Documentos de Trabajo, Programa de Historia Económica, Montevideo, Facultad de Ciencias
Sociales, Universidad de la República, 2012.
Cuadro IX.5
Índice Histórico de Desarrollo Humano simple (IHDH) y ajustado por desigualdad
(IHDHA), como porcentaje del de los países centrales, 1920-1990
Nuevo
Cono Sur España e Italia Escandinavia
asentamiento
IHDH IHDHA IHDH IHDHA IHDH IHDHA IHDH IHDHA
1920 105 120 57 49 70 64
1930 101 112 42 35 77 67
1940 109 115 46 38 82 81
1950 30 14 99 90 42 33 80 81
1960 39 19 95 97 56 49 89 96
1970 34 16 97 98 65 60 94 103
1980 26 14 96 101 67 64 92 103
1990 36 20 97 100 74 77 95 109
Fuente: L. Bértola y J.A. Ocampo, The Economic Development of Latin America since Independence,
Oxford University Press, 2012.
Al abordar el debate sobre las características del Estado de bienestar

en América Latina, y partiendo de las descripciones de Esping-Andersen,
Filgueira (1997) afirma correctamente que la tradición latinoamericana se
enmarca predominantemente en el Estado de bienestar conservador. La
región ha desarrollado sus modelos de bienestar a partir de una expansión
progresiva de beneficios a distintos grupos profesionales, empezando
por la burocracia del Estado, en especial la militar, y ampliando los
beneficios progresivamente a distintos grupos profesionales, con
marcadas diferencias en las prestaciones. El sistema se basa en un sector
formal donde el hombre es el perceptor de ingresos principal y a través
de él llegan los beneficios al resto de la familia, o sea, a la población en
290 CEPAL
general. El Estado de bienestar latinoamericano se ha desarrollado en

distintas etapas, con un inicio en economías más abiertas y expuestas a
las migraciones internacionales, en consonancia con el surgimiento de los
Estados de bienestar en los países desarrollados y en otras economías de
nuevo asentamiento (Huberman, 2012; Lloyd, 2011).
Filgueira (1997), a su vez, hace una afirmación más tajante, que
va en línea con el punto de vista de este trabajo: en sentido estricto, en
América Latina no existen Estados de bienestar, sino Estados sociales.
Además, con acierto, intenta caracterizar los regímenes latinoamericanos
no simplemente en términos de su nivel de maduración, al estilo de Mesa-
Lago, como si fueran etapas de un continuo universal, sino tratando de
identificar distintas particularidades estructurales del funcionamiento
de los estados sociales latinoamericanos. De ese modo, se determinó
que los sistemas existentes hacia los años setenta eran de universalismo
estratificado (Argentina, Chile y Uruguay), o sistemas duales (Brasil y
México), o sistemas excluyentes (Bolivia (Estado Plurinacional de), Ecuador
y la mayoría de las repúblicas centroamericanas).
Como se ha argumentado a lo largo de este trabajo, las características
de los Estados de bienestar no pueden desvincularse de las características
más generales de la estructura productiva, pues conforman un conjunto de
interacciones interdependientes. La inexistencia de Estados de bienestar es
la contracara de la inexistencia de economías desarrolladas, no solamente
porque haya una relación cuantitativa entre el nivel de ingreso per cápita y
el gasto público social sino, en un sentido más amplio, por la forma en que
el sistema de bienestar se articula con lo que en la teoría de las variedades
de capitalismo se conoce como matriz comparativa institucional.
El examen sistemático de esas interacciones es clave, no solamente
en aras de caracterizar las distintas estructuras sino en el sentido más
ambicioso de poder diseñar y promover caminos hacia la superación de
las limitaciones del desarrollo. Con ese propósito, es necesario definir
los actores, organizaciones y arreglos institucionales que permitan
transformar las bases de la ventaja comparativa institucional.
Esas formas de Estados de bienestar en América Latina tienen una
obvia relación con la mayor desigualdad de la región si se compara con
otras. Existen muy amplios grupos de la población latinoamericana que
está al margen de los servicios que prestan los Estados de bienestar, por
pertenecer a sectores escasamente formalizados, tener trabajos precarios,
desarrollar actividades de subsistencia en zonas marginales, realizar
actividades de alta estacionalidad, protagonizar procesos migratorios
internos y habitar zonas donde la propia presencia del Estado es marginal,
no solamente en materia de políticas sociales, sino en cuanto al suministro
de bienes públicos, incluida la seguridad.
La situación de los sectores marginados se deteriora aun más si

se añade el impacto de los fenómenos medioambientales a los factores
que ya se han estudiado exhaustivamente sobre las características de
la desigualdad y las tendencias regresivas del gasto social. La propia
expansión democrática, que es resultado del aumento de la participación
política universal, pero también de la capacidad de presión corporativa
de diferentes grupos, hace que los sectores más marginados queden
expuestos a los daños ambientales sin mayor involucramiento de amplios
sectores de la sociedad democrática.
Conclusión
América Latina se encuentra en la actualidad en una coyuntura económica
extremadamente favorable, por lo que en términos generales ha podido
exhibir altas tasas de crecimiento económico, reducción de la pobreza y, en
muchos casos, una importante reducción de la desigualdad.
Sin embargo, esos logros no se deben a la elección y conformación
de una senda de desarrollo. En todo caso, el patrón actual de crecimiento
tropieza con un amplio conjunto de desafíos, cuya solución puede ser
decisiva para el desempeño a largo plazo.
América Latina se ve en la necesidad de mostrar avances en cinco
ejes principalmente. Casi todos están relacionados y es muy difícil definir
las jerarquías y prioridades entre ellos:
i) El eje de la transformación productiva. Se trata de encontrar
la forma de mantener la dinámica exportadora de los sectores
más competitivos, junto a la imperiosa necesidad de potenciar
nuevos sectores exportadores, lo que será imposible sin una
transformación profunda del conjunto del tejido productivo,
a fin de reducir marcadamente la heterogeneidad estructural.
Esos objetivos requieren una gran cantidad de recursos de la
sociedad en lo que respecta al desarrollo de instrumentos y
capacidades para las políticas industriales.
ii) El eje de las transformaciones sociales, la erradicación de la
indigencia, la máxima reducción de la pobreza, la reducción de
las alarmantes desigualdades sociales. Estas políticas requieren
muchos recursos, con la ventaja de que, a largo plazo, se pueden
transformar en fuentes de dinámica económica y social por la vía
de la formación de capital humano y de diversas capacidades.
La universalidad de las prestaciones sociales, especialmente el
acceso a la educación y a seguros de desempleo y accidentes
292 CEPAL
laborales, así como de las políticas que permiten una amplia

integración de la mujer al mercado de trabajo formal, son
objetivos centrales de las políticas de desarrollo.
iii) La sostenibilidad ambiental se ha transformado en una piedra
angular de cualquier política. No se trata de compensar
económicamente el deterioro ambiental, sino de frenarlo y
revertirlo, y en especial, revertir sus impactos en los sectores
más vulnerables. En ese sentido, las políticas ambientales están
indisolublemente ligadas a las políticas sociales.
iv) Los procesos de desarrollo económico y social no siempre
han ido de la mano de la democracia política. Sin embargo,
a la larga, la continuidad del desarrollo tiene mayores
probabilidades de mantenerse en regímenes democráticos.
Por otra parte, la convivencia democrática es un valor que
supera, probablemente con amplio margen, otros tipos de
aspiraciones. El gran dilema de la región es cómo lograr
construir, en democracia, un sistema creíble y eficiente de
captación y gestión de recursos que le permita avanzar
hacia las metas de transformación productiva, equidad y
sostenibilidad ambiental. América Latina debe aumentar
significativamente la movilización social de los excedentes
económicos y orientarlos a la satisfacción de esos tres
tipos de necesidades. Esa es la clave del proceso. El gran
desafío consiste en convencer a los interesados y crear los
equilibrios políticos necesarios, al mismo tiempo que se
trata de buscar soluciones a la volatilidad económica. El
carácter volátil y cíclico de la economía ha conducido al
desarrollo de instrumentos procíclicos y, lo que es aun más
peligroso, a la conformación de equilibrios sociales y políticos
de escasa sostenibilidad temporal. Según las experiencias
acumuladas en otras partes del mundo, el desarrollo de los
Estados de bienestar no es un proceso irreversible. La propia
experiencia latinoamericana así lo testimonia. El sistema
político debe resistirse a la tentación de construir escenarios
cortoplacistas de bienestar y políticas sociales. El sistema
político democrático puede tender trampas peligrosas a la
estabilidad y sostenibilidad de las políticas. A largo plazo,
si no se producen logros sustantivos en la transformación
de la estructura productiva y la capacidad de competencia
internacional, y si las políticas sociales no están articuladas
con esa “matriz de competitividad institucional”, es posible
que el bienestar sea efímero. Por ese motivo, las políticas, que
deben tener un horizonte de largo plazo y resistir presiones
corporativas y tentaciones populistas, requieren un Estado
creíble y confiable, con crédito moral y solvencia técnica.
v) El quinto ámbito decisivo es el internacional. Se ha insistido en
ese aspecto a lo largo del trabajo y no puede pasarse por alto en
la construcción de una amplia gamas de políticas de exploración
y expansión hacia mercados y rubros tradicionales. Se deben
estudiar nuevos productos y mercados, concediendo un papel
estratégico a los procesos de integración regional. Estos deben
tener una clara dirección política, como forma de construir
peso y poder político regional con miras a la participación en
negociaciones internacionales. En ese ámbito es que se gestan
las oportunidades productivas y comerciales, y donde se deben
disputar los procesos de regulación internacional, no solamente
del comercio y la soberanía, sino del acceso al conocimiento y la
protección del medio ambiente.
El camino del desarrollo y el bienestar no le ha resultado fácil a
América Latina y no está garantizado que lo sea en el futuro. La región
debe cifrar sus esperanzas en la potenciación de sus capacidades, en su
integración social, su armonía con su entorno natural, la elaboración de
mejores formas de convivencia política y social y el fortalecimiento de su
posición internacional, en un marco de respeto y tolerancia.
294 CEPAL
Bibliografía
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Parte IV
El papel del Estado

Capítulo X
Crecimiento, empleo y equidad:

el nuevo papel del Estado
Robert Boyer
Introducción
Las reflexiones sobre el papel del Estado tras el colapso de la creencia
en la omnipotencia de los mecanismos del mercado se derivan de dos
observaciones. En primer lugar, llama la atención el surgimiento en
América Latina hace una década del tema del crecimiento con equidad,
mientras que en el resto del mundo, por el contrario, se registraba un
aumento de la desigualdad. La segunda observación es que, ante una
crisis sistémica, hay una incertidumbre radical del análisis, de modo que,
como afirma Joseph Schumpeter, si los modelos fracasan, significa que la
teoría macroeconómica es errónea, por lo que es necesario adoptar una
visión que inspire una nueva concepción del desarrollo y del Estado. En el
presente ensayo se trata el tema del crecimiento, el empleo, la igualdad, y
el nuevo papel del Estado. Más precisamente, se analiza la reorganización
del rol del Estado con el objetivo de propiciar un mecanismo por el cual
se reduzcan permanentemente las desigualdades, bajo un régimen de
crecimiento sostenible a largo plazo.
A fin de explicar cómo se concibió un régimen de este tipo, en
la sección A se resume la evolución de los modelos económicos desde
300 CEPAL
la Segunda Guerra Mundial en Europa y los Estados Unidos. Tras un

período de gran éxito, el sistema socioeconómico entró en crisis en la
década de 1970, lo que legitimó el regreso de la teoría de los mercados
autorregulados y eficientes, que también entraron en crisis (véase la
sección B). Posteriormente, con el fracaso del fundamentalismo de
mercado, se abre una nueva etapa que puede conducir a un paradigma
de la rehabilitación de la función del Estado a través de una política
económica pragmática, teniendo en cuenta las lecciones del pasado. En
la búsqueda de un sistema socioeconómico que incorpore una meta
de justicia social, es importante aclarar los vínculos entre los diversos
componentes del sistema de protección social, no solo con el bienestar
de la población, sino también con las formas institucionales que
conforman el régimen de crecimiento. Sin embargo, estas políticas no
pueden ser una simple reproducción de las utilizadas por los países
desarrollados después de la Segunda Guerra Mundial. En efecto, la
apertura internacional en todos los ámbitos —el comercio, la inversión
directa, el capital financiero y la propiedad intelectual— ha creado un
grado de interdependencia sin precedentes de las políticas económicas
en la búsqueda de regímenes de crecimiento sostenibles en términos de
desigualdad social y ambiental.
A. La reducción de las desigualdades en las economías

desarrolladas dentro de un régimen
de crecimiento alto y estable
1. La década de 1950: el equilibrio entre la eficiencia

económica y la justicia social
A mediados de los años sesenta, uno de los libros más importantes de
introducción a la economía era Economics, de Paul Samuelson (1948).
Desde el primer capítulo, se insistía en la necesidad de optar entre la
equidad y la eficiencia: de un lado se hallaba la antigua Unión Soviética
y del otro los Estados Unidos. Según el autor, a mayor igualdad,
se registraba un menor desempeño de la economía. Esta oposición
resultaba sorprendente a quienes conocían el caso de Francia, donde se
observaba un alto crecimiento —superior al de los Estados Unidos— y
una reducción de la desigualdad. Esta coexistencia no podía concebirse
en la teoría. Por una parte, la teoría de la regulación fue elaborada para
interpretar este régimen, aparentemente paradójico, que llamamos
fordista (Aglietta, 1982; Boyer, 1986), en el cual los obreros gozan de
un alto crecimiento de los salarios y una extensión de la cobertura
social que permiten una compresión de la jerarquía de los ingresos,

mientras que la tasa de ganancia permanece bastante estable y genera
un alto nivel de inversión productiva y de la productividad llegándose
casi al pleno empleo. En la teoría neoclásica, que solo estudia los
equilibrios estáticos, esta conjunción extremadamente favorable no
puede existir, pero si se analizan los procesos de institucionalización
de las economías, se puede suponer la aparición de nuevos modelos
de crecimiento, que no son regímenes naturales, sino construcciones
sociales logradas por medio de políticas originales. Así nació la teoría
de la regulación. Interpretar retrospectivamente este proceso ayudaría
a entender lo que está ocurriendo o podría ocurrir en América Latina
y evaluar las posibilidades de éxito del proyecto de crecimiento con
equidad (CEPAL, 2012a).
2. La sorprendente década de 1960: una simbiosis entre

la reducción de la desigualdad y el crecimiento
El fin de la inestabilidad y la tendencia al estancamiento observados

entre las dos guerras mundiales se deben a la complementariedad entre
un conjunto de transformaciones estructurales y de las principales
instituciones económicas, ninguna de las cuales por sí sola habría sido una
causa determinante (véase el diagrama X.1).
Diagrama X.1
Transformaciones institucionales en el origen del régimen de crecimiento
y la reducción de la desigualdad después de la Segunda Guerra Mundial
Modernización industrial Crecimiento de

la productividad Crecimiento sólido
y tecnológica y estable
Aumento de la
masa salarial
Institucionalización de
un compromiso entre
capital y trabajo fordista
Reducción de la
desigualdad salarial
Crecimiento
del ingreso
de los más pobres
Estabilización de los ingresos
Cobertura social integral de los asalariados
Acceso a los bienes

Transformación del estilo de consumo fordistas
de vida

302 CEPAL
En este modelo se considera una capacidad productiva muy alta,

porque entre las dos guerras mundiales se produjeron varias innovaciones,
como la cadena de producción en masa, y el retraso se compensó con una
altísima inversión en la implementación de las nuevas técnicas, de tal
modo que al comienzo de la instauración del sistema existía una enorme
capacidad de progresión de la productividad que se distribuía entre los
salarios, las utilidades y la baja de los precios relativos de los nuevos bienes
de producción industrial.
Pero la novedad mayor fue un compromiso con los asalariados para
que la producción en masa sintonizara con el consumo en masa, gracias
a la indexación de los salarios nominales en función de la inflación y la
productividad de la economía, lo que no existía anteriormente, cuando el
producto era absorbido por las capas sociales de mayor ingreso y con mayor
poder adquisitivo, era exportado a las colonias o simplemente vendido al
resto del mundo. Esta invención crucial deriva de la idea de que el mercado
interno debe sincronizarse con los avances tecnológicos, y esta nueva visión
dio lugar a tres cambios institucionales, que se enumeran a continuación.
En primer lugar, se favoreció el acceso a la educación. Por ejemplo,
en los Estados Unidos, la ley de reajuste a los militares (denominada
G.I. Bill) propició un acceso casi gratuito a la educación de los soldados
que combatieron en la Segunda Guerra Mundial; en Francia, el acceso a
la educación fue consecuencia de la democratización, mientras que en los
países socialdemócratas se homogeneizó la calificación del capital humano
(André y Delorme, 1983).
El segundo cambio fue el establecimiento de una tributación
personal muy progresiva: en los Estados Unidos, al final de los años
cincuenta, la tasa marginal por el sector más rico de la población era
del 83,5%, muy elevada con respecto al impuesto de tasa prácticamente
uniforme que hoy reduce radicalmente la redistribución del ingreso hacia
los más pobres (Piketty, 2013). Claramente se observaba una aceptación
social de la redistribución a nivel nacional.
Por último, con el incremento del gasto social se produjo una
desconexión del acceso a la salud, la formación profesional, las prestaciones
familiares y la vivienda con respecto a los mecanismos puros de mercado:
algunos países avanzaron en el concepto de desmercantilización de
la relación laboral y, especialmente en el norte de Europa, surgió un
capitalismo de bienestar (Pedersen, 2008).
De hecho, se modificó totalmente el régimen socioeconómico
mediante una intensa construcción institucional, de modo que no se trató
simplemente de una recuperación de los daños y retrasos asociados con
la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial, sino que casi todos los
sectores políticos y los gobiernos, independientemente de sus orientaciones
ideológicas, percibieron el surgimiento de una nueva era del capitalismo. En
Francia, por ejemplo, el presidente liberal Giscard d´Estaing declaró su

admiración por las sociedades socialdemócratas. Los democratacristianos
y los socialdemócratas europeos tenían una visión muy similar de la
integración económica. En los Estados Unidos, Alfred Sloan, alto dirigente
de General Motors, se consideraba la parte más elevada de la jerarquía
salarial, y los demócratas y republicanos compartían la misma concepción
y práctica de la política económica keynesiana, lo que puede considerarse
el cuarto cambio clave después de los años cincuenta. Estos hechos
marcan un profundo contraste con el capitalismo contemporáneo, donde
los directores generales de los bancos de inversión están en la cúspide del
escalafón salarial, y ya no se ven a sí mismos como empleados. Es esencial
comprender cabalmente las condiciones sociales de semejantes regímenes:
no fue solo la invención de una ingeniería social en busca de un óptimo
de Pareto, sino un complejo proceso que se originó tras la guerra con
consecuencias que pocos anticiparon. Por último, prácticamente se alcanzó
el pleno empleo y, en ese entendido, los asalariados tenían un gran poder
de negociación, a diferencia de lo que se observa hoy: en Francia, con más
del 10% de desempleo y más de 5 millones de desocupados, el poder de
negociación de los asalariados no es tan grande, de modo que triunfan las
estrategias de flexibilización salarial.
3. Diversidad de compromisos sociopolíticos nacionales

y pluralidad del capitalismo
Claramente, hubo amplias diferencias en la implementación de este modelo
abstracto según las trayectorias nacionales. La investigación estadística
dejó al descubierto la existencia simultánea de al menos cuatro formas
de capitalismo en las economías de la Organización de Cooperación
y Desarrollo Económicos (OCDE), que se describen a continuación
(Amable, Boyer y Barré, 2008; Amable, 2003).
El capitalismo de mercado o liberal se caracteriza por un amplio uso
de mecanismos de mercado, regulados por organismos para asegurar su
correcto funcionamiento. En la configuración del escenario posterior a la
Segunda Guerra Mundial, los convenios colectivos en las ramas motrices y la
distribución de incrementos salariales en otros sectores clave de la economía
—debido a la existencia de un empleo casi pleno, alcanzado gracias a
políticas monetarias y fiscales activas, inspiradas en la teoría keynesiana—
explican la restauración del crecimiento y una reducción significativa de las
desigualdades. Este es el modelo estadounidense o británico.
La segunda configuración, la del modelo socialdemócrata, se define
como la negociación permanente de nuevos compromisos sociales en la cual
todos los actores económicos tienen voz y poder de decisión sobre el cambio
institucional. Además, como el sentido de solidaridad nacional se expresa
mediante una amplia cobertura social, de tipo universal, esta configuración
resultó ser la más eficaz para conciliar la justicia social y la eficiencia
304 CEPAL
económica, incluso más allá de las crisis financieras, tras la apertura al

capital internacional. Los países nórdicos pertenecen a este modelo.
El tercer modelo es el del capitalismo impulsado por el Estado, sea el
gobierno central (en el caso de Francia) o las provincias (en el caso alemán).
En esta configuración, el gran sector público de ayer, hoy caracterizado por
múltiples intervenciones y elevadas transferencias sociales instrumentadas
por medio de la fiscalidad y la seguridad social, permite una importante
redistribución del ingreso nacional, la que promueve la actividad del mercado
interno (Francia) o la creación de empleo en los sectores de exportación
(Alemania). En ambos casos, se conciliaron el crecimiento y el mantenimiento
de la desigualdad reducida, por lo menos hasta la década de 1970.
Por último, el capitalismo mesocorporativista está organizado en
torno a grandes grupos que abarcan una amplia variedad de industrias
en las que, mediante un compromiso inicial, se asegura la estabilidad
del empleo de los trabajadores cuyas habilidades son esenciales para la
producción, en una jerarquía salarial limitada por el hecho de que los líderes
de los grandes grupos se forman dentro de sus confines. Esta es otra manera
de garantizar la complementariedad entre la desigualdad reducida y el
desempeño económico; este compromiso inicial marca el camino en el Japón
y la República de Corea. Tradicionalmente, la mayor parte de la seguridad
social dentro de los grupos mencionados estaba garantizada, pero la crisis
de este modelo y el estancamiento a largo plazo resultante condujeron a una
intervención cada vez más amplia del Estado en términos de política social.
4. El “trilema” de la capacidad de respuesta a las condiciones

del mercado, la eficiencia dinámica y la justicia social
Tradicionalmente, de Paul Samuelson a los teóricos de los ciclos
económicos reales, el capitalismo se clasifica según la relación entre la
eficiencia estática —es decir, la habilidad de reaccionar ante alteraciones
de la productividad o la confianza, a crisis cambiarias o a caídas del
comercio mundial— y la justicia social. ¿Pero cuál fue la razón del
éxito del fordismo? En primer lugar, la atenuación de los ciclos; luego,
principalmente su capacidad para conciliar la modernización, la mejora
general del nivel de vida y la moderación de las desigualdades.
No fue un simple proceso de convergencia para volver a
las configuraciones anteriores, sino el resultado de compromisos
sociopolíticos nuevos, que dieron sentido y legitimidad a un intenso
constructivismo institucional. En esta dinámica, primero fue el capitalismo
socialdemocrático y después el capitalismo con fuerte intervención
del Estado los que obtuvieron mejores resultados en el logro de la
complementariedad entre la eficiencia dinámica y una mayor justicia social
(véase el diagrama X.2). Cabe recordar que a fines de la década de 1960,
varios expertos estadounidenses concurrieron a Francia para observar el
milagro francés y tratar de obtener algunas lecciones para su propio país.
Diagrama X.2
Tipos de capitalismo y relación entre eficiencia e igualdad, hasta la década de 1970
Justicia social
Economías
socialdemócratas
Economías con
impulso del Estado
Economías con impulso
del mercado
Economías
mesocorporativistas
Eficiencia estática Eficiencia dinámica
B. El final de la “edad de oro”: el éxito de los regímenes

dominados por el mercado y sus crisis
1. La década de 1980: una contrarrevolución conservadora

En los años ochenta surgió una revolución que empezó con las ideas y que
probablemente no habría sido tan exitosa sin el agotamiento y la posterior
crisis abierta del modelo previo de los países de la OCDE.
En primer lugar, la progresión de la productividad total de los
factores en los Estados Unidos era nula, de tal modo que siguieron
vigentes las instituciones encargadas de repartir el ingreso, pero el
crecimiento se estancó y afloraron conflictos distributivos que generaron
inflación y desempleo.
En segundo lugar, hubo una ola de internacionalización que
destruyó los compromisos previos. Anteriormente, en el fordismo, existía
una complementariedad entre los capitalistas y los asalariados, pero
cuando una economía sigue expandiendo sus exportaciones hasta un
determinado umbral, ocurre una desconexión entre los intereses de los
empresarios y los de los asalariados: lo que no se puede vender a nivel
nacional, se vende al exterior y los salarios pasan a ser un costo y no una
contribución a la demanda interna. Por ejemplo, la industria alemana no
vendía un gran volumen al sector interno, pero estaba vendiendo al resto
del mundo: así se rompió la relación entre capital y trabajo a nivel nacional.
Finalmente, la globalización financiera exacerbó este proceso de
desconexión entre el espacio económico y el espacio político, porque los
306 CEPAL
dueños del capital podían retirar su dinero de una institución o centro

financiero y colocarlo en cualquier otro, lo que desagregaba la base
material del crecimiento con consumo y producción en masa dentro del
territorio nacional.
De tal modo, emergió de manera endógena una nueva ideología,
intelectualmente compartida por los gobiernos conservadores y
socialistas, que postulaba que el mercado era muy superior al Estado en la
asignación de recursos y que las desigualdades favorecían los incentivos
del mercado, dada la importancia en términos de eficiencia de que los
talentos reciban una remuneración elevada: “el ganador se lleva todo”
se transformó en la consigna del capitalismo moderno. En consecuencia,
se observó un retorno sorprendente a la macroeconomía clásica, en la
cual las desigualdades son positivas porque incitan al trabajo; un estado
de bienestar mínimo permite que los trabajadores acepten concesiones
salariales; es muy favorable que haya ricos porque generarán ahorros
y, según la teoría prekeynesiana, van a invertir esos ahorros y, cuando
los inviertan, los pobres tendrán más empleos. Asimismo, es necesario
que los innovadores reciban altas remuneraciones para que crezca la
economía (véase el diagrama X.3).
Diagrama X.3
El cambio de paradigma de la década de 1980: la desigualdad social
como incentivo para el crecimiento
Reducción de la Menor Más

seguridad social tributación ganancias
Mayor intensidad Más

de trabajo productividad
Ampliación de Resultado:
Más Inversión
los diferenciales Crecimiento menos desempleo
ahorro
de ingreso y menor pobreza
Espíritu empresarial Innovación
En el diagrama X.3 puede observarse la magnitud del cambio

del paradigma central de la economía, que actuará como catalizador y
justificación de las modificaciones de las leyes, los sistemas de remuneración
y la gestión de las políticas económicas, cuyo objetivo es ahora no perturbar
las economías mercado, que se suponen estructuralmente estables.
2. La década de 1990: el fracaso de todas las alternativas

al capitalismo de mercado
Para que este paradigma —que en sí resultó ser bastante extremo— se

asentara, fue necesario que fracasaran las diversas alternativas que
surgieron como una extensión de una institucionalización que tuviera en
cuenta el cambio del contexto internacional y tecnológico.
En primer lugar, en la primera mitad de la década de 1980, el
gobierno socialista francés trató de responder a la recesión mundial con
el crecimiento del gasto público, pero el aumento de los déficits públicos
y externos dio origen rápidamente a un plan de austeridad que tuvo un
impacto duradero en la política económica de Francia y otros países. Este
hecho fue interpretado como la derrota del keynesianismo en el nuevo
contexto de la economía mundial. Desde entonces dejó de considerarse el
capitalismo francés como una alternativa al capitalismo estadounidense.
Un segundo episodio condujo a una reevaluación del capitalismo
socialdemócrata: la globalización de las finanzas generó una crisis bancaria
y económica del modelo sueco que dio lugar a una reforma de la cobertura
de la seguridad social hacia la privatización de muchos servicios, como la
salud, y la reducción de la proporción del gasto público respecto del PIB.
Esta mercantilización afectó al modelo socialdemócrata, aunque mantuvo
una especificidad significativa.
El colapso del sistema soviético es aún más grave. De hecho, cuando
se derrumba el más serio competidor del capitalismo, libera la presión
ejercida sobre las reformas en favor de los trabajadores y de los ciudadanos
de los varios tipos de capitalismo. Solo queda el sistema capitalista
que toma el nombre de economía de mercado, y la democracia es su
complemento necesario en el ámbito político. Algunos analistas afirmaron
que el colapso de la Unión Soviética marcó el fin de una era.
En los años ochenta, el capitalismo mesocorporativista del
Japón parecía amenazar la superioridad del capitalismo de mercado
estadounidense. Pero la apertura a los flujos de capitales internacionales
generó una burbuja bursátil y la crisis de las hipotecas de alto riesgo, que
finalmente anuló el dinamismo del crecimiento. A continuación hubo
dos décadas perdidas de estancamiento casi total que destruyeron el
prestigio y el atractivo del capitalismo japonés. Solo la política económica
del primer ministro Shinzo Abe (“abenomics”) abrió un nuevo período.
Por último, en la década de 1990, período glorioso de la economía
estadounidense, parece triunfar un nuevo tipo de capitalismo: el del
mercado financiero, que se convierte en la única referencia para la
comparación de prácticas internacionales (benchmarking) (Fukuyama, 1992).
308 CEPAL
3. El período 1990-2006: el triunfo del capitalismo financiero

El triunfo del capitalismo dominado por las finanzas se debió a las
deficiencias de las alternativas mencionadas arriba, en el sentido de
que la innovación financiera es el corazón del capitalismo moderno;
asimismo, se observó un cambio radical en los distintos tipos de
capitalismo; todos se enfocaban en la privatización del bienestar, la
reducción de la recaudación y la apertura internacional para alcanzar el
modelo de eficiencia estática. De hecho, ante una alta volatilidad, poco
importa la eficiencia dinámica: se debe reaccionar rápidamente y, en ese
aspecto, el capitalismo de mercado es el más eficaz. De este modo, en
caso de propiciar la volatilidad, el modelo capitalista se convierte en un
círculo virtuoso para la economía que sigue su ejemplo y en un círculo
vicioso para el resto, por lo que todos los países intentaron imitar la
estrategia estadounidense.
Diagrama X.4
Surgimiento del capitalismo de mercado en un escenario
de inestabilidad financiera, 1960-1990
Justicia social
1960
Economías
socialdemócratas
1990
1960
1960 1990 Economías con
impulso del Estado
Economías con impulso
del mercado
Economías
1990 mesocorporativistas
1990
1960
Eficiencia estática Eficiencia dinámica
En primer lugar, es necesario destacar que resultaba paradójico

instaurar un régimen económico impulsado por las finanzas, dado que en
el modelo fordista dominaba la lógica de creación del valor agregado. En
el modelo liderado por las finanzas se anticipa la riqueza futura, medida
en términos de la bolsa de valores, la que desencadena el proceso de
inversión, producción y demanda. Las expectativas y la confianza en las
finanzas determinan la posibilidad del régimen. Una simulación de este
régimen con un modelo relativamente sencillo (Boyer, 2000) determinó
que en los años noventa las condiciones de estabilidad estaban satisfechas
de antemano en la economía estadounidense. Por una parte, se otorgó
gran importancia al patrimonio financiero de los hogares, que representa

una amplia fracción del ingreso disponible, y que incluye la tenencia de
acciones y obligaciones directas o indirectas, mediada por los fondos de
pensiones (véase el diagrama X.5). Para el ciudadano estadounidense,
este modelo parecía dar inicio a un período de prosperidad sin esfuerzo y
sin límite: ante la perspectiva de riqueza, una persona podía solicitar un
crédito, con el que adquiría una propiedad, utilizar esa propiedad como
garantía para comprar un vehículo y con el valor del vehículo conseguir
un crédito para sus vacaciones. Así, el circuito macroeconómico parecía
cerrarse sin inconvenientes.
Diagrama X.5
Régimen de acumulación con dominación de las finanzas
+
Utilidad
Dividendos
y fondos de + Valorización
bursátil
+ Fácil acceso
al crédito
pensiones
+
Consumo Producción
+ + Empleo
Difusión de las - Maximización del

normas financieras rendimiento financiero
+
Valor percibido por el accionista, Subordinación de la

Régimen financiero relación salarial
nueva gobernanza y
internacional a las finanzas
tipo de competencia
De esta manera, puede explicarse que desde la década de 2000 un

gran número de macroeconomistas europeos aconsejaron a sus respectivos
gobiernos la adopción del método estadounidense, según el cual el crédito
y las finanzas son los instrumentos clave de la actividad económica. Estas
pretensiones son altamente ingenuas, en tanto las estructuras económicas
de los Estados Unidos son bastantes peculiares y, solo el Reino Unido se
asemeja a la configuración de ese país. En efecto, para los demás países,
especialmente Alemania, Francia y el Japón, la lógica productiva de la
creación de valor de las empresas no financieras es mucho más importante
que el valor financiero y la financierización. De esta manera, la apertura a
la financiación y la innovación ha contribuido al deterioro del crecimiento
y la estabilidad en estas tres economías, debido a la incompatibilidad con
otras formas institucionales construidas en torno a la búsqueda de la
competitividad y el desempeño industrial.
310 CEPAL
4. El período 2007-2008: el fracaso de la liberalización

y la globalización financiera
Respecto de los países cuyo régimen de crecimiento se regía por las
finanzas, la relajación de los criterios de selección en la concesión de crédito
y la titularización masiva de préstamos de mala calidad en los Estados
Unidos originó una crisis estructural. De hecho, la falta de control sobre las
innovaciones financieras creó una burbuja especulativa casi sin precedentes
que fue contaminando por completo la economía nacional e internacional
(Boyer, 2013a). Se logró evitar una depresión equivalente a la de 1930 mediante
la adopción de una acción masiva, rompiendo con la ortodoxia que regía con
anterioridad en la política económica. El banco central proporcionó liquidez
a los bancos insolventes y los gobiernos aceptaron la ampliación del déficit
público (véase el cuadro X.1). Ese fue el precio que se debió pagar para obtener
una modesta recuperación, que no fue muy prolongada, dado que la economía
estadounidense había perdido su motor ligado al crecimiento del crédito, y las
exportaciones, el consumo y la inversión productiva no tomaron su lugar.
Cuadro X.1
Estilos de política económica, 1945-2014
Períodos y regímenes 1945-1971 1972-2007 2007-presente
de crecimiento Producción y consumo Internacionalización Nuevo desarrollismo
Características en masa y financierización y rol del Estado
Visión general
1.Conceptualización Inestabilidad estructural Un conjunto El Estado como garante
de la economía que requiere de de mercados de la estabilidad
intervenciones autorregulados financiera e impulsor
del Estado del desarrollo
2.Teoría dominante Macroeconomía Nueva teoría clásica Nuevas teorías
keynesiana del desarrollo
(CEPAL, China)
3.Tipo de compromiso Compromiso entre Dominación de las Nuevo trato con
sociopolítico capital y trabajo finanzas los ciudadanos
Política económica
4.Política monetaria Optimización del Estabilización de Retorno del prestamista
equilibrio entre el una baja inflación y de última instancia, no
empleo y la inflación luego impulso a las neutralidad del crédito
finanzas y de la moneda
5.Gasto público Estabilizadores Gasto público En las depresiones,
y sistema fiscal automáticos procíclico altos multiplicadores,
no neutralidad ricardiana
6.Política de ingresos Convenios colectivos, Individualización y Lucha contra las
salario mínimo, descentralización, desigualdades,
impuestos progresivos sistema de tasa fija establecimiento de
normas financieras
7.Política de la competencia Limitada hacia una Apertura a la Suavización de la política
serie de oligopolios competencia contra la concentración
nacionales internacional y del capital
surgimiento de
oligopolios mundiales
8.Política comercial Lenta apertura Generalización de Control del tipo de
y tipo de cambio internacional, régimen regímenes de tipos cambio real para
de tipo de cambio fijo de cambio flexibles, favorecer el desarrollo
pero ajustable con excepción de la interno
zona del euro
No se trató solo de una burbuja, sino también de la respuesta a la

crisis de la nueva economía y a la liberalización financiera, que se había
traducido en la década de 1980 en especulación inmobiliaria y en la
crisis de las sociedades de ahorro y préstamos, más limitada y localizada
dado que las innovaciones en materia de finanzas aún no eran masivas.
Fue claramente una crisis estructural del régimen de acumulación con
dominación de las finanzas. Dada la centralidad de los Estados Unidos
en la intermediación financiera internacional, la ruptura de la confianza
en la estabilidad de su sistema bancario se reflejó inmediatamente en la
caída del crédito en el comercio internacional, el bloqueo de las decisiones
de inversión y la caída masiva de la producción en casi todos los países.
También entró en crisis el sistema de relaciones internacionales, que no
tenía reglas ni instrumentos para controlar la propagación del exceso de
crédito, en especial hacia las economías emergentes.
Este fue el segundo fracaso de la liberalización financiera. Se
suponía que la apertura de la cuenta de capital estabilizaría la evolución
del tipo de cambio y favorecería una mejor asignación de capital entre los
países desarrollados y en desarrollo. No obstante, se observó precisamente
lo contrario: estalló una “guerra” cambiaria y el ahorro de los países
emergentes financió el consumo de los países ricos.
5. Desde 2009 hasta el presente: la crisis estructural

de todos los regímenes de crecimiento
La crisis más grave se observó en los países que confiaban en las virtudes
de la liberalización financiera, dejando la iniciativa a los actores privados:
Estados Unidos, Inglaterra, Irlanda e Islandia. Ellos debieron recurrir a
políticas más heterodoxas, es decir, una ruptura total con respecto a lo
que recomendaba anteriormente la teoría en vigor e implementaban el
banco central y el ministerio de hacienda (Boyer, 2011d). Algunos analistas
anticiparon una posible repetición de la década perdida del Japón: un
estancamiento de mediano plazo con riesgo de deflación.
Por otra parte, la recesión de 2008 y 2009 fue particularmente grave
en los países que habían basado su crecimiento en las exportaciones y el
dinamismo de la innovación: Alemania, el Japón o la República de Corea.
Los gobiernos y la opinión pública notaron luego la fragilidad de su
modelo de desarrollo y su extrema dependencia de la evolución mundial,
hasta el punto de considerar la posibilidad de una transición a un sistema
basado en el desarrollo del mercado interno y, especialmente, del consumo.
En la primera fase de la crisis producida por la quiebra de Lehman
Brothers, China parece escapar de la serie de recesiones que afectan a
otros países. De hecho, gracias al control del crédito y del tipo de cambio
312 CEPAL
y a un ambicioso programa de infraestructura pública, la economía china

creció solo un poco más lentamente que en el pasado (Boyer, 2011a y b).
Sin embargo, el período 2010-2013 marca una bifurcación porque el
incremento del comercio internacional se desacelera y el modelo basado
en la inversión productiva y el sector inmobiliario tiende a agotarse. Esta
fue una oportunidad para reorientar las políticas en torno a la transición
hacia el mercado interno y la satisfacción de las necesidades sociales y
ambientales, resultantes de la fase de crecimiento acelerado.
La Unión Europea se enfrenta a una crisis diferente: en una
primera fase, la magnitud de los estabilizadores automáticos limita las
consecuencias de la crisis, pero los déficits públicos en 2010 motivaron
la preocupación de los mercados financieros internacionales y de las
autoridades de Bruselas, en un grado suficiente para provocar un retorno
a las políticas de austeridad, incluso antes de que estuviera asegurada
la recuperación económica (Boyer, 2012b). Durante este proceso, aparece
una de las debilidades estructurales que había sido subestimada por los
iniciadores del euro: la heterogeneidad de la especialización y los modos
de regulación de los países de la zona del euro muestran el carácter
incompleto y las inconsistencias de las instituciones de la Unión Europea.
De este modo, la crisis financiera se convierte en una crisis económica que
lleva a una crisis política de la integración europea (Boyer, 2013b).
C. El surgimiento de un nuevo paradigma

sobre el Estado y la política económica
Por último, es conveniente rescatar algunas enseñanzas del análisis sobre
la reevaluación de la concepción del Estado, sus objetivos e instrumentos.
Las siguientes propuestas son el resultado de dos consideraciones extraídas
del análisis anterior. Por una parte, se debe prestar atención a las lecciones
de la historia con el fin de corregir los errores que conducen a las grandes
crisis económicas. Por otra parte, no necesariamente se necesita la misma
política para cualquier país y en cualquier momento, ya que esta debe ser
compatible o coherente con el modo de desarrollo y el tipo de regulación
que caracteriza a cada economía nacional.
1. El fracaso de la creencia en la eficiencia y la

autorregulación de los mercados financieros otorga
una nueva legitimidad a la intervención del Estado
Los mercados financieros hacen una mala asignación del capital, como
lo demuestra la sucesión de burbujas financieras ocurridas en los
Estados Unidos (la crisis de las sociedades de ahorro y préstamos de la
década de 1980, la nueva economía y la crisis de las hipotecas de alto riesgo),
en el Japón (la burbuja accionaria y de bienes raíces de 1980), Asia (la crisis
cambiaria, bursátil e inmobiliaria de 1997) y la Unión Europea (la crisis
inmobiliaria en España, Irlanda e Islandia de la década de 2000). Por lo tanto,
es necesario reinventar una forma de planeación, ya que las grandes empresas
siguen planificando sus actividades a nivel nacional e internacional, mientras
que el Estado sigue las pautas del mercado, es decir, las consecuencias de
las decisiones estratégicas de las multinacionales. Este modelo difiere de la
visión keynesiana, según la cual el Estado establece las reglas del juego y
hace converger las expectativas en torno a una senda de crecimiento en la
que todos los actores participan en la toma de decisiones y, con el tiempo, el
capital privado y social pasa al dominio del Estado y las empresas se ajustan
a ello. Hoy vivimos un período en el cual Morgan Stanley o Goldman Sachs
deciden si el régimen de Grecia es viable o no. Esta es claramente una cuestión
de soberanía nacional y de usurpación del poder económico surgido de la
deliberación democrática; en definitiva, el modo de respetar las decisiones de
los ciudadanos constituye un gran dilema.
2. El colapso de la hipótesis de neutralidad

de la política monetaria
Desde el mundo académico, la victoria de la nueva economía clásica

había convencido finalmente a los bancos centrales y a los gobiernos de
que la política monetaria debía limitarse a contener la inflación dentro
de límites estrictos para que, en el mediano y largo plazo, esta no
tuviera impactos en la actividad real a nivel macroeconómico. Así pues,
dejaron de realizarse importantes cambios debido a la liberalización y
proliferación de instrumentos financieros con un aumento equivalente de
liquidez monetaria, que fueron la causa directa de la sucesión de burbujas
financieras. Estos aceleraron el crecimiento en una primera instancia, para
luego sumir a las economías modernas en una gran crisis sistémica. Del
mismo modo, los bancos centrales provocaron una crisis al incrementar la
refinanciación de los bancos con la esperanza de que pudieran expandir
el crédito y, por tanto, la inversión y el consumo. En Europa, por ejemplo,
el mecanismo de transmisión de la política monetaria a la economía real
ha caído en una trampa de liquidez; el hecho de que la política monetaria
tenga sus límites no significa que el dinero sea neutral.
Para evitar la repetición de tales episodios, es esencial rediseñar
la política monetaria y reconocer que contribuye a determinar el nivel
de actividad, pero que no es suficiente para garantizar la estabilidad
financiera (Boyer, Dehove y Plihon, 2004). Es importante contar con otros
instrumentos, como una supervisión macroprudencial, además de la
reforma de los métodos microprudenciales mencionados.
314 CEPAL
3. En una coyuntura de depresión, el gasto público

vuelve a ser una herramienta eficaz de acción
sobre la demanda efectiva
En una coyuntura de depresión, es muy útil poder actuar sobre la demanda
efectiva, a diferencia de lo que propone la teoría de neutralidad ricardiana
dominante, que proporciona multiplicadores nulos o negativos. Sin embargo,
como el FMI finalmente reconoció y ha demostrado, en períodos de
depresión los multiplicadores son muy altos, lo que significa que la política
fiscal funciona con mayor eficacia que la política monetaria y puede evitar
un colapso, si bien encuentra limites en la estimulación de una recuperación,
como lo demuestra el largo período de estancamiento del Japón desde
la década de 1990. El claro efecto recesivo de las políticas de austeridad
en Europa después de 2011 es otra evidencia empírica de la magnitud de
los multiplicadores keynesianos y del carácter erróneo de la equivalencia
ricardiana cuando la economía está lejos del pleno empleo (Boyer, 2012b).
4. El absolutismo de la política de competencia se mitiga,

especialmente para rescatar a grandes bancos
y empresas manufactureras
En el pasado se pensaba que la política de competencia era la única
herramienta para propiciar la innovación y el crecimiento. Este no fue el
caso en la Unión Europea: las economías del sur no han alcanzado los
niveles de gasto en investigación y desarrollo del norte, y la magnitud
de la liberalización económica y financiera tampoco ha liberado a
América Latina de su dependencia de la exportación de materias primas y
la debilidad de sus sistemas de innovación.
Por una parte, la competencia es el corazón y el motor del capitalismo,
pero, sin un fuerte control colectivo —como Marx había previsto y lo confirma
la historia económica—, se convierte en un proceso que recurrentemente
genera oligopolios o monopolios. Por otra parte, ¿cuál es la salida de la crisis
de Lehman Brothers? La concentración sin precedentes de las entidades
financieras “muy grandes para quebrar” (too big to fail) o “demasiado
conectadas para quebrar” (too connected to fail). Existe una clara contradicción
entre la ideología neoclásica, según la cual la competencia entre pequeñas
unidades regula el sistema, y las transformaciones observadas.
5. Las evoluciones erráticas de los tipos de cambio

manifiestan los límites de la globalización financiera:
los gobiernos deben tener una política cambiaria
En la economía contemporánea, de una alta movilidad del capital y enorme
volumen de las transacciones financieras en el comercio internacional, el
tipo de cambio deriva del proceso de ecualización de la tasa de rendimiento
del capital móvil. Este tipo de cambio no guarda ninguna conexión a corto
o mediano plazo con el tipo de cambio real que propiciará la inserción

internacional de la economía de cada país, es decir que hay una nueva
concepción del régimen de cambio (Bresser-Pereira, 2009). Por tanto, es
importante definir uno o más instrumentos para volver a establecer un tipo
de cambio que permita una integración viable en la economía mundial gracias
a la capacidad de recuperación de un sistema de producción capaz de apoyar
las exportaciones y equilibrar la balanza de pagos (Boyer, 2011c). Durante
mucho tiempo, el FMI afirmó que cualquier perturbación del equilibrio del
mercado cambiario socava la asignación eficiente del capital. Recientemente,
admitió que, de una forma u otra, los controles de capital podrían ser eficaces
para reducir la inestabilidad provocada por cambios repentinos de los flujos
de capital internos y externos, al menos parcialmente y de forma temporal.
6. Ante el fracaso de la estrategia por goteo, el sistema

fiscal debe incorporar una mayor progresividad
con respecto al nivel de ingreso
La idea de que una economía se desarrolla cuando hay grupos de
altos ingresos ha fracasado: si así fuera, América Latina estaría muy
desarrollada. Si bien en México vive la persona más rica del mundo, no
se puede inferir que ese país vaya a desarrollarse, ya que, dada la alta
movilidad del capital y la ausencia de un sistema fiscal progresivo, no
es posible remediar la desigualdad de la distribución del ingreso. En
consecuencia, dejó de considerarse que un sistema de tasa fija sea el ideal y
algunos países como el Brasil exploraron un aumento de la redistribución
del ingreso y, de hecho, lograron reducir la desigualdad (Boschi, 2009).
Los estudios históricos en el largo plazo muestran que la progresividad
del impuesto sobre la renta y la naturaleza de la carga fiscal sobre la
transmisión de la herencia tuvieron un papel importante en la reducción
de las desigualdades económicas y sociales después de la Segunda Guerra
Mundial. Por el contrario, la adopción de una tasa tributaria uniforme y
una reducción de la tributación del capital han tenido un impacto decisivo
en el crecimiento de la desigualdad desde la década de 1980 (Piketty, 2013).
D. El Estado de bienestar y el crecimiento

