Conseil d'État (Luxembourg)

Conseil d'État
Staatsrot

Présentation

Type	Institution indépendante qui a pour mission de conseiller le Gouvernement luxembourgeois et la Chambre des députés.
Création	1815

Présidence

Présidente	Agnès Durdu
Élection	30 mars 2016

Structure

Membres	21 conseillers

Données clés

Données clés

Élection

Dernier scrutin	24 mai 2018

Hôtel du Conseil d'État
5, rue Sigefroi
L-2536 Luxembourg
Luxembourg

Photographie du lieu de réunion.

Divers

Site web	Site officiel
Voir aussi	Politique au Luxembourg

Le Conseil d’État du Luxembourg forme une institution indépendante qui a pour mission de conseiller le gouvernement luxembourgeois et la Chambre des députés. Il est encore appelé à pallier l’absence d’une seconde assemblée législative.

Historique

Origine

Le Conseil d'État trouve son origine dans la Constitution de 1856 qui a prévu, sous le chapitre V : Du Gouvernement, à l'article 76, qu'« il y aura, à côté du Gouvernement, un conseil appelé à délibérer... ».

Depuis la révision constitutionnelle du 13