I.

Note introductive

Les actes administratifs unilatéraux sont en principe des actes des autorités administratives
revêtant un caractère exécutoire. Une distinction est opérée entre actes réglementaires et actes
non réglementaires. Les règles qui forment le régime juridique des actes administratifs
unilatéraux sont relatives à la fois à leur élaboration et à leurs effets.

L’acte administratif unilatéral est la marque par excellence de la puissance publique.

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La notion d’acte administratif unilatéral a fait l’objet d’une élaboration théorique par la
doctrine, appuyée par la jurisprudence. Elle soulève deux questions centrales : comment
identifier un acte administratif unilatéral ? Quels sont les actes administratifs unilatéraux ?
Trois critères sont dégagés par la doctrine : le critère organique, le critère matériel et le critère
fonctionnel. L’acte administratif unilatéral est soumis à un certain nombre de règles régissant
son élaboration, ses effets, son exécution et sa disparition de l’ordonnancement juridique. Il
s’impose aux administrés et à l’administration, qui ont l’obligation de s’y conformer et de
l’exécuter. En cas d’inexécution, des sanctions sont prévues. Mieux, dans certains cas,
l’administration peut procéder à l’exécution forcée de l’acte administratif unilatéral en
question. Lorsqu’il est saisi d’un recours pour excès de pouvoir, le juge administratif, qui
estime que l’acte administratif unilatéral est illégal, peut l’annuler, c’est-à-dire le faire
disparaître de l’ordonnancement juridique pour le passé et pour l’avenir.
En rétablissant ainsi l’ordre légal transgressé, le juge de l’excès de pouvoir apparaît ainsi
comme le « gardien de la légalité ». L’appréciation de la légalité de l’acte administratif
unilatéral par le juge se fait en fonction de la situation de fait et de droit existant à sa date de
signature.
Les actes administratifs unilatéraux naissent, vivent et meurent. Un acte sort de vigueur,
prend fin lorsqu’il cesse de produire des effets. La sortie de vigueur recouvre les diverses
causes de disparition des actes administratifs unilatéraux. Tantôt cette disparition résulte
d’une nouvelle décision, qui remontant le passé, réduit à néant un acte qui est censé jamais
existé ; cette décision peut être une décision juridictionnelle ou une décision administrative
dite de retrait – elle pose un problème particulier lorsqu’elle résulte d’une décision
administrative ; alors que le juge s’entoure de garanties et se limite au cas d’illégalité lorsqu’il
prononce l’annulation d’un acte, l’administration peut en effet tenter de modifier ses
décisions ou revenir sur celles-ci trop souvent, pour des motifs variables, au détriment des
particuliers – ; tantôt l’acte est supprimé seulement pour l’avenir par des voies telles que
l’abrogation, la caducité ou la péremption.

Un acte peut prendre fin par décision administrative de diverses manières qu’il importe de les
distinguer car les modalités sont différentes. D’ailleurs sur ce point la terminologie est
flottante.

L’abrogation est une décision ayant pour objet de supprimer les effets d’un acte pour
l’avenir ; cette expression est utilisée surtout pour les actes règlementaires ou pour les
mesures individuelles n’ayant pas créé de droits ;
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La modification d’un acte s’analyse en une abrogation partielle accompagnée de nouvelle
dispositions remplaçant les parties abrogées ; elle peut être explicites ou implicite ;

Le retrait a un tout autre objet : faire disparaitre l’acte pour l’avenir et également effacer ses
effets pour le passé ; il correspond à une annulation rétroactive de l’acte.

A la lumière de ces précisions terminologiques il importe de souligner que la littérature

savante, lorsqu’il s’agit d’aborder la fin des actes administratifs unilatéraux, distingue le
retrait de l’abrogation.

S’agissant du retrait des actes administratifs unilatéraux, il faut distinguer le retrait des actes
administratifs réguliers du retrait des actes irréguliers.

La jurisprudence allant plus loin distingue le retrait des actes administratifs illégaux non
créateurs de droits du retrait des actes administratifs illégaux créateurs de droits. Pour les
premiers, le retrait est possible à tout moment alors que pour les seconds ils peuvent être
rapportés dans la mesure où ils peuvent être annulés par le juge de l’excès de pouvoir. Deux
conditions doivent alors être remplies : d’une part l’acte administratif doit être entaché
d’illégalité, d’autre part le retrait doit intervenir dans le délai du recours contentieux voir CE,
3 novembre 1922 Dame Cachet en France et CS, le 19 avril 1967 Samba Cor Sarr. Si en
France par l’arrêt d’assemblée du 26 octobre 2001 le Conseil d’Etat renonce à la
jurisprudence Dame Cachet-Ville de Bagneux en désolidarisant le retrait administratif du
recours contentieux c’est-à-dire en dissociant le délai de retrait du délai de recours, au Sénégal
la jurisprudence n’a pas évolué.

S’agissant de l’abrogation des actes administratifs unilatéraux, on distingue généralement

l’abrogation des actes règlementaires de celle des actes non réglementaires.