Las representaciones ideológicas y teóricas de bienestar tienen un impacto
en las reformas que se efectúan en varios países. Los sistemas inspirados
por Beveridge imponen costos crecientes en materia de trabajo y deterioran
la competitividad y el empleo, lo que se presenta como una justificación de
recortes sociales. Del mismo modo, los sistemas de Bismarck se enfrentan
a la rebelión fiscal de las clases medias y la erosión de sus bases imponibles
debido a la alta movilidad del capital financiero. La seguridad social es
analizada como un costo puro sin ninguna contribución positiva ni
316 CEPAL
significativa. Esta visión basada en una simple contabilidad reduccionista

deja de lado totalmente el hecho de que el aumento de la seguridad social
promueve el bienestar, por lo general reduce la desigualdad y puede ser
también el catalizador de la eficiencia económica dinámica. Esta trilogía
fue señalada por primera vez para interpretar el «milagro holandés»
(Visser y Hemerijck, 1997) (véase el diagrama X.6).
Diagrama X.6
Mejora de la eficiencia dinámica mediante algunos sistemas de bienestar
Efecto negativo Incentivo de Impacto
a corto plazo productividad ambiguo sobre
sobre el empleo el empleo a
Objetivo de
justicia social corto plazo
Estímulo a las Mejora de la

Ingreso mínimo innovaciones que productividad -
permiten un a medio y Contribución
ahorro de trabajo largo plazo al sistema
de innovación
+
Salarios
más altos Más demanda +
Mayor
eficiencia
dinámica
La comunicación y Mejora de Mayor
Reconocimiento negociación facilita la capacidad crecimiento
del poder sindical la adaptación y de respuesta potencial
reorganización empresarial
+
Acceso a la Mejor estado Altas tasas + +
Sistema de atención médica de salud de de participación,
cobertura de calidad la población menos ausentismo
social
+ Oferta de trabajo
Acceso a la Capacidad para (volumen y calidad)
Mano de obra
educación dominar la
innovación +
calificada
para todos
Mayor aceptación del
-
Seguro de
desempleo riesgo y la movilidad
Trampa del
Riesgo moral desempleo
1. La inversión en educación y salud aumenta el bienestar

Educar significa nutrir a ciudadanos informados que pueden tomar
decisiones; un sistema de salud eficaz permite una vida más larga sin
enfermedades graves; las prestaciones por desempleo y el salario mínimo
reducen la pobreza entre los asalariados; en consecuencia, aumenta el
bienestar, aunque esta contribución no se mide con los actuales métodos de
cálculo de las cuentas nacionales.
Cuando la provisión de educación, salud y seguro contra los
riesgos económicos se organiza colectivamente y es financiada por las
contribuciones de toda la sociedad, los sistemas de bienestar y fiscales
ejercen un impacto redistributivo claro y constituyen herramientas para
reducir las desigualdades. En cambio, la individualización de los contratos
de seguros, la descentralización de muchos de los componentes de la
asistencia social y el auge de los fondos de pensiones originan trayectorias
divergentes entre individuos con características iniciales muy similares.
2. Los sistemas de bienestar: conciliación de la teoría

de Keynes con la de Schumpeter
Los impactos del estado de bienestar en la economía son numerosos y
pueden contribuir a la innovación, el crecimiento y el desempeño económico.
Una política dinámica de aumentos del salario mínimo puede afectar
transitoriamente a las empresas menos productivas, pero es un incentivo
para las innovaciones orientadas al ahorro en concepto de mano de obra y el
aumento a largo plazo de la productividad. Por otra parte, en las sociedades de
asalariados, los salarios son factores determinantes del consumo y la demanda
global y, por lo tanto, pueden compensar el sesgo del cambio tecnológico hacia
el ahorro de mano de obra con la coevolución de la demanda.
En cierto sentido, las concepciones de Schumpeter y Keynes son más
complementarias que opuestas (Dosi, 2008). Los gastos de salud contribuyen a
un mejor bienestar, menos ausentismo y una mayor esperanza de vida, lo que
a su vez posibilita un mayor retorno de la inversión en educación y formación.
La educación para la mayoría de la población, concebida como la adquisición
de la capacidad para aprender a resolver los problemas, aporta un ingrediente
clave para el dinamismo de los sistemas nacionales de innovación. Los
países nórdicos han llevado un paso adelante las sugerencias derivadas del
modelo mencionado del “milagro holandés” y recurrentemente ajustan la
complementariedad entre sus sistemas de protección social y de innovación
(Boyer, 2014).
Ambas teorías proponen una actualización similar de las
prestaciones por desempleo: no generan ninguna “trampa de desempleo”,
sino una tasa de reemplazo generosa que se complementa
con una política
activa de formación con el fin de reasignar los recursos humanos necesarios
para la extinción de los sectores obsoletos y el crecimiento rápido de los
sectores de alta productividad. Por lo tanto, fuera de los países nórdicos,
los fundamentos para un Estado del bienestar universal en simbiosis con
el sistema nacional de innovación han sido abandonados en favor de un
enfoque de simple reducción de costos, sin tener en cuenta los efectos
adversos sobre el bienestar de la población, la capacidad productiva a largo
plazo y la capacidad de innovar y explorar una mejora de la especialización
internacional (Amable, Boyer y Barré, 2008).
E. Las consecuencias de la globalización

El análisis macroeconómico efectuado más arriba, aunque atractivo,
adolece de un defecto importante: se basa en los supuestos de que
las economías nacionales están implícitamente cerradas y de que los
factores reales determinan la financiación. Estos supuestos son obsoletos
en el mundo actual.
318 CEPAL
1. El gran peligro de la globalización financiera

Podría suponerse que el carácter espectacular de la crisis asiática de 1997
sería un ejemplo para los demás países que sucumbieron a los encantos
de la globalización financiera y el incremento acelerado de los créditos en
moneda externa, en este caso el dólar. En efecto, los capitales son atraídos
por las economías emergentes, de las cuales huyen cuando se producen
acontecimientos desfavorables. En ese caso, de manera simultánea estallan
crisis bancarias y cambiarias. Las primeras ocurren porque el crecimiento
del crédito es mayor que la absorción de la economía y provoca burbujas
especulativas, inmobiliarias y bursátiles. La incapacidad de pagar los créditos
en moneda extranjera precipita una desconfianza generalizada sobre la
moneda nacional. Todos los estudios sobre las crisis financieras convergen
hacia un diagnóstico casi unánime: es altamente peligroso abrir la cuenta
de capital y permitir que los agentes internos se endeuden en moneda
extranjera, sin tener que extremar precaución respecto de la reglamentación y
la vigilancia prudencial (Boyer, Dehove y Plihon, 2004).
Hacia la segunda mitad de la década de 2000, una serie de países que
recientemente se habían insertado en el sistema internacional adoptaron la
misma estrategia aventurada que los países asiáticos en la década de 1990.
Se trata principalmente de los países de Europa del Este que se incorporaron
progresivamente a la Unión Europea. De manera imprudente, Bulgaria,
Estonia, Hungría y Letonia registraron un gran incremento de los
créditos con relación al PIB y aceptaron un endeudamiento en moneda
extranjera (euros) (véase el cuadro X.2). Mientras que las instituciones
financieras internacionales intentaban diversificar sus carteras e inducir
inversiones directas, las autoridades nacionales se mostraban satisfechas por
el dinamismo de sus economías.
Cuadro X.2
Factores que aumentaron la probabilidad de una crisis gemela, 2009
Créditos en moneda Crédito de corto plazo
Préstamos en divisas
extranjera (menos de 1 año)
(en porcentajes del total)
(en porcentajes del PIB) (en porcentajes)
República de Corea 9,5 119,0 -
India 1,4 81,0 -
Brasil 2,0 61,0 -
República Checa 8,0 97,3 8,8
Polonia 24,0 58,3 5,6
Hungría 55,0 106,7 18,2
Eslovaquia 35,0 107,2 13,2
Bulgaria 53,0 90,3 28,2
Rumania 54,0 66,7 19,6
Lituania 61,0 94,7 14,8
Estonia 82,0 161,0 25,7
Letonia 86,0 134,2 33,6
Turquía 29,0 23,8 9,1
Ucrania 49,0 31,3 10,2
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Fondo Monetario Internacional (FMI).
La crisis de los Estados Unidos se difundió progresivamente al

resto del mundo y se produjo una reversión de la dirección de los flujos de
capitales hacia los grandes centros financieros, aunque estos se encontraban
en crisis, dado que se suponía que proporcionarían más garantías que las
economías emergentes. Por consiguiente, se puede señalar que se asiste al
resurgimiento de las crisis financieras duales en los países globalizados.
Al parecer, la crisis asiática solo aportó lecciones a los países que afectó y
no tuvo gran impacto en el aprendizaje de las economías emergentes en
general. Hay un contraste entre la experiencia de la República de Corea y
el Brasil, y los países de Europa del Este: los primeros conocieron varias
crisis profundas, mientras que los segundos no.
2. Pros y contras de la creciente interdependencia

de las economías
Si no existe un patrón único en los modelos de desarrollo y los regímenes
de desigualdad ¿cómo explicar su persistencia? En Boyer (2014) se ha
demostrado que progresivamente se está formando un sistema bastante
coherente o al menos compatible a nivel mundial (véase el diagrama X.7).
Diagrama X.7
Complementariedad de los regímenes nacionales de desigualdad
y los modelos de desarrollo
América Latina
1 2 3 4
Heterogeneidad Más democracia, Finanzas sanas, Dinamismo de la

estructural reducida mejor respuesta a las aprendizaje de exportación de
demandas sociales crisis anteriores materias primas
Reducción significativa pero China

Estados Unidos moderada de las desigualdades
1 1
Apertura a la Ruptura de la alianza Destrucción de Mercantilización
competencia entre los gerentes la protección
internacional y empleados •Surgimiento de •Régimen desigual social colectiva
2 la desigualdad 2
Relocalización Pérdida de poder Refuerzan •Fuerte impacto
•Inestable régimen mutualmente competitivo en Crecimiento Entrada de
de la producción de negociación de de crecimiento impulsado por inversiones
los trabajadores el mundo
en masa impulsado por trayectorias las exportaciones directas
Nuevo paradigma 3 Discriminación en el crédito divergentes •Exceso de ahorros 3
el acceso al empleo invertidos en los Surgimiento de Rápida
de la producción Estados Unidos la desigualdad modernización
por nivel de estudios
e integración en (Kuznetz, fase 1) de la producción
las redes sociales Filtrado de las 4 Centralización y
Financierización 4 Incremento de La crisis mundial desafía a los demandas monopolio del
la remuneración capitalismos europeos de bienestar sociales poder político
del capital
Límites financieros de cobertura de seguridad social
Primacía de Crecimiento Menor base Crecimiento

la competencia más lento impositiva de los ingresos
Mercado único Retrasos en el nuevo Saldo negativo de la Financierización

paradigma de producción inversión directa de facto
1 2 3 4
Europa

320 CEPAL
El incremento de los ingresos en la etapa de crecimiento liderado

por las finanzas en los Estados Unidos fue paralelo al crecimiento de la
desigualdad generada por la rápida modernización productiva en China.
Esta no es la única coevolución de la economía mundial.
En efecto, la crisis del euro y la amenaza a los sistemas de bienestar
extendidos y de defensa de la solidaridad social son la consecuencia de la
presión conjunta de la rápida puesta al día de la mayoría de las industrias
chinas y las recurrentes crisis financieras mundiales generadas por
la promoción, por parte de los Estados Unidos, de la liberalización y la
globalización del comercio, el capital y las finanzas.
La paradoja latinoamericana, un descenso atípico de la desigualdad
económica a partir de una extrema polarización social, también se explica
por su especialización complementaria a la de China y los Estados Unidos,
la capacidad de aprender de las últimas crisis financieras y la transición
hacia la democracia, como también al hecho de dar finalmente una
respuesta positiva a las demandas de protección social.
Los desequilibrios macroeconómicos generados por el aumento
de la desigualdad dentro de cada economía nacional son simétricos en
los Estados Unidos y en China; en consecuencia, solo los movimientos
de compensación del comercio y las finanzas internacionales permiten la
viabilidad de regímenes socioeconómicos que no podrían mantenerse
dentro de fronteras cerradas: un abundante crédito para sostener el estilo
de vida ante un ingreso real promedio estancado en los Estados Unidos; el
exceso de capacidad industrial debido a la contracción de la participación
del trabajo en China, y la baja tasa de ahorro de los hogares estadounidenses
frente al elevado ahorro en China, en parte canalizado nuevamente al
sistema financiero de los Estados Unidos. Así, la internacionalización de la
producción, el capital y las finanzas hace que los regímenes de desigualdad
contrastados parezcan compatibles y viables, porque tuvieron lugar en
modelos de desarrollo complementarios. Por otra parte, esto explica las
opuestas evoluciones en materia de la desigualdad: se observa una menor
desigualdad entre los países, ya que la globalización permite una variedad
de regímenes de crecimiento dominados por las finanzas —los impulsados
por las exportaciones y la innovación, y los construidos sobre la renta de
materias primas—, pero cada uno de ellos potencia las desigualdades de los
individuos dentro del mismo Estado-nación.
Conclusiones
La desigualdad creciente se convirtió en la década de 2010 en uno de
los principales retos para la mayoría de los países. Este fenómeno pone
en peligro la cohesión social, erosiona la legitimidad de la política y, en
última instancia, pone en peligro la resiliencia de la economía. Por tanto,
debemos cuestionar la premisa de la nueva teoría clásica según la cual
la desigualdad sería el vector de un régimen de crecimiento emergente.
Esta se basa en la idea de que la desigualdad es necesaria para fomentar
el esfuerzo de los trabajadores, estimular la inversión y promover la
innovación como fuente de crecimiento y creación de empleo.
En este contexto, la búsqueda de sistemas socioeconómicos
alternativos podría basarse en la experiencia de los Estados Unidos
y Europa tras la Segunda Guerra Mundial: una estricta supervisión
del mercado y una fuerte intervención pública a la vez redujeron las
desigualdades y promovieron un crecimiento rápido y relativamente
estable. Sin embargo, estas experiencias no pueden extrapolarse como
tales debido a los cambios del mundo moderno causados por la
internacionalización de la producción, el nuevo modelo productivo
y el poder de la globalización financiera. Por el contrario, parece
importante movilizar el marco conceptual que los economistas de los
países socialdemócratas han desarrollado para mostrar las condiciones
necesarias para que una extensa seguridad social permita compatibilizar
e incluso complementar la eficiencia económica con la justicia social. Este
enfoque puede adaptarse a las condiciones específicas de América Latina
en la actualidad.
Los objetivos e instrumentos de la política económica varían
de acuerdo con el sistema socioeconómico. En consecuencia, sería
peligroso continuar aplicando las políticas que condujeron a la sucesión
de crisis derivadas de una descuidada liberalización, especialmente de
las finanzas, o volver a las políticas posteriores a la Segunda Guerra
Mundial sin actualizarlas. ¿Cuáles podrían ser los principios de una
política para el siglo XXI y el desarrollo? En primer lugar, es necesario
reconocer que la estabilización de la inflación por medio de una política
monetaria prudente no garantiza la estabilidad financiera, sino que
es imprescindible regular las finanzas. Fuera del pleno empleo, el
desempleo es involuntario, por lo que las políticas monetaria y fiscal
pueden afectar el nivel de actividad. En los casos de depresión, el
gasto público recupera su eficacia en la reducción del desempleo.
La determinación del tipo de cambio no puede ser delegada a los
movimientos de entrada y salida de capitales a corto plazo, ya que debe
permitir la inserción de la economía nacional en el sistema internacional
mediante un modelo de producción eficiente. Por último, si el juego de
322 CEPAL
la política no permite una reinstitucionalización de la distribución del

ingreso, se requiere una tributación progresiva de la renta y el capital.
El mundo atravesó un período de grandes transformaciones de
las economías, las sociedades y las relaciones internacionales, pero
las grandes teorías heredadas del pasado solo las analizan de manera
imperfecta. A largo plazo, el capitalismo y sus teorías deberían cambiar
en conjunto. Sin embargo, casi todos los economistas basan sus análisis
en teorías que están desactualizadas —la neoclásica está atrasada un
siglo, la keynesiana 50 años y la regulacionista una década—, por lo que
deben ser prudentes al evaluar y juzgar la coyuntura económica actual
y al asesorar a los políticos. Por esta razón, se propone en el presente
artículo una visión global que pueda plasmarse en teorías, luego en
modelos abstractos y finalmente en modelos aplicados, los que serían
útiles para tomar decisiones en términos de política económica, social y
estrategias de largo plazo. El mundo contemporáneo ha experimentado
un cambio tan profundo que las teorías del pasado han perdido
vigencia. Es de esperar que se abra un período de grandes teorizaciones,
equivalente a la década de 1930.
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Capítulo XI
Transformación del Estado y paradigmas

de desarrollo en América Latina
René A. Hernández
Introducción
En el presente ensayo se esboza la relación entre los retos asociados a la
transformación del Estado y la evolución de los diferentes paradigmas
y estrategias de desarrollo que se han aplicado en América Latina. Se
intenta desmitificar el falso dilema de las concepciones que contraponen
de forma excluyente la función del Estado con el papel del mercado en la
actividad económica. En particular, se trata de esclarecer si, como sugiere
O’Donnell (2008a), cualquier paradigma de desarrollo y estrategia conexa
suponen decidir y adoptar una postura sobre los límites del Estado y la
política pública. Además, se procura rescatar un elemento que parece
esencial en la cosmovisión de la ideas de Prebisch para nuestros días,
y en especial para América Latina, a saber, su concepción balanceada
entre las medidas intervencionistas y el respeto al mercado, junto con
su elevado pragmatismo, siempre centrados en la necesidad de mantener
la mirada atenta al cambiante orden internacional o al desarrollo del
mundo en general.
326 CEPAL
Se debe advertir que en el presente ensayo no se intenta presentar

una historia formal de los paradigmas de desarrollo de la región ni realizar
un análisis epistemológico del desarrollo latinoamericano en la historia
del pensamiento económico. Como señala Ocampo (2008), no existe una
historia del pensamiento económico latinoamericano propiamente dicha.
Sí se desea presentar algunas ideas interpretativas entre los distintos
paradigmas de desarrollo y el papel del Estado y vincular en cada línea de
interpretación el pensamiento de Prebisch y su relevancia para el debate
posdesarrollista actual1.
El texto se divide en cinco partes, además de la introducción. En
la segunda parte se examinan los conceptos centrales del debate entre
Estado y desarrollo económico y se vinculan con los textos principales
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
sobre el tema. En la tercera parte se repasan los principales paradigmas
y los elementos fundamentales de su caracterización. En la cuarta parte
se incorpora la vigencia de las ideas de Prebisch y su influencia en el
pensamiento económico latinoamericano. En la última parte se exponen
los comentarios y reflexiones finales.
A. Sobre los conceptos de Estado y desarrollo:

algunas aproximaciones
La relación entre Estado y desarrollo puede llegar a establecerse al menos
de dos maneras. La primera se basa en un enfoque de economía política,
a partir de una postura teórica o histórica. La segunda se fundamenta en
alguna de las teorías del Estado, como la teoría orgánica, la contractualista,
la institucionalista, la marxista original, la de Gramsci y Poulantzas o la
weberiana. Al estudiar el desarrollo se puede seguir un camino similar,
es decir, asumir una postura teórica o histórica y recurrir a alguna de
las teorías clásicas, neoclásicas, estructuralistas, neoestructuralistas o
evolucionistas del crecimiento económico y el desarrollo.
En el presente ensayo se adopta una teoría institucionalista para
justificar la intervención estatal en un contexto de cambio estructural.
Se establecen proposiciones estilizadas y se plantean definiciones y
1
Como referencia, se recomienda consultar los textos clásicos de Bulmer-Thomas (2011) sobre
historia económica de América Latina, a Sunkel y Paz (1970), Thorp (1998), o el reciente texto
de Bértola y Ocampo (2013) sobre el desarrollo económico latinoamericano desde los procesos
de independencia. Sobre la evolución del pensamiento de la CEPAL y el estructuralismo
latinoamericano, no se pueden pasar por alto a Rodríguez (2006), Rosenthal (2004), Bielschowsky
(1998a, 1998b y 2010) o Love (1994), por nombrar algunos de los más sobresalientes. En cuanto
a la renovación del pensamiento de la CEPAL desde los años ochenta, llamado también
“neoestructuralismo”, véase la recopilación de Sunkel (1991), Ffrench-Davis (2005), Ocampo y
Ros (2011), Ocampo (2008), Stallings y Peres (2000) y Fajnzylber (1993).
aclaraciones conceptuales que, a su vez, permiten establecer el vínculo entre

Estado y desarrollo. Posteriormente se revisan los aportes centrales de la
CEPAL en esa esfera por medio de algunos de sus textos institucionales y,
por último, se rescatan las ideas de Prebisch sobre la temática para llegar a
una aproximación de la vigencia de sus ideas en el debate contemporáneo.
1. Sobre el concepto de Estado: proposiciones básicas

La primera proposición del presente ensayo consiste en reconocer que el
Estado y su economía política son variables determinantes del desarrollo
económico y social. La dimensión política se incluye debido al supuesto
básico de que hay un interés común y compartido por todos (el bien
común). Las soluciones propuestas al dilema Estado-mercado y al reto
del desarrollo han sido diversas, desde la izquierda populista hasta la
izquierda progresista, y desde la centroderecha pragmática hasta la
derecha neoliberal y la centroizquierda moderna. Todos los cambios
de paradigmas de los siglos XX y XXI se han enmarcado en el eje de
acumulación capitalista mundial y explican, en buena medida, los vaivenes
del desarrollo económico y social de la región.
El mercado equilibrado y eficiente de los neoclásicos ha sido
cuestionado desde la Gran Depresión de los años treinta, luego con la
crisis de la deuda de los años ochenta y, más recientemente, a raíz de la
crisis financiera internacional de 2008. Ahora, incluso los neoliberales más
vehementes aceptan como inevitables algunas formas de intervención
estatal, debido no solo a la presencia de externalidades, sino a la ubicuidad
de los mercados incompletos, la información asimétrica y el incipiente
desarrollo institucional2. El falso dilema entre Estado y mercado debe
descartarse a favor de la relación correcta de estudio: el papel del Estado
en el mercado.
La segunda proposición se refiere a que el Estado en su concepción
más amplia es una construcción institucional y, por ende, una variable
explicativa fundamental de por qué unos países son más ricos que otros
(Chang, 2003). Para abordar ese tema, no solo es preciso adoptar una teoría
del Estado, sino hacerlo a partir de un análisis de la dinámica institucional
y una teoría del cambio institucional. Ello implica dar el paso para
2
El elemento central de la polémica del neoliberalismo sobre este tema se relaciona con el “Estado
de bienestar” por el supuesto debilitamiento de las instituciones que ocurriría como resultado
de prácticas clientelistas que llevarían a la postre al totalitarismo o, como lo llamó Hayek, a un
“camino de servidumbre”. Asimismo, Milton Friedman señala en Free to Choose que “la libertad
económica es un requisito esencial de la libertad política. Al permitir que las personas cooperen
entre sí sin la coacción de un centro decisorio, la libertad económica reduce el área sobre la que
se ejerce el poder político. Además, al descentralizar el poder económico, el sistema de mercado
compensa cualquier concentración de poder político que pudiera producirse. La combinación de
poder político y económico en las mismas manos es una fórmula segura para llegar a la tiranía”.
328 CEPAL
redefinir lo público y construir o reconstruir instituciones cimentadas en

el bien general y en algo distinto a la sumatoria de intereses particulares.
Sobre ese aspecto, North (1990) señala: “Quiero atribuir un papel mucho
más fundamental a las instituciones en las sociedades; son el determinante
subyacente del desempeño de las economías. Si queremos construir una
teoría dinámica del cambio (algo que falta en la corriente principal de la
economía y que fue tratado muy imperfectamente en la teoría marxista),
debe construirse un modelo de cambio institucional”.
El reconocimiento del rol del Estado en el proceso de desarrollo se
ha dado a medida que se ha redescubierto el papel de las instituciones
en el desempeño económico de las naciones. Los trabajos seminales
de O. Williamson (1985), The Economic Institutions of Capitalism, y de
D. North (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance,
se constituyen en referencias fundamentales al poner en duda el supuesto
de que las instituciones se generan de manera espontánea y son un
subproducto del crecimiento económico cuando, en realidad, las mejoras
institucionales son las precondiciones esenciales y determinantes del
crecimiento. Más recientemente, Rodrik (2002, 2004, 2007), Chang (2003)
y Acemoglu y Robinson (2012) han llegado a aproximaciones similares y
argumentan que las instituciones son la principal variable explicativa de
por qué unas naciones son más ricas que otras y por qué algunas fracasan
en su búsqueda de mayor bienestar, crecimiento y desarrollo económico.
La teoría institucionalista ha ido ganando terreno y se ha
consolidado como una alternativa interpretativa del papel del Estado
en el proceso de desarrollo. En particular, señala que el éxito de una
economía depende de un conjunto de instituciones, entre las que figura
el mercado. Además, reconoce que las instituciones que no son de
mercado, como las redes empresariales, los sindicatos y las empresas
transnacionales, los sistemas nacionales de innovación, las políticas
industriales y el corporativismo social son elementos clave de esa
amplia matriz. La intervención estatal se justifica en un contexto de
cambio estructural que implica, a su vez, transformaciones profundas
de la estructura productiva, la tecnología y las instituciones. El Estado
desempeña dos funciones en la facilitación de este cambio estructural:
i) proveer una visión de futuro a largo plazo y de construcción de nuevas
instituciones, y ii) mediar en la resolución de los conflictos que surgen a
menudo durante el proceso de cambio estructural (Chang, 2003).
La tercera proposición es que el Estado en América Latina
tiende a ser social-liberal y cada vez más democrático, con diversas
interpretaciones del capitalismo globalizado y una integración comercial
y regional creciente. La dimensión social responde a que los Estados
siguen y seguirán asumiendo la responsabilidad en cuanto a la protección
de derechos sociales como la salud, la educación y la previsión social.

Por ejemplo, después de la crisis de 2008, los planes adoptados por la
gran mayoría de los países de la región tuvieron como ejes de acción la
atención a los sectores vulnerables, la mitigación de la caída del empleo
y la restitución del entramado productivo, con miras a frenar una posible
erosión de los logros alcanzados en la década anterior en materia de lucha
contra la pobreza y reducción de la desigualdad del ingreso.
La dimensión liberal del Estado en América Latina se aprecia en la
forma de llevar a cabo las funciones del Estado, que se realizan de manera
más competitiva, con mayor transparencia y mejores mecanismos de
rendición de cuentas, evitando el monopolio de la burocracia estatal en las
partidas presupuestarias de educación, salud e infraestructura. El Estado
social-liberal no sustituye el mercado, sino que lo complementa (Bresser
Pereira, 1998).
Por esas razones, en lugar de enfocarse en aspectos normativos
sobre cuál debería ser la función “correcta” del Estado según las distintas
vertientes del conservadurismo y el liberalismo social, o del neoliberalismo
y algunas formas de radicalismo, resulta mucho más interesante indagar
sobre las razones subyacentes que explican por qué algunos Estados
tienen una propensión más desarrollista que otros. En última instancia,
lo que se espera de cualquier Estado es que sea aceptablemente efectivo,
legítimo, representativo, capaz de concertar pactos políticos, económicos y
sociales de alcance nacional, socialmente responsable, capaz de construir
visiones de largo plazo y, sobre todo, capaz de mantener la gobernabilidad
y gobernación con una fuerte vocación desarrollista3.
Antes de avanzar en el análisis de la relación entre Estado y
desarrollo económico es necesario hacer algunas aclaraciones y definiciones
importantes y, al mismo tiempo, contextualizarlas en América Latina y el
Caribe4. Gran parte de la región cuenta hoy con regímenes y gobiernos
democráticos, que presentan diferentes grados de madurez y eficiencia
y, a la vez, adolecen de importantes fallas y limitaciones. En la práctica
latinoamericana, no existe el “Estado óptimo” o “Estado prototipo” ni un
modelo político único y dominante. En ese contexto político es que deben
desarrollarse los debates sobre paradigmas, estrategias y modelos de
desarrollo, sobre procesos y cambios democráticos y, fundamentalmente,
sobre el papel y los límites del Estado (O’Donnell, 2008a).
3
Bresser Pereira (1998) sostiene que existe gobernabilidad cuando el gobierno tiene una
legitimidad asegurada por instituciones políticas capaces de representar e intermediar intereses
sectoriales legítimos, y que existe gobernación cuando el Estado tiene capacidad financiera y
administrativa para ejercer las políticas decididas por el gobierno.
4
Véase en ILPES (1995) la mejor colección de ensayos sobre reforma y modernización del Estado
de esa década.
330 CEPAL
O’Donnell (2008a) define el régimen democrático como

“la realización regular e institucionalizada de elecciones libres,
institucionalizadas y razonablemente competitivas, así como la vigencia
de algunas libertades ‘políticas’, tales como las de opinión, expresión,
asociación, movimiento, acceso a medios periodísticos no monopolizados
y similares. En estas esferas se ejercen dos derechos fundamentales: uno,
votar libremente en la elección de quienes habrán de ocupar posiciones
en la cúpula del Estado (los gobiernos), y otro, si así se desea intentar, ser
electo o electa para ocupar los respectivos cargos”.
Además, O’Donnell (2008a) define el Estado como un conjunto
de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte sancionadas
y respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente
penetra y controla el territorio y los habitantes que se pretende delimitar
geográficamente. Esas instituciones tienen como último recurso, para
hacer efectivas las decisiones que toman, la supremacía en el control de los
medios de coerción física que algunas agencias especializadas del mismo
Estado normalmente ejercen sobre aquel territorio5.
En el caso latinoamericano, los Estados han surgido a partir de
procesos históricos muy diferentes entre sí. Tales diferencias no pueden
ser ignoradas y en gran medida explican la adopción y adecuación de
distintos “estilos de desarrollo”, ritmos dispares en sus procesos de
desarrollo democrático, progresos desiguales en el plano institucional y
avances diferenciados en la lucha contra la pobreza y la desigualdad6.
Por otra parte, los Estados son entidades cambiantes y dinámicas,
que se adaptan y transforman ante el entorno nacional e internacional.
Logran progresos pero también sufren retrocesos. No son inmutables
y, en última instancia, son organizaciones sociales conformadas por
instituciones que pueden llegar a ser débiles o fuertemente constituidas y
5
Nótese que esta definición de corte weberiano se refiere a lo que el Estado es, y no a la amplísima
gama de definiciones sobre lo que hace o debe hacer. El análisis no es solamente sobre el Estado,
sino sobre Estados que son o se autoproclaman nacionales. Siguiendo a O’Donnell (2008b), la
nación no precede al Estado, sino que este se esfuerza por crearla. Define la nación como “un
arco de solidaridades, una construcción política e ideacional que postula la existencia de un
‘nosotros’ que entraña un reclamo de lealtad por encima y más allá de otras entidades e intereses
y que, si ya no lo tiene, frecuentemente busca asentarse o definirse en un territorio delimitado
por un Estado”.
6
Aníbal Pinto (2008) define el “estilo de desarrollo” como el modo en que, “dentro de un
determinado sistema, se organizan y asignan los recursos humanos y materiales con el objeto
de resolver los interrogantes sobre qué, para quiénes y cómo producir los bienes y servicios”.
Específicamente, distingue dos conjuntos de rasgos: i) los que componen la base estructural
de la organización productiva, en especial la estructura sectorial del producto y del empleo,
los diversos estratos tecnológicos y el tipo de relacionamiento externo predominante, y ii) los
elementos dinámicos del sistema, que se revelan a partir del análisis del nivel y composición
de la demanda y de sus antecedentes, es decir, el nivel y la distribución del ingreso. Según ese
concepto, ambos conjuntos de rasgos están íntimamente vinculados por medio de un círculo de
causalidad acumulativa (Cardoso y Faletto, 1979; Cardoso, Prebisch y Green, 1982).
enraizadas en el constructo social. En ese sentido, cualquier generalización

sobre el Estado resulta aventurada y cualquier prescripción, demasiado
simplista (O’Donnell, 2008b).
Según esa definición, el Estado puede explicarse a partir de
cuatro dimensiones. En primer lugar, podría verse como un conjunto
de burocracias, compuesta por organizaciones complejas que tienen
legalmente asignadas responsabilidades tendientes a resguardar o
proteger algún aspecto del interés público general7. En segundo lugar,
podría ser un sistema legal compuesto por reglas legalmente establecidas
y sancionadas que inciden en las relaciones y contratos sociales. En tercer
lugar, podría considerarse una unidad de identidad colectiva para los
habitantes de su territorio, es decir un Estado desde la perspectiva de su
pueblo. Por último, el Estado puede ser un decantador o tamiz que regula
el espacio y frontera del territorio, la población y el mercado que delimita.
En síntesis, la definición se refiere a la eficiencia de las burocracias estatales,
la efectividad del sistema legal, el papel del Estado como eje de identidad
y su condición de tamiz para regular el espacio y el territorio (O’Donnell,
2008a, 2008b).
El cambio de paradigma al que se enfrenta América Latina
desde hace algunos años, como todos los cambios de su tipo, no es
tan perceptible ni reconocido, debido al rezago de las instituciones
del Estado en lo que respecta a acoger o concretar los cambios en
las formas de “ser y hacer” las cosas. La necesidad transformativa
surge porque las evidentes mutaciones de la sociedad aún no tienen
suficiente correlato con los cambios en las instituciones, y tampoco se
aplican respuestas integrales a las problemáticas sociales, económicas
y ambientales. La globalización, la profunda revolución tecnológica y
los recientes paradigmas tecnoeconómicos, el avance científico, pero
también la presión sobre el medio ambiente, los cambios demográficos,
las migraciones, los desastres naturales, el cambio climático y las
disparidades territoriales, son algunas de las dimensiones que están
experimentando cambios y representan algunas de las brechas más
importantes en la actualidad, sin que todavía existan ni se hayan
consolidado las instituciones capaces de afrontar u orientar esas
transformaciones. En consecuencia, las demandas de mayor igualdad,
más oportunidades para un mayor número de personas, mejor y mayor
participación en las decisiones políticas, mayor transparencia, entre
otras, siguen tan vigentes como antes en la agenda pública.
7
En ese contexto, la burocracia se define como “un conjunto de relaciones sociales de comando
y obediencia que está jerárquicamente pautado por reglas formales y explícitas, vigentes en el
seno de una organización compleja” (O’Donnell, 2008b).
332 CEPAL
La caracterización sobre la situación actual de los Estados de

América Latina es que enfrentan un gran déficit y son reflejo de las
profundas contradicciones, la heterogeneidad estructural, la larga historia
de desigualdades e inequidades, las convulsas trayectorias políticas y
las reformas fiscales inconclusas que han caracterizado a la región. Son
Estados que carecen de suficiente credibilidad en su papel de proveedores
de bienes públicos, recaudadores fiscales, garantes de la protección social
y promotores de la productividad y el empleo. Sin embargo, desde la
ciudadanía misma surge un creciente clamor que exige un papel cada vez
más central para el Estado (CEPAL, 2010).
La ecuación Estado-mercado que prevalece desde hace tres décadas
se ha mostrado incapaz de responder a los desafíos globales de hoy y de
mañana. Por lo tanto, se plantea el reto de colocar al Estado en el lugar
que le corresponde de cara al futuro. El debate debe centrarse en el propio
modelo y orientación del desarrollo, en el sujeto y fin último del desarrollo
y en los medios para alcanzarlo.
2. Sobre el concepto de desarrollo y las formas de pensar

en el tema
Existen básicamente dos formas de concebir el desarrollo. La primera
y más intuitiva es como un cambio en las condiciones de vida de las
personas, junto con los procesos necesarios para lograrlo. A esto se asocian
los conceptos de progreso, prosperidad y bienestar8. El papel de los
actores, instituciones y organismos en este proceso es lo que se denomina
visión estratégica del desarrollo. En ese sentido, el desarrollo se ve como el
resultado de un proceso en que intervienen actores, organismos y medios
para alcanzar un conjunto de metas previamente establecidas. Según la
narrativa de Hirschman (1980), una estrategia de desarrollo debe buscar
“más que la combinación eficaz de recursos escasos, la potenciación y
utilización de las capacidades ocultas y diseminadas en la sociedad, en un
esfuerzo colectivo encauzado por el desarrollo”.
La segunda forma de aproximarse al concepto de desarrollo es más
cercana a la idea weberiana de la historia del cambio social y no lo concibe
como el resultado de una estrategia, política o acción pública deliberada,
sino del funcionamiento de un sistema compuesto por su estructura
institucional y social (Veltmeyer, 2010). De hecho, cualquier “desarrollo”
puede definirse a partir de sus factores estratégicos o estructurales, y
cualquier política pública, independiente de su origen o concepción, tiene
una dimensión estratégica y otra estructural.
8
Nótese que el concepto de desarrollo no ha sido el mismo a lo largo del tiempo, como se verá
más adelante (Veltmeyer, 2010). Véase una exposición notable sobre factores estructurales y
modalidades del desarrollo en los ensayos clásicos de Aníbal Pinto (1973).
La idea de libertad o “desarrollo como libertad” en la formulación

de Sen (1999) se basó en la filosofía del liberalismo social y puede verse
como la fusión de las ideas de progreso, igualdad y libertad. En ese
contexto, el desarrollo se entiende sobre todo como un asunto de libertad
que amplía las opciones disponibles para los individuos y los estimula a
aprovechar sus oportunidades, es decir, como el proceso de expansión de
las libertades reales de que goza un pueblo. El papel del Estado consiste en
nivelar el campo de juego, reformar las instituciones, asegurar una mayor
inclusión social y elevar las capacidades del capital humano con miras al
aprovechamiento de las oportunidades, por ejemplo, las de educación.
En el primer Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) se define el “desarrollo
humano sostenible” como el proceso de ampliar las habilidades y las
opciones de las personas de manera que sean capaces de satisfacer sus
propias necesidades.
En América Latina, y en el marco de las corrientes estructuralistas,
el desarrollo consistía en la incorporación del progreso técnico y su
difusión en el aparato productivo y social con el fin de alterar la estructura
productiva, como parte de un proceso acumulativo de largo aliento. Ese
proceso incluía capacidades, organización del Estado, capital, tecnología
y sinergias y complementariedades entre lo público y lo privado9. El
desarrollo se daba en un espacio y tiempo y, como señaló hace más de dos
décadas el profesor Sunkel (1991), el único desarrollo posible es “desde
dentro”, es decir, se trata ante todo de un proceso endógeno que no se
puede importar.
En términos estructurales, siguiendo la tipología de Veltmeyer
(2010), el proceso de desarrollo como “cambio a largo plazo” en la evolución
a gran escala de las sociedades se ha conceptualizado y periodizado sobre
la base de tres “metateorías”. La primera se centra en la transformación de
la sociedad y la economía agrarias en un sistema industrial, cuyo proceso,
en términos genéricos, podría considerarse de “industrialización”. En ese
contexto, es posible ubicar a los países en tres categorías, según su grado
de evolución: i) preindustrial (agrario); ii) en proceso de industrialización, e
iii) industrializado. Uno de los supuestos fundamentales de esta metateoría
es que el nivel de mejoramiento socioeconómico sería una consecuencia de
ese cambio de la estructura de producción económica.
9
En sus textos de los años cincuenta, Prebisch señala que la estructura productiva está compuesta
por los sectores productores de bienes, mientras que a la estructura económica se añaden la
infraestructura física y los sectores de servicios (incluso los que presta el gobierno). Por
consiguiente, según la narrativa de Prebisch, las características de la estructura productiva
condicionan las de la estructura económica.
334 CEPAL
La segunda metateoría concibe el proceso de desarrollo en

términos de una transformación fundamental de la estructura de valores
que sostiene la estructura institucional del sistema. De esta manera, las
sociedades pueden caracterizarse como tradicionales, modernizantes o
modernas. La evolución del sistema, o la transformación de un sistema
en otro, puede concebirse como la transición de una sociedad de tipo
tradicional (orientada hacia valores de tipo comunitario, de ayuda mutua
y solidaridad) a un sistema moderno orientado hacia un individualismo
en que las personas buscan alcanzar determinada posición, en lugar de
actuar en función de las necesidades de la sociedad.
La tercera metateoría es la del desarrollo capitalista, es decir, la
transformación de una sociedad y una economía precapitalista en un
sistema capitalista. Según esa concepción, el cambio fundamental es
consecuencia de un proceso de transformación social, es decir, de una
sociedad de productores agrícolas a pequeña escala (campesinos y pequeños
agricultores) en un proletariado, definido según los conceptos marxistas
como una clase social que carece de medios de producción, por lo que se ve
obligada a intercambiar su fuerza de trabajo por un salario para vivir.
Las tres metateorías del desarrollo basadas en el cambio a largo
plazo (industrialización, modernización y desarrollo capitalista) bien
podrían interpretarse como tres dimensiones o puntos de partida
diferentes del mismo proceso, es decir, la “gran transformación” según la
narrativa de Karl Polanyi (1944), donde la economía de mercado y el Estado
no deben entenderse como elementos o instituciones separadas, sino como
una creación humana de carácter conjunto que Polanyi denomina sociedad
de mercado. Este proceso ha tomado varios siglos y sigue ocurriendo en el
mundo en desarrollo.
3. El Estado y el desarrollo en los documentos de la

Comisión Económica para América Latina y el Caribe
No se pretende hacer una reseña de todos los documentos institucionales
de la CEPAL sobre la relación sobre Estado y desarrollo, pues resulta
innecesario para los fines planteados. Se busca más bien destacar los
documentos que, por su importancia y pertinencia, marcaron un antes
y un después en el debate sobre el papel del Estado en el desarrollo
latinoamericano10. La intención es aprovechar la oportunidad en exhibir
la vitalidad y actualidad de las ideas de Prebisch en el marco del debate
contemporáneo sobre el papel del Estado en el desarrollo.
10
La mejor exposición sobre el pensamiento económico de la CEPAL se encuentra en Bielschowsky
(1998b, 2010), Rodríguez (2006), Rosenthal (1998, 2004) y Love (1994). Véanse además, sobre el
pensamiento de Prebisch, Dosman (2006, 2010), Pérez Caldentey, Sunkel y Torres (2013), Love
(1980), Rodríguez (2001) e Iglesias (2003).
El pensamiento de la CEPAL se caracteriza por aplicar un

método histórico-estructural y desarrollar tres ejes analíticos que han
permanecido a lo largo de su producción intelectual: i) el análisis de la
inserción internacional; ii) el análisis de las condicionantes estructurales
internas del crecimiento y del progreso técnico, así como de las relaciones
entre ellos y el empleo y la distribución del ingreso, y iii) el análisis de las
posibilidades de acción estatal11.
El primer documento es sin duda “El desarrollo económico de
América Latina y sus principales problemas” (Prebisch, 1949), considerado
por Albert Hirschman como el manifiesto latinoamericano. Fue la obra
que sentó las bases teóricas y conceptuales de un modelo de subdesarrollo
liderado por el Estado y esbozado por Prebisch a partir de una crítica a la
teoría del comercio internacional (Pérez Caldentey, Sunkel y Torres, 2013).
El genio del “manifiesto” fue la capacidad de moldear una
síntesis única y convincente por medio del examen de los principales
determinantes de la actividad económica de los países en desarrollo.
Se propone el concepto de “centro-periferia” de la economía mundial
para explicar la dinámica y estructura de la desigualdad mundial.
El desarrollo, según Prebisch, implicaba adoptar una postura y, en
consecuencia, el “manifiesto” se pronunciaba por un Estado activo donde
la industrialización de la periferia no era un fin en sí mismo, sino el medio
por el que los países en desarrollo podían acceder a los beneficios del
progreso técnico y de esa manera, elevar progresivamente el nivel de vida
de sus habitantes. Esa perspectiva de industrialización se contraponía a la
doctrina dominante de las ventajas comparativas y presentaba una opción
para América Latina desde América Latina (Dosman, 2001; Rodríguez,
2001; Bielschowsky, 2010).
Puesto que no se esperaba que ese proceso se diera de forma
espontánea (debido a las limitaciones de capital extranjero o nacional),
se inferiría que solamente lo podría generar y liderar el único agente de
la periferia capaz de hacerlo de forma deliberada con el fin de alterar
la estructura productiva de las economías periféricas: el Estado. La
implicación práctica en las décadas siguientes fue el amplio uso de la
capacidad del Estado para liderar el proceso de desarrollo industrial, así
como promover la planificación y la inversión para generar un crecimiento
11
Según Bielschowsky (2010), el método histórico-estructural está “dedicado al examen de las
especificidades productivas sociales, institucionales y de inserción internacional de los países
de América Latina y el Caribe, en su carácter de ‘periféricos’, examinadas en contraposición
con las características de las economías ‘centrales’, y observadas desde la perspectiva prioritaria
de su transformación a mediano y largo plazo”. Por su parte, Sunkel y Paz (1970) señalan que
“el análisis relativo a la limitada aplicabilidad en el tiempo de las leyes económicas sugiere la
necesidad de establecer hipótesis significativas para situaciones históricas concretas; en otras
palabras, se reconoce la historicidad del objeto de la ciencia económica”.
336 CEPAL
más acorde con la función de preferencia social de las economías

periféricas (Glade, 2003).
El segundo documento, bajo el título Crecimiento, desequilibrio y
disparidades: interpretación del proceso de desarrollo económico, es una obra
de cinco capítulos que conformó la primera parte del Estudio Económico
de América Latina, 1949 (CEPAL, 1951). Ese documento reflejaba muchas
de las ideas vertidas en la misma época por los pioneros de la teoría del
desarrollo Nurske, Lewis, Myrdal y A. Rosenstein-Rodan, entre otros,
quienes definieron junto con Prebisch lo que muchos años después
Krugman llamó la “alta teoría del desarrollo”.
Además de su crítica al esquema de inserción internacional y a
la generación de vulnerabilidad externa en la periferia, Prebisch aborda
en esos dos textos seminales los ingredientes esenciales de la escuela
estructuralista latinoamericana, a saber: i) las condiciones iniciales de la
estructura interna que, por su condición de subdesarrollo, dificultaba la
industrialización y difusión del progreso técnico en la periferia, y ii) la
validez de la intervención estatal debido a la complejidad inherente de
dichas estructuras en el proceso de desarrollo (Bielschowsky, 1998a y
1998b; Rodríguez, 2006; Pérez Caldentey, Sunkel y Torres, 2013).
Como señalan Pérez Caldentey, Sunkel y Torres (2013): “Convencido
de la imperiosa necesidad de crear un conjunto de ideas coherente para
analizar y pensar de manera específica los fenómenos de América Latina,
Prebisch construyó un pensamiento propio a partir de una visión del
desarrollo económico y de la inserción internacional de la región; en otros
términos, mediante un acto creativo, intuitivo e inductivo que precede y
también es condición previa a la investigación analítica, Prebisch concibe
intelectualmente la dinámica del proceso de desarrollo en la región”.
Las propuestas de los textos mencionados adquieren madurez
en los años siguientes y se consolidan en “Hacia una dinámica política
de desarrollo para América Latina” (1963) y “El proceso de desarrollo
industrial en América Latina” (1966). El elemento central de esos dos
textos fue la elaboración analítica más amplia que recibió el papel del
Estado en el proceso de desarrollo y sobre todo en su planificación. Uno
de los avances importantes de esos documentos fue el posicionamiento
de la empresa privada en la matriz social, el análisis sobre las políticas
de redistribución y las reformas necesarias de los regímenes imperantes
de tenencia de la tierra. Es de destacar que se apartaron del precepto
ingenuo de intervención estatal y reconocieron tempranamente las
limitaciones del Estado en determinadas circunstancias, debido a que
ciertas intervenciones estatales podían dar lugar a distorsiones que
incidirían en sentido contrario y de forma perversa en el proceso de
desarrollo (Glade, 1993).
En la década de 1970, los textos “Cambio y desarrollo” (1970)

y “Empresas públicas: su significación presente y su potencial en el
desarrollo” del Boletín Económico para América Latina (1971), fueron
trascendentales porque delinearon de manera sistemática los procesos de
intervención estatal mediante empresas estatales o públicas y enunciaron
ampliamente la relación de dichos procesos con las fallas de mercado y
las externalidades. Si bien se realizaron importantes contribuciones en el
plano microeconómico y en la formulación de políticas públicas, aún no
estaban demarcados los vínculos con el progreso técnico y la distribución
del ingreso, con todos los mecanismos de transmisión, y faltaba elaborar
una propuesta más acabada del proceso de transformación productiva.
Posteriormente, Fernando Fajnzylber, en La industrialización trunca de
América Latina (1983) y Transformación productiva con equidad (1990), analizó
cuatro elementos fundamentales. El primero se refiere a la estrategia de
industrialización por medio de la exportación de productos industriales
y los consecuentes efectos dinámicos en términos de creación de empleo,
aumento de productividad y crecimiento de los salarios reales. Es decir, la
consecución de una competitividad “auténtica” (basada en la incorporación
de progreso técnico) en lugar de “espuria” (apoyada en la caída del ingreso
real), propiciando una transformación productiva dinámica que conlleve
una estrategia de crecimiento con equidad. En ese sentido, como señala
Rodrik (2005), la exportación de productos industriales con procesamiento
local contribuía a difundir la lógica industrial y de paso confirmaba
la aseveración de Prebisch en el sentido de que la estructura económica
es importante y lo que los países producen y exportan es un factor
determinante en su desempeño económico.
El segundo aspecto, al referirse al desempeño de los tigres
asiáticos, es que en esos países la política industrial y comercial se basó
en un componente importante de sustitución de importaciones. En el
tercer aspecto, relacionado con el papel del Estado, destacó su carácter no
neutral y su vinculación y complementariedad con el sector empresarial.
El último aspecto se refiere al contexto internacional en que operaron las
experiencias industrializadoras de los tigres asiáticos.
A partir de la propuesta sobre transformación productiva formulada
en 1990, la CEPAL continuó profundizando en el tema con el fin de
extender los planteamientos del documento original. En el marco de ese
esfuerzo se elaboran los documentos Equidad y transformación productiva:
un enfoque integrado y Población, equidad y transformación productiva (CEPAL,
1992a y 1992b).
En 1995, el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social (ILPES) publica el texto Reforma y modernización del
Estado y destaca que lo importante es la calidad y selectividad de las
338 CEPAL
intervenciones del Estado, no solo la magnitud del aparato burocrático.

