Cours Procédure Administrative Contentieuse 2022-2023

FACULTE DE DROIT - ECONOMIE - GESTION Université
d’Orléans 2022-2023
PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE
Véronique DOISNEAU-HERRY
Premier conseiller au Tribunal administratif d’Orléans,
rapporteur public
Bibliographie sommaire et indicative :
Ouvrages récents ou mis à jour régulièrement :
M. Long, P. Weil, P. Delvolvé, G. Braibant, B. Genevois : Les grands arrêts de la jurisprudence

administrative (Dalloz, 21ème édition, 2017)
J.-C. Bonichot, P. Cassia, B. Poujade : Les grands arrêts du contentieux administratif (Dalloz, 7ème édition,
2020)
B. Seiller et M. Guyomar : Contentieux administratif (Dalloz, collection Hypercours, 6ème édition, 2021)
Ouvrages classiques non mis à jour :
R. Odent : Cours de contentieux administratif (Dalloz, 2007)

R. Chapus : Droit du contentieux administratif (Montchrestien)
Code de justice administrative

- en ligne sur Légifrance, non commenté
- éditions commentées :
par Daniel Chabanol et François Bourrachot – Ed. Le Moniteur (9ème éd., 2019)
aux éditions Dalloz
Jurisclasseur administratif, particulièrement les fascicules 1020 à 1170

Répertoire de contentieux administratif Dalloz
AJDA, notamment les chroniques du centre de recherche et de documentation du Conseil d’Etat

RFDA, pour approfondir
Ariane Web (base de données de la juridiction administrative donnant accès aux décisions du CE et des
CAA, aux analyses des décisions les plus importantes – publiées au Recueil Lebon ou mentionnées aux
Tables – et à certaines conclusions des rapporteurs publics du CE et des CAA, ainsi qu’à certaines
décisions des TA)
Procédure administrative contentieuse

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
1
Partie I : rappels et grands principes...........................................................................................................5
Chapitre introductif : historique (pour la culture générale – chapitre exclu des révisions pour
l’examen).................................................................................................................................................5
Chapitre I : le dualisme juridictionnel......................................................................................................8
§ 1 : la répartition des compétences entre les deux ordres.............................................................8
§ 2 : la question préjudicielle...........................................................................................................8
Chapitre II : l’organisation de l’ordre juridictionnel administratif.........................................................10
Section I : pour mémoire : les juridictions administratives spécialisées................................................10
Section II : les juridictions de droit commun.........................................................................................10
§ 1 : l’organisation matérielle : de la première instance à la cassation.........................................10
§ 2 : l’organisation et la compétence territoriales.........................................................................10
Partie II : l’instance devant le tribunal administratif..................................................................................12
Quelques rappels de fondamentaux :...................................................................................................12
Les différents types d’actes administratifs :..........................................................................................12
Les différents vices pouvant entacher la légalité d’un acte :.................................................................12
Chapitre I : la requête............................................................................................................................13
Section I : la typologie des recours........................................................................................................13
§ 1 : le REP.....................................................................................................................................13
§ 2 : le plein contentieux...............................................................................................................14
§ 3 : pour mémoire : les autres types de recours..........................................................................16
Section II : la compétence au sein du tribunal.......................................................................................17
§ 1 : la formation collégiale...........................................................................................................17
§ 2 : le juge unique........................................................................................................................17
§ 3 : les ordonnances.....................................................................................................................18
§ 4 : le juge du référé.....................................................................................................................18
Le juge du référé statuant en urgence (art. L. 521-1s. et R. 522-1s.).........................................19
Le référé hors les cas d’urgence (art. R. 531-1 s.)......................................................................21
Les référés particuliers...............................................................................................................21
§ 5 : le juge de l’urgence hors la procédure de référé...................................................................23
Le droit des étrangers................................................................................................................23
Le contentieux du stationnement des gens du voyage..............................................................25
Section III : l’introduction de la requête................................................................................................25
§ 1 : les préalables.........................................................................................................................25
une décision administrative.......................................................................................................25
les délais et la jurisprudence Czabaj..........................................................................................27
l’intérêt pour agir.......................................................................................................................28
§ 2 : le contenu de la requête........................................................................................................29
§ 3 : la présentation de la requête.................................................................................................30
le ministère d’avocat.................................................................................................................30

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la dématérialisation des dossiers...............................................................................................30
Chapitre II : : l’instruction.....................................................................................................................32
Section I : l’examen de la requête lors de son enregistrement.............................................................32
§ 1 : la régularisation de la requête...............................................................................................32
§ 2 : les parties et les autres participants à l’instance...................................................................33
Section II : l’instruction active du dossier..............................................................................................34
§ 1 : l’instruction courante.............................................................................................................34
le principe du contradictoire.....................................................................................................34
les mesures d’instruction...........................................................................................................35
§ 2 : les pouvoirs du juge pendant la phase d’instruction..............................................................35
la clôture de l’instruction...........................................................................................................35
les moyens : cristallisation et irrecevabilité...............................................................................36
les moyens soulevés d’office et l’information des parties.........................................................37
la substitution de base légale....................................................................................................38
la substitution de motif..............................................................................................................39
la neutralisation de motif..........................................................................................................39
la jurisprudence Danthony........................................................................................................39
l’annulation par voie de conséquence.......................................................................................39
le rôle de la note du rapporteur :..............................................................................................40
le contenu de la note.................................................................................................................40
Chapitre III : l’audience et ses suites.....................................................................................................43
Section I : l’enrôlement.........................................................................................................................43
Section II : le déroulement de l’audience..............................................................................................43
§ 1 : les caractéristiques de l’audience..........................................................................................43
le caractère public de l’audience...............................................................................................43
la police de l’audience...............................................................................................................44
l’impartialité de la formation de jugement................................................................................44
§ 2 : l’appel de l’affaire et le rapport.............................................................................................45
§ 3 : le rôle du rapporteur public (focus).......................................................................................46
Section III : le délibéré...........................................................................................................................49
la collégialité souveraine...........................................................................................................49
la jonction des requêtes............................................................................................................49
la note en délibéré.....................................................................................................................50
Chapitre IV : le jugement.......................................................................................................................51
Section I : les mentions du jugement.....................................................................................................51
§ 1 : les visas, les motifs, le dispositif.............................................................................................51
§ 2 : le caractère exécutoire du jugement.....................................................................................51
§ 3 : la modulation des effets dans le temps de l’annulation d’une décision administrative.........51

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§ 4 : les pouvoirs propres du juge dans le jugement.....................................................................52
Section II : l’exécution du jugement......................................................................................................52
la rectification d’erreur matérielle.............................................................................................52
les difficultés d’exécution..........................................................................................................52
Partie III : la poursuite de l’instance et les voies de recours......................................................................53
la notification du jugement........................................................................................................53
appel ou cassation – difficultés marginales...............................................................................53
l’ACJ et l’épuisement de sa compétence par le juge..................................................................53
le rôle du juge d’appel et du juge de cassation..........................................................................54

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Partie I : rappels et grands principes
Chapitre introductif : historique1 (pour la culture générale – chapitre exclu des révisions pour l’examen)
L’Ancien Régime – dans la période moderne – connaissait le Conseil du Roi, qui conseillait le roi en ce qui
concerne le gouvernement et l’administration du royaume, et pour les affaires contentieuses qui, en
raison de leur nature, devaient échapper, pensait-on, aux juridictions ordinaires. Localement, les
intendants avaient des pouvoirs tels que les parlements ont fait connaître leur désaccord, entraînant un
bras de fer avec le roi2 puis la Fronde qui a abouti à leur suppression : suppression de très courte durée,
et les prémices de l’ordre juridictionnel administratif était alors posés : des intendants (ou équivalents)
dont la compétence était fixée par des dispositions éparses et spéciales (litiges en matière d’impôts
directs et indirects, travaux public, voirie, services publics civils et militaires, contentieux communaux,
police). Et, en appel, le Conseil du roi, également compétent en premier et dernier ressort de certaines
affaires.
Les premiers temps de la Révolution redéfinissent le cadre : la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16
fructidor an III : les tribunaux ne peuvent connaître des actes d’administration… mais aucune juridiction
spécialisée n’est créée : c’est donc l’administration elle-même qui connaissait des litiges que son action
faisait naître. C’est le système du « ministre-juge » (et son équivalent au niveau départemental). Un
comble en des temps luttant pour la séparation des pouvoirs, puisque dans une certaine mesure,
l’exécutif devenait aussi « son » juge.
Puis vint Bonaparte : la Constitution du 22 frimaire an VIII – le Consulat : le CE est créé, « chargé de
rédiger les projets de loi et les règlements d’administration publique et de résoudre les difficultés qui
s’élèvent en matière administrative ». On niveau local, ce sont les conseils de préfecture – dans chaque
département – créés par la loi du 28 pluviôse an VIII, présidés par les préfets. Mais « les difficultés en
matière administrative », ce n’est pas encore la spécialisation contentieuse : celle-ci vient en 1806 (on
est sous l’Empire) avec la création d’une commission du contentieux. Il n’en demeure pas moins que
c’est le chef de l’Etat qui prend la décision « contentieuse » : c’est la justice retenue, même si, en
pratique, les projets de la commission du contentieux sont repris systématiquement.
Et ce fut la justice déléguée : la Constitution de IIème République avait créé le TC, une loi de 1849 a
donné la justice déléguée au CE.
Le Second Empire autoritaire est revenu à la justice retenue, mais la libéralisation qu’il a ensuite connue
s’est aussi exprimée en matière de contentieux administratif : le CE a de nouveau exercé la justice
déléguée et des garanties de procédure ont été accordées (audience publique, observations des
avocats, conclusions du cdugvt etc) tant au CE (qui, sur le papier, les avait depuis 1831) qu’aux conseils
de préfecture.
La IIIème République : la loi du 24 mai 1872, source d’un PFRLR : l’indépendance des juridictions, sa
garantie et le caractère spécifique de leurs fonctions, disposait : « le CE statue souverainement sur les
recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoir
formées contre les actes des diverses autorités administratives ». Le juge administratif rend la justice au
nom du peuple français. En 1873, c’est la décision du TC, Blanco, qui reconnaît la spécificité du droit
appliqué aux litiges administratif. Et le CE prit lui-même son indépendance : CE, 1889, Cadot qui met fin
au ministre juge : le CE est le juge de droit commun en premier et dernier ressort de l’ensemble des
1
Katia Weidenfeld : Histoire du droit administratif du XIVè siècle à nos jours (Economica, 2010)
2
Edit de Saint-Germain-en-Laye, 1641 : Louis XIII fait « très expresses inhibitions et défenses [de connaître des
affaires] qui peuvent concerner l’Etat, administration et gouvernement d’icelui ».

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ressorts en annulation des actes administratifs et des recours indemnitaires dirigés contre des
personnes publiques.
Le décret du 30 septembre 1953 crée, en remplacement des conseils de préfecture, les TA, juge de droit
commun en premier ressort.
La loi du 31 décembre 1987 instaure les CAA, qui deviennent le juge d’appel de droit commun.
Evidemment, qui dit « de droit commun » dit exceptions : les CAA peuvent être juges de premier et
dernier ressort (certaines décisions en urba), elles peuvent ne pas être le juge d’appel (l’appel doit alors
directement être interjeté devant le CE, mais aussi la voie de l’appel peut être fermée et il n’y a alors
plus que la voie de la cassation directement devant le CE). Et le CE conserve certaines compétences de
premier ressort (et dernier, par construction) – ex. récent : décret du 12 mars 2021 : nouvelle
compétence en premier et dernier ressort pour connaître des recours contre les décisions prises en
matière d’installations de production d’énergie renouvelable en mer (les éoliennes offshore), pour les
requêtes enregistrées à compter de l’entrée en vigueur de ce décret (en pratique, le 15 mars 2021, pour
une publication du décret au JO du 14 mars 2021), à la place de la CAA Nantes, qui avait été désignée
comme seule compétente jusque là (France entière, premier et dernier ressort, mais encore avec la voie
de la cassation).
Les grandes dates de la juridiction administrative – Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général du CE

(24/05/2022) : Qu'a apporté la loi de 1872 ? Quelles évolutions depuis cette loi ?
Depuis 150 ans, un juge indépendant pour trancher les litiges avec l’administration
Avec la loi du 24 mai 1872, le Conseil d’État devient un juge indépendant pour trancher les conflits qui
opposent les citoyens aux administrations. Depuis cette date charnière dans son histoire, la justice
administrative a renforcé ses pouvoirs de contrôle des actions de l’administration, pour toujours mieux
garantir que les droits et libertés de chacun sont effectivement respectés. Saisine directe des citoyens,
création des tribunaux et des cours, pouvoir d’injonction, jugements en urgence… Retour sur 150 ans
d’évolution de la justice administrative au service de l’État de droit et des citoyens.
D’abord conçue, après la Révolution française, pour éviter l’interférence du juge judiciaire dans l’action
de l’État, la justice administrative va s’émanciper du pouvoir politique et devenir indépendante. Avec la
loi du 24 mai 1872, le Conseil d’État devient une véritable juridiction qui rend des décisions de justice «
au nom du peuple français ».
Si le chef de l’État tranchait auparavant les conflits avec l’administration sur la base de projets de
décision préparés par le Conseil d’État, c’est désormais ce dernier qui décide lui-même souverainement,
sans intervention du pouvoir exécutif. C’est le passage de la « justice retenue », dans les mains du chef
de l’État, à la « justice déléguée », dans les mains d’un juge spécialisé et indépendant.
Depuis la loi du 24 mai 1872, l’accessibilité du juge administratif, son efficacité et son indépendance ont
été renforcées pour garantir un meilleur contrôle de l’administration et une meilleure protection des
droits des citoyens.
1889 : le Conseil d’État peut être saisi directement par les citoyens
S’il fallait jusqu’alors s’adresser au ministre afin de contester une décision ou une action de
l’administration, tout change le 13 décembre 1889. À partir de cette date, un citoyen peut saisir
directement le Conseil d’État afin qu’il statue directement, et donc plus rapidement sur un conflit qui
l’oppose à l’administration (décision Cadot, Conseil d’État). C’est la fin de ce qu’on appelait la « théorie
du ministre-juge », le ministre n’intervenant plus pour prendre une décision sur un litige avant le Conseil
d’État.

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1926, 1953 : des conseils de préfecture aux tribunaux administratifs
Dès 1926, les conseils de préfecture interdépartementaux, ancêtres des tribunaux administratifs,
s’émancipent des préfets et acquièrent leur indépendance : ils sont désormais composés de juges
indépendants et leur président est nommé par décret (réforme du 6 septembre 1926).
27 ans plus tard, le 30 septembre 1953, les tribunaux administratifs remplacent les conseils de
préfecture. Ils deviennent les juges de droit commun que les citoyens saisissent en première instance
(décret du 30 septembre 1953), le Conseil d’État devenant juge d’appel.
1980 : la justice administrative protégée par la Constitution

Le Conseil constitutionnel juge le 22 juillet 1980 (décision n°80-119 DC) que l’indépendance de la justice
administrative est un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, – c’est-à-dire
qu’elle est protégée au niveau constitutionnel, « depuis la loi du 24 mai 1872 ».
1987 : les cours administratives d’appel sont créées à leur tour

La loi du 31 décembre 1987 complète l’organisation de la justice administrative en instaurant les cours
administratives d’appel qui sont compétentes pour juger en appel la quasi-totalité des jugements des
tribunaux administratifs, auparavant renvoyés au Conseil d’État. Ce dernier devient le juge de cassation
des décisions rendues par ces nouvelles cours.
1995 : la justice administrative peut ordonner des mesures à l’administration

Depuis la loi du 8 février 1995, le juge administratif peut adresser des injonctions à l’administration : il
ne se limite plus seulement à annuler les mesures non conformes au droit. Lorsqu'une décision du juge
administratif implique que l’administration à agisse dans un sens donné, le juge peut désormais lui
ordonner de prendre les mesures nécessaires. Et si ces mesures ne sont pas exécutées par
l’administration, un citoyen peut revenir devant le juge pour lui demander de contraindre
l’administration en prononçant des astreintes.
2000 : la justice administrative peut désormais juger en urgence

Grâce à la loi du 30 juin 2000, le citoyen peut saisir le juge administratif via une procédure d’urgence, «
le référé ». En cas d’urgence, le juge peut désormais suspendre en quelques jours, voire en quelques
heures, une décision de l’administration. Car il y a des situations qui ne peuvent attendre : lorsque
l’administration porte gravement atteinte à des libertés fondamentales ou lorsqu’elle prend une
décision illégale qui porte immédiatement préjudice à un citoyen.
Elle fait de lui un juge de l’urgence et de la proximité, capable de prendre les décisions les plus efficaces
et les plus concrètes possibles dans des délais extrêmement brefs… Une procédure qui s’est révélée
particulièrement utile pendant les derniers états d’urgence terroriste et sanitaire notamment.
2018 : les citoyens peuvent saisir la justice administrative en quelques clics

Pour garantir un accès toujours plus facile et effectif au juge, les tribunaux administratifs, les cours
administratives d’appel et le Conseil d’État peuvent être saisis par internet sur le site Télérecours
citoyens, depuis fin 2018. 7 jours sur 7, 24h sur 24, les citoyens peuvent en quelques clics déposer et
suivre leur recours auprès de la justice administrative.

