IV.

SOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE :
LE RÔLE DES RÈGLES

Introduction

Les années 90 ont vu des progrès considérables dans l’assainissement des finan- Des problèmes de soutenabilité
ces publiques, mais dans la plupart des pays de l’OCDE les situations budgétaires se budgétaire ont réapparu…
sont récemment dégradées, aussi bien en termes effectifs qu’en termes corrigés des
variations cycliques. Les ratios de dette publique qui, sauf au Japon, avaient baissé
dans la seconde moitié des années 90, ont cessé de décroître et ont même augmenté
de nouveau dans certains cas. Parallèlement, les pressions associées aux retraites et
aux autres dépenses liées à l’âge s’intensifient. Ce chapitre décrit d’abord l’évolution
des perspectives budgétaires au fil du temps puis s’interroge sur le point de savoir si,
compte tenu des politiques actuelles, les finances publiques des pays de l’OCDE sont
engagées sur une trajectoire soutenable.
Les perspectives budgétaires se sont assombries malgré l’application d’une … ce qui conduit à s’interroger
panoplie de règles budgétaires dans les pays de l’OCDE. Aux États-Unis, le disposi- sur les règles de politique
tif a reposé sur un plafonnement nominal des dépenses discrétionnaires, et dans la budgétaire appropriées
zone euro sur une limitation des déficits budgétaires. Des règles ou des normes
concernant les déficits, la dette et/ou les dépenses publiques ont également été appli-
quées dans un certain nombre d’autres pays, dont le Canada, la Suisse et le
Royaume-Uni. Les règles ont été un facteur important de l’assainissement budgétaire
à la fin des années 90 et ont contribué à créer les marges de manœuvre nécessaires
pour une réponse budgétaire flexible face au ralentissement actuel de l’activité. Mais
elles n’ont pas empêché une dégradation imprévue des situations budgétaires ni les
pressions politiques – surtout lorsque les positions budgétaires ont conjoncturelle-
ment bonne allure – et ne pourraient peut-être pas assurer la soutenabilité budgétaire
à moyen terme. Ce chapitre analyse donc les facteurs qui ont apparemment contribué
à l’efficacité imparfaite des règles existantes et examine comment divers objectifs
budgétaires possibles (dépenses publiques, solde effectif, position structurelle, dette)
peuvent aider à atteindre et préserver une position budgétaire soutenable.

Évolution des perspectives de soutenabilité

La dégradation budgétaire récente doit être replacée dans le contexte des pro- Les préoccupations en matière
grès considérables accomplis ces deux dernières décennies en vue de maîtriser la de soutenabilité budgétaire ont
dynamique défavorable de la dette publique (graphique IV.1). On distingue plusieurs évolué…
phases dans la chronologie des préoccupations en matière de soutenabilité. Au
départ, ces inquiétudes ont largement reflété l’instabilité de la dynamique de la dette,
compte tenu des interrelations entre déficits, dette et taux d’intérêt. Mais à mesure
que les gouvernements ont fait montre de plus de discipline en matière d’emprunt,
l’accent a été mis sur les tendances de la dépense et de la fiscalité, avec deux

© OCDE 2002
148 - Perspectives économiques de l’OCDE 72

Graphique IV.1. Changements dans la dynamique de la dette

États-Unis Japon Zone euro Royaume-Uni

A. Solde des administrations publiques B. Indicateurs de stabilité de la dette1

% du PIB % du PIB
5 10

0
0

-5
-5
-10

-10 -15
1980 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 02 04 1980 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 02 04

C. Intérêts sur la dette publique D. Ratios de la dette publique brute

% du PIB % du PIB
6 160

5 140

120
4
100
3
80
2
60
1 40

0 20
1980 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 02 04 1980 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 02 04

1. Différence entre le solde primaire et le solde primaire requis pour stabiliser le ratio de la dette publique.
Source : OCDE.

contraintes majeures : remplir les engagements publics à l’égard d’une population

vieillissante et éviter l’application de taux d’imposition préjudiciables à la croissance
à long terme.
… des pressions inflationnistes Avant le second choc pétrolier, le fardeau de la dette publique avait été allégé
émanant des déficits… par d’importants transferts de richesse imprévus, induits par l’inflation, des déten-
teurs d’obligations vers le secteur public (« impôt d’inflation »)1. La combinaison
non viable d’une politique budgétaire laxiste et d’une politique monétaire laxiste
s’est soldée par une montée de l’inflation, avec des effets délétères sur la croissance.
… au processus d’éviction et à Durant les années 80, une politique monétaire restrictive accompagnée d’une
une dynamique d’endettement politique budgétaire encore souple est allée de pair avec des taux d’intérêt réels
défavorable… élevés et des ratios dette/PIB en hausse dans la plupart des pays de l’OCDE. Dans
l’ensemble de la zone OCDE, le ratio dette/PIB a augmenté de plus de 16 points de
PIB. Les questions de soutenabilité tournaient alors autour de la dynamique
d’endettement familière caractérisée par des excédents primaires insuffisants pour
compenser l’envolée des paiements d’intérêts sur la dette (graphique IV.1, panneau B).
La spirale de l’endettement peut être exacerbée lorsque l’absence de discipline
budgétaire effective ou perçue engendre une pression à la hausse continue sur les

1. Pour une description de la dépendance des gouvernements à l’égard de cette forme de

« seigneuriage », voir OCDE (1989).
 Soutenabilité budgétaire : le rôle des règles - 149

Graphique IV.2. Le processus de consolidation budgétaire

États-Unis Japon Zone euro Royaume-Uni

A. Solde corrigé des variations cycliques B. Solde primaire corrigé des variations cycliques
% du PIB potentiel % du PIB potentiel
4 4

2 2

0 0

-2 -2

-4 -4

-6 -6

-8 -8
1980 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 02 04 1980 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 02 04

C. Recettes totales corrigées des variations cycliques D. Dépenses totales hors intérêts
corrigées des variations cycliques
% du PIB potentiel % du PIB potentiel
45 45

40 40

35 35

30 30

25 25

20 20
1980 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 02 04 1980 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 02 04

Source : OCDE.

taux d’intérêt2. A la limite, la crédibilité du contrôle de l’inflation par la banque cen-

trale peut être compromise si le taux d’accumulation de la dette devient intenable3.

Au début des années 90, le problème de l’insoutenabilité était largement reconnu, … phénomènes qui ont
conduisant à des efforts d’assainissement budgétaire destinés à maîtriser la dynamique été atténués par
de la dette. Les situations budgétaires se sont détériorées pendant la récession du début l’assainissement budgétaire
des années 90 mais se sont ensuite améliorées, l’assainissement devenant une priorité
en Europe, aux États-Unis et dans quelques autres pays, à l’exception notable du Japon
(graphique IV.2 et tableau IV.1). Des réformes structurelles stimulant la croissance de

2. Les liens précis entre déficits du secteur public et taux d’intérêt prêtent à controverse, mais il semble bien
que les deux soient liés (Ford et Laxton, 1995, Helbling et Wescott, 1995 et Orr et al., 1995). D’après une
étude récente, aux États-Unis une majoration de 1 point de pourcentage du ratio de déficit prévu par le
Congressional Budget Office induit une augmentation de plus de 50 points de base de l’écart entre les taux
d’intérêt à long terme et à court terme, mais la même étude fait apparaître que des chocs positifs sur les
dépenses publiques entraînent les taux d’intérêt à la hausse, de sorte que la stimulation de l’activité est en
partie neutralisée par la réaction des marchés de capitaux (Canzoneri et al., 2002).
3. Telle est la thèse développée dans la dite théorie budgétaire du niveau des prix, selon laquelle, pour
que les banques centrales mettent réellement à profit leur indépendance fonctionnelle, un mécanisme
institutionnel imposant la discipline budgétaire peut s’avérer nécessaire. Cette théorie est cependant
controversée (Buiter, 2002). Par ailleurs, dans un contexte de forte mobilité des capitaux, des
politiques budgétaires insoutenables seraient probablement sanctionnées par les marchés financiers
avant d’en arriver au point de menacer la maîtrise de l’inflation par les banques centrales. Néanmoins,
les anticipations inflationnistes à long terme sont probablement influencées par les fortes pressions
politiques sur l’action monétaire qu’implique généralement le service d’une dette élevée.