De esa manera, se plantea el debate entre los límites de lo público y lo
privado. Con ese esfuerzo, el ILPES hace un aporte sobresaliente y pionero
al concluir que no existe un prototipo de Estado ni soluciones uniformes
para el conjunto, las comunidades o los territorios dentro del mismo país,
y propone tres grupos de funciones públicas emergentes de la reforma
del Estado: i) tareas clásicas del gobierno: provisión de bienes públicos;
administración de desequilibrios macroeconómicos y acumulación de
capital social, físico y humano; ii) armonización, mediante la regulación
gubernamental, de los intereses particulares frente a los intereses públicos
y concertación de pactos y acuerdos al respecto, y iii) gestión estratégica
y papel anticipador del Estado al construir visiones de futuro y de largo
plazo con el fin de orientar la dinámica del proceso de desarrollo.
En el año 2000, la publicación Equidad, desarrollo y ciudadanía aborda
de forma integral la multidimensionalidad del desarrollo y plantea nuevas
formas de enfocar lo público, desde la perspectiva del Estado y a partir
de una mayor promoción de la ciudadanía y la cohesión social. Comienza
con un análisis del legado de los años noventa y luego ofrece una visión
global sobre temas relativos a la equidad: i) los principios de la política
social y la lucha contra la pobreza; ii) el desarrollo educativo, el empleo y
la seguridad social; iii) el gasto público social, y iv) las metas en materia
de cobertura de servicios sociales. Además, trata temas económicos, vistos
desde sus dimensiones sociales y de desarrollo sostenible. Aborda con
notable fluidez la estabilidad y el crecimiento económico, el desarrollo
productivo y los problemas específicos de las economías más pequeñas,
la regulación de servicios públicos y la consolidación de los espacios
para el desarrollo sostenible. Por otra parte, contiene las reflexiones más
destacadas del período, sobre ciudadanía y cohesión social.
Finalmente, en la etapa más reciente, en 2010, se publica La hora
de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, donde se plantea que
la igualdad de derechos es el marco normativo que sirve de base para
propiciar pactos sociales que ofrezcan más oportunidades a quienes
menos tienen. Propugna un pacto fiscal que contemple una estructura y
una carga tributaria con mayor efecto redistributivo, capaz de fortalecer
el papel del Estado y la política pública a fin de garantizar umbrales de
bienestar. El texto plantea un conjunto de políticas económicas con visión
de largo plazo en el ámbito productivo, laboral, territorial y social, que
no solo promuevan la igualdad de oportunidades, sino la reducción de
las brechas en materia de logros efectivos, lo que constituye el pilar de la
agenda de la igualdad.
El documento se identifica plenamente con la idea de que la
igualdad social y un dinamismo económico que transformen la estructura
productiva no están contrapuestos entre sí y el gran desafío es encontrar

las sinergias entre ambos elementos. Sugiere que hay que crecer para
igualar e igualar para crecer. A largo plazo, los conceptos de igualdad,
crecimiento económico y sostenibilidad ambiental deben apoyarse y
reforzarse mutuamente. En consecuencia, se propone crecer con menos
heterogeneidad estructural y más desarrollo productivo, e igualar
mediante la potenciación de las capacidades humanas y la movilización
de energías del Estado. Se busca revertir las profundas disparidades
territoriales mediante la construcción de sociedades más integradas
en torno a dinámicas productivas, con sinergias sociales y territoriales
positivas, así como reforzar la protección de las personas mediante el
mejoramiento de los mercados laborales, las capacidades de las finanzas y
la gestión pública.
En 2012, la publicación de Cambio estructural para la igualdad: Una
visión integrada del desarrollo perfecciona los postulados de La hora de la
igualdad. Parte del hecho de que, en un contexto mundial particularmente
complejo, América Latina y el Caribe requiere, con más fuerza que nunca,
perseverar en tres direcciones para alcanzar el necesario desarrollo: i) el
cambio estructural que permita avanzar hacia sectores más intensivos
en conocimiento; ii) la convergencia para reducir las brechas internas y
externas de ingresos y productividad, y iii) la igualdad de derechos.
Lo anterior supone tres grandes retos: i) lograr un crecimiento
sostenido a tasas elevadas, suficientes para cerrar las brechas estructurales
y generar empleos de calidad; ii) cambiar los patrones de consumo y
producción en el contexto de una verdadera revolución tecnológica con
sostenibilidad ambiental, y iii) garantizar la igualdad sobre la base de una
estructura productiva más convergente, con protección social universal y
construcción de capacidades.
La superación de esos tres desafíos entraña el regreso de la
política y del Estado, que recupera su papel en la promoción de la
inversión y el crecimiento, la redistribución y la regulación, con vistas al
cambio estructural para la igualdad, mediante la aplicación de políticas
industriales, macroeconómicas, sociales y laborales.
Finalmente, con Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible (2014)
se completa la trilogía y se trazan las nociones fundamentales para definir
las prioridades de la agenda para el desarrollo regional después de 2015.
En este documento, reviste especial importancia el pacto social debido a la
encrucijada que enfrenta la región ante los pronósticos de un crecimiento
económico más moderado y el debilitamiento de los principales motores
de crecimiento, y al contexto de economía política asociado a reformas
postergadas en materia de salud, educación, inversión en infraestructura,
materia fiscal y protección social. De este modo, la revisión de la ecuación
340 CEPAL
Estado-mercado-sociedad cobra más relevancia y actualidad ya que se

requiere pasar del cortoplacismo de las políticas de gobierno a las visiones
de largo plazo de las políticas de Estado.
B. Un acercamiento a los paradigmas

de desarrollo latinoamericano
En este apartado se presentan, en forma estilizada, los rasgos esenciales
de los principales paradigmas de desarrollo en América Latina. No es
una descripción exhaustiva ni mucho menos formal de la evolución
epistemológica del pensamiento latinoamericano. Tampoco es una
descripción de un paradigma exacto, ya que a lo largo del desarrollo de
la región después de los procesos de independencia se pueden observar
notables diferencias entre países en cuanto a la forma, intensidad, ritmo,
alcance, gradualidad y secuencia con que han aplicado los elementos
básicos y dominantes de cada paradigma.
La realidad es siempre mucho más compleja y difícil de afrontar y, en
rigor, los países han adoptado paradigmas con modalidades y mecanismos
disímiles, han formulado políticas similares que han llevado a resultados
diferentes y algunos de los preceptos centrales no se han aplicado
necesariamente de forma uniforme, consistente y sistemática, debido a que
los contextos y los puntos de partida de cada país han sido distintos. En
consecuencia, como se menciona en la introducción, se trata de presentar
grandes líneas interpretativas entre las ideas, la práctica y los procesos de
desarrollo, al mismo tiempo que se define la relevancia del pensamiento
de Prebisch12. Conviene señalar que ese esfuerzo interpretativo tampoco
se presta a simplificaciones burdas, pues cada paradigma en el proceso
de desarrollo latinoamericano guarda su propia identidad, complejidad y
especificidad histórico-estructural. Sin embargo, con fines de exposición,
cada uno se presenta a partir de sus rasgos más esenciales.
1. El punto de partida: ¿desarrollo o subdesarrollo

latinoamericano?
En América Latina, el debate sobre los diferentes paradigmas de desarrollo
(o subdesarrollo) se relaciona directamente con el proceso de acumulación
capitalista, en el que tanto las corrientes estructuralistas como las de la
teoría de la dependencia sustentaron conceptualmente su formulación.
Un elemento del “Prebisch esencial”, como lo llama Dosman, que
parece crucial para nuestros días y en especial para América Latina, es
12
Una presentación mucho más elaborada de los paradigmas de desarrollo latinoamericano se
encuentra en Ocampo (2008), Bértola y Ocampo (2013) y Love (1994).
su concepción balanceada y su elevado pragmatismo. Por balanceado ha

de entenderse, entre otras cosas: i) un mayor papel del Estado, pero sin
llegar a un Estado omnipresente (igual que a fines de los años noventa);
ii) sustitución de importaciones, pero no a cualquier costo; iii) políticas
monetarias más activas y favorables al crecimiento, aunque no a costa de
la inflación; iv) controles de cambios y de movimiento de capitales, pero
dependiendo del momento de aplicación y la intensidad, y v) la discusión
con el Norte, sin llegar a la ruptura.
En ese aspecto, es oportuno rescatar uno de los tres mensajes
centrales de Prebisch, relacionado con la conformación de visiones del
orden mundial acordes a los intereses de los países del centro. Según la
narrativa de Prebisch existe un “pensamiento céntrico” que racionaliza el
sistema internacional, desde la teoría clásica del comercio internacional
hasta la teoría de las expectativas racionales o del nuevo comercio
internacional, desde el libre cambio hasta el Consenso de Washington.
En el contexto de ese pensamiento hegemónico centrista, el proceso
de desarrollo latinoamericano, como se verá más adelante, ha estado
irremediablemente atado a su articulación con el comercio y la economía
internacional, a las instituciones y grupos de poder dominantes y al
desarrollo de las fuerzas productivas. El resultado ha sido la profunda
heterogeneidad estructural y la consecuente diversidad de políticas
económicas adoptadas a lo largo de su historia13 (Ferrer, 2010).
De lo anterior se desprenden los otros dos mensajes de Prebisch,
basados en la aseveración de que la transformación de la estructura
productiva es posible en la medida en que la periferia sea capaz de
desarrollar una relación simétrica no subordinada con los centros
hegemónicos del poder mundial14. Asimismo, el desarrollo no es posible
sin un cambio estructural profundo, sin modificar la orientación y
fuerza del Estado, y sin un cambio en la estructura productiva que
incorpore actividades cercanas a la frontera del conocimiento. Todas
esas aseveraciones parecen confirmarse hoy en día; la evidencia más
contundente se encuentra en la experiencias recientes de crecimiento e
industrialización de los tigres asiáticos y, en las últimas décadas, de China
y la India (Ferrer, 2010).
13
De ahí surge la idea generalizada de que el mercado es el medio más eficiente de asignar
recursos. La globalización es tan avasalladora que cualquier intento de la periferia por construir
un proyecto nacional de desarrollo está destinado al fracaso.
14
Incluso en la etapa exportadora, Prebisch y el pensamiento estructuralista nunca propugnaron una
visión autárquica del comercio o del desarrollo. De hecho, Prebisch siempre apuntó a redefinir la
articulación de América Latina con los flujos de intercambio internacional y la economía mundial,
no a aislarse de ellos. En ese sentido, el “manifiesto” nunca fue anticomercio, antiagricultura ni
proindustrialización a ciegas. Prebisch cuestionó el mercado como el gran igualador, pero reiteró
la necesidad de mantener el continuo equilibrio entre las medidas intervencionistas y el respeto al
mercado, con la mirada atenta al orden internacional (Ocampo, 2008).
342 CEPAL
El análisis histórico y teórico sobre desarrollo o subdesarrollo en

América Latina difícilmente puede agotarse en un solo ensayo (Bértola y
Ocampo, 2013; Altimir y otros, 2008; Ocampo y Ros, 2011). Sin embargo,
a manera de síntesis, Prebisch entendió que el subdesarrollo no puede
identificarse como un simple “estado de atraso” y lo visualizó como un
patrón de funcionamiento y de evolución específica de ciertas economías,
a partir de tres conceptos clave.
El primero se refiere a la heterogeneidad estructural como
característica destacada de las economías periféricas. La heterogeneidad
estructural se caracteriza, ante todo, por la existencia de actividades o ramas
de la producción en que la productividad media del trabajo es normal, por
ser relativamente próxima a la que permiten las técnicas disponibles o
relativamente similar a la que prevalece en los grandes centros industriales
(generan empleo). En segundo lugar, la heterogeneidad se refiere a la
existencia simultánea de actividades tecnológicamente rezagadas, con
niveles de productividad muy reducidos (generan subempleo). Es decir,
la coexistencia de empleo y subempleo (de fuerza de trabajo de alta y
baja productividad) constituye la expresión directamente visible de la
heterogeneidad estructural: el subempleo tiende a perdurar y el subempleo
estructural se transforma de rural en urbano.
El segundo se refiere a la especialización productiva. En sus orígenes,
la especialización de la estructura productiva de la periferia se relacionó
con el extenso período en que su crecimiento dependió de la exportación
de alimentos y materias primas. Cuando la industria se convirtió
espontáneamente en la fuente principal de dinamismo, la especialización
inicial en exportaciones de productos primarios condicionó el nuevo
patrón de desarrollo. De esa manera, la industrialización evoluciona de lo
simple a lo complejo y el patrón de desenvolvimiento industrial peculiar
de la periferia implica el mantenimiento del carácter especializado de su
estructura productiva. En consecuencia, el nivel de complementariedad
intersectorial y de integración vertical de la producción que va alcanzando
la periferia resulta exiguo o incipiente.
El último tiene que ver con el desarrollo desigual. Se refiere, ante
todo, al carácter variable y bipolar del desarrollo del sistema centro-
periferia, que guarda relación con las peculiaridades estructurales descritas
y resulta desigual porque los ingresos medios (por persona ocupada o per
cápita), tienden a diferenciarse entre sus dos polos. El deterioro secular de
la relación de precios de intercambio y la diferenciación de ingresos, así
como el comportamiento dispar de la productividad del trabajo, implican
una debilidad de las economías periféricas, vinculada con su capacidad de
alcanzar y mantener ritmos de acumulación elevados.
Por su parte, Sunkel y Paz (1970) observan que el subdesarrollo

no se puede entender como si fuera un momento en evolución continua
(enfoque del desarrollo como crecimiento) ni discontinua (enfoque del
desarrollo como sucesión de etapas) de una sociedad económica, política
y culturalmente aislada y autónoma. Por el contrario, basados en la
observación histórica sistemática, postulan que el subdesarrollo es parte del
proceso histórico global de desarrollo, que tanto el subdesarrollo como el
desarrollo son dos caras de un mismo proceso histórico universal y ambos
son históricamente simultáneos. Están vinculados funcionalmente, es
decir, interactúan y se condicionan mutuamente y su expresión geográfica
concreta se observa en dos grandes dualismos: por una parte, la división del
mundo entre los Estados nacionales industriales (avanzados, desarrollados,
centrales), y los Estados nacionales subdesarrollados (atrasados, pobres,
periféricos y dependientes). Por la otra, la división dentro de los Estados
nacionales en áreas, grupos sociales y actividades avanzadas y modernas y
en áreas, grupos y actividades atrasadas, primitivas y dependientes.
El desarrollo y el subdesarrollo pueden comprenderse como
estructuras parciales, pero interdependientes, que conforman un sistema
único. La característica principal que las diferencia es que la estructura
desarrollada, en virtud de su capacidad endógena de crecimiento, es la
dominante y la subdesarrollada, dado el carácter inducido de su dinámica,
es dependiente. Esto se aplica tanto entre países como dentro de un país.
Lo anterior supone una reorientación y redefinición de la política de
desarrollo tanto en lo interno como en las relaciones internacionales. Para
que sean eficaces y permanentes los reordenamientos de esta naturaleza,
solo pueden basarse en la participación social, política y cultural activa de
nuevos grupos sociales antes excluidos o marginados. Esa participación
debe hacerse presente tanto en la formulación de los objetivos de la
sociedad como en la tarea de alcanzarlos. Se trata de procesos en que
nuevos grupos sociales, que fueron objeto del desarrollo, pasan a ser
sujetos de este (Sunkel y Paz, 1970).
En la esfera económica, las causas de la riqueza de unos países y la
pobreza de otros, y del crecimiento acelerado de unos y lento de otros, siempre
han sido objeto de investigación, pero tras la Segunda Guerra Mundial fue
que surgieron varias interpretaciones sobre el tema. La teoría formal del
crecimiento económico (sustentada en el modelo neoclásico de Solow y en los
“nuevos” modelos de crecimiento endógeno de Romer) pasó a formar parte
de la macroeconomía y de la corriente dominante de la teoría económica.
En contraste, el estudio de los países pobres se enmarcó en la temática del
desarrollo económico. El crecimiento de la productividad formó parte de
la organización industrial. Por su parte, el estudio de cómo los países ricos
alcanzaron su prosperidad actual se integró en la historia económica.
344 CEPAL
En las dos últimas décadas, el crecimiento económico ha resurgido

como un campo independiente y la teoría del desarrollo no está muerta,
como sugiere Krugman en su artículo “The fall and rise of development
economics”, ya que se han logrado avances notables en la modelización
de sus ideas centrales y en la comprensión de que en la dinámica de
desarrollo no solo importa la acumulación de factores, sino la reasignación
productiva, que es la fuente del cambio técnico, el aprovechamiento
de externalidades, las mejoras en la coordinación para superar las
indivisibilidades y las complementariedades de la inversión y la posible
existencia de equilibrios múltiples con sendas dispares de evolución que
influyen en el resultado final.
2. El “desarrollo hacia afuera”

El paradigma de la era de las exportaciones o de “desarrollo hacia afuera”
estuvo asociado al auge primario-exportador y al concepto de progreso.
Este último se concebía como el resultado del proceso de integración de
los países latinoamericanos a la economía mundial como productores de
materias primas. Ese período abarcó desde 1870 hasta 1929 y terminó con
la Gran Depresión (Ocampo, 2008; Cárdenas, Ocampo y Thorp, 2003).
En cuanto al desempeño económico del último siglo, Bértola
y Ocampo (2013) lo caracterizan como un período de fluctuaciones
notables: entre 1870 y 1980, en contextos muy diferentes y con algunas
fluctuaciones, América Latina mejoró su posición en relación a la media
mundial, lo que contrasta con la caída, hasta mediados del siglo XX, del
‘resto del mundo’ (excluyendo a Occidente ampliado y a América Latina).
Además, la participación de América Latina en la producción mundial
se amplió continuamente: del 2,9% en 1870 al 5,6% en 1929 y el 9,8% en
1980. Sin embargo, la región no pudo acortar distancias con Occidente.
La brecha entre América Latina y Occidente se mantuvo relativamente
estable a lo largo de ese período e incluso tendió a cierto aumento durante
algunos subperíodos, sobre todo entre 1950 y 1973, cuando las economías
occidentales batieron sus récords históricos de crecimiento durante
la denominada “edad de oro” del capitalismo, al tiempo que la región
experimentó una explosión demográfica y se dificultó el crecimiento de
las economías regionales líderes. En términos más detallados, la brecha
se amplió en relación con las economías de nuevo asentamiento, pero se
redujo en relación con la Europa industrializada hasta 1929, y lo opuesto
aconteció después de la Segunda Guerra Mundial.
Durante la vigencia de este paradigma en la segunda mitad del
siglo XIX, los principales problemas del desarrollo económico consistieron
en establecer un sistema de transporte moderno, facilitar el acceso directo
de los exportadores a los recursos naturales y movilizar mano de obra
hacia los sectores modernos. Como resultado de esos factores, América

Latina expandió significativamente sus exportaciones y el crecimiento
económico asociado a dicha expansión atrajo un flujo considerable de
capitales y de nuevas inmigraciones europeas al continente. Un elemento
distintivo de esa fase fue que, a pesar del papel preponderante de las
exportaciones, ello no significó que los sectores exportadores absorbieran
una proporción importante de la fuerza de trabajo ni que llegaran a tener
una participación elevada del PIB, ya que las exportaciones se sustentaron
en la extracción de recursos naturales que no se estaban explotando.
En el plano social, el progreso fue desigual, ya que se amplió la
brecha entre los países más ricos y más pobres de la región y, a la vez, se
profundizó significativamente la desigualdad dentro de cada país. Además,
el desarrollo exportador generó, de forma diferenciada entre países, mayor
diversificación de las estructuras económicas nacionales y cierto desarrollo
de la industria manufacturera, de las infraestructuras de comunicaciones
y transportes y de los servicios financieros, acompañado de un proceso
de urbanización. Fue en ese período que América Latina amplió la brecha
con otras regiones no desarrolladas y algunos países de la región, como la
Argentina y el Uruguay, alcanzaron niveles de ingresos similares o mayores
a los países ricos de esa época (Bértola y Ocampo, 2013).
Debido a profundos desequilibrios en la economía mundial y al
sistema monetario internacional se produce la Gran Depresión de los años
treinta y, con ella, el fin de la era de las exportaciones o del “desarrollo
hacia afuera”, dando espacio al advenimiento del nuevo paradigma de
industrialización dirigida por el Estado.
3. La industrialización dirigida por el Estado

El crecimiento liderado por las exportaciones llegó a su fin por diversas
razones, principalmente debido a la Gran Depresión, al colapso del patrón
oro, a las fluctuaciones del comercio mundial y a los embates de la Segunda
Guerra Mundial. En América Latina, todo ello sentó las bases para iniciar
la transición hacia un nuevo modelo de desarrollo que se distinguió
por adoptar la industrialización como motor del desarrollo, promover
la intervención estatal en diferentes ámbitos de la actividad económica
y desarrollar una fuerte orientación al mercado interno. Conforme al
precepto de la CEPAL, se trataba de un patrón de “desarrollo hacia adentro”
o, como se conoce internacional y secularmente, de “industrialización por
sustitución de importaciones”.
Por razones puramente analíticas, pero también de exposición,
aquí se prefiere utilizar el término “industrialización dirigida por el
Estado” en lugar de industrialización por sustitución de importaciones.
346 CEPAL
Según la narrativa de Cárdenas, Ocampo y Thorp (2003), la sustitución de

importaciones no fue ni el elemento más destacado del modelo a lo largo
del tiempo, ni una característica compartida por todos los países desde fines
de la Segunda Guerra Mundial hasta la década de 1970, período durante
el que se aplicó ese modelo de desarrollo. En la práctica, el proceso constó
de distintas etapas, diversidad en la aplicación de instrumentos y énfasis
bastante diferenciados. En algunas economías pequeñas de la región, la
industrialización no sustituyó por completo el modelo de exportaciones
de productos primarios y dio lugar a esquemas mixtos que combinaban la
sustitución con la promoción de exportaciones (Rosenthal, 1998, 2004).
Las ideas de industrialización fueron adquiriendo un creciente
impulso, no solo en América Latina sino en el resto de mundo, y
permearon de manera profunda en la región desde los años treinta hasta
bien entrados los años setenta, en gran parte debido a la influencia de las
ideas de desarrollo provenientes de Europa central, la experiencia exitosa
de planificación económica y del Estado de bienestar del Reino Unido,
las ideas keynesianas de una política macroeconómica de pleno empleo
y activamente intervencionista y, sin duda, por la fuerte influencia de los
primeros pioneros del desarrollo: Rosenstein-Rodan, Arthur Lewis, Gunnar
Myrdal, Ragnar Nurske y, por supuesto, Raúl Prebisch (Singer, 1998).
Fue en ese contexto histórico que cobró plena vigencia el modelo de
industrialización dirigida por el Estado y tanto el desarrollo económico
como la industrialización se convirtieron en términos equivalentes. Se
fue tomando conciencia sobre el papel de la intervención estatal en la
asignación de recursos para la inversión pública en industrias consideradas
“estratégicas”, como las de energía, siderurgia, minería y petroquímica15.
Si bien se reconocen al menos cuatro etapas por las que atravesó
este paradigma a lo largo del tiempo, al menos está claro que, en las
fases más tempranas, la implementación de las políticas y la aplicación
de instrumentos del modelo se desenvolvieron más bien por prueba
y error y por aproximaciones sucesivas que por un modelo teórico
claramente concebido16. Como señaló magistralmente Joseph Love (1994),
15
La planificación normativa, racionalista, indicativa y tradicional fue el instrumento por
excelencia para llevar a cabo la intervención estatal. Tuvo su apogeo en la década de 1960. El
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) de la CEPAL
fue el bastión teórico-conceptual más prominente que tuvo la región durante los años sesenta y
setenta y antes del repliegue de la planificación en los años ochenta.
16
La primera etapa se caracterizó por la expansión de las exportaciones heredada del modelo
anterior. La segunda tuvo un carácter más pragmático al apoyar sectores considerados
estratégicos (energía, petróleo), aplicar instrumentos combinados de política y promover la
creación de bancos de desarrollo. La tercera fue la fase “clásica” y se caracterizó por la tendencia
a racionalizar la protección mediante la integración comercial regional. La última fase constituyó
la etapa madura y fue el período del modelo mixto de sustitución de importaciones y promoción
de exportaciones (Ocampo, 2008).
la industrialización de América Latina fue un hecho antes que fuera una

política y una política antes que una teoría17. La CEPAL proporcionó
racionalidad y fundamento conceptual y analítico a un proceso en pleno
desarrollo y generalizado en toda la región, dotándolo a la vez de un sentido
de identidad regional18. El manejo de la balanza de pagos y el uso de la
protección arancelaria como instrumentos de desarrollo se constituyeron
en los componentes centrales de una fuerte intervención estatal, basada en
las asimetrías existentes entre el “centro” y la “periferia”19.
Desde fines de los años cincuenta, y como lo han documento
ampliamente Bielschowsky (2010), Rodríguez (2006), Bértola y Ocampo
(2013), Cárdenas y otros (2003) y Rosenthal (1998, 2004), la propia
CEPAL criticó los excesos de la sustitución de importaciones y de las
intervenciones estatales y propuso un modelo “mixto” de racionalización
de las importaciones con política activas de promoción de exportaciones
y mayor integración regional. En ese período también se acentuaron
las críticas al modelo de industrialización desde fuera de la CEPAL,
especialmente las provenientes de las instituciones de Bretton Woods y de
los círculos académicos, donde se encontraban figuras como Jacob Viner y
M. W. Corden, por nombrar algunas.
Desde una visión amplia del proceso con un horizonte temporal
de largo plazo, se puede afirmar que, a pesar de sus limitaciones
prácticas, su sesgo antiexportador y los excesos de la intervención estatal
y la protección arancelaria, el modelo de industrialización dirigida por
el Estado fue sobresaliente y exitoso al menos durante los tres decenios
posteriores a la Segunda Guerra Mundial, pues permitió que la región
alcanzara una tasa media de crecimiento del PIB del 5,5% anual entre
1950-1980 (2,7% per cápita). El sector manufacturero fue el motor de
crecimiento en la región, con una participación del 27% del PIB en 1973
(Cárdenas, Ocampo y Thorp, 2003).
Es importante además señalar que el modelo tuvo repercusiones
tanto en el ámbito económico como el social, institucional y productivo,
antes que se pusieran de manifiesto sus limitaciones de orden práctico. Los
17
Citado en Ocampo (2008).
18
La CEPAL sustentó la defensa de la industrialización a partir de una teoría de la acumulación
del capital, más que de una teoría de la eficiencia económica (Ocampo, 2008).
19
Conviene señalar que Prebisch (1970, 1973) advirtió sobre los riesgos de una protección excesiva
y señaló que la solución no era sostener una protección arancelaria que aislara a los países de la
economía internacional, sino replantear la división internacional del trabajo para que los países
de la región se beneficiaran del cambio técnico, directamente asociado a la industrialización. Sin
embargo, el “modelo” de sustitución de importaciones de la CEPAL fue, por un lado, encasillado
con ese nombre, y por otro, banalizado por algunos de sus rasgos, en particular su orientación
al sector interno, su carácter dirigista y su inclinación fuertemente proteccionista. Nuevamente,
en la práctica, los países perpetuaron el uso del modelo y de sus instrumentos más allá de lo
justificado por las circunstancias imperantes (Rosenthal, 1998).
348 CEPAL
resultados del modelo no fueron los mismos en todos los países ni a lo

largo del tiempo, y el avance de la industrialización dependió del tamaño
de sus economías y de los arreglos internos de carácter social y político
encaminados a lograr la expansión del mercado interno y enfrentar el firme
rechazo de los sectores exportadores tradicionales (Bértola y Ocampo,
2013). Por ejemplo, el crecimiento del PIB no fue uniforme entre los distintos
países y mostró cierta convergencia entre la Argentina, Chile y el Uruguay.
La productividad laboral aumentó y permitió salarios reales más elevados.
El desarrollo institucional en sentido amplio fue notable y permitió no solo
la creación de instituciones estatales, empresas e industrias estratégicas,
sino la elaboración de normas y reglas que orientaran el rol del Estado y de
los agentes económicos. La industrialización fue sinónimo de desarrollo
mediante la transmisión del progreso técnico a la estructura productiva.
El medio e instrumento fue la planificación, que permitía materializar la
intervención estatal.
Al respecto, Ocampo (2008) destaca que “en las postrimerías de
la Segunda Guerra Mundial las economías de todas las regiones no se
enfrentaban a una opción entre intervención del Estado y libre empresa,
sino a distintas modalidades de intervención del Estado. La intervención
estatal y la planeación eran consideradas en el mundo entero como las
únicas alternativas a la desorganización de los mercados que había
caracterizado a las décadas precedentes. El elemento distintivo de la nueva
etapa es que, en la elección entre distintas modalidades de intervención,
América Latina no optó por una mayor sino por una menor intervención,
es decir por esquemas de organización económica en los que la empresa
privada seguía desempeñando un papel preponderante… En este sentido,
el éxito de un modelo de industrialización condujo al desarrollo de una
economía mixta mucho más cercana a la de Europa occidental que a
los modelos socialistas que proliferaron después de la Segunda Guerra
Mundial en gran parte del mundo”.
Las limitaciones y contradicciones internas del modelo de
industrialización dirigida por el Estado, especialmente el sesgo
antiexportador y antirrural, los excesos de la sustitución de importaciones
y factores externos como la crisis de la deuda, la crisis del Estado
benefactor en los países industrializados y la caída del muro de Berlín y
del comunismo, sentaron las bases del inicio del fin del modelo “orientado
hacia adentro”. Al mismo tiempo, fuera de América Latina, los preceptos
poskeynesianos sufrían los ataques frontales del conservadurismo y
del liberalismo de la escuela de Chicago, así como del ala progresista
(los llamados economistas radicales). De esa manera, se gestaban las
condiciones y elementos clave del próximo paradigma, con una tendencia
evidente a promover la liberalización del comercio y la integración
económica y financiera mundial, y a depositar más confianza en el
mercado como mejor forma de asignar los recursos, relegando el papel del
Estado a una función marginal y subsidiaria. De la misma forma que en los
años treinta se dio inicio a la industrialización dirigida por el Estado con
un mayor protagonismo estatal, la crisis de la deuda dio espacio al modelo
de economías abiertas orientadas por principios de mercado, de donde se
derivó lo que luego se conocería como el Consenso de Washington20.
4. Las reformas estructurales y de mercado

La transición hacia el nuevo paradigma de reformas estructurales y de
mercado a fines de los años setenta y principios de los ochenta fue mucho
más rápida que en el caso del paradigma de industrialización dirigida
por el Estado y, a diferencia de este último, en el modelo de reformas
de mercado, la teoría antecedió a la práctica y ambas se radicalizaron
e ideologizaron, alcanzando desde una ortodoxia convencional lo
que algunos denominaron el “fundamentalismo de mercado” o
“fundamentalismo liberal” (Ffrench-Davis, 2005; Bértola y Ocampo, 2013;
Kozul-Wright y Rayment, 2008).
Según la línea argumentativa de Bértola y Ocampo (2013), para
describir el paradigma plasmado en el Consenso de Washington, se
prefiere el término “reformas de mercado” al de “neoliberal”, ya que este
último no describe a cabalidad la intensidad de aplicación de las reformas,
ni las diferencias notables de gradualidad y secuencia adoptadas en
los distintos países. Por ejemplo, hubo divergencias en el campo de las
políticas cambiarias, en los programas antiinflacionarios e incluso en la
liberalización de la cuenta de capital, que en algunos países se desarrolló
de manera simultánea con la liberalización de la cuenta corriente y, en
otros casos, se hizo de forma consecutiva21 (Ffrench-Davis, 2005; Stallings
y Peres, 2000).
El elemento descriptivo principal de ese paradigma simplificado en
el Consenso de Washington fue la liberalización de las fuerzas del mercado
mediante un sistema basado en permitir que los precios alcanzaran su
debido nivel (getting the prices right). Las diez reformas contenidas en el
decálogo fueron las siguientes: i) disciplina presupuestal; ii) redefinición
de las prioridades del gasto público y reorientación a favor de la inversión
20
John Williamson ha manifestado en diferentes ocasiones que lamenta haber utilizado el término
“Consenso de Washington”, en primer lugar, porque no fue concebido en Washington y, en
segundo lugar, porque no revela un consenso. La caracterización del modelo “neoliberal” no es
exacta y hay considerables diferencias en la forma, intensidad, ritmo, gradualidad y secuencia
de la aplicación de los distintos instrumentos de política (Williamson, 1990).
21
Las reformas de mercado como tal (reducir la participación del Estado en la actividad económica
y liberalizar los mercados) coincidieron con las políticas de estabilización macroeconómica
(corregir déficits externos y fiscales y establecer el control inflacionario). Su separación es
esencial a efectos analíticos y su coincidencia temporal ha generado confusión en diversos
análisis del proceso de reformas (Bértola y Ocampo, 2013).
350 CEPAL
en infraestructura física, de educación y de salud; iii) reforma fiscal con

base amplia de contribuyentes, reglas sencillas y porcentajes moderados
de impuestos marginales; iv) desregulación financiera y liberalización
de las tasas de interés; v) tipo de cambio competitivo que promoviera un
crecimiento de las exportaciones; vi) liberalización del comercio exterior
mediante una reducción acentuada de los aranceles; vii) liberalización de
la inversión extranjera directa; viii) privatización de las empresas públicas;
ix) desregulación de los mercados, y x) garantía de derechos de propiedad.
En las décadas de 1980 y 1990, muchos países adoptaron
paulatinamente las prescripciones de política antes enumeradas. La
cronología de las reformas fue diversa, como lo han documentado Morley
y otros (1999), señalando que hubo dos fases de las reformas. La primera
se desarrolló en los años setenta, fue muy disímil entre distintos países y
experimentó un repliegue durante la crisis de la deuda. La segunda fue
mucho más acelerada y se generalizó especialmente con la liberalización
comercial y la desregulación financiera.
Con el paso del tiempo, los límites del modelo se volvieron evidentes:
en el plano macroeconómico se logró de cierto modo controlar la inflación
(en ocasiones a costa de una sobrevaloración del tipo de cambio) y se
mejoró la situación fiscal, pero el crecimiento económico desde 1990 hasta
2008 (representativo del período de reformas) fue del 3,4% anual, casi dos
puntos porcentuales inferior al 5,5% registrado en el período 1950-1980. Si
se incluyen los años de la crisis financiera internacional (2009 y 2010), la
tasa de crecimiento se reduce al 3,1% (Bértola y Ocampo, 2013).
Ante la situación anterior, la economía ortodoxa no cuestionó
las limitaciones y sesgos del modelo, sino que recurrió a las fallas
de implementación, a las carencias de derechos de propiedad y a las
debilidades institucionales para explicar los resultados del proceso de
reformas22. Tal y como señalara elocuentemente Chang (2005): “En la
literatura ortodoxa sobre instituciones y desarrollo, los derechos de
propiedad juegan el rol más importante. Dicha literatura afirma que,
las ‘buenas’ políticas, basadas en teorías ‘correctas’, recomendadas
por economistas ortodoxos, no han funcionado porque muchas de las
economías en desarrollo y en transición carecen de un sistema de derechos
de propiedad seguro y claramente definido. Según este punto de vista, en
ausencia de una garantía apropiada para los frutos de sus sacrificios, la
gente no invierte, cualesquiera sean las políticas con respecto a equilibrios
macroeconómicos, comercio, regulaciones industriales”.
22
Rodrik (2002, 2004) ha resaltado la importancia de las instituciones en el desarrollo económico,
especialmente las que protegen los derechos de propiedad (denominadas creadoras de mercado).
Sin embargo, para el desarrollo económico a largo plazo se requieren además instituciones de
reglamentación, estabilización y legitimación de los mercados.
Fue así que se recurrió a una “segunda generación” de reformas

(o de reformas de las reformas) con el propósito de superar las fallas de
implementación y las debilidades institucionales de la primera ronda.
Entre ellas figuraron la lucha contra la corrupción, la liberalización
del mercado de trabajo, la adhesión a la normativa de la Organización
Mundial del Comercio (OMC), la adopción de una mayor regulación
financiera, la apertura de la cuenta de capital, la autonomía de la bancos
centrales, la aplicación de metas de inflación y la adopción de regímenes
cambiarios fijos o flotantes. En el plano social, las más importantes
fueron la construcción de redes de protección social y la reducción de la
pobreza absoluta.
En la práctica, como ya se mencionó, los países siguieron diferentes
trayectorias y se acogieron al Consenso de Washington con diferentes grados
de sumisión y, sobre todo, de agresividad o cautela en la implementación
de las reformas. Estas tuvieron resultados muy limitados en los promedios
regionales agregados, pero tuvieron diferente intensidad entre los países. Sin
embargo, puede aducirse que dichas políticas acentuaron la heterogeneidad
estructural, lo que se refleja en tasas de crecimiento altas y bajas entre
los países, sectores de alta y baja productividad, brechas entre empresas
pequeñas y grandes, y diferencias de ingreso notables entre los que tienen
educación y el resto de la población (Stallings y Peres, 2000). En el ámbito
social y durante la década perdida, los efectos sociales fueron regresivos
en materia de pobreza y distribución del ingreso. La pobreza aumentó del
40,5% al 48,3% debido al deterioro de los salarios reales, a la contracción del
empleo formal y a la inflación imperante del período. La distribución del
ingreso se deterioró, ya que los ajustes fiscales aplicados durante el período
terminaron socavando el gasto público social (Bértola y Ocampo, 2013, pág.
257). Los efectos de las reformas estructurales sobre las variables sociales
y sobre la distribución de ingreso en particular siguen siendo objeto de
debate. Sin duda, generaron ganadores y perdedores y su resultado neto fue
diferenciado de país a país (Ganuza y otros, 2004, 2001).
Como señala Ffrench-Davis (2008): “Uno de los rasgos distintivos
del neoliberalismo es su globalismo; esto es, su desconocimiento
de los problemas de carácter sectorial, de la heterogeneidad de las
estructuras productivas y del acceso al poder de diferentes sectores, de
la significación de las segmentaciones de los mercados, y de la dificultad
para transmitir información hacia los agentes económicos de manera que
estos contribuyan a la concreción de los objetivos de las reformas. En fin,
subestima la presencia frecuente de procesos de ajuste desestabilizadores
y de rezagos y sobreajustes (overshooting), y el carácter incompleto de
mercados e instituciones en las economías en desarrollo”. La existencia de
estos elementos constituye un obstáculo insalvable para que las políticas
352 CEPAL
económicas globales ‘neutras’ o indirectas, por sí solas, resulten eficaces en

las naciones emergentes o en proceso de transformación.
A principios de la década de 1990 y ante el fracaso de las políticas
llamadas paradójicamente de “ajuste estructural” y las experiencias exitosas
de desarrollo en el sureste asiático, se generó un entorno propicio para el
surgimiento de paradigmas alternativos y heterodoxos. En efecto, durante
los años ochenta, cuando los países latinoamericanos adoptaban programas
de ajuste estructural y sufrían los embates del estancamiento y de la deuda,
las economías emergentes asiáticas alcanzaban tasas de crecimiento sin
precedente y lograban mejorar su inserción internacional gracias a sus
exportaciones de productos con mayor contenido tecnológico, al desarrollo
de capacidades tecnológicas y a políticas deliberadas de los Estados
para alterar la estructura de incentivos y el vector de producción de sus
economías. Esta experiencia asiática fue muy reveladora, ya que ponía en
tela de juicio las recomendaciones surgidas bajo los preceptos del Consenso
de Washington y sus programas de ajuste estructural (Guillén Romo, 2010).
A finales de los años ochenta e inicios de los noventa, se comenzó
a desarrollar en la CEPAL una nueva corriente de pensamiento llamada
“neoestructuralista” (Sunkel, 1991; Bielschowsky, 1998b). El documento
Transformación productiva con equidad (CEPAL, 1990) es un fiel reflejo de la
renovación de este pensamiento y una pieza fundamental de la evolución
del pensamiento de ese organismo internacional.
Tres hechos estilizados destacan en este contexto. En primer lugar,
mientras los defensores del ajuste estructural propugnaban el retiro del
Estado, los países asiáticos se pronunciaban por una mayor regulación e
intervención estatal. En segundo lugar, mientras que en los planes de ajuste
estructural se exaltaba la inserción internacional sobre la base del principio
de las ventajas comparativas estáticas, es decir, la exportación de productos
intensivos en trabajo, los países asiáticos construían su competitividad a
partir de una inserción dinámica en las nuevas tecnologías y de la creación
de ventajas comparativas dinámicas. En tercer lugar, en el momento en que
los defensores del Consenso de Washington aconsejaban a las economías
latinoamericanas reorientar su actividad hacia los mercados externos,
las economías asiáticas mantenían relaciones dinámicas estrechas entre
las actividades vinculadas al mercado interno, el mercado regional y las
actividades exportadoras. En esas condiciones, la experiencia asiática
constituyó un auténtico ejemplo de lo contrario a las prácticas imperantes
en materia de política económica en América Latina (Ocampo y Ros, 2011).
Debido a lo anterior, suele sostenerse que la corriente
neoestructuralista se presentó no solo como el paradigma alternativo al
modelo de reforma de mercado, sino como una superación del paradigma
estructuralista original en que se inspiró. Se trata, como sugiere
Ferrer (2013a, 2013b), de adaptarlo a los nuevos tiempos de apertura y

globalización. Para los neoestructuralistas, lo principales problemas
económicos de América Latina no se deben en lo fundamental a
distorsiones inducidas por la política económica, sino que son más bien de
carácter endógeno, estructural y de origen histórico (Guillén Romo, 2007).
Los neoestructuralistas destacan tres hechos característicos de las
economías latinoamericanas a finales de los años ochenta: i) la presencia
de un modelo de inserción externa que condujo a una especialización
empobrecedora; ii) el predominio de un modelo productivo desarticulado,
vulnerable, muy heterogéneo, concentrador del progreso técnico e incapaz
de absorber de manera productiva el aumento de la mano de obra, y iii) la
persistencia de una distribución del ingreso muy concentrada y excluyente,
que muestra la incapacidad del sistema de disminuir la pobreza. En
consecuencia, el neoestructuralismo busca la transformación productiva
con equidad, que se basa en cambios estructurales de la economía que
permiten el desarrollo y crecimiento económico con equidad, con la
existencia de equilibrios financieros que sustenten esos cambios en la
esfera productiva y con un apoyo social y estatal (Lustig, 1998; Ocampo,
2008; CEPAL, 1990, 2010, 2012).
El neoestructuralismo surgió como un enfoque teórico alternativo
al modelo de reforma estructural y de mercado. En sus inicios, intentó
buscar soluciones menos regresivas frente a los problemas inflacionarios y
de desequilibrio comercial, por medio de los planes de estabilización y de
ajuste heterodoxos de los ochenta. Se trataba, por tanto, de un enfoque de
corto plazo que había surgido en medio de la crisis de la deuda de los años
ochenta. Tal y como señalan Fontaine y Lanzarotti (2001), “en un medio
ambiente intelectual hostil a cualquier consideración de orden estructural,
el corto plazo era la única vía de entrada al debate”.
Sin embargo, a medida que fracasaban los planes de ajuste ortodoxos
de los neoliberales y heterodoxos de los inicios del neoestructuralismo,
este comenzó a remitirse cada vez más al pensamiento original de la
CEPAL. Ello no impidió que los neoestructuralistas procedieran a una
revisión crítica de ese pensamiento, con el fin de superar algunas de sus
principales insuficiencias y limitaciones. Por ejemplo: i) una confianza
excesiva en los beneficios de la intervención estatal, dejando de lado los
problemas de corrupción, captura del Estado, burocracia y poca eficacia
del sector público; ii) un pesimismo exagerado y muy prolongado frente a
los mercados externos, y iii) una subestimación de los aspectos monetarios
y financieros, que conduce a una política económica a corto plazo muy
poco rigurosa (Sunkel, 1991; Guillén Romo, 2007).
Respecto a este último punto, Ffrench-Davis (1991) sostiene que
el estructuralismo se caracteriza por dos insuficiencias en el plano de la
354 CEPAL
política económica: “Una fue la limitada preocupación por el manejo de las

variables macroeconómicas de corto plazo: el análisis sobre la definición
de los espacios de maniobra en lo referente a los déficit fiscales, la liquidez
monetaria y regulación de la balanza de pagos ocupó un lugar secundario
en el pensamiento estructuralista. No se pasó de manera sistemática de
diagnosticar el origen de los desequilibrios al terreno de las políticas
adecuadas de regulación de los mercados. La otra limitación se ubicó en la
debilidad de la reflexión en las políticas de mediano plazo, que relaciona
el corto plazo con los objetivos nacionales de desarrollo y la planeación”.
Por esta razón, para los neoestructuralistas, sus antecesores de la CEPAL
tenían una visión analítica insuficiente e incompleta de los problemas a
corto plazo y de su articulación con la dinámica a largo plazo.
Claramente, en el centro de la nueva estrategia propuesta por los
neoestructuralistas se encuentra la acción del Estado. No se trata de que la
intervención estatal sustituya a las fuerzas del mercado con un exceso de
acción sino, más bien, que intervenga de forma selectiva para sostener y
fortalecer la actividad del mercado. Como se mencionó en la introducción,
el debate ya no se basa en tener más Estado o más mercado, sino en
procurar un mejor Estado y un mercado más eficaz y equitativo.
C. Una aproximación al aporte de Prebisch