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Chapitre I : le dualisme juridictionnel
§ 1 : la répartition des compétences entre les deux ordres
A grands traits : les litiges entre personnes privées relèvent de l’ordre judiciaire et que si une personne
publique est dans le paysage, c’est l’ordre administratif qui est compétent.
Le pyramidage de chaque ordre depuis les juridictions de première instance (juridictions spécialisées ou
non) en passant par le juge d’appel pour en arriver aux deux juges de cassation (la Cour de cassation et
le CE) trouve son sommet avec le TC, composé paritairement de membres de celle-là et de celui-ci :
quatre membres élus au sein de chaque juridiction suprême, rééligibles deux fois, et deux fois deux RP.
Le TC connaît :
- des conflits positifs : les deux ordres de juridiction se sont reconnus compétents de manière
concurrente et dans le respect des règles de compétence, et ont rendu des solutions inconciliables :
c’est une première forme de déni de justice. et c’est alors le préfet qui adresse un déclinatoire de
compétence au juge judiciaire qu’il estime incompétent, voire prend un arrêté dit « d’élévation de
conflit » ;
- des conflits négatifs : les deux ordres de juridiction se sont, successivement, reconnus incompétents
et il y a également, sous une autre forme, un déni de justice. C’est alors chaque juridiction
souveraine qu’il appartient de renvoyer l’affaire au TC en cas de difficulté sérieuse.
- Ainsi, pour éviter les durées excessives, depuis le décret du 27 février 2015, un mécanisme
préventif est instauré : « lorsqu’une juridiction de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif a, par
une décision qui n’est plus susceptible de recours, décliné la compétence de l’ordre de juridiction
auquel elle appartient au motif que le litige ne ressortit pas à cet ordre, toute juridiction de l’autre
ordre, saisie du même litige, si elle estime que le litige ressortit à l’ordre de juridiction
primitivement saisi, doit, par une décision motivée qui n’est susceptible d’aucun recours même en
cassation, renvoyer au TC le soin de décider sur la question de compétence ainsi soulevée et
surseoir à toute procédure jusqu’à la décision du tribunal [des conflits] ».
De manière périphérique, depuis 2015, le TC connaît aussi des litiges indemnitaires pour la durée
excessive des procédures afférentes à un même litige conduit devant les deux ordres.
La ligne de partage tracée entre les deux ordres de juridiction est parfois bien subtile ou du moins
sinueuse.
§ 2 : la question préjudicielle
L’autre versant du dualisme juridictionnel, c’est la nécessaire coopération entre les deux ordres, qui se
concrétise, pour l’ordre juridictionnel compétent, auquel est soumis une question, dont la résolution
est nécessaire pour trancher le litige qui lui est soumis, et qui pose une difficulté sérieuse, par la
nécessité de poser cette question à l’ordre juridictionnel compétent et, dans l’attente de sa réponse, de
surseoir à statuer (art. R. 771-2 CJA).
Deux conditions, car il convient d’éviter que les renvois se multiplient inutilement :
- la solution à la question incidente doit être nécessaire à la résolution du litige au fond ;
- la question doit être sérieuse : si la solution est évidente, ne pose aucune difficulté, le juge de
l’action ne procèdera pas au renvoi.
Si jusqu’en 2015, il revenait aux parties de saisir le juge compétent pour trancher la question (avec les
conséquences à tirer de l’absence de diligences, nécessitant une procédure lourde en termes de suivi),
c’est désormais le juge qui pose la question qui saisit directement son homologue (la disposition figure
tant dans le code de justice administrative – art. R. 771-2 que dans le CPC – art. 49).

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Le juge de l’exception est tenu de statuer, sans pouvoir remettre en cause le caractère nécessaire et
sérieux de la question – sauf à ce qu’il estime que son ordre de juridiction n’est pas compétent.
Chapitre II : l’organisation de l’ordre juridictionnel administratif
Section I : pour mémoire : les juridictions administratives spécialisées
Entre autres :
- la discipline de certaines professions : les sections disciplinaires des ordres professionnels,
notamment médicaux mais aussi les architectes, les CauxC, certaines étant présidées par des
magistrats administratifs ;
- la CNDA ;
- les juridictions financières ;
- le contentieux du stationnement payant
Section II : les juridictions de droit commun
§ 1 : l’organisation matérielle : de la première instance à la cassation
Le TA est la juridiction de première instance de droit commun : 42 en France métropolitaine et outre-

mer.
Les TA sont le juge de droit commun en premier ressort, sauf certaines matières qui relèvent de la
compétence de premier ressort du CE (par exemple, en matière électorale, les recours contre des
décrets ou les actes réglementaires à portée nationale, le recrutement et la discipline des agents publics
nommés par décret du PR, contre les décisions de l’autorité des marchés financiers, du CSA, de la haute
autorité pour la transparence de la vie publique, des actions en responsabilité contre l’État pour la
durée excessive de la procédure devant la JA…), ou des CAA (contentieux des décisions de la CNAC, avec
ventilation selon le lieu de la CDAC qui s’est prononcée avant la CNAC ; les litiges concernant
l’installation de certaines éoliennes…)
Neuf CAA : Paris, Versailles, Douai, Nantes, Nancy, Bordeaux, Marseille, Lyon et, à compter du 1 er janvier
2022, la neuvième, à Toulouse (pour décharger Bordeaux et Marseille). Juge d’appel naturel du TA, sauf
à ce que cette compétence soit attribuée au CE – par exemple, pour les référés (à ne pas confondre avec
le CE saisi en tant que juge de cassation lorsque le TA s’est prononcé en premier et dernier ressort et
donc que la voie de l’appel est fermée).
Et évidemment, un seul et unique CE, dont seule la section du contentieux connaît des décisions des
juges du fond, ayant statué en dernier ressort. Et des contentieux dont la connaissance lui est attribuée
à l’exclusion de tout autre.
§ 2 : l’organisation et la compétence territoriales
Les ressorts :
Il y a au moins un TA par région, les ressorts territoriaux des TA ne correspondant pas nécessairement –
ne serait-ce qu’en raison de ce nombre – aux limites des régions en tant que collectivités : plusieurs TA
peuvent se partager le territoire d’une région administrative (par exemple, l’IdeF dès avant le
redécoupage en 13 régions), mais les départements d’une seule région peuvent dépendre de TA
différents.

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La compétence :
Art. R. 312-1 : sauf s’il en est disposé autrement, le TA territorialement compétent est celui dans le
ressort duquel a légalement son siège l’autorité qui, soit en vertu de son pouvoir propre, soit par
délégation, a pris la décision attaquée. Sauf en matière de contrats, cette compétence s’impose et il ne
peut y être dérogé.
Si le TA saisi n’est pas territorialement compétent, la requête – à son entrée – est normalement
renvoyée au TA compétent, par voie d’ordonnance. Cependant, si cette possibilité n’est pas mise en
œuvre, et si ultérieurement, la question n’est pas évoquée par les parties avant la CI, le TA saisi se
prononce alors régulièrement, et le moyen tiré de son incompétence ne peut plus être soulevé en appel
ou en cassation.
Le juge du principal est le juge de l’accessoire (ex : REP ou plein contentieux État / indemnitaire), et le
juge de l’action est le juge de l’exception.
Des exceptions sont prévues par les textes : art. R. 312-6s. et entre autres :
- la reconnaissance d’une qualité (évadé, déporté, décorations…) : lieu de résidence du requérant à la
date d’introduction de la requête ;
- lieu de l’immeuble objet du litige : DUP, domaine public, remembrement, urbanisme…
- lieu de résidence de la personne faisant l’objet de la décision individuelle en matière de police à la
date de cette décision (sauf exceptions à l’exception…) ;
- en matière de litiges relatifs aux activités professionnels, c’est le TA du lieu de l’établissement où
est exercée l’activité ou le lieu d’exercice de la profession (profession libérale, activité agricole,
réglementation du travail, protection des salariés, …),
- les litiges individuels relatifs aux agents publics : lieu d’affectation au jour de la décision attaquée
(ou de la nouvelle affectation si la décision a cet objet).
La bonne administration de la justice impose parfois d’attribuer compétence à un autre TA que celui
normalement compétent. Ainsi, si un litige implique un membre du tribunal, le dossier est « dépaysé ».
De même, si deux dossiers présentent un lien fort (ce qu’on appelle la connexité) (et que les juges de
première instance compétents sont au courant…) et qu’il apparaît judicieux que ce soit le même
tribunal qui en connaisse, la transmission du dossier est faite par le TA au Président de la section du
contentieux par une ordonnance de renvoi et c’est le PSC qui désigne le TA qui connaîtra du tout (ex :
société / associé).
Partie II : l’instance devant le tribunal administratif
Quelques rappels de fondamentaux :
Les différents types d’actes administratifs :
On distingue trois sortes de décisions : les décisions réglementaires, les décisions individuelles et les
décisions d’espèce, c’est à dire celles qui ne sont ni réglementaires, ni individuelles.
Les décisions réglementaires se caractérisent par la généralité de la norme qu’elles instituent et qui
s’adressent à des personnes abstraitement désignées.
Les actes individuels comportent un destinataire précisément identifié auquel ils confèrent des droits ou
imposent des obligations. La décision d’espèce se distingue de l’acte individuel en tant qu’elle comporte

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une norme générale mais se sépare de l’acte réglementaire en tant qu’elle régit un cas particulier. La
décision d’espèce comporte donc une norme particulière mais aux effets impersonnels.
Les différents vices pouvant entacher la légalité d’un acte :
Deux causes juridiques distinctes, càd deux fondements juridiques possibles de la contestation de la
légalité d’un acte. Différents moyens se rattachent à chacune de ces causes :
La légalité externe : « la contestation porte non sur ce qui a été décidé, mais sur la façon dont on a
décidé » (R. Chapus, DAG 1) :
- l’incompétence : l’autorité administrative qui prend la décision n’a pas qualité pour le faire
(matériellement, territorialement ou dans le temps) ;
- le vice de procédure : méconnaissance des règles organisant la procédure d’élaboration des
décisions
- le vice de forme (signature, motivation).
La légalité interne : l’illégalité tient au contenu de l’acte, à ses motifs ou à son but :
- l’acte méconnaît la loi ou le règlement (ex : une sanction qui n’est pas prévue par les textes) ;
- l’État Descriptif de Division EDD : mise en œuvre d’une norme inexistante ou inapplicable (la base
légale utilisée ne permet pas de prendre l’acte en cause) ;
- l’EQJ (CE, 1914, Gomel) : les faits fondant la décision doivent être de nature à la justifier
juridiquement ;
- l’EF (CE, 1916, Camino) ;
- le détournement de pouvoir : acte pris pour des motifs d’ordre privé ; ou pour un but qui n’est pas
celui pour lequel la réglementation mise en œuvre existe : R. Odent : « le détournement de pouvoir
est caractérisé lorsqu’il est établi qu’un pouvoir conféré à une autorité administrative a été
détourné de l’objet en vue duquel il lui a été attribué, que ce pouvoir a été utilisé avec une
apparence de légalité, à des fins autres que celles auxquelles il était destiné).
Chapitre I : la requête
Section I : la typologie des recours
C’est Edouard Laferrière qui la systématisée : le contentieux de l’annulation, la pleine juridiction,

l’interprétation, la répression.
Les principaux sont le REP et le plein contentieux : la frontière est sujette à évolution (les contentieux
sociaux en sont l’exemple le plus récent).
L’office du juge est d’OP, et sauf si le requérant a le choix (Lafage), il appartient au juge de requalifier…
lorsqu’elle peut donner lieu à requalification : un recours qui relève du plein contentieux et qui est
présenté comme un REP, exclusivement comme un REP, ne donne guère de prise pour la sauver…
§ 1 : le REP
Dans une décision, on le reconnaîtra aux visas : l’annulation (pour excès de pouvoir) ou, dans le corps du
jugement, par des formules du type « il ressort (ou pas) des pièces du dossier ».

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
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C’est le procès fait à un acte, faut-il le rappeler… Selon la portée de cet acte, les conséquences seront
donc invocables – devant l’administration – par d’autres que le requérant : l’annulation d’un acte
réglementaire a, matériellement, une portée plus large que celle d’un acte individuel. Une décision
d’annulation sera donc revêtue de l’AACJ, car la légalité doit être rétablie à l’égard de tous ceux qui sont
dans le champ de l’acte. Ce qui explique aussi qu’il soit ouvert même sans texte.
C’est un recours objectif, à l’appui duquel seuls des moyens relatifs à la légalité de l’acte peuvent être
utilement3 invoqués. Moyens de légalité externe et moyens de légalité interne, ceux-ci étant aussi
efficaces que ceux-là en termes de conséquences quand ils sont accueillis, mais pouvant donner lieu à
neutralisation et bien qu’avérés, étant alors écartés. Et le contrôle se fait, en principe, au regard des
circonstances de droit et de fait existant à la date de la décision attaquée.
Il existe cependant des exceptions à cette règle de principe, qualifiée encore en novembre 2021 de
« règle cardinale »4, ou du moins des amodiations :
- CE, 29 mars 2010, n° 319 043, Section française de l’observatoire international des prisons (A) : la
légalité d’un décret pris « en avance » pour l’application d’un texte qui va entrer en vigueur
s’apprécie en fonction du droit applicable à sa date d’entrée en vigueur ;
- la légalité du refus d’abroger un acte réglementaire s’apprécie au regard des règles applicables à la
date à laquelle le juge statue : CE Ass., 19 juillet 2019, n° 424 216, Association des Américains
accidentels ;
- de même pour le refus de l’autorité administrative d’édicter les mesures nécessaires à l’application
d’une disposition législative : CE, 27 mai 2021, n° 441 660, Association CIWF (B) ;
- en matière d’exception d’illégalité, le juge apprécie si l’acte dont l’illégalité est excipée est illégal ab
initio, mais aussi s’il n’est pas devenu illégal depuis lors, en raison d’un changement des
circonstances de droit et de fait, mais avec des conséquences en termes d’inopérance des moyens
relatifs aux conditions d’édiction de l’acte (vices de forme et de procédure – sauf l’incompétence et
le détournement de pouvoir) ;
- CE, Section, 19 novembre 2021, n° 437 141, Association des avocats ELENA France (A) :
L’idée qui guide cette évolution, qui s’est accélérée, est l’effet utile à conserver au REP, qui vise à assurer
le respect de la légalité (CE, 1950, Dame Lamotte)
Et en dehors des aspects dynamiques que prend aujourd’hui le REP, c’est un recours qui conserve son
intérêt même si l’acte est abrogé ou modifié avant que le juge statue 5. L’intérêt est non seulement de
rétablir la légalité et la pureté de l’ordonnancement juridique, qui n’aurait pas dû être modifié par un
acte qui n’avait pas lieu d’être puisqu’illégal, mais aussi de poser le premier jalon d’un recours
indemnitaire éventuel…
C’est aussi un recours donnant lieu à un contrôle qui varie selon les matières : un contrôle normal (ou
entier), allant jusqu’à la qualification juridique des faits, ou un contrôle minimum ou restreint
(marqueurs : EA / EMA). Et enfin un contrôle de proportionnalité (ainsi en matière de police, CE, 1933,
Benjamin : la mesure doit, être, dans sa nature et sa gravité, appropriée pour atteindre le but, et ne
3
question à poser : est-ce que la distinction entre les moyens inopérants et les moyens non fondés est claire pour
les étudiants ?CE, sect., 25 mars 1960, Sieur Boileau, n°35805, p. 234 : ne sont inopérants que les moyens qui,
même s’ils sont recevables et fondés, sont insusceptibles d’exercer une influence sur la solution du litige.
4
Sophie Roussel, conclusions sous CE, Sect., 19 nov. 2021, n°437 141, Association ELENA
5
question à poser : est-ce que la distinction retrait / abrogation est claire dans l’esprit des étudiants ?
illustration : demander l’annulation du refus d’abroger un acte entièrement exécuter ou demander la suspension
d’un arrêté abrogé.

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pouvoir être atteint par une autre mesure moins lourde ; ou encore la théorie du bilan pour
l’expropriation). Mais sans jamais aller à un contrôle de l’opportunité.
C’est enfin un recours qui est fermé dans certaines hypothèses – sans pour autant qu’une autre voie de
recours soit ouverte : ainsi, les actes de gouvernement, mais aussi, moins prestigieux, les décisions
refusant un dégrèvement d’office, purement discrétionnaire.
Quant au champ des MOI, il s’est peu à peu réduit, pour être désormais très faible. Le contentieux des
mesures administratives en matière pénitentiaire a été le laboratoire de cette réduction. Car, réflexion
faite, il est clairement apparu que rarissisimes sont les actes administratifs qui n’ont pas de portée.
Ainsi, il y a eu un courant jp qui a considéré que les sanctions disciplinaires non inscrites au dossier du
fonctionnaire (l’avertissement) ne faisaient pas grief, justement parce qu’il n’y avait pas de mention au
dossier. Par un arrêt du 7 décembre 2021, la CAA Nancy a jugé que toute sanction, même non inscrite
au dossier du fonctionnaire, est un acte faisant grief. Cet arrêt a été identifié par au moins une revue
spécialisée, et il est vrai que les juges du fond ont eu cette tendance à l’irrecevabilité. Cependant, le CE
n’a jamais inclus l’avertissement dans la catégorie des actes ne faisant pas grief (CE, 21 février 1969, n°
75 274, Kopacki au Recueil : annulation d’un jugement ayant un annulé un avertissement, car la sanction
était justifiée) ; en revanche, a été jugée comme constituant une MOI la lettre de mise en garde non
versée au dossier et avec une simple information sur les sanctions possibles et comprenant une
déclaration d’intention pour la prise en compte de cet élément pour la notation (CE, 27 juillet 1984, n°
44 576, CHS Sarthe, aux Tables).
§ 2 : le plein contentieux
Dans une décision, on relèvement que c’est l’expression « il résulte (ou pas) de l’instruction », mais aussi
au fait que le dispositif ne fait pas état d’une annulation, mais, par exemple, d’une condamnation à
payer une somme, d’une décharge de l’imposition contestée ou de la somme poursuivie.
Le juge du plein contentieux dispose de pouvoirs plus étendus que ceux du juge de l’EP : il peut, selon
les contentieux, se prononcer lui-même sur les droits de l’intéressé ou le renvoyer devant
l’administration (ex : pensions), proclamer des résultats électoraux, substituer sa propre décision à celle
de l’administration (de la réformation on passe au remplacement). Le juge se prononce alors au regard
des circonstances de fait ou de droit à la date de sa décision, ce qui implique de tirer les conséquences
de l’évolution de la situation postérieurement à la décision qui a entraîné sa saisine.
Le juge du PC est saisi uniquement de situations individuelles : sa décision – quand elle n’est pas de rejet
évidemment – n’est alors revêtue que de l’ARCJ (sauf en matière électorale), ce qui ne se soulève pas
d’office.
Dans cette catégorie, on peut distinguer, à grands traits :

- des contentieux objectifs : le contentieux électoral, qui peut donner lieu à rectification des
résultats ; le contentieux fiscal : est appréciée la conformité d’un acte d’imposition au corpus
textuel applicable et le juge détermine lui-même l’imposition due ; le contentieux des ICPE
(l’annulation d’un refus d’autorisation une telle installation entraîne pour le juge l’obligation
d’accorder lui-même l’autorisation aux conditions qu’il fixe)…
- des contentieux subjectifs : le juge connaît de l’existence et de l’étendue d’un droit invoqué par le
requérant à l’encontre de l’autre partie : le contentieux contractuel, mais aussi – particulièrement
important – le contentieux de la responsabilité extra-contractuelle.
Une autre manière de présenter les différents recours est la distinction entre les contentieux objectifs et
les contentieux subjectifs :

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(tableau issu de l’ouvrage de M. Guyomar et B. Seiller – p. 169-170) :

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14
§ 3 : pour mémoire : les autres types de recours
- les recours en déclaration d’inexistence et en appréciation de validité ;

- le recours en interprétation ;
- la répression : le juge administratif prononce lui-même une sanction – classiquement, ce sont les
contraventions de grande voirie, càd les atteintes à l’intégrité ou à l’affectation du domaine public
autre que routier (il prononce une amende et impose à la personne poursuivie de réparer les
atteintes causées) ; mais aussi, pour les juridictions spécialisées, telles que les CRC, la sanction des
ordonnateurs qui se font comptables, ou encore les sanctions infligées par les chambres
disciplinaires des ordres professionnels.