En principe, l’acte règlementaire peut être abrogé à tout moment. Cette solution s’explique
par le principe selon lequel « nul n’a un droit au maintien d’une disposition non
réglementaire » CE 26 janvier 1973 Société Leroi, CE 30 aout 1995 Adama Thiam au
Sénégal.

Pour l’abrogation des actes administratifs non réglementaires, les conditions varient selon que
l’acte administratif est créateur de droit ou non.

Les actes non réglementaires stricto sensu dans la mesure où ils ne créent pas de droit peuvent
être abrogés à toute époque, qu’il soit légal ou illégal. Par contre les actes non réglementaires

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créateurs de droits, ils ne peuvent en principe être abrogés. Ils sont considérés comme des
actes définitifs et protégés par le principe de l’intangibilité. Mais il faut cependant distinguer
selon qu’ils sont légaux ou illégaux.

Pour les actes légaux le principe de l’intangibilité des effets individuels de l’acte administratif
s’oppose théoriquement à leur abrogation sauf dans le cas de l’acte contraire pris par
l’administration. L’abrogation des actes illégaux est par contre possible en principe. Voir CS
27 janvier 1982 Magatte Niang.

II. Documents :

Extrait de Dupuy (G), Guedon (M.J)

Chrétien (P) DA, Paris, Armand Colin

9e éd. 2005, pp.473-474

Si une décision est irrégulière et si elle a créé des droits, son retrait est évidemment exclu.
Toutefois, des exceptions limitent la portée de cette règle : le retrait peut être autorisé par une
loi ou imposé par la nécessité de tirer les conséquences d’une annulation contentieuse ; il est
également possible s’il intervient à la demande du bénéficiaire de l’acte initial et s’il ne porte
pas atteinte aux droits des tiers.

Si la décision est irrégulière (et pas simplement inopportune), son retrait est possible dans les
deux mois qui suivent sa notification ou sa publication, c'est-à-dire dans le délai de
recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir qui serait intenté contre elle. Peu importe
qu’elle soit normalement susceptible de créer des droits. Cette règle remonte à l’affaire Dame
Cachet jugée en 1922. Sa raison d’être est particulièrement bien explicitée par Pierre Dévolvé
et Georges Vedel : « En principe, dans l’intérêt de la sécurité juridique, on doit tenir pour
définitifs les actes ayants conféré des droits. Il est cependant souhaitable que l’administration
puisse annuler elle-même les décisions illégales qu’elle a prises. Mais on ne peut lui
reconnaitre des pouvoirs plus étendus que ceux du juge, spécialement chargé de veiller au
respect de la légalité. De là, les deux règles que l’on vient d’énoncer : le retrait doit avoir pour
fondement l’illégalité qui, seul, justifierait l’annulation par le juge ; il doit intervenir
seulement tant que l’annulation contentieuse est possible, c'est-à-dire tant que le délai du
recours contentieux n’est pas expiré ». Une fois expiré le délai du recours pour excès de

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pouvoir (ou à fortiori lorsque la requête a été rejetée par le juge), l’acte est souvent appelé
acte définitif.

- Lois

Article 5 de la loi 70-14 du 06 février 1970

« sauf exception prévue par la loi et sous réserve des dispositions contraires, les actes
administratifs à caractère individuel, quelles qu’en soit la forme et l’origine, deviennent
exécutoire dès leur notification. Ils ne sont opposables aux tiers que du jour où ceux-ci en
ont officiellement connaissance. Ils ne peuvent être retirés lorsqu’ils ont créé des droits
qu’avant l’expiration du délai du recours pour excès de pouvoir ouvert à tout intéressé ou
avant l’intervention de la décision juridictionnelle sur ce recours. »

Bibliographie indicative

Ouvrages

DE VILLIERS (Michel), DE BERRANGER(Thibaut), Droit public général, Paris,

LexisNexis, 2015, 1572 p.

SY (Demba), Droit administratif, Paris, L’harmattan,2014, 420 p.

RIVERO (Jean), WALINE (Jean), Droit administratif, Paris, Dalloz, 2004, 623 p.

BOCKEL (Alain), Droit administratif, Dakar, NEA, 1978, 541 p

LEBRETON (Gille), Droit administratif général, Paris, Dalloz, 2017

WALINE (Jean), Droit administratif, Paris, Dalloz, 2017

DELVOLVE (Pierre), droit administratif, Paris, Dalloz, 2018

CROUZATIER-DURAND, La fin de l’acte administratif unilatéral, Paris, L’Harmattan,

2003

Cruzatier-Durant. (F.), « la loi DCRA à l’épreuve de la décision : l’arrêt ternon et le retrait

des décisions implicites »Presses de l’université Toulouse 1 Capitole – go, pp 239 à 251

Cassia. (P.) «la décision implicite en droit administratif français », la semaine juridique,
Administrations et collectivités territoriales, n° 27, 29 juin 2009

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Articles

BA. (A) « le retrait des actes administratifs illégaux créateurs de droits : la complexité
croissante du régime » RDP, 2007, n°6, p 1618

DIEYE. (A.), le juge et la motivation des actes administratifs au Sénégal, EDJA N°81, avril-
mai-juin 2009,