al debate actual
En el presente ensayo se han examinado en una apretada síntesis los
principales conceptos sobre el Estado y el desarrollo y, en particular, sobre
los principales paradigmas de desarrollo latinoamericano, destacando de
paso algunos de los rasgos esenciales de la evolución del propio paradigma
de la CEPAL. A lo largo de las diferentes concepciones sobre desarrollo o
subdesarrollo, se entremezclan las ideas fundacionales de Prebisch, que se
forjaron a partir de sus propias experiencias al frente del Banco Central de
la Argentina durante la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial y a
lo largo del tiempo en cinco etapas (más la etapa final al frente de la Revista
de la CEPAL).
Como revelara Prebisch (1983) en “Cinco etapas de mi pensamiento
sobre el desarrollo”:
“Cuando inicié mi carrera como joven economista y profesor
durante los años veinte, creía firmemente en las teorías neoclásicas.
Sin embargo, la tremenda depresión de la primera gran crisis del
capitalismo (la depresión mundial) generó en mí graves dudas acerca
de estas creencias. En retrospectiva, me parece que fue el inicio
de un largo período de herejías cuando traté de explorar nuevas
concepciones en el campo del desarrollo económico. La segunda

gran crisis del capitalismo, que todos estamos padeciendo ahora, ha
fortalecido mi actitud. En el largo período transcurrido entre estas
dos grandes crisis, mi pensamiento sobre el desarrollo ha atravesado
por etapas sucesivas bajo la influencia de una realidad cambiante y
del ensanchamiento de mi propia experiencia. Durante aquellos años
agitados de la Depresión, ejercí cierta influencia sobre la política
económica de mi país, la Argentina, primero como Subsecretario
de Finanzas y luego como banquero central. En los años treinta
recomendé medidas antinflacionarias ortodoxas para eliminar el
déficit fiscal y reprimir las tendencias inflacionarias, pero al mismo
tiempo me alejé de la ortodoxia cuando hube de afrontar un grave
desequilibrio de balanza de pagos y aconsejé una resuelta política de
industrialización y otras medidas orientadas a ese fin”.
La vitalidad actual de las ideas de Prebisch puede expresarse
mediante los mensajes centrales identificados por Aldo Ferrer y Edgar
J. Dosman o mediante la visión que Prebisch tuvo del desarrollo
latinoamericano, que ha sido desarrollada e interpretada por ilustres
académicos e investigadores a partir de sus contribuciones analíticas más
importantes. Algunos de ellos son Edgar J. Dosman, Octavio Rodríguez,
Hans Singer, Joseph Love, Carlos Mallorquín, David H. Pollock, José
Antonio Ocampo y Ricardo Bielschowsky. También hubo otros que
colaboraron directamente con Prebisch e influyeron en su pensamiento
o profundizaron y complementaron sus ideas, tales como Celso Furtado,
Adolfo Gurrieri, Enrique V. Iglesias, Osvaldo Sunkel, Víctor Urquidi, José
Medina Echeverría, Aníbal Pinto, Gert Rosenthal, Enzo Faletto, Jorge
Ahumada, José Serra, Maria da Conceição Tavares y Fernando Henrique
Cardoso, entre tantos otros. Ambas aproximaciones no son excluyentes,
sino que permiten conocer mejor el “Prebisch esencial” y definir por qué
sus ideas siguen siendo más vigentes que nunca.
Según la interpretación de Ferrer (2010), Prebisch dejó tres mensajes
que a la postre se convertirían en su legado más importante. El primero es
que los países del “centro” confeccionan un pensamiento “céntrico” que
es funcional a sus intereses. El centro racionaliza el orden internacional,
muchas veces a partir de formulaciones ideológicas o ideologizadas,
donde la “periferia” ocupa un lugar residual y “pasivo”, incapaz de
desplegar sus propias capacidades. Para superar esa perspectiva, Prebisch
propuso un pensamiento crítico autónomo, una rebelión intelectual contra
la corriente dominante y los preceptos económicos ortodoxos. Inspiró a
otros a concebir el desarrollo desde América Latina, a partir de las propias
fortalezas, obstáculos y herencias históricas y estructurales de la región.
Puso de manifiesto que la sustitución de importaciones era igualmente
válida cuando se trataba de adoptar paradigmas de desarrollo provenientes
356 CEPAL
del centro desarrollado. El segundo mensaje se desprende del anterior y se

refiere a la necesidad de la periferia de mantener una relación simétrica y
no subordinada con el Norte y el resto del mundo. Instaba a discutir con el
Norte, no a tener una ruptura con él. El tercer mensaje, posiblemente el más
importante de todos, es la idea de transformar la estructura productiva a
fin de incorporar el conocimiento y el cambio técnico, como instrumentos
fundamentales del desarrollo23.
Prebisch entendió que el principal problema del desarrollo
entrañaba la necesidad de elevar el nivel de productividad de toda la
fuerza de trabajo. Por esa razón, el subdesarrollo no podía interpretarse
como un simple estado de atraso, explicado por factores extraeconómicos
vinculados a la estructura social. Prebisch lo visualizó como un patrón
de funcionamiento y de evolución específica de ciertas economías, que
requería un esfuerzo de elaboración propio y específico (Rodríguez, 2001).
En la concepción de Prebisch sobre el subdesarrollo, existen cuatro
hechos estilizados claramente diferenciados. El primero es la brecha
creciente de ingreso entre los países del centro y los de la periferia. El
segundo, el desempleo persistente en la periferia. El tercero, los continuos
desequilibrios en la balanza de pagos de los países de la periferia, que
imponen restricciones importantes al proceso de crecimiento económico.
El cuarto, la tendencia al deterioro secular de los términos de intercambio.
De ahí surgió la concepción del subdesarrollo en Prebisch, sobre la que
Furtado (1993) destaca con profunda elegancia: “Desde el punto de vista
teórico, el mayor aporte de Prebisch fue la idea de una ruptura estructural
de la economía internacional, causada por la lenta difusión del progreso
técnico y mantenida por el sistema de división internacional del trabajo
establecido al comienzo de la Revolución Industrial. En esta concepción,
el comercio exterior no era considerado como una simple extensión
de la economía interna, sino que se creía que poseía una dinámica
propia”. Esta ruptura estructural se constituyó en la piedra angular que
dio inicio a la teoría del subdesarrollo y que, con el tiempo, ocuparía
un lugar preponderante en la historia del pensamiento desarrollista
latinoamericano después de la Segunda Guerra Mundial.
El propio Prebisch (1983), en una recapitulación sobre la evolución
de su pensamiento, revela que la estructura de relaciones económicas
internacionales que él denominó “sistema centro-periferia” fue en realidad
un subproducto de sus aproximaciones analíticas sobre el ciclo económico,
como se evidencia en la siguiente afirmación: “Los países que producían
23
El “joven” Prebisch propuso un patrón de desarrollo cuyo principal objetivo sería la
industrialización, con el fin de promover cambios en la estructura productiva en respuesta a
la elevada elasticidad de la demanda de manufacturas. Así, la industrialización y el aumento
de la productividad en la producción primaria se volvían complementarios (Pérez Caldentey y
Vernengo, 2012).
y exportaban materias primas quedaban vinculados así con el centro

como función de sus recursos naturales, con lo cual formaban una vasta
y heterogénea periferia, incorporada al sistema en diferentes modos y en
diferente medida”. Termina concluyendo que el subdesarrollo se origina
en “la concentración del progreso técnico y sus frutos en actividades
económicas orientadas hacia la exportación [que] se volvió característica
de una estructura social heterogénea donde gran parte de la población
permanecía al margen del desarrollo”.
La concepción fundacional de Prebisch puede entenderse, como
sugiere Rodríguez (2001), a partir de tres conceptos clave: heterogeneidad
estructural, especialización y desarrollo desigual (véase la sección B.1).
Sobre esa base se pueden hacer inferencias acerca de la relevancia de sus
aportes para el debate actual y a lo largo de los paradigmas de desarrollo
experimentados en la región. Sin embargo, para capturar al “Prebisch
esencial” y al “pionero del desarrollo” se optó por una aproximación que
no se limitara al ámbito de sus aportes teóricos, sino que incluyera la óptica
del diplomático, el creador de instituciones, el formulador de políticas
económicas, el hombre de acción abierto a nuevas ideas y dispuesto a
romper con paradigmas vigentes.
A la hora de referirse a los aportes de Prebisch y su relevancia
para el debate actual, más allá de sus contribuciones seminales a la
teoría del subdesarrollo latinoamericano, se deben considerar al menos
cinco elementos esenciales. En primer lugar, su insistencia en que los
economistas de América Latina, y luego los pensadores y científicos
sociales en general, mantuvieran la autonomía intelectual. Esto surgió
probablemente debido al impacto que tuvieron sobre su forma de pensar
la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial. Además, todo parece
indicar que se nutrió de la crítica de Keynes a los modelos neoclásicos
que habían dominado el debate económico de la época. En segundo
lugar, su vocación permanente por los problemas de desarrollo. Desde esa
óptica, es uno de los grandes pioneros del desarrollo y sin duda, padre
intelectual de la teoría del subdesarrollo latinoamericano. En tercer lugar,
su incansable esfuerzo por forjar instituciones con vocación desarrollista,
el Banco Central de la Argentina, la CEPAL, los organismos de integración
latinoamericana, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD) y la Revista CEPAL. En cuarto lugar, su insistencia
en relacionar el análisis teórico con el diseño de políticas y observar la
realidad antes de pensar, actuar y formular propuestas. En quinto lugar,
su elevada dosis de pragmatismo para buscar soluciones sin ideologismos,
exaltando y valorando en su justa dimensión el papel del Estado en el
proceso de desarrollo.
358 CEPAL
Es evidente que esos mensajes siguen teniendo vitalidad en nuestros

días. Las ideas asociadas a la transformación productiva con equidad, el
papel vital del Estado en el proceso de desarrollo, el crecimiento sostenido
con inclusión social, la sostenibilidad ambiental y una distribución del
ingreso más equitativa, la heterogeneidad estructural, la especialización
productiva, el desarrollo desigual, el cambio estructural, la relación entre
innovación y desarrollo inclusivo y la concepción misma de desarrollo como
proceso de aprendizaje, generación y difusión de capacidades tecnológicas
endógenas, están enraizados en el pensamiento de Prebisch, que hoy en día
adquiere mayor pertinencia en el debate sobre crecimiento y desarrollo.
Como conclusión, valga citar a Joseph Love (1980), cuando subrayó
que “…la tesis de Prebisch es la idea de mayor influencia en lo referente a
la economía y la sociedad de América Latina del siglo XX, y posiblemente
de la historia de la región”.
Conclusiones
El papel del Estado en la economía y en el progreso económico y social de
los países en desarrollo, y de los latinoamericanos en particular, ha sido
siempre controversial. Es un debate que se ha manifestado a lo largo de los
distintos paradigmas de desarrollo y tecnoeconómicos que se han aplicado
en la región desde la independencia. Se empieza por definir al Estado y
contextualizar el debate reciente en América Latina. Asimismo, se procura
desmitificar el falso dilema de las concepciones que contraponen de forma
excluyente la función del Estado con el papel del mercado en la actividad
económica. En ese esfuerzo, se intenta esclarecer que cualquier paradigma
y estrategia de desarrollo supone en última instancia decidir y adoptar
una postura sobre los límites del Estado y la política pública.
El concepto de Estado se esclarece desde los preceptos weberianos
y sus funciones se plantean a partir de una teoría institucionalista de
intervención estatal en un contexto de cambio estructural. Se elaboran tres
proposiciones básicas. La primera consiste en reconocer que el Estado y su
economía política son variables determinantes del desarrollo económico
y social. La segunda sugiere que el Estado en su concepción más amplia
es una construcción institucional y, por ende, una variable explicativa
fundamental de por qué unos países son más ricos que otros. La tercera es
que el Estado en América Latina tiende a ser social-liberal y cada vez más
democrático, con diversas interpretaciones del capitalismo globalizado y
una integración comercial y regional creciente24.
24
Existen dos “variedades” de economías de mercado que recientemente se han propuesto como
alternativas que podrían dar mejor resultado que el modelo anglosajón de mínima intervención
o laissez-faire. La primera es la de los “Estados de política industrial” de Asia oriental (Japón,
Se concluye que la idea del mercado equilibrado y eficiente de

los neoclásicos ha sido cuestionada desde la Gran Depresión de los
años treinta, luego con la crisis de la deuda de los años ochenta y, más
recientemente, con la crisis financiera internacional de 2008. Incluso los
neoliberales más vehementes aceptan como inevitables algunas formas de
intervención estatal, debido no solo a la presencia de externalidades, sino
a la ubicuidad de los mercados incompletos, la información asimétrica y el
incipiente desarrollo institucional. Por consiguiente, el falso dilema entre
Estado y mercado debe sustituirse por la relación correcta de estudio: el
papel del Estado en el mercado. Por último, se afirma que un enfoque
institucionalista de intervención estatal permite comprender la relación
entre el mercado, el Estado y las instituciones en un marco unificado y
analíticamente consistente.
Por otra parte, se plantea el concepto de desarrollo sobre la base
de tres metateorías y se concluye que cualquier “desarrollo” puede
ser concebido a partir de sus factores estratégicos o estructurales, y
cualquier política pública, independiente de su origen o concepción,
tiene una dimensión estratégica y otra estructural. Una vez establecidos
los conceptos centrales sobre Estado y desarrollo, se analiza esa relación
mediante un recorrido por los principales documentos institucionales de
la CEPAL.
Se muestra por medio de esos documentos que el pensamiento
de la CEPAL se caracteriza por aplicar un método histórico-estructural
y desarrollar tres ejes analíticos que han permanecido a lo largo de su
producción intelectual: i) el análisis de la inserción internacional; ii) el
análisis de las condicionantes estructurales internas del crecimiento y
del progreso técnico, así como de las relaciones entre ellos, el empleo
y la distribución del ingreso, y iii) el análisis de las posibilidades de
acción estatal.
Sobre esas bases se plantean los principales paradigmas de
desarrollo latinoamericano. Se comienza por el debate entre desarrollo
y subdesarrollo en el contexto latinoamericano y se concluye que
dicho debate se relaciona directamente con el proceso de acumulación
capitalista. Tanto las corrientes estructuralistas como las de la teoría de la
dependencia basaron conceptualmente su formulación en dicho proceso.
De esa manera, se emprende la búsqueda del Prebisch esencial y de las
ideas fundacionales que a la postre se constituyeron en los fundamentos
de la teoría del subdesarrollo latinoamericano.
República de Corea y provincia china de Taiwán) y Francia; la segunda es la de las economías

escandinavas “corporativistas sociales” (Suecia, Noruega y Finlandia) (Chang, 2003; Hall y
Soskice, 2001).
360 CEPAL
La revisión sucinta de los paradigmas se realizó a partir de sus

rasgos más sobresalientes. Primero, el modelo de desarrollo exportador o de
“desarrollo hacia afuera” estuvo vinculado con el auge de las exportaciones
de productos primarios y la idea de progreso. Esta última se concebía como
resultado del proceso de integración de los países latinoamericanos en
la economía mundial como productores de materias primas. Este período
abarcó desde 1870 hasta 1929 y terminó con la Gran Depresión.
El segundo paradigma de “industrialización dirigida por el Estado”
se aplicó desde 1930 y concluyó en la década de 1970. Se caracterizó por
adoptar la industrialización como motor del desarrollo, promover la
intervención estatal en diferentes ámbitos de la actividad económica y
desarrollar una fuerte orientación al mercado interno. Según el precepto
de la CEPAL, fue un patrón de “desarrollo hacia adentro” o, como se
conoce internacional y secularmente, de “industrialización por sustitución
de importaciones”.
El tercer paradigma de “reformas estructurales y de mercado”
adoptado desde los años setenta hasta los noventa, tuvo como “manifiesto”
el decálogo prescrito en el Consenso de Washington y se caracterizó por
promover la liberalización de las fuerzas del mercado mediante un sistema
basado en permitir que los precios alcanzaran su debido nivel y una
confianza desmedida en el mercado como medio más eficiente de asignar
recursos (la supremacía del mercado). Con ese paradigma se relegó el papel
del Estado en la actividad económica y, según esa visión, las instituciones
distintas al mercado (incluido el Estado) son la “segunda” mejor solución y
se consideran solamente cuando el orden “natural” del mercado no llega a
producir el resultado esperado.
Se plantea que la corriente neoestructuralista se presentó no solo
como el paradigma alternativo al modelo de reforma de mercado, sino
como una superación del paradigma estructuralista original en que se
inspiró. Se concluye argumentando que, según los neoestructuralistas, lo
principales problemas económicos de América Latina no se deben en lo
fundamental a distorsiones inducidas por la política económica, sino que
son más bien de carácter endógeno, estructural e histórico.
Por último, se ha intentado rescatar un elemento de la “cosmovisión”
de las ideas de Prebisch que parece muy pertinente a la situación actual
de América Latina, a saber, su concepción balanceada entre las medidas
intervencionistas y el respeto al mercado. Añádase a esto su elevado
pragmatismo, con la insistencia en la necesidad de mantener la mirada
atenta al cambiante orden internacional o al desarrollo del mundo en
general. Sus palabras, mensajes, enseñanzas, teorías, intuiciones y, sobre
todo, su visión de un desarrollo posible para América Latina, siguen
teniendo eco y plena validez en el debate actual sobre Estado y desarrollo.
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Capítulo XII
Sobre el Estado, la heterodoxia

y el aporte del feminismo
Sonia Montaño V.
En este capítulo se presentan tres vertientes que fluyen del feminismo

—en tanto filosofía política de la igualdad—, y se argumenta cómo el
pensamiento feminista contribuye a mejorar la calidad de la economía
y la política. La primera vertiente se refiere al pensamiento crítico en
cuanto interpelación de ciertos dogmas sobre el Estado y el mercado; la
segunda remite a la crítica de los supuestos que subyacen en las políticas
públicas, y la tercera aborda las implicancias del pensamiento feminista
en el papel del Estado.
El texto se ha estructurado en cuatro secciones. En la sección A se
analizan los aportes de la teoría feminista y sus propuestas de política.
En la sección B se analiza la relación del Estado, la democracia y la
economía a la luz de la igualdad de género. En la sección C se examina la
vinculación entre la economía y la igualdad de género y las aportaciones
del pensamiento feminista en la materia. En la sección D se reflexiona
sobre la perspectiva heterodoxa y sus retos en la economía y el papel
del Estado.
368 CEPAL
A. Los aportes del feminismo

Si se parte de la premisa que la reflexión heterodoxa se caracteriza
principalmente por ser un pensamiento crítico que no acepta los dogmas,
ciertamente la teoría feminista y las propuestas políticas que de esta se
desprenden, forman parte de una de las corrientes innovadoras y vigentes
de la modernidad en el debate global, con múltiples expresiones que, sin
embargo, conservan un núcleo de ideas fundamentales que sustentan el
concepto del sistema sexo género como marco analítico1. El feminismo ha
resignificado los conceptos de la sexualidad, sus vínculos con la política y
las leyes empujando hacia el mundo privado las fronteras del análisis de la
democracia y el papel del Estado. En palabras de Amelia Valcarcel (1997),
el feminismo es una filosofía política de la igualdad que simplemente,
como claros y distintos son todos los principios, se plantea lo siguiente:
admitida la igualdad entre todos los seres humanos, en su procuro de
aquello que se consideren bienes, ¿qué razón hay para que la mitad de los
seres humanos, el colectivo completo de las mujeres, no tenga los mismos
derechos reconocidos a tales bienes que tiene el colectivo humano?
Mediante la identificación de los vínculos señalados anteriormente
y analizando las relaciones de poder entre los sujetos, se ha posibilitado
una ampliación del concepto de derechos humanos, que incluye el papel
del Estado como garante de estos en la familia gracias a una comprensión
de las interconexiones entre las esferas pública y privada.
La ampliación del concepto de igualdad ha sido uno de los
aportes más importantes del pensamiento feminista al análisis de la
desigualdad. La teoría feminista ha puesto en evidencia la distancia entre
los discursos normativos sobre la igualdad y las interacciones cotidianas,
esclareciendo los distintos procesos (construcción cultural) mediante los
cuales se reproduce la desigualdad, y donde destacan los mecanismos
sutiles de “creación” de los otros sujetos como inferiores. Al hacerlo, ha
ampliado el concepto de universalismo y ha servido para argumentar las
insuficiencias de los modelos económicos, políticos2 y el propio sistema
de derechos humanos (Naciones Unidas, 1993). El universalismo, en sus
orígenes, delimitó la comunidad de iguales mediante el estado conyugal,
la propiedad, el sexo y otras características que se están transformando
en beneficio de una mirada más amplia de los derechos humanos. La
libertad del jefe de familia se sustentaba en la desigualdad y el dominio
de los otros dentro del grupo familiar. Al poner en cuestión los límites del
1
Gayle Rubin define el sistema sexo género como el conjunto de disposiciones por el que una
sociedad transforma la sexualidad biológica en productos de la actividad humana, y en el cual
se satisfacen esas necesidades humanas transformadas. Véase Reiter (1975).
2
Según Carole Pateman (1995), todas las democracias son insuficientes desde el punto de vista
de género.
universalismo y extenderlos hasta las mujeres excluidas de los derechos

o subordinadas a las relaciones conyugales para obtenerlos, la teoría
feminista ha identificado las causas estructurales de la discriminación,
explicando la subordinación de las mujeres conceptualizadas como
sistema de sexo género (Lamas, 2002), y por extensión ha influido en el
reconocimiento de los derechos individuales de todos los miembros de la
familia, incluidos los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derecho.
Al develar la articulación de los distintos sistemas de desigualdad en
la organización de la vida social y la configuración de experiencias, se ha
iluminado la singularidad y especificidad de las biografías de las personas
durante el ciclo de vida en distintos contextos socioculturales (raza, género
y etnia). Las desigualdades de género vividas de acuerdo a la procedencia
social, el origen étnico racial, la edad y el territorio donde transcurre la vida
de las mujeres interactúan con otras formas de discriminación configurando
experiencias de vida distintas. Los modelos de opresión existentes en la
sociedad no actúan de forma independiente unos de otros; más bien al
contrario, se interrelacionan entre sí generando un sistema de opresión que
refleja la “intersección” de múltiples formas de discriminación3.
La diferenciación y desagregación en el análisis ha contribuido
a visibilizar la pluralidad de actores sociales y políticos que deberían
participar en los debates de los que están excluidos a pesar de ser
directamente concernidos y reconocidos como interlocutores de los
distintos actores e instituciones, en especial del Estado. La paridad ha sido
una de las estrategias para habilitar las voces de las mujeres al erigirlas
como sujetos políticos reconocidos.
La perspectiva de la igualdad inscrita en el concepto de género
trasciende el pensamiento liberal e ilustrado. Esta llega más allá de la
concepción de la igualdad de oportunidades, al tornar explícitos los sesgos
y las constelaciones de poder en las relaciones sociales que se expresan en
diferentes dimensiones, desafiando en especial el poder privado asociado
al ejercicio de la autoridad y a la lógica de los afectos, en contraposición
al poder público con el que se asocia la democracia. El análisis feminista
ha revelado cómo las formas de ejercicio del poder en distintos ámbitos
se interrelacionan y contribuyen así a restringir los espacios, y por tanto
actores y temas deben ser abordados en las esferas públicas donde se
instalan las agendas. A la vez, ha ampliado y enriquecido la comprensión
sobre las formas de hacer política desde posiciones de menor poder.
Al mostrar las relaciones de poder dentro de la familia, el feminismo
ha contribuido a la definición política de fenómenos sociales invisibilizados
3
Esta es una de las razones por las que la integración de la perspectiva de género debería
ser transversal.
370 CEPAL
(feminicidio, economía del cuidado, paridad, entre otros) y a la

cuantificación de su magnitud mediante nuevas estadísticas, contribuyendo
de esta manera a precisar las dimensiones y objetivos del desarrollo.
Tales aportaciones se han sustentado en la producción de información, de
conocimientos y argumentaciones que cuestionan las representaciones y
estereotipos dominantes con la realidad social. En el ámbito de la política,
se han sustentado en la capacidad de formar redes y alianzas, así como de
trazar escenarios políticos en torno a nuevos problemas y su capacidad de
mantener las agendas en el tiempo4. Igualmente importante es la riqueza
de sus aportes recogiendo las críticas de los movimientos sociales de
mujeres indígenas, afroamericanas, lesbianas, gays, travestis y bisexuales
(LGTB) y articulando y haciéndose cargo de las tensiones políticas e
intelectuales que plantea el reconocimiento de todos los sujetos.
Diversas tensiones y desafíos conceptuales derivan del análisis de
género sobre la igualdad. Entre estas, las tensiones de lo particular y lo
universal, lo individual y lo colectivo, lo público y lo privado, así como
los asuntos vinculados a la representación, la delegación de poder y las
formas de liderazgo. La constitución del imaginario moderno de lo
público y lo privado, así como la idea moderna de la diferencia radical
entre hombres y mujeres fueron determinantes para la construcción de
los criterios de inclusión, exclusión y clasificación que han sustentado las
formas de ciudadanía contemporáneas. El Estado moderno se ha fundado
en una tajante separación de las esferas pública y privada y en un orden
jerárquico de géneros.
B. El papel del Estado, la democracia y la economía

Para referirse al Estado y su relación con la política económica y
macroeconómica, es necesario ahondar en el papel de las instituciones
(leyes, prácticas y mecanismos). Estas configuran un conjunto de relaciones
y han dejado al Estado como el supervisor o regulador del mercado, sin
abordar otros problemas relacionados con temas como el patriarcado, la
democracia, la integración, la ciudadanía y la igualdad social.
La igualdad de género es un indicador de cuán democrático es un
sistema político. Desde el feminismo se critica a la democracia porque no
incluye a las mujeres en igualdad de condiciones, sobre todo en el ejercicio
del poder, y no atiende a sus intereses específicos, restándole en consecuencia
capacidades de actuación en el mercado, la sociedad y la política.
4
La agenda de desarrollo de Naciones Unidas durante la década de 1990 mostró la capacidad de
innovación que ha tenido la agenda feminista y que se expresa en este momento en la agenda
para el desarrollo después de 2015.
De forma creciente se están desarrollando mecanismos de inclusión

de las mujeres en cargos electivos y mandatos. Los instrumentos
más importantes han sido las cuotas mínimas de representación, que
corresponden a un mecanismo compensatorio eficaz. Durante los últimos
años se ha comenzado a debatir y consagrar la democracia paritaria,
consistente en revisar el concepto de una representación que atendía a la
pluralidad ideológica y territorial. Solo después se consideró que como
la ciudadanía está compuesta por hombres y por mujeres, ambos sexos
deberían estar representados en porcentajes iguales en el sistema político.
Sin duda, la conquista de la paridad entraña un proceso que necesita
herramientas como el recurso de las cuotas, pero sobre todo precisa el
reconocimiento de las mujeres como ciudadanas de pleno derecho.
América Latina ha mostrado en los últimos 30 años una capacidad
en el manejo de las políticas macroeconómicas que ha concitado
reconocimiento. La región también ha sido capaz de avanzar en el desarrollo
de la democracia durante el último cuarto de siglo. Sin embargo, ambos
procesos han ido acompañados de una creciente desigualdad social y de
género, en particular. Está pendiente una agenda abocada a la desigualdad,
la heterogeneidad y la constatación de brechas, cuya visibilidad ha dado
lugar a nuevas críticas y desafíos a los dogmas persistentes.
A pesar de las diferencias fundamentales de los modelos inspirados
en el Estado de bienestar y los modelos de desarrollo sustentados en el
libre mercado, una constante se ha mantenido en los países: las mujeres,
no obstante haber logrado altos niveles educativos y una amplia y
veloz incorporación a la fuerza de trabajo, continúan siendo la parte
menos beneficiada del progreso y del desarrollo. Esto se relaciona con la
invisibilidad política de estas brechas y el desconocimiento de los efectos
virtuosos que trae consigo la igualdad de género. La pregunta que surge
es entonces, ¿por qué ocurre esto? La invisibilidad de las relaciones de
género obscurece la subordinación de las mujeres y refuerza la percepción
generalizada de economistas y políticos acerca de la irrelevancia de esta
desigualdad para el diseño de políticas, lo que asegura la hegemonía
masculina en las esferas de toma de decisiones. Belluzzo señala
correctamente que uno de los desafíos que debe enfrentar la región es la
captura del Estado por parte de intereses particulares, cuyos claros sesgos
de género debilitan las instituciones públicas (Gonzaga Belluzzo, 2013).
Asimismo, desde la perspectiva de la igualdad social y ciudadana
esta captura de intereses particulares se refiere tanto a los intereses
económicos, financieros o a la corrupción, como a la captura de las
instituciones públicas por parte del fundamentalismo religioso. El
fortalecimiento del Estado laico es crucial para el desarrollo y devolver
a las instituciones democráticas una institucionalidad que garantice
372 CEPAL
efectivamente la libertad de culto, junto con el ejercicio de los derechos

sexuales y reproductivos, sin cuyo goce no es posible pensar en la igualdad
de oportunidades y mucho menos en sus resultados.
Estudios de la CEPAL (2013 y 2012a) han mostrado que las mujeres
pobres son precisamente quienes enfrentan las consecuencias de la
dificultad de acceso y goce de esos derechos y, a la vez, resultan las menos
favorecidas por las oportunidades de empleo. Como se puede observar en
el gráfico XII.1, todavía la mitad de las mujeres en edad de trabajar no tiene
un vínculo laboral en la región.
Gráfico XII.1
América Latina (18 países): tasa de actividad económicaa por sexo,
total nacionalb, rondas de encuestasc
(En porcentajes)
100
80,2 79,9 80,8 80,9 80,6 79,7 80,0 78,7

80
60
48,0 49,1 49,7 49,8
46,6 47,3
41,8
38,1
40
20
0
1990 1994 1997 1999 2002 2005 2008 2010
Mujeres Hombres
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones
especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
a
Sobre la población de 15 años de edad y más.
b
Datos nacionales. Salvo la Argentina, datos urbanos en todas las rondas de encuestas. Bolivia (Estado
Plurinacional de), datos urbanos en rondas de 1990 y 1994. Ecuador, datos urbanos en rondas de 1990
a 2002. Panamá, datos urbanos en rondas de 1990 a 1999. El Paraguay, datos urbanos en rondas de
1990 a 1997. El Uruguay, datos urbanos en rondas de 1990 a 2005.
c
América Latina, promedio simple calculado con 18 países salvo la ronda de encuestas de 1990 sin
El Salvador, Nicaragua y la República Dominicana; ronda de 1994 sin Guatemala y la República
Dominicana; ronda de 1997 sin Guatemala, Nicaragua y la República Dominicana; ronda de 1999 sin
la República Dominicana; ronda de 2005 sin Guatemala; ronda de 2008 sin Nicaragua; ronda de 2010
sin Guatemala.
Uno de los debates críticos ha estado relacionado con el papel

del Estado en la regulación del mercado. La respuesta ha surgido por la
práctica de las políticas de salvataje que los Estados han ocupado frente a
la crisis del sistema financiero. La contundencia de la respuesta frente a la
crisis del Estado, permite que legítimamente se le pida al Estado atender
las demandas de igualdad y redistribución.
C. Economía e igualdad
El dogma neoliberal sobre el Estado en el sentido de que este solo cumple
un papel de regulación se ha roto durante la última crisis en que los
Estados han salido a rescatar el sistema. Al aceptar, legitimar y fomentar
el salvataje del sistema financiero, se han traspasado no solo todas las
barreras económicas aceptables, sino también las éticas y morales5.
La legitimidad de la intervención del Estado a favor de la
redistribución y la igualdad es más compatible con la perspectiva que
tiene la economía feminista. Dicho de otra manera, si los Estados pueden
rescatar a la banca especuladora, con mayor razón pueden invertir en
igualdad. La perspectiva de igualdad de género y los derechos humanos
universales permiten abordar de forma más clara el debate sobre el
tipo de desarrollo que se puede construir. Al abrirse una discusión
sobre la ineficacia del neoliberalismo, es factible debatir entre diversas
“heterodoxias” cuyo punto de convergencia es la revalorización del
Estado. Entre estas persisten aún diferencias críticas respecto al concepto
de desarrollo, una de cuyas dimensiones clave es para el feminismo la
visibilidad, el reconocimiento y la valorización del trabajo de las mujeres
y los sesgos con los que se aborda el tema desde la economía y la política.
Todavía existen vínculos ideológicos entre ortodoxos y heterodoxos
cuando de igualdad de género se trata.
Hoy en día, esta inquietud comienza a resolverse cuando se
reconoce6 que los aportes del pensamiento feminista están proporcionando
una nueva visión del bienestar. Esta subraya, visibiliza y releva la
importancia que tiene el trabajo no remunerado, el trabajo doméstico y
el trabajo invisible de mujeres y hombres para el bienestar, a través de su
visibilidad estadística, política y para enfrentar el paradigma tradicional
del desarrollo, donde se lo asociaba con el crecimiento y, eventualmente,
con una distribución de arriba hacia abajo7.
El principal aporte de la perspectiva de género en la economía ha
sido el deshacer la confusión existente entre trabajo y empleo. No son
sinónimos: tanto en las economías desarrolladas como, incluso más,
en las economías de países en desarrollo, frecuentemente el empleo no
absorbe ni siquiera la mitad del esfuerzo de trabajo de la economía. De
5
Un claro ejemplo al respecto se observa en Europa, con el problema de la vivienda y los
desahucios, entre otros. Igualmente son ilustrativas las consecuencias del ajuste en Grecia, entre
otros países.
6
La Comisión Sarkozy encargó al respecto la elaboración de un informe, elaborado por Stiglitz,
Sen y Fitoussi (2009).
7
Una de las exponentes más notables de este pensamiento es María Ángeles Durán, cuyos aportes
próximos a publicar por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
sintetizan el debate actual sobre la economía y el desarrollo (Durán, 2012 y 2007).
374 CEPAL
aquí deriva el gran aporte de los estudios sobre otras formas de trabajo
que no son empleo, como el trabajo no remunerado de los hogares y el
trabajo de voluntariado.
En este largo tránsito de debate intelectual, el feminismo ha aportado
no solo a la economía, sino también a la comprensión del Estado y a la
importancia que tiene la visibilización de las condiciones estructurales que
diferencian la ciudadanía de hombres y mujeres. Esto ha ocurrido hasta en
el contexto de los estados de bienestar donde la ciudadanía femenina y sus
derechos laborales estaban asociados a la titularidad laboral del hombre.
Se ha tardado mucho tiempo —y todavía media distancia— para que
las mujeres puedan tener el derecho legítimo a una participación laboral
con autonomía.
Para avanzar hacia esta agenda de igualdad de derechos, el
enfoque de género —a partir de la visualización y el reconocimiento de
la operación de las relaciones de género en la variedad de ámbitos del
desarrollo de las personas y las sociedades— ha identificado la división
sexual del trabajo entre hombres y mujeres, y el uso diferente del tiempo
como el fundamento de la subordinación económica, social y política de
las mujeres. Para transformar esta situación, se requiere de la voluntad
política de los gobiernos a fin de concretar cambios que apunten a
lograr el desarrollo de capacidades, oportunidades y derechos para
las mujeres.
Otra aportación importante que hizo el pensamiento feminista8 a
la reflexión sobre la economía, la producción, el desarrollo y el desarrollo
sostenible, es que no solo resulta pertinente valorizar y tomar en cuenta
los costos y las contribuciones de la naturaleza y la explotación de
recursos naturales en la economía, sino también el que tiene el trabajo no
remunerado en tanto producción de un conjunto de bienes y servicios que,
sobre todo en América Latina, recae enormemente en las mujeres pobres
(véase el gráfico XII.2).
Emerge un nuevo desafío de investigación y documentación, para
mostrar desde otra perspectiva dónde estriba el aporte, por ejemplo,
de las mujeres en la agricultura, en las cadenas de servicios y de las
mujeres migrantes en el envío de remesas. En suma, existe un conjunto
de elementos que están protegiendo a la sociedad de la decadencia
social y económica y, sin embargo, no forman parte del sistema de
mecanismos que se consideran en las políticas económicas para atender
la especificidad y los sesgos, no de un grupo minoritario de mujeres, sino
de la mitad de la población.
8
Hazel Henderson es una de las principales exponentes del pensamiento feminista en los años
sesenta y setenta.
Gráfico XII.2
América Latina (promedio simple 17 países): desigualdad en la distribución
de ingresos por quintiles de ingreso, según sexo,
zonas urbanas, alrededor de 2012
(En porcentajes)
100
80
60
52,3
40 18,8
21,0
20 13,6
8,9 7,9 33,5
4,2 2,9
1,3 4,8
8,9 13,1
0 3,0 6,0
I II III IV V
Quintiles de ingreso de los hogares
Hombres Mujeres Total
Se precisa un abordaje que reconozca la diversidad, y que

paralelamente admita que esta implica distinguir, visibilizar, valorizar,
cuantificar y resignificar un conjunto de materias. ¿Por qué resignificar
el tema del trabajo? Porque hasta ahora la noción de trabajo que asumen
los países, la academia y la mayoría de los espacios de investigación es
un concepto mercantil asociado al salario, según el cual no hay trabajo
si no hay salario, cuando en realidad lo que se está tratando de reflejar,
con abundante evidencia, es que existe una producción de bienes y
servicios en los hogares que no es remunerada y, sin embargo, produce
valor. Esto, asociado al hecho de que en la actualidad se entiende que la
producción entre comillas, reproducción de seres humanos, constituye
una tarea fundamental para el desarrollo de la productividad, compele
a una reflexión sobre una política pública que no solo se preocupe de
los aspectos laborales, ni únicamente busque la protección social, que de
por sí ya son desafíos clave, y que extienda la concepción de igualdad
desde el ámbito de lo no público y de lo no considerado como objeto
en la política.
Es fundamental subrayar la aportación del feminismo al
pensamiento crítico, en lo relativo al Estado y al ámbito de la economía.
Al develar que lo personal es también político, se busca escapar del
control estatal sobre los cuerpos de las mujeres, su tiempo y sus voces,
cuestionando el papel accesorio asignado a su trabajo, sea como salario
familiar complementario o trabajo no remunerado dentro de los hogares,
376 CEPAL
y se desplaza la frontera de los derechos, extendiendo su protección

a la dimensión familiar y demandando que el Estado garantice su
pleno reconocimiento.
En el contexto de los cambios demográficos se ha tornado evidente
la magnitud del cuidado y su valor económico. Como se sabe por las
estadísticas, el cuidado se encuentra fundamentalmente entregado a
manos de mujeres, en algunos casos mal remuneradas y en otros, no
remuneradas. Las mujeres de los países en desarrollo hacen transnacional
el trabajo doméstico al emigrar para cuidar a los ancianos, extendiendo
la globalización al espacio privado, lo universal a lo local, y viceversa. Se
afirma en este texto que es necesario superar el análisis del trabajo y la
economía restringido a sus dimensiones macroeconómicas y mercantiles,
para resignificar el trabajo del cuidado en comparación con otras
actividades. Cabe preguntarse, por ejemplo, ¿por qué se debe poner en el
producto interno bruto (PIB) el valor de las bombas atómicas y no asignar
el valor del trabajo de cuidado?, ¿por qué conferir valor económico al
crecimiento cuando se construyen bombas para destruir vidas y no medir
el trabajo no remunerado de las mujeres, que crea seres humanos, valores
y capacidades para aprender, producir y desarrollar?
D. La heterodoxia en la economía y el papel

del Estado
Ciertamente, una de las grandes debilidades de esta perspectiva heterodoxa
de la producción y del desarrollo es la ausencia de información y datos,
aunque en América Latina varios países están realizando esfuerzos para
medir y reconocer el valor del tiempo en estos procesos. El concepto de
pobreza de tiempo también interpela la manera tradicional de medición
de la pobreza, que es la pobreza de ingresos (véase el gráfico XII.3). En esta
línea, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
está trabajando en una nueva metodología, distinta y multidimensional,
de medición de la pobreza. Se busca incluir la dimensión del tiempo en
la medición de la pobreza, no como algo adjetivo, sino que describiendo
la relación conceptual entre los ingresos y el tiempo, lo que pondría en
evidencia que la capacidad de generación de ingresos de las mujeres está
asociada estructuralmente a sus ataduras domésticas; esto es, las mujeres
carecen de los grados de libertad para escoger dónde trabajar, aunque estén
educadas, si es que no se cuenta con una inversión en infraestructura, ni
políticas activas que tiendan a la eliminación de los obstáculos que estas
enfrentan para acceder al mercado de trabajo. Así, el factor tiempo y la
medición, valorización e integración de tales consideraciones en la política
pública son un reto de la nueva economía heterodoxa.
Gráfico XII.3
América Latina (7 países): tiempo totala destinado al trabajo remunerado
y no remunerado por sexo, según país, último dato disponibleb
(En promedio de horas semanales)
70
15,4 21,1 16,0
60 40,4
34,3
19,5 40,3 42,9 30,4
50
17,6 35,9 13,9
16,1 31,0
40
30
20
10
26,2 6,3 29,1 7,1 25,2 4,8 28,4 8,2 50,5 17,7 42,5 18,3 46,9 18,4
0
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Brasil Colombia Costa Rica Ecuador México Perú Uruguay
Tiempo de trabajo no remunerado Tiempo de trabajo remunerado
a
Población de 15 años de edad y más.
b
Datos de 2011, salvo en los casos de México (2009), Perú (2010) y Uruguay (2007).
Un ejemplo sobresaliente es el caso de la reforma previsional de