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- l’action en reconnaissance de droits individuels (par une association ou un syndicat), en faveur d’un
groupe indéterminé de personnes ayant le même intérêt (à condition que l’objet de la personne
morale comporte la défense dudit intérêt) (loi du 18 novembre 2016) (elle peut tendre au bénéfice
d’une somme d’argent légalement due ou à la décharge d’une somme illégalement réclamée, mais
pas à la reconnaissance d’un préjudice)
Section II : la compétence au sein du tribunal
§ 1 : la formation collégiale
C’est la formation de jugement de droit commun du tribunal.
La formation collégiale est systématiquement composée de membres en nombre impair. Dans les TA,
une formation collégiale est formée de trois membres (art. R. 222-18) ; un président et deux assesseurs
du grade de conseiller ou de PC. Cependant, une chambre peut se voir affecter plus de deux assesseurs :
cela ne changera rien au nombre de membres de la formation collégiale.
Son fonctionnement est fondé sur le principe « un membre – une voix », sans que le président ait une
voix prépondérante.
Le code de justice administrative (art. R. 222-19 et R. 222-20) prévoit la possibilité pour le tribunal de
statuer en chambres réunies ou en formation plénière, sur renvoi d’une chambre à trois membres (donc
pas d’inscription directe en chambres réunies ou en plénière).
Pour les CAA : trois ou cinq membres, et possibilité de chambres réunies ou de plénière.
Pour le CE : dix chambres, présidées par des CE, CJS, CR, section ou assemblée (l’assemblée est présidée
par le VP).
§ 2 : le juge unique
Dans les matières énumérées à l’article R. 222-13, certaines matières peuvent être jugées par un juge
unique, sous condition de grade (PC) ou d’ancienneté dans les fonctions de magistrat (deux ans), et de
désignation par le président du tribunal :
1° Sur les litiges relatifs aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action
sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi, mentionnés à l'article R. 772-5 ;
2° Sur les litiges relatifs à la notation ou à l'évaluation professionnelle des fonctionnaires ou agents
publics ainsi qu'aux sanctions disciplinaires prononcées à leur encontre qui ne requièrent pas
l'intervention d'un organe disciplinaire collégial ;
3° Sur les litiges en matière de pensions de retraite des agents public ;
4° Sur les litiges en matière de consultation et de communication de documents administratifs ou
d'archives publiques ;
5° Sur les litiges relatifs aux impôts locaux et à la contribution à l'audiovisuel public, à l'exception des
litiges relatifs à la contribution économique territoriale ;
6° Sur les litiges relatifs aux refus de concours de la force publique pour exécuter une décision de
justice ;
7° Sur les requêtes contestant les décisions prises en matière fiscale sur des demandes de remise
gracieuse ;
8° Sur les litiges relatifs aux bâtiments menaçant ruine ou aux immeubles insalubres ;
9° Sur les litiges relatifs au permis de conduire ;
10° Sauf en matière de contrat de la commande publique sur toute action indemnitaire ne relevant pas
des dispositions précédentes, lorsque le montant des indemnités demandées n'excède pas le montant
déterminé par les articles R. 222-14 et R. 222-15 (10 000 €).

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La voie de recours ouverte est exclusivement le pourvoi en cassation, dès lors que le TA statue en
premier et dernier recours.
Cependant, la circonstance qu’un litige relève du R. 222-13 ne fait pas obstacle à ce que l’affaire soit
inscrite au rôle d’une audience collégiale (ou d’une formation « exceptionnelle »), à l’initiative du
rapporteur ou sur proposition du RP.
§ 3 : les ordonnances
Une affaire enregistrée devant le juge administratif peut ne pas donner lieu à jugement.
Ainsi, pour les TA, le président du TA ou les présidents de chambre (qui n’ont alors pas besoin de
disposer d’une délégation du chef de juridiction) peuvent prendre une ordonnance pour :
1° donner acte des désistements,
2° rejeter les requêtes ne relevant manifestement pas de la compétence de la JA ;
3° constater un NLS ;
4° rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur
auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une
demande en ce sens ;
5° statuer sur les requêtes qui ne présentent plus à juger de questions autres que la condamnation
prévue à l'article L. 761-1 ou la charge des dépens ;
6° statuer sur les requêtes relevant d'une série, qui, sans appeler de nouvelle appréciation ou
qualification de faits, présentent à juger en droit, pour la juridiction saisie, des questions identiques à
celles qu'elle a déjà tranchées ensemble par une même décision passée en force de chose jugée ou à
celles tranchées ensemble par une même décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux ou
examinées ensemble par un même avis rendu par le Conseil d'Etat en application de l'article L. 113-1 ;
7° rejeter, après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé,
après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe
manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont
assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas
assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
Il n’est évidemment pas nécessaire que la requête réponde, dès son enregistrement, aux
caractéristiques qui la feront correspondre à un des cas d’ordonnance pour pouvoir donner lieu à une
telle ordonnance :
- par construction, un NLS ou un désistement n’intervient qu’après un début d’instruction ;
- la mise en lumière par le défendeur de la circonstance qui rend une requête, par exemple,
manifestement irrecevable.
La loi du 22 décembre 2021 a pérennisé la possibilité de prononcer une injonction sans audience, en
l’absence de toute difficulté sérieuse, de faire droit à la demande du requérant, aux termes d’une
procédure écrite, dans le cadre du DALO, sous réserve d’avoir au préalable mis le préfet en mesure de
présenter ses observations en défense et prononcé la CI.
§ 4 : le juge du référé
Le juge du référé est le juge du provisoire (sauf en ce qui concerne le référé contractuel) : art. L. 511-1 :
il statue par des mesures provisoires, n’est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais,
et sa décision, bien qu’exécutoire, ne sera pas revêtue de l’ACJ et le juge du référé pourra modifier les
mesures ordonnées en cas d’élément nouveau. C’est en quelque sorte le corollaire de l’exigence de
rapidité qui s’attache à l’intervention du juge du référé.

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
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Cette exigence de rapidité se révèle par différentes caractéristiques :
- quelle que soit la matière, il statue toujours sans conclusions du RP (ce point est expressément
prévu pour les seuls référés d’urgence, mais c’est un principe qui sous-tend aussi les autres
référés) ;
- l’adaptation du contradictoire : le contradictoire doit être respecté par le juge du référé, mais il
peut être adapté, notamment dans les délais laissés aux parties.
Le juge du référé est également (en principe, car on réserve le cas des référés contractuel et
précontractuels) le juge de l’évidence.
Le juge du référé statuant en urgence (art. L. 521-1s. et R. 522-1s.)
- le référé-suspension :
 nécessité d’une requête au fond tendant à l’annulation de la décision dont la suspension est
demandée en référé – cette requête doit être introduite préalablement à l’introduction de la
requête en référé (en pratique, si les deux requêtes sont présentées le même jour, la requête
de fond est regardée comme présentée logiquement avant la requête en référé)
 justification de l’urgence
 justification d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la
légalité de la décision
 la seule mesure que peut ordonner le juge est la suspension de la décision.
- le référé-liberté :
 il n’est pas nécessaire que soit parallèlement introduite une requête de fond
 mais il faut que 1) soit établie l’urgence que le juge statue à 48 heures
 2) que la décision visée par le référé-liberté porte atteinte à une liberté fondamentale
 3) et que cette atteinte soit grave et manifestement illégale
 alors le juge pourra ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde de la liberté
fondamentale en cause : souvent, la suspension de la décision mais cela peut être également
une injonction à l’administration de remettre son travail sur le métier (cf : liberté de culte /
Covid 19).
Les libertés fondamentales reconnues par le juge des référés-libertés depuis 2001 :
1. Liberté d'aller et venir (décision n° 228928, 09/01/2001)

2. Droit constitutionnel d'asile (décision n° 229039, 12/01/2001), asile territorial (décision n° 239792,
12/11/2001)
3. Libre administration des collectivités territoriales (décision n° 229247, 18/01/2001)
4. Libre expression du suffrage (décision nos 229921 et 229922, 07/02/2001)
5. Liberté d'expression des courants de pensée et d'opinion (décision n° 230611, 24/02/2001)
6. Libre disposition d'un bien (décision n° 231559, 23/03/2001)
7. Liberté personnelle – possession de papiers d’identité (décision n° 231965, 02/04/2001)
8. Droit de solliciter le statut de réfugié et de demeurer en France le temps nécessaire à l'examen de la
demande (décision n° 232997, 02/05/2001)
9. Droit de propriété (décision n° 234226, 31/05/2001)
10. Liberté d'entreprendre, liberté du commerce et de l'industrie et liberté contractuelle (décision n°
239840, 12/11/2001)
11. Droit d'assurer de manière effective sa défense devant le juge (décision n° 244686, 03/04/2002)

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12. Droit pour le patient majeur de donner, lorsqu'il se trouve en état de l'exprimer, son consentement
à un traitement médical (décision n° 249552, 16/08/2002)
13. Droit pour un parti politique légalement constitué de tenir des réunions (décision n° 249666,
19/08/2002)
14. Droit de se marier (décision n° 253216, 13/01/2003)
15. Droit de grève (décision n° 262186, 09/12/2003)
16. Liberté de culte (décision n° 264314, 16/02/2004)
17. Possibilité d'exprimer dans des formes appropriées ses convictions religieuses (décision n° 266085,
07/04/2004)
18. Secret des correspondances et liberté d'exercice de leurs mandats par les élus locaux (décision n°
263759, 09/04/2004)
19. Liberté du travail (décision n° 264310, 04/10/2004)
20. Présomption d'innocence (décision n° 278435, 14/03/2005)
21. Liberté du salarié de ne pas être astreint un travail forcé (décision n° 279999, 03/05/2005)
22. Consentement libre et éclairé du patient aux soins médicaux qui lui sont prodigués (décision n°
284803, 08/09/2005)
23. Liberté d'exercice de la profession d'expert en automobile (décision n° 288024, 15/12/2005)
24. Droit d'exercer un recours effectif devant un juge (décision n° 291118, 13/03/2006)
25. Liberté syndicale (décision n° 291399, 28/03/2006)
26. Liberté de manifestation (décision n° 300311, 05/01/2007)
27. Droit au respect de la vie privée (décision n° 310125, 25/10/2007)
28. Égal accès à l'instruction (décision n° 344729, 15/12/2010)
29. Droit au respect de la vie (décision nos 353172 et 353173, 16/11/2011)
30. Droit au respect de la vie et droit du patient de consentir à un traitement médical et de ne pas subir
un traitement qui serait le résultat d'une obstination déraisonnable (décision nos 375081, 375090 et
375091, 14/02/2014)
31. Droit pour un fonctionnaire de ne pas être soumis à un harcèlement moral (décision n° 381061,
19/06/2014)
32. Droit de propriété des personnes publiques (décision n° 393895, 09/10/2015)
33. Droit de se déplacer en utilisant un moyen de locomotion autorisé (décision n° 440179,
30/04/2020)
34. Droit à la protection des données personnelles (décision n° 440442, 18/05/2020)
35. Droit pour un ressortissant français d'entrer sur le territoire français (décision n° 442581,
18/08/2020)
36. Liberté de pratiquer un sport (décision n° 445102, 16/10/2020)
37. Liberté de création artistique et d'accès aux œuvres culturelles (décision n° 447698, 23/12/2020)
38. Liberté de la presse (décision n° 448721, 03/02/2021)
39. Droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (décision n°
451129, 20/09/2022)
L’hypothèse du rejet d’un référé suspension pour défaut de moyen sérieux entraînant un désistement
d’office :
Il résulte de l’article R. 612-5-2 du code de justice administrative (CJA) que, pour ne pas être réputé
s’être désisté de sa requête à fin d’annulation ou de réformation, le requérant qui a présenté une
demande de suspension sur le fondement de l’article L. 521-1 du CJA doit, si cette demande est rejetée
au motif qu’il n’est pas fait état d’un moyen propre à créer, en l'état de l’instruction, un doute sérieux
quant à la légalité de la décision, confirmer le maintien de sa requête à fin d’annulation ou de
réformation, dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’ordonnance du juge des référés,
sous réserve que cette notification l’informe de cette obligation et de ses conséquences et à moins qu’il
n’exerce un pourvoi en cassation contre l’ordonnance du juge des référés.

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VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
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- le référé mesures utiles :
 l’urgence doit être établie
 mais il n’est pas nécessaire que préexiste une décision administrative
 le juge peut ordonner toute mesure utile qui ne fera obstacle à l’exécution d’une décision
administrative, à des fins conservatoires ou à titre provisoire, notamment des injonction, à la
condition que les mesures soient utiles et ne se heurtent à aucune contestation sérieuse (CE, 5
juin 2020, n° 435 126, Syndicat intercommunal des eaux de la Vienne – aux Tables) : ex : des
travaux sur un ouvrage public pour prévenir un danger immédiat, versement d’une prestation
qui ne se heure à aucune contestation sérieuse sur les conditions d’ouverture du droit à cette
prestation…
Quelques adaptations procédurales : la convocation des parties est faite sans délai et par tous moyens,
l’instruction est close à l’issue de l’audience (à moins d’être différée à une date postérieure mais
annoncée à l’audience), l’information R. 611-7 peut être faite à l’audience, et sur décision du juge du
référé, l’ordonnance peut être rendue exécutoire non lors de sa notification aux parties, mais dès son
prononcé. Le dispositif peut même, en cas d’urgence le justifier, être communiqué sur le siège.
Les référés « urgence » relèvent du CE, statuant comme juge d’appel en matière de référé-liberté, et
comme juge de cassation dans les autres cas.
Le référé hors les cas d’urgence (art. R. 531-1 s.)
- le référé-constat : il s’agit simplement de faire constater des faits par un expert, dès lors que ces
faits seraient susceptibles de donner lieu à un litige devant la juridiction, mais, pour préserver les
droits de chacun, les défendeurs éventuels doivent être avisés de cette désignation
- le référé instruction : il s’agit de prescrire toute mesure utile d’expertise ou d’instruction, avec
notification de la requête au défendeur éventuel pour qu’il puisse présenter des observations dans
le délai qui lui est fixé ;
- le référé provision (art. R. 541-1s.) : le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au
fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas
sérieusement contestable, éventuellement (et même d’office) en subordonner le versement à la
constituer d’une garantie. La requête est communiquée au défendeur avec fixation d’un délai de
réponse – notamment pour vérifier la condition tenant à la (non) contestation de l’obligation.
Ces référés relèvent de la voie de l’appel.
Les référés particuliers
Prévus par le code de justice administrative exclusivement :
Ils relèvent de la cassation :
- le référé précontractuel (art. L. 551-1 s.) : le juge est saisi en cas de manquement aux obligations de
publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs
adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l'exécution de travaux, la livraison de
fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix
ou un droit d'exploitation, la délégation d'un service public ou la sélection d'un actionnaire
opérateur économique d'une société d'économie mixte à opération unique.

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21
Le contrat ne peut être signé à compter de la saisine du tribunal administratif et jusqu'à la notification
au pouvoir adjudicateur de la décision juridictionnelle.
En outre, le juge ne peut statuer avant le seizième jour à compter de la date d’envoi de la décision
d’attribution du contrat mais doit statuer (sans que cela soit susceptible d’entraîner son dessaisissement
néanmoins) dans un délai de vingt jours de la requête.
Le juge peut ordonner à l'auteur du manquement de se conformer à ses obligations en lui fixant un délai
à cette fin. Il peut lui enjoindre de suspendre l'exécution de toute décision se rapportant à la passation
du contrat ou à la constitution de la société d'économie mixte à opération unique. Il peut, en outre,
prononcer une astreinte provisoire courant à l'expiration des délais impartis.
- le référé contractuel (art. L. 551-13s.) : après conclusion d’un contrat administratif (et sous
certaines exceptions) , le tribunal peut être saisi par les personnes qui ont un intérêt à conclure le
contrat et qui sont susceptibles d'être lésées par des manquements aux obligations de publicité et
de mise en concurrence auxquelles sont soumis ces contrats, ainsi que le représentant de l'Etat
dans le cas des contrats passés par une collectivité territoriale ou un établissement public local.
Cependant, le référé contractuel n’est en principe pas ouvert au demandeur qui a fait usage du référé
précontractuel.
La juridiction est saisie au plus tard le 31 ème jour suivant la publication de l’avis d’attribution – ou, à
défaut d’une telle publication, dans les six mois de la conclusion du contrat.
Le juge peut suspendre l’exécution du contrat pour la durée de l’instance, doit prononcer la nullité du
contrat en cas de manquement grave aux obligations de publicité et de mise en concurrence : par
exemple dans le cas où aucune des mesures de publicité requises pour sa passation n’a été prise,
lorsque celui-ci a été signé pendant la suspension entre la saisine du tribunal et la notification de sa
décision si la méconnaissance de ces obligations a privé le demandeur de son droit d’exercer le recours
et les obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles sa passation est soumise ont été
méconnues d’une manière affectant les chances de l’auteur du recours d’obtenir le contra
Prévus par d’autres textes :
- la suspension d’un PC,

- le référé fiscal pour la constitution de garanties qui conditionnent le sursis de paiement des
impositions supplémentaires.

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Voir le tableau récapitulatif dans l’ouvrage de M. Guyomar et B. Seiller (p. 233 et 234) :
§ 5 : le juge de l’urgence hors la procédure de référé
Notamment, mais de manière non exhaustive :
Le droit des étrangers
Le droit des étrangers représentait plus de 40 % des affaires enregistrées en 2019, contre 25 % dix ans
auparavant.
Douze procédures existent actuellement pour connaître du contentieux des refus de titre de séjour et
des mesures d’éloignement :

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
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Un rapport a donc été demandé au CE pour simplifier les choses et les pistes envisagées seraient
notamment de passer à trois procédures, en fonction du degré réel d’urgence : voir Pierre Januel : Les
prémisses d’une nouvelle loi immigration6 et le rapport de la commission Stahl présenté à l’AG Plénière
du CE le 5 mars 2020.
6
Dalloz actualité – 28 sept. 2020.