© OCDE 2002
150 - Perspectives économiques de l’OCDE 72

Tableau IV.1. Consolidations budgétaires dans certains pays de l’OCDEa

Variation pour les administrations publiques, en pourcentage du PIBa
Solde Solde corrigé Recettes corrigées Dépenses corrigées Charge Dette brute
des variations des variations des variations d'intérêts,
b
cycliques cycliques cycliques nette

Grandes économies
États-Unis (1993-2000) 7.3 6.2 3.0 -1.9 -1.0 -14.6
Royaume-Uni (1994-2000) 11.9 6.9 3.1 -2.0 -0.2 -6.6
Canada (1993-2000) 12.2 9.4 0.2 -6.9 -1.9 -7.6
Zone euro (1994-2000) 5.9 3.2 0.5 -0.6 -1.6 4.1
Membres de la zone euro
Autriche (1996-2001) 5.3 5.1 3.0 -1.4 -1.2 -6.0
Belgique (1993-2000) 8.5 8.8 2.8 -1.0 -4.6 -24.2
Finlande (1994-2000) 14.4 4.6 -0.9 -3.9 1.4 -5.4
France (1994-2000) 4.6 3.3 2.1 -0.6 -0.1 13.8
Allemagne (1997-2000) 4.5 1.0 0.5 -0.3 -0.3 0.2
Grèce (1994-2001) 12.4 10.0 7.2 4.0 -6.3 -3.2
Irlande (1996-2000) 6.7 3.8 -1.3 -4.0 -3.0 -43.6
Italie (1991-2000) 11.2 10.8 3.0 -1.6 -3.9 13.2
Pays-Bas (1995-2000) 6.4 4.7 0.3 -4.3 -1.1 -19.9
Portugal (1994-2000) 3.0 1.0 0.4 3.9 -2.8 -6.0
Espagne (1996-2001) 6.5 4.7 1.7 -0.4 -2.0 -5.4
Autres pays de l’OCDE
Australie (1993-1999) 7.1 5.4 4.5 0.6 -1.4 -0.5
Danemark (1994-1999) 6.0 2.7 0.5 0.1 -1.2 -28.9
Islande (1995-2000) 7.2 4.3 6.2 4.0 -0.6 -14.2
Nouvelle-Zélande (1991-1994) 7.7 5.8 -1.2 -2.3 -2.9 ..
Norv1ege (1994-1997) 9.9 7.2 1.7 -4.0 1.0 -12.6
Suède (1994-1998) 14.0 10.6 2.2 -4.5 1.8 2.6
Total OCDE (1994-2000) 5.1 3.3 1.1 .. -1.0 1.9

Note: Les épisodes de consolidation budgétaire sont identifiés sur les années 1990 à 2001 comme des périodes prolongées (plus de trois ans) d'amélioration du solde des
administrations publiques en données annuelles et en pourcentage du PIB, comparé à l'année précédente, en ignorant les détériorations temporaires (pas plus d'un an)
n'excédant pas 0.5 point de pourcentage du PIB.
a) Valeur pour la dernière année de consolidation moins la valeur pour l'année précédant la consolidation.
b) En excluant la charge d'intérêts.
Source : OCDE.

la production potentielle ont également été utiles dans un certain nombre de cas. Dans
plusieurs pays de la zone euro, la baisse des taux d’intérêt nominaux a été un facteur
puissant, car ces taux ont convergé vers les niveaux observés dans les pays qui avaient
traditionnellement une inflation basse. En 2000, les ratios d’endettement avaient nette-
ment diminué aux États-Unis et un peu moins en Europe, même s’ils étaient orientés à
la baisse. Ce retournement assez lent traduisait, du moins en partie, le fait que les
mesures d’austérité budgétaire dans les pays fortement endettés étaient neutralisées par
une érosion plus lente de la dette réelle étant donné la décrue de l’inflation. De fait,
dans certains cas l’effet de la baisse de l’impôt d’inflation l’a presque emporté sur
l’amélioration du solde corrigé des variations cycliques.

Les progrès ont marqué Durant les premières années de cette décennie, on a observé un ralentissement, et
le pas… parfois une inversion, du processus d’assainissement, mais à l’exception du Japon les
avancées vers une dynamique d’endettement plus saine ont été plus ou moins préservées.
 Soutenabilité budgétaire : le rôle des règles - 151

Tableau IV.2. Tendances budgétaires dans la base à moyen terme

En pourcentage du PIB/PIB potentiel

Soldes des administrations publiques Solde corrigé des variations cycliques Dette publique brute
2002 2004 2008 2002 2004 2008 2002 2004 2008

Australie 0.1 0.8 0.8 0.3 0.9 0.8 22 20 16

Autriche -1.6 -0.8 -0.1 -1.1 -0.5 -0.1 63 60 54
Belgique 0.0 0.5 1.6 0.9 1.0 1.6 105 97 80
Canada 0.6 0.6 1.2 0.5 0.3 1.2 81 77 66
Danemark 2.2 2.9 3.7 2.8 3.2 3.7 43 36 22
Finlande 3.2 3.6 3.7 4.3 4.4 3.7 48 46 41
France -2.7 -2.5 -1.9 -2.5 -2.4 -1.9 67 69 69
Allemagne -3.7 -2.6 -1.7 -2.7 -2.1 -1.7 62 64 66
Grèce -1.1 -0.7 -0.4 -1.3 -1.1 -0.4 106 100 90
Islande 0.3 0.3 0.3 0.0 0.0 0.3 44 41 32
Irlande -0.5 -1.8 -1.3 -1.4 -0.9 -1.3 34 32 35
Italie -2.3 -2.8 -1.9 -1.6 -2.3 -1.9 110 107 101
Japon -7.9 -7.8 -8.7 -7.1 -7.1 -8.7 143 159 193
Pays-Bas -0.8 -0.3 1.6 0.4 1.3 1.6 52 49 39
Nouvelle-Zélande 1.6 1.1 1.8 1.4 0.9 1.8 41 37 38
Norvègea 12.4 9.8 8.9 1.4 0.2 0.0 25 23 27
Portugal -3.4 -2.4 -0.7 -2.9 -1.5 -0.7 60 59 52
Espagne 0.0 0.1 0.3 0.3 0.4 0.3 66 62 55
Suède 1.7 1.9 1.5 1.9 1.7 1.5 63 61 55
Royaume-Uni -1.4 -1.3 -1.1 -1.0 -1.1 -1.1 51 51 51
États-Unis -3.1 -2.7 -1.3 -2.7 -2.4 -1.3 61 63 61
Zone euro -2.2 -1.8 -1.0 -1.6 -1.4 -1.0 73 72 69
Union européenne -2.0 -1.6 -0.9 -1.4 -1.2 -0.9 70 69 66
Total des pays OCDE ci-dessus -3.1 -2.8 -2.1 -2.6 -2.5 -2.2 77 80 83

a) Les recettes liées au pétrole sont exclues du solde corrigé des variations cycliques.
Source: OCDE.

Durant la phase de ralentissement de l’activité les positions budgétaires se sont dégra-

dées, en termes corrigés des variations cycliques mais aussi en termes effectifs. En
2002, le déficit des administrations publiques dans l’ensemble des pays de l’OCDE
devrait avoisiner 3 pour cent du PIB, et en termes corrigés des variations cycliques il
est en passe de se situer au-dessus de 2½ pour cent du PIB potentiel. Sur la base des
politiques actuelles, on peut prévoir un très faible ajustement budgétaire au cours des
deux prochaines années dans la zone euro et au Japon. Une certaine amélioration du
solde sous-jacent se produirait aux États-Unis, mais dans le contexte d’une dégradation
beaucoup plus prononcée sur la période de deux ans allant jusqu’en 2002. Néanmoins,
au stade actuel, exception faite du Japon, aucune augmentation imminente notable des
ratios dette/PIB n’est à prévoir (graphique IV.1, panneau B). De fait, les rendements
obligataires ont baissé et les marchés ne semblent pas aujourd’hui réagir au risque de
voir des déficits structurels plus élevés entraîner une hausse durable des taux d’intérêt.

A plus longue échéance, les perspectives sont désormais moins optimistes. Dans ses … et les perspectives à moyen
prévisions à moyen terme publiées début 2001, le Congressional Budget Office américain terme se sont assombries
indiquait que l’excédent des administrations publiques atteindrait 4.3 pour cent du PIB à
l’horizon 2008. Depuis lors, ce chiffre a été révisé plusieurs fois à la baisse, revenant à
0.6 pour cent du PIB, du fait surtout des réductions d’impôts pratiquées en 2001, de la

© OCDE 2002
152 - Perspectives économiques de l’OCDE 72

faiblesse non prévue des élasticités fiscales et d’une accélération des dépenses (voir
chapitre I). Dans la dernière base à moyen terme de l’OCDE (tableau IV.2) – qui se fonde
sur les législations fiscales actuelles et sur les tendances des dépenses, et qui est moins
une prévision qu’une simulation présumant que les écarts conjoncturels se résorbent à
moyen terme – la dette publique en pourcentage du PIB et pour l’ensemble de la zone
OCDE est orientée à la hausse au cours de la présente décennie. Il pourrait y avoir une
faible diminution aux États-Unis et dans l’Union européenne considérée dans son ensem-
ble, mais de légères augmentations dans plusieurs grands pays européens (France et
Allemagne) et une hausse incontrôlée au Japon.