Chile en 2008. Esta rompió con aquello que para el dogma más tradicional
no era posible reconocer: el trabajo de las mujeres. Debido a la reforma
previsional, las mujeres a través del fondo solidario y del bono según el
número de hijos nacidos vivos pueden superar sus lagunas previsionales y
mejorar sus condiciones de jubilación en el futuro. En términos de economía
política, es posible medir en comparación con lo que se quiere medir. Aquí
primó la voluntad política: debió asumir una mujer Presidenta en Chile,
Michelle Bachelet, que dijo “quiero”, para que la reforma previsional fuera
posible. Mientras ella no dijo “quiero integrar a estas mujeres”, a quienes
las administradoras de fondos previsionales (AFP) no daban respuestas,
este era un tema invisible (Arenas, 2010).
Otro reto importante cuya superación requeriría de políticas de
acción positiva, es el tema de los promedios. Si bien en América Latina se
está registrando una reducción de la pobreza, no ha disminuido la brecha
de la pobreza entre hombres y mujeres. Esto significa que hasta la pobreza
está distribuida de acuerdo con patrones de género, por lo que el desafío
consiste en que estas brechas no se incrementen mientras los promedios
bajan (véase el gráfico XII.4).
378 CEPAL
Gráfico XII.4
América Latina (18 países): índice de feminidad de la pobreza
por país y región, alrededor de 2002 y 2012
(En porcentajes)
150
140
130
120
110
100
90
Argentina
Bolivia
(Est. Plur. de)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
América Latina
Ecuador
El Salvador
(Rep. Bol. de)

a
2002 2012 b
a
Datos nacionales salvo en la Argentina, el Ecuador y el Uruguay, donde corresponden a áreas
urbanas. Los datos nacionales de Chile corresponden a 2003; los de El Salvador, Nicaragua y el
Paraguay, a 2001.
b
Datos nacionales, salvo en la Argentina, donde corresponden a áreas urbanas. Los datos nacionales de
Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Panamá y el Paraguay corresponden a 2011; los de Honduras,
a 2010; los de Nicaragua, a 2009, y los de Guatemala, a 2006.
En cuanto a la brecha salarial de género, resulta inaceptable que

en una sociedad donde las mujeres son más educadas que los hombres
y donde ambos padecen las debilidades del sistema educativo para la
innovación y la producción, ellas terminen siendo penalizadas de forma
inexplicable, dado que no son causantes de la discriminación que las afecta
(véase el gráfico XII.5).
En consecuencia, constituye un desafío para el papel del Estado
en la sociedad, poder garantizar los derechos y una política pública
adecuada frente a un conjunto de medidas no relacionadas con la
economía directamente, sino con la familia, la libertad, la sexualidad, la
violencia contra la mujer, la fecundidad y otras materias. Frente a estas
cuestiones deberían ponerse en marcha las políticas públicas estatales,
y es hacia donde tendrían que orientarse también la política fiscal y
los tributos.
Gráfico XII.5
América Latina (promedio simple 18 paísesa): ingreso medio laboral
de las mujeres comparado con el de los hombres, según número
de años de instrucción, total nacional, alrededor de 2012
(En porcentajes)
75
70
69,6 69,5
67,1
66,3
65
60
5
55
0 a 5 años 6 a 9 años 10 a 12 años 13 años y más
Número de años de instrucción
a
Datos nacionales salvo en la Argentina, donde corresponden a áreas urbanas. Los datos de la Argentina,
el Brasil, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, México, el Perú, la República Dominicana,
el Uruguay y Venezuela (República Boliviariana de) corresponden a 2012; los de Bolivia (Estado
Plurinacional de), Chile, Panamá y el Paraguay, a 2011; los de Honduras, a 2010; los de Nicaragua, a
2009, y los de Guatemala, a 2006.
Es positivo que esté de regreso la perspectiva de que el Estado juegue

un papel activo en la producción y en la redistribución y a partir de allí se
busque una nueva ecuación con el mercado. Sin embargo, el Estado precisa
además tener la capacidad de superar estos límites para comprometerse
con la promoción de una ciudadanía activa, impulsar la democracia y
propiciar la participación equitativa de hombres y mujeres en la toma de
decisiones; estas y otras políticas requieren de la liberación de ataduras que
están todavía invisibles en los ámbitos de la economía del cuidado y de la
pobreza, así como de acciones específicas de los Estados que reconozcan que
ha habido lo que Isabella Baker llama un olvido estratégico.
Tomando en cuenta lo expuesto, el análisis del desarrollo no puede
restringirse a la inclusión de la mujer en cada materia que se trate, ni a una
sección específica y tampoco al examen de los efectos de las desigualdades
en sus vidas, sino que debe trascender y ampliarse a la comprensión de las
relaciones desiguales de género como relaciones de poder y parte sustantiva
del desarrollo, que afecta a la totalidad de los procesos económicos, políticos y
culturales. De esta manera se estará avanzando hacia un análisis respetuoso
de la complejidad del desarrollo y anticipándose a los fracasos de las políticas
públicas, independientemente de las buenas intenciones que las animan.
380 CEPAL
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Parte V
Estudios de caso de las grandes

economías de la región
Capítulo XIII
Desarrollo y macroeconomía: reflexiones

a partir del caso mexicano
Juan Carlos Moreno-Brid1
Introducción
El propósito de este artículo es señalar elementos fundamentales de la
estructura de la economía que deben tenerse en cuenta en el diseño de
una política macroeconómica para el desarrollo. Esta tarea se apoya en
los aportes de la perspectiva neoestructuralista, en especial su énfasis en
la importancia de la heterogeneidad productiva como determinante de la
pauta de crecimiento económico. También se consideran algunas críticas
a la política macroeconómica convencional realizadas, con diferentes
enfoques, a raíz de la crisis financiera internacional que estalló en 2008
y 2009. Para ello, y a modo de ilustración, se ha tomado como referencia
la política macroeconómica aplicada en México durante los últimos
30 años y su relación con el desempeño de la economía mexicana.
1
Se agradecen los comentarios de Esteban Pérez, Miguel Torres y Luis Ángel Monroy sobre
una versión preliminar de este trabajo, presentada en el Seminario sobre Neoestructuralismo
y Economía Heterodoxa, CEPAL, Santiago, 22 y 23 de abril de 2013. Asimismo, se reconoce
la valiosa asistencia de Jesús Santamaría en la investigación. El presente capítulo se apoya
en gran medida en una versión preliminar presentada a la Revista Problemas de Desarrollo
de la UNAM.
386 CEPAL
El lapso elegido como base de la referencia a la evolución de la

economía mexicana comienza a mediados de la década de 1980, cuando
el gobierno mexicano empezó a poner en marcha una serie de reformas
radicales —en línea con el Consenso de Washington— en respuesta a la
contracción económica que había sufrido el país en los años 1981 y 1982,
incluida una moratoria de pagos externos que inauguró la crisis
internacional de la deuda en América Latina. Las reformas tuvieron
como objetivo cancelar la pauta de desarrollo tradicional seguida por
el país desde los primeros años de la posguerra, que estaba basada en
una industrialización liderada por el Estado y en la sustitución de
importaciones. En efecto, el gobierno de De la Madrid (1982-88) inició
el rápido desmantelamiento del sistema de protección comercial, la
liberalización del mercado financiero, la clausura de la política industrial,
la reducción del sector público mediante privatizaciones o cierres de
gran parte de las más de 1.000 empresas paraestatales existentes en
ese momento y la contracción del gasto público, fundamentalmente el
destinado a la inversión.
En línea con la ideología dominante en aquella época, se
consideró que una política de “menos Estado y más mercado” era
indispensable para lograr un mejor desempeño de la economía, en un
contexto de apertura comercial y financiera. Las autoridades económicas
decidieron que el objetivo prioritario de la política macroeconómica
era la estabilidad nominal, entendida como mantener baja la inflación.
Con esa finalidad, la política macroeconómica se concentró en cimentar
una marcada disciplina fiscal para cerrar el déficit, reduciendo los
gastos más que fortaleciendo los ingresos fiscales. Un supuesto clave
de esta nueva estrategia era que, al disminuir a su mínima expresión
la injerencia del Estado en la economía y al eliminarse el déficit de las
finanzas públicas, se aseguraría una tasa de inflación baja y estable.
Esa situación, a su vez, se veía como la condición necesaria y, en
gran medida, suficiente para conducir a la economía por una senda
de expansión elevada y duradera, liderada por las exportaciones y
con uso intensivo de la mano de obra, que constituía el recurso más
abundante de la economía mexicana. Esta orientación de la política
macroeconómica ha prevalecido desde entonces y, de hecho, se acentuó
entre los años 2000 y 2012, es decir, los sexenios en los que el Partido de
Acción Nacional ocupó la presidencia de la República.
Esta política macroeconómica logró resultados significativos
de estabilización nominal y de orientación de la producción hacia las
exportaciones. En efecto, México lleva años registrando valores mínimos
de déficit fiscal y una baja inflación, que fluctúa en una banda estrecha
fijada por las metas del Banco de México. El país ha experimentado un

impresionante auge en la exportación de manufacturas. Hasta el estallido
de la crisis financiera internacional en 2008 y 2009, esas exportaciones
se expandieron de forma continua, a tasas anuales superiores al 10%.
Además, se componen en gran medida por productos de alta tecnología.
Así, desde hace tiempo, las manufacturas representan más del 80% del
total de las exportaciones del país, en contraste con el 10% que suponían
en 1980. A la vez, la incidencia de la pobreza hoy es inferior a la de 1990, al
final de la década perdida.
Sin embargo, estos innegables logros distan de haberse traducido
en un crecimiento elevado y duradero de la economía mexicana, libre de
crisis financieras o de la balanza de pagos. En este período, la economía
mexicana ha crecido a tasas muy bajas, al punto de que la brecha con
respecto al PIB per cápita de los Estados Unidos es mayor en 2012 que
en 1980. Si bien la pobreza ha bajado, en la actualidad sigue afectando
a más del 50% de la población y más del 80% de los mexicanos vive
en condiciones de pobreza o de vulnerabilidad. Este decepcionante
desempeño de la economía mexicana durante tres décadas, en el marco de
una política macroeconómica cuyo énfasis ha sido preservar la estabilidad
nominal —baja inflación y un déficit fiscal reducido— en un contexto de
retiro del Estado de la esfera económica, con todo lo que eso ha implicado
en la orientación de la política fiscal, monetaria y cambiaria, comercial e
industrial, sirve de base para una serie de reflexiones en torno a lo que
debe ser una política macroeconómica para el desarrollo.
A. Avances, cuestiones pendientes y retrocesos

de política macroeconómica en México
en los tres últimos decenios
El primer punto a subrayar, quizás innecesario por ser de sobra conocido
en la CEPAL, es lo errada que es la idea fundamental de la política
macroeconómica convencional de que una inflación baja y estable, y
unas finanzas públicas sanas, entendidas como un déficit fiscal nulo o
muy bajo y con una mínima intervención del Estado en la economía y la
asignación de recursos, constituyen condiciones necesarias y suficientes
para asegurar un crecimiento económico elevado y duradero. Tal ha
sido la orientación de la política fiscal y monetaria en México desde
hace 30 años. El tipo de cambio se mantiene en un régimen de flotación
administrada, que tiende más a apoyar el logro de la meta inflacionaria que
a corregir el desequilibrio externo a mediano o largo plazo. Desde hace
décadas, la política fiscal se integra en el marco de una normativa legal
388 CEPAL
—la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria—

que obliga a mantener en cero el balance fiscal nominal, excluida la
inversión de Petróleos Mexicanos (PEMEX). Esta restricción legal,
aplicada independientemente de la fase del ciclo en que se encuentre
la actividad económica, imbuye una orientación procíclica a la política
fiscal, profundizando las fases recesivas y agudizando las de expansión.
La debilidad del impacto de los instrumentos fiscales se ve acentuada por
la baja carga tributaria —de las menores de la región— y por su marcada
dependencia de los recursos derivados de las exportaciones petroleras,
que provoca que los desequilibrios de la balanza comercial petrolera
repercutan directamente en desequilibrios fiscales. En consecuencia,
la tasa de interés de referencia del Banco de México es el instrumento
esencial para controlar la demanda agregada o, más bien, para incidir en
la presión inflacionaria.
Esta orientación de la política macroeconómica, junto con la
firme apertura del mercado interno a la competencia internacional y
el acotamiento o restricción de la intervención del sector público de la
esfera productiva, han cimentado desde la década de los noventa una
inflación baja —alrededor del 3% anual— y un déficit fiscal inferior
al 3% del PIB. Sin embargo, y no obstante el auge exportador en
manufacturas ya mencionado, la economía mexicana permanece sumida
en una senda de bajo crecimiento. Entre 1987 y 2012, el ritmo de expansión
media anual del PIB fue de menos de la mitad que entre 1960 y 1981. Esta
lentitud ha provocado que su participación en el producto interno bruto
mundial haya caído de manera persistente desde los años ochenta
hasta la actualidad. De esta forma, en 1990, México aportó el 2,68% del
PIB mundial, porcentaje que cayó al 2,13% en 2013. El escaso dinamismo
es aun más evidente en términos de la evolución del producto por
habitante. En efecto, entre 1994 (cuando comienza a operar el Tratado
de Libre Comercio de América del Norte) y 2012, el PIB per cápita real
de México en dólares constantes creció a una tasa anual media de
apenas un 1,1%. Este escaso impulso de la actividad económica implica
que la brecha de ingresos relativos entre México y los Estados Unidos se
ha ampliado en vez de cerrarse. En 1980, el PIB per cápita real de México
alcanzó un monto equivalente al 23% del de los Estados Unidos, en 1994
el porcentaje ya era de solo el 17,7% y en 2012 había disminuido hasta
el 16,9%. Es decir, la brecha actual es equiparable a la que se registró en
la década de 1950.
Gráfico XIII.1
México y países seleccionados: PIB real per cápita como proporción
del PIB per cápita de los Estados Unidos, 1980-2012 a
(En porcentajes)
30
25
20
15
10
0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
China Chile Uruguay Brasil México
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos de los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco
Mundial.
a
Brechas porcentuales calculadas a partir de datos expresados en dólares constantes de 2000. La
evolución de las brechas relativas de los países considerados para este indicador es sensible al año
base en que se mide el PIB per cápita en dólares reales.
Una vez que se ha establecido, en relación con la orientación de la

política macroeconómica convencional, que una inflación baja y estable
y unas finanzas públicas sustentables son condiciones necesarias pero
no suficientes para un crecimiento económico elevado y duradero,
conviene analizar cuáles son las restricciones que han bloqueado y siguen
bloqueando el crecimiento a largo plazo de la economía mexicana por
encima del 5%. ¿En qué medida la política macroeconómica en México ha
debilitado, ignorado o incluso reforzado estas restricciones?
Para responder a esta cuestión, se utilizará en este estudio una
perspectiva no convencional, centrada en la demanda y no en los múltiples
ejercicios de contabilidad del crecimiento (growth accounting). Desde esta
óptica, la raíz de la falta persistente de dinamismo de la economía mexicana
desde mediados de los años ochenta hasta la fecha se encuentra en dos
factores íntimamente relacionados. El primer factor es el comportamiento
de la inversión, tanto en lo que concierne a sus montos agregados como
proporción del PIB como a su orientación relativa a actividades no transables.
En efecto, en México, desde mediados de los años ochenta, la formación
bruta de capital fijo permanece por debajo del 25% del PIB, umbral mínimo
determinado por la CEPAL y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo (UNCTAD) para lograr tasas medias duraderas de
crecimiento del PIB real por encima del 5% anual.
390 CEPAL
El otro factor es el desmadejamiento de los encadenamientos

internos de su estructura productiva, que se refleja en un alza muy
significativa de la elasticidad ingreso de las importaciones desde mediados
de los años ochenta, con una limitación notable de la capacidad de arrastre
de la demanda y en especial de las exportaciones al resto del aparato
productivo. El debilitamiento de los encadenamientos internos, tanto
hacia atrás como hacia delante, que constituye, en efecto, una pérdida de
densidad de la matriz de insumo producto de México, está asociado a la
rapidez de la apertura comercial y sobre todo al desmantelamiento de la
política industrial. Todo ello, junto con el surgimiento de una tendencia a la
apreciación del tipo de cambio real, provoca una disminución considerable
del multiplicador keynesiano de los gastos, hasta cierto punto exógenos, de
la inversión y las exportaciones2. Como se indicó en las páginas anteriores,
desde el punto de vista de la evolución de la demanda agregada, la fuerte
desaceleración económica de México desde finales de los ochenta hasta
la actualidad se explica por la caída del multiplicador keynesiano y la
pérdida de dinamismo de la inversión.
Gráfico XIII.2
México: crecimiento económico y balanza comercial como proporción del PIB
en períodos seleccionados, 1960-2012
(En porcentajes)
8
1970-1981
7
Crecimiento medio anual del PIB
1960-1969
6
5
1995-2000
4
1988-1994
3
2
2001-2012
1
1982-1987
0
-1
-3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7
Promedio de la balanza comercial de bienes y servicios
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de cifras oficiales.
2
Desde el punto de vista de la demanda, hay que separar los efectos debidos a una disminución
del multiplicador y los que se deben a una reducción del dinamismo de la inversión o de las
exportaciones. El primer caso se debe a la contracción del multiplicador , que puede
producirse como consecuencia de un alza en la propensión a importar o a ahorrar. El segundo
caso corresponde al decrecimiento del dinamismo de la inversión o de las exportaciones. En el
resto del capítulo, solamente la primera situación se denota como una bajada del multiplicador.
Como se muestra en el gráfico XIII.2, desde hace seis décadas la

economía mexicana sigue una pauta de expansión marcada por una
significativa restricción externa. Es decir, déficits comerciales de magnitud
similar en cuanto a proporción del PIB tienden a aparecer asociados a tasas
cada vez más bajas de crecimiento anual medio del PIB real. En efecto,
en las décadas de 1960 y 1970, el PIB real experimentó una expansión
media anual del 5% o 6% y se generó un déficit comercial equivalente
al 2,5% del PIB. Entre 1988 y 1994, primera etapa de la nueva estrategia de
desarrollo con reformas de mercado, la tasa media anual de expansión
del PIB real estuvo cerca del 4% y el déficit comercial mostró una magnitud
ligeramente mayor como proporción del PIB. Entre 2001 y 2012, el ritmo
medio de alza de la actividad productiva fue de poco más del 2% pero el
déficit comercial fue similar al de los años setenta. Este comportamiento
del déficit comercial refleja el alza de las importaciones como proporción
del PIB, que ha subido cerca de 30 puntos porcentuales desde 1986, cuando
apenas superaba el 5% del PIB, hasta alcanzar el 35% en 2012.
La intensa penetración de importaciones en el mercado interno ha
estado acompañada por una trayectoria muy estable de la tasa de ahorro
nacional, que se ha mantenido entre el 20% y el 25% del PIB en los últimos
30 años. Esta alza de la propensión a importar ha sido tan fuerte que, en el
marco de una propensión a ahorrar prácticamente constante, ha dado lugar
a una reducción de la magnitud del multiplicador keynesiano , que
determina el impacto que tienen la inversión y las exportaciones sobre el
crecimiento del PIB. Según los cálculos del autor, el multiplicador bajó desde
un nivel medio de 3,1 entre 1960 y 1981 hasta 1,13 entre 1987 y 20123. La
contracción del multiplicador, unida al menor dinamismo de la inversión,
no se compensó con el auge de las exportaciones. Por ello, la tasa media de
expansión anual del PIB real cayó notablemente entre ambos períodos, ya
que bajó del 6,9% entre 1960 y 1981 al 2,7% entre 1987 y 2012.
Recientemente, ha resurgido el debate sobre el peso o
preponderancia relativa de la debilidad de la inversión frente a la
caída del multiplicador keynesiano como determinantes del lento
ritmo de crecimiento de la economía mexicana desde mediados de los
años ochenta. Ambos factores son parcialmente responsables de la
disminución del dinamismo económico en México. En efecto, por un
lado y como ya se ha indicado, el multiplicador se desplomó después
de 1987 hasta quedarse en un tercio de su valor medio anterior a 1981. Por
otro lado, la inversión fija bruta sufrió una notable pérdida de impulso
3
El primer subperíodo abarca las décadas finales de la economía mexicana bajo la pauta de
desarrollo de industrialización liderada por el Estado. El segundo refleja su desempeño bajo la
nueva pauta neoliberal, tomando como año inicial 1987, cuando ya México estaba saliendo de la
parte más difícil de la crisis de la deuda y de la crisis de la balanza de pagos de 1986.
392 CEPAL
después de las reformas y se incrementó en términos reales un promedio

del 9,1% anual entre 1960 y 1981 y solo un 4,5% entre 1987 y 2012.
Ambos elementos incidieron en el lento ritmo de expansión
del PIB, pero según los cálculos del autor y dado el descenso que registró
el multiplicador keynesiano, si se hubiera mantenido después de 1987
el mismo ritmo que había mostrado la inversión entre 1960 y 1981, la tasa
media de crecimiento anual del PIB habría sido del 4%, es decir, superior
al 2,7% que de hecho se registró, pero considerablemente por debajo del 6,9%
correspondiente al período entre 1960 y 1981. Por otra parte, los cálculos del
autor revelan que, si el multiplicador keynesiano se hubiera mantenido en el
mismo nivel, el alza media anual del PIB real entre 1987 y 2012 habría sido
del 5%, aunque la inversión hubiera aumentado al 4,5%, como en efecto lo
hizo. De hecho, dada la caída del multiplicador registrada, mantener entre
1987 y 2012 la tasa de crecimiento anual del PIB del 6,9% habría requerido
que el auge exportador ocurrido hubiera estado acompañado por un alza
media anual de la inversión bruta real del 14%, un ritmo jamás registrado de
manera duradera en la economía mexicana a lo largo de varios años.
Los resultados anteriores indican que, a menos que se adopte una
política para hacer más densos los encadenamientos internos del aparato
productivo mexicano, reduciendo con ello la propensión media a importar
para aumentar el multiplicador keynesiano, el crecimiento del PIB real a un
ritmo del 5% o 6% anual llevaría irremediablemente a un alza insostenible del
déficit comercial como proporción del PIB, que sería imposible de financiar.
Este hecho se conoce en la literatura heterodoxa como la restricción de la
balanza de pagos al crecimiento económico. En términos más generales,
en el caso mexicano el predominio de la balanza de pagos, que caracteriza
a muchas economías emergentes aún no totalmente industrializadas,
constituye una significativa restricción para el crecimiento económico a largo
plazo. Por lo tanto, a menos que se implemente una política industrial activa,
lograr tasas de expansión de la actividad productiva de más del 5% anual
de manera duradera conllevaría un gran aumento del déficit comercial, que
más temprano que tarde detonaría una crisis de divisas o de la balanza de
pagos. No está de más subrayar que, hoy en día, la restricción de la balanza
de pagos afecta al crecimiento a largo plazo, pero no necesariamente al
crecimiento a corto plazo.
Ahora bien, enfatizar el peso del sector externo, de la balanza
de pagos o, análogamente, de la creciente caída del multiplicador de
la demanda como restricción fundamental para el crecimiento de la
economía mexicana es una lección importante, que se desprende de una
perspectiva neoestructuralista de la política macroeconómica. Esta lección
dista de significar que la inversión sea poco importante. Por el contrario, la
única manera de superar la restricción externa a largo plazo es mediante la
puesta en marcha de un intenso proceso de inversión, orientado a lograr un

cambio estructural de la economía de México. El cambio debe orientarse a
fortalecer los sectores, actividades o eslabones con mayores rendimientos
crecientes a escala y un nivel más alto de sofisticación tecnológica,
con mayores probabilidades de insertarse en nichos de mercado con
demanda dinámica y con mayor potencial de influir positivamente en
el resto del aparato productivo. Las dos primeras características se han
identificado como eficiencias keynesiana y schumpeteriana (CEPAL, 2012).
Se complementan con la última, definida por el autor como eficiencia
hirschmaniana, que hace que la matriz productiva sea más densa.
Los datos indican que la serie de reformas de corte neoliberal o de
mercado emprendidas por México desde mediados de los ochenta logró
llevar a cabo una modificación radical de la composición de las exportaciones,
pero no de su destino. En efecto, de ser en su gran mayoría petroleras,
pasaron en pocos años a estar compuestas en más de cuatro quintas partes
por manufacturas, generalmente de productos de alto contenido tecnológico.
Sin embargo, estas reformas y el cambio del perfil exportador no se vieron
acompañados por una modificación importante de la estructura productiva
del país. En efecto, teniendo en cuenta el indicador de cambio estructural
inicialmente propuesto por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo (UNCTAD), Moreno-Brid y Ros (2010) señalan que
la estructura productiva de la economía mexicana a nivel de dos dígitos
modificó su composición en menos de un 20% al realizarse las reformas.
Además, esta limitada modificación estructural no logró reducir
mucho la heterogeneidad sectorial en cuanto a, por ejemplo, la brecha de
productividades laborales. Como muestra Monroy (2014), desde mediados
de los ochenta hasta 2011 (último año para el que había información
disponible), aumentó sistemáticamente el coeficiente de variación de la
productividad laboral relativa en los 11 grandes sectores de actividad
considerados en las cuentas nacionales de México: agropecuario; minería;
manufacturas; electricidad, gas y agua; construcción; comercio, hoteles y
restaurantes; comunicaciones y transportes; finanzas, y otros servicios.
En efecto, el valor de ese coeficiente era 0,48 en 1986, 0,57 en 1994, 0,76
en 2000 y 0,81 en 2011. Durante este proceso, el sector de electricidad,
gas y agua fue siempre el de mayor productividad laboral. Además, su
brecha o divergencia se incrementó en el período. Mientras que en 1986
su productividad laboral relativa era 2,74 veces superior al promedio,
en 2011 la cifra correspondiente era 4,76 veces superior al promedio. La
divergencia estructural en la evolución de la productividad relativa se
reflejó en diversos sectores y no solo en la creciente brecha a favor del
sector de electricidad, gas y agua. Así, la productividad laboral relativa de
los sectores de la minería, de las comunicaciones y transporte y, en menor
grado, de las manufacturas se elevó por encima del promedio nacional.
394 CEPAL
El desempeño de la productividad laboral relativa de las

manufacturas resulta especialmente significativo en este proceso de muy
limitado cambio estructural de la economía mexicana en el período.
Si bien en 1986 la productividad laboral relativa de las manufacturas
estaba un 3% por encima del promedio nacional, en 1994 la brecha era
del 14%, en 2000 del 20% y en 2011 del 30%. Este proceso de aumento de
la productividad laboral manufacturera se combinó con un descenso del
empleo y una débil formación de capital fijo en el sector. Todo ello sugiere
que el incremento de la productividad manufacturera es frágil y que se
ha logrado mediante recortes de la plantilla laboral, casi sin modernizar
los acervos de maquinaria y equipo. De esta forma, el sector de las
manufacturas, probablemente el grupo de actividades con mayor potencial
para crear externalidades productivas, apenas mantuvo su participación
en el PIB y sufrió una notable caída de su peso en el empleo. La falta de
dinamismo manufacturero impidió que la economía mexicana absorbiera
mano de obra del campo y de servicios escasamente productivos, frenó la
productividad global de la economía mexicana y con ello la encaminó por
una senda de bajo crecimiento a largo plazo.
Así pues, la economía mexicana ha experimentado un cambio
estructural que, en vez de eliminar las restricciones externas que afectan
a su crecimiento a largo plazo, ha acentuado esas restricciones. Tal como
señalaron los estructuralistas, el proceso de desarrollo es un proceso de
cambio estructural, pero el cambio estructural también tiene consecuencias
y costos. Esto tiene relación con la idea de que los estructuralistas en
general y Raúl Prebisch en particular eran conscientes de que el cambio
estructural podría causar o agudizar las restricciones externas e incluso
conllevar un estrangulamiento externo. Es decir, el cambio estructural
no siempre se da en un contexto de perfecta flexibilidad ni está exento de
suponer costos importantes.
En consecuencia, toda estrategia de transformación estructural,
para ser exitosa en la búsqueda del desarrollo, debe reducir las brechas
de productividad intersectoriales, potenciar los encadenamientos hacia
atrás y hacia adelante del aparato productivo y promover la inserción
en mercados de demanda muy dinámica. Todo ello apunta a romper el
círculo vicioso de lento crecimiento, baja inversión, insuficiente expansión
de los sectores sujetos a rendimientos crecientes a escala, limitada
productividad, sobredimensionamiento del mercado laboral informal
y los consiguientes rezagos económicos y sociales de la población. Para
lograrlo, como ha insistido la CEPAL, se requiere una fuerte inversión,
tanto pública como privada, en el marco de una renovada y activa política
industrial, comprometida precisamente con lograr la transformación de
la estructura productiva nacional.
La experiencia de la economía mexicana en las décadas analizadas

indica que, como se subrayó anteriormente, para impulsar un proceso de
crecimiento intenso y duradero del PIB, el monto de la inversión bruta
fija es importante. Sin embargo, quizás lo sea todavía más su estructura
o composición sectorial. En efecto, en la economía de México ha habido
períodos relativamente largos con proporciones entre la inversión y el PIB
muy similares, pero con resultados muy diversos en lo que se refiere al ritmo
de crecimiento del PIB. Así, por ejemplo, entre 1960 y 1969 y entre 1988 y 1994,
la proporción entre la inversión y el PIB rondó el 19%, pero en el primer
período el PIB creció a una tasa media anual de casi un 7%, mientras que
en el segundo creció a una tasa 3 puntos inferior. Entre 2001 y 2012, la
proporción entre la inversión y el PIB fue, en promedio, del 21%, pero el
PIB real solo se elevó en promedio un poco menos de un 2,5% anual.
Un análisis similar de la evolución de la inversión en la economía
mexicana, distinguiendo por una parte sus componentes público y
privado y, por otra, la inversión en infraestructura y en maquinaria y
equipo, también muestra escasa correlación con los niveles de crecimiento
del PIB real. Es decir, al parecer el impacto de la inversión sobre el
crecimiento económico depende menos del monto de la inversión y más de
su composición y orientación a diferentes sectores o actividades. Cuanto
más se oriente a cambiar la estructura productiva en la dirección señalada
anteriormente, de manera que se robustezcan las eficiencias keynesiana,
schumpeteriana y hirschmanniana, mayor será su impacto para promover
la senda de expansión a largo plazo de la actividad económica. Esto
refuerza la relevancia de la estructura productiva como determinante
del crecimiento económico. No es casualidad que el lento crecimiento de
la economía mexicana de 1987 en adelante haya estado acompañado por
una pauta de la inversión fija marcada por un menor dinamismo de la
expansión de los acervos de capital fijo en las manufacturas que en el resto
de los grandes sectores de actividad que componen la economía.
A este respecto, la CEPAL (2012), en su documento Cambio estructural
para la igualdad, sostuvo que, en la reorientación del aparato industrial
nacional, hay tres elementos fundamentales que deben guiar la política
macroeconómica para asegurar no solo la estabilidad nominal, sino
también la expansión fuerte y a largo plazo de la economía mexicana.
A los efectos del presente estudio, estos tres elementos se identifican
o asocian con Keynes, Schumpeter y Hirschman. El primero enfatiza
la necesidad de que el aparato productivo se oriente a la búsqueda de
mercados con fuerte demanda a corto y, sobre todo, a largo plazo. El
segundo centra su atención en los procesos de producción y manufactura
locales y recomienda que estos dependan cada vez más de la innovación
y la sofisticación tecnológicas y no de bajos salarios. Esta transformación
permitiría que las diferentes industrias y actividades del país ascendiesen
396 CEPAL
o ganasen espacio en las cadenas globales de valor agregado. El tercero,

que constituye el aporte del autor de este estudio, derivado de las
contribuciones de Hirschman, indica que la política industrial tiene que
adoptar como objetivo, además del cumplimiento de las recomendaciones
keynesiana y schumpeteriana, la reconstrucción de encadenamientos
hacia atrás y hacia delante, para densificar la matriz interindustrial de la
economía de México. En la práctica, este factor ha estado lamentablemente
ausente en las reflexiones o consideraciones sobre la nueva estrategia
de desarrollo seguida por México desde mediados de los años ochenta.
Su ausencia explica la paradoja del auge exportador, con sus fuertes
rasgos keynesianos y schumpeterianos, pero con una dualidad creciente
cimentada en la falta del marco hirschmaniano, que hubiese corregido la
incapacidad del sector exportador para arrastrar al resto de la economía en
un ámbito de expansión elevada y duradera a largo plazo.
La reconstrucción o transformación estructural, a medida que vaya
avanzando, aumentará por sí misma el multiplicador de la inversión y de
las exportaciones. Para que esto ocurra de manera sistemática, la economía
nacional tendrá que abordar exitosamente el reto de su transformación
estructural que quedó pendiente desde la etapa de protección comercial e
industrialización liderada por el Estado. Este reto, que se consideró la fase
más difícil e inconclusa de la sustitución de importaciones, es la creación o
robustecimiento de una industria nacional de bienes de capital. Entre 2003
y 2012, las cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)
indican que, en México, casi un 70% de la demanda de maquinaria y
equipo se satisfizo mediante importaciones. La presión que esa situación
impone al balance de pagos resulta preocupante, pues implica que una
estrategia de impulso fuerte y coordinado a la formación de capital, a
menos que genere divisas rápidamente, tiende a ejercer presión sobre la
balanza comercial y el mercado de divisas.
Finalmente, cabe destacar otro aspecto vinculado al tipo de cambio
real como variable fundamental, tanto en la competitividad internacional
a través de su efecto sobre los precios y costos unitarios y sobre los salarios
reales, como en la orientación de la inversión hacia sectores transables
o no transables. La historia económica moderna de América Latina, es
decir, desde 1950 hasta la actualidad, muestra que los períodos de auge,
entendidos como un mínimo de cinco años de expansión sostenida del PIB
por encima del 3%, tienden a estar asociados con una depreciación del tipo
de cambio real, ya sea en el lapso durante el que persiste su impulso o bien
antes del inicio del repunte. Son muy contados los episodios de auge en
la región asociados a la apreciación del tipo de cambio real. Los escasos
episodios de este tipo corresponden a economías cuyas exportaciones y
estructuras productivas son altamente intensivas en recursos naturales. La
aplicación de una política cambiaria como instrumento de una estrategia
de transformación productiva para la igualdad requiere, en las condiciones

actuales de apertura de los mercados financieros internacionales y de
flujos de capital a corto plazo intensos y volátiles, incorporar el manejo de
la cuenta de capitales de la balanza de pagos. Este manejo debe ser visto
como un instrumento con uso legítimo también en períodos de relativa
tranquilidad en los mercados internacionales y no solo para episodios de
crisis o de fuerte presión sobre el mercado de divisas.
Una vez examinados los errores, aciertos y limitaciones de la
aplicación de la política macroeconómica en México durante las últimas
tres décadas, en la siguiente sección se estudian algunas de las lecciones
derivadas de los datos internacionales —y no solo del caso mexicano—
de la reciente crisis financiera mundial de 2008 y 2009, tanto desde la
perspectiva estructuralista como desde otros puntos de vista.
B. Algunas lecciones de la crisis financiera

internacional en la aplicación de una política
macroeconómica para el desarrollo
La debacle financiera internacional que explotó en 2008 y 2009, además de
provocar el colapso de los flujos de crédito y comercio en el mundo y de
la actividad productiva en las economías desarrolladas, puso gravemente
en duda algunos de los cimientos analíticos de la política macroeconómica
convencional. A la vez, las respuestas de las políticas públicas ante la
crisis también han dado lugar a lecciones importantes sobre los objetivos
y ámbitos de acción que debe tener la política macroeconómica en sus
diferentes componentes: la política fiscal, la monetaria, la cambiaria y la
macroeconómica prudencial, incluida en esta última la administración
de las entradas y salidas de capitales. Como consecuencia de la crisis,
suscitaron especial atención los aportes de la revolución keynesiana y su
recomendación de usar políticas contracíclicas para aminorar los efectos
adversos de choques externos, así como las indicaciones de Hyman Minsky
sobre la inestabilidad intrínseca de los sistemas financieros en las economías
desarrolladas. Sus contribuciones siguen teniendo relevancia para entender
tanto la gestación de la crisis financiera como las ventajas y limitaciones de
las diferentes opciones de política macroeconómica ante la crisis.
Paradójicamente, a la vez que el sector académico y diversos
organismos internacionales reconocen la relevancia de los aportes
mencionados para entender y enfrentar los retos que plantea la crisis
financiera a la economía mundial, los gobiernos de la OCDE se han
empecinado en aplicar políticas de contracción fiscal. Con ello, repitiendo
los errores históricos de las respuestas de política macroeconómica
a la Gran Depresión de la década de 1930, profundizan y prolongan
398 CEPAL
innecesariamente el descenso del ritmo de expansión económica, que

conlleva graves repercusiones para el empleo y la cohesión social; todo
ello sin resolver la fragilidad fiscal. Por otra parte, a raíz de la crisis, los
gobiernos de Alemania, los Estados Unidos, el Reino Unido y otros
miembros de la Unión Europea han manifestado un renovado interés por
la aplicación de políticas industriales activas que promuevan un cambio de
sus estructuras productivas y patrones de exportación.
En primer lugar, cabe apuntar que, mucho tiempo antes de que
estallase la crisis de 2008 y 2009 y de manera especial a raíz de la década
perdida, economistas cercanos a corrientes heterodoxas realizaron
críticas muy pertinentes a la política macroeconómica convencional. En
América Latina, las políticas macroeconómicas llamadas neoliberales, en
su versión más ortodoxa, conciben la apertura comercial y financiera, la
desregulación y el retiro del Estado de la esfera económica como las únicas
estrategias de desarrollo válidas para todos los países y para cualquier
momento. Las reformas de mercado se abocaron a esto y generaron, más
temprano que tarde, fuertes críticas, dado su evidente fracaso en impulsar
un crecimiento elevado a largo plazo. También surgieron críticas por la
incapacidad de dichas estrategias para aislar a la región de choques externos
adversos y de sus graves impactos sociales. En la práctica, las reformas y
políticas económicas aplicadas desde mediados de los ochenta y diseñadas
en línea con el denominado Consenso de Washington abrieron los mercados
locales a la competencia mundial, achicaron el sector público, redujeron el
déficit fiscal y se orientaron a consolidar una inflación baja, como ocurrió
en México. Sin embargo, hasta la etapa entre 2003 y 2008 y por razones muy
distintas, fueron incapaces de elevar de forma sustancial y duradera el ritmo
de crecimiento económico. Tampoco lograron evitar que América Latina
siguiera sufriendo periódicas crisis financieras y de la balanza de pagos,
como atestiguan, por ejemplo, la crisis de la economía mexicana en 1995 y la
de la Argentina y países vecinos a inicios del siglo XXI.
El énfasis en la estabilización de precios y variables y la convicción
de que la intervención del sector público en la economía tiende meramente
a distorsionar el correcto y eficiente funcionamiento de los mercados son
rasgos fundamentales de la política macroeconómica convencional en la
región en general, así como en México en particular durante buena parte
de su historia moderna. Un punto especial en el que ha insistido la CEPAL
es la necesidad de orientar la política macroeconómica a conseguir la
estabilidad real —y no solo nominal— de la economía. La Comisión insta
a que la política macroeconómica actúe de manera contracíclica, a fin de
reducir el impacto de choques externos y con ello lograr que la actividad
productiva no esté por debajo de su potencial de expansión. Esta forma
de intervención también permite generar ahorros en las arcas públicas en
las épocas de bonanza de la actividad privada, que pueden servir para
financiar la expansión adicional del gasto en las fases de menor impulso.

En este empeño, la CEPAL recomienda, asimismo, que en la aplicación de
la política macroeconómica se evite que la inversión pública se convierta en
la variable de ajuste en los procesos de contracción o recorte fiscal. Otros
elementos muy cuestionados de la perspectiva convencional de la política
macroeconómica son su escasa o nula atención a los aspectos estructurales
del desarrollo económico y a sus condicionantes históricos, geográficos
o políticos en su diagnóstico y en la puesta en marcha de programas de
estabilización o de reformas.
A raíz de la crisis reciente, surgieron una serie de cuestionamientos por
parte de expertos del Fondo Monetario Internacional y del Banco de Pagos
Internacionales, tradicionalmente ligados al pensamiento convencional. En
este terreno, el cuestionamiento que quizás más atención ha recibido es el
de Blanchard, Dell’Ariccia y Mauro (2010) que, haciéndose eco de objeciones
fundamentales planteadas desde la perspectiva heterodoxa, critican el
énfasis de la política macroeconómica en considerar una inflación baja y
estable como su único objetivo. Este elemento es el mismo que se señaló en
la primera sección como fuerte limitación, error u omisión en la conducción
de la política macroeconómica en el caso mexicano. En particular, los autores
mencionados afirman que una inflación baja y estable no es condición
suficiente para que la economía se expanda al máximo. Subrayan que esta
falencia de la política macroeconómica no se debe a que se cuente o no con
un índice correcto o adecuado de la inflación, sea esta la subyacente, la
central (core) o la corregida por precios de petróleo o de la construcción u
otros. Al respecto, Blanchard y otros reconocen la existencia de limitaciones
en los modelos convencionales:
Es claro que el comportamiento de la inflación es mucho más
complejo de lo que suponen nuestros modelos sencillos4 y que es
muy pobre nuestro conocimiento de la relación entre la actividad
económica y la inflación, especialmente en condiciones de tasas
bajas de inflación.
En segundo lugar, las nuevas críticas ponen en tela de juicio el
limitado o nulo papel al que se ha ido restringiendo la política fiscal, en
contraste con el que se ha otorgado a la política monetaria, en la búsqueda
de la estabilización macroeconómica. Este tema ya había sido denunciado
desde la corriente estructuralista. Por razones más bien ideológicas, en
la política macroeconómica convencional ganó erróneamente peso la
noción de que los instrumentos fiscales no deben ni pueden incidir en la
conducción de la economía más allá de: i) su compromiso de mantener
el equilibrio de las finanzas públicas —es decir, con un déficit lo más
bajo posible—, y ii) asegurar un patrón sostenible de la deuda pública.
4
Es decir, los que guían la política macroeconómica convencional.
400 CEPAL
En muchos países de la región, el rechazo del uso de la política fiscal

como instrumento de estabilización se acompañó, en la práctica, de una
creciente complejidad de trámites y barreras para una rápida ejecución del
gasto público, sobre todo en inversión. El arranque oportuno de nuevos
proyectos de obra pública se complicó aún más con la eliminación o
disminución del peso político, dentro de los gobiernos nacionales de la
región, de las entidades encargadas de la planificación económica y de
los proyectos de inversión. En efecto, con el retraimiento del Estado de la
esfera económica y el desencanto con la planificación, en parte asociados
a la caída del bloque socialista, dichas entidades perdieron fuerza y fue
mermando la capacidad del Estado de elaborar proyectos de inversión.
Paralelamente al ataque a la legitimidad del gasto público en
fomento e inversión y a la capacidad redistributiva de los impuestos, la
política monetaria ganó preponderancia en la gama de instrumentos
de estabilización macroeconómica. En particular, el manejo de la tasa
de interés a corto plazo por el banco central en un marco de metas de
inflación (inflation targeting) se convirtió en el principal instrumento de las
autoridades para lograr la estabilización macroeconómica.
La acción contracíclica, discrecional o contingente de la política
fiscal quedó borrada del discurso de la política macroeconómica de las
economías desarrolladas. Su relevancia fue restringida aun más en las
economías emergentes, dada la tradicional debilidad de sus ingresos
fiscales, que se vio agravada en diversos países por la dependencia de los
ingresos fiscales de recursos provenientes de gravámenes o impuestos a las
exportaciones. En tales circunstancias, como sucedió en el caso mexicano,
ciertas crisis de la balanza comercial se traducen de manera automática
en crisis fiscales y, por ende, no hay posibilidad de usar el gasto público
para reducir el impacto adverso de choques en la demanda externa o en
los términos de intercambio.
Entre las nuevas críticas a la política macroeconómica aplicada
en los países desarrollados a raíz de la crisis de 2008 y 2009 que se han
realizado o admitido y que desde la perspectiva ortodoxa quizás más
han permeado, se encuentran las que se refieren a la falta de atención,
hasta fecha reciente, al impacto macroeconómico que pueden tener
la actividad, liquidez y solvencia de los intermediarios financieros,
bancarios o no bancarios. Este impacto macroeconómico —independiente
del microeconómico—, como demostró la crisis de 2008 y 2009, puede
ser mayúsculo y de dimensiones sistémicas catastróficas. El desdén
por el impacto o la relevancia macroeconómicos de la intermediación
financiera fue permeando la política macroeconómica muchos años antes
de la crisis internacional. La crítica —ahora también desde el campo de
la ortodoxia— resucita, en general sin admitirlo, contribuciones centrales
del trabajo de Minsky (2008) sobre la inestabilidad inherente de los

mercados financieros y los patrones de creación sistemática de burbujas
especulativas en mercados clave. Antes o después, estas burbujas
explotan, con repercusiones macroeconómicas brutales.
Un área en la que esta inestabilidad de los mercados financieros se
manifiesta con impacto mayúsculo en los países en desarrollo es el flujo de
capitales a corto plazo. Con la liberalización financiera, las economías en
desarrollo se vieron sujetas a abruptas entradas y salidas financieras a corto
plazo, masivas y volátiles. Dichos movimientos, por su elevado volumen y
rápido e inestable desplazamiento, pueden provocar fluctuaciones agudas
en variables clave para el desempeño económico: los tipos de cambio, la
liquidez monetaria y las tasas de interés, así como la disponibilidad de
crédito. Rompiendo una larga tradición en contra, a raíz de la reciente
crisis financiera internacional, el Fondo Monetario Internacional acepta
ahora que la administración de los flujos de capital a corto plazo es un
instrumento legítimo de la política macroeconómica. Tal aceptación va en
línea con el pensamiento de la CEPAL, así como de diversos economistas
de la corriente estructuralista. Estos, desde hace tiempo, han instado
a las economías en desarrollo a monitorear los flujos de capital y a estar
listas para aplicar medidas para desincentivar o imponer restricciones
en casos de entradas masivas que puedan ser súbitamente revertidas. A
diferencia del Fondo Monetario Internacional (FMI), que considera que
este instrumento administrativo o regulatorio es una respuesta de última
instancia, para la CEPAL su consideración o aplicación debe ser parte de la
gama normal de instrumentos de estabilización macroeconómica5.
La política macroeconómica convencional centrada en la inflación
ha prevalecido durante décadas y, en buena medida, sigue siendo
predominante. Sus méritos en bajar la inflación y focalizar la atención
de los responsables de la política pública en mantener el equilibrio de
las cuentas fiscales y preservar la estabilidad macroeconómica nominal
son innegables. Sin embargo, igual o mayor relevancia tienen sus fallos
y omisiones, como los mencionados anteriormente, tanto en esta sección
como en la previa. Esos fallos restringen enormemente la capacidad de
la política macroeconómica para intervenir de manera contracíclica en
la esfera real de la economía y más bien tienden a introducir elementos
procíclicos. Además, no consideran adecuadamente las implicaciones
macroeconómicas de la intermediación financiera ni de la inherente
inestabilidad de mercados financieros clave y minan las posibilidades de
conseguir una expansión económica duradera y elevada.
5
Véanse Ocampo (2005 y 2011), Ffrench-Davis (1996 y 2010) y, con una perspectiva convencional,
Ostry y otros (2010).
402 CEPAL
Reflexiones finales 6
Ahora bien, retomando el propósito del presente trabajo de identificar las
características que debe tener hoy una política macroeconómica para el
desarrollo, cabe concebir esta política en términos de las principales áreas
del funcionamiento de la economía en las que incide. La primera es la de
estabilización, entendida como la reducción de la volatilidad de variables
o relaciones clave de la economía nacional. Esta volatilidad inherente se
manifiesta en los mercados locales financieros, accionarios e incluso de
inversión, de bienes raíces y de ciertos productos básicos, pero también
puede tener su origen en el impacto de choques adversos surgidos
en mercados internacionales de bienes, de servicios o de capitales y
provocar cambios bruscos en los volúmenes demandados o en precios
relativos clave, así como en las condiciones de acceso a nuevos créditos o
a la renovación de financiamientos previos.
A este respecto, es prerrogativa y obligación fundamental de todo
gobierno identificar un conjunto de indicadores o variables cuya estabilidad
—sea en niveles o en pautas de crecimiento— pueda establecerse como
objetivo de la política macroeconómica. En gran parte del período de
posguerra la estabilización tuvo como meta mantener el equilibrio en dos
flancos: el equilibrio interno, que incluía preservar la estabilidad de precios
y mantener un ritmo elevado de actividad económica compatible con el
pleno empleo, y el equilibrio externo, que se ceñía a evitar situaciones
críticas en la balanza de pagos y en relación con la disponibilidad de
divisas. Después, en parte debido a la crisis internacional de la deuda de
la década de 1980 y al giro de la política económica en línea con el llamado
Consenso de Washington, se generalizó la interpretación ortodoxa de
la estabilización, como se señaló en la sección inicial del presente texto,
circunscrita a preservar una baja inflación y un déficit fiscal acotado o nulo.
Este cambio a favor de las variables nominales llevó, tarde o temprano, a
excluir el pleno empleo y el crecimiento del producto interno bruto real del
conjunto de objetivos directos de la política de estabilización.
La causa de dicho giro fue doble. Por una parte, comenzó a prevalecer
la noción de que la estabilización de las variables nominales era condición
suficiente —además de necesaria— para conseguir la estabilización de
las variables reales, es decir, del empleo, del crecimiento de la actividad
productiva y de la balanza de pagos7. Por otra parte, este razonamiento se
6
Esta sección se apoya en Moreno-Brid (2013).
7
Agradezco a Miguel Torres su comentario, con el que coincido, a los efectos de que es curioso
que el paradigma dominante —al menos hasta la crisis financiera internacional de 2008 y
2009— tienda a sostener que la estabilidad nominal es condición necesaria y suficiente para
el crecimiento económico y la estabilidad real, a la vez que, en sus modelos más formales, se
reconoce que la neutralidad a largo y a veces a corto plazo hace que, con independencia de los
factores nominales, las posiciones de equilibrio de la economía dependan más de las variables
complementó con la afirmación de que la expansión del producto y de la

ocupación era un mero reflejo de la evolución de las condiciones de oferta
de la economía —acumulación de factores y productividad—, sobre las
cuales la política de estabilización no tenía ninguna influencia. De hecho,
durante algunos años y hasta la crisis de la economía mexicana en 1995, la
política de estabilización dejó de preocuparse por la magnitud del déficit
en cuenta corriente de la balanza de pagos en tanto que no estuviese
asociado a un déficit fiscal o a inflaciones elevadas (véanse Corden (1977)8
y el Informe Anual del Banco de México de 1994). La crisis de la balanza
de pagos de México en 1995, que estalló en un contexto de prudentes
finanzas públicas pero con un gasto y un endeudamiento privado que
crecían aceleradamente, demostró cuan errónea era dicha interpretación.
En consecuencia, se ha vuelto a incorporar el desequilibrio externo a su
esfera de monitoreo.
Como se subrayó en los párrafos iniciales, la CEPAL, junto con
diversos analistas y académicos, ha urgido desde hace tiempo a que el
diseño de la política macroeconómica se asiente sobre una concepción
amplia de la estabilización macroeconómica, que vaya más allá de la
esfera nominal y cubra la real. Esta nueva concepción, sin descuidar la
evolución de variables nominales como la inflación, la sostenibilidad
fiscal y la solvencia de instituciones financieras, debe tener como objetivos
prioritarios el crecimiento de la actividad productiva y del empleo.
Dicha posición ha adquirido creciente fuerza a raíz de la aún vigente
crisis financiera internacional surgida en 2008 y 2009 y de la política
macroeconómica aplicada en respuesta a la crisis, sobre la base de la
consolidación fiscal como instrumento central.
En la práctica, esta estrategia tiende a profundizar la recesión,
a retardar la recuperación y a agravar las condiciones del mercado de
trabajo y de empleo. Además, no alivia de manera oportuna ni suficiente
la restricción fiscal ni la de la balanza de pagos de las economías
vulnerables. Este problema fue implícitamente reconocido por el Banco
Central Europeo ya en abril de 2012, cuando anunció la puesta en marcha
de un programa masivo de inversión para estimular la recuperación
económica de la Unión Europea.
en términos reales y de ciertos precios clave. Sin embargo, dado que en la práctica la evolución
de los precios no es estable ni perfectamente predecible, esta evolución incide en la toma de
decisiones y puede introducir incertidumbres e inestabilidad que depriman la inversión e
influyan en el poder adquisitivo de los salarios y en el empleo.
8
En el texto original de 1977, Corden escribió que, puesto que los diversos componentes de
la balanza de pagos mostraban los resultados tanto de la oferta y demanda públicas como
privadas, las cifras relativas a esa balanza no eran las que debían considerarse. Su posición
cambió significativamente en los noventa a raíz de diversas crisis en América Latina y pasó a
reconocer que, dada la existencia de riesgo país, el déficit en cuenta corriente de la balanza de
pagos era relevante y debía monitorearse, independientemente de que en su origen estuviera un
desequilibrio del gasto público o del sector privado.
404 CEPAL
La segunda área en que la política macroeconómica tiene un