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Dans la procédure normale, le requérant aurait un mois pour faire un recours, qui serait statué sous six
mois, en formation collégiale, après instruction écrite et conclusions d'un rapporteur public. Elle
concernerait tous les refus de titre avec mesure d'éloignement et les OQTF, dès lors qu'aucune mesure
de contrainte ne les accompagne.
Dans la procédure d'urgence sept jours, il serait statué par juge unique, sans conclusion d'un rapporteur
public, et l'instruction ne serait close qu'à l'audience. La procédure quarante-huit heures, la plus
urgente, serait applicable pour les étrangers en rétention ou en zone d'attente. Le délai de recours serait
limité à quarante-huit heures et le jugement à quatre-vingt-seize heures. « Ces délais constituent un
plancher, en deçà duquel il n'est guère réaliste de descendre. » Des députés avaient déjà porté cette
idée, mais s'étaient heurtés au projet gouvernemental d'imposer le plus de procédures rapides possible.
Le contentieux du stationnement des gens du voyage
En cas de décision de MED de quitter les lieux (loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des
gens du voyage) et sous condition de saisine du tribunal dans le délai d’exécution qui assortit cette MED
(délai qui ne peut être inférieur à 24 heures), les destinataires de cette décision peuvent saisir le juge qui
se prononcer au fond dans un délai de 48 heures à compter de l’enregistrement de la requête. et après
respect du contradictoire – à la fois écrit et oral car l’instruction est close à l’issue de l’audience.
La décision du magistrat délégué relève de l’appel.
Section III : l’introduction de la requête
§ 1 : les préalables
une décision administrative
Art. R. 412-1 : « La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée,
de l'acte attaqué ou, dans le cas mentionné à l'article R. 421-2 (décision implicite de rejet), de la pièce
justifiant de la date de dépôt de la réclamation. »
Car, en vertu de l’article R. 421-1, « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé
contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la
décision attaquée (…) ».
Le juge administratif ne peut – en principe - être saisi qu’à la suite d’une décision administrative, càd un
acte décisoire qui fait grief, qu’il soit saisi en REP ou en plein contentieux (la distinction n’aura de
conséquences qu’en termes de recevabilité des conclusions et d’opérance des moyens, mais le plein
contentieux ne signifie pas exception à la règle de la décision préalable).
Aux termes du deuxième alinéa du R. 421-1, « lorsque la requête tend au paiement d'une somme
d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une
demande préalablement formée devant elle ». Ainsi, même en matière de travaux publics, qui a
longtemps été une exception à la règle de la décision préalable, il faut que le requérant saisisse
l’administration d’une demande préalable pour lier le contentieux.
En plein contentieux, la décision sert à « lier le contentieux » : sans elle, la requête est irrecevable ; mais
une fois qu’elle est intervenue expressément ou implicitement, elle ne sert à rien d’autre qu’à permettre
de saisir de saisir le juge de manière recevable : les vices propres de la décision sont sans incidence sur
la solution du litige (incompétence, défaut de motivation, caractère infondé ou méconnaissance de la
loi, peu importe).

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En REP en particulier, il faut en principe que l’acte soit décisoire, càd qu’il modifie l’ordonnancement
juridique à l’égard du requérant (par exemple, les simples vœux des assemblées délibérantes des
collectivités locales ne sont pas décisoires) (la seule exception étant le contrat administratif, qui peut
faire l’objet d’un recours de la part d’un tiers au contrat), et qu’il fasse grief, càd qu’il ait des effets
autres que de faible impact sur les situations de droit ou de fait : une décision fait grief lorsqu’elle
« affecte de manière suffisamment immédiate ou grave des situations juridiques ou factuelles ou
l’ordonnancement juridique ». Maurice Laligant : « le grief (…) peut être défini comme l’atteinte portée
à l’ordonnancement juridique existant, et par voie de conséquence aux situations juridiques
particulières (…) ».
Ne présentent pas un tel caractère, en principe, les actes préparatoires (sauf s’ils refusent l’ouverture ou
la poursuite du processus visant à édicter la décision finale – CE sect., 27 octobre 1999, Solana ; CE, avis,
16 déc. 2013, Bekchouche) et les mesures d’ordre intérieur, des actes décisoires mais d’une faible
portée pratique et juridique (de minimis non curat praetor), catégorie qui est désormais réduite à
presque rien. De même, le refus d’une mesure purement gracieuse ne fait pas grief (ex : art. R. 211-1
LPF).
Il est donc de l’office – fondamental – du juge de déterminer la portée de l’acte qui lui est déféré pour
apprécier la recevabilité du recours.
Incise : le droit souple :
Dans le cadre d’un rapport de la section des études en 2013, le Conseil d’État a proposé une définition
du droit souple à partir de l’examen des développements concrets du phénomène.
Il s’agit de l’ensemble des instruments répondant à trois conditions cumulatives :
• ils ont pour objet de modifier ou d’orienter les comportements de leurs destinataires en
suscitant, dans la mesure du possible, leur adhésion ;
• ils ne créent pas par eux-mêmes de droits ou d’obligations pour leurs destinataires ;
• ils présentent, par leur contenu et leur mode d’élaboration, un degré de formalisation et de
structuration qui les apparente aux règles de droit.
Le premier critère rappelle que la fonction du droit souple est la même que celle du droit dur : il s’agit
d’une technique d’action sur les comportements. Mais pour atteindre ce but, droit dur et droi t souple
ne jouent pas sur les mêmes leviers.
Ce premier critère du droit souple, qui tient donc à son objet, conduit à écarter les actes préparatoires
intervenant dans le processus d’élaboration d’une norme, tels que les livres blancs ou le s livres verts :
leur objet est en effet de préparer la norme finale et non d’influencer par eux-mêmes les
comportements.
Le deuxième critère est l’essentiel de distinction entre le droit dur et le droit souple. Le droit dur crée
des droits et des obligations dans le chef de ses destinataires, il modifie l’ordre juridique dans lequel il
s’inscrit. Le droit souple n’a pas cet effet : une recommandation n’oblige pas, un contrat-type ne crée
par lui-même aucun droit.
Ce deuxième critère marque donc la limite avec le droit dur. Certains instruments tels que les normes
techniques ou les recommandations de bonnes pratiques peuvent être pris en compte pour apprécier la
responsabilité d’un professionnel au regard des règles de l’art dans sa spécialité. Cependant, dès lors
qu’ils ne sont pas par eux- mêmes créateurs d’obligations , ils relèvent bien du droit souple.

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Le critère de l’absence d’obligation paraît devoir être préféré à celui de l’absence de sanction.
Considérer que toutes les normes dont la méconnaissance n’est pas punie d’une sanction pénale ou
administrative font partie du droit souple donnerait à celui-ci un champ très large.
Le troisième critère de la définition a pour fonction de marquer la limite qui sépare le droit souple du
non-droit. La distinction est en effet nécessaire : il n’est pas envisageable d’inclure dans le droit tout
instrument non contraignant ayant pour objet d’influencer les comportements, et d’y faire ainsi rentrer
la morale, la religion, l’exhortation publique ou encore les messages de santé publique.
Ce critère est celui du degré de structuration et de formalisation. Il distingue le droit souple du non-
droit. Un message de santé publique, ou les campagnes de communication qui l’accompagnent,
n’appartiennent pas au droit souple mais au non-droit ; en revanche, un programme national définissant
une série d’objectifs et d’actions destinées à atteindre, dans le but de mobiliser les administrations et
l’ensemble des acteurs concernés, peut être qualifié de droit souple. Entre le slogan et le programme
national, c’est le développement de la structuration qui entraîne le passage du non-droit au droit
souple.
Le REP est recevable contre le droit souple, selon une grille contentieuse dégagée par le CE Ass., 21 mars
2016, n° 368 082s., Sté Fairvesta International GMbH et autres et n° 390 023, Sté NC Numéricable à
partir de la grille des critères de détermination de ce qu’est le droit souple.
Ex : prise de position de l’autorité de la concurrence dans le domaine des concentrations en matière de

diffusion TV ; mise en garde de l’AMF sur les activités d’une société financières
Par ailleurs, la décision susceptible de recours peut ne pas être une décision initiale mais une décision
prise sur RAPO.
Attention à ne pas confondre recours gracieux et RAPO.
les délais et la jurisprudence Czabaji
L’article R. 421-1 impose au requérant de saisir le juge dans le délai – en principe – de deux mois suivant
la notification ou la publication de la décision. En principe, car il existe de nombreuses exceptions à ce
délai de droit commun, en particulier en matière de droit des étrangers, nous l’avons vu.
Ce délai ne court que du jour de la notification ou de la publication – selon qu’il s’agit d’un acte non
réglementaire dans le premier cas ou d’un acte réglementaire ou d’une décision d’espèce (non
réglementaire, de portée particulière mais impersonnelle).
S’agissant des décisions individuelles, elles doivent, pour faire partir le délai de recours, être revêtues de
la mention des voies et délais de recours. Et une mention exacte : si l’absence de la mention de la
juridiction territorialement compétente n’est pas de nature à faire obstacle au déclenchement du délai
de recours, l’erreur sur le délai même, en pratique si est indiqué un délai plus long que celui prévu par la
réglementation, peut avoir des conséquences… sur la date d’expiration.
Le délai de recours est en principe un délai franc, sauf texte contraire : le premier jour est le lendemain
du jour de déclenchement et le dernier jour est le lendemain du jour de son échéance – on ne tient
compte ni du dies a quo, ni du dies a quem. En clair, une requête contre une décision notifiée
régulièrement le 1er mars N devra être enregistrée au greffe du tribunal au plus tard le 2 mai N.

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Ce délai peut être prolongé – sauf exceptions7 :
- s’il expire un samedi, un dimanche, un jour férié ou chômé : si le 2 mai N est un dimanche, la
requête enregistrée le lundi 3 mai sera recevable ;
- en cas de recours administratif préalable (gracieux ou hiérarchique) déposé avant l’expiration du
délai de recours juridictionnel, qu’il s’agisse d’un RAPO ou non (sauf évidemment si les textes en
décident autrement), le délai de recours est prorogé8 ;
- la demande d’AJ (toujours sauf texte contraire) déposée avant l’expiration du délai de recours
contentieux prolonge également le délai ;
- et pour mémoire, des délais de distance sont prévus par le code de justice administrative (ainsi en
est-il pour les justiciables domiciliés outre-mer ou à l’étranger qui doivent saisir une juridiction situé
en métropole).
Ce délai peut également ne pas exister : ainsi par exemple pour les recours en déclaration d’inexistence,
comme une nomination pour ordre.
L’expiration du délai rend la requête irrecevable. Le temps n’est pas l’ami du justiciable. Inutile
cependant de faire naître une décision parfaitement identique pour être fondée sur des circonstances
de droit et de fait inchangées pour tenter de faire rouvrir artificiellement un délai de recours : il ne
s’agira que d’une décision confirmative, et le recours ne sera pas recevable.
L’expiration du délai est aussi la borne de la présentation des conclusions et – sauf exception, en
particulier en matière fiscale – des moyens selon leur cause juridique.
Evidemment, toute décision implicite ne peut faire l’objet d’une publicité ou encore de la mention des
voies et délais. En conséquence de quoi, le délai de recours court (art. R. 421-2) du jour de leur
naissance.
Cependant, les conditions de naissance d’une décision implicite sont fixées par le CRPA, et il faut en
particulier que l’administration qui a reçu une demande ait délivré un AR au demandeur faisant mention
des éléments relatifs à la naissance d’une décision implicite… et aux conditions de recours contre une
telle décision.
Autant dire qu’existe alors un risque de contentieux perpétuel. Pour limiter ce risque, le CE, Ass., 13
juillet 2016, n° 387763, Czabaj a enclenché une tendance jp fondée sur la sécurité juridique
l’intérêt pour agir
La capacité ne pose guère de difficulté car il n’y a pas de différence avec le contentieux judiciaire :
majorité / représentation, personnalité morale, rien de neuf.
En revanche, l’intérêt donnant qualité pour agir est une question autre : on peut être capable… et
n’avoir aucun intérêt à agir devant le juge. Cet intérêt s’apprécie au regard des conclusions, et non des
moyens.
Les difficultés se posent surtout dans le domaine du REP, car en matière de plein contentieux, l’intérêt
pour agir est, en raison du lien souvent particulièrement personnel entre la demande et le requérant,
assez facile à identifier - celui qui demande une indemnisation à raison d’un dommage est celui qui a
7
par exemple en matière de contentieux des étrangers pour certaines mesures, où les délais ne sont pas francs et
peuvent même être d’heure à heure.
8
refaire un point sur la distinction entre prorogation et suspension.

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subi le dommage ou celui qui lui est subrogé, celui qui demande la décharge d’une imposition est celui
qui doit l’acquitter ou auprès duquel son paiement sera recherché.
En « contentieux de la légalité, l’existence d’un intérêt à agir va être exigée afin de limiter les possibilités
d’introduction des demandes en justice », selon les termes de Marcel Laligant dans son étude publiée à
la RDP 719. Ainsi que le notait le Président Odent 10, « le REP est traditionnellement très largement
ouvert ; ce n’est pourtant pas une action populaire ouverte à tous », pour des raisons de bonne
administration de la justice et de limitation de l’encombrement des prétoires : il faut donc « dégage[r]
des critères qui admettent la recevabilité de ceux [des recours] dont l’introduction est légitime tout en
écartant ceux qu’aucune raison valable ne permet de justifier ; le critère retenu est celui de l’intérêt que
l’annulation éventuelle de la décision attaquée peut présenter pour l’auteur du pourvoi : une requête
dont le signataire n’a pas un intérêt direct et suffisant à l’annulation de la décision contre laquelle cette
requête est dirigée n’est pas recevable ».
Cet intérêt, qui s’apprécie en principe à la date d’introduction de la requête, s’apprécie également au
regard des conclusions contenues dans la demande et du dispositif de l’acte attaqué.
Pour que le requérant soit recevable à contester l’acte, « il faut (…) que ce dispositif lui fasse grief », ce
que doit rechercher le juge de l’excès de pouvoir. Maurice Laligant : « le grief, qui peut être défini
comme l’atteinte portée à l’ordonnancement juridique existant, et par voie de conséquence aux
situations juridiques particulières, se présente comme le fait générateur de l’intérêt » à agir. Le fait que
l’acte fasse grief dans son dispositif est l’élément de certitude et d’individualisation suffisante pour
qualifier l’intérêt à agir de la personne qui intente le recours.
Il existe néanmoins des présomptions d’intérêt à agir :

- prétoriennes : les contribuables des collectivités contre les décisions ayant pour effet d’accroître les
dépenses (CE, 29 mars 1901, Casanova, au Recueil) ; les membres des organes délibérants des
collectivités contre les délibérations de ces organes (CE, sect., 22 mars 1996, Paris et Roignot, au
Recueil), …
- légales : par ex., une association agréée dans le domaine de la protection de l’environnement
(article L.. 142-1 du code de l’environnement), dans la limite du territoire visé par l’agrément (ex : le
département), texte qui « réserve un accès privilégié au prétoire, en présumant leur intérêt pour
agir contre les décisions administratives produisant des effets dommageables pour l’environnement
dès lors qu’elles ont un rapport direct avec leurs objet et activités statutaires (article L.142-1) »
(Suzanne von Coester en 2016).
§ 2 : le contenu de la requête
Article R. 411-1 : « La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des
parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. /
L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un
mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours. »
Le contenu de la requête doit donc être distingué : les conclusions et les moyens. Attention à ne pas les
confondre :
- les conclusions sont les prétentions des parties, ce qui est demandé, elles peuvent être principales
ou accessoires ;
9
La notion d’intérêt pour agir et le juge administratif – RDP 71, p. 43s.
10
Contentieux administratif, fasc. V. – 1980, p. 1613 s.

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- les moyens – qui ne sont pas forcément exposés clairement mais qu’il revient au juge d’identifier –
sont les raisons sur lesquelles se fondent les parties pour soutenir leurs prétentions. Faute d’exposé
clair des moyens, il est nécessaire de les interpréter : « le requérant doit être regardé comme
invoquant un moyen tiré de … » ;
- les arguments : ce sont des précisions qui viennent étayer et préciser les moyens, mais sans plus. Si
le juge doit répondre à l’ensemble des moyens, à l’exception des moyens inopérants, il n’est pas
tenu de répondre à l’ensemble des arguments qui lui sont présentés (29 mai 1963, Bizouerne,
p.818) ni d’analyser l’ensemble des pièces produites (exercice périlleux néanmoins…).
La distinction entre les moyens et les arguments est parfois délicate et ce qui peut être regardé comme
un argument par le juge de première instance peut être regardé comme un moyen par le juge d’appel…
conséquence, une omission à statuer sur un moyen, ce qui entraînera l’irrégularité de la décision
juridictionnelle – sauf, encore une fois, si le moyen est inopérant.
En pratique, le juge administratif fait preuve d’une certaine souplesse dans la lecture des conclusions,
pour leur donner un effet utile, et des moyens, afin de les dégager en particulier lorsque le requérant
vient sans avocat. De même, les moyens peuvent être exposés dans un document annexe, dès lors que
la requête y renvoie et qu’une copie en est jointe avant l’expiration du délai de recours – c’est la
motivation par référence.
Point sur l’opérance des moyens : un moyen est dit inopérant lorsque la réponse qui lui est apportée est
sans incidence sur la solution du litige. A ne pas confondre donc avec un moyen non fondé qui est le
moyen qui est écarté lorsque la réponse n’est pas celle que le requérant souhaite voir retenue.
§ 3 : la présentation de la requête
le ministère d’avocat
Il est obligatoire en première instance lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement
d’une somme d’argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au
requérant ou à la solution d’un litige né de l’exécution d’un contrat.
Les exceptions sont au R. 431-3 et ne sont pas soumis à l’obligation d’avocat :

- les litiges en matière de contravention de grande voirie,
- les litiges en matière fiscale,
- les litiges individuels concernant les fonctionnaires,
- les litiges en matières de pensions, de prestations, allocations au titre de l’aide sociale, du logement
ou en faveur des travailleurs privés d’emploi,
- les litiges dans lesquels le défendeur est une collectivité territoriale, un EP en relevant ou un EP de
santé ;
- aux demandes d’exécution d’un jugement définitif.
Seul l’Etat est dispensé de prendre un avocat.
Hors l’action en désaveu d’avocat, par laquelle une partie désavoue les actes ou procédures faits en son
nom par son avocat lorsqu’ils peuvent influer sur le sens du jugement, les relations entre le client et
l’avocat ne regardent guère la juridiction. Ainsi, un avocat peut être substitué au précédent sans grande
formalité, si ce n’est une mention dans un courrier ou même un mémoire.
En revanche, il est impératif de veiller à ce qu’une partie bénéficiaire de l’AJ ait effectivement pu
bénéficier de l’assistance de l’avocat ainsi désigné avant l’audience : lorsque la demande d’aide
juridictionnelle est présentée alors que le tribunal est déjà saisi d’une requête, il lui appartient de
surseoir à statuer jusqu’à ce qu’il ait été statué sur cette demande ; et une fois que l’avocat a été

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désigné dans le cadre de l’AJ, et si l’avocat désigné s’abstient d’accomplir sa mission, il appartient au
tribunal de le mettre en demeure d’accomplir ses diligences et de porter sa carence à la connaissance
du requérant afin de mettre ce dernier en mesure de choisir un autre représentant (CE, 28 décembre
2012, n°348 472, Hamlat).
la dématérialisation des dossiers
Pour la plupart des requérants, l’article R. 414-1 impose une saisine de la juridiction par voie
électronique : lorsque la partie est représentée par un avocat, lorsqu’elle est une personne morale de
droit public (autre qu’une commune de moins de 3 500 habitants), la requête doit être introduite par le
biais de l’application TR à peine d’irrecevabilité.
Car il faut bien s’entendre : la saisine par voie électronique est exclusivement celle par TR. Une requête
adressée par courriel n’entre pas dans le champ des articles R. 414-1s. du code de justice administrative,
et faute de signature de son auteur (après demande de régularisation), elle sera irrecevable, alors qu’en
passant par TR (ou TRC), cela vaut signature de la requête.
Si le recours à cette application permet d’éviter certaines lourdeurs comme la production de copies de la
requête et des pièces jointes en nombre égal au nombre de parties augmenté de deux, il ne libère pas
les parties de tout formalisme, notamment sur l’identification des pièces et la corrélation nécessaire
entre l’inventaire et les fichiers à transmettre et les signets à apposer (un fichier par pj, avec un numéro
d’ordre continu et croissant et un libellé explicite – décret n° 2020-1245 du 9 octobre 2020 à compter du
1er janvier 2021 ; si la requête relève d’une procédure qui impose au juge de statuer dans un délai
contraint, son auteur le signale dans la rubrique correspondante).
En revanche, on ne peut pas faire peser sur les parties, et tout particulièrement le requérant, les
dysfonctionnements de TR ou TRC : CAA Douai, 16 septembre 2021, n° 21DA00786 : une partie qui n’a
pas été en mesure de connaître un dysfonctionnement de l’application avéré de TR ne peut pas être
sanctionnée de ne pas avoir communiqué ses éléments de procédure par une autre voie (ici, sanction
d’une ordo d’office après demande de maintien des conclusions de la demande (en l’espèce, TR avait
connu un important dysfonctionnement faisant obstacle à la connexion par les avocat, et la DSI n’a pas
réussi à résoudre le pb avant plusieurs jours, et il n’y avait pas d’information portée à la connaissance
des personnes permettant d’identifier clairement la situation).