La soutenabilité à long terme

Les pressions sur les dépenses La principale inquiétude associée aux positions budgétaires actuelles est qu’elles ne
liées à l’âge s’intensifient tiennent pas suffisamment compte des engagements futurs découlant des dépenses liées à
l’âge. Ces engagements, conjugués aux régimes existants d’impôts et de dépenses, sont
susceptibles d’imposer aux générations futures un fardeau ingérable. Il est vrai que les
réformes des retraites, des soins de santé et les autres réformes structurelles ont évolué de
façon très inégale d’un pays à l’autre. Dans le passé, l’assainissement budgétaire a été
obtenu en partie seulement au moyen d’un freinage des dépenses primaires, et pour
une bonne part à l’aide de majorations d’impôts et/ou de réductions des taux d’intérêt
nominaux (graphique IV.2 et tableau IV.1). La transition démographique à des sociétés
plus âgées (graphique IV.3) commence déjà à affecter les finances publiques, ou est sur le
point de le faire. Les dépenses publiques liées à l’âge (couvrant les pensions de vieillesse,
la santé et l’éducation) devraient croître en moyenne de 6 à 7 points de PIB dans les pays
de l’OCDE d’ici le milieu du siècle, et exercer par là même une forte pression sur les
finances publiques (tableau IV.3)4.

Si le chiffrage est difficile… Tandis que l’ampleur des pressions de dépenses évoquées ci-dessus est sans
conteste préoccupante, de nombreuses difficultés apparaissent quand il s’agit de
quantifier l’ajustement budgétaire requis pour restaurer la soutenabilité :
– Il y a différentes façons de définir une condition de long terme qui doit être
remplie pour assurer la soutenabilité, et différentes méthodes pour estimer
l’ajustement budgétaire requis pour une condition donnée5.
– Une fois choisie la méthode d’évaluation de la soutenabilité, les prévisions à
long terme étayant les scénarios doivent reposer sur les hypothèses formulées
en ce qui concerne les taux de croissance potentielle, les taux d’intérêt réels,
les tendances du marché du travail et l’évolution démographique. Les prévi-
sions sont également très sensibles à l’incertitude relative au point de départ.
– Pour une évaluation appropriée de la soutenabilité, le concept pertinent serait
la dette publique nette et non brute. Dans quelques pays (par exemple la
Finlande, le Japon, la Norvège et la Suède), la différence entre dette brute et

4. Voir Dang et al. (2001), qui compilent des prévisions fondées sur les modèles nationaux mais avec
des hypothèses macroéconomiques et démographiques convenues en commun. Cette étude a été
menée en coordination avec un projet comparable de l’Union européenne (Comité de politique
économique de l’Union européenne, 2001).
5. Voir Buiter (1985), Blanchard et al. (1990) et Auerbach (1994). Banca d’Italia (2000) contient des
analyses plus détaillées sur la façon de passer de la contrainte budgétaire intertemporelle du
gouvernement dans un modèle théorique à horizon infini à un critère de soutenabilité opérationnel.
 Soutenabilité budgétaire : le rôle des règles - 153

Graphique IV.3. Ratios de dépendance des personnes âgées dans les sept grands pays de l’OCDE
Population âgée de 65 ans et plus en pourcentage de la population en âge de travailler (20-64)

En pourcentage
55
Japon
50

45
Italie
40
Allemagne
35 France
Royaume-Uni
30 Canada
États-Unis
25

20

15
1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

Source : Nations Unies (2000) ; Eurostat.

dette nette est considérable. Mais la valeur des actifs détenus par l’État est
incertaine et instable (surtout lorsque, comme en Finlande, ces actifs englo-
bent d’importantes participations dans des sociétés du secteur de l’informa-
tion et des télécommunications).
Autre facteur de complexité : les simulations excluent souvent des effets de rétro-
action importants, en particulier les effets incitatifs de la fiscalité sur le travail,
l’épargne et l’investissement (qui dépendent du niveau et du dosage des impôts) et de
la composition des dépenses (le rapport coût-efficacité à long terme variant considé-
rablement d’une catégorie de dépenses à l’autre). Au demeurant, la soutenabilité
budgétaire pourrait être atteinte en théorie, mais au prix d’hypothèses politiquement
peu plausibles. Ainsi, elle pourrait impliquer des pensions en deçà du seuil de pau-
vreté ou un transfert insoutenable du fardeau des générations actuelles aux généra-
tions futures (cela peut être le cas lorsqu’un pays décide de passer d’un système de
retraite par répartition à un régime par capitalisation).

Pour de nombreux pays de l’OCDE, l’incertitude associée à ces facteurs est une … la soutenabilité à long terme
raison supplémentaire de se préoccuper du degré de soutenabilité de l’augmentation pose question…
à long terme prévue des engagements de dépenses, même si le degré de gravité du
problème varie beaucoup d’un pays à l’autre :

– Au Japon, la dynamique de la dette est potentiellement explosive, le taux … dans l’immédiat surtout
d’intérêt réel étant assez élevé par rapport au taux de croissance. Le rapport au Japon…
entre la dette publique brute (ainsi que la dette nette) et le PIB s’inscrit en
effet sur une trajectoire de hausse rapide, même avec des hypothèses assez
favorables. Étant donné l’atonie de la croissance potentielle et les pressions
des dépenses inhérentes à une société âgée ou rapidement vieillissante,
d’importantes mesures d’ajustement s’imposent pour rétablir la soutenabilité
budgétaire (OCDE, 2002a).

– Aux États-Unis, les déséquilibres à long terme des systèmes publics de retrai- … mais même aux États-Unis
tes et de soins aux personnes âgées sont moins sévères que dans la plupart des
autres pays de l’OCDE, grâce à un départ à la retraite plus tardif, à l’immigration

© OCDE 2002
154 - Perspectives économiques de l’OCDE 72

Tableau IV.3. Pressions démographiques sur la dépense publique

En pourcentage du PIB ou du PIB potentiel

Total des dépenses Retraites Pré-retraites Santé et soins Allocations familiales

liées à l'âge de longue durée et dépenses d'éducation
Niveau Variation Niveau Variation Niveau Variation Niveau Variation Niveau Variation
2000 2000-50 2000 2000-50 2000 2000-50 2000 2000-50 2000 2000-50

Australie 16.7 5.6 3.0 1.6 0.9 0.2 6.8 6.2 6.1 -2.3
Autrichea 10.4 2.3 9.5 2.2 .. .. 5.1 g 3.1 g .. ..
Belgique 22.1 5.2 8.8 3.3 1.1 0.1 6.2 3.0 6.0 -1.3
Canada 17.9 8.7 5.1 5.8 .. .. 6.3 4.2 6.4 -1.3
Rép. Tchèque 23.1 6.9 7.8 6.8 1.8 -0.7 7.5 2.0 6.0 -1.2

Danemarkb 29.3 5.7 6.1 2.7 4.0 0.2 6.6 2.7 6.3 0.0
Finlande 19.4 8.5 8.1 4.8 3.1 -0.1 8.1 3.8 .. ..
g g
Francec 18.0 6.4 12.1 3.9 .. .. 6.9 2.5 .. ..
g g
Allemagne 17.5 8.1 11.8 5.0 .. .. 5.7 3.1 .. ..
Hongried 7.1 1.6 6.0 1.2 1.2 0.3 .. .. .. ..
g g
Italie 19.7 1.9 14.2 -0.3 .. .. 5.5 2.1 .. ..
Japon 13.7 3.0 7.9 0.6 .. .. 5.8 2.4 .. ..
Corée 3.1 8.5 2.1 8.0 0.3 0.0 0.7 0.5 .. ..
Pays-Base 19.1 9.9 5.2 4.8 1.2 0.4 7.2 4.8 5.4 0.0
Nouvelle-Zélande 18.7 8.4 4.8 5.7 .. .. 6.7 4.0 7.2 -1.3

Norvège 17.9 13.4 4.9 8.0 2.4 1.6 5.2 3.2 5.5 0.5
Pologne d 12.2 -2.6 10.8 -2.5 1.4 -0.1 .. .. .. ..
Portugal 15.6 4.3 8.0 4.5 2.5 -0.4 .. .. .. ..
g g
Espagne 15.6 10.5 9.4 8.0 .. .. 6.2 2.5 .. ..
Suède 29.0 3.2 9.2 1.6 1.9 -0.4 8.1 3.2 9.8 -1.2

Royaume-Uni 15.6 0.2 4.3 -0.7 .. .. 5.6 1.7 5.7 -0.9

États-Unis 11.2 5.5 4.4 1.8 0.2 0.3 2.6 4.4 3.9 -1.0
Moyenne des pays ci-dessus f 21.2 5.8 7.4 3.4 1.6 0.2 5.9 3.1 6.2 -0.9
Moyenne des pays ayant
fourni (presque) toutes les 18.7 6.9 .. .. .. .. .. .. .. ..
composantes
a) Les dépenses de retraite incluent des dépenses liées à l'âge ne figurant dans aucune des catégories identifiées ici, qui représentent 0.9 pour cent du PIB en 2000 et
augmentent de 0.1 point de pourcentage d'ici à 2050.
b) Le total inclut d'autres dépenses liées à l'âge non-incluses dans les autres catégories, qui représentent 0.6 pour cent du PIB en 2000 et augmentent de 0.2 point de
pourcentage de 2000 à 2050.
c) La projection s'arrête en 2040.
d) Le total n'inclut que les dépenses de retraite et de pré-retraite.
e) Les pré-retraites n'incluent que les dépenses pour des personnes de 55 ans et plus.
f) La moyenne exclut les pays pour lesquels l’information n’est pas disponible ainsi que le Portugal.
g) Estimation du Comité de politique économie de l'Union européenne (2001).
Source : Dang et al. (2001), Comité de politique économique de l'Union européenne (2001).

et à une fécondité relativement élevée. Néanmoins, un relèvement significatif

des taux d’imposition serait nécessaire pour financer les obligations futures
(OCDE, 2002b).