impacto crucial sobre el desarrollo económico es la de transformación
de la estructura productiva. En efecto, reconózcalo o no la perspectiva
teórica convencional, la política macroeconómica crea incentivos para la
orientación y uso de los recursos o factores productivos por parte del sector
privado, a la vez que incide en la asignación correspondiente de recursos
de y para el sector público —en particular para la formación bruta de
capital fijo— en la actividad económica y sus distintas ramas o sectores.
A través de diferentes instrumentos, la política macroeconómica tiene
una capacidad significativa de orientar, incentivar o estimular la actividad
económica en algunas actividades, en detrimento relativo de otras; por
ejemplo, entre los productores de bienes y servicios transables y los de
no transables9. Dicha asignación de recursos puede influir en la senda de
expansión a largo plazo de la economía, en la medida en que estos sectores
difieran en cuanto a la prevalencia de ramas o actividades con rendimiento
creciente a escala en comparación con otras caracterizadas más bien por
rendimientos constantes o decrecientes10.
Esta concepción del crecimiento económico duradero como
resultante de un proceso o círculo virtuoso de transformación de la
estructura productiva tiene una relevancia fundamental en el diseño de
la política macroeconómica. Desde su punto de partida, reconoce que
la composición actual o a corto plazo de la producción y el empleo, es
decir, la estructura de la actividad productiva marca, para bien o para
mal, su desempeño y ritmo de expansión a largo plazo. La perspectiva
del desarrollo como proceso de cambio estructural resultante de la
interdependencia entre el ritmo de expansión de la economía y su forma
de inserción en los mercados internacionales, por un lado, y la composición
del tejido productivo y el empleo, en particular en actividades sujetas a
rendimientos crecientes a escala, por otro, está en el centro de la teoría
estructuralista del desarrollo. Esta última se contrapone a la visión
tradicional, que considera que la política macroeconómica tiene solo dos
objetivos: i) colocar a la economía en su frontera de producción y ii) ampliar
dicha frontera.
En este sentido, desde la óptica de una política macroeconómica para
el desarrollo, la política fiscal y la monetaria tienen objetivos y funciones
que rebasan las que se les asignaban en el consenso prevaleciente antes
de la crisis. En particular la primera, a través de la composición y monto
del gasto, especialmente la inversión pública en infraestructura, es un
instrumento relevante para promover el cambio estructural y por ende el
crecimiento económico y el empleo. Asimismo, en la medida en que tenga
9
Véanse Frenkel (2006); Frenkel y Taylor (2008), y Ros (2013).
10
Véase CEPAL (2012).
éxito en su intervención contracíclica e induzca períodos sostenidos de uso

elevado del acervo de capital y de la capacidad de producción, constituirá
un estímulo para la inversión privada. La segunda debe ir más allá, en
sus prelaciones, de cuidar la inflación. Conviene que también vigile la
evolución del crédito, sus tasas de interés, condiciones de acceso y sectores
de destino, además de regular en pro del adecuado funcionamiento de los
intermediarios financieros, tanto bancarios como no bancarios11.
La tercera y última área que se considera de relevancia en una
política macroeconómica para el desarrollo es la de distribución del
ingreso12. Su efecto en este campo se manifiesta en parte a través de su
incidencia en variables clave como la inflación, el desempeño fiscal y los
ingresos tributarios y gastos corrientes o de inversión13. En particular,
se muestra en diversos estudios de la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
y la CEPAL, entre otras instituciones, que la carga tributaria, incluidas
su composición, incidencia y aplicabilidad legal con el menor número de
regímenes especiales, es un determinante fundamental de la distribución
del ingreso en las diferentes economías del mundo. Raya en lo dramático o
patético que, en la vasta mayoría de países de América Latina y el Caribe,
la distribución personal del ingreso medida por el coeficiente de Gini
sea muy similar antes y después de impuestos. En contraste, en la
Unión Europea y en el mundo industrializado en general, el coeficiente
de Gini cae significativamente cuando se mide con respecto al ingreso
después de impuestos. Lo mismo ocurre con el gasto público, cuya
influencia sobre la distribución del ingreso también puede ser significativa
en función del carácter progresivo o regresivo de la orientación de sus
principales programas, así como de su eficiencia y eficacia en la promoción
del crecimiento y el empleo.
Por otra parte, la política macroeconómica también incide en la
distribución factorial del ingreso a través de su influencia en tres precios
relativos cruciales: el tipo de cambio, el nivel del salario mínimo (incluido
su efecto en el salario medio y las remuneraciones) y la tasa de interés.
Dichos efectos a corto y largo plazo no necesariamente van en la misma
dirección ni tienen la misma magnitud. Por ejemplo, una depreciación
significativa del tipo de cambio puede provocar de forma inmediata o a
corto plazo un deterioro del salario real. En cambio, su efecto a mediano
y largo plazo puede ser totalmente contrario, en la medida en que, al
11
Véase Nayar (2011).
12
Véase Musgrave y Musgrave (1989), en el que se distinguen tres funciones esenciales de las
políticas económicas: i) asignación de recursos, ii) estabilización macroeconómica frente a
choques externos y iii) redistribución del ingreso.
13
Véase, como antecedente, Taylor (1991).
406 CEPAL
evitar un proceso duradero de apreciación del tipo de cambio real, logre

promover un cambio estructural proclive a una mayor inversión en
actividades comerciables y una competitividad internacional e interna
más alta, con innovación tecnológica y mayor capacidad de arrastre del
sector exportador al resto de la economía. Así, la política macroeconómica
condiciona la distribución del ingreso nacional entre las distintas clases,
factores, sectores productivos, grupos, regiones, familias e individuos.
Como ha enfatizado la CEPAL (2010) desde la publicación de La
hora de la igualdad, la búsqueda en América Latina de una distribución
más equitativa del ingreso y de la riqueza y de un crecimiento económico
elevado y duradero distan de estar en contradicción. Por el contrario,
ambos objetivos tienen una interdependencia que les retroalimenta
directamente y que vuelve indispensable avanzar concomitantemente en
ambos, es decir, hacia una mayor igualdad en la distribución del ingreso
y hacia un crecimiento económico robusto y estable a largo plazo14. El
lema cepalino “crecer para igualar, e igualar para crecer” cobra especial
relevancia en las condiciones actuales de escaso o menor impulso de la
economía mundial. En efecto, la caída de la demanda externa asociada
a la recesión de buena parte del mundo desarrollado obliga a diversas
economías latinoamericanas de tamaño medio o grande a apoyarse más
en el mercado interno para su expansión, ante la falta de dinamismo de
la demanda externa.
Corresponde a los gobiernos especificar los objetivos prioritarios de
la política macroeconómica en relación con sus tres áreas de influencia en
el desempeño de la economía. Igualmente les concierne, según el contexto
histórico de cada economía de la región, la selección de instrumentos
y su uso —tanto a corto como a largo plazo—, en concordancia con los
diversos objetivos fijados para la política macroeconómica. Este proceso
de selección de instrumentos presupone un diagnóstico de los obstáculos
o restricciones fundamentales (binding constraints15) que han impedido
o siguen impidiendo la consecución de los objetivos prioritarios.
Requisito ineludible en este empeño es que la especificación de objetivos
e instrumentos de la política macroeconómica sea coordinada y con
consideración explícita del marco institucional. Es decir, se requiere que
el diseño y la aplicación de la política macroeconómica tomen muy en
cuenta el conjunto de restricciones formales —legales, reglamentarias
o de tipo— e informales —normas, costumbres, prácticas o códigos
de comportamiento— en vigor, que condicionan las interacciones
económicas en el momento histórico pertinente. Dicho de otra forma, los
14
Véanse CEPAL (2010 y 2012).
15
Véase, por ejemplo, Hausmann, Rodrik y Velasco (2005).
distintos contextos institucionales obligan a reconocer que, en política

macroeconómica, no hay recetas únicas aplicables uniformemente en
cualquier país y en todo momento.
En cuanto a los objetivos y, como hemos dicho, en cuanto a la agenda
de desarrollo —y como parte de ella, la política macroeconómica—,
se fija como prioridad fundamental lograr un cambio estructural para
encaminar a la economía por una senda de elevado crecimiento a
largo plazo con igualdad. Concretar este objetivo de largo alcance en
políticas que se apliquen día a día, a veces en situaciones de urgencia y
ante choques externos en ocasiones sumamente adversos, obliga a los
gobiernos a adoptar una perspectiva tanto a corto como a largo plazo en la
selección y aplicación de instrumentos de política macroeconómica. Para
ello, resulta esencial identificar los obstáculos fundamentales que, en lo
inmediato así como en un horizonte temporal amplio, bloquean o impiden
impulsar y sostener una expansión robusta de la actividad productiva y
una distribución más progresiva de sus beneficios.
Finalmente, y por demás importante, en tanto que la
política macroeconómica incide en distintas áreas de la dinámica
de funcionamiento de la economía, es evidente que los diversos
instrumentos utilizados pueden provocar efectos antagónicos, no
necesariamente complementarios, sobre algunos de los objetivos
fijados. Reconocer estas disyuntivas (trade-offs) y proponer formas
de conciliarlas parcial o totalmente es el quehacer cotidiano de los
responsables de la política macroeconómica y exige no solo la capacidad
técnica de los diferentes gobiernos, sino también su capacidad política
y su comprensión de los condicionantes derivados de la economía
política y del contexto institucional que enmarca la acción de la
política macroeconómica. ¿En qué medida la política macroeconómica
utilizada y las reformas posibles o deseables impulsan o al menos son
consistentes con una agenda de cambio estructural para el desarrollo
que promueva la igualdad y un elevado crecimiento económico? Es una
pregunta clave, de cuya respuesta depende en buena medida el futuro
económico de gran parte de los latinoamericanos.
408 CEPAL
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Taylor, L. (1991), Income, Distribution, Inflation and Growth. Lectures on Structuralist
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Capítulo XIV
¿Quo vadis, desarrollo brasileño?1
Francisco Eduardo Pires de Souza

João Carlos Ferraz
Introducción
Las crisis cambiarias y financieras que experimentaron las economías
emergentes en la segunda mitad de la década de 1990 parecen haber
enterrado las recetas de política económica conocidas como el Consenso
de Washington. Es verdad que algunos de sus elementos lograron
sobrevivir, pero solo como parte de nuevas estructuras de política
económica, que se fueron construyendo y poniendo a prueba en lugares
que abarcan desde Asia hasta América Latina para viabilizar un
crecimiento más vigoroso y menos vulnerable de cara a las turbulencias
internacionales, sobre todo las originadas en los mercados financieros
(véase, por ejemplo, Frenkel (2010)).
Sin embargo, no fue solamente la crítica de las recetas pasadas
lo que determinó los nuevos rumbos que siguieron las economías
emergentes. La nueva realidad económica mundial de la década de
2000 desató una ola de prosperidad para las economías en desarrollo
y, en particular, para América Latina, que influenció sus estrategias de
desarrollo e inserción externa. Los países de la región se beneficiaron
1
Dedicamos este artículo a Antônio Barros de Castro, intelectual inigualable, siempre optimista y
en constante búsqueda de la esencia del desarrollo brasileño.
412 CEPAL
de la gran expansión de la demanda internacional de sus productos de

exportación, gracias a la mejora de los términos de intercambio y un
abundante flujo de recursos externos. Esta bonanza parecía ser el umbral
de una nueva era, caracterizada por la supuesta “gran moderación” en
las economías avanzadas y la considerable expansión de la economía
china, con su insaciable hambre de productos básicos.
No obstante, en el momento de la publicación de este artículo,
aquella gloriosa década de 2000 se parece más a un superciclo —que ya ha
llegado a su fin— que a una tendencia de largo plazo. ¿Cuál es el legado
del pasado reciente y qué hacer después del fin del “superciclo”?
A pesar de que en la década pasada las economías emergentes
tuvieron en general un buen desempeño, los patrones de crecimiento
y la forma en que se usaron los frutos de la bonanza variaron mucho
de un país a otro. Estas diferencias produjeron situaciones dispares
al contemplar posibles caminos para la reanudación de un proceso
de desarrollo, en un nuevo contexto internacional. Asimismo,
las diferencias estructurales y en la dotación de factores también
influencian, entre otras cosas, la selección de las nuevas estrategias
de desarrollo e inserción externa más adecuadas para el nuevo marco
internacional. Si adherirse nuevamente al Consenso de Washington no
parece tener sentido, tampoco puede ser viable proseguir con el modelo
de la década de 2000. El desarrollo supone procesos de cambio que se
dan en un tiempo y lugar específicos. Así, nos encontramos una vez
más frente a una encrucijada, en la que los caminos alternativos por
recorrer no están listos y deben construirse.
En el presente documento pretendemos reflexionar sobre los
desafíos que encara el desarrollo brasileño, tomando como base el
contexto internacional y los avances y las limitaciones del modelo
implementado en la última década. En la sección A, que figura a
continuación, examinamos brevemente los antecedentes de la situación
actual, mostrando la forma específica como la bonanza externa de la
década de 2000 afectó la economía brasileña. Posteriormente, discutimos
las características del modelo de la década pasada, que denominamos
“crecimiento inclusivo”, destacando sus virtudes y limitaciones y
el uso dado a las ganancias inesperadas derivadas de la coyuntura
internacional. En la sección C, evaluamos algunos cambios que se están
produciendo, incluso en la orientación de la política económica del
gobierno de Dilma Roussef, argumentando que pueden estar señalando
el surgimiento de un nuevo modelo que busca capitalizar los activos y
reformar, uniformar y sostener el modelo de crecimiento inclusivo. En la
sección D reflexionamos sobre los desafíos que enfrenta la consolidación
de este nuevo modelo y, en el epílogo, concluimos con una reflexión

sucinta sobre si algunos elementos del proceso brasileño pueden ser
pertinentes para otros países de América Latina y el Caribe.
A. Antecedentes: del Plan Real a la bonanza externa

Se tornó común caracterizar a la economía brasileña como productora y
exportadora de productos básicos. A pesar de la amplia disponibilidad de
recursos naturales y de la competitividad que exhiben la agroindustria y
la producción mineral en el Brasil, esta caracterización es una caricatura.
Tomada al pie de la letra, produce una visión muy simplificada de la
estructura productiva del país. Además, de esa visión se derivan análisis
superficiales acerca del proceso de reanudación del crecimiento económico
del país a partir de 2004, así como sobre la amplitud de la gama de frentes
susceptibles de expansión y diversificación de su dinamismo.
Para no caer en el cliché del crecimiento determinado por factores
exógenos, es necesario tener en cuenta, en primer lugar, que los diez
años previos a la reanudación del crecimiento se caracterizaron por
profundas transformaciones institucionales y a nivel de la conducción
de la política económica del país, que atravesó diferentes gobiernos.
Tales transformaciones pusieron fin a la elevada inflación y a otras
innumerables anomalías que habían condenado al país al estancamiento.
Comenzaron con la apertura económica y la estabilización, prosiguieron
con el orden de las finanzas públicas (ley de responsabilidad fiscal), del
régimen cambiario y monetario, así como con reformas en el sistema
financiero que permitieron superar la escasez del crédito a las familias
(tanto para el consumo como para la vivienda). Por último, mediante la
consolidación de los fundamentos fiscales y externos —la deuda pública
mostraba una clara tendencia a reducirse y la deuda externa neta se
tornaba negativa— se sentaron las bases para poner fin al proceso de
interrupciones constantes y liberar los motores de crecimiento que por
tantos años se habían reprimido.
Cuando la bonanza externa rindió sus frutos en América Latina
se estaba desencadenando un proceso endógeno de expansión. Además,
en realidad, dicha bonanza llegó muy tarde al Brasil. De hecho, por
lo menos en lo que se refiere a los logros en cuanto a los términos de
intercambio, el beneficio que obtuvo el Brasil fue, hasta 2008, muy
modesto, en comparación con el que registraron otros países de
América Latina, según se muestra en el gráfico XIV.1 y el cuadro XIV.1,
que figuran a continuación.
414 CEPAL
Gráfico XIV.1
Brasil y América Latina: índice de los términos de intercambio, 2002-2012
140
135
13,3
130
12,7 12,8
127,13 129,19
125
12,0
120
115
112,21
110
106,14
105
100
95
90
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
América Latina Brasil
Cuadro XIV.1
América Latina: términos de intercambio, años seleccionados
(Índice, 2002=100)
País/región 2002 2008 2011
Argentina 100,0 134,9 136,8
Bolivia (Estado Plurinacional de) 100,0 149,6 181,9
Brasil 100,0 112,2 137,2
Chile 100,0 169,6 211,3
Colombia 100,0 149,3 162,4
Perú 100,0 138,8 174,6
América Latina 100,0 127,0 137,5
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) – Bases de Datos y Publicaciones
Estadísticas (CEPALSTAT).
El crecimiento económico brasileño registrado hasta la víspera de

la crisis de 2008 fue impulsado por factores endógenos, como veremos
a continuación, más que por los efectos benéficos de la coyuntura
internacional. Habiendo hecho esta importante salvedad, que muchos
analistas no han considerado, cabe ahora reconocer que a partir de 2009,
los términos de intercambio de la economía brasileña efectivamente
se incrementaron de forma vigorosa. Además, este aumento de los
términos de intercambio tuvo un papel crucial a la hora de contener las
presiones inflacionarias y el desequilibrio externo que comenzaron a
surgir en una fase avanzada del ciclo expansivo iniciado en el segundo
semestre de 2003. A fines de la década pasada, esta fue la principal
contribución de la relación de intercambio favorable para el Brasil.
De hecho, ante la falta de un aumento de los términos de intercambio

observados en el período comprendido entre 2009 y 2011, el superávit
comercial de 30.000 millones de dólares en 2011 (el mejor momento de
los términos de intercambio) representaría, en las condiciones de 2009,
un déficit de 18.000 millones de dólares, y el déficit en cuenta corriente
del 2,1% del producto interno bruto (PIB) alcanzaría el 4,1% del PIB.
Es decir, que el país se estaría dirigiendo de nuevo muy rápidamente
a una situación de vulnerabilidad externa. Por otro lado, la fuerte
apreciación del tipo de cambio viabilizada (e impulsada) por la mejora de
los términos de intercambio contribuyó a mantener la inflación dentro de
las metas del gobierno.
Por último, cabe destacar que, en el caso brasileño, uno de los
ingredientes de la bonanza externa que tuvo una gran repercusión —con
efectos positivos y negativos— sobre el desarrollo del país en el período,
fue la cuantiosa afluencia de capitales externos. La voluminosa entrada
de inversiones directas y de inversiones de cartera superó la necesidad
de financiamiento, derivada del déficit en transacciones corrientes,
por un monto medio anual equivalente al 2,5% del PIB, de 2003 a 2012.
Ello permitió una acumulación de reservas de 335.000 millones de dólares
(de un nivel de 38.000 millones de dólares en diciembre de 2002 a uno de
373.000 millones de dólares en diciembre de 2012).
En resumen, las breves consideraciones expuestas sobre los
antecedentes del nuevo modelo de crecimiento brasileño mostraron que,
al contrario de lo que afirman muchos de sus críticos, el crecimiento con
distribución, que lo caracterizó, no fue simplemente el subproducto de
una coyuntura internacional extremamente favorable. Tampoco se puede
concluir a partir de los datos que los frutos de la bonanza externa, que
en el caso brasileño fue más importante a partir del final de la década
pasada, fueron simplemente desperdiciados. Como se procurará mostrar a
continuación, la oportunidad que ofrecieron las condiciones internacionales
favorables se plasmó en el fortalecimiento de los fundamentos externos
(reservas) y la aplicación de políticas que viabilizaron la transición hacia
un modelo de crecimiento inclusivo.
B. El modelo de crecimiento inclusivo: virtudes

y limitaciones
Después de dos décadas de cuasiestancamiento, la economía brasileña
ingresó, a partir del segundo semestre de 2003, en un ciclo de crecimiento
vigoroso y sostenido. Más importante aún, logró conciliar el crecimiento
con la mejora sustancial de la distribución de ingresos, controlar la inflación
y conseguir un equilibrio razonable de la balanza de pagos. Como parte
416 CEPAL
de la estructura institucional y de políticas que sustentó este desempeño,

se mantuvo la deuda pública neta en una trayectoria descendente y un
nivel elevado de reservas internacionales y se consolidaron reglas y
comportamientos (públicos y privados) que contribuyeron a garantizar la
estabilidad y apalancar el crecimiento.
A pesar de su gran éxito, todavía no se ha llegado a un acuerdo en
cuanto a los mecanismos de funcionamiento y la sostenibilidad del modelo
económico de entonces. Para examinar sus principales puntos fuertes
y sus fragilidades, centremos la atención sobre dos pilares del patrón de
crecimiento de la economía en el período comprendido entre 2003 y 2012.
Por el lado de la demanda, el pilar principal que sostuvo el
crecimiento de la economía fue el consumo de las familias que, a su vez,
fue viabilizado e impulsado por dos factores: el aumento del ingreso real
de las familias y el fuerte crecimiento del crédito personal.
El ingreso real de los consumidores aumentó en mayor medida
en los estratos de la población de ingresos bajos. La tasa de crecimiento
real del ingreso per cápita del 10% más pobre de la población creció a un
ritmo anualizado del 6,5% de 2001 a 2011, en comparación con un aumento
del 1,5% anual en el caso del 10% más rico (SAE, 2013). El aumento del
ingreso de esos estratos de la población se derivó tanto de las políticas
públicas (sobre todo del Programa Bolsa Família y la política de salario
mínimo) como del progresivo agotamiento del excedente de oferta en el
mercado de trabajo. Este último fenómeno, a su vez, se debió a fenómenos
que afectaron la oferta y la demanda de mano de obra. Por el lado de la
demanda de trabajo, el bajo crecimiento de la productividad condujo a un
aumento de la absorción de trabajadores para un determinado crecimiento
de la producción. Asimismo, el crecimiento de la oferta de trabajo, a su vez,
perdió impulso debido a la rápida transición demográfica que ha estado
teniendo lugar en el país: el ritmo de crecimiento de la población en edad
activa bajó del 2% anual a comienzos de la década pasada a cerca del 1,1%
en los primeros años de la década actual.
El crecimiento del crédito personal se debió a la consolidación de la
estabilidad y la creación de nuevos instrumentos y reglas (destacándose el
crédito consignado) y apalancó la capacidad de consumir, que pasó de un
nivel del 7% del PIB a comienzos de 2005 al 16% del PIB al final de 2012.
A lo largo del mismo período, el endeudamiento de las familias como
proporción de sus ingresos evolucionó, y pasó del 18% al 43%2.
2
Datos disponibles en las Series Temporales del Banco Central del Brasil (https://www3.bcb.
gov.br/sgspub/localizarseries/localizarSeries.del?method=prepararTelaLocalizarSeries).
Los dos determinantes mencionados permitieron que de 2005 a 20123

el consumo de las familias creciese a un ritmo medio del 5,1%, muy por
encima del aumento anual medio del 3,6% del PIB, lo que incrementó su
participación en la economía, a precios constantes de 1995, del 60% al 65,8%
en el mismo período. Además, al combinar el elevado peso del consumo
en el PIB con su fuerte ritmo de expansión, se verifica que su incremento
garantizó el 86% del aumento del PIB real en el período.
En resumen, de 2005 a 2012 la economía experimentó un ciclo de
expansión impulsado por el consumo de las familias. Sin embargo, es de
prever que, en una economía cuya demanda comenzó a crecer de forma
sostenida, la formación bruta de capital fijo también se recuperase y
pasase a contribuir al propio crecimiento. Y, de hecho, la tasa de inversión
aumentó de un mínimo del 15,3% del PIB en 2003 al 19,1% en 2008,
y después osciló en torno a un nivel próximo al 19% hasta 2012. No
obstante, dado que el peso de esta variable es relativamente menor, su
contribución positiva al aumento del PIB real fue de cerca de un tercio de
aquella derivada del consumo4.
Al centrar ahora la atención en el lado de la oferta, se verifica que
la expansión de la economía en la era de Lula (y comienzos del gobierno
de Dilma) fue comandada crecientemente por los sectores de servicios
y productores de productos básicos minerales y agrícolas. En lo que se
refiere a estos dos últimos, se puede afirmar con certeza que su dinamismo
fue fruto de la combinación entre la gran eficiencia brasileña en el
ámbito de recursos naturales y el excepcional crecimiento de la demanda
internacional liderada por la expansión de la economía china. Sin embargo,
la selección de este motor del ciclo de expansión responde menos a una
opción política y más a factores exógenos. No obstante, en cuanto a los
servicios, su papel proviene de una combinación entre el crecimiento de
la demanda agregada interna (en un sector que, por ser principalmente
no comercializable, no sufrió la fuga de la demanda hacia el exterior) y
una modificación de los precios relativos (debido al tipo de cambio) que
favoreció la producción de servicios frente a la de productos industriales.
Por el contrario, el crecimiento de la demanda de productos
industriales no creó estímulos semejantes a la producción manufacturera,
porque una parte importante de aquel incremento “se filtró hacia el
exterior” a través del aumento de las importaciones netas. Así, mientras
3
Utilizaremos datos correspondientes al período comprendido entre 2005 y 2012 para caracterizar
el nuevo modelo porque el arranque inicial del crecimiento, entre mediados de 2003 y fines
de 2004, se vio muy influenciado por el cambio altamente depreciado de aquel momento, lo
que produjo una expansión basada (temporalmente) en inversión y exportaciones netas,
desentonando con el patrón que enseguida se consolidaría.
4
Por su parte, las exportaciones netas contribuyeron de manera sumamente negativa.
418 CEPAL
que el consumo aparente de bienes de consumo industriales registró un

aumento real del 40% de 2004 a 2012, la producción interna de estos bienes
creció tan solo el 20%5.
En el cuadro XIV.2 que figura a continuación, se muestra el
crecimiento medio anual por sectores en el período comprendido entre 2005
y 2012. En la segunda fila se presenta el crecimiento registrado hasta 2011,
excluyéndose, por lo tanto, el crecimiento extremadamente bajo de 2012,
cuando el sector agropecuario se vio particularmente afectado por una mala
cosecha, lo que redunda en una subestimación del dinamismo del sector
cuando se contemplan los datos medios hasta 2012. Los números muestran
que la industria extractiva mineral, la de construcción, electricidad y el
sector de servicios lideraron el crecimiento económico cuando se consideran
tan solo las tasas de expansión. Sin embargo, cuando se toma en cuenta el
peso de estos sectores, se concluye que la industria extractiva, por su pequeña
participación en la economía (de tan solo el 2,5% del valor agregado en 2005)
representó apenas el 1% de la expansión de la economía en el período,
mientras que en el polo opuesto, el sector de servicios, con un peso del 65%,
representó el 63% del aumento del PIB en esos ocho años.
El papel de pilar del crecimiento desempeñado por el sector de
servicios, por el lado de la oferta, nos ayuda a comprender otras dos
características del modelo de crecimiento de los últimos años: la baja
productividad y el elevado ritmo de crecimiento del empleo, como
se señaló anteriormente. A pesar de que el sector de servicios abarca
segmentos de alta eficiencia, en promedio el sector todavía opera y crece
con baja productividad. De esta manera, en el período comprendido entre
2005 y 2012 el sector de servicios fue responsable de la creación del 82% de
los nuevos empleos en las regiones metropolitanas del país.
Cuadro XIV.2
Brasil: crecimiento del PIB por el lado de la oferta, 2005-2012
(En porcentajes anualizados)
Industria
Sector Industria de la Electricidad,
Período extractiva Construcción Servicios
agropecuario transformación agua y otros
mineral
2005-2012 2,6 4,1 1,1 4,3 4,1 3,9
2005-2011 3,3 4,8 1,6 4,8 4,2 4,2
Fuente: Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), Cuentas Nacionales Trimestrales, segundo
trimestre de 2013.
5
Cálculo realizado por los autores, tomando como base los valores en reales de la producción,
exportación e importación de 2008 y calculando los valores de los demás años, a precios
constantes, a través de la multiplicación por los respectivos índices de quantum de la
Investigación Industrial Mensual del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (PIM/IBGE)
y de la Fundación Centro de Estudios del Comercio Exterior (Funcex).
Una consecuencia de este crecimiento intensivo de la mano de obra,

impulsado por los servicios, junto con el mencionado cambio en la dinámica
de la población, fue la caída sostenida de la tasa de desempleo, que pasó
del 12,4% en 2003 al 5,5% en 2012. En este contexto de mercado de trabajo
presionado (reforzado por la política salarial), los rendimientos reales del
trabajo registraron un incremento acumulado del 38% de 2005 a 2012, mientras
que la productividad del trabajo experimentó un crecimiento del 10% 6.
La continua apreciación del tipo de cambio (y el aumento de las
importaciones netas conexas) compensaron los efectos potencialmente
inflacionarios de la expansión de la demanda interna a un ritmo superior
al de la producción, y del crecimiento de los salarios por encima del
aumento de la productividad. Se logró, así, mantener la inflación dentro de
las metas propuestas por el gobierno.
Por último, los efectos negativos de la apreciación del tipo de cambio
sobre la balanza comercial fueron parcialmente compensados por el alza de
los precios internacionales de los productos básicos exportados por el país.
Aun así, el saldo en transacciones corrientes presentó un deterioro equivalente
a 4,2 puntos porcentuales del PIB: pasó de un superávit del 1,8% del PIB
en 2004 a un déficit del 2,4% en 2012. Sin embargo, a precios de 2005, el
déficit en cuenta corriente habría subido al 4,3% del PIB en este último año.
Al observar el desarrollo reciente del Brasil desde la perspectiva de
los pilares de la demanda (consumo de las familias) y la oferta (sector de
servicios) podemos discernir, en verdad, los contornos de un modelo de
crecimiento, sustentado por los mercados interno y externo —este último,
exógeno, concentrado en productos básicos— que rompen, principalmente
por el lado interno, con paradigmas históricos, al hacer extensivo para
enormes contingentes de la población un patrón de consumo que
anteriormente se restringía a la (antigua) clase media7.
En resumen, el modelo impulsado por la demanda, pero
macroeconómicamente prudente, permitió que la economía brasileña
volviera a crecer por un período prolongado, llevando el mercado de
trabajo a la frontera del pleno empleo, además de promover una mejora
considerable de la distribución del ingreso y sacar de la situación de pobreza
absoluta a cerca de 8,4 millones de personas y de la situación de pobreza a
28,4 millones, de 2002 a 2012 (Instituto de Investigación Económica Aplicada
(IPEA), 2013). Por todo eso, este modelo tiene mérito histórico.
6
Medidos por la evolución del rendimiento real del trabajo de la Encuesta Nacional por Muestra
de Hogares (PNAD) y por el índice del PIB de las cuentas nacionales trimestrales dividido por
el índice de ocupación total de la PNAD, respectivamente.
7
Antônio Barros de Castro (2011), a quien rendimos aquí un homenaje, en realidad ya había
percibido en períodos anteriores la importancia del consumo de masas como motor del
crecimiento en el Brasil. En el período en cuestión, el fenómeno adquirió una nueva escala.
420 CEPAL
No obstante, se debe entender como un modelo obsoleto, adecuado

para condiciones vigentes en un momento específico. Si no se transforma
en el futuro, este modelo se torna insostenible, por lo menos por cuatro
razones, a saber:
• el crecimiento del consumo a un ritmo superior al del PIB
solo podría proseguir, sin deteriorar continuamente las
transacciones corrientes (cuyo desenlace inevitable sería una
crisis cambiaria), si la inversión creciese por debajo del PIB8.
Pero si la inversión creciese por debajo del PIB (y se redujera la
tasa de inversión), la tasa de crecimiento de la economía sería
cada vez menor;
• la fuerte elevación de los términos de intercambio, que mitigó el
crecimiento del déficit en cuenta corriente, era producto de una
situación internacional única y no repetible que, al revertirse,
provocaría un aumento considerable de aquel déficit;
• la apreciación del tipo de cambio, viabilizada por el ingreso
de capitales y la mejora de los términos de intercambio, que
garantizaba los bajos niveles de inflación en el contexto de
ese modelo, venía minando la capacidad de crecimiento de la
economía (sobre todo de los sectores comercializables distintos
de los productos básicos), al tiempo que contribuía a un mayor
deterioro de la balanza comercial,
• el crecimiento “extensivo” de la producción, basado en una gran
absorción de mano de obra por parte del sector de servicios
tiende a agotar el “ejército industrial de reserva”, lo que redunda
en crecientes aumentos del costo del trabajo.
Además de los factores mencionados, cada vez hay más pruebas
de que el vigoroso crecimiento del consumo provocó un acentuado
desequilibrio entre la disponibilidad de bienes privados y la oferta de
bienes públicos, sobre todo de infraestructura, lo que comprometió la
productividad y creó una fuerte insatisfacción social.
En resumen, si se mantienen intactas todas las características del
modelo de crecimiento inclusivo, se produciría una reducción endógena
del ritmo de crecimiento y un deterioro progresivo de las transacciones
corrientes que en el futuro se traduciría en una crisis de la balanza
8
Dada la identidad macroeconómica básica, y sin considerar el consumo del gobierno, si
(DC/C)>(DY/Y), C/Y es creciente, de forma que (M-X)/Y debe aumentar, a no ser que I/Y sea
reducido. Se incorporamos la variable consumo del gobierno (G), una alternativa, para evitar la
caída de I/Y sería necesario elevar progresivamente el superávit primario como porcentaje del PIB.
de pagos. Y la tentativa de compensar la caída endógena del crecimiento

con un mayor estímulo al consumo acabaría por acelerar la crisis del tipo
de cambio (o el proceso inflacionario9).
C. (Primeras señales de) un modelo en gestación

La caída de los precios internacionales de las productos básicos de 2011
a 2013 limitó la apreciación del tipo de cambio como mecanismo capaz
de conciliar el fuerte crecimiento de la demanda y los costos con una
inflación controlada. En realidad, beneficiándose de iniciativas que ya
se habían puesto en marcha al final del gobierno de Lula, a partir de
mediados de 2011 el gobierno de Dilma comenzó a corregir los rumbos
de la política económica10.
La orientación más significativa se vincula a las políticas de apoyo a
la inversión. En cuanto a la política industrial, después de que en el gobierno
de Lula se reestableciera como política de Estado prioritaria (Kupfer, 2013)
y una vez que culminó la etapa de instrumentalización de la industria
de productos básicos para conquistar el liderazgo mundial, la atención
se centró en reducir los costos industriales y estimular la productividad
—que incluyó un marcado énfasis en la innovación—, con el objetivo
de reestablecer la competitividad que la industria manufacturera había
perdido y fomentar la inversión en el sector (Souza, 2013). Más pertinente
aún, la inversión en infraestructura ocupó un lugar más preponderante
en la escala de prioridades para acción del gobierno. Se dio continuidad
a las inversiones en energía y se avanzó en dirección a la logística. Los
cambios introducidos —aunque no sin dificultades— en el modelo de
referencia para las inversiones en infraestructura revistieron el mismo
nivel de importancia. Si en el gobierno de Cardoso la referencia era el valor
de la concesión y en el período de Lula, la asequibilidad de las tarifas, en
el modelo de la gestión de Dilma se mantiene este último criterio, pero
se introduce la disposición a la inversión como factor decisivo en las
licitaciones de concesiones.
9
Si una depreciación del tipo de cambio mitigara la crisis cambiaria, el problema se manifestaría
en un aumento de la inflación impulsado por el incremento del tipo de cambio.
10
Cuando se anunció la modificación de la política monetaria de los Estados Unidos en mayo de 2013,
se produjo una conmoción en los mercados financieros y cambiarios del mundo, con fuertes
repercusiones en el Brasil, lo que dejó claro que las modificaciones en los “niveles de equilibrio”
de los precios de los productos básicos y del tipo de cambio inviabilizaron las válvulas de escape
del modelo económico anterior para contener la inflación y mantener las cuentas externas en
niveles financiables. Dos años antes, cuando el gobierno comenzó a introducir nuevas políticas,
los límites de este modelo estaban lejos de ser consensuados.
422 CEPAL
El enfoque en políticas de apoyo a la inversión se correspondió con

la política macroeconómica. Es decir, tal vez por primera vez se intentó
formular políticas industrial, macroeconómica y de infraestructura, como
partes de una misma estrategia11.
De hecho, la combinación de política macroeconómica se modificó,
a través de la reducción de la tasa de interés que alcanzó su nivel más
bajo desde la puesta en marcha del Plan Real, lo que disminuyó los costos
financieros de las empresas. En materia de inversión, se mantuvieron las
medidas introducidas en 2009 destinadas a reducir su costo a través de
líneas del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES),
como el Programa de Sostenibilidad de la Inversión (PSI)12. La reducción
de los intereses, junto con la imposición de impuestos sobre la entrada de
capitales externos, produjo una depreciación del tipo de cambio del 28%,
entre su nivel mínimo de mediados de 2011 y el nivel medio cifrado en
torno a 2,00 reales por dólar en que se situó de mediados de 2012 a mayo
de 2013 (cuando, debido a conmociones externas, el tipo de cambio dejó de
situarse en este nivel).
Estas medidas contribuyen a transformar el modelo precedente. Sin
embargo, en la política macroeconómica siguen observándose dos puntos
de fragilidad.
La primera fragilidad es que debido a la ausencia de un instrumento
macroeconómico (sobre todo la política fiscal) para compensar los efectos
inflacionarios de la nueva combinación de tipo de cambio (depreciado)
e intereses (bajos), el gobierno recurrió a medios ad hoc, como el
subsidio de bienes salario y la reducción de impuestos indirectos, cuyos
efectos antiinflacionarios son, inevitablemente, limitados y temporales.
La aceleración de la inflación en 2013 obligó al banco central a subir
nuevamente los intereses (aunque en un ciclo de alza, cuyo pico deberá ser
muy inferior al de los ciclos anteriores).
La segunda fragilidad es que las preocupaciones relativas a la
inflación, junto con demandas en la esfera política, acabaron por fomentar
una pérdida parcial del enfoque de las políticas de reducción de costos, con la
extensión de las medidas hacia una amplia gama de sectores, muchos de ellos
productores de no comercializables. De esta desvirtuación de las medidas
originales se derivan dos problemas, a saber: a) como uno de los objetivos
principales es la modificación de precios relativos entre comercializables
11
Este es un primer paso para que se puedan explorar plenamente las “tres poderosas fuentes
de expansión” a las que se refirió Bielschowsky (2012), a saber: el consumo de masas (cuyos
efectos, en ausencia de competitividad interna, se filtran hacia el exterior), la demanda nacional
y mundial de abundantes recursos naturales y la demanda de inversiones en infraestructura.
12
Puesto en marcha a mediados de 2009 como parte de la respuesta del gobierno a la crisis, el PSI
consistió en la creación de líneas de crédito en el BNDES, con tasas de interés reducidas y fijas,
además de plazos dilatados, para la adquisición de bienes de capital en el mercado interno.
y no comercializables, la ampliación de la gama de sectores afecta la

funcionalidad dentro de la propia política, y b) el aumento del costo fiscal
amplía la incongruencia macroeconómica a que se hace referencia en el
párrafo anterior.
Las conmociones exógenas de mediados de 2013 —las amplias
manifestaciones populares en el campo político y las fuertes variaciones
en los precios de los activos (tipo de cambio, acciones e intereses futuros)
que se derivaron del cambio en el contexto internacional— redundaron en
una fuerte perturbación en la confianza de empresarios y consumidores, lo
que puso en jaque la trayectoria rumbo a un nuevo crecimiento, conforme
se describió anteriormente.
No obstante, desde la perspectiva de finales de 2013, la conmoción
política y financiera de mediados de año parece surgir como una
oportunidad única para ampliar la participación de la sociedad en los
rumbos del país y el proprio significado y prioridad concedidos al término
“inclusión”. En el plano estrictamente económico, los impactos negativos
probablemente no hayan sido más que un contratiempo coyuntural.
Admitiendo que sea así, el país podrá estar encaminándose rumbo
a un nuevo desarrollo. Pero parte de las bases que sustentan este camino
todavía se están por construir. En la sección siguiente reflexionaremos
sobre esas bases.
D. Bases y desafíos de un modelo de desarrollo

inclusivo y productivo
Al ampliar los términos de la reflexión, de un modelo de crecimiento
económico a un ámbito más amplio, de un nuevo modelo de desarrollo,
tenemos que conciliar la idea de un modelo consistente, dinámico y
sostenido, en el frente estrictamente económico, con los imperativos
de la sostenibilidad y la igualdad de oportunidades (CEPAL, 2012).
En otras palabras, tenemos que tener en cuenta, simultáneamente, las
dimensiones de la competitividad, la inclusión social y la sostenibilidad,
en un marco político democrático. A continuación procuraremos abordar
las dos primeras dimensiones (crecimiento e igualdad), teniendo clara
la convicción de que no tendremos una visión completa del proceso de
desarrollo sin incluir la cuestión socioambiental.
En las secciones anteriores afirmamos que, para ser sostenible a
largo plazo, un nuevo modelo de crecimiento tendría que estar liderado
por la inversión y, en menor medida —por lo menos hasta que la cuenta
corriente alcance un nivel compatible con el equilibrio a largo plazo de
la balanza de pagos—, por las exportaciones netas. Por otro lado, los
424 CEPAL
salarios no podrían continuar creciendo por encima de la productividad,

si no se quiere socavar la competitividad externa de la economía. Pero,
¿cómo lograrlo sin interrumpir el proceso de conquistas heredadas del
modelo anterior?
La clave principal (aunque no exclusiva) para responder a este
interrogante está en el desarrollo productivo, en la productividad. En
primer lugar, porque solo es posible lograr un fuerte ritmo de crecimiento
del consumo (que se deriva del aumento de los ingresos de los estratos
más pobres de la población), sin inviabilizar el aumento de la tasa de
inversión y reduciendo la vulnerabilidad externa, si la economía crece a un
ritmo incluso más rápido que el del consumo. No obstante, el crecimiento
rápido de la economía, en la medida que se va agotando el excedente de
mano de obra desempleada, solo puede lograrse a través de un vigoroso
aumento de la productividad. Como vimos anteriormente, tendría que ser
muy superior al registrado en las décadas pasadas.
Pero eso no es todo. Para que el déficit en cuenta corriente no crezca
como porcentaje del PIB y, sobre todo, para que la economía sea capaz de
absorber la fuente de dinamismo proveniente de la demanda, sin que esta
se filtre hacia el exterior, es fundamental aumentar la competitividad. A
corto plazo, la competitividad depende casi exclusivamente del tipo de
cambio. Un tipo de cambio depreciado (y estable) es, sin embargo, un
activador indispensable del crecimiento. No obstante, la depreciación de
la moneda nacional presenta inconvenientes y conlleva costos importantes
para la economía interna, que dificultan la conciliación de los múltiples
objetivos de un desarrollo inclusivo y sostenible. A modo de ejemplo
podemos mencionar, como vimos anteriormente, que un tipo de cambio
depreciado exige una política fiscal más austera de la que se requeriría en
su ausencia, lo que reduce los grados de libertad de las políticas de gasto y
tributación para alcanzar los demás objetivos.
Sin embargo, una vez que el tipo de cambio se sitúa en un nivel
competitivo, en la medida que la economía del país logre aumentar la
productividad a un ritmo superior a la media de sus competidores, es
posible ir apreciando el tipo de cambio sin comprometer la competitividad
de la economía, conforme se enuncia en el teorema de Balassa-Samuelson.
A partir de este punto se entra en el umbral de un círculo virtuoso.
Fajnzylber (1992, pág. 24) utilizó la expresión “competitividad
espuria” para referirse a aquella que se logra mediante la combinación
de una renta geográfica o de recursos naturales y a expensas de las
remuneraciones laborales y donde, además, los recursos generados en la
fase inicial, en lugar de canalizarse hacia la incorporación del progreso
técnico —a través de la inversión—, se desplazan hacia el consumo o
hacia el exterior. En el presente contexto, podríamos redefinir la idea,

denominando “apreciación cambiaria espuria” a aquella que es resultado
de ingresos excesivos de capitales y de precios de productos básicos
excepcionalmente altos13, a diferencia de una apreciación cambiaria
genuina, que se deriva del proceso de aumento de la productividad por
encima de la internacional, como se señaló anteriormente.
La viabilidad del aumento de la productividad a un ritmo superior
al de los socios comerciales es un objetivo más factible de lo que podría
parecer al principio, si tuviéramos en cuenta la existencia de una brecha
de productividad en relación con las economías avanzadas, que constituye
una “ventaja del atraso”. Sin embargo, resulta difícil crear instituciones y
políticas que estimulen un crecimiento vigoroso de la productividad, para
aprovechar esas ventajas del atraso.
Para crear tales instituciones y políticas para la productividad
—cuestión que en el presente documento tan solo se enunciará,
prestando especial atención al ámbito de la política— cabe observar
como punto de partida que la productividad se localiza en tres frentes,
a saber: a) productividad sistémica; b) productividad estructural, y
c) productividad de la empresa.
En lo que se refiere al primer frente, la agenda de la política económica
brasileña viene avanzando considerablemente, a pesar de los tropiezos y
eventuales retrasos. Actualmente, el principal componente de esta agenda
son las inversiones en infraestructura, sobre todo en logística, que incluye
la logística urbana. El fuerte crecimiento del consumo y la producción en
la década pasada dejó como legado un gran conjunto de obstáculos en
materia de infraestructura, que comprometen la productividad y aumentan
los costos sistémicos. Además, el aumento del nivel de calidad de vida “de
la puerta de casa para adentro” comenzó a contrastar con un deterioro de
los servicios públicos (“de la puerta para afuera”) en las zonas urbanas,
encontrándose ahí una de las insatisfacciones básicas que sustentaron las
grandes manifestaciones populares de protesta en las calles brasileñas a
mediados de 2013. La reforma y ampliación de la infraestructura tienen,
pues, la función de enfrentar estos dos desafíos: el del aumento de la
productividad y el de la atención a la creciente demanda social de nuevos
y mejores servicios públicos, lo que confiere congruencia y sostenibilidad
al proceso de inclusión.
13
Bresser-Pereira defendió la tesis de que existe una tendencia estructural a la apreciación del tipo
de cambio (en el sentido que aquí denominamos espuria), causada por el síndrome holandés y
por los flujos de capitales, y agravada por un conjunto de políticas equivocadas. A partir de este
diagnóstico propone una política destinada a neutralizar esa tendencia a la sobreapreciación como
uno de los pilares del nuevo desarrollismo. Véase, por ejemplo, Bresser-Pereira y Gala (2012).
426 CEPAL
Además de las cuestiones relativas al financiamiento y el

marco normativo —esenciales para desencadenar la inversión en
infraestructura— surge una cuestión central, ausente en otras etapas
de la historia brasileña, cuando tuvo lugar una gran expansión de las
inversiones en este campo, a saber, la cuestión política. En una sociedad
plenamente democrática, sobre todo en un contexto de representación
política muy fragmentada, el riesgo de que demandas opuestas a nivel
sectorial, regional o de diferentes fuerzas sociales paralicen, desvirtúen
o tornen completamente disfuncional el proceso decisorio puede retrasar
o incluso inviabilizar los avances. Las demandas de congelamientos o
reducciones de los precios de los servicios de infraestructura, los grupos
de presión contra nuevas reglas para preservar privilegios y las disputas
políticas que afectan la mejor localización geográfica de determinadas
inversiones son apenas algunos de los obstáculos a la expansión de
la infraestructura con base en un marco normativo que combina
asequibilidad de las tarifas e inversiones.
Un nuevo desarrollo, que presupone profundizar la democracia,
requiere, por lo tanto, un sistema político que procese bien las diferentes
demandas y conflictos inherentes a cualquier sociedad democrática, para
no obstaculizar procesos decisorios y la implementación eficaz de políticas
públicas. Esta tarea tiende a tornarse más factible en la medida que los
gobiernos sean capaces de aunar las fuerzas políticas más pertinentes en
torno a un proyecto claramente delineado y que aborde los requisitos de
conciliar competitividad con equidad y sostenibilidad. En la medida que
tal proyecto conquiste “corazones y mentes” y sea asumido por la sociedad,
la tarea del gobierno de arbitrar entre diferentes fuerzas e intereses se
torna más viable, tomando como criterio aquel proyecto.
Ese requisito político reviste igual importancia a la hora de lidiar
con el segundo frente en el que se debe enfrentar la cuestión de la
productividad. El enfoque estructural del aumento de la productividad
consiste en diseñar e implementar una estrategia de desarrollo productivo
dentro de la que se evolucione hacia actividades y competencias que
tengan un fuerte potencial para aumentar la productividad, en relación
con actividades más tradicionales. Aunque pocos discuerden con la
idea de que la estructura de la economía deba desarrollarse apuntando
a sectores más productivos, su implementación inevitablemente genera
reacciones políticas de los posibles “perdedores”. Ello se debe a que al
privilegiarse competencias y etapas más avanzadas de las cadenas
de generación de valor, puede ser que se eliminen o desaparezcan
actividades más tradicionales —como, por ejemplo, aquellas que
dependen de salarios bajos, cuya competencia con otros países de bajos
ingresos sea insostenible— que pueden contar con un poder político

