LA ACCIÓN CONTRACTUAL

LINA PAOLA SUESCUN PADILLA

¿QUÉ ES LA ACCION
CONTRACTUAL?

es un mecanismo de solución de conflictos surgidos con ocasión de los

contratos estatales. En este orden de ideas es claro entender que la
acción contractual se usa solo para acuerdos de voluntades bilaterales.
 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
• Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que
se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos
administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan
otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato
cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente
dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o,
en su defecto, del término establecido por la ley.
• El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad
absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada
en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes.“
• (ARTICULO 141 CPACA)
 COMPETENCIA

Es importante tener claro de que controviertas contractuales conoce la jurisdicción contencioso

administrativa. sólo por vía de excepción, de rango constitucional o legal, puede haber contratos
que no estén sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, cuyos
posibles conflictos no sean de competencia de esta jurisdicción.
 CONTRATOS
1. Las contratos de las Entidades Públicas con sujeción a la Ley 80 de 1993: El artículo 2o del
Estatuto Contractual del Estado determina que organismos se consideran como Entidades
Estatales para efectos contractuales y el artículo 75 le asigna al Juez Administrativo la
competencia para conocer de las controversias correspondientes a contratos donde una de
las partes sea una Entidad Pública de acuerdo a la disposición anotada, aspecto que
precisamente le da la connotación al negocio jurídico de estatal.
Algunos de los organismos considerados como Entidades Estatales, carecen de personería es claro
que quién contrata cuando actúa alguno de tales organismos es la Nación
2. Los contratos de las Entidades Públicas con sujeción a regímenes anteriores a la Ley 80 de 1993,
cuyo conflicto se suscite bajo la vigencia de esta. Es decir, si se presenta una controversia sobre un
contrato celebrado bajo una norma anterior a la vigencia de la Ley 80 de 1993, pero originada con
posterioridad a tal vigencia, el juez competente es el Contencioso Administrativo.
“Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las
anteriores desde el momento en que debe empezar a regir. Pero los términos que hubieren
empezado a correrse, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la
ley vigente al tiempo de su iniciación”.
3. Los contratos de las Universidades Públicas: sobre el particular, la Jurisprudencia ha dicho: “La
circunstancia según la cual la Ley 30 de 1992 ha dispuesto que los contratos que celebren las
Universidades estatales u oficiales se regirán por las normas del derecho privado.
4. Los contratos de las Entidades Públicas con sujeción a regímenes posteriores a la Ley 80 de
1993 que no tengan asignada expresamente otra jurisdicción: esto quiere decir que en el régimen de
los Contratos Estatales, independientemente de que se encuentren regulados por el Derecho
Privado (Civil o Comercial) o por el Derecho Público (normas especiales de Derecho
Administrativo), prevalecen las materias específicas y expresamente reguladas por la Ley 80 de
1993. puede haber excepciones como
4. Los contratos de las Entidades Públicas con sujeción a regímenes posteriores a la Ley 80 de
1993 que no tengan asignada expresamente otra jurisdicción: esto quiere decir que en el régimen de
los Contratos Estatales, independientemente de que se encuentren regulados por el Derecho
Privado (Civil o Comercial) o por el Derecho Público (normas especiales de Derecho
Administrativo), prevalecen las materias específicas y expresamente reguladas por la Ley 80 de
1993. posterior, también en forma específica y expresa establezcan excepciones o regulaciones
diferentes sobre el particular en lo atinente al Juez competente es el contencioso administrativo.
Una excepcion pueden ser:
El inciso 3ro del Artículo 13 de la Ley 80 de 1993, admite expresamente que los contratos
celebrados en Colombia pero que se deban ejecutar en el extranjero, pueden controlarse
judicialmente por un Juez Extranjero.
5. Los contratos de las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios: todas las
controversias contractuales que se susciten con entidades de este tipo se ventilan ante la
jurisdicción contencioso administrativa.
6. Los contratos que celebren las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de
Economía Mixta y las Sociedades entre Entidades Públicas: Ni el criterio material, ni el de las
cláusulas excepcionales impera en materia de Empresas Industriales y comerciales del Estado, dado
que con el advenimiento de la Ley 1107 de 2006, la jurisdicción competente es la contenciosa
administrativa en virtud del criterio orgánico. Por tanto, las cláusulas excepcionales como factor de
competencia, para someter al derecho privado y a la jurisdicción ordinaria en lo relacionado con sus
actividades propiamente industriales y comerciales, se encuentra revaluado.