De grandes disparités existent – La moyenne des pays de l’Union européenne se situe quelque part entre le
au sein de l’Union Japon et les États-Unis, mais on observe de grandes disparités d’un pays à
européenne… l’autre. Même avant les récentes réévaluations des résultats budgétaires de
2001, la Commission européenne estimait que, à politiques inchangées, il y
avait un risque pour sept États membres (Allemagne, Autriche, Espagne,
 Soutenabilité budgétaire : le rôle des règles - 155

France, Grèce, Irlande et Portugal) et sur longue période de déséquilibres

budgétaires significatifs contrevenant aux exigences du Pacte de Stabilité et
de Croissance 6. Dans les pays à dette publique élevée, tels la Belgique et
l’Italie, préserver indéfiniment les considérables excédents primaires actuels
garantirait la soutenabilité, mais il sera peut-être difficile de maintenir en per-
manence cette rigueur. En Italie et au Royaume-Uni, de fortes réductions des
taux de remplacement des pensions semblent pouvoir assurer la soutenabilité
budgétaire, mais pour être politiquement supportables elles devront s’accom-
pagner d’une épargne-retraite privée plus abondante.

– En Australie, malgré un ratio d’endettement public comparativement faible, … et même là où les stocks
un système étoffé d’épargne-retraite privée, un régime ciblé de pensions et flux actuels semblent
publiques et de protection sociale et un système de santé relativement effi- satisfaisants, des mesures
cient, les dispositions actuelles ne sont pas viables à long terme (Australian sont nécessaires
Government, 2002). En Nouvelle-Zélande également, on estime qu’un
accroissement de l’excédent primaire sera nécessaire à un moment donné
pour maintenir le ratio de la dette publique dans des limites raisonnables à
l’horizon 2050 (Janssen, 2002). Même en Norvège, où les recettes pétrolières
sont utilisées pour constituer une abondante réserve destinée aux générations
futures, des estimations montrent qu’en l’absence d’une réforme des retraites,
les finances publiques ne sont pas soutenables (OCDE, 2002c).

– Les ratios de dette publique des quatre pays d’Europe centrale membres de Les économies d’Europe
l’OCDE sont inférieurs à 60 pour cent du PIB, et les pressions démographi- centrale sont confrontées
ques sont plus faibles en Hongrie et en Pologne. Mais ces quatre pays sont à d’autres défis
confrontés à de vastes chantiers budgétaires dans le moyen terme, notamment
la coûteuse restructuration des entreprises, les réformes de la fonction publi-
que et, dans le contexte de l’adhésion à l’Union européenne, l’adoption de
l’acquis communautaire (qui implique par exemple de grosses dépenses au
titre de l’environnement), alors que la charge fiscale est déjà assez lourde,
notamment sur la main-d’œuvre. En Hongrie, l’extension récente du pilier
par répartition du système de pension vieillesse a mis en danger la soutenabi-
lité des finances publiques (OCDE, 2002d).

Réponses de politique économique

Réformes structurelles
Les mesures gouvernementales prises pour assurer la soutenabilité budgétaire à La soutenabilité financière
long terme, et en particulier pour anticiper la montée des dépenses liées à l’âge, appelle des réformes
englobent des réformes des marchés du travail et des produits destinées à stimuler la structurelles…
base de ressources futures, ainsi que des initiatives qui agissent directement sur les
dépenses de retraite et de santé. Quelques pays ont déjà constitué des fonds de

6. Voir Commission européenne (2002). La simulation centrale s’étendait jusqu’en 2050 et présumait
que les dépenses liées à l’âge augmenteraient conformément aux prévisions retenues d’un commun
accord, que la charge fiscale et les autres dépenses primaires resteraient constantes en pourcentage du
PIB et que les taux d’intérêt resteraient supérieurs de 2 points aux taux de croissance du PIB.

© OCDE 2002
156 - Perspectives économiques de l’OCDE 72

réserve, même si en général ceux-ci n’ont encore reçu que des contributions limitées
(l’Irlande et la Norvège font exception à cet égard). La réforme du système de
retraite dans le but d’améliorer la soutenabilité du pilier financé par l’État a revêtu
une ampleur particulière dans certains pays nordiques (Finlande et Suède), tandis
qu’elle s’est heurtée à des difficultés en Europe centrale (Pologne et Hongrie). Dans
un certain nombre d’autres pays, notamment plusieurs grands États membres de
l’Union européenne, la réforme des retraites a été préconisée à plusieurs reprises et
quelques modifications ont été introduites, mais une action décisive s’impose
d’urgence. Des efforts ont été déployés pour maîtriser la croissance des dépenses
publiques de santé, mais dans de nombreux pays celles-ci dépassent presque toujours
les prévisions ou les objectifs. Le processus de maîtrise des coûts a apparemment été
plus efficace dans quelques pays (Canada, Danemark, Finlande), même s’il reste à
voir jusqu’à quel point cette rigueur sera durable. Plus généralement, l’efficacité des
dépenses publiques dans leur ensemble a été remise en cause dans un certain nombre
de pays7.

Introduction de nouvelles règles budgétaires

… ainsi que des règles Des règles budgétaires efficaces peuvent aussi aider à rétablir ou à préserver la
budgétaires efficaces soutenabilité budgétaire. De fait, dans beaucoup de pays de l’OCDE les procédures
budgétaires sont soumises à des règles visant à assurer une meilleure discipline et
une plus grande efficience (voir tableau appendice)8. Ces règles peuvent s’appliquer
aux déficits budgétaires et/ou aux dépenses et être exprimées en termes effectifs ou
corrigés des variations cycliques (voir encadré IV.1). Elles contiennent toujours un
élément normatif, la règle la plus vénérable à cet égard étant une variante de l’équili-
bre budgétaire. Toutefois, en l’absence de critère d’optimalité indiscutable, tout
objectif en matière d’endettement reste nécessairement tributaire de considérations
subjectives. Indépendamment de leur importance pour le maintien de la soutenabi-
lité, les règles ont aussi un rôle à jouer dans la communication avec le public.

Aux États-Unis, des règles ont Aux États-Unis, les objectifs de déficit fixés dans la loi de 1985 sur l’équilibre
été imposées côté dépenses budgétaire et le contrôle d’urgence du déficit (loi Gramm-Rudman) ont été largement
dépassés et par la suite assouplis. Dans ce contexte, la loi de mise en œuvre du bud-
get de 1990 (Budget Enforcement Act, BEA) a institué des plafonds pour les
dépenses discrétionnaires (couvrant la quasi-totalité des dépenses de défense, les
salaires et les autres dépenses de fonctionnement gouvernementales ainsi que beau-
coup de programmes de subventions). Ces plafonds ont été fixés en termes nom-
inaux, avec des sous-limites pour des catégories de dépenses particulières. Toutefois,
les plafonds pouvaient être franchis en cas d’« urgence ». La BEA stipulait aussi que
les réformes législatives affectant les recettes ou les programmes de dépenses obliga-
toires (soins de santé, indemnités de chômage et soutien des prix agricoles, par
exemple) devaient être neutres à l’égard du budget. Toutefois, cette disposition ne
s’appliquait pas au régime de Social Security (retraites). Ces deux lois s’appliquaient

7. Voir Atkinson et van den Noord (2001) ainsi que les chapitres spéciaux sur les dépenses publiques
publiés dans un certain nombre d’Études économiques de l’OCDE récentes. Dans quelques pays, il
serait également souhaitable d’accroître l’efficience de l’interaction budgétaire entre niveaux
d’administration (OCDE, 2002f).
8. Une autre solution consisterait à mettre en place de nouvelles institutions : Wyplosz (2002) fait valoir
par exemple que, étant donné les limitations inhérentes à tout ensemble de règles, la création d’un
Comité de politique budgétaire, en complément et à l’instar du Comité de politique monétaire en
place dans un certain nombre de pays, serait une solution préférable.
 Soutenabilité budgétaire : le rôle des règles - 157