considerable y muy arraigado.
Por último, el desafío de aumentar la productividad dentro de la
empresa tal vez sea el más complejo, dado que el responsable de tomar
las decisiones y el actor principal no es un actor público sino privado.
La tarea supone la introducción de incentivos y reglamentaciones que
induzcan capacitaciones funcionales para aumentar la productividad
e innovación. Pero no solo eso. Se necesitan instituciones educativas, de
capacitación y servicios técnicos especializados para desarrollar una
cultura de eficiencia e innovación. A pesar de los considerables avances
observados principalmente a nivel cuantitativo —de 2001 a 2011 el número
de matrículas en las universidades brasileñas creció de 3 a 6,7 millones—,
el atraso en el Brasil, en el campo de las capacidades, es todavía muy
marcado y los resultados surgen en el largo plazo. Sin embargo, el mayor
desafío, de naturaleza política, se vincula a la movilización de agentes
públicos y privados para inocular alto valor social en la sociedad, los
gremios profesionales, las políticas públicas y privadas para la educación
de calidad y para la meritocracia a fin de lograr un ambiente sistémico de
igualdad de oportunidades.
Al comienzo de esta sección, afirmamos que la principal respuesta
a los límites del modelo inclusivo radica en aumentar la inversión y la
productividad. Un segundo requisito es incrementar la tasa de ahorro,
en consonancia con el fuerte aumento de la tasa de inversión que un
crecimiento vigoroso de la economía presupone. Esta cuestión tampoco
podrá tratarse en el presente documento, pero cabe señalar que, sobre todo
en países como el Brasil, donde el aumento de la tasa de inversión, que
actualmente se cifra en torno al 19% del PIB, deberá ser superior a 5 puntos
porcentuales del PIB, y donde el déficit en cuenta corriente ya es muy
elevado, se trata de una condición sine qua non para viabilizar el proceso
de desarrollo que se pretende poner en marcha.
La cuestión aquí no es poner en tela de juicio el precepto keynesiano
de que el aumento de la inversión generará su propio ahorro, sino que,
si esta tarea se deja exclusivamente en manos de los mercados podrán
dispararse procesos que se traducirán en un aumento de la inflación (y
erosión de los salarios) o un incremento del déficit en las transacciones
corrientes, o incluso en una combinación de ambos. En cualquier caso, se
tendería a cuestionar la continuidad del desarrollo. La elevación de la tasa
de ahorro público o el desarrollo de instituciones y políticas que estimulen
el ahorro privado son caminos necesarios para ampliar la tasa de ahorro e
inversión sin los mencionados efectos negativos sobre la estabilidad de los
precios y las cuentas externas.
428 CEPAL
Reflexiones finales
En el presente documento procuramos mostrar señales del surgimiento
de un nuevo modelo de desarrollo —inclusivo y productivo— y
reflexionamos sobre sus fundamentos y los desafíos —de naturaleza
esencialmente política— que este enfrenta, partiendo del modelo de
crecimiento inclusivo —con sus éxitos y limitaciones— observado en los
últimos diez años.
Como se indicó al comienzo del documento, los procesos de desarrollo
y las estrategias conexas se dan en un tiempo y lugar específicos, en función
de las características estructurales, institucionales, históricas y hasta incluso
del tamaño de cada país. Sin embargo, y teniendo presente esta advertencia,
parece evidente que algunos de los elementos del modelo inclusivo y
productivo, que discutimos sobre la base de la realidad brasileña, pueden ser
pertinentes también para otros países de América Latina y el Caribe.
La diversidad de frentes de expansión de la economía es, en
el mejor de los casos, algo que encuentra semejanzas tan solo en
las economías más importantes de la región. Del mismo modo, no
todos están vivenciando, en igual grado e intensidad, los efectos de la
transición demográfica sobre el mercado de trabajo, por lo que aumentar
la productividad del trabajo resulta esencial para lograr un crecimiento
robusto del PIB. Estas son características estructurales que debemos tener
en cuenta al discutir sobre la diversidad y el grado de libertad posibles
para cada estrategia nacional.
No obstante, la inclusión, la eficiencia y el desarrollo productivo
—que se darán sin dudas en función del grado de desarrollo de cada
actividad económica en los distintos países— como modelo para
superar el dilema que existe entre lograr una mejor calidad de vida de la
población, un crecimiento económico con estabilidad macroeconómica y el
mantenimiento de un bajo nivel de vulnerabilidad externa, son pilares que
todos pueden compartir.
El énfasis en la inversión en infraestructura y, de forma más general,
en la producción de bienes públicos, parece ser igualmente un rasgo común
de casi todas las economías de América Latina, donde el desequilibrio
entre la producción de bienes privados y bienes públicos genera elevada
ineficiencia económica y gran descontento social.
Por último, financiar el incremento de la inversión, ya sea desde el
punto de vista macroeconómico o microeconómico —de los instrumentos
y canales de financiamiento— es por cierto un desafío común, sobre todo
en un mundo en que no se podrá contar con términos de intercambio y

financiamiento externos tan favorables como en la década pasada.
De la misma forma, tal vez podamos generalizar los factores de
naturaleza política que impiden un desarrollo inclusivo y productivo.
Debe preverse que los procesos de cambio estructural experimentarán
resistencias por parte de intereses establecidos que habrá que entender
muy bien para enfrentarlas mejor. En este caso, prevalecerán diferencias
marcadas entre los países de la región, pues no existe nada más específico
que la conformación y consolidación de grupos de interés.
Del mismo modo debemos tener claro que una diferencia central
entre los países de la región radica en los distintos grados de capacidad de
las instituciones públicas para formular e implementar políticas eficaces
para la inclusión y el desarrollo productivo. Conocer estas diferencias
resulta esencial si se pretende discutir estrategias nacionales de desarrollo
consecuentes, como lo ha hecho la CEPAL a lo largo de su historia. Más
importante aún: debemos reconocer y respetar las diferencias entre las
decisiones políticas que toman democráticamente los ciudadanos de los
países de la región. Es preciso reconocer que los caminos del desarrollo
inclusivo y productivo nunca son únicos e invariables.
430 CEPAL
Bibliografía
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Brasil: um desenho conceitual”. En: Economia e Sociedade, vol. 21, número especial,
diciembre de 2012.
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Souza, F.E.P., A Macroeconomia da Reindustrialização. Disponible en http://www. ie.
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Capítulo XV
Trayectorias de cambio estructural y enfoques

de política industrial: una propuesta
a partir del caso argentino1
Fernando Porta
Introducción
Desde principios de 2003 y hasta finales de 2011, la economía argentina
recorrió una trayectoria uniforme de crecimiento acelerado, apenas
interrumpida entre fines de 2008 y mediados de 2009, sobre todo, por los
efectos de la crisis internacional. Este recorrido comprendió una primera
fase de recuperación tras la crisis, que prologó y sucedió al colapso del
régimen de convertibilidad, y una etapa posterior de crecimiento genuino
e igualmente sólido. Recién hacia fines de 2005 y después de más de diez
trimestres consecutivos de expansión generalizada, la economía alcanzó el
mismo nivel de PIB que en 1998, indicio más que elocuente de la gravedad
de la crisis interna de comienzos de siglo. Del mismo modo, ha llamado
1
Los temas abordados en este documento fueron el objeto de los debates del Seminario sobre
neoestructuralismo y economía heterodoxa llevado a cabo en Santiago de Chile por la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) los días 22 y 23 de abril de 2013. Para
elaborar este trabajo, el autor se benefició notablemente de las reflexiones y los aportes de
Fernando Peirano, Gustavo Baruj, Cecilia Fernández Bugna, Carlos Bianco, Patricia Gutti, Jésica
De Ángelis, Pablo Sanches y Florencia Pizzarulli. Se agradecen especialmente los comentarios
de un árbitro anónimo y las sugerencias de los editores de este volumen. Los errores remanentes
son de exclusiva responsabilidad del autor.
432 CEPAL
la atención que, después de haber igualado aquel máximo histórico,

el nivel de actividad continuara logrando un vertiginoso crecimiento
anual a tasas similares a las de China durante más de cinco años. Para
propiciar tal desempeño convergieron varios factores: el modo en el que
se resolvió la crisis de la convertibilidad instaló en un inicio condiciones
favorables del lado de la oferta, mientras que la demanda se vio impulsada
por excelentes condiciones internacionales y por deliberadas y eficaces
políticas expansivas en el ámbito interno. En particular, estos dos últimos
factores acompañaron buena parte del período y redundaron en una
virtuosa dinámica de crecimiento.
El nuevo régimen macroeconómico que sucedió al colapso
de la convertibilidad y que se consolidó a partir de 2003 tuvo como
características principales, en una primera fase, el sostenimiento de un
tipo de cambio relativamente depreciado (competitivo) y una política
monetaria que convalidó la expansión de la demanda de dinero derivada
de la recuperación y el crecimiento2. En un contexto de superávit fiscal,
tanto primario como financiero, la política impositiva apuntaló el
crecimiento constante del gasto público, resultante tanto del renovado
papel de la inversión pública (en infraestructura y vivienda), como del
aumento de los salarios, las jubilaciones, las prestaciones sociales y los
subsidios generalizados al consumo de servicios públicos. La pesificación
asimétrica de deudas nominadas en moneda extranjera, la renegociación
explícita o implícita de los pasivos empresariales y la posterior
reestructuración de la deuda externa permitieron el saneamiento de los
balances privados y públicos. Así, tanto las expectativas privadas como
la capacidad de intervención del sector público se vieron favorecidas por
esta miríada de decisiones.
El principal objetivo de las políticas implementadas desde el
comienzo de la gestión Kirchner consistió en sostener la demanda
agregada. El diagnóstico, no siempre explícito, parece haber sido que,
mientras se expandiera la demanda, se podría sostener el crecimiento
y absorber así el desempleo y mejorar las condiciones distributivas.
En gran medida, las acciones puestas en marcha con dicho propósito
durante este período privilegiaron los grandes dispositivos
macroeconómicos. En este contexto, la crisis internacional iniciada
en 2008 tuvo un efecto paradójico en el caso argentino: si bien en los
albores dio algunas señales de alarma relativas al sostenimiento
de aquella dinámica, una vez que su efecto recesivo quedó pronto
rezagado, se restableció la confianza y la preferencia oficial por las
políticas macroeconómicas expansivas, con escasa selectividad en el
nivel meso- y microeconómico.
2
A partir de 2008, el tipo de cambio real tendió a apreciarse en el marco de un proceso inflacionario
paulatinamente creciente.
Sin embargo, ya desde finales de 2007, había evidencia de que en

esta trayectoria de crecimiento —y en parte por la forma en que se lo
gestionaba— se habían acumulado algunos desequilibrios considerables,
en su mayoría enraizados en la naturaleza de la estructura productiva
argentina. El recrudecimiento de los efectos de la crisis internacional
desde fines de 2011 y la posterior desaceleración del crecimiento hacen
necesario volver a analizar si no hay algo más que meros problemas
exógenos y de corto plazo. Al mismo tiempo, se ha tornado cada vez más
evidente que las políticas de estabilidad macroeconómica y de tipo de
cambio competitivo resultan una condición necesaria pero insuficiente:
para superar las actuales restricciones a fin de crear ventajas competitivas
dinámicas se requieren políticas productivas más diversificadas y con
capacidad de sintonía fina.
Las consideraciones expuestas en este trabajo están organizadas
en tres apartados. En el primero, se presentan unos breves comentarios
sobre el desempeño de la economía argentina desde el cambio de
régimen macroeconómico en 2002, con el énfasis puesto en el sector
industrial. En el segundo se analiza la dinámica productiva de la
Argentina desde una perspectiva neoestructuralista y en el tercero se
evalúa una propuesta conceptual y metodológica para fundamentar la
formulación de una política industrial correspondiente a una estrategia
de desarrollo inclusivo. Ciertamente, el caso argentino reciente presenta
algunas particularidades, sobre todo en lo atinente a la gestión de la
política cambiaria, las restricciones de acceso al financiamiento externo
y la virulencia del conflicto distributivo interno, que tornan muy difícil
generalizar las hipótesis o conclusiones. De todas maneras, más allá del
análisis de la especificidad argentina, este trabajo apunta a proponer
algunos criterios metodológicos para llevar a la práctica el enfoque
neoestructuralista y debatir sus consecuencias en términos de políticas de
desarrollo productivo. Desde este objetivo principal se intentará efectuar
alguna contribución al debate latinoamericano actual sobre el desarrollo.
A. Características del desempeño industrial reciente

La industria manufacturera fue uno de los sectores que lideró el crecimiento
de la economía, apoyada en la expansión del consumo privado, mientras
que la inversión bruta fija resultó ser el componente más dinámico de la
demanda agregada y la demanda externa desempeñó un papel favorable
y complementario. A diferencia de las tendencias de crecimiento agregado
de los años noventa, el crecimiento industrial de este período se caracterizó
por una expansión generalizada de las distintas ramas manufactureras, en
434 CEPAL
especial de aquellas más agredidas por el contexto y la recesión previa,

lo que produjo efectos favorables para la recuperación de las pequeñas
y medianas empresas y para el crecimiento del empleo industrial. No
obstante, no hubo un cambio en los contenidos unitarios del empleo, como
podía esperarse del abaratamiento relativo de la mano de obra a causa de
la fuerte devaluación real. La puesta en funcionamiento de los elevados
niveles de capacidad ociosa, en un principio, y las ampliaciones posteriores
facilitaron la creación de nuevos puestos de trabajo al tiempo que siguió en
alza la productividad laboral media (véase el gráfico XV.1)3.
Gráfico XV.1
Argentina: evolución de la producción, el empleo y la productividad media
de la industria manufacturera, 1992-2011
(Índice 1997=100)
190
170
150
130
110
90
70
50
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Productividad Volúmen físico Obreros ocupados
Fuente: Elaboración propia sobre la base del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC),
Encuesta Industrial Mensual.
Si bien los nuevos incentivos macroeconómicos promovieron el

crecimiento de las distintas ramas y agentes, en el aparato industrial
de todas maneras se observaron diversas situaciones en función del
mercado de destino de su producción y de la participación de los
salarios y de los insumos importados o exportables en su estructura
de costos, así como del tamaño, el grado de concentración de la oferta
y su capacidad para fijar precios. Así, la participación en las ganancias
de las industrias metálicas básicas y químicas, en primer lugar, y de
3
Datos de la Encuesta Industrial Mensual del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).
De acuerdo con los datos sobre empleo en blanco relevados por el Observatorio de Empleo
y Dinámica Empresarial del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), el
empleo en empresas privadas de la industria manufacturera en el cuarto trimestre de 2005 ya
era un 4,2% superior al registrado en el mismo trimestre de 1998, aunque si se comparan los
promedios de ambos años el valor es de solo un 0,2%.
las ramas con alto nivel de concentración, como la petroquímica

y el cemento, en segundo lugar, resultó mayor a su peso en el valor
agregado industrial, mientras que en las ramas intensivas en mano
de obra e ingeniería se verificó la situación opuesta: aquellos sectores
beneficiados por la convertibilidad registraron también las mayores
ganancias en este período, basadas en ingresos extraordinarios en el
marco de la devaluación (Tavosnaska, 2010).
En paralelo con la mejora de los márgenes de rentabilidad,
repuntó y creció la inversión en todos los sectores industriales. En
términos generales, la tasa de inversión de la economía se recuperó
a gran velocidad y se convirtió en el elemento más dinámico de la
demanda interna y en un factor determinante del ritmo de crecimiento.
En 2008, la tasa de inversión alcanzó el 23,3% del PIB, superior al máximo
previamente registrado en 1998 (20%). Si bien en un inicio la construcción
fue el componente más dinámico, el gasto en equipo de producción
duradero se recuperó sobre todo hacia 2007 hasta representar el 63% y
el 73% del incremento de la inversión bruta interna fija en 2007 y 2008,
respectivamente. Las pymes constituyeron el sector empresarial que
logró el mejor desempeño relativo en materia de inversión y efectuaron
desembolsos que crecieron a un promedio anual del 23%, propiciados por
una recomposición de la tesorería propia (Kulfas, 2009; Porta y otros, 2009).
Asimismo, este proceso alentó la creación de nuevas empresas y el
crecimiento de muchas de las ya existentes.
De todas maneras, si bien se produjo una cierta recomposición
de los tejidos productivos muy agredidos por el anterior proceso
de desindustrialización relativa, no alcanzó a modificarse en forma
sustancial la baja articulación entre las grandes y las pequeñas empresas.
La reestructuración de la industria manufacturera de las décadas
previas no solo afectó de manera asimétrica a los distintos sectores, sino
que también profundizó la heterogeneidad estructural de las firmas.
Mientras que varias grandes empresas se habían consolidado en los
sectores productivos y alcanzado niveles internacionales, el entramado
de pymes padeció un marcado debilitamiento. Las grandes empresas
suelen constituir en la economía argentina los nodos principales de
redes muy jerárquicas, en las que quedan circunscritas sin trasladar
efectos multiplicadores importantes a la cadena productiva en cuestión4.
En este sentido, la tendencia al aprovisionamiento de partes, piezas y
4
El sector automotor brinda un ejemplo excelente, pues dado el elevadísimo porcentaje de
componentes importados utilizados por las empresas terminales para las tareas de ensamblaje,
el típico dinamismo de este segmento y del mercado se trasladó solo de manera acotada hacia la
totalidad de la cadena. Tampoco se ha concretado una política explícita dirigida a articular los
agentes de las tramas y modificar los nodos de acumulación.
436 CEPAL
componentes importados de los años noventa no se modificó de modo

generalizado en este último período, así como tampoco el reparto de
rentas en las cadenas.
La expansión acelerada de las exportaciones manufactureras
desde 2004 fue otro rasgo destacado del crecimiento industrial reciente
y determinó un nuevo salto de nivel en el valor de las ventas externas y
la virtual duplicación del coeficiente de apertura exportadora sectorial
con respecto a la década de 1990. Este salto exportador se sustentó sobre
todo en un aumento del volumen de ventas, tanto de las manufacturas
de origen agropecuario como de origen industrial (véase el gráfico XV.2).
Ahora bien, el patrón de exportaciones continúa concentrado en un
conjunto acotado de productos basados en los recursos naturales
— aceites y residuos de la industria alimenticia—, las industrias de
proceso e intensivas en escala —el acero y el aluminio, la industria
papelera y la petroquímica— y el sector automotor (promovido por un
régimen sectorial especial establecido para el Mercado Común del Sur
(MERCOSUR)). Al mismo tiempo, hay pruebas de que en el patrón de
exportaciones industriales argentinas continúan predominando los
bienes de bajo contenido tecnológico.
Gráfico XV.2
Argentina: exportaciones por rubro, 1991-2011
(En millones de dólares)
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Productos primarios Manufactura de origen agropecuario

Manufacturas de origen industrial Combustible y energía
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC).
De todas maneras, la mayor competitividad basada en los precios

debida a la modificación radical del nivel de tipo de cambio y un contexto
internacional favorable propiciaron la expansión de un nuevo conjunto
de bienes, lo que posibilitó una muy incipiente diversificación de las
exportaciones industriales (Bianco, Porta y Vismara, 2008; Herrera y

Tavosnaska, 2009). Este resultado se relaciona también con el desempeño
exportador de las pymes, que incrementaron sus despachos a un ritmo
semejante al de los grandes exportadores. Entre estas empresas que
comenzaron a exportar o profundizaron su inserción externa a partir
del nuevo régimen macroeconómico predominan aquellas dedicadas a
elaborar bienes de capital y otros productos metalmecánicos, maquinaria,
artefactos eléctricos, manufacturas metálicas, instrumentos médicos y de
precisión, y productos químicos y farmacéuticos.
Por otra parte y pese al cambio en los precios relativos, la relación
entre las importaciones y el producto continuó en alza, asociada al
crecimiento de la actividad económica interna, el proceso inversor y las
rigideces remanentes en la estructura de aprovisionamiento debido a la
ausencia de una trama local, dado que el patrón productivo no registró
cambios sustanciales (véase el gráfico XV.3). Asimismo, para dar cuenta
del crecimiento acelerado de las importaciones se suman otros factores,
como el costo “hundido” del aprendizaje importador previo y no
compensado por el nuevo régimen macroeconómico, el posicionamiento
del Brasil como proveedor en el marco de la integración de las empresas
transnacionales, la consolidación de hábitos de consumo centrados en
productos de rápida obsolescencia de mercado y la preferencia por la
flexibilidad de los agentes económicos.
Gráfico XV.3
Argentina: importaciones totales y su composición
según su uso económico, 1991-2011
(En millones de dólares)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Bienes de capital Bienes intermedios Combustibles Piezas y accesorios para

bienes de capital
Bienes de consumo Vehículos automotores Demás productos
para pasajeros
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC).
438 CEPAL
Pese al incremento de la producción, el empleo, las exportaciones

y la inversión, la cuantía y la composición de las inversiones junto con
la débil conducta tecnológica predominante en las empresas industriales
se traducen en un insuficiente crecimiento de la productividad en
términos internacionales. De acuerdo con la base de datos del Programa
de Análisis de la Dinámica Industrial (PADI) de la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL), su ritmo de expansión continúa
por debajo de los niveles registrados en las economías más avanzadas
(con un crecimiento anual promedio de la productividad en la Argentina
de un 3,7% y un 4,6% en el conjunto de las economías industrializadas
entre 2002 y 2007). Como resultado de este proceso, en la Argentina el
producto industrial por trabajador representaba el 45,1% del producto
estadounidense en 1993, mientras que bajaba al 42,6% en 2001, se
desplomaba al 37,7% en 2002 y descendía incluso al 36,1% en 2007
(véanse los gráficos XV.4 y XV.5). Si bien la Argentina comenzó a cerrar
sus brechas internas en términos productivos y sociales, el incremento
más marcado de la productividad de la industria estadounidense indica
que se profundizó la brecha tecnológica externa de la economía argentina.
En el ámbito sectorial, los desempeños resultan heterogéneos: mientras
que en sectores como el de los automóviles y el de los alimentos, bebidas
y tabaco se registra un cierto acortamiento de la brecha de productividad,
las diferencias se acentuaron en las restantes ramas intensivas en
ingeniería y en aquellas intensivas en mano de obra.
Gráfico XV.4
Argentina y Estados Unidos: producto industrial de sectores seleccionados,
por trabajador, 1993-2007
(En miles de dólares de 1985)
A. Alimentos, bebidas y tabaco

120
100
80
60
40
20
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Argentina Estados Unidos

Gráfico XV.4 (conclusión)

B. Automóviles
120
100
80
60
40
20
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
C. Ramas de la ingeniería, excluido el sector automotor

300
250
200
150
100
50
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
D. Rubros intensivos en mano de obra

120
100
80
60
40
20
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Argentina Estados Unidos
(CEPAL), Programa de Análisis de la Dinámica Industrial (PADI).
440 CEPAL
Gráfico XV.5
Argentina: crecimiento de la productividad y comparación
con los Estados Unidos, 2000-2010
(En porcentajes)
2,6
Productividad de la Argentina en comparación
2,1
con la de los Estados Unidos
1,6
1,1
0,6
Argentina
0,1
-5 0 5 10 15
- 0,4
Tasa de incremento de la productividad media anual
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del Banco Mundial.
En Coremberg (2012) se presentan estimaciones de la productividad

total de factores (PTF) para la Argentina en el período 1990-2010 y se
compara su comportamiento en las fases de auge registradas en cada
década. De acuerdo con estas evidencias, el crecimiento en ambos períodos
se debería más a la acumulación de factores —capital y trabajo— que a los
incrementos de la PTF. La acumulación de capital da cuenta del 42% del
crecimiento del PIB entre 2002 y 2010, y del 40% entre 1990 y 1998. En ambos
casos se trata fundamentalmente de capital no perteneciente al sector de las
tecnologías de la información y las comunicaciones y de origen importado,
aunque en la etapa posterior a la devaluación resulta algo más considerable
la participación del equipamiento doméstico y de la inversión pública no
residencial. A su vez, la incorporación del factor trabajo representa un 49%
del crecimiento agregado a partir de 2002 y un 42% del registrado durante
la convertibilidad hasta 1998, contribución que en general se basa más en la
cantidad que en la calidad del empleo. En ambos períodos resulta también
modesto el aporte de la mayor eficiencia en el uso de los factores.
B. Limitaciones de la especialización productiva

El nuevo esquema macroeconómico no parece haber representado un
incentivo suficiente para alcanzar una producción más sofisticada o
marcados cambios innovadores en los productos o procesos. En general, no
alcanzan a alterar el panorama de la industria ni a lograr algunas mejoras,
vinculadas a la búsqueda de una mayor inserción exportadora, o avances
en los nuevos sectores del software y la biotecnología. Ya las primeras

encuestas sobre innovación realizadas en la Argentina a finales de los años
noventa mostraban que los gastos efectuados por las empresas en esta
esfera eran significativamente menores a los estándares internacionales.
Los resultados de las últimas mediciones ponen de manifiesto que la
situación no ha experimentado modificaciones sustanciales. Esto sugiere
que una gran parte de las empresas aprovecharon las nuevas condiciones
para aumentar su nivel de actividad y de ventas sin proponerse una
estrategia tendiente a desarrollar al mismo tiempo una plataforma de
inserción competitiva, sostenible y acumulativa5.
Más que asociado a un cambio estructural, el proceso de
reindustrialización relativa de los últimos años se caracterizó por un nuevo
régimen de crecimiento, en el que la gran mayoría de las ramas industriales
crecieron al mismo tiempo que la productividad laboral media y la
ocupación de la mano de obra. La estructura productiva argentina presenta
puntos flacos en su composición sectorial —centrada en actividades de
bajo contenido tecnológico— y, a su vez, en las distintas ramas predomina
una especialización en los rubros productivos de menor complejidad. Este
tipo de especialización productiva se heredó del cambio estructural de
los años noventa, en cuyo marco las actividades tecnológicamente menos
dinámicas ganaron participación y el aparato industrial tendió a reemplazar
el empleo y las capacidades locales mediante la incorporación de insumos,
componentes y bienes de capital importados como una estrategia de
modernización. Esta reestructuración tuvo como correlato el desaliento de
las capacidades productivas y tecnológicas endógenas, el desmantelamiento
de los encadenamientos locales y una mayor heterogeneidad productiva.
La composición sectorial de la estructura industrial no resulta un
indicador suficiente de las características tecnológicas y el valor agregado de
la producción local. Otros factores relevantes que se deben tener en cuenta
son las clases de productos y actividades de cada industria, la complejidad
de los procesos productivos y la aplicación de conocimientos en la
producción, el valor agregado y la integración con el entramado productivo
local así como los tipos de mercados o los eslabones de las cadenas de
valor en los cuales se inserta. En este sentido, Ocampo (2005) recupera una
larga tradición teórica de autores y de escuelas económicas heterodoxos al
plantear que la dinámica de las estructuras productivas es el resultado de
la interacción entre dos fuerzas distintas: por un lado, la innovación y, en
5
Solo unas pocas empresas industriales (menos del 10%) muestran una estrategia continua de
innovación, mientras que una cuarta parte realiza escasas o nulas actividades en este rubro (Lugones,
Suarez y Moldovan, 2008), conducta que se observa en todos los sectores industriales. Del mismo
modo, estos autores señalan que en todos estos sectores se observan ejemplos de empresas con
comportamientos más dinámicos y auspiciosos, en cuyos casos el coeficiente respectivo se aproxima
al promedio de las firmas europeas y excede el de la industria brasileña, pues el gasto en innovación
supera el 3% de las ventas, un valor muy por encima del promedio (1,12%).
442 CEPAL
términos generales, los procesos de aprendizaje, y por el otro, la existencia de

complementariedades, encadenamientos y redes entre empresas, actividades
productivas e instituciones que sustentan externalidades dinámicas.
A partir de esta definición teórica, Porta (2006), Bianco y Fernández
Bugna (2010), y Porta y Fernández Bugna (2011) han elaborado propuestas
y metodologías para clasificar e identificar el posicionamiento relativo de
las actividades productivas en función de los ejes planteados por Ocampo6.
En el caso de la Argentina, los sectores que elaboran materiales para la
construcción (269), automotores (341) y otros productos químicos (242)
resultan ser los que combinan los mayores niveles relativos de aprendizaje
y encadenamientos en el aparato industrial argentino (véase el gráfico XV.6).
No se trata de actividades caracterizadas usualmente como de alto
contenido tecnológico (con excepción de los fármacos, incluidos en la
rama de productos químicos). La industria automotriz, en particular, ha
mostrado un creciente avance hacia una mayor importación de partes y
componentes con más contenido tecnológico, lo que redujo su integración
con la economía local en términos cuantitativos y cualitativos.
Gráfico XV.6
Argentina: indicadores de innovación y aprendizaje y encadenamientos
de las ramas manufactureras, 2005-2007 a
+
241 269
Numerosas innovaciones
y aprendizajes relativos
341
222
252 242
Innovación y aprendizaje
153 272
320 210
202 330
- 261
369 172
171
251
343 291 +
173 281 289 154
152 243 292 361
310 155
y aprendizajes relativos
Acotadas innovaciones
191 273 221 350

300 160 192 293
181
230 342 151
271 201
Escasos encadenamientos relativos - Numerosos encadenamientos relativos
Encadenamientos
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del Centro de Estudios para la Producción (CEP),
el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) y la Matriz Insumo Producto 1997 (MIPAr-97).
a
Las burbujas reflejan la importancia de cada una de las ramas manufactureras respecto del valor
agregado de la industria.
6
Véanse las cuestiones metodológicas en Porta y Fernández Bugna (2011). Dado que las encuestas
nacionales sobre innovación y conducta tecnológica se elaboran a partir de una muestra de empresas
manufactureras, la falta de datos sobre las actividades de innovación en el sector primario y en el de
los servicios no permite aplicar la presente metodología a las actividades productivas.
A su vez, la mayoría de las ramas industriales se concentran en

los cuadrantes de niveles medios y bajos de ambos indicadores: por
ejemplo, la refinación de petróleo (230) y la industria procesadora
de alimentos (151), ambas con fuerte participación en la estructura
industrial, se ubican en los cuadrantes menos virtuosos. Esto indica
que importantes actividades basadas en los recursos naturales todavía
se sustentan fundamentalmente en ventajas estáticas, con acotados
gastos en innovación y aprendizaje, así como un escaso desarrollo y
diversificación de los eslabones con el resto de la economía.
Cabe señalar que, al utilizar esta metodología de cálculo, que hace
uso de promedios agregados, se pueden llegar a pasar por alto considerables
niveles de heterogeneidad intrasectorial (Bianco y Fernández Bugna, 2010).
En diversos estudios se ha publicado información sobre sectores en los
que empresas muy activas en el desarrollo de nuevos productos conviven
con otras especializadas en bienes de baja calidad y diferenciación (por
ejemplo, la industria láctea), así como el caso de empresas o segmentos
que cuentan con reconocidos centros de investigación y desarrollo, por
ejemplo, la industria siderúrgica o de maquinarias especializadas (véase,
por ejemplo, Stumpo y Rivas, 2013). En este sentido, aunque según
las encuestas tecnológicas en la Argentina el nivel de gasto privado
en actividades de innovación sea acotado, también hay pruebas de la
presencia en diversos sectores de agentes con comportamientos dinámicos
y estrategias explícitas en términos de innovación e inserción externa
(Lugones, Suárez y Moldovan, 2008; Suárez, 2013). De todos modos, en
estos mismos trabajos se da cuenta del carácter minoritario de estos casos,
lo que explica el desempeño promedio observado.
Si se aplican los postulados de Ocampo (2005), se pueden definir
como procesos de transformación estructural virtuosos aquellos en
los que ganan participación los sectores productivos intensivos en
innovación y aprendizaje, y en complementariedades. Trayectorias de esta
naturaleza determinan una eficiencia micro- y mesoecónomica, generan
competitividad sistémica, reducen la heterogeneidad y mejoran los ingresos
de la población. Por el contrario, los procesos en los que solo algunas
empresas, actividades o sectores presentan altos contenidos de innovación
y aprendizaje, pero con un débil desarrollo de complementariedades,
constituyen casos con poco futuro. Las ventajas competitivas son
específicas de ese conjunto de actividades o empresas. Dada su limitada
integración con el resto del aparato productivo, el crecimiento de estas
actividades requiere de significativos flujos de importaciones, genera
filtraciones al crecimiento y anula los efectos multiplicadores, al tiempo
que las convierte en actividades susceptibles de deslocalización.
444 CEPAL
En el caso argentino, en la fase de crecimiento industrial reciente,

han tendido a ganar cierta participación relativa aquellas ramas con
mayores contenidos de innovación, aprendizaje o encadenamientos, lo
que sugiere una tendencia interesante en términos de transformación
estructural. No obstante, las actividades que combinan los indicadores más
elevados en ambos ejes no superan el 15% del producto industrial. Por otra
parte, Porta y Fernández Bugna (2011) aplican una metodología similar y
realizan una comparación de las estructuras productivas de la Argentina y
el Brasil tomando a Alemania como referencia7. La mayor parte de las ramas
manufactureras argentinas se ubican en los niveles relativamente más bajos
de innovación y aprendizaje y de encadenamientos. Esta situación contrasta
en parte con el caso brasileño, que presenta una mayor cantidad de sectores
con características estructurales profundas y parece corroborar la hipótesis
de Porta (2006), que plantea la existencia de un cuadrante ausente en la
estructura productiva argentina (véase el gráfico XV.7).
Gráfico XV.7
Argentina y Brasil: diferencias entre los indicadores de innovación y aprendizaje
y las complementariedades de las ramas manufactureras respecto de Alemania, 2005 a
(En porcentajes)
A. Argentina
100
80
60
26
40
20
25
0 21+22
20 36
-20
15+16
-40 28
17+18+19
-60 34 24
27 32 33
-80 29
30 31
35
-100
-100 -50 0 50 100
Encadenamientos
7
A partir de las matrices armonizadas de insumos y productos elaboradas por la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y de las respectivas encuestas sobre
innovación, se volvió a aplicar la metodología descrita para comparar la especialización industrial
de la Argentina, el Brasil y Alemania. Se utilizó el caso de Alemania como patrón de referencia
para definir los niveles absolutos de innovación, aprendizaje y encadenamientos con los cuales
calificar la especialización productiva de economías como la argentina o la brasileña. Por su parte,
se efectuó una comparación con el Brasil a fin de captar también las asimetrías tecnológicas con otra
economía de desarrollo intermedio de la región. En función de estos indicadores, se calcularon para
la Argentina y el Brasil las diferencias con los valores obtenidos en el caso de Alemania, teniendo en
cuenta la intensidad de la innovación y el aprendizaje, el nivel de investigación y desarrollo, y los
eslabonamientos de las ramas alemanas como un indicador indirecto de la frontera.
Gráfico XV.7 (conclusión)

B. Brasil
100
80
60
40
36
20 21+22
17+18+19 26
15+16
0
28 25
27
-20 29
20
-40 33 31
35
30 32
-60 34
-80 24
-100
-100 -50 0 50 100
Encadenamientos
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), el
Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), la Oficina de Estadística de las Comunidades
Europeas (EUROSTAT) y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).
a
Las burbujas representan la participación de cada rama en el producto industrial correspondiente a 2005
sobre la base de información de la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales del INDEC, en el caso
de la Argentina, y de la base de datos del Programa de Análisis de la Dinámica Industrial (PADI) de la
CEPAL, en el caso del Brasil.
Según estos indicadores, cuando se considera la intensidad de

la innovación y el aprendizaje, la distribución de las ramas confirma
la amplitud de las brechas de innovación y aprendizaje en los distintos
sectores industriales argentinos y brasileños respecto de la estructura
alemana, con la sola excepción de cauchos y plásticos (25) y otros productos
no metálicos (26), así como las distancias especialmente marcadas de las
maquinarias y equipos (29), la maquinaria de oficina (29), los equipos y
materiales eléctricos (31), y otros transportes (35). Estos datos demuestran
que la diferencia tecnológica entre los sectores industriales de la Argentina,
el Brasil y Alemania no se limita a una especialización sectorial, sino que
se amplía de la mano de la debilidad de las capacidades endógenas de
innovación y resulta aun más pronunciada cuando además se toman en
cuenta los gastos absolutos en innovación y aprendizaje, y en investigación
y desarrollo (Peirano, 2008).
En síntesis, los determinantes estructurales del crecimiento de la
industria argentina tienden a ser débiles: su expansión suele requerir un flujo
creciente de importaciones, sin redundar en mayores efectos multiplicadores
por el lado de la demanda, a la vez que no crea necesariamente suficientes
economías externas de escala como para sustentar avances de la
competitividad sistémica. El proceso de crecimiento no se apoya en el
desarrollo de actividades más intensivas en conocimiento y diferenciación,
con demanda dinámica, altas tasas de inversión y efectos positivos en el
446 CEPAL
resto del aparato productivo. Por lo tanto, el incremento de la productividad

resulta insuficiente y la estructura productiva resulta ser en sí misma
una limitante de los objetivos de crecimiento sostenible, el aumento de la
calidad de vida y una mejor distribución de los ingresos. A su vez, tarde
o temprano dependiendo de eventuales factores de coyuntura interna
o externa, tiende a precipitar o agravar las condiciones de la restricción
externa y fiscal, y a condicionar la política cambiaria.
Desde el punto de vista de las dimensiones estructurales que se
examinan en este trabajo, el perfil de especialización exportadora de la
economía argentina muestra una característica paradójica. Porta y Fernández
Bugna (2011) analizaron cómo evolucionó la inserción comercial externa de
los sectores industriales argentinos según el índice de ventajas comparativas
reveladas propuesto por Lafay (1979 y 1980)8. Los resultados mostraron
ventajas comparativas durante 1993-2008 en distintos rubros de alimentos
y bebidas —alimentos, lácteos, molinería, bebidas— (15), productos de
cuero (191), refinación de petróleo (23), hierro y acero (271), metales preciosos
y no ferrosos (272) e impresión (222), este último explicado por los bajísimos
niveles de importación (véase el gráfico XV.8). Se trata, sobre todo, de sectores
basados en los recursos naturales o beneficiados por antiguos y permanentes
regímenes de promoción industrial. En el gráfico puede observarse que
ninguna de estas actividades se ubica en el cuadrante más virtuoso.
Gráfico XV.8
Argentina: sectores con ventajas comparativas según los indicadores
de innovación y aprendizaje, y de encadenamientos, 2005-2007 a
222
153
272
- +
154
152 155
230 271 191 151
-
Encadenamientos
a
Las burbujas reflejan la importancia de cada una de las ramas manufactureras en el total de las
exportaciones de este origen.
8
Ahora bien, se podría argüir que ciertos sectores gozan de ventajas

comparativas potenciales, en el sentido de que han reducido en forma
progresiva sus desventajas comparativas reveladas y presentan las
características expuestas en este trabajo (Nassif, 2003; Briner, Sacroisky y
Bustos Zavala, 2007). En general, se trata de ramas con elevados coeficientes
de exportación y comercio intraindustrial, donde se incluyen algunos
insumos industriales, como los productos químicos (241 y 242), los productos
de papel (210) y el caucho (251), y algunas ramas basadas en economías
de escala e intensivas en capital, que se cuentan entre las actividades
con los mayores niveles de innovación y aprendizaje y desarrollo de
encadenamientos de la industria argentina (véase el gráfico XV.9). Por otra
parte, salvo contadas excepciones, las ventajas comparativas de las ramas
con menores contenidos de innovación y aprendizaje y encadenamientos
tienden a empeorar a lo largo del período.
Gráfico XV.9
Argentina: sectores con ventajas comparativas potenciales según los indicadores
de innovación y aprendizaje y encadenamientos, 2005-2007 a
+
241
242
210
- 171
251 +
221 351
201
-
Encadenamientos
a
Las burbujas reflejan la importancia de cada una de las ramas manufactureras en el total de exportaciones
de este origen.
Este patrón de inserción internacional —basado en actividades con

un uso poco intensivo de la mano de obra y una limitada capacidad para
crear encadenamientos productivos— determina una acotada elasticidad
entre las exportaciones y el empleo (Stumpo, 2009). Así, la gran mayoría
de los puestos de trabajo creados en la reciente etapa de crecimiento
económico y exportador están relacionados con empresas cuya actividad
se orienta exclusivamente hacia el mercado interno. Estos aspectos ponen
en duda la eventual automaticidad de los efectos que podrían esperarse de
una estrategia de crecimiento impulsado por las exportaciones, tal como
448 CEPAL
se ha señalado con frecuencia en el debate corriente (Katz y Stumpo, 2001).