NDIAYE (S.A.) le régime de sortie de vigueur des actes créateurs de droits illégaux en
Afrique : le cas du Sénégal, p 9, afrilex.u-bordeaux4

Jurisprudences

France

CE, 3 novembre 1922 Dame Cachet

CE, Sect, 14 novembre 1969, Eve, Rec Leb, p 498

CE, ass, 1er juin 1973, Ministre de l’équipement et du logement c/Epoux Roulin
C E, Ass 24 octobre 1997, MME DE LAUBIER, AJDA, 1997, p 936 et s
C E ass 26 Oct 2001, Ternon, GAJA n° 111, RFDA 2002, p 88
C E 21 Déc 2007, Société Bretim, RFDA 2008, p 471

Sénégal

C E 30 aout 1995, ADAMA THIAM, RJDA 1993-1995 p 219 et S

C S 19 avril 1967 Samba Cor SARR
C S 23 mars 1966, Samba Ndoucoumane Gueye

EXERCICE 1 théorie et pratique

Exercice 1 : Dissertation

SUJET 1: La disparition des actes administratifs unilatéraux créateurs de droits

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Exercice 2 : commentaire d’arrêt

Arrêt Ternon

C E 26 octobre 2001
Considérant que, par délibération du 16 déc. 1983, le conseil régional du Languedoc-Roussillon a
adopté un statut général du personnel de l'établissement public régional ; que, par arrêtés en date
du 30 déc. 1983, le président de ce conseil a titularisé à compter du 1er janv. 1984 de nombreux
agents contractuels dans des emplois prévus par ce statut, et en particulier M. Eric Ternon, nommé
au grade d'attaché régional de première classe, 1er échelon ; que la délibération réglementaire du 16
déc. 1983 ayant été annulée le 14 nov. 1984 par le tribunal administratif de Montpellier, le président
du conseil régional a pris le 14 janv. 1986 des arrêtés titularisant à nouveau les intéressés dans les
conditions prévues par des délibérations réglementaires en date du 14 févr. et du 7 nov. 1985 ; qu'à
la demande du préfet de région, le tribunal administratif de Montpellier a annulé ces arrêtés, par
jugement en date du 25 mars 1986 devenu définitif ; que le président du conseil régional a ensuite,
en premier lieu, par arrêté du 31 déc. 1987, nommé M. Ternon à compter du 1er janv. 1988 en
qualité d'agent contractuel de la région, puis a, en deuxième lieu, par lettre du 25 mars 1988, refusé
de l'intégrer en qualité de fonctionnaire territorial et a, en troisième lieu, par arrêté du 7 janv. 1991,
licencié M. Ternon pour faute disciplinaire ; que M. Ternon se pourvoit en cassation contre l'arrêt en
date du 26 mars 1988 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a refusé d'annuler ces
trois décisions ;

Considérant que la cour, après avoir relevé que M. Ternon soutenait que ces trois décisions
méconnaissaient les droits acquis qu'il estimait tenir de l'arrêté de titularisation du 30 déc. 1983, a
jugé qu'il n'était pas fondé à se prévaloir de tels droits dès lors que, par lettre du 16 févr. 1984
adressée au président du conseil régional dans le délai du recours contentieux, il avait exprimé son
refus d'être titularisé et sa volonté de rester contractuel ; qu'il ressort toutefois du dossier soumis
aux juges du fond qu'à supposer que cette lettre du 16 févr. 1984 ait constitué un recours
administratif contre l'arrêté du 30 déc. 1983, ce recours n'a pas été accueilli avant que l'intéressé n'y
ait renoncé, en entreprenant dès mars 1985 de faire valoir les droits qu'il estimait tenir du caractère
définitif de cet arrêté ; que par suite la cour a dénaturé les pièces du dossier en estimant que les
deux premières décisions répondaient aux vœux de M. Ternon et que, pour les mêmes motifs, la
troisième n'avait pas à respecter les garanties prévues en faveur des fonctionnaires titulaires ; que
dès lors M. Ternon est fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué ;

Considérant que si l'arrêté du 31 décembre 1987, devenu définitif, n'a eu ni pour objet ni pour
effet de retirer l'arrêté en date du 30 déc. 1983 par lequel M. Ternon a acquis un droit à être
titularisé dans la fonction publique territoriale, telle a été la portée de la décision du 25 mars 1988
par laquelle la région a refusé de régulariser la situation de M. Ternon ; que l'arrêté en date du 25
oct. 1995 par lequel le président du conseil régional a retiré l'arrêté du 30 déc. 1983 n'a fait que
confirmer cette décision de retrait ;

Considérant que, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le

cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision
individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la
prise de cette décision ;

Considérant que si M. Ternon a demandé le 26 févr. 1984 à l'administration de retirer l'arrêté

susmentionné du 31 déc. 1983, il a ensuite, ainsi qu'il a déjà été dit, expressément abandonné cette

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demande ; que, par suite, le président du conseil régional ne pouvait pas légalement prononcer ce
retrait, comme il l'a fait par sa décision du 25 mars 1988, réitérée le 25 oct. 1995 ; que M. Ternon est
donc fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a refusé d'annuler cette décision ;

L’équipe de droit administratif