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Chapitre II : : l’instruction
Il s’agit, dans tous ses aspects, de l’office du juge, càd l’ensemble des pouvoirs et des devoirs attachés à
la fonction du juge. Son but est de fournir à la formation de jugement tous les éléments d’information
utiles et, menée par le juge de manière active, elle est dite inquisitoriale, l’intervention du juge ayant
pour but de remédier à l’inégalité des armes entre les parties. L’absence de charge de la preuve en REP
(ou plutôt, un régime de preuve objective) relève de la même logique : il « suffit » que des allégations
sérieuses ne soient pas démenties par l’administration.
En pratique, et en vertu de l’article R. 611-10, elle est conduite par le rapporteur sous l’autorité du
président de la formation de jugement et avec le concours du greffier. Le rapporteur est désigné
immédiatement après l’enregistrement de la requête, et chaque rapporteur a la responsabilité de veiller
au bon déroulement de toutes les mesures d’instruction, sans attendre l’enrôlement du dossier pour
instruire, et dans le respect du contradictoire, càd en veillant à ce que les pièces demandées et
produites soient communiquées à toutes les parties (sauf exception : contentieux CADA, mesures de
sûreté en application du CSI – de telles pièces sont transmises à la juridiction dans une double
enveloppe, et non par TR, et accompagnées d’un mémoire distinct exposant les motifs fondant le refus
de transmissions aux autres parties à l’instance. Si la juridiction estime que les pièces peuvent être
soumises au contradictoire, elle en informe la partie dont elle émane, les lui renvoie, et l’invite à les
produire. A défaut, il ne peut en être tenu compte.
Dans l’exercice de ses pouvoir généraux de direction de l’instruction, il appartient au juge de prendre
toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de
former sa conviction sur les points en litige sans porter atteinte aux secrets protégés par la loi.
La procédure administrative contentieuse est écrite – en principe : cela implique que les parties versent
au dossier les éléments dont elles pensent qu’elles sont utiles à la solution du litige et au succès de leurs
prétentions. Et le juge a l’obligation de se prononcer au regard de l’ensemble des pièces du dossier,
évidemment sans les dénaturer – dénaturation qui ne peut normalement être qu’involontaire, résultant
d’une lecture erronée d’une pièce.
Le pouvoir d’instruction peut aller jusqu’à une dispense d’instruction – à ne pas confondre avec un rejet
par ordonnance par application de l’article R. 222-1 (comme l’irrecevabilité manifeste ou 7° les requêtes
au soutien desquels ne sont soulevés que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des
moyens irrecevables, inopérants ou assortis seulement de faits manifestement insusceptibles de venir à
leur soutien ou manifestement non assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé –
solution qui impose de respecter la date d’expiration du délai de recours jusqu’à laquelle tout moyen est
recevable) : lorsque la solution de l’affaire est d’ores et déjà certaine, le président de la formation de
jugement (et non le rapporteur) peut décider que la requête ne sera pas communiquée au défendeur,
car la décision à intervenir ne sera pas susceptible de lui porter préjudice. Le tribunal n’est pas même
tenu d’en avertir le requérant – néanmoins, l’ordonnance de dispense apparaît sous Sagace.
Cette solution est cependant rarement mise en œuvre, et lorsqu’elle l’est, elle est susceptible d’être mal
comprise notamment par le défendeur (ex. vécu).
Section I : l’examen de la requête lors de son enregistrement
§ 1 : la régularisation de la requête
Certaines causes d’irrecevabilité ne peuvent pas faire l’objet d’une régularisation : ce sont celles qui
permettent une ordonnance sur le fondement du 4° du R. 222- : acte insusceptible de recours,
expiration du délai de recours, absence de RAPO, absence d’intérêt donnant qualité pour agir,

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
32
conclusions autres que l’annulation ou l’indemnisation (ex : une injonction à titre principal), présenter
un type de recours alors que le litige relève de l’autre (REP/RPC), intervention d’une transaction
préalablement à une requête portant sur le même litige, demande d’une administration aux fins de
prononcer une mesure qu’elle-même a le pouvoir de prendre (CE, 1913, Préfet de l’Eure : une
condamnation pécuniaire alors que l’administration a le pouvoir d’émettre un titre exécutoire).
Les irrecevabilités qui ne peuvent être couvertes que jusqu’à l’expiration du délai de recours n’imposent
pas de demande de régularisation : défaut de motivation (sauf pour les contentieux sociaux, où une
demande de régularisation doit être faite), défaut de conclusions, ou moyens ou conclusions
insuffisamment précis pour mettre le juge d’apprécier la nature de la demande ou son fondement
juridique.
Les irrecevabilités susceptibles d’être couvertes après l’expiration du délai de recours (signature, preuve
de la qualité ou de l’intérêt pour agir, production de la décision attaquée, défaut de ministère d’avocat,
conclusions non chiffrées, requête en langue étrangère…) doivent faire l’objet d’une demande de
régularisation de la part de la juridiction, le délai de régularisation ne pouvant être inférieur à quinze
jours, délai à l’issue duquel la requête peut être immédiatement rejetée comme irrecevable.
§ 2 : les parties et les autres participants à l’instance
« Le procès administratif ne connaît qu’un nombre limité de catégories d’acteurs : outre le juge lui-
même, et si l’on excepte celle des experts, sapiteurs, consultants et amici curiae, il n’y en a que trois : les
parties – requérants et défendeurs, les intervenants et les observateurs », ainsi que le rappelait
M. Daumas dans une affaire 30 mars 2015, n° 387 322, Kosciusko-Morizet. M. Daumas poursuivait en
rappelant que la circonstance qu’une personne « ait été appelée en la cause par le tribunal lui-même ne
suffit pas pour faire d’elle une partie à l’instance (voyez par exemple CE 20 décembre 2000, Commune
de Ville d’Avray, n° 209329, aux tables du Recueil ; CE section, 3 octobre 2008, M. Roche, n° 291928, au
Recueil) ».
L’intervenant : une intervention, régie par l’article R. 632-1 du code de justice administrative, si elle
permet à l’intervenant de faire valoir des prétentions propres et des moyens propres dès lors qu’ils se
rattachent à une cause juridique invoquée par les parties 11, est par nature spontanée, et la jp requalifie
les mémoires présentés comme des interventions d’écritures en défense s’il s’avère que la personne est
en réalité une partie, ou comme des observations, pour une personne dont le tribunal souhaite
connaître la position12.
11
conclusions Crépey sous CE Section, 25 juillet 2013, n° 350 661, OFPRA (au Recueil).
12
guide du rapporteur.

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
33
Section II : l’instruction active du dossier
§ 1 : l’instruction courante
le principe du contradictoire
C’est un PGD, qui constitue une garantie essentielle des justiciables, corollaire du principe des droits de
la défense. Il tend à assurer l’égalité des parties devant le juge, implique la communication à chacune
des parties de l’ensemble des pièces du dossier ainsi que, le cas échéant, des MOP, avec les adaptations
nécessaires à l’urgence, à la préservation du secret de la défense nationale et à la protection de la
sécurité des personnes.
Le respect du contradictoire n’impose pas d’avoir recueilli les observations du défendeur (ou des
répliques) : le juge peut statuer sans cela, dès lors que les parties ont été mises à même de discuter.
Cependant, il est largement préférable d’avoir les deux points de vue avant de trancher, et s’agissant du
défendeur et de la production du mémoire en défense (la réponse à la requête, au sens strict), il peut
être mis en demeure de produire ses observations en défense, dans un délai qui lui est fixé par le
magistrat instructeur sur délégation du président de la formation de jugement. L’arme est redoutable,
car lui est liée l’acquiescement aux faits de l’article R. 612-6 : le juge vérifiera seulement, s’agissant des
faits exposés par le requérant, que leur inexactitude ne ressort pas des pièces du dossier (en revanche,
si les pièces du dossier démentent les faits exposés par le requérant, il ne peut évidemment pas y avoir
acquiescement).
Car, malgré cet acquiescement, le juge peut sans erreur de droit ne pas tirer de conséquences de la mise
en œuvre de ce texte et doit se faire une opinion et juger au vu du dossier (CE, 23 décembre 2014, Cne
d’Argenteuil, n° 364637, T.).
Deux aspects du contradictoire :
La teneur de l’information des parties : le contradictoire exige la communication à chacune des parties
de toutes les pièces produites au cours de l’instance, en pratique les mémoires et les pièces qui leur
sont jointes, mais cela ne s’impose que pour autant que cela est utile au débat judiciaire, et les
mémoires et pièces qui n’apportent aucun élément nouveau n’ont pas à être communiqués. Seul le
premier mémoire en défense, quel que soit son contenu, doit obligatoirement être communiqué.
Et seuls les éléments communiqués peuvent servir au juge pour statuer, sauf à ce qu’il s’agisse
d’éléments publics et aisément consultables, y compris sur internet, comme les délégations de
signature, qui, actes réglementaires, sont publiés et peuvent être utilisés par le juge alors même qu’elles
ne sont pas produites par le défendeur. Si un élément nouveau n’a pas été communiqué, aucune
irrégularité ne pourra être reproché au juge s’il n’a pas fondé sa solution sur cet élément.
Une exception notable mais courante : le contentieux CADA et l’absence de communication du

document qui est l’objet même du litige.
La communication doit se faire en temps utile, càd que la partie à laquelle elle est faite doit avoir le
temps pour présenter utilement ses observations. Ce qui peut appeler soit une réouverture de
l’instruction, soit un renvoi d’audience.
Après la CI, le contradictoire est un peu différent : normalement, après cette date, les parties ne
peuvent plus produire, et si elles le font, leurs écritures et les pièces ne sont pas communiqués, sauf à ce
qu’il y ait réouverture. C’est la décision du CE Sect., 5 décembre 2014, Lassus qui donne un bon résumé
du sort à réserver aux productions postérieures à la CI et des obligations pesant sur le juge :

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
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- dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge administratif a toujours la faculté de rouvrir l'instruction,
qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci ;
- il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa
décision et de la viser ;
- s'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments
contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser ;
- dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un
élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de
l'instruction ET qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit
alors en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision.
Il en est de même pour la note en délibéré dont le régime a clairement inspiré la décision Lassus (voir le
point correspondant dans la suite du cours).
Le régime est un peu différent, on le relèvera, mais l’inspiration est la même : vider entièrement et le
mieux possible le litige dès la première instance autant qu’il est possible.
les mesures d’instruction
Elles sont de nature variée, pouvant aller jusqu’à l’appel en la cause d’un observateur, en passant par la
production des pièces utiles pour statuer en toute connaissance de cause, et doivent être adressées à la
partie qui est la plus susceptible d’apporter cet élément, ou aux deux si nécessaires.
Cependant, certaines mesures d’instruction doivent émaner de la formation de jugement : ainsi, une
expertise ou un ADD : il s’agit des hypothèses dans lesquelles la formation de jugement a pu et dû
trancher certaines questions, en particulier des questions de droit, mais où l’état de l’instruction du
dossier ne permet pas d’aller plus loin et de vider le litige, parce que seule une décision sur la question
en question permettait de procéder ensuite à une telle mesure d’instruction, qui s’avère nécessaire pour
trancher la question.
Ex. : un accident dont est victime un agent public. 1) est-il imputable au service ? seule la formation de
jugement est compétente pour se prononcer sur cette contestation. Si oui, alors seulement vient la
question 2) dans quelle mesure l’état de santé de l’agent résulte-t-il de ce seul accident alors que, par
exemple, il souffrait d’une pathologie qui créait un terrain favorable aux complications ?
Autre exemple : une contestation sur l’assujettissement d’un bien à la taxe foncière pour la première
fois après sa construction. 1) le bien est-il passible de la taxe foncière ? 2) si oui, comment évaluer la
base d’imposition – choix de la méthode d’évaluation… et si l’administration a fait le mauvais choix,
alors il faut un ADD pour obtenir les éléments afférents à l’autre méthode d’évaluation, qui est
complètement différente.
En principe, l’appréciation portée par le juge du fond sur la nécessité de prescrire une mesure
d’instruction est souveraine et insusceptible d'être discutée en cassation (9 SSJS, 8 février 2017, Société
Groupe Lucien Barrière, n° 387620 ; 10/9 CHR, 21 octobre 2016, Union départementale CGT d’Ille-et-
Vilaine, n°392711, aux Tables). Cette liberté d’appréciation se traduit notamment par la dispense de
motivation du choix du juge de ne pas recourir à ses pouvoirs.
§ 2 : les pouvoirs du juge pendant la phase d’instruction
la clôture de l’instruction

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
35
Par défaut, et en vertu de l’article R. 613-2 du CJA, l’instruction est automatiquement close 3 jours
francs avant l’audience (ex : pour une audience le vendredi, elle intervient le mardi précédent à 0
heure).
Cependant, en vertu de l’article R. 613-1, la CI peut être anticipée, par une ordonnance non motivée et
ne pouvant faire l’objet d’un recours. Néanmoins, après cette CI, le juge peut inviter une partie à
produire des éléments ou pièces en vue de compléter l'instruction. Cette demande, de même que la
communication éventuelle aux autres parties des éléments et pièces produits, n'a pour effet de rouvrir
l'instruction qu'en ce qui concerne ces éléments ou pièces.
L’article R. 613-2 code de justice administrative dispose que « toutefois, dans le cas prévu à l'article R.
711-213 où, en raison de l'urgence, une décision expresse du président de la formation de jugement a
réduit à deux jours le délai de convocation à l'audience, l'instruction est close soit après que les parties
ou leurs mandataires ont formulé leurs observations orales, soit, si ces parties sont absentes ou ne sont
pas représentées, après appel de leur affaire à l'audience. »
les moyens : cristallisation et irrecevabilité
Depuis le 1er janvier 2017, l’article R. 611-7-1 du CJA permet au président de la formation de jugement
de cristalliser les moyens, en prenant une ordonnance fixant une date à compter de laquelle les parties
ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux. Tout nouveau moyen invoqué postérieurement à cette
date est irrecevable.
La date de la cristallisation s’impose aux parties et aux intervenants (CE, 14 octobre 2020, n° 428 524).
Ce pouvoir de cristallisation des moyens, qui n’existait qu’en urbanisme, peut désormais être exercé
dans toute matière. Sauf cependant en matière fiscale à mon sens, en raison d’une disposition législative
qui ne peut être mise en échec par une disposition réglementaire.
Le respect de certaines modalités de notification conditionne l’effet de cristallisation. Cette notification

doit attester de l’envoi de l’ordonnance au moins un mois avant la date à compter de laquelle les parties
ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux.
Cette cristallisation n’est pas nécessairement définitive puisque le président de la formation de

jugement peut toujours retirer cette ordonnance par une décision qui n’est pas motivée et ne peut faire
l’objet d’aucun recours.
Contrairement à la clôture de l’instruction, la cristallisation des moyens permet aux parties de

poursuivre le débat contentieux en produisant de nouveaux mémoires à l’appui de leurs prétentions.
Des conditions de délai peuvent affecter la recevabilité d’un moyen.
Ainsi, en contentieux général, un moyen nouveau reposant sur une cause juridique distincte des moyens
invoqués initialement est considéré comme une demande nouvelle qui doit être invoquée dans le délai
du recours contentieux pour être recevable, sauf si le moyen soulevé hors délai est d’ordre public (CE,
Section, 20 février 1953, Société Intercopie, p. 88 ; CE, Section, 23 mars 1956, Mme Ginestet, p. 141). Ce
délai court commence, en principe, à courir à compter de la publication ou de la notification complète et
régulière de l’acte attaqué. A défaut, il court au plus tard, pour ce qui concerne un demandeur donné, à
13
Toute partie est avertie, par une notification faite conformément aux articles R. 611-3 ou R. 611-4, du jour où
l'affaire sera appelée à l'audience.
Dans les deux cas, l'avertissement est donné sept jours au moins avant l'audience. Toutefois, en cas d'urgence, ce
délai peut être réduit à deux jours par une décision expresse du président de la formation de jugement qui est
mentionnée sur l'avis d'audience.