“Ahora bien, de acuerdo con el artículo 85 de la ley 489 de 1998, las empresas industriales y
comerciales del Estado, son organismos creados por la Ley o autorizados por ésta que desarrollan
actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del
derecho privado, salvo las excepciones que consagra la Ley y por consiguiente sometidas a la
jurisdicción ordinaria cuando la controversia de sus actividades netamente industriales y comerciales
o de gestión económica, y bajo la órbita del derecho público, del control de la jurisdicción
contenciosa administrativa, en relación con sus actos propiamente administrativos.
7. Los contratos de los particulares en ejercicio de funciones administrativas: En este caso se aplica
lo dispuesto por el artículo 112 de la Ley 489 de 1998, veamos: “Régimen jurídico de los actos y
contratos. La celebración del convenio y el consiguiente ejercicio de funciones administrativas no
modifican la naturaleza ni el régimen aplicable a la entidad o persona privada que recibe el encargo
de ejercer funciones administrativas.
8.Los contratos celebrados por las Empresas
Sociales del Estado: El Consejo de Estado ha
sido claro en manifestar que para este tipo de
entidades públicas se aplica el estatuto de
contratación estatal, incluyendo obviamente
el artículo 75 de tal codificación, cuando al
interior de los contratos que celebran se
estipulan cláusulas excepcionales o se
celebran contratos de los contemplados en el
artículo 32 de la Ley 80 de 1993
 LA ACCION DE PLURIPRETENSIONAL

La acción contractual al referirse a la totalidad de las controversias contractuales, adopta una

característica particular, quién la ejerza puede incluir en el libelo pretensiones propias de las otras
acciones contencioso administrativas (acción de nulidad, de nulidad y restablecimiento o de
reparación directa), bajo el único requisito de que el origen de tales pretensiones sea un contrato
estatal. las pretensiones que pueden operar en este tipo de acción SON:
1. Declaración de existencia de un Contrato Estatal: De conformidad a lo contemplado en el
artículo 39 de la Ley 80 de 1993, los Contratos Estatales deben constar por escrito. La única
excepción al requisito de plasmar por escrito los contratos estatales, es el caso de la urgencia
manifiesta.
2. Revisión del Contrato Estatal: se pretende revisar un Contrato cuando se busca restablecer el
equilibrio contractual que se perdió durante la ejecución del contrato estatal.
“puede darse en contra de los intereses de la administración, aunque esta posee en algunos eventos
la modificación unilateral del contrato, o del contratista. Este desequilibrio se presenta en razón de
especiales circunstancias como una huelga ajena a las partes, un derrumbe, un retraso de las
mercancías compradas, un paro armado de la guerrilla, un aumento de costos derivados de una
reforma laboral o de una devaluación inesperada, un aumento extraordinario del valor de insumos,
etc.”
• 3. Declaratoria de incumplimiento, terminación o resolución u orden de cumplir el contrato: El
fundamento de esta pretensión radica en la denominada condición resolutoria tácita prevista en el
artículo 1546 del Código Civil, según la cual: “[...] en los contratos bilaterales va envuelta la
condición resolutoria en caso de no cumplimiento por uno de los contratantes lo pactado”. Esta
pretensión, por regla general, solo opera para el contratista, ya que la entidad contratante posee
cláusulas excepcionales del derecho común, que le permiten, por ejemplo, dar por terminado un
contrato de manera unilateral o declarar la caducidad.
tiene 2 requisitos para que opere esta pretensión
-Debe existir un incumplimiento culposo o doloso de las obligaciones contractuales por una de las
partes
-No puede existir incumplimiento por parte de quién demanda, porque, en tal caso, se podrá
proponer la exceptio non adimpleti contractus,
• 4. Pretensión de indemnización de perjuicios: La reparación del daño no necesariamente debe ir
precedida de una declaratoria de incumplimiento del contrato, es decir, esta puede ser una
pretensión autónoma e independiente, basta que se produzca un daño antijurídico por la
ineficiencia en la ejecución o no cumplimiento del objeto contractual
Los perjuicios que se pueden generar por las irregularidades en la actividad contractual
(precontractual, contractual, poscontractual),
• 5. Nulidad absoluta del contrato: Se podrá solicitar la nulidad absoluta del contrato, cuando se
den las causales contempladas en el artículo 1741 del Código Civil (objeto o causa ilícita,
omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos
contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que
los ejecutan o acuerdan y en los contratos de personas absolutamente incapaces), y 44 de la Ley
80 de 1993 ( si se celebra con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad
previstas en la Constitución y la ley, cuando se celebren contra expresa prohibición
constitucional o legal, cuando se celebren con abuso o desviación de poder, se declaren nulos los
actos administrativos en que se fundamente o se hubiere celebrado con desconocimiento de los
criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con
violación de la reciprocidad de que trata la Ley 80 de 1993).
Los de terceros con interés directo en que declare la nulidad absoluta del contrato, son los
siguientes:
 Los cesionarios del consorcio vencido en la licitación.
 La Nación con participación mayoritaria e intervención en empresas de servicios públicos en
proceso de liquidación o transformación interesada en la liquidación de una empresa eléctrica en
la que tiene acciones.
 Los causahabientes a título singular o universal.
 Los antecesores en el dominio.
 Los acreedores en el caso excepcional de quiebra, respecto del contrato de compraventa.
 LOS REQUISITOS NECESARIOS PARA QUE SE CONFIGURE EL
INTERÉS DIRECTO SON LOS
SIGUIENTES:

1. El interés debe saltar a la vista sin necesidad de acudir a intermediación de ninguna índole.
2. El contrato que se impugna debe causar un provecho o un perjuicio con relevancia jurídica.
3. Entre el contrato, como causa del interés y este como efecto debe existir un vínculo inmediato o
próximo, más no mediato o remoto.
4. La utilidad o la pérdida debe ser actual, directa y determinante para el que se diga lesionado.
Sobre este punto resulta útil advertir que cualquier persona podrá pedir la nulidad absoluta del
contrato a través del Ministerio Público.
• los casos de nulidad no se puede solicitar el pago por incumplimiento del contrato porque lo
inválido no genera ninguna obligación (art. 48 de la Ley 80 de 1993)911 y no olvidemos que la
nulidad absoluta se puede decretar de oficio por el juez (art. 87 del CCA y art. 141 del CPA).
NULIDAD Y NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS
EXPEDIDOS DURANTE LA EJECUCIÓN O LIQUIDACIÓN
DEL CONTRATO
• En este caso estamos ante el ejercicio de las cláusulas excepcionales del derecho común (Terminación
Unilateral, Interpretación Unilateral, Modificación Unilateral y Caducidad) o ante cualquier otra decisión
unilateral que emita la administración durante las etapas de ejecución y liquidación del contrato, como por
ejemplo, la liquidación unilateral, los actos administrativos que resuelvan el derecho de petición en materia
contractual, decisiones unilaterales arbitrarias, multas, declaratorias de siniestros. Incluso cuando se
profieran actos administrativos después de la liquidación del contrato pero con ocasión del mismo.
• los actos administrativos que se profieran en la etapa precontractual (procesos de selección objetiva) no son
objeto de la acción contractual, sino de la acción de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.
• El interesado puede acudir a la Jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial, cuando no se
realiza en los términos y formalidades estipuladas por la ley, en sede administrativa.
 LA TEORÍA DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS SEPARABLES
• El proceso contractual del Estado es complejo, es decir, se encuentra contemplado por diferentes etapas
para poder llevar a cabo formalmente la realización del objeto contractual: una primera etapa que es la
precontractual durante la cual se hacen los estudios de prefactibilidad y factibilidad, se elaboran los
pliegos de condiciones y se tramita el proceso de selección, hasta culminar normalmente con la
adjudicación del contrato; posteriormente se perfecciona el contrato y se ejecuta durante el plazo
contractual respectivo; y se culmina con la etapa liquidatoria, donde se ponen a paz y salvo las partes y
se hacen las restituciones a que haya lugar, sin perjuicio de las salvedades que se quieran incorporar en
el acta de liquidación. A lo anterior habría que agregar la etapa poscontractual que se presenta
eventualmente cuando se realizan los riesgos amparados en la póliza de cumplimiento y es necesario
declarar formalmente el acaecimiento del siniestro a través del respectivo acto administrativo.
 CADUCIDAD EN LA ACCIÓN CONTRACTUAL

• la caducidad dela acción contractual en los siguientes términos: “En las relativas a contratos, el
término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia
de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”. A pesar de la aparente
claridad de esta disposición, el fenómeno contractual es complejo, por lo tanto, el término de
caducidad se empieza a contabilizar de diferentes maneras dependiendo de la situación jurídica
que se presente.
 REGLA GENERAL