Asimismo, sugieren la importancia de vincular con mayor eficacia
una inserción internacional más profunda con la diversificación de la
estructura productiva, al tiempo que se mejora su aptitud para originar
eslabonamientos en ambos extremos de la cadena y para llevar adelante
procesos más avanzados y complejos desde el punto de vista tecnológico.
C. Enfoques de política industrial: hacia

una agenda posneoliberal
La clave para transformar un ciclo de expansión en un proceso de desarrollo
económico radica en la dimensión mesoeconómica. La composición
sectorial de la producción, las estructuras de mercado, el funcionamiento
de los mercados de factores y las instituciones que encuadran el aparato
productivo condicionan su evolución. Cualquier sendero de desarrollo
se modelará en función de la dinámica de los cambios experimentados
por la estructura de producción, que será el resultado de la interacción
entre la secuencia de incorporación de innovaciones en los procesos, los
productos, la organización o la institución —con la consecuente difusión
de los procesos de aprendizaje— y la densidad de complementariedades
presentes o inducidas en la estructura productiva. La capacidad de un
sistema industrial para crear nuevas actividades constituye un componente
fundamental de un crecimiento económico veloz, pero la transformación
de la estructura productiva dependerá, sobre todo, de su difusión y la
creación de encadenamientos productivos.
El reciente proceso de reindustrialización experimentado por la
Argentina se vio impulsado por políticas activas que estimulaban la
producción y, en particular, la expansión de la demanda. Sin embargo,
las principales características tecnoproductivas y socioproductivas de
la estructura económica no sufrieron modificaciones sustanciales y su
funcionamiento tiende a producir desequilibrios que comprometen los
objetivos de redistribución del ingreso y de recuperación de márgenes
de acción para la política económica. La meta destinada a llevar adelante
un cambio estructural requiere basarse en la definición explícita de una
estrategia y las correspondientes políticas de desarrollo productivo
que, en forma simultánea, alienten los procesos de escalamiento o
actualización de los productos, procesos y funciones —donde resulta
fundamental la dimensión intrasectorial— y promuevan un mayor grado
de eslabonamiento entre las empresas, las actividades y los sectores.
Se apunta a reconstruir un entramado de relaciones productivas que
favorezcan el incremento sostenido de la productividad y de consolidar las
instituciones sociolaborales que permitan lograr mejoras distributivas y la
creación de nuevos mercados sin comprometer el crecimiento.
Para consolidar un sendero de desarrollo inclusivo se necesita

rediseñar la intervención estatal a nivel mesoeconómico. La Argentina
cuenta con un sistema productivo muy diversificado, atravesado por
intensos conflictos distributivos y caracterizado por una acotada
capacidad para articular —de un modo inclusivo— los intereses de
todos los actores involucrados en aras de un objetivo estratégico.
El tamaño de su población y el acervo de capacidades acumuladas
resultan incompatibles con una estrategia de tipo “nicho” y en extremo
especializada, al tiempo que la administración de la puja distributiva
requiere un alza sistemática y sustancial de la productividad media
de la economía y evitar los abusos de las posiciones dominantes. La
selectividad de toda intervención debería promover un escalamiento
general de las actividades productivas y la definición de la política
industrial en sentido amplio tendría que seguir aquellos criterios y
atender las condiciones necesarias para maximizar su eficacia.
El desafío radica en avanzar hacia un tejido productivo más denso,
complejo e integrado, transformación que no deriva automáticamente del
crecimiento agregado. Por el contrario, se trata de un cambio estructural que
necesita una intensa acción colectiva en un plano mesoeconómico, porque
los obstáculos principales subyacen en los problemas de coordinación
y en el tipo de gobernanza que rige las diferentes cadenas de valor. En
este sentido, así como resulta evidente que las políticas productivas no
tienen suficiente potencia como para compensar las incongruencias o los
desequilibrios macroeconómicos, también salta a la vista que no se puede
solo establecer un sistema de incentivos supuestamente favorables y apostar
por la coordinación mediante un sistema de precios. La función primordial
de las políticas de desarrollo productivo debe ser la intervención sobre la
composición sectorial de la producción y la regulación de las relaciones
interempresariales e intersectoriales, donde se define cómo se genera, se
apropia y se distribuye el ingreso.
Es necesario formular las políticas a partir de objetivos que permitan
identificar para cada cadena productiva la trayectoria de transformación
requerida para concretar las opciones de escalamiento productivo y de
desarrollo de complementariedades. No se trata de pensar la política
industrial como una reacción ante fallas de mercado orientada a resolver
los problemas de información o coordinación que causa un sistema de
precios, ni como intervenciones meramente compensatorias. El corazón
de las políticas productivas debe ser la definición del escenario estratégico
factible —según las capacidades acumuladas y potenciales— y deseable en
función del objetivo de desarrollo inclusivo. Esta es una tarea indelegable
del Estado: supone explicitar la estrategia general y definir las metas y
trayectorias del cambio estructural buscado. Al mismo tiempo, permite
redefinir la relación entre el sector público y el sector privado: el tránsito
450 CEPAL
desde la situación presente hacia la meta deseada requiere una interacción

fluida con los sectores empresariales y sindicales a fin de asegurar una
acertada implementación de las políticas específicas.
En términos más operativos, se propone elaborar una matriz
de objetivos y estrategias de políticas, cuyo propósito específico sea
establecer la trayectoria del cambio necesario en los sectores o las cadenas
productivas que resulte más conveniente en términos sociales por las
externalidades pecuniarias y no pecuniarias que puede traer aparejadas
(véase el diagrama XV.1). El diagnóstico, organizado en función de los
ejes de escalamiento y complementariedad planteados, debe identificar
el posicionamiento sectorial (cualquiera de los Ai posibles), lo que supone
tomar en cuenta el punto de partida de la intervención a los efectos de
alcanzar una zona de mayor calidad dentro de los ejes del cambio estructural
deseado (B)9. En términos generales, el paso de la situación actual de cada
9
El escalamiento puede plantear la exigencia de producir más eficientemente (escalamiento de los
procesos), de orientarse hacia productos de mayor valor unitario (escalamiento de los productos)
o de desplazarse hacia tareas que requieran mayores capacidades (escalamiento funcional).
También debe tenerse en cuenta que toda destreza que se adquiera y permita desempeñar una
función de forma sobresaliente se puede aplicar en distintos sectores (escalamiento intersectorial).
En última instancia, el escalamiento procura alejarse de los sectores o las funciones donde la
competitividad depende de los costos y las barreras de entrada son acotadas. En particular, el
escalamiento funcional puede reducir la vulnerabilidad de la posición competitiva de una firma
o sectores, ya que limitarse a cumplir solamente la fase de manufactura restringe la competencia
a parámetros asociados con los costos de los factores y transforma el salario en la variable de
ajuste. En pocas palabras, para los sectores productivos esta estrategia implica orientarse hacia
aquellas actividades o funciones donde puedan demostrar ventajas competitivas no relacionadas
con el precio. Los posibles indicadores que se pueden utilizar para analizar esta dimensión son
de naturaleza tanto cuantitativa como cualitativa, a saber: i) variedad y diferenciación de las
materias primas, insumos, partes y componentes; ii) calidad de las materias primas, insumos,
partes y componentes; iii) costo de las materias primas, insumos, partes y componentes;
iv) disponibilidad de los recursos humanos; v) aptitud y formación de los recursos humanos;
vi) utilización de la capacidad instalada; vii) características del equipamiento tecnológico
y las instalaciones; viii) conducta tecnológica de las empresas; ix) calidad de los productos, y
x) incorporación de actividades de ingeniería y diseño.
El desarrollo y fortalecimiento de complementariedades y encadenamientos productivos
se encuentra en la base de la naturaleza sistémica de la competitividad. La creación de
complementariedades resulta esencial para mejorar la competitividad de todo el sistema, pues
están presentes en el desarrollo de encadenamientos verticales en ambos sentidos (hacia abajo y
hacia arriba), así como en vinculaciones horizontales con otros sectores productivos. Constituyen
el determinante estructural de los multiplicadores de los procesos de inversión y, por tanto,
establecen un vínculo directo entre la estructura productiva y el desempeño macroeconómico. Un
desarrollo profuso de los encadenamientos aumenta la densidad de la estructura productiva y evita
las filtraciones que se producen en el crecimiento cuando este requiere mayores importaciones.
Los posibles indicadores que se pueden utilizar para el diagnóstico de esta dimensión son de
naturaleza tanto cuantitativa como cualitativa, a saber: i) cantidad y grado de aprovechamiento de
las materias primas, insumos, partes y componentes nacionales; ii) desarrollo de eslabonamientos
con proveedores de maquinaria y herramientas; iii) desarrollo de eslabonamientos con otros
sectores proveedores de insumos y servicios; iv) grado de coordinación de las actividades a
lo largo de la cadena; v) peso del sector dentro de la jerarquía o gobernanza; vi) asimetría de
posiciones en la cadena; vii) creación de vínculos con cadenas comercializadoras y otros eslabones
“hacia adelante”; viii) existencia de complejos productivos, y ix) grado de adecuación de la
infraestructura física y tecnológica para el desarrollo del sector.
uno de los sectores (Ai) al estado virtuoso adoptado como meta (B) se puede
dar a partir de acciones en diferentes instancias tecnoproductivas y
socioproductivas, y por medio de diferentes impulsos específicos.
Diagrama XV.1
Trayectorias de cambio estructural y acciones de política
Cambios en la combinación de productos Escalamiento

Cambios en la organización de la producción
Cambios en la fuente de ingresos o el origen
de los beneficios Ai B
Cambios en la relación entre capital y trabajo
Cambios en la orientación de la inversión
Cambios en el agente representativo
Cambios en la gobernanza de la cadena
Cambios en la inserción internacional
Eslabonamiento
Ai Ai
Impulso del contexto institucional o el Estado

Impulso del cambio tecnológico
Impulso de la demanda
Superación de los cuellos de botella
La matriz de objetivos y estrategias de política tiene como objeto

proponer un sendero virtuoso destinado a incrementar la competitividad
sectorial en función de las posibilidades reales de transformación,
reconversión o cambio estructural del sector. La meta ideal (B) debe constituir
una situación tanto deseable como posible, y responder a las potencialidades
históricas del sector y a las necesidades específicas del contexto económico.
En el marco de lo posible, se entiende que el desplazamiento desde la
situación inicial al estado de mayor calidad está condicionado por una serie
de factores. Al evaluar cada uno de estos factores se obtiene como resultado
una combinación de rasgos y atributos que permiten delinear la trayectoria
más conveniente para cada uno de los sectores.
Esta matriz ofrece un conjunto de iniciativas estratégicas
que permiten seguir las mejores trayectorias de desarrollo de una
competitividad genuina y señala de manera estilizada el menú de
opciones (en términos de objetivos y estrategias de política) que se abren al
momento de formular políticas de desarrollo orientadas al escalamiento y
el eslabonamiento productivo (véase el diagrama XV.2). La tarea sugerida
consiste en elaborar a partir del tablero de comando una estrategia de
transformación, reconversión o cambio estructural para el sector. La
implementación de políticas conforme a las trayectorias recomendadas
en esta matriz debería arrojar resultados que apuntalen la competitividad
452 CEPAL
sistémica de la economía. Así, una mejor estructura productiva se

traducirá en un mayor número de innovaciones y de encadenamientos
—que permitirán difundirlas—; un grado más elevado de escalamiento
productivo; la elaboración de bienes y servicios más sofisticados; la
incorporación de diseño, tecnología y procesos; una mayor proporción de
valor agregado nacional; un mercado laboral de superior calidad y, por
consiguiente, la reducción del empleo informal.
Diagrama XV.2
Objetivos y estrategias de cambio estructural
Ai B
Matriz de objetivos y estrategias de política
Matriz de información estratégica Acciones estratégicas

Objetivo de política:
Identificar: Públicas competitividad sistémica genuina
Cuellos de botella Privadas
Rasgos Público-privadas
Atributos
Realizar un diagnóstico según los objetivos Establecer prioridades según las distintas
planteados basado en tres ejes: alternativas existentes:
1. Eslabón productivo 1. Cambios en los actores
2. Escalamiento productivo 2. Cambios en la gobernanza de la cadena
3. Marco normativo e institucional 3. Cambios en el plano tecnológico
4. Cambios en el contexto institucional
A continuación, se presenta una versión tentativa de la matriz de

objetivos y estrategias de política (véase el cuadro XV.1). Las primeras
dos filas componen lo que conformaría el diagnóstico sectorial, según
los objetivos planteados. Dentro del diagnóstico, la primera fila explicita
los distintos resultados y objetivos que se pueden esperar en términos
de la modernización de los distintos sectores y que, de alguna manera,
conforman el escenario deseable. La segunda fila, por su parte, identifica
los principales cuellos de botella que pueden presentarse al momento
de plantear la expansión del sector. Las restantes filas componen las
acciones recomendadas, según los resultados del diagnóstico, para
los objetivos deseados. En estas filas se muestran los distintos canales
mediante los cuales se pueden impulsar las modificaciones en los
sectores, a saber: i) los cambios en las fuentes del conocimiento y la
tecnología; ii) los cambios en los actores; iii) los cambios en la gobernanza
de la cadena, y iv) los cambios en el contexto institucional y normativo.
Cuadro XV.1
Matriz tentativa de objetivos y estrategias de política
Prioridades entre distintas alternativas posibles
Resultados Productos de Mejoramiento Mayor contenido Reducción de Mejoramiento de Exportaciones Inserción en

esperados de mayor calidad de la calidad o local (proveedor asimetrías entre los procesos y la cadenas de
la actualización o sofisticación incorporación local o sustitución los actores organización de valor globales
de diseño (parcial) de la producción o regionales
importaciones)
Cuellos de Recursos Financiamiento Equipamientos Oferta de insumos Repercusiones Coordinación Divisas
botella para humanos (umbral de y conductas o componentes socioambientales entre privados
la expansión calificados o inversiones) innovadores de las
con perfiles empresas
Diagnóstico y objetivos
específicos
Cambios en Ampliación de Nuevas Fusiones Transnacionalización Integración Desarrollo de Desarrollo
los actores la capacidad empresas proveedores o de grupos o
instalada o tercerización aglomeraciones
Neoestructuralismo y corrientes heterodoxas...
modernización de funciones empresariales

de los equipos
Cambios en la Trasladar la Trasladar la Solucionar fallas Eliminar dificultades Eliminar Conductas de Conductas
gobernanza de gobernanza gobernanza de coordinación para acceder a dificultades monopsonio monopólicas
la cadena “aguas arriba” “aguas abajo” (gobernanza insumos clave para colocar
no definida) la producción
Cambios Cambios en Aparición de Avances Avances científicos Aprendizaje por Actividades Interacción
Acciones
en el plano la oferta de productos que científicos o de o de los servicios la práctica endógenas de intersectorial
tecnológico insumos o pueden actuar los servicios tecnológicos investigación o intrasectorial
bienes de capital como sustitutos tecnológicos internacionales y desarrollo
locales
Cambios en Normas sobre Bienes Oferta de Dirección de la Administración Líneas de crédito Incentivos
el contexto los productos públicos, infraestructura demanda o compras del comercio fiscales y
institucional conocimientos públicas exterior tributarios
o servicios
tecnológicos
453
454 CEPAL
Cabe tener en cuenta que la herramienta metodológica que se

desprende de esta matriz no establece prioridades para los sectores,
sino que demarca los senderos que conducen a los objetivos específicos
planteados. La matriz propone un número acotado de opciones para cada
columna y brinda diferentes objetivos y estrategias de políticas, así como
lineamientos de acción que exigen también fijar prioridades. Para ello,
podrían identificarse las opciones principales y las secundarias tomando
en cuenta el diagnóstico presentado anteriormente y el escenario deseable.
El diagnóstico inicial debe presentar y organizar a nivel de las
cadenas, los sectores o las líneas de producción pertinentes un conjunto
amplio de datos estratégicos, de modo tal que permita evaluar y
fundamentar la intervención o política pública necesaria para alcanzar los
objetivos perseguidos por la estrategia general. Este último es el propósito
de las matrices de objetivos y estrategias de política. A este efecto, la
información requerida se utilizará para evaluar las fortalezas y debilidades
competitivas de cada segmento productivo y para identificar las trayectorias
productivas más congruentes y convenientes. Las trayectorias de cambio
estructural deseables y factibles para cada cadena o sector dependen de
diversos factores propios de la actividad y de otros inherentes al entorno.
Por ende, se deberán tomar en cuenta sus características tecnoproductivas
generales, las formas de competencia en el plano internacional y la situación
productiva. Según este enfoque metodológico, cada uno de los sectores o
actividades tendrá una trayectoria específica de expansión, modernización o
inclusión. La política pública debe adaptar sus instrumentos y sus modos de
intervención a esa particularidad.
Esta redefinición conceptual de la política industrial exige
también tomar en cuenta el papel de la demanda como un vector de la
industrialización, lo que implica jerarquizar el papel del Estado en tanto
que fuente de externalidades pecuniarias y reales. En algunos casos, para
apalancar los procesos de eslabonamiento y escalamiento con la demanda
tal vez se requiera dar prioridad al acceso a mercados externos, sobre todo
a efectos de impulsar la incorporación de diseños sofisticados o materiales
más nobles, o de sufragar de la mano de consumidores de ingresos elevados
los costos que conllevan estos procesos productivos más complejos. En otros
casos, el papel dinamizador de la demanda se puede canalizar por medio
de las políticas de ingresos, que habilitan la expansión de la escala potencial
mediante la incorporación de nuevos consumidores y la conformación
de nuevos mercados. Por supuesto, el gasto público también resulta una
potente herramienta para dinamizar los procesos productivos: los planes
de viviendas, los gastos en equipamiento para la salud y las inversiones en
trasporte o energía ofrecen magníficas oportunidades para que los sectores
vinculados a la oferta gocen de condiciones aptas para avanzar en las
opciones propuestas para canalizar el cambio estructural.
Conclusiones
La resolución progresiva de los problemas de especialización entraña
impulsar una trayectoria de los sectores, los segmentos o las actividades
y, por ende, las empresas hacia un mayor contenido de conocimientos
y complementariedades. Estas trayectorias han de ser específicas para
cada sector, en el sentido de que permitan en diversos grados, tanto
potenciales como factibles, producir efectos de aprendizaje, externalidades
y vinculaciones. En la medida en que se recorran estas trayectorias
(reconversión y reestructuración del aparato productivo existente) y en que
las nuevas actividades tengan la capacidad de ejercer efectos dinámicos de
escala, todo el sistema podrá adquirir mayor competitividad. Esta acción
supone repensar la intervención pública y las políticas productivas desde
otra perspectiva conceptual. De este enfoque se desprenden formas de
intervención y modos de gestión y diseño de los instrumentos diferentes
de los que predominaron hasta hoy en día. Para superar los problemas
de heterogeneidad social de los que adolece la estructura económica
argentina, se requiere de un Estado que, además de estimular el
crecimiento, tenga la capacidad de intervenir activamente en la definición
de un perfil productivo que haga frente de manera eficaz y sostenida al
desafío de alcanzar la equidad.
456 CEPAL
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458 CEPAL
Reseña biográfica de los autores
Alicia Bárcena
Asumió como Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) el 1 de julio de 2008. Previamente
se desempeñó como Secretaria General Adjunta de Gestión en la Sede
de las Naciones Unidas en Nueva York, y cumplió tareas como Jefa de
Gabinete y anteriormente como Jefa Adjunta de Gabinete de Kofi Annan,
entonces Secretario General de las Naciones Unidas. En la CEPAL ocupó
el cargo de Secretaria Ejecutiva Adjunta y Directora de la División de
Medio Ambiente y Asentamientos Humanos. En las Naciones Unidas fue
Coordinadora del Programa de Desarrollo Sostenible de América Latina y
el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
y Coordinadora del Proyecto Ciudadanía Ambiental del Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Además, fundó
y dirigió el Consejo de la Tierra, organización no gubernamental con
sede en Costa Rica, encargada del seguimiento de los acuerdos suscritos
en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo (CNUMAD), celebrada en Río de Janeiro (Brasil) en 1992. Ha
sido profesora e investigadora de la Universidad Nacional Autónoma de
México y ha publicado numerosos artículos sobre desarrollo sostenible,
políticas públicas, medio ambiente y participación pública. Tiene una
licenciatura en Biología y obtuvo una maestría en Administración Pública
en la Universidad de Harvard. Finalizó los cursos de la maestría en
Ecología e inició estudios de doctorado en Economía en la Universidad
Nacional Autónoma de México.
Antonio Prado
Economista brasileño especializado en el análisis de los cambios
tecnológicos en la industria y su impacto en el desarrollo económico, el
mercado laboral y las relaciones industriales del Brasil, que desde el
1 de noviembre de 2009 ocupa el cargo de Secretario Ejecutivo Adjunto
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Previamente se desempeñó como Jefe de Asuntos Gubernamentales de
la Presidencia del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social
(BNDES) (2005-2009) y fue asesor del Jefe de Bancada del Gobierno en el
Senado del Brasil (2003-2004). Ha sido también consejero de la Agencia
Brasileña de Promoción de Exportaciones e Inversiones (APEX), la Agencia
Brasileña de Desarrollo Industrial (ABDI) y el Centro Celso Furtado, entre
otras instituciones, incluidas algunas organizaciones de la sociedad civil.
Entre 1990 y 2000 fue miembro de la mesa directiva técnica y encargado de
la división de investigación del Departamento Intersindical de Estadística
y Estudios Socioeconómicos (DIEESE), un centro de investigación sobre

temas laborales del Brasil. Allí elaboró encuestas estadísticas sobre el
costo de la vida y el empleo y estudios sobre la distribución de ingresos,
temas raciales y de género, planificación estratégica, cambios industriales
y macroeconomía. En los años noventa coordinó trabajos de investigación
con el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq-
Brasil) y realizó innovadores estudios sobre género y raza en el mercado
laboral de las áreas metropolitanas del Brasil. Ha sido profesor en la
Pontificia Universidad Católica de São Paulo y en el Instituto Rio Branco
(IRBr) del Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil. Posee un magíster
en Economía Industrial y un doctorado en Políticas Económicas para el
Desarrollo de la Universidad Estatal de Campinas (UNICAMP). Asimismo,
ha publicado libros y colaborado con artículos en la prensa especializada
del Brasil.
Esteban Pérez-Caldentey
Actualmente se desempeña como Jefe de la Unidad de Financiamiento
para el Desarrollo de la División de Desarrollo Económico de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Anteriormente trabajó
en la sede subregional de la CEPAL en México y la sede subregional de la
CEPAL para el Caribe en Trinidad y Tabago, donde se desempeñó como
Oficial de Asuntos Económicos y Coordinador de la Unidad de Economía.
También ha trabajado para el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF). Tiene una maestría y un doctorado de la New School for Social
Research de Nueva York, donde se desempeñó como profesor auxiliar. Ha
sido también docente de la Universidad de Santiago de Chile (USACH), la
Universidad de Chile y la Universidad de Arte y Ciencias Sociales (ARCIS).
Es miembro del Comité Editorial de la revista Investigación Económica de
la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), el International
Journal of Political Economy y el Review of Keynesian Economics. Es además
coeditor de la revista World Economic Review.
José Antonio Ocampo

En la actualidad es profesor de Práctica Profesional en Relaciones
Internacionales y Públicas y Director del Programa de Desarrollo
Económico y Político de la Escuela de Asuntos Públicos e Internacionales
de la Universidad de Columbia. Anteriormente, trabajó como Secretario
General Adjunto de las Naciones Unidas para Asuntos Económicos y
Sociales del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DESA),
Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) y Ministro de Hacienda y Crédito Público y Ministro de
460 CEPAL
Agricultura y Desarrollo Rural del Gobierno de Colombia. Se especializó

en Economía y Sociología en la Universidad de Notre Dame en 1972 y se
doctoró en Ciencias Económicas por la Universidad de Yale en 1976. En el
ámbito académico, se desempeñó como Director Ejecutivo de la Fundación
para la Educación Superior y el Desarrollo (FEDESARROLLO), el principal
centro de pensamiento de Colombia en temas económicos, Director del
Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad
de los Andes, profesor de Economía en la Universidad de los Andes y
profesor de Historia Económica en la Universidad Nacional de Colombia.
También ha sido profesor visitante en Cambridge, Oxford y Yale y ha dado
discursos en muchas otras instituciones durante su participación en diversas
conferencias políticas y académicas en todo el mundo. José Antonio Ocampo
es autor y editor de más de 40 libros y ha publicado más de 300 artículos
académicos sobre la teoría y política macroeconómica, cuestiones financieras
internacionales, desarrollo económico y social, comercio internacional, y la
historia económica de Colombia y América Latina.
Luis Gonzaga Belluzzo

Licenciado en Derecho por la Universidad de São Paulo en 1965, estudió
también Ciencias Sociales en la Facultad de Filosofía, Letras y Ciencias
Humanas de esa misma universidad e hizo un posgrado en Desarrollo
Económico en el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL). Fue colaborador docente de la Universidad Estadual
de Campinas, donde se doctoró y se convirtió en profesor titular en 1986.
Fue asesor económico del Partido del Movimiento Democrático Brasileño
(PMDB) entre 1974 y 1992, Secretario de Política Económica del Ministerio
de Hacienda del Gobierno del Brasil (1985-1987), Secretario de Ciencia y
Tecnología del Estado de São Paulo (1988-1990) y jefe de la Secretaría Especial
para Asuntos Económicos en el Ministerio de Hacienda durante el gobierno
de José Sarney. Es uno de los fundadores de las Facultades de Campinas
(FACAMP) y en 2005 recibió el Premio Juca Pato como intelectual del año en
el Brasil. Es considerado el mejor economista heterodoxo del Brasil, debido a
sus interpretaciones, sugerencias y críticas de la sociedad brasileña, desde la
perspectiva de Karl Marx y John Maynard Keynes.
Ricardo Ffrench-Davis Muñoz

Economista chileno que obtuvo el Premio Nacional de Humanidades y
Ciencias Sociales entregado por el Gobierno de Chile en 2005 y docente en la
Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile. Es doctor (1971)
y magíster (1961) en Economía por la Universidad de Chicago. Es también
ingeniero comercial (1962) por la Pontifica Universidad Católica de Chile;
titulado en las dos especialidades de economía y administración; coordinador

docente durante 1963 y 1964 y profesor entre 1962 y 1974. Es además uno de los
fundadores de la Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPLAN),
donde desarrolló su trabajo como investigador entre 1976 y 1990, cuando fue
designado director de Estudios del Banco Central de Chile, cargo que ocupó
hasta marzo de 1992, fecha en que ingresó en la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) como asesor regional. Es reconocido por
su contribución al estudio de los ciclos de entrada de capitales a los mercados
emergentes, principalmente a América Latina. Es defensor de los mecanismos
que evitan la fuerte entrada de capitales, como el encaje que funcionó en
Chile durante buena parte de la década de 1990. Ha sido designado por los
presidentes de Alemania, Argelia, el Brasil, Chile, España y Francia como
representante en el Grupo Técnico para identificar fuentes de financiamiento
innovador para combatir el hambre y la pobreza en el mundo. Junto al
Premio Nobel de Economía de 2001, Joseph Stiglitz, codirige el Grupo de
Macroeconomía de la Iniciativa para el Diálogo Político en la Universidad de
Columbia. Ha sido también profesor visitante en las Universidades de Oxford,
Boston, la Complutense de Madrid y la sede Chile de la Universidad de
Stanford, así como en institutos de España, Francia, Italia y Suecia.
Daniel Titelman
Licenciado en economía por la Universidad de Los Andes en Colombia,
es también doctor en Economía por la Universidad de California. Posee
además una maestría en Ciencias Políticas de la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO). En la actualidad se desempeña como
Director de la División de Desarrollo Económico de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Anteriormente fue
Director de la División de Financiamiento para el Desarrollo, así como
Experto en Políticas Monetarias y Financieras y Coordinador de la Unidad
de Estudios Especiales de la CEPAL. Tiene una larga experiencia en temas
macroeconómicos y financieros y ha publicado numerosos informes sobre
la materia. También ha trabajado en temas relativos a financiamiento en
seguridad social, particularmente en salud y reforma de pensiones. Ha
participado en la elaboración de diversos informes institucionales de la
CEPAL en ámbitos relacionados con la macroeconomía, el financiamiento
para el desarrollo y la protección social y ha brindado asistencia técnica a
diversos países de América Latina y el Caribe.
Juan Alberto Fuentes Knight

Economista y Ministro de Finanzas Públicas en Guatemala entre 2008 y
2010. Tiene un doctorado en Economía de la Universidad de Sussex y una
maestría en la misma materia de la Universidad de Toronto. Fue Director de
462 CEPAL
la División de Desarrollo Económico de la Comisión Económica de América

Latina y el Caribe (CEPAL) entre 2012 y 2014. Trabajó previamente como
coordinador de investigaciones y asesor regional en la sede subregional
de la CEPAL en México. Anteriormente trabajó en la Secretaría General de
Planificación y Programación de la Presidencia de Guatemala, el Centro de
Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA) en México, la Secretaría
de Integración Económica Centroamericana (SIECA) y el Programa de
las Naciones para el Desarrollo (PNUD), donde coordinó el Informe de
Desarrollo Humano de Guatemala durante varios años. También fue miembro
del equipo de investigación que realizó el informe de la Comisión para
el Esclarecimiento Histórico en Guatemala. Fundó y fue Director del
Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI). Es autor de diversas
publicaciones sobre integración económica y política fiscal.
Mario Cimoli
Es Director de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y
profesor asociado de Economía en la Universidad Ca’ Foscari de Venecia.
Se doctoró en Economía por la Universidad de Sussex (1992) con una
tesis en que analizó el efecto de las brechas tecnológicas y el comercio
en el crecimiento de las economías en desarrollo. Junto a Giovanni Dosi
y Joseph Stiglitz, es codirector desde 2004 de dos grupos de trabajo de
la Iniciativa para el Diálogo Político de la Universidad de Columbia:
política industrial y regímenes de derechos de propiedad intelectual
para el desarrollo. También ha sido galardonado con el premio Philip
Morris Chair in International Business (2004) en la Escuela de Estudios
Avanzados Santa Ana de la Universidad de Pisa. Dicta conferencias
y publica artículos y libros sobre temas vinculados con las políticas
económicas para el desarrollo, tanto en el ámbito industrial como en de
la ciencia, la innovación y la tecnología.
Gabriel Porcile
Es Oficial de Asuntos Económicos de la División de Desarrollo Productivo
y Empresarial de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL). Tiene una maestría en Ciencias Económicas por la Universidad
Estadual de Campinas (UNICAMP) y un doctorado en Historia Económica
por la Escuela de Economía y Ciencias Políticas de Londres. Es también
profesor del Departamento de Economía de la Universidad Federal de
Paraná e investigador del Consejo Nacional de Desarrollo Científico y
Tecnológico (CNPq-Brasil). Ha publicado extensamente sobre temas de
tecnología, crecimiento en América Latina y teorías heterodoxas del
crecimiento. Sus dos últimos trabajos son “Technology, structural change
and BOP-constrained growth: a structuralist toolbox”, Cambridge Journal of

Economics, y “Technological intensity of the export structure and the real
exchange rate”, Economics of Innovation and New Technology.
Jorge Katz
Licenciado en Economía por la Universidad de Buenos Aires en 1964 y
doctor en Economía por el Nuffield College de Oxford en 1967. Su tesis de
doctorado “Funciones de producción, inversión extranjera y crecimiento”
fue publicada por North Holland Publishing Company en 1969. Después
de volver a la Argentina, fue nombrado profesor de Economía en
la Universidad de Buenos Aires, donde enseñó sobre organización
industrial y desarrollo económico durante casi dos décadas. Durante ese
período llevó a cabo un proyecto de investigación a largo plazo para la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) sobre el desarrollo de la capacidad
tecnológica en América Latina. Los resultados de este proyecto han
sido publicados en numerosos libros y artículos en español e inglés. En
1994 fue nombrado Director de la División de Desarrollo Productivo y
Empresarial de la CEPAL, cargo que ocupó hasta su jubilación del sistema
de las Naciones Unidas en 2003. Desde entonces, trabaja en la Universidad
de Chile como profesor de desarrollo económico e innovación. Sus
publicaciones incluyen 18 libros sobre cuestiones tecnológicas y el sector
industrial de América Latina y cerca de 80 artículos en revistas científicas.
Luis Bértola
Doctor en Historia Económica por la Universidad de Gotemburgo,
se desempeña como profesor de Historia Económica y Desarrollo en
la Universidad de la República, Uruguay, donde es también jefe de la
Comisión Académica del programa del doctorado. Dirige la Base de
Datos de Historia Económica de América Latina Montevideo-Oxford
y el proyecto Raúl Prebisch y los desafíos del siglo XXI de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Es editor de la
revista Journal of Iberian and Latin American Economic History y miembro del
consejo editorial de muchas otras revistas científicas. Ha impartido cursos
de posgrado y seminarios en varias universidades de todo el mundo.
Sus publicaciones más recientes son dos libros sobre historia económica
latinoamericana: Desarrollo, vaivenes y desigualdad: una historia económica de
América Latina desde la independencia y Dos siglos de transformación productiva
y social en América hispana. Sus temas principales de investigación son el
desarrollo comparativo a largo plazo con enfoque en América Latina,
las instituciones, los cambios técnicos e estructurales, la desigualdad, las
condiciones de vida y las relaciones internacionales.
464 CEPAL
Robert Boyer
Economista francés conocido por ser uno de los principales autores de
la escuela de la regulación. Estudió en la Escuela Politécnica de París, el
Instituto de Estudios Políticos y la Escuela Nacional de Puentes y Calzadas
(ENPC). Actualmente, desempeña diversas actividades científicas y
administrativas, entre ellas, investigador del Instituto Francés para
América Latina (IFAL), socio de la Fundación Unión Europea-América
Latina y el Caribe (Fundación EU-LAC), economista en el Centro para la
Investigación Económica y sus Aplicaciones (CEPREMAP), director de
investigaciones del Centro Nacional de Investigación Científica (CNRS) de
la Escuela Normal Superior (ENS) y director de estudios en la Escuela de
Estudios Superiores en Ciencias Sociales (EHESS). Es también miembro
del Consejo de Análisis Económico, el Consejo Científico del Centro
San Gobain para la Investigación en Economía, el Comité Ejecutivo de
la Sociedad para el Avance de la Socioeconomía (SASE) y el Comité de
Dirección de la Asociación Francesa de Ciencia Económica. Anteriormente
trabajó como investigador asociado del Instituto de Estudios Avanzados
(Wissenschaftskolleg) de Berlín y profesor visitante del Centro
Internacional de Negocio y Política de Copenhague, el Departamento de
posgrado de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y la
Facultad de Economía de la Universidad Nacional de Yokohama. En su
libro La teoría de la regulación: un análisis crítico, desarrolla una alternativa
al modelo neoclásico de equilibrio general. Busca comprender cómo
se transforman las estructuras económicas y sociales en el largo plazo,
adoptando una aproximación institucionalista: los fenómenos económicos
solo pueden ser comprendidos a partir de la interdisciplinariedad.
Sonia Montaño
Socióloga boliviana que se desempeñó como Directora de la División de
Asuntos de Género de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL). Su carrera profesional comenzó en 1983 cuando fundó
y dirigió el Centro de Información y Desarrollo de la Mujer (CIDEM)
en el Estado Plurinacional de Bolivia, donde diseñó en 1989 la primera
propuesta de políticas públicas en materia de género. Entre 1993 y 1995
fue Subsecretaria de Asuntos de Género del Ministerio de Desarrollo
Humano de ese país y ha servido como asesora y consultora en varios
países de América Latina. Ha publicado numerosos trabajos sobre políticas
públicas, la ciudadanía y la participación política de las mujeres. La última
publicación bajo su dirección es Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe
2006: una mirada a la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer en
América Latina y el Caribe.
René Hernández
De nacionalidad mexicana, es doctor en Economía y magíster en Política
Económica por la Universidad de Warwick, Reino Unido. Posee también
una maestría en Desarrollo Económico de la Universidad de Vanderbilt,
Estados Unidos. Actualmente se desempeña como Jefe de Capacitación
y Educación del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL) y Coordinador del Comité Académico. Previamente fue
Economista de la División de Desarrollo Productivo de la CEPAL, donde
centró su actividad en temas de progreso técnico, heterogeneidad y cambio
estructural en América Latina. Es además profesor de la Universidad de
Chile y del Centro de investigación y capacitación económica y social
sobre innovación y tecnología de la Universidad de las Naciones Unidas
en Maastricht (UNU-MERIT) y Coordinador Académico de la Escuela
de Verano sobre Economías Latinoamericanas de la CEPAL. Es autor y
coautor de varios libros y ha realizado numerosas contribuciones a revistas
científicas y académicas especializadas en economía latinoamericana;
colabora también como dictaminador y editor en revistas de economía del
desarrollo. Fue uno de los principales coautores del libro La transformación
productiva 20 años después: viejos problemas, nuevas oportunidades, su más
reciente publicación.
Juan Carlos Moreno-Brid

Es doctor por la Universidad de Cambridge y posee una maestría en
Economía del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y
una licenciatura en Matemáticas de la Universidad Nacional Autónoma
de México (UNAM). Actualmente ocupa el cargo de Director Adjunto de
la sede subregional de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) en México, donde ingresó en 2000 después de años como
investigador asociado del David Rockefeller Center for Latin American
Studies de la Universidad de Harvard. Especialista en temas de desarrollo
económico, ha publicado múltiples artículos en revistas internacionales.
Sus libros más recientes son Cambio estructural y crecimiento en Centroamérica
y la República Dominicana: un balance de dos décadas, 1990-2011 y Desarrollo y
crecimiento en la economía mexicana. Una perspectiva histórica. Participa como
conferencista en foros especializados y es miembro del Comité Editorial
de El Trimestre Económico, Revista CEPAL y ECONOMIAunam. Es también
miembro fundador de la World Economics Association, agrupación con
más de 14.000 afiliados. Pertenece además al grupo Nuevo Curso de
Desarrollo de la UNAM.
466 CEPAL
João Carlos Ferraz

Economista brasileño y experto en temas relacionados con la organización
industrial y la competencia, la innovación y las estrategias de negocio, la
financiación y las políticas de desarrollo productivo. Antes de incorporarse
a la Junta del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES),
ocupó el cargo de Director de la División de Desarrollo Productivo y
Empresarial de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL). Se licenció en Ciencias Económicas en la Pontificia Universidad
Católica de Minas Gerais en 1977 y en Periodismo en esa misma institución
en 1978. Seis años más tarde obtuvo un doctorado en Economía de la
Innovación y Políticas Públicas en la Universidad de Sussex. Es profesor de
la Universidad Federal de Río de Janeiro, donde fue director del Instituto
de Economía entre 1998 y 2003. También fue profesor visitante en la
Universidad de Tsukuba, Japón. Tiene en su currículo la supervisión de
tesis doctorales, disertaciones y monografías de graduación, artículos de
revistas, libros y capítulos de libros.
Fernando Porta
Se licenció en Economía Política en la Universidad de Buenos Aires (1970) y
realizó un posgrado en la Universidad de Sussex (1980). Es profesor titular
de la Universidad Nacional de Quilmes y la Universidad de Buenos Aires
e investigador principal del Centro de Estudios sobre Ciencia, Desarrollo
y Educación Superior (Centro REDES). Es también profesor de posgrado
en diversas universidades de la Argentina y del exterior. Especialista en
economía internacional y economía industrial, trabaja como consultor
para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Es además miembro del Comité
Editorial de la revista Desarrollo Económico y la Revista Iberoamericana de
Ciencia, Tecnología y Sociedad. Dirige también la colección Administración
y Economía de la Universidad Nacional de Quilmes. Ha publicado
diversos libros y artículos sobre patrones de especialización y desarrollo,
competitividad internacional, integración económica, el MERCOSUR, la
reestructuración industrial y las estrategias de empresas transnacionales.
Publicaciones recientes de la CEPAL
ECLAC recent publications
www.cepal.org/publicaciones
Informes periódicos institucionales / Annual reports

También disponibles para años anteriores / Issues for previous years also available
• Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2014, 222 p.
Economic Survey of Latin America and the Caribbean 2014, 214 p.
• La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe 2013, 160 p.
Foreign Direct Investment in Latin America and the Caribbean 2013, 152 p.
• Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2013 / Statistical Yearbook for Latin America and
the Caribbean 2013, 226 p.
• Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2013, 92 p.
Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean 2013, 92 p.
• Panorama Social de América Latina 2013, 226 p.
Social Panorama of Latin America 2013, 220 p.
• Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe 2013, 128 p.
Latin America and the Caribbean in the World Economy 2013, 122 p.
Libros y documentos institucionales / Institutional books and documents

• Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible, 2014, 340 p.
Covenants for Equality: Towards a sustainable future, 2014, 330 p.
• Integración regional: hacia una estrategia de cadenas de valor inclusivas, 2014, 226 p.
Regional Integration: Towards an inclusive value chain strategy, 2014, 218 p.
Integração regional: por uma estratégia de cadeias de valor inclusivas, 2014, 226 p.
• Reflexiones sobre el desarrollo en América Latina y el Caribe. Conferencias magistrales 2013-2014,
Enrique Peña Nieto,
Marino Murillo, Luis Gonzaga Beluzzo, José Miguel Insulza, Winston Dookeran et al, 2014, 100 p.
• Prospectiva y desarrollo: el clima de la igualdad en América Latina y el Caribe a 2020, 2013, 72 p.
• Comercio internacional y desarrollo inclusivo: construyendo sinergias, 2013, 210 p.
International trade and inclusive development: Building synergies, 2013, 200 p.
• Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del desarrollo, 2012, 330 p.
Structural Change for Equality: an integrated approach to development, 2012, 308 p.
• La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, 2010, 290 p.
Time for Equality: closing gaps, opening trails, 2010, 270 p.
A Hora da Igualdade: Brechas por fechar, caminhos por abrir, 2010, 268 p.
Libros de la CEPAL / ECLAC books

129 Prospectiva y política pública para el cambio estructural en América Latina y el Caribe,
Javier Medina Vásquez, Steven Becerra y Paola Castaño, 2014, 338 p.
128 Inestabilidad y desigualdad: la vulnerabilidad del crecimiento en América Latina y el Caribe,
Juan Alberto Fuentes Knight (ed.), 2014, 304 p.
127 Global value chains and world trade: Prospects and challenges for Latin America, René A.
Hernández, Jorge Mario Martínez-Piva and Nanno Mulder (eds.), 2014, 282 p.
126 Planificación, prospectiva y gestión pública: reflexiones para la agenda del desarrollo, Jorge Máttar,
Daniel E. Perrotti (eds.), 2014, 250 p.
125 La crisis latinoamericana de la deuda desde la perspectiva histórica, José Antonio Ocampo,
Barbara Stallings, Inés Bustillo, Helvia Velloso, Roberto Frenkel, 2014, 174 p.
124 La integración de las tecnologías digitales en las escuelas de América Latina y el Caribe: una
mirada multidimensional, Guillermo Sunkel, Daniela Trucco, Andrés Espejo, 2014, 170 p.
123 Fortalecimiento de las cadenas de valor como instrumento de la política industrial: metodología
y experiencia de la CEPAL en Centroamérica, Ramón Padilla Pérez (ed.), 2014, 390 p.
Strengthening value chains as an industrial policy instrument: Methodology and experience of
ECLAC in Central America, Ramón Padilla Pérez (ed.), 2014, 360 p.
Copublicaciones / Co-publications
• Decentralization and Reform in Latin America: Improving Intergovernmental Relations, Giorgio Brosio
and Juan Pablo Jiménez (eds.), ECLAC / Edward Elgar Publishing, United Kingdom, 2012, 450 p.
• Sentido de pertenencia en sociedades fragmentadas: América Latina desde una perspectiva global,
Martín Hopenhayn y Ana Sojo (comps.), CEPAL / Siglo Veintiuno, Argentina, 2011, 350 p.
• Las clases medias en América Latina: retrospectiva y nuevas tendencias, Rolando Franco, Martín
Hopenhayn y Arturo León (eds.), CEPAL / Siglo XXI, México, 2010, 412 p.
• Innovation and Economic Development: The Impact of Information and Communication
Technologies in Latin America, Mario Cimoli, André Hofman and Nanno Mulder, ECLAC / Edward
Elgar Publishing, United Kingdom, 2010, 472 p.
Coediciones / Co-editions
• Regional Perspectives on Sustainable Development: Advancing Integration of its Three Dimensions
through Regional Action, ECLAC-ECE-ESCAP-ESCWA, 2014, 114 p.
• Multi-dimensional Review of Uruguay, ECLAC-OECD, 2014, 190 p.
• Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Américas: una mirada hacia América Latina
y el Caribe 2014, CEPAL / FAO / IICA, 2013, 220 p.
• Perspectivas económicas de América Latina 2014: logística y competitividad para el desarrollo,
CEPAL/OCDE, 2013, 170 p.
Latin American Economic Outlook 2014: Logistics and Competitiveness for Development, ECLAC/
OECD, 2013, 164 p.
Cuadernos de la CEPAL
101 Redistribuir el cuidado: el desafío de las políticas, Coral Calderón Magaña (coord.), 2013, 460 p.
101 Redistributing care: the policy challenge, Coral Calderón Magaña (coord.), 2013, 420 p.
100 Construyendo autonomía: compromiso e indicadores de género, Karina Batthyáni Dighiero, 2012, 338 p.
99 Si no se cuenta, no cuenta, Diane Alméras y Coral Calderón Magaña (coordinadoras), 2012, 394 p.
98 Macroeconomic cooperation for uncertain times: The REDIMA experience, Rodrigo Cárcamo-Díaz,
2012,164 p.
Documentos de proyecto / Project documents

• La economía del cambio climático en la Argentina: primera aproximación, 2014, 240 p.
• La economía del cambio climático en el Ecuador 2012, 2012, 206 p.
• Economía digital para el cambio estructural y la igualdad, 2013, 130 p
The digital economy for structural change and equality, 2014, 128 p.
• La cooperación entre América Latina y la Unión Europea: una asociación para el desarrollo,
José E. Durán Lima, Ricardo Herrera, Pierre Lebret y Myriam Echeverría, 2013, 157 p.
Cuadernos estadísticos de la CEPAL

41 Los cuadros de oferta y utilización, las matrices de insumo-producto y las matrices de empleo. Solo
disponible en CD, 2013.
40 América Latina y el Caribe: Índices de precios al consumidor. Serie enero de 1995 a junio de 2012.
Solo disponible en CD, 2012.
Series de la CEPAL / ECLAC Series

Asuntos de Género / Comercio Internacional / Desarrollo Productivo / Desarrollo Territorial / Estudios
Estadísticos / Estudios y Perspectivas (Bogotá, Brasilia, Buenos Aires, México, Montevideo) / Studies and
Perspectives (The Caribbean, Washington) / Financiamiento del Desarrollo / Gestión Pública / Informes
y Estudios Especiales / Macroeconomía del Desarrollo / Manuales / Medio Ambiente y Desarrollo /
Población y Desarrollo / Política Fiscal / Políticas Sociales / Recursos Naturales e Infraestructura /
Reformas Económicas / Seminarios y Conferencias.
Revista CEPAL / CEPAL Review

La Revista se inició en 1976, con el propósito de contribuir al examen de los problemas del desarrollo
socioeconómico de la región. La Revista CEPAL se publica en español e inglés tres veces por año.
CEPAL Review first appeared in 1976, its aim being to make a contribution to the study of the economic
and social development problems of the region. CEPAL Review is published in Spanish and English
versions three times a year.
Observatorio demográfico / Demographic Observatory

Edición bilingüe (español e inglés) que proporciona información estadística actualizada, referente a
estimaciones y proyecciones de población de los países de América Latina y el Caribe. Desde 2013 el
Observatorio aparece una vez al año.
Bilingual publication (Spanish and English) proving up-to-date estimates and projections of the populations
of the Latin American and Caribbean countries. Since 2013, the Observatory appears once a year.
Notas de población
Revista especializada que publica artículos e informes acerca de las investigaciones más recientes
sobre la dinámica demográfica en la región. También incluye información sobre actividades
científicas y profesionales en el campo de población.
La revista se publica desde 1973 y aparece dos veces al año, en junio y diciembre.
Specialized journal which publishes articles and reports on recent studies of demographic dynamics in
the region. Also includes information on scientific and professional activities in the field of population.
Published since 1973, the journal appears twice a year in June and December.
Las publicaciones de la CEPAL están disponibles en:
ECLAC Publications are available in:
www.cepal.org/publicaciones
También se pueden adquirir a través de:

They can also be ordered through:
www.un.org/publications
United Nations Publications

PO Box 960
Herndon, VA 20172
USA
Tel. (1-888)254-4286
Fax (1-800)338-4550
Contacto / Contact: [email protected]
Pedidos / Orders: [email protected]
Neoestructuralismo
y corrientes
Desarrollo Económico
heterodoxas en
América Latina
del siglo XXI El pensamiento que ha dominado
ALICIA BÁRCENA unilateralmente la ciencia económica
ANTONIO PRADO
Editores desde hace más de cinco décadas se ha
constituido en el centro de un intenso
debate con respecto a su validez y coherencia conceptual y empírica, que
ha puesto en evidencia las limitantes del paradigma dominante para
enfrentar las principales falencias de las economías de libre mercado.
Para América Latina y el Caribe estas falencias tienen, como lo
planteara en su momento el estructuralismo, un carácter estructural.
El neoestructuralismo ha profundizado en los temas tratados en el
estructuralismo, con el fin de mejorar la inserción externa, incrementar
la generación del empleo productivo, reducir la heterogeneidad
estructural y mejorar la distribución del ingreso manteniendo equilibrios
financieros que sustenten estos cambios en la esfera productiva con un
apoyo social y estatal.
Lejos de ser un sistema de pensamiento autocontenido, el
neoestructuralismo es un sistema abierto que se presta a abrir
espacios de diálogo con otras tradiciones de pensamiento que
reconocen las limitaciones del paradigma dominante y se oponen a su
monismo metodológico.
En este libro se propone una mirada renovada sobre el neoestructuralismo
y las corrientes heterodoxas a inicios del siglo XXI. En un contexto marcado
por los impactos de la mayor crisis económica y financiera desde la gran
depresión y por los cambios paradigmáticos a nivel global, pretende abrir
espacios para el debate entre corrientes de pensamiento alternativas,
permitiendo sentar las bases de un desarrollo socioeconómico inclusivo y
ambientalmente sostenible para la región.
LIBROS www.cepal.org
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)
ECONOMIC COMMISSION FOR LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (ECLAC)

Neoestructuralismo y Corrientes Heterodoxas en America Latina

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Neoestructuralismo

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Publicación de las Naciones Unidas

F. Redondear la perspectiva del modelo macroeconómico

B. El papel del Estado, la democracia y la economía.................... 370

IX.2 Heterogeneidad de la productividad estructural

V.4 América Latina y el Caribe y Asia Oriental y el Pacífico:

XII.4 América Latina (18 países): índice de feminidad

X.5 Régimen de acumulación con dominación de las finanzas............. 309

momento en que los países latinoamericanos adoptaban programas de

renovada articulación entre el Estado, el mercado y la sociedad. Situar a

material multimedia innovador para difundir este conocimiento a las

Alicia Bárcena y Antonio Prado 1

El pensamiento económico que ha dominado unilateralmente la enseñanza

evolucionista e institucionalista, la de la regulación y la poskeynesiana,

entonces diferentes a los del período anterior y se enfocarán a evitar una

y de poder articuladas bajo el binomio centro-periferia, entre otros,

A partir de la década de 2000, el neoestructuralismo se articuló alrededor

en torno a políticas económicas y pensamiento sobre desarrollo aliando

En el capítulo II, José Antonio Ocampo nos ofrece su ensayo “América

La segunda parte del libro se compone de tres ensayos enfocados en la

fluctuaciones reales, y las recuperaciones reales se producen antes que

técnico y, por lo mismo, conlleva a un estancamiento de la productividad,

El capítulo IX, redactado por Luis Bértola, se enfoca en la relación

continúa enfocándose en las relaciones entre el estado de bienestar y el

y de menor presencia del Estado en la esfera económica, con todo lo que

Corrientes de pensamiento y contexto

Una coyuntura propicia para reflexionar sobre

Esteban Pérez Caldentey1

sobre el paradigma dominante oscila entre no cambiar nada y añadir

Existen siete áreas temáticas de convergencia entre el

A. La Gran Moderación y los economistas

simplemente descartó la posibilidad de que esta fuera duradera (véanse,

polos. Esta diferencia de crecimiento permitió, a su vez, reflotar la idea de

dominante, y que esto se tradujo en un aumento de la tasa de crecimiento

B. El paradigma económico dominante: sus bases

Mankiw, 2010), el PIB potencial o la tasa natural de desempleo (Friedman,

fallas de mercado)11. Los temas de equidad, además, se pueden resolver

El corto plazo se especifica solo con referencia al largo plazo

del Análisis Económico de Samuelson (1947), según el cual, la existencia

de largo plazo (Gali, 2008, pág. 186), ii) la introducción de rigideces e

de equilibrio (Fama, 1970, pág. 384). La relación entre riesgo y retorno se

C. Las críticas al paradigma económico dominante

en economía sirve para mantener diestra la lógica para asegurarse de que

Finalmente, la explicación añade a estos dos factores la profundización

posiciones y una dinámica de corto plazo que eventualmente tiende a

D. La visión de la economía desde el estructuralismo

y diálogo entre las corrientes de pensamiento que se han desarrollado al

un problema del desarrollo económico, y la necesidad de la inserción

para la CEPAL y preparó el estudio Los problemas económicos de Chile, donde

Estos temas fueron abordados en profundidad en diversas publicaciones

y sociales son interdependientes y cambiantes en el tiempo40. En este

E. El enfoque metodológico del neoestructuralismo

Brasil), de alentar a los otros países a seguirla y de proporcionar a todos

De la misma manera, en el nuevo desarrollismo de Pereira se observa

Desde un inicio, los economistas estructuralistas se preocuparon

estructura económica derivada de la forma en que se propagó el progreso

F. El contexto externo: centro-periferia y dinámica

organización económica dinámica y que en su evolución temporal

tal como ocurrió en América Latina y el Caribe en el período 2003-2008. No