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
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compter de la date de la saisine du tribunal (CE, 10 octobre 1990, Ministre chargé des postes et
télécommunications Grandone, n° 97692 ; CE, 31 mars 2017, M. Durudaud, n° 399123).
De même est irrecevable l’exception tirée de l’illégalité d’une décision non réglementaire devenue
définitive (CE Section, 20 juin 1997, n° 168 019, Kessai).
Les conditions de l’exception d’illégalité et dont de l’opérance d’une telle exception :

1) L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée
par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que
si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale.
2) S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après
l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire,
l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle
est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même
opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère
définitif de cet acte.
En contentieux fiscal, c’est dans le contentieux du recouvrement que certains moyens sont irrecevables :
les moyens afférents à des points ne relevant pas de la compétence du juge administratif ou des moyens
qui n’ont pas été soulevés dans la réclamation dans le contentieux très particulier de la décharge en
responsabilité solidaire.
Attention cependant à ne pas confondre moyen irrecevable et moyen inopérant. On peut ne pas
répondre à un moyen inopérant sans encourir l’infirmation ou la cassation, mais on doit répondre à un
moyen irrecevable (en opposant cette irrecevabilité) si, dans le cas où il aurait été recevable, il n’aurait
pas été inopérant. Autrement dit (Nicolas Polge en 2016) : « Comme l’exposent les bons auteurs au vu
de [la] jurisprudence (Chapus, Droit du contentieux administratif, n°921), si les moyens irrecevables ont
en commun avec les moyens inopérants le fait d’être insusceptibles d’être retenus par le juge, même
quand ils sont fondés, seuls les moyens inopérants peuvent être rejetés par prétérition sans que ce
silence, qui méconnaît pourtant ainsi la règle générale de motivation des jugements, puisse entraîner la
censure de la décision du juge, en appel ou, en cassation (pour la cassation : 26 novembre
1993, SCi Les jardins de Bibémus, N°108851, p. 327). »
L’irrecevabilité d’un moyen relève du champ d’application de l’article R. 611-7.
les moyens soulevés d’office et l’information des parties
Un moyen d’ordre public est relatif à une question d’une importance telle que le juge méconnaîtrait lui-
même la règle de droit qu’il a pour mission de faire respecter si la décision juridictionnelle rendue n’en
tenait pas compte.
Les caractéristiques communes de ces moyens sont :

- qu’ils peuvent être invoqués par les parties à tout moment de la procédure, y compris après
l’expiration du délai de recours contentieux ;
- qu’ils doivent être relevés d’office par le juge s’ils ressortent des pièces du dossier au vu desquelles il
statue.
En vertu de la combinaison des articles R. 611-7 et R. 611-10 du code de justice administrative, le

président de la formation de jugement ou sur sa délégation le rapporteur chargé de l’instruction, ont
l’obligation d’informer les parties que le jugement à intervenir est susceptible d’être fondé sur un
moyen relevé d’office.

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
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Compte-tenu du caractère exorbitant de ce pouvoir, il apparaît souhaitable que le rapporteur, dans le
doute, consulte le président de chambre avant de communiquer un moyen de ce type aux parties.
S’il est interdit au rapporteur d’user de ses pouvoirs d’instruction pour soulever d’office un moyen qui
aurait un caractère d’ordre public mais qui ne ressort pas des pièces du dossier (CE, 21 octobre 1959,
Korsec, p. 533), il peut en revanche, sans entacher la procédure d’irrégularité, prescrire une mesure
d’instruction à l’effet de vérifier la véracité d’indications portées à sa connaissance, alors même
qu’aucune fin de non-recevoir n’est soulevée et il peut, dans le cas où ce supplément d’instruction
confirme que la requête est irrecevable, soulever d’office cette irrecevabilité (CE, 13 février 1987, Morel,
n° 42833).
L’obligation de communication prescrite par l’article R. 611-7 du code de justice administrative ne

trouve pas à s’appliquer lorsque sont mises en œuvre les dispositions des articles R. 222-1 (ordonnance)
et R. 611-8 (dispense d’instruction) dudit code. Aucune règle générale de procédure n’impose que le
requérant soit préalablement avisé de ce qu’il est envisagé de statuer sur sa demande par ordonnance
(CE, 7 novembre 2012, Touré, n°350355).
Compte tenu de la brièveté des délais d’instruction et de jugement, le contentieux de l’éloignement des
étrangers échappe lui aussi au champ d’application de cette obligation de l’article R. 611-7 (CE, 1 er
février 1995, n° 150 194, Serhoual,). En revanche, le respect du principe du contradictoire, garanti
notamment par l’article 6-1 de la CEDH, implique que le moyen relevé d’office soit communiqué
oralement aux parties présentes pendant l’audience (cf. CE, 8 février 1999, Mme Andas, n° 164 175 ;
article R. 776-25 CJA).
La motivation de la communication faite aux parties peut être succincte (CE, 21 décembre 1994, n° 137
488 SARL La flotte française). Mais elle doit être suffisamment précise pour permettre une discussion
utile (CE, 25 septembre 1995, Association des licenciés sans procédure de la régie départementale des
passages d’eau de la Gironde, n° 153191 ; CE, 12 mars 2012, Mme Sonia Mirmiran, n° 343209).
L’article R. 611-7 impose de fixer un délai dans lequel les parties peuvent, sans qu’y fasse obstacle la
clôture éventuelle de l’instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué.
Lorsque la communication prévue par l’article R. 611-7 n’a pas pu être respectée alors qu’elle revêtait
un caractère obligatoire, il convient de rayer l’affaire du rôle (CE, Section, 30 octobre 1992, Association
de sauvegarde du site Alma Champ de Mars, n° 140220).
Une fois le moyen susceptible d’être relevé d’office communiqué, on prendra soin de le préciser dans les
visas du jugement fondé sur un tel moyen. Si le juge renonce finalement à se fonder sur ce moyen, il
n’est pas tenu, dans cette hypothèse, de se prononcer expressément sur son bien-fondé.
Le juge administratif est tenu à une obligation de loyauté, il doit mettre les parties à même de débattre
de tous les éléments sur lesquels il va fonder son
la substitution de base légale
La substitution de base légale consiste pour le juge de l’excès de pouvoir à écarter le fondement
juridique erroné sur lequel repose la décision attaquée pour lui substituer le fondement juridique
correct. Elle ne doit pas être confondue avec la substitution de motifs (v. la distinction précisée par CE,
12 juillet 2013, Commune de Chasse-sur-Rhône, n°348967).
Elle est soumise à des conditions précisées par la jurisprudence (CE, Section, 3 décembre 2003, Préfet de
la Seine-Maritime c/ El Bahi, n° 240267) : lorsqu’il constate que la décision contestée devant lui aurait pu

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être prise, en vertu du même pouvoir d’appréciation, sur le fondement d’un autre texte que celui dont
la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a
servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l’intéressé ait disposé des garanties dont
est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée.
Elle relève de l’office du juge qui peut donc y procéder d’office mais seulement après avoir au préalable
mis les parties à même de présenter des observations sur ce point. Lorsque le requérant a lui-même
évoqué dans ses écritures, pour l’écarter, la possibilité d’une telle substitution, le juge n’est pas tenu
d’informer les parties de l’éventualité qu’il y procède (CE, 26 novembre 2012, Ahmed, n°349827).
La SBL en contentieux fiscal obéit à une règle légèrement différente : l’information est faite aux parties,
mais il ne peut y être procédé par le juge que si l’administration demande cette SBL.
la substitution de motif
Lorsqu’une illégalité n’entache pas le fondement légal qui a permis à l’administration d’agir, mais les
motifs de sa décision, elle peut demander au juge de procéder à une substitution de motifs. Et, on vient
de le voir, il est cependant possible à l’administration, lorsqu’elle a pris une décision sur un fondement
juridique erroné, de demander une substitution de base légale.
L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de
pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit
ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date
de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter
ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder
légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la
même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la
substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie
procédurale liée au motif substitué.
la neutralisation de motif
Lorsqu’une décision repose sur plusieurs motifs parmi lesquels certains sont légaux et d’autres illégaux,
le juge de l’excès de pouvoir ne procède pas à une annulation automatique. Il recherche si
l’administration aurait pris la même décision en ne se fondant que sur les motifs légaux (CE, Assemblée,
12 janvier 1968, ministre de l’économie et des finances c/ Mme Perrot, n° 70951).
la jurisprudence Danthony
Un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou
facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier
qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a
privé les intéressés d’une garantie. Le même principe s’applique en cas d’omission d’une procédure
obligatoire, à condition qu’une telle omission n’ait pas pour effet d’affecter la compétence de l’auteur
de l’acte (CE, Assemblée, 23 décembre 2011, M. Danthony et autres, n°335033). Il incombe au juge de
vérifier systématiquement si un tel vice de procédure peut être neutralisé en application de la
jurisprudence Danthony, sans avoir à en informer préalablement les parties (CE, 17 février 2012, Société
Chiesi, n° 332509).
Cette jp est également applicable dans le plein contentieux fiscal (2012, Meyer).
l’annulation par voie de conséquence

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CE Section, 30 décembre 2013, n° 367 615, Okosun

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§ 3 : l’examen du dossier avant l’audience : focus sur la note du rapporteur
le rôle de la note du rapporteur :
Il s’agit pour le rapporteur d’exposer le plus clairement possible à la formation de jugement – y compris
un assesseur qui n’a aucune idée du contenu du dossier, contrairement au président de la formation de
jugement et, a fortiori, contrairement au RP, on y reviendra – sa position sur le dossier, non seulement
quant à la solution de fond proposée, mais aussi, préalablement, la recevabilité de la requête et les
mesures d’instruction qui ont été diligentées et d’étayer la proposition de projet de jugement qu’il va
faire à la formation de jugement – car si un jugement doit « tenir » tout seul, il ne peut ni ne doit être
un exposé théorique et pratique : ainsi, une question de recevabilité peut être majeure et nécessiter un
examen approfondi en raison de sa complexité, ce point ne se reflètera pas dans le jugement si la
recevabilité est admise ou, encore si la formation de jugement décide de rejeter la requête par un
moyen de fond ; de même, une réflexion sur la dévolution de la charge de la preuve, parfois complexe
en contentieux fiscal, se résumera en une seule ligne ou une seule expression dans le jugement.
le contenu de la note
les faits
le DINIF : une grille d’analyse primordiale et première :
désistement : c’est la renonciation du requérant à poursuivre l’instance qu’il a engagée.

Il peut être d’instance ou d’action, celui-là emportant des conséquences radicales et, en raison de ces
conséquences, à défaut de précision de la part du requérant dans l’acte faisant connaître son
désistement, il est présumé être d’instance et il conviendra de le préciser dans le dispositif.
Dans tous les cas, l’acte de désistement doit être notifié au défendeur qui peut l’accepter explicitement.
En excès de pouvoir, l’acceptation du désistement par le défendeur n’a cependant aucune incidence sur
la possibilité pour le requérant de le retirer ensuite : il peut en effet le faire jusqu’à ce qu’il soit donné
acte du désistement (CE, 13 avril 1950, de Villèle, Rec. p.214). Tel est également le cas en référé (CE, 26
octobre 1988, Jeanmaire, n° 83056). Le tribunal est, en outre, tenu de communiquer au requérant qui
s’est désisté, les observations en défense qui pourraient l’amener à retirer ce désistement (CE, 20 juin
1975, Leverrier, n° 89785).
En plein contentieux et en contentieux fiscal, l’acceptation du désistement par le défendeur le rend

irrévocable. Le requérant ne peut plus le retirer (CE, 18 septembre 1998, Pantaléo, n°169338).
Il en est donné acte lorsqu’il est pur et simple.
Le requérant doit être vigilant, car un désistement peut être constaté d’office :
- si le requérant n’a pas répondu, à l'expiration du délai imparti (au moins un mois), à une demande
de confirmer le maintien de ses conclusions (art. R. 612-5-1 du CJA), dès lors qu’outre la condition
de délai, est respecté l’obligation d’information des conséquences d'un défaut de réponse dans ce
délai - L’article R. 612-5-1 vise la situation dans laquelle le requérant a gardé un trop long silence
laissant planer un doute sur sa volonté de poursuivre l’instance, alors que l’article R. 611-8-1 a
plutôt vocation à traiter la situation opposée d’un échange contentieux abondamment alimenté par
des parties prolixes.
- en effet, en vertu de ce texte, si le requérant ne produit pas de mémoire récapitulatif à l'expiration
du délai qui lui était imparti (art. R. 611-8-1 du CJA). Cependant, si les motifs pour lesquels le
signataire de l'ordonnance, auquel il incombe de veiller à une bonne administration de la justice,
estime qu'il y a lieu de demander à l'une des parties de produire un mémoire récapitulatif ne

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peuvent être en principe discutés devant le juge de cassation (par exemple, savoir si le nombre et la
complexité des mémoires échangés, la confusion des écritures …), il appartient néanmoins à ce
dernier de censurer l'ordonnance qui lui est déférée dans le cas où il juge, au vu de l'ensemble des
circonstances de l'espèce, qu'il a été fait un usage abusif de la faculté ouverte par l'article R. 611-8-1
du code de justice administrative (l’article est mis en œuvre alors que l’instruction était encore
manifestement inaboutie et ne permettait pas au requérant de récapituler ses prétentions – en
clair, l’affaire n’est pas en état d’être jugée, car des éléments de la partie adverse sont nécessaires
pour qu’elles le soient – ex : des éléments budgétaires pour contester le taux d’une taxe) – CE, 24
juillet 2019, n° 423 177, Sté Crédit Mutuel (B).
Cela reste un désistement d’instance néanmoins.
incompétence (de la JA ou de la juridiction saisie au sein de la JA)
non-lieu à statuer : le litige s’éteint car son objet disparaît en cours d’instance (s’il n’a pas
d’objet ab initio, la requête est irrecevable). Un bon critère, voire le seul, pour savoir s’il y a NLS est
de répondre à la question de savoir si la décision juridictionnelle est susceptible d’avoir une valeur
ajoutée par rapport aux circonstances de droit ou de fait en vigueur. S’il n’y a aucune valeur ajoutée
attachée à l’intervention de la décision juridictionnelle, il y a NLS. Ainsi en est-il en cas de retrait
définitif de l’acte attaqué en cours d’instance. Mais son abrogation n’entraînera pas de NLS.
irrecevabilités
fond
a) S’il s’agit d’un litige d’excès de pouvoir, le rapporteur examine, en principe, les moyens de
légalité externe (incompétence, procédure, forme) puis de légalité interne (violation de la loi,
erreur dans les motifs de droit et de fait, détournement de pouvoir). Cet ordre doit se retrouver
dans les motifs d’une décision de rejet mais, pour les décisions d’annulation, il n’y a pas en
principe de hiérarchie obligatoire entre les moyens d’annulation.
b) En plein contentieux de la responsabilité quasi délictuelle, les questions doivent être examinées,
en principe, dans l’ordre suivant :
 responsabilité (principe et partage) ;
 préjudice (mais si l’action en responsabilité est rejetée parce que la réalité du préjudice ou du
lien de causalité n’est pas établie, ces questions sont tranchées en premier sans qu’il y ait lieu
de prendre parti sur le principe de la responsabilité) ;
 indemnité ;
 intérêts (s’ils sont demandés) ;
 capitalisation des intérêts (si elle est demandée) ;
 dépens éventuels, ce qui concerne essentiellement les frais d’expertise.
b’) En plein contentieux fiscal, on examine la régularité de la procédure d’imposition avant le
bien-fondé de l’imposition, et, au préalable, si nécessaire, la contestation du principe même de
l’imposition (contribuable non résident fiscal français, en particulier).
c) Si la requête comporte des conclusions subsidiaires, le juge ne doit statuer sur ces conclusions
que s’il rejette les conclusions principales. Si les conclusions principales sont entièrement
accueillies, il n’est fait mention des conclusions subsidiaires ni dans les motifs ni dans le
dispositif de la décision.
d) En excès de pouvoir comme en plein contentieux, il faut enfin examiner les conclusions
présentées au titre des frais visés à l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces
conclusions peuvent être présentées par l’avocat sur le fondement de l’article 37 de la de la loi

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du 10 juillet 1991, si son client a bénéficié de l’aide juridictionnelle et sous réserve de renoncer à
la part contributive de l’État.
C’est plus qu’une grille d’analyse : c’est aussi un ordre de priorité des solutions à retenir. Ainsi, un
désistement primera y compris sur l’incompétence de la JA, un NLS sur une irrecevabilité de la requête
pour l’un ou l’autre des motifs que nous allons aborder. Et une requête fondée mais irrecevable ne peut
être accueillie, sauf à ce que le juge commette une EDD (CE, 28 décembre 2005, n° 284 863, Ville de Lille,
au Rec. p. 1071).
Il convient de conserver à l’esprit que ce qui est présenté à la formation de jugement à ce stade de la vie
du dossier est souvent éloigné – plus ou moins, mais en tout cas non identique – au produit fini que
constitue le jugement. En clair, ce qui est vu par le rapporteur, le RP et en SI ne fige pas la solution : tout
n’est pas joué, loin de là, à la SI.