Encadré IV.1. Mettre au point des règles efficaces

Les règles impliquent des choix. La diversité des règles qui cible facile pour des compressions de crédits. Dans la pratique,
ont été mises en place soulève un certain nombre de questions. toutefois, la distinction entre dépenses courantes et dépenses
Quel devrait être l’objectif approprié (le niveau de la dette, du d’investissement inscrite dans les conventions comptables est
déficit ou des dépenses) ? Devrait-il être réalisé en permanence quelque peu arbitraire : les dépenses courantes au titre de
ou sur un horizon défini (par exemple le cycle économique) ? l’éducation et de la santé, par exemple, peuvent être considé-
Des éléments spécifiques (en particulier l’investissement public) rées dans une certaine mesure comme un investissement en
doivent-ils être exclus de la définition de l’objectif ? Dans nom- capital humain. Du reste, les dépenses courantes et en capital
bre de cas, il faut trouver un compromis entre l’efficience éco- sont souvent liées, par exemple quand il s’agit de maintenir le
nomique et des considérations plus pratiques. stock de capital existant. Lorsqu’une norme d’endettement est
Objectifs. Un ciblage direct du niveau de la dette permet en en vigueur, la question se pose de savoir s’il faut la définir en
principe de mieux prendre en compte les considérations de soute- termes bruts ou en termes nets. En principe, les actifs détenus
nabilité à long terme et d’équité intergénérationnelle. Mais la par l’État devraient être pris en compte, mais leur valeur future
définition du niveau d’endettement souhaitable restera nécessai- (et même courante) risque d’être très incertaine.
rement subjective, et des objectifs pour le solde budgétaire ou Les règles devraient être crédibles, mais pas trop rigides.
pour les dépenses peuvent sans doute être plus aisément compris Si la nature et la force des règles ont varié d’un pays à
par le grand public. Un objectif de déficit, s’il est utile durant une l’autre, dans tous les cas l’objectif a été de durcir les con-
période d’assainissement budgétaire, ne permet peut-être pas un traintes sur les interventions discrétionnaires. Les règles
contrôle approprié des dépenses en période d’excédent budgé- devraient être crédibles, aisées à comprendre, ressenties
taire. Un inconvénient commun aux objectifs d’endettement et de comme étant contraignantes et confortées par des sanctions.
déficit est qu’ils peuvent toujours être réalisés par des augmenta- Les règles inscrites dans le Budget Enforcement Act des
tions d’impôts, avec des conséquences préjudiciables pour la États-Unis et dans le Pacte européen de stabilité et de crois-
croissance économique. On serait donc conduit à préférer un sance satisfont à ces critères. Les deux objectifs sont expri-
objectif de dépense. Mais ces objectifs sont souvent court-circui- més en termes de déficit ou de dépenses effectifs et les
tés et ne garantissent pas la réalisation des objectifs de stabilité. limites adoptées sont renforcées par des sanctions explicites.
Cibler le solde budgétaire et adhérer conjointement à une norme Toutefois, ces deux dispositifs renferment des clauses déro-
de dépense pourrait être une solution, peut-être avec une plus gatoires offrant une certaine flexibilité, de sorte que la politi-
grande marge de manœuvre quand le niveau d’endettement est que budgétaire peut remplir son rôle stabilisateur ou faire
plus bas. L’imposition de contraintes à la fois sur les flux et sur face à des circonstances particulières. Les plafonds de
les stocks peut aider à réduire l’incitation à ne respecter que de dépense imposés dans le cadre du Budget Enforcement Act
façon formelle une règle de déficit ou de dépense en transférant s’a cco mp agn ent ain si d ’une cla use aut orisa nt d es
quelques dépenses « en-dessous de la ligne ». « ouvertures de crédits d’urgence ». De même, les pays euro-
Horizon pertinent. La règle peut être définie sur une base péens franchissant le plafond de déficit de 3 pour cent peu-
annuelle ou sur le cycle d’activité. Définir un objectif de vent échapper aux sanctions financières si le déficit excessif
déficit en termes corrigés des évolutions conjoncturelles per- est dû à des circonstances exceptionnelles, s’il est temporaire
met de laisser les stabilisateurs automatiques répondre aux et proche du plafond3. Optant pour une autre approche, le
fluctuations cycliques et de faire face à des circonstances Canada a anticipé les circonstances exceptionnelles en créant
exceptionnelles, tout en évitant un relâchement procyclique une réserve pour éventualités.
dans les périodes de reprise. En outre, ce dispositif décourage Une transparence accrue est utile. Un des moyens d’atténuer
le recours à des prévisions de croissance exagérément opti- le dilemme crédibilité-flexibilité est d’améliorer la transparence.
mistes au vu du potentiel de plus long terme, puisqu’un tel L’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont suivi
optimisme impliquerait des objectifs ambitieux pour le solde cette voie4. Des règles numériques sont fixées, mais elles ne sont
budgétaire non corrigé (Bini Smaghi, 2002)1. Ces avantages pas nécessairement inscrites dans la législation et elles sont défi-
ont toutefois pour contrepartie une perte de simplicité et de nies de façon à autoriser une application plus souple de la politi-
clarté, étant donné que l’objectif n’est pas observable et qu’il que discrétionnaire, au moins au cours du cycle d’activité. On
existe de fortes marges d’interprétation. Cibler le solde effec- fait valoir que, malgré cette flexibilité accrue, il est possible de
tif présente l’avantage d’une plus grande crédibilité, même si préserver la crédibilité en augmentant la transparence du proces-
celle-ci peut être compromise par le recours excessif aux sus budgétaire (Kilpatrick, 2001)5. Dans chacun des trois pays
clauses « dérogatoires » et/ou à la créativité comptable. cités, la mesure a été introduite après qu’une bonne partie de
Quels éléments exclure de l’objectif. Étant donné que l’effort d’assainissement avait été réalisé, ce qui laisse à penser
l’investissement public confère des avantages aux générations que ce type de cadre peut être plus utile une fois l’équilibre bud-
futures, les considérations d’équité intergénérationnelle sem- gétaire atteint. Dans le contexte de l’Union européenne, l’obli-
blent plaider pour le ciblage du solde budgétaire courant et non gation faite aux États membres de soumettre des programmes
du solde total (« règle d’or »)2. Cette règle peut aussi aider à annuels de stabilité ou de convergence et de notifier deux fois
neutraliser le biais à l’encontre de l’investissement public par an les résultats en termes de flux et de stocks a notamment
observé par le passé dans plusieurs pays, où ce poste était une pour but de renforcer la transparence.

1. D’un autre côté, les gouvernements pourraient être tentés d’utiliser des hypothèses de croissance potentielle trop élevées.
2. Certains préconisent de longue date l’adoption d’une règle d’or dans la zone euro (Modigliani et al., 1998). L’idée a été émise en France
que les dépenses de défense devraient être exclues de la norme budgétaire parce qu’elles ont des retombées bénéfiques sur l’ensemble de
l’Union européenne.
3. La clause d’exceptionnalité s’applique automatiquement si le PIB baisse de plus de 2 pour cent durant l’année où le plafond de 3 pour cent
est franchi. La dérogation peut encore être accordée si le PIB accuse une baisse comprise en 0.75 et 2.0 pour cent, mais sous réserve de
l’agrément formel du Conseil européen.
4. Leur démarche a contribué à l’élaboration de codes internationaux à la fin des années 90 (Code OCDE de bonnes pratiques en matière de
transparence budgétaire et Code FMI de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques).
5. Von Hagen et Harden (1995) présentent des données empiriques montrant que la transparence des procédures budgétaires a une incidence
positive sur la discipline budgétaire.

© OCDE 2002
158 - Perspectives économiques de l’OCDE 72

sur des horizons quinquennaux. La BEA a été mise en œuvre au moyen de procé-
dures d’amputation automatique des crédits. La plupart de ses dispositions sont deve-
nues caduques en septembre 2002, sans être prorogées ou remplacées9.

La zone euro s’est orientée vers Dans l’Union européenne, au début des années 90 les dettes publiques et les sol-
une règle budgétaire tenant des budgétaires accusaient des variations considérables d’un État membre à l’autre,
compte des variations cycliques et il en était de même des taux d’intérêt. Le Traité de Maastricht et le Pacte de stabi-
lité et de croissance institué en 1997 établissent les conditions nécessaires à la préser-
vation de la discipline budgétaire dans le cadre de la monnaie unique. Le Traité fixe
le seuil du déficit pour l’entrée en union monétaire à 3 pour cent du PIB, ce qui per-
met une convergence à long terme de la dette aux alentours de 60 pour cent du PIB
(dans l’hypothèse d’une croissance tendancielle de l’ordre de 3 pour cent et d’une
inflation tendancielle de l’ordre de 2 pour cent). Le Pacte, qui a introduit de possibles
pénalités financières pour le non-respect du plafond de déficit, exige aussi que les
positions budgétaires soient « proches de l’équilibre » ou excédentaires à moyen
terme, ce qui conduirait asymptotiquement à une dette nette nulle. Ces conditions
sont probablement ce qui aurait été nécessaire au minimum et de toutes façons même
en l’absence du Pacte pour que les finances publiques des pays individuels soient
soutenables. En pratique, la mesure du déficit effectif a été peu à peu délaissée au
profit de l’indicateur corrigé des variations cycliques, pour éviter des budgets procy-
cliques. Cette démarche a été très explicitement exposée en 2001 dans le Code de
conduite révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité
et de convergence. Par ailleurs, quelques États membres de la zone euro (Autriche,
Belgique, Allemagne et Espagne) ont mis en place des « pactes de stabilité » internes
afin de promouvoir la discipline budgétaire aux niveaux infranationaux.