1. cuando se presenten dudas serias en el término de caducidad, es decir, no se infiera con

claridad si tal fenómeno se presentó, se deberá admitir la demanda y en la sentencia se decidirá
si operó o no la caducidad de la acción, a través de un análisis pormenorizado de los elementos
probatorios recogidos durante el proceso y los fundamentos de derecho pertinentes.
 NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO

el literal e del numeral décimo del artículo 136 del CCA estipula que cuando se ejerce la acción
contractual con el objeto de solicitar la nulidad absoluta del contrato, el término de caducidad
empezará a correr dentro de los dos años siguientes a su perfeccionamiento.
 LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL:

De conformidad a lo contemplado en la última parte del inciso primero del artículo 60 de la Ley 80
de 1993, los contratos Estatales que sean susceptibles de liquidación, serán objeto de la misma, de
común acuerdo, dentro del término contemplado en el pliego de condiciones o términos de
referencia o en su defecto, dentro de los cuatro meses siguientes a la expedición del acto
administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que lo disponga. Si no se hace la
liquidación bilateral la entidad contratante deberá realizarla de manera unilateral dentro de los dos
meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto, del fijado por
la ley (4 meses).
 IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS CONTRACTUALES:
la nulidad se deberá alegar dentro de los dos años siguientes a la notificación en legal forma del
acto administrativo respectivo. Sin embargo, estas decisiones unilaterales de la administración
deben ir precedidas de un proceso administrativo que le proteja el debido proceso al interesado,
como es el caso de la declaratoria de la caducidad, donde el Consejo de Estado ha dicho: “[...]
cuando el contratista incumplido al menos esta advertido de las consecuencias de su proceder en
cuanto la administración le haya dado a conocer los diferentes factores que constituyen
incumplimiento (requerimientos, apremios por retardo, órdenes previas, avisos por faltantes, etc.),
con lo cual la declaratoria de caducidad no siempre será intempestiva y permitirá un análisis
particular de los antecedentes en cada caso.”
 NULIDAD RELATIVA DEL CONTRATO
ESTATAL:
deberá ser alegada por las partes dentro de los dos años, contados a partir de su perfeccionamiento
(Literal f del numeral 10 del artículo 136 del CCA). Las nulidades relativas son aquellas que se
sanean por ratificación expresa de las partes o por el transcurso del tiempo (Dos años contados a
partir de la ocurrencia del hecho generador del vicio, art. 46 de la Ley 80 de 1993).
 ACCIÓN CONTRACTUAL DE
RESPONSABILIDAD CIVIL:
El artículo 55 de la Ley 80 de 1993 preveía un término prescriptivo de 20 años en materia de responsabilidad
civil (es decir aquella que se controla a través de la jurisdicción ordinaria) – situación que aún se mantiene
para aquellos eventos que hubiesen ocurrido antes de la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998-, como
por ejemplo,
• El servidor público, responderá civilmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los
términos de ley (art. 51).
• Los contratistas responderán civilmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los
términos de ley
Es pertinente advertir que cuando se presenten estas situaciones luego de la entrada en vigencia de la Ley 446
de 1998, solo se pueden alegar en sede contencioso administrativa y a través de la acción contractual (si es
una de las partes contratantes la que la ejerce) o la acción de reparación directa (si es un tercero), pero dentro
del término de caducidad de dos años, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los hechos
descritos.
 RESPONSABILIDAD POSTCONTRACTUAL:

Los dos años se cuentan a partir del día siguiente de la ocurrencia de los motivos de hecho o de
derecho poscontractuales que den origen a la controversia. Como por ejemplo, cuando al
contratista le toca devolver el pago por problemas presupuestales atribuibles a la entidad
contratante, asunto que genera intereses moratorios y evidencia una pérdida del poder adquisitivo
de la moneda, pues el pago se difiere en el tiempo.
 ANEXO INDISPENSABLE PARA PODER
ACCIONAR CONTRACTUALMENTE
• El Consejo de Estado había sido enfático en señalar que para poder ejercer la acción contractual,
sin importar el tipo de pretensión que se incoara, se debía anexar a la demanda en copia auténtica
el contrato estatal del cual se derivaba la controversia o, al menos, pedirlo como prueba en el
acápite correspondiente del libelo y verificar que se allegara efectivamente al expediente.