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Chapitre III : l’audience et ses suites
Section I : l’enrôlement
Le rôle des audiences est arrêté par le président du tribunal. Il est communiqué au rapporteur public (en
cour et au CE, c’est le RP qui arrête le rôle).
Les parties doivent être convoquées sept jours au moins avant l’audience. Toutefois, en cas d’urgence,
ce délai peut être réduit à deux jours par une décision expresse du président de la formation de
jugement qui est mentionnée sur l’avis d’audience. Il s’agit de délais francs (CE, 26 mai 1993, Letellier et
autres, n°s 93088 et autres).
Cependant, un dossier doit être renvoyé si son maintien à l’audience emporterait une irrégularité de
procédure. C’est notamment le cas lorsque :
- l’une des parties au litige n’est pas régulièrement convoquée ;
- le BAJ n’a pas statué sur la demande d’aide juridictionnelle présentée par l’une des parties ;
- l’une des parties admises au bénéfice de l’aide juridictionnelle, n’a pas d’avocat désigné pour l’assister
ou qu’il doit être procédé à une nouvelle désignation ;
- des motifs exceptionnels tirés des exigences du débat contradictoire l’imposent ;
- l’instruction doit être rouverte, ce qui est le cas :
-> si l’une des parties a produit, avant la clôture de l’instruction, des conclusions ou moyens
nouveaux qui ne peuvent être utilement discutés par les autres parties avant cette clôture, ou si une
intervention est intervenue, avant la clôture de l’instruction, qui comporte un moyen non invoqué par
les autres parties dont dépend la solution du litige ;
-> si l’une des parties a produit, après la clôture de l’instruction, un mémoire qui contient soit
l’exposé d’une circonstance de fait qu’elle n’était pas en mesure d’invoquer avant la clôture de
l’instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement
inexacts, soit d’une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d’office ;
-> si l’administration invoque, postérieurement à la clôture de l’instruction, la prescription
quadriennale et que le tribunal entend y faire droit ;
-> un moyen d’ordre public susceptible d’être soulevé par le juge n’a pas été communiqué aux
parties ;
-> les parties n’ont pas été informées d’une modification du sens des conclusions du rapporteur
public;
-> un membre de la formation fait l’objet d’une demande de récusation ;
-> une mise en cause obligatoire n’a pas été faite (par exemple, les organismes sociaux dans le cas
d’une demande de réparation d’un préjudice corporel).
Section II : le déroulement de l’audience
§ 1 : les caractéristiques de l’audience
le caractère public de l’audience
Article L. 6 : les débats ont lieu en audience publique.
Ceci est valable pour toutes les juridictions (même par exemple les chambres disciplinaires des ordres
professionnels) conformément aux stipulations de l’article 6-1 de la convention européenne de
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
Sauf le cas exceptionnel du huis-clos, prononcé par le président de la formation de jugement, décidant
que l’audience aura lieu ou se poursuivra hors la présence du public, si la sauvegarde de l’ordre public

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ou le respect de l’intimité des personnes ou de secrets protégés par la loi l’exige, l’audience est ouverte
à tous : parties, presse, mais aussi toute personne qui souhaite y assister.
En revanche, pas plus que devant le juge judiciaire, l’enregistrement de l’audience est interdit par la loi
de 1881 sur la liberté de la presse :
« Dès l’ouverture de l’audience des juridictions administratives ou judiciaires, l’emploi de tout appareil
permettant d’enregistrer, de fixer ou de transmettre la parole ou l’image est interdit. Le président fait
procéder à la saisie de tout appareil et du support de la parole ou de l’image utilisés en violation de cette
interdiction.
Toutefois, sur demande présentée avant l’audience, le président peut autoriser des prises de vues quand
les débats ne sont pas commencés et à la condition que les parties ou leurs représentants et le ministère
public y consentent.
Toute infraction aux dispositions du présent article sera punie de 4 500 euros d’amende. Le tribunal
pourra en outre prononcer la confiscation du matériel ayant servi à commettre l’infraction et du support
de la parole ou de l’image utilisé.
Est interdite, sous les mêmes peines, la cession ou la publication, de quelque manière et par quelque
moyen que ce soit, de tout enregistrement ou document obtenu en violation des dispositions du présent
article ».
La méconnaissance de cette disposition est de nature à entraîner l’irrégularité du jugement (CE, 11 juin
1993, Médecin-conseil régional de Paris et Wegmann, n° 88 219).
Une dérogation exceptionnelle est prévue aux articles L. 221-1 à L. 221-5 du code du patrimoine. Le
président du tribunal administratif peut, en application de ces dispositions, faire assurer
l’enregistrement audiovisuel ou sonore des débats lorsqu’ils présentent « un intérêt pour la constitution
d’archives historiques de la justice ».
la police de l’audience
Aucune audience n’est tenue par un magistrat seul : la présence d’un greffier est exigée. C’est le greffier
qui règle la mise en place de l’audience, les relations avec les parties et appelle les affaires.
Article R. 731-1
Le président de la formation de jugement veille à l'ordre de l'audience. Tout ce qu'il ordonne pour
l'assurer doit être immédiatement exécuté.
Les membres de la juridiction disposent des mêmes pouvoirs sur les lieux où ils exercent les fonctions de
leur état.
Article R731-2
Les personnes qui assistent à l'audience doivent observer une attitude digne et garder le respect dû à la
justice. Il leur est interdit de parler sans y avoir été invitées, de donner des signes d'approbation ou de
désapprobation, ou de causer quelque désordre que ce soit.
Le président de la formation de jugement peut faire expulser toute personne qui n'obtempère pas à ses
injonctions, sans préjudice des poursuites pénales ou disciplinaires qui pourraient être exercées contre
elle.
Le président de la formation de jugement distribue la parole aux différents intervenants à l’audience.
Toute prise de parole s’adresse à la formation de jugement, et à elle seule : une partie n’a pas à
s’adresser au RP, ni à l’autre partie.

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Les avocats sont libres de leur parole, mais ne peuvent tenir de propos outranciers. Tous les
intervenants à l’audience, avocats, membres de la formation de jugement (le rapport doit être impartial
et ne pas laisser transparaître la position du rapporteur) et RP doivent employer un ton modéré.
l’impartialité de la formation de jugement
Indépendance et impartialité trouvent leur fondement notamment dans l’art. 6§1.
Structurellement, la juridiction doit être détachée de toute influence des parties. Il est ainsi prévu que si
un litige devait concerner un membre de la juridiction à titre privé (en particulier un magistrat), le litige
doit être « dépaysé », càd, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, attribué à une
juridiction qui n’est normalement pas territorialement compétente, mais dans laquelle le membre de la
juridiction qui est aussi requérant n’exerce ni n’a exercé.
A titre personnel, le magistrat doit être impartial à la fois subjectivement et objectivement :

- subjectivement : il doit faire abstraction de ses opinions personnelles pour trancher le litige qui lui
est soumis, n’avoir pas de préjugés ;
- objectivement : indépendamment de ses convictions personnelles, le juge ne doit pas laisser douter
de son indépendance : soit qu’il ait été l’auteur ou participé à des missions de l’auteur de la
décision attaquée (ce qui est l’hypothèse de fonctions dans l’administration dite active), soit qu’il ait
occupé, tout en étant affecté dans la juridiction, des fonctions qui pourraient laisser penser qu’il a
déjà une opinion sur l’affaire (ex : présidence d’une commission administrative).
Pour préserver l’indépendance et l’impartialité, plusieurs solutions :

- l’abstention volontaire de statuer sur le litige en cause : ainsi que le disait le Psdt Odent, « tout
membre d’une juridiction administrative a l’obligation morale de renoncer spontanément à siéger
dans une affaire où il estime en conscience n’avoir pas une indépendance ou une objectivité
totale » ;
- l’interdiction de connaître de certaines affaires : la réglementation peut expressément prévoir
l’impossibilité pour un membre de la juridiction exerçant par ailleurs des fonctions administratives
de connaître du litige susceptible de donner lieu à une requête devant la juridiction – ainsi, par ex.,
pour la présidence d’une CDI lorsque le président est également membre de la chambre du tribunal
qui statue en matière fiscale et y compris lorsque la CDI s’est estimée incompétente et, par
définition, ne s’est pas prononcée sur la question qui lui était soumise ; de même, si, dans le cadre
de sa mobilité fonctionnelle, un membre de la juridiction a fait œuvre d’administration active, il ne
peut être affecté dans une juridiction dans le ressort de laquelle se trouve l’administration dans
laquelle il a travaillé ;
- la récusation : une partie peut saisir le tribunal d’une telle demande dès que la cause de récusation
est connue ;
- le renvoi pour suspicion légitime lorsque le tribunal compétent est suspect de partialité, mais c’est
auprès du juge immédiatement supérieur que la demande doit être formulée.
§ 2 : l’appel de l’affaire et le rapport
Le déroulement de l’audience est fixé comme suit par l’article R. 732-1 du CJA : après l’appel de la ou
des affaires par le greffier, le rapporteur présente son rapport, le rapporteur public prononce ses
conclusions s’il n’en est pas dispensé puis les parties présentent leurs observations.
Le rapporteur présente un rapport succinct dont l’objet est de rendre compte de l’état de la procédure
au jour de l’audience. Ce rapport consiste en pratique en une lecture abrégée des visas qui doivent être
complets et tenir notamment compte des dernières productions des parties. Il doit aussi mentionner, le
cas échéant, l’existence et la date d’effet de la clôture d’instruction.

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Nous allons revenir sur le rôle du RP dans un instant.
Après ses conclusions, ce sont les parties qui prennent la parole.
Les règles qui régissent la procédure administrative impliquent qu’à l’audience la partie défenderesse
s’exprime après la partie requérante lorsque les parties présentent des observations orales. La
méconnaissance de cette règle de procédure n’est cependant pas de nature à vicier la procédure suivie
si le défendeur n’a été privé d’aucun de ses droits et notamment de celui de répondre aux observations
présentées par la partie requérante (CE, 1er décembre 1993, Commune de Saint-Cyprien, n° 129048).
Seules les parties ou leurs avocats peuvent présenter des observations orales (CE, 16 janvier 2002,
Syndicat national de la police en tenue, n° 196637). Si elle n’intervient pas elle-même, une partie
personne physique ne peut être représentée que par un avocat, à l’exclusion de tout autre tiers. Si une
partie est représentée à l’audience, les observations sont présentées, en vertu de l’article R. 732-1 du
CJA, par son avocat. Il est, toutefois, d’usage de laisser également la partie s’exprimer personnellement
si elle le souhaite. Dans ce cas les visas du jugement le mentionnent.
§ 3 : le rôle du rapporteur public (focus)
Sauf disposition expresse prévoyant la dispense de conclusions (procédures de référé, contentieux des
décisions de refus d’entrée sur le territoire français opposées aux demandeurs d’asile, contentieux des
obligations de quitter le territoire français avec placement en rétention ou assignation à résidence ou
encore contentieux du droit au logement opposable) ou permettant de l’en dispenser (v. ci-dessous), le
rapporteur public doit prononcer ses conclusions à l’audience publique.
Art. L. 7 : « Un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose

publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les
requêtes et sur les solutions qu'elles appellent. »
Au tribunal administratif, le rôle de chaque audience est arrêté par le président du tribunal et
communiqué au rapporteur public.
A la cour administrative d'appel, le rôle de chaque audience est préparé par le rapporteur public et
arrêté par le président de la cour.
CE 29 juillet 1998, n° 179 635, Esclatine : il a pour mission d'exposer les questions que présente à juger
chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions,
son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l'espèce et les règles de droit
applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la
juridiction à laquelle il appartient, prononce ses conclusions après la clôture de l'instruction à laquelle il
a été procédé contradictoirement ; il participe à la fonction de juger dévolue à la juridiction dont il est
membre ; l'exercice de cette fonction n'est pas soumis au principe du contradictoire applicable à
l'instruction
Il suit de là que, pas plus que la note du rapporteur ou le projet de décision, les conclusions du RP - qui
peuvent d'ailleurs ne pas être écrites - n'ont à faire l'objet d'une communication préalable aux parties.
Cette solution a été réitérée en particulier par CE 21 juin 2018, Société Pierre Bergé et associés et autres,
n° 408 822.
Le RP est astreint à une obligation d’impartialité : ainsi, il peut conclure sur une affaire dans laquelle il
était rapporteur mais qui a été renvoyée ; ou encore, après renvoi d’une juridiction supérieure. En
principe, la formation de jugement appelée à délibérer à nouveau sur une affaire à la suite d’une
annulation par le Conseil d’Etat de la décision précédemment prise sur cette même affaire ne peut

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
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comprendre aucun magistrat ayant participé au délibéré de cette décision, sauf impossibilité structurelle
de renvoyer l’affaire devant une autre formation de jugement. Cependant, cette règle n’est pas
méconnue du seul fait que le RP qui conclut sur l’affaire lors de son nouvel examen a siégé en tant que
rapporteur lors du premier examen. CE 30 décembre 2009, n° 320 346, Eyraud, aux Tables.
L’inverse n’est en revanche pas possible.
De même, le CE, 3 février 2016, n°389 223, société ST Microelectronics Grand Ouest, a jugé qu’aucune
disposition ni aucun principe, et notamment pas le principe d’impartialité rappelé par les stipulations de
l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales, ne font obstacle à ce qu’un rapporteur public qui a déjà prononcé des conclusions sur
une affaire lors d’une première audience publique se prononce à nouveau sur la même affaire si,
postérieurement à cette première audience, l’instruction de cette affaire est rouverte et que l’affaire est
réinscrite à une audience ultérieure.
En pareille hypothèse, en cas de renvoi d’une affaire à une audience ultérieure, la décision
juridictionnelle prise après la nouvelle audience n’est pas entachée d’irrégularité du fait de ce que le RP,
au cours de la nouvelle audience, se tenant devant la même formation de jugement, a indiqué
oralement qu’il n’avait rien à ajouter à ses précédentes conclusions, dont il maintenait le sens : il a ainsi
renvoyé à l’ensemble des motifs qu’il avait exposés au soutien du sens de ces conclusions, lors de la
première audience, à laquelle était représentée la société requérante : CE, 27 novembre 2020, n°
421 409, Sté Le Dôme.
C’est donc une possibilité, mais soumise à des conditions particulièrement strictes.
Le RP et le rôle : au tribunal administratif, le rôle de chaque audience est arrêté par le président du
tribunal et communiqué au rapporteur public. ; en CAA (comme au CE), le rôle de chaque audience est
préparé par le rapporteur public et arrêté par le président de la cour.
L’examen des affaires par le RP :

- TA : Art. R. 611-13 : Lorsque, après étude par le rapporteur, l'affaire est en état d'être portée à
l'audience, le dossier est transmis au rapporteur public.
- CAA : Art. R. 611-19 : Chaque chambre assure l'instruction des affaires qui lui sont confiées. Elle
tient, si son président le juge utile, une séance d'instruction avant la transmission du dossier au
rapporteur public. Celui-ci assiste à la séance d'instruction (…)
En pratique, en TA, le dossier est transmis au RP avec le projet et la note du rapporteur (en cours, c’est
aussi la note de révision établie par le président assurant le rôle de réviseur du dossier). Les pratiques
varient : certains RP ne vont prendre connaissance d’aucun des éléments du rapporteur avant de s’être
fait une idée générale du dossier, d’autres se borneront à regarder le sens de la proposition, d’autres
encore prendront connaissance soit du projet complet, soit de la note, soit des deux.
Le RP n’est pas contraint par la proposition du rapporteur : il peut s’en éloigner sur certains points,
pouvant aller de la lecture des moyens (et donc leur identification ou la portée à donner à une
argumentation) jusqu’au sens de la réponse qui leur est faite ; comme il peut être d’un avis
complètement opposé. D’où la nécessité et la richesse des échanges avec le rapporteur et les autres
membres de la formation de jugement.
Il doit prononcer des conclusions :

- obligatoirement dans un sens déterminé : il ne peut se borner à s’en rapporter à la sagesse du
tribunal (CE, Section, 13 juin 1975, Sieur Adrassé, n° 93747 ;

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- et de manière obligatoirement motivée : il ne peut conclure au rejet d’une requête sans exposer,
même succinctement, les motifs de la solution qu’il propose à la formation de jugement d’adopter
(CE, 11 février 2004, n° 232 755, Melle Pepiot).
- conséquence : s’il conclut exclusivement au renvoi de l’affaire, la formation de jugement ne peut
passer outre (CE, 14 février 1912, ministre des travaux publics c/ Passard, au Rec.).
La dispense de conclusions : art. L. 732-1 du code de justice administrative

Dans des matières énumérées par décret en Conseil d'Etat, le président de la formation de jugement
peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, d'exposer à l'audience ses conclusions sur une
requête, eu égard à la nature des questions à juger.
Sans préjudice de l'application des dispositions spécifiques à certains contentieux prévoyant que
l'audience se déroule sans conclusions du rapporteur public, le président de la formation de jugement
ou le magistrat statuant seul peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des
conclusions à l'audience sur tout litige relevant des contentieux suivants :
1° Permis de conduire ;
2° Refus de concours de la force publique pour exécuter une décision de justice ;
3° Naturalisation ;
4° Entrée, séjour et éloignement des étrangers, à l'exception des expulsions ;
5° Taxe d'habitation et taxe foncière sur les propriétés bâties afférentes aux locaux d'habitation et à
usage professionnel au sens de l'article 1496 du code général des impôts ainsi que contribution à
l'audiovisuel public ;
6° Prestation, allocation ou droit attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en
faveur des travailleurs privés d'emploi.
La décision de dispense doit être mentionnée dans le jugement, sans que le seul visa de l’article R. 732-
1-1 du code de justice administrative puisse tenir lieu de cette mention (CE 13 avril 2016, Roth, n°
381175).
Comme le sens des conclusions, la dispense doit être portée à la connaissance des parties ou de leurs
mandataires, dans un délai raisonnable avant l’audience (CE 26 juillet 2018, Association Sukyo Mahikari
France, n° 403389, aux tables).
Si la communication des conclusions préalablement à l’audience n’est pas imposée, l’est celle du sens
des conclusions.
CE, Section, 21 juin 2013, n° 352 427, Communauté d'agglomération du pays de Martigues
Autrement dit, le rapporteur public n’est pas tenu de communiquer les raisons déterminant la solution
proposée mais s’il le fait, il doit alors prévenir les parties en cas de modification de sa position, à peine
d’irrégularité. Cette implication a, selon nous, un effet pervers, qui est de ne pas pousser les rapporteurs
publics à apporter ce degré de précision car s’il est facultatif, son usage, une fois utilisé, a des
conséquences redoutables. Mais elle est nécessaire pour informer les parties d’un changement de
position.
L’avis d’audience (art. R. 711-2) doit indiquer les modalités selon lesquelles les conclusions peuvent
prendre connaissance du sens des conclusions du RP.
Préalablement à l’audience, le RP doit mettre en ligne le sens de ses conclusions :

- le sens synthétique, à choisir entre les possibilités suivantes dans l’application dédiée :
o Rejet pour irrecevabilité
o Rejet pour incompétence

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o Rejet au fond
o Satisfaction totale ou partielle
o Annulation totale ou partielle
o Autres
- mais aussi le sens plus précis des conclusions, en particulier l’indication des moyens ou des causes
fondant la position du RP.
Ainsi, en cas de proposition d’annulation, cette seule mention serait trop imprécise pour permettre aux
parties d’en discuter utilement le contenu lors de l’audience publique, et le RP doit, à peine
d’irrégularité, indiquer le ou les moyens sur lesquels il entendait se fonder.
De même pour « satisfaction totale ou partielle », qui ne permet pas de connaître la position du RP sur
le montant de l’indemnisation proposée (CE, 28 mars 2019, n° 415 103, Bendjebbel).
En revanche, la case « rejet » n’appelle pas d’autre précision, puisque par cette formule, le RP indique
conclure au rejet de l’ensemble des conclusions présentées par le requérant (CE 21 décembre 2018, n°
409 678, Société Eden).
Cette mise en ligne doit intervenir dans un délai raisonnable ne pouvant être inférieur à 24 heures avant
l’audience : la jp est constante en ce sens, et notamment aux tables : CE 26 juillet 2018, Association
Sukyo Mahikari France.
En pratique, la mise en ligne intervient postérieurement à la CI.
La présence du RP :
- avant l’audience, il examine le dossier et participe à la SI ;
- pendant l’audience (art. R. 732-1), il prononce ses conclusions après la présentation du rapport, et
avant que la parole soit donnée aux parties (sauf, évidemment, en cas de dispense, où la parole est
directement donnée aux parties après la lecture du rapport par le conseiller rapporteur) ;
- après l’audience, en phase de délibéré, le RP n’est pas présent : art. R. 732-2 : « La décision est
délibérée hors la présence des parties et du rapporteur public. » + CEDH, 7 juin 2001, Kress c/
France, n° 39594/98.
La communication des conclusions postérieurement à l’audience n’est jamais obligatoire, et laissée à la

discrétion du RP, qqes soient les critiques qui ont pu être formulées sur ce point : le RP n’est pas une
partie, il est l’auteur de ses conclusions, lesquelles peuvent ne pas être écrites (ce qui est rare en
pratique, mais pas impossible).
Section III : le délibéré
L’instruction est la chose du tribunal, le délibéré celle de la formation de jugement et d’elle seule : le RP
a exposé son point de vue, il n’y participe pas : article R. 732-2 : « La décision est délibérée hors la
présence des parties et du rapporteur public ».
Toute personne qui participe ou assiste au délibéré est soumise à l’obligation d’en respecter le secret
posé à l’article L. 8. Seuls y participent les membres de la formation de jugement mais peuvent y assister
tous les membres de la juridiction et leurs collaborateurs.
la collégialité souveraine
Un membre = une voix. Le grade n’entre pas en ligne de compte.
Une fois que la position est adoptée par la formation de jugement, elle est celle de l’ensemble de ses
membres, il ne peut y avoir divulgation d’une opinion dissidente. Seul le RP peut être en désaccord, ce

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qui ne peut se révéler que lorsque le jugement est rendu, et qui est rendu alors « sur conclusions
(éventuellement partiellement) contraires ».
la jonction des requêtes
Dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, le juge administratif dispose, sans jamais y être
tenu, de la faculté de joindre deux ou plusieurs affaires, y compris lorsqu’elles concernent des
contribuables ou des impositions distincts. La jonction est, par elle-même, insusceptible d’avoir un effet
sur la régularité de la décision rendue et ne peut, par suite, être contestée en tant que telle devant le
juge d’appel ou devant le juge de cassation.
Si le RP prononce des conclusions communes, il ne peut en être tiré aucune conséquence en termes de
jonction.
la note en délibéré
CE, 12 juillet 2002, n° 236 125, Leniau : lorsqu'il est saisi, postérieurement à la clôture de l'instruction et
au prononcé des conclusions du commissaire du gouvernement, d'une note en délibéré émanant d'une
des parties à l'instance, il appartient dans tous les cas au juge administratif d'en prendre connaissance
avant la séance au cours de laquelle sera rendue la décision. S'il a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une
bonne justice, de rouvrir l'instruction et de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus
dans la note en délibéré, il n'est tenu de le faire à peine d'irrégularité de sa décision que si cette note
contient l'exposé : a) soit d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de
faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur
des faits matériellement inexacts ; b) soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait
relever d'office.

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Chapitre IV : le jugement
Section I : les mentions du jugement
§ 1 : les visas, les motifs, le dispositif
Les visas sont le récapitulatif des conclusions et des moyens des parties.
Les motifs sont le raisonnement du juge et la solution retenue avant même le dispositif.
Ces motifs doivent répondre :

- à tous les moyens en cas de rejet (sauf les moyens inopérants) ;
- à tous les moyens dans les matières où il n’y a pas d’économie de moyens ;
- aux seuls moyens permettant d’accueillir les prétentions des parties dans les autres cas ;
Le jugement doit se prononcer sur toutes les conclusions, à l’exception des conclusions présentées à
titre subsidiaire, auxquelles il n’y a lieu de répondre que si les conclusions principales sont rejetées. Si
les conclusions principales sont entièrement accueillies, il n’est statué sur les conclusions subsidiaires ni
dans les motifs ni dans le dispositif du jugement.
Symétriquement, lorsque le jugement donne satisfaction au requérant, il doit se prononcer sur toutes
les fins de non-recevoir ou les exceptions opposées par le défendeur.
Mais le juge ne peut ni ne doit statuer ultra petita, càd outrepasser les limites posées par les parties au
débat.
Le dispositif est la solution retenue, éventuellement type de conclusions par type de conclusions –
solution principale, injonction, frais – et la réponse, si nécessaire, aux conclusions des autres parties que
le requérant et aux conclusions des intervenants.
§ 2 : le caractère exécutoire du jugement
Les jugements sont exécutoires. Ainsi en dispose l’article L. 11. Il est donc parfaitement inutile pour une
partie de demander l’exécution provisoire. Car, autant qu’il est nécessaire, on le rappelle : l’appel n’est
pas suspensif. En revanche, une demande de suspension peut être présentée au président de la CAA
sous certaines conditions.
Le libellé de la formule exécutoire est défini par l’article R. 751-1 du CJA : « La République mande et
ordonne au (indiquer soit le ou les ministres, soit le ou les préfets soit le ou les autres représentants de
l’Etat désignés par la décision) en ce qui le (les) concerne(nt) ou à tous huissiers de justice à ce requis en
ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la
présente décision ».
§ 3 : la modulation des effets dans le temps de l’annulation d’une décision

administrative
CE Ass., 11 mai 2004, Association AC ! : l'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet
acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est
de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet
acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt
général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif -
après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre
public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
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considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts
publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe
de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de
l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit
dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans
l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses
engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie
des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le
cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il aura déterminée.
§ 4 : les pouvoirs propres du juge dans le jugement
L’amende pour recours abusif : elle vise à censurer un usage anormal et immodéré devant la juridiction
administrative. Elle revêt une coloration répressiv, en sanctionnant le comportement abusif d’un
requérant, bien qu’elle ne soit pas assimilable à une sanction pénale (CE Ass., 31 octobre 1980, n°
11 629 et autres, Fédération nationale des unions de jeunes avocats et autres).
Les conclusions reconventionnelles pour procédure abusive
La suppression des écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires
Section II : l’exécution du jugement
la rectification d’erreur matérielle
Pour les TA (cela existe aussi pour les CAA et le CE, devant lesquels il y a aussi une voie de rétraction
ouverte devant les cours administratives d’appel et le Conseil d’Etat, prévue par l’article R. 833-1. Elle
permet de corriger une décision juridictionnelle entachée d’une erreur matérielle susceptible d’avoir
exercé une influence sur le jugement de l’affaire) :
Il s’agit d’un pouvoir propre du président de la juridiction permettant de rectifier les erreurs matérielles
non susceptibles d’avoir exercé une influence sur le jugement de l’affaire. Il est prévu par l’article R. 741-
11 du code de justice administrative.
En application de l’article R. 741-11, le président peut procéder aux corrections que la raison
commande, par voie d’ordonnance, de sa propre initiative, dans le délai d’un mois qui suit la notification
aux parties de la décision juridictionnelle.
Une partie peut également signaler au président une erreur ou une omission et lui demander de faire
usage de ses pouvoirs dans le délai qui lui est imparti. Cette saisine ne constitue pas une requête
les difficultés d’exécution
Article L. 911-4 du code de justice administrative : « En cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt, la
partie intéressée peut demander à la juridiction, une fois la décision rendue, d'en assurer l'exécution. /
Si le jugement ou l'arrêt dont l'exécution est demandée n'a pas défini les mesures d'exécution, la
juridiction saisie procède à cette définition. Elle peut fixer un délai d'exécution et prononcer une
astreinte ».
La juridiction compétente pour connaître d’une demande d’exécution du jugement d’un TA est ce TA –
sauf exceptions14.
14
2016-02-24

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
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Partie III : la poursuite de l’instance et les voies de recours
Le jugement est rendu public, non plus par et à la date de sa lecture en audience publique, mais par sa
mise à disposition au greffe et à cette date.
la notification du jugement
Le dernier article du dispositif contient la formule de notification. Le rapporteur doit veiller au moment
de la signature à ce que tous les destinataires légaux de la notification soient correctement désignés.
Le jugement doit être notifié, par les soins du greffe « à toutes les parties en cause » par lettre
recommandée avec demande d’avis de réception ou par télérecours, sauf dans certains contentieux
spéciaux (contraventions de grande voirie notamment). Le terme de parties doit être entendu largement
puisqu’il recouvre aussi les intervenants.
Cette formule vise, dans l’ordre : le(s) requérant(s), le(s) défendeur(s), le(s) ministre(s) intéressé(s), la
(les) personne(s) mise(s) en cause et l’(les) intervenant(s).
appel ou cassation – difficultés marginales
Le double degré de juridiction n’est pas un principe constitutionnel en contentieux administratif (CC
décision 2004-491 DC 12 février 2004) : certains jugements de TA sont rendus en premier et dernier
ressort (par exemple pour les ordonnances susceptibles seulement de cassation ou les jugements
rendus en juge unique) ou en urbansime dans les zones en tension définies par décret. Par ailleurs les
cours administratives d'appel sont compétentes en premier et dernier ressort en matière d’urbanisme
commercial et désormais d’éoliennes.
En cas d’erreur dans la mention des voies de recours, c’est la juridiction désignée à tort qui redressera le
tir et transmettra le dossier. Et si une décision de première instance statue sur des conclusions relevant
certaines de l’appel et d’autres de la cassation, la CAA opèrera ce tri, renvoyant au CE ce qui lui revient
pour ne statuer que sur celles relevant de sa compétence (ex : en contentieux fiscal, avec des
adaptations prévues par le code de justice administrative).
391296
B
Mme Fournaise
54 Procédure.
54-06 Jugements.
54-06-07 Exécution des jugements.
Juridiction compétente pour connaître d'une demande d'exécution d'un jugement de TA - 1) Compétence du TA
ayant rendu cette décision ou, en cas d'appel, juridiction d'appel - 2) Circonstance qu'un pourvoi en cassation a été
formé devant le Conseil d'Etat - Circonstance sans incidence, sauf si le Conseil d'Etat règle l'affaire au fond.
54-06-07
1) Il résulte des articles L. 911-4 et L. 911-5 du code de justice administrative que la juridiction compétente pour
connaître d’une demande d’exécution du jugement d’un tribunal administratif est le tribunal qui a rendu cette
décision ou, en cas d’appel, la juridiction d’appel, alors même que cette dernière aurait rejeté l’appel formé devant
elle.
2) La seule circonstance qu’un jugement ou un arrêt ait fait l’objet d’un pourvoi en cassation est sans incidence sur
la compétence du tribunal administratif ou de la cour administrative d’appel pour prononcer les mesures
qu’implique l’exécution de ce jugement ou de cet arrêt. Il en va différemment dans l'hypothèse où le Conseil d'Etat
règle l'affaire au fond.

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54
l’ACJ et l’épuisement de sa compétence par le juge
L’autorité de la chose jugée s’attache de manière générale aux jugements qui ont été rendus « au
fond ». Elle concerne à la fois le dispositif et les motifs qui sont le support nécessaire de ces jugements.
Elle implique que ce qui a été jugé soit respecté.
L’autorité absolue de chose jugée des décisions d’annulation prononcées pour excès de pouvoir doit
être soulevée d’office par le juge.
Sont également revêtues de cette autorité absolue les constatations de fait qui sont le soutien
nécessaire des décisions des juridictions répressives, dès lors que ces dernières sont devenues
définitives et qu’elles statuent sur le fond de l’action publique. En revanche, les motifs d’un jugement de
relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu’un doute subsiste sur leur
réalité ne sont pas revêtus de cette autorité.
L’autorité relative de la chose jugée peut être opposée lorsque les trois identités d’objet, de cause et de
parties sont réunies mais elle doit être opposée, elle n’est pas relevée d’office par le juge.
En matière indemnitaire, lorsque le juge administratif a rejeté des prétentions indemnitaires

irrecevables faute d’avoir été dirigées contre une décision préalable, l’exception de chose jugée ne peut
pas être opposée à une nouvelle requête recevable, présentée après que le contentieux a été lié. La
solution est identique lorsque le motif d’irrecevabilité retenu, tiré de ce que la requête ne comportait
pas l’exposé de faits et de moyens, a été corrigé dans une nouvelle demande qui a le même objet et qui
est dûment motivée.
le rôle du juge d’appel et du juge de cassation
Le juge d’appel, avant d’examiner le litige lui-même, doit d’abord connaître du jugement et vérifier si ce
dernier est régulier.
Lorsqu’il annule un jugement irrégulièrement rendu, le juge d’appel, dans le même arrêt, évoque
l’affaire pour la juger lui-même ou la renvoie au tribunal administratif. L’évocation assure une issue
rapide au litige, alors que le renvoi permet d’assurer le strict respect du double degré de juridiction. Le
choix entre ces deux possibilités dépend des circonstances de chaque espèce et doit être guidé par le
seul souci d’une bonne administration de la justice. En règle générale, si l’état du dossier lui permet de
disposer de tous les éléments nécessaires à un jugement au fond suffisamment éclairé, le juge d’appel
privilégiera la voie de l’évocation (qui est cependant obligatoire en cas de contravention de grande
voirie notamment).
Pour exercer son pouvoir d’évocation, le juge d’appel doit avoir annulé (en tout ou partie) le jugement
de première instance comme irrégulier, être saisi de conclusions tendant à ce qu’il règle le litige au fond
et estimer que l’évocation de l’affaire est, dans le cas d’espèce, la voie la plus conforme à une bonne
administration de la justice. Le juge d’appel peut décider, en fonction des circonstances de l’espèce,
d’évoquer l’affaire même si elle n’est pas en état.

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
55
Lorsque le juge d’appel évoque l’affaire après avoir annulé le jugement de première instance, il se
substitue au premier juge, dont il a les mêmes obligations et les mêmes pouvoirs.
Il doit donc examiner l’ensemble des conclusions, moyens et fins de non-recevoir opposés en première
instance, même s’ils n’ont pas été repris en appel, à la seule exception de ceux qui ont été
expressément abandonnés ou réduits en appel (CE, 4 octobre 1961, Syndicat du personnel des services
publics de la préfecture de la Seine, p. 536).
Le juge d’appel statuant dans le cadre de l’évocation est non seulement saisi des conclusions, moyens et
exceptions présentés en première instance, mais aussi de ceux présentés en appel, auxquels il doit donc
répondre.
Le jugement annulé comme irrégulier par le juge d’appel disparaît rétroactivement. S’il choisit
d’évoquer ensuite l’affaire, le juge d’appel ne doit plus se référer, dans les motifs de son arrêt, au
jugement qu’il vient d’annuler.
Lorsque le jugement n’est pas annulé comme irrégulier, le juge d’appel rejuge le litige dans le cadre de
l’effet dévolutif de l’appel : il doit apprécier le bien-fondé de la réponse apportée par les premiers juges
à la question ou aux questions que pose le litige et procéder au rejugement du litige.
Toutefois, l’effet dévolutif de l’appel n’est susceptible de se produire pleinement que si le juge d’appel
censure le motif fondant la décision du juge de première instance : il sera alors « saisi par l’effet
dévolutif de l’appel » de certaines des conclusions et de certains des moyens soumis au premier juge
dans le cadre du litige dont il est fait appel, alors même que ces conclusions et moyens n’auraient pas
été réitérés devant lui.
Alors que l’évocation est une simple faculté, le juge d’appel ne peut se soustraire à l’effet dévolutif de
l’appel.
Le rejugement du litige par la voie de l’effet dévolutif est toutefois encadré par les deux limites qui
bornent la compétence du juge d’appel en général et qu’expriment les adages latins « Tantum
devolutum quantum judicatum (Il n’est dévolu qu’autant qu’il a été jugé) et « Tantum devolutum
quantum appellatum » (Il n’est dévolu qu’autant qu’il est appelé) :
- l’office du juge d’appel ne peut, d’une part, dépasser le cadre du procès tel qu’il a été fixé en première
instance (ce qui a été jugé) - hors le cas d’une omission des premiers juges à statuer sur une partie des
conclusions mais il ne pourra alors y être statué en appel que par la voie de l’évocation,
- cet office est, d’autre part, limité par les conclusions des parties (ce dont il est appelé), le juge d’appel
ne pouvant, pas plus que celui de première instance, se prononcer sur les conclusions dont il n’est pas
saisi.

VDH – 2022-2023 – MAJ 15/01/2023
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i

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PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE

Ouvrages récents ou mis à jour régulièrement :

M. Long, P. Weil, P. Delvolvé, G. Braibant, B. Genevois : Les grands arrêts de la jurisprudence

Ouvrages classiques non mis à jour :

R. Odent : Cours de contentieux administratif (Dalloz, 2007)

Code de justice administrative

Jurisclasseur administratif, particulièrement les fascicules 1020 à 1170

AJDA, notamment les chroniques du centre de recherche et de documentation du Conseil d’Etat

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Les grandes dates de la juridiction administrative – Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général du CE

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1980 : la justice administrative protégée par la Constitution

1987 : les cours administratives d’appel sont créées à leur tour

1995 : la justice administrative peut ordonner des mesures à l’administration

2000 : la justice administrative peut désormais juger en urgence

2018 : les citoyens peuvent saisir la justice administrative en quelques clics

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§ 1 : la répartition des compétences entre les deux ordres

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Chapitre II : l’organisation de l’ordre juridictionnel administratif

Section I : pour mémoire : les juridictions administratives spécialisées

Section II : les juridictions de droit commun

§ 1 : l’organisation matérielle : de la première instance à la cassation

Le TA est la juridiction de première instance de droit commun : 42 en France métropolitaine et outre-

§ 2 : l’organisation et la compétence territoriales

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Partie II : l’instance devant le tribunal administratif

Quelques rappels de fondamentaux :

Les différents types d’actes administratifs :

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Les différents vices pouvant entacher la légalité d’un acte :

Section I : la typologie des recours

C’est Edouard Laferrière qui la systématisée : le contentieux de l’annulation, la pleine juridiction,

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Dans cette catégorie, on peut distinguer, à grands traits :

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- les recours en déclaration d’inexistence et en appréciation de validité ;

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Section II : la compétence au sein du tribunal

C’est la formation de jugement de droit commun du tribunal.

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Le juge du référé statuant en urgence (art. L. 521-1s. et R. 522-1s.)

1. Liberté d'aller et venir (décision n° 228928, 09/01/2001)

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Le référé hors les cas d’urgence (art. R. 531-1 s.)

Ces référés relèvent de la voie de l’appel.

Les référés particuliers

Prévus par le code de justice administrative exclusivement :

Ils relèvent de la cassation :

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