D’autres types de règles ont été Au Royaume-Uni, deux règles budgétaires ont été fixées en 1997 : la « règle
mises en place ailleurs d’or », qui stipule qu’au cours du cycle les dépenses courantes, à l’inclusion de la
consommation de capital fixe, ne doivent pas être financées par l’emprunt, et une
règle d’endettement, ou « règle de l’investissement soutenable », qui stipule qu’au
cours du cycle le rapport de la dette nette au PIB ne doit pas excéder un niveau pru-
dent, fixé pour l’heure à 40 pour cent. Plusieurs autres pays de l’OCDE ont adopté de
nouvelles règles depuis les années 90. Ainsi, en Nouvelle-Zélande, depuis le milieu
des années 90 le gouvernement est tenu de dégager des excédents de fonctionnement
en moyenne sur le cycle de manière à atteindre des niveaux d’endettement
« prudents », fixés actuellement à 30 pour cent du PIB ou moins. En Suisse, une
règle de dépense a été récemment instaurée au niveau de l’administration fédérale, et
prendra effet en 2003. Elle vise à maintenir le solde corrigé des variations cycliques à
un niveau voisin de zéro et fixe un plafond pour les dépenses, qui ne peuvent excéder
les recettes corrigées des variations cycliques.

Mise en œuvre des règles en pratique

Quelle a été l’efficacité La contribution spécifique des règles à la bonne performance budgétaire est difficile
des règles ? à établir (Hemming et Kell, 2001). Aussi longtemps qu’existe une impulsion politique et
un certain soutien populaire en faveur de l’assainissement des finances publiques, des
règles fondées sur les objectifs numériques comme celles des États-Unis et de l’Union

9. A la mi-octobre 2002, certaines des dispositions de la BEA ont été reconduites, mais uniquement pour
six mois ; elles ne s’appliquaient qu’au Sénat et elles excluaient tout plafond pour les dépenses
discrétionnaires.
 Soutenabilité budgétaire : le rôle des règles - 159

européenne peuvent se révéler très utiles pour aider les pays à se focaliser sur des objec-
tifs clairs. Certains pays nordiques ont montré le chemin, en adoptant un objectif budgé-
taire explicite d’excédents permanents, appuyé par des réformes globales du système de
retraite. Mais ailleurs, les évolutions récentes ont mis en lumière un certain nombre
d’inconvénients et de carences dans la mise en œuvre. Aux États-Unis, le cadre a été de
plus en plus contourné et les règles sont arrivées à expiration sans être prorogées. Dans la
zone euro, le cadre est actuellement remis en question, et le problème de la conception et
de l’application optimales des règles occupe le devant de la scène.

Les États-Unis engrangeant des excédents, la contrainte des plafonds de dépen- Certaines règles ont perdu de
ses a été levée par une série d’ouvertures de crédits d’urgence en 1999 et 2000, puis leur force au fil du temps
par une révision à la hausse des plafonds pour 2001 et 2002. Dans plusieurs pays
européens, le plafonnement du déficit n’a pas empêché la rechute décrite plus haut,
et la prescription d’un budget « proche de l’équilibre ou excédentaire » n’a pas été
plus efficace. L’expérience démontre ainsi que les catégories de règles susceptibles
de s’avérer utiles dans une phase donnée de réduction du déficit peuvent ne plus suf-
fire à un stade ultérieur. A cet égard, il convient de noter que le Canada et la Suisse
ont modifié leurs règles après avoir atteint leur objectif initial d’équilibre budgétaire,
le Canada mettant désormais l’accent sur la réduction de la dette tandis que la Suisse
a adopté une règle en matière de dépenses.

Là où les règles axées sur le moyen ou le long terme ont expiré ou sont man- Dans les pays où elles sont
quantes, il est souhaitable d’envisager leur (ré)introduction. Aux États-Unis, une ver- absentes, les règles devraient
sion améliorée de la BEA pourrait stimuler la discipline budgétaire et la être (ré)introduites
transparence. A cet effet, il est proposé d’accroître la flexibilité dans le cadre des pla-
fonds de dépenses discrétionnaires et de fixer des critères plus rigoureux pour définir
ce qui peut être considéré comme une dépense urgente. Il est également proposé de
créer une réserve pour les urgences, d’instaurer un lien explicite avec le ratio de la
dette publique et de réduire les possibilités d’évaluer les programmes d’impôts et de
dépenses en sous-estimant leur impact véritable.

Au Japon, le rétablissement de la soutenabilité budgétaire exige des mesures Dans le cas du Japon, des
d’austérité, mais il serait facilité par un cadre à moyen terme solide pour l’ancrage des règles pourraient faciliter le
décisions des pouvoirs publics, lequel manque à l’heure actuelle. Le gouvernement a freinage des dépenses
certes présumé un plafonnement du ratio des dépenses publiques au PIB dans une
simulation à moyen terme indicative présentée en janvier 2002, et il a exposé des orien-
tations générales pour le contrôle des dépenses. Plus récemment, le projet de budget
2003 a remplacé le plafond des émissions obligataires par un plafond de dépense auto-
risant la fluctuation conjoncturelle des recettes fiscales. Mais un cadre plus ferme et
plus contraignant, avec des objectifs à court terme pour la croissance des dépenses réel-
les, contribuerait au processus d’assainissement des finances publiques.

Dans la zone euro, le Pacte n’a pas empêché certains États membres de laisser les Les règles ont été mises à
soldes structurels se dégrader durant la dernière phase ascendante du cycle. Les l’épreuve en Europe…
hypothèses concernant la croissance sous-jacente se sont révélées trop optimistes. Des
surprises budgétaires désagréables se sont aussi produites du fait que les recettes fis-
cales résultant de l’essor des marchés boursiers n’ont pas toujours été reconnues
comme étant passagères10. En conséquence, et étant donné la faiblesse de l’activité, la

10. Les cycles des marchés d’actifs ne sont pas parfaitement corrélés avec les cycles de l’activité
économique, et les méthodes habituelles d’ajustement en fonction des variations cycliques – y compris
celle de l’OCDE – traitent l’impact des gains ou pertes en capital sur le solde budgétaire comme étant
en partie d’ordre structurel. Pour une analyse approfondie, voir Eschenbach et Schuknecht (2002).

© OCDE 2002
160 - Perspectives économiques de l’OCDE 72

Graphique IV.4. Erreurs de prévision budgétaire

Solde des administrations publiques en 2002, en pourcentage du PIB, différence entre la prévision de l’OCDE
la plus récente et la prévision officielle de fin 2000-début 20011

% du PIB
0

-1

-2

-3

-4

-5

-6

-7

e
he

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de

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ne

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1. Pour les pays de l’Union européenne, prévision dans le programme de stabilité ou de convergence de fin 2000-début 2001. Pour les États-Unis, la projection nationale
est celle publiée par le Congressional Budget Office en janvier 2001 (sous l’hypothèse de politique inchangée).
Source : Programmes nationaux de stabilité ou de convergence, US Congressional Budget Office ; OCDE.

série des programmes de stabilité et de convergence soumis vers fin 2001 (quatrième
génération) a révélé des dérapages généralisés des soldes budgétaires non corrigés du
cycle par rapport aux prévisions des années précédentes. Pour 2002, l’écart entre les
prévisions actuelles de l’OCDE et ces prévisions nationales avoisine 2 points de PIB
dans les trois principales économies de la zone euro (graphique IV.4).

… en raison d’un conflit perçu La cinquième génération de programmes (dans la mesure où ceux-ci ont été publiés)
avec les stabilisateurs ainsi que les budgets 2003 soumis aux parlements nationaux impliquent de nouveaux
automatiques… dérapages. Ainsi, l’objectif de parvenir à l’équilibre ou à l’excédent à l’horizon 2004
– qui avait été reconfirmé par le Conseil européen en mars 2002 – sera loin d’être atteint.
Pour respecter les plans budgétaires précédents, quelques États membres auraient dû dur-
cir l’action budgétaire, parfois dans de fortes proportions, avant que la reprise ne soit bien
installée11. Les stabilisateurs automatiques étant généralement considérés comme un
mécanisme opportun et puissant pour atténuer l’instabilité du cycle, au moins en cas de
brusque variation de la demande et surtout dans la zone euro (Brunila et al. 2002), l’inca-
pacité de les laisser jouer librement entraîne des coûts substantiels12.

… ce qui a conduit à donner Dans ce contexte, la Commission européenne a récemment proposé de reporter
plus d’importance aux résultats de 2004 à 2006 la date butoir pour la réalisation de soldes proches de l’équilibre ou
corrigés des variations cycliques excédentaires13 . Mais en même temps, elle a appelé les États membres qui sont

11. De fait, même avec des dérapages, certains États membres, dont l’Allemagne, sont en voie de
resserrer leur politique budgétaire avant que la reprise ne soit fermement installée.
12. Selon des simulations à partir du modèle Interlink de l’OCDE, dans la plupart des pays de l’OCDE la
variance de l’écart conjoncturel aurait été, toutes choses égales par ailleurs, de 10 à 50 pour cent plus
élevée dans les années 90 sans la contribution des stabilisateurs automatiques, qui ont réduit
l’instabilité de la production d’un quart en moyenne (van den Noord, 2002). Cette action est en soi
une source de gains de bien-être, mais elle a aussi des effets indirects bénéfiques sur le PIB tendanciel
via des investissements plus vigoureux et/ou de meilleure qualité et un risque plus faible d’effets
d’hystérèse négatifs sur les marchés du travail ou des produits.
13. Il ne s’agit pas là du premier report. Lorsque la surveillance budgétaire multilatérale sous l’égide du
Pacte a commencé, la date butoir avait été fixée à 2002.
 Soutenabilité budgétaire : le rôle des règles - 161

encore loin de l’objectif à réduire leurs déficits structurels d’au moins ½ point de
pourcentage par an, effort supérieur à ce qu’impliquent – selon les estimations de
l’OCDE – les projets de budget français et italien pour 2003. En outre, la Commis-
sion a proposé qu’à l’avenir tout assouplissement procyclique de l’action budgétaire
durant les années de forte croissance aboutissant à une violation de la règle du budget
« proche de l’équilibre ou excédentaire » devrait être considérée comme une entorse
au Pacte. Tandis que le seuil de 3 pour cent du PIB reste une contrainte obligatoire,
une plus grande importance sera donc accordée aux soldes budgétaires structurels.
Cette approche devrait être facilitée par l’accord conclu par les ministres des Finances
de l’Union européenne en juillet 2002 sur une méthodologie commune pour le calcul
des écarts de production.

Ces évolutions récentes, suite au refus des ministres des Finances de l’Union Des craintes ont été exprimées
européenne, en février 2002, d’entériner les mises en garde que la Commission euro- quant à la possibilité de
péenne avait proposées pour l’Allemagne et le Portugal, ont avivé deux types de suspendre arbitrairement
craintes. L’une est que les pressions politiques futures tendant à réinterpréter, modi- l’application des règles
fier ou suspendre les règles existantes pourraient s’avérer irrésistibles dès lors que
ces règles commenceront à produire leurs effets contraignants, ce qui aurait pour
résultat de miner la crédibilité et l'efficacité du cadre budgétaire. On estime par
exemple que si les déficits de certains États membres franchissaient la barre des
3 pour cent, la formulation de la clause dérogatoire offrirait une marge d’interpréta-
tion pour remettre à plus tard d’éventuelles sanctions financières (OCDE, 2002e). Un
autre souci, exprimé par plusieurs États membres de l’Union européenne affichant
des budgets en équilibre ou excédentaires, est que les règles imposent apparemment
une discipline moins astreignante pour les trois plus grands pays que pour
eux-mêmes. Ces inquiétudes devraient toutefois être atténuées par la mise en route
de la procédure des déficits excessifs pour l’Allemagne.

Leçons et défis

Assurer la soutenabilité budgétaire à long terme demeure un défi, ou du moins La préservation de la

un problème, dans beaucoup de pays de l’OCDE, même là où les stocks et flux bud- soutenabilité budgétaire exige
gétaires enregistrés apparaissent rassurants. A la source des problèmes de soutenabi- des réformes structurelles…
lité on trouve des engagements de dépenses publiques futures qui dépassent les
montants susceptibles d’être financés par la base de recettes. Pour rétablir ou préser-
ver la soutenabilité, il ne suffit donc pas d’opérer de nouveaux ajustements des sol-
des budgétaires : il faut mettre en œuvre des réformes qui réorganisent les dépenses
publiques – en particulier les composantes liées à l’âge – et stimulent la croissance
économique. Certaines réformes peuvent d’ailleurs agir sur les deux fronts. C’est le
cas, par exemple, des initiatives du marché du travail visant à accroître les taux
d’activité des travailleurs âgés, ou des réformes des marchés de produits qui stimu-
lent la concurrence.

En même temps, des règles bien conçues peuvent aider à élaborer et réaliser des … mais des règles bien conçues
objectifs d’assainissement budgétaire compatibles avec une dynamique d’endette- et correctement appliquées
ment stable. La discipline budgétaire est particulièrement forte lorsqu’existe une peuvent s’avérer utiles…
incitation claire à se mettre en conformité, comme c’était le cas dans les années 90
pour les pays désireux de se qualifier pour l’union monétaire. L’application de règles

© OCDE 2002
162 - Perspectives économiques de l’OCDE 72

dans des conditions plus proches de la normale est souvent plus difficile et nécessite
de considérer avec précaution l’objectif approprié. Cela étant, quelle que soit la règle
retenue, elle implique normalement certains compromis et devra être adaptée ou
changée à un moment ou à un autre. Mais surtout, son efficacité dépend pour une très
large part de la façon dont elle est appliquée. Les règles qui sont définies en termes
corrigés des variations cycliques offrent la plus grande marge de flexibilité, par le jeu
des stabilisateurs automatiques. Elles doivent cependant être appliquées de manière
symétrique et transparente. A cet effet, il faut poser des hypothèses de croissance
réalistes et faire preuve d’objectivité pour évaluer les positions corrigées des varia-
tions cycliques à partir d’estimations des écarts de production établies conformément
à une méthode adoptée d’un commun accord. Après les fortes corrections des esti-
mations budgétaires initiales qui ont eu lieu cette année dans quelques pays, des
méthodes orthodoxes et ouvertes d’enregistrement des recettes et des dépenses
s’avèrent également indispensables14.

… à condition que l’économie Une difficulté éventuelle est que plus la règle budgétaire est sophistiquée, plus
politique ne fasse pas obstacle elle peut être vulnérable politiquement, surtout en période d’accumulation de sur-
plus. En effet, appliquer et veiller au respect des règles est un problème d’économie
politique autant qu’une question technique. Le processus de mise en œuvre peut être
facilité par des sanctions explicites au sein d’une union économique et monétaire,
mais même dans ce cas les pénalités sont peut-être faibles par rapport aux primes de
taux d’intérêt qu’imposerait le marché sur des pays individuels. Afin de parer aux
pressions pour que les règles soient inopportunément modifiées ou ignorées, les gou-
vernements doivent être prêts à faire preuve de plus de pédagogie quant à leur mode
de fonctionnement, de façon à accentuer la pression des pairs et de l’opinion publi-
que pour qu’elles soient appliquées de manières cohérente.

14. La décision prise par Eurostat en juin 2002 concernant le traitement des opérations de titrisation
réalisées par les administrations publiques – qui dans le cas de l’Italie en particulier avait abouti à une
nette sous-estimation du déficit de 2001 – constitue une mesure importante susceptible d’améliorer la
comparabilité des situations budgétaires des différents États membres de l’Union européenne. Le
problème de la publication, de la couverture, de l’actualité et de la fiabilité des statistiques est encore
plus aigu dans les pays candidats à l’entrée dans l’Union européenne.
 Soutenabilité budgétaire : le rôle des règles - 163

Tableau appendice IV.A.4. Modifications des cadres fiscaux depuis les années 90

Pays/région Année Résumé des réformes

Australie 1998 Charte de sincérité budgétaire

Règle
• Pas de règles numériques promulguées. La Charte fait obligation au gouvernement de fixer des objectifs
mais n’impose pas de contraintes concernant leur nature.
Application/Sanctions
• Pas de sanctions.
Transparence
• Le gouvernement est tenu de publier une déclaration annuelle de stratégie budgétaire esquissant les
objectifs de politique budgétaire à long terme et les objectifs budgétaires des trois années suivantes. Des
auditeurs externes évaluent la déclaration et les résultats de sa mise en œuvre.
Autriche 2000 Pacte de stabilité interne
Règle
• Planchers négociés pour les soldes des différents niveaux d’administration publique (0.75 pour cent du PIB
pour les Länder, zéro pour les municipalités et le solde du budget fédéral doit être tel que l’objectif du
Programme de stabilité soit atteint). Les planchers s’appliquent en moyenne, sur plusieurs années.
Application/Sanctions
• Amendes possibles (8 pour cent du plancher plus 15 pour cent du dépassement, jusqu’à un certain plafond),
à conditions que toutes les parties prenantes en soient d’accord.
Clause dérogatoire
• En cas de fort ralentissement économique par exemple, les sanctions ne s’appliquent pas.
Belgique 1996-1999 Traités intergouvernementaux
1999-2002 Règle
• Des niveaux de déficit autorisés sont établis d’une part pour le gouvernement fédéral à l’inclusion du
système de sécurité sociale, et d’autre part pour les régions et les collectivités locales.
Application/Sanctions
• La capacité d’emprunt des régions et communautés peut être plafonnée.
Transparence
• Les déficits permis pour les différents niveaux d’administration publique et pour la Sécurité sociale sont
établis sur la base des recommandations du Haut conseil des finances (un comité de sages), lesquelles sont
publiées dans des rapports annuels.
Canada 1991 à 1996 Loi limitant les dépenses publiques
Règles
• Limitation de toutes les dépenses de programmes, sauf programmes autofinancés.
• Dépenses excessives sur une année autorisées si elles sont compensées les deux années suivantes.
Application/Sanctions
• Pas de sanctions explicites. Le respect de la loi était contrôlé par le Vérificateur général.

1998 Plan de remboursement de la dette

Règles
• Il n’y a pas de règles légales au niveau fédéral mais le gouvernement a une politique de « budget équilibré
ou mieux ».
• La plupart des provinces ont une forme de législation requérant l’équilibre budgétaire, avec des sanctions
pouvant inclure des baisses de salaires pour des ministres ou des élections forcées.
• Une réserve pour éventualités et une marge de prudence figurent dans le budget fédéral et peuvent être
affectées à la réduction de la dette si elles ne sont pas nécessaires.
Zone euro/Pays 1992 Traité de Maastricht ; reconduit en 1997 dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance
de l’Union européenne Règles
• Plafond de 3 pour cent du PIB pour les emprunts nets des administrations publiques.
• Norme de 60 pour cent pour le ratio dette publique brute/PIB.
• Objectif de solde budgetaire proche de l’équilibre ou excédentaire.
Application/Sanctions
• Dépôts non rémunérés avec partie fixe égale à 0.2 pour cent du déficit et partie variable augmentant en
fonction de l’écart entre le déficit effectif et la valeur de 3 pour cent du PIB.
• La sanction financière ne s’applique qu’en cas de non-respect de la règle de déficit, même si les pressions
des pairs peuvent s’exercer sous la forme de recommandations d’action sur la base de l’évaluation établie
par la Commission.
Clause dérogatoire
• Dans des circonstances exceptionnelles, notamment si la production baisse de plus de 2 pour cent dans
l’année où le déficit franchit la limite.
Transparence
• Deux fois l’an, les États membres indiquent à la Commission leurs déficits prévus et effectifs et leur niveau
d’endettement. Une fois l’an, ils doivent aussi soumettre un programme de stabilité (membres de la zone
euro) ou de convergence (non-membres), pour avis du Conseil.

© OCDE 2002
164 - Perspectives économiques de l’OCDE 72

Tableau appendice IV.A.4. Modifications des cadres fiscaux depuis les années 90 (suite)

Pays/région Année Résumé des réformes

Allemagne 2002 Pacte de stabilité interne

Règles
• Règle d’or : le déficit inscrit au budget fédéral ne doit pas dépasser les dépenses fédérales d’investissement
(en vertu du droit constitutionnel; dans la plupart des Länder la Constitution renferme une loi similaire).
• Le gouvernement et les États (communes incluses) doivent viser des budgets équilibrés.
Application/Sanctions
• Pas de sanctions explicites.
Transparence
• Le Conseil intergouvernemental de planification financière doit formuler des recommandations sur les
moyens d’instaurer la discipline budgétaire et vérifier si les dépenses des autorités et le budget évoluent
conformément aux exigences du Pacte de stabilité et de croissance de l’Union européenne. Le Conseil peut
aussi formuler des recommandations sur la façon de rétablir la discipline budgétaire.

Japon 1997 à 1998 Loi de réforme budgétaire structurelle

Règles
• Réduire le déficit budgétaire à 3 pour cent du PIB d’ici l’exercice 2003.
• Cesser l’émission d’obligations spéciales de financement du déficit d’ici l’exercice 2003.
• Établir des objectifs chiffrés de réduction pour les grandes catégories de dépenses pour les trois ans à venir.
Application/Sanctions
• Pas de sanctions explicites.
Clause dérogatoire
• Rajoutée en 1998 en réponse au ralentissement.

2002 Décision du Conseil des ministres sur les perspectives budgétaires à moyen terme
Règles
• Maintenir la taille de l’État (mesurée par le ratio des dépenses publiques sur le PIB) au niveau actuel ou
en-dessous jusqu’à l’exercice 2006.
• Dégager des surplus primaires au début des années 2010.
Application/Sanctions
• Pas de sanctions explicites.

Pays-Bas 1994 Accords pluri-annuels de dépense

Règles
• Utiliser des hypothèses de croissance délibérément prudentes.
• Plafonds sur les dépenses de l’État, de la Sécurité sociale et de santé.
• Si le solde dépasse –¾ pour cent du PIB, la moitié des excédents de recette peut être affectée à des baisses
d’impôts.

Nouvelle-Zélande 1994 Loi de responsabilité budgétaire

Règle
• Maintenir des niveaux d’endettement et d’actifs nets « prudents » et dégager des surplus opératoires en
moyenne sur une période « raisonnablement » longue. Le gouvernement en place fixe ses propres objectifs
quantifiés correspondant à ces principes.
Application/Sanctions
• Étant donné que les objectifs numériques ne sont pas inscrits dans la législation, aucune sanction n’est
spécifiée.
Transparence
• La loi fait obligation au gouvernement de renforcer les normes de déclaration, d’exposer clairement les
objectifs et les conséquences des choix d’action et d’adopter une perspective globale et à moyen terme.

Norvège 2001 Directives de stabilité budgétaire

Règles
• Le déficit budgétaire structurel de l’administration centrale hors secteur pétrolier doit atteindre 4 pour cent
du Fonds public pétrolier au cours du cycle. Un assouplissement ou un resserrement discrétionnaire durant
le cycle est autorisé.
• En cas de non-respect des règles dû à des circonstances exceptionnelles (forte réévaluation du capital du
Fonds ou révision statistique du déficit budgétaire) les mesures correctrices s’étaleront sur plusieurs années.
Application/Sanctions
• Pas de sanctions.
Transparence
• La documentation budgétaire indique les soldes budgétaires structurels avec et sans les recettes pétrolières.
Ces données sont complétées par une mise à jour annuelle des projections de long terme.
 Soutenabilité budgétaire : le rôle des règles - 165

Tableau appendice IV.A.4. Modifications des cadres fiscaux depuis les années 90 (suite)

Pays/région Année Résumé des réformes

Pologne 1999 Loi sur les finances publiques

Règle
• La Constitution définit une limite de 60 pour cent pour la dette publique totale.
Application/Sanctions
• Des contraintes sont établies sur les déficits, tant au niveau national qu’aux niveaux infra-nationaux,
lorsque la dette publique dépasse 50 pour cent du PIB.

Espagne 2003 Loi de stabilité budgétaire

Règles
• Les comptes devront s’équilibrer ou afficher un excédent à tous les échelons de l’administration (central,
social, territorial et local) mais aussi dans les entreprises et sociétés publiques.
• Les dépenses seront plafonnées et un fonds pour éventualités (2 pour cent des dépenses) sera créé pour
couvrir les dépenses imprévues.
Clauses dérogatoires
• Les déficits ne sont autorisés que dans des situations temporaires et exceptionnelles. Des plans de deux à
trois ans pour établir l’équilibre des comptes devront être discutés au Parlement.

Suède 1996 Loi sur le budget

Règles
• Limitation des dépenses nominales sur les trois années suivantes dans 27 domaines de dépenses (y compris
la sécurité sociale).
• Maintenir un excédent de 2 pour cent du PIB en moyenne sur le cycle pour le solde des administrations
publiques.
Application/Sanctions
• Pas de sanctions explicites.

Suisse 1998 Objectif budgétaire 2001

Règle
• Déficit fédéral plafonné à 2 pour cent des recettes, ou 0.25 pour cent du PIB à partir de 2001.
Application/Sanctions
• Dépenses excédentaires à financer par des hausses d’impôts.

2001 Règle du frein à l’endettement

Règle
• Le plafond des dépenses est égal aux recettes totales corrigées du cycle et des déviations ex post des
résultats par rapport à la norme fixée dans la règle.
Application/Sanctions
• Pas de sanctions explicites, mais les écarts par rapport à la règle doivent être corrigés en l’espace de
trois ans.
Clauses dérogatoires
• Les circonstances exceptionnelles doivent faire l’objet d’une décision à la majorité absolue dans les
deux Chambres du Parlement.

Royaume-Uni 1997 Code de stabilité budgétaire

Règles
• Règle d’or : au cours du cycle économique le gouvernement n’empruntera que pour investir et non pas pour
financer des dépenses courantes.
• Règle de l’investissement soutenable : la dette nette en proportion du PIB doit être maintenue stable au
cours du cycle à un niveau prudent défini jusqu’ici comme un endettement net inférieur à 40 pour cent du
PIB.
Application/Sanctions
• Pas de sanctions explicites.
Transparence
• Cycle de rapports annuels, y compris un rapport sur le projet de budget, un rapport de stratégie économique
et budgétaire et un rapport sur la gestion de la dette.

États-Unis 1990 à 2002 Loi de mise en œuvre du budget

Règles
• Plafonds nominaux à moyen terme pour les dépenses discrétionnaires.
• Les modifications promulguées des recettes ou des programmes de dépenses obligatoires devaient être
neutres sur le plan budgétaire à horizon de cinq ans.
Application/Sanctions
• Procédures d’amputation automatique (compressions de tous les postes).
Clause dérogatoire
• Des « crédits d’urgence » pouvaient être votés.

© OCDE 2002
166 - Perspectives économiques de l’OCDE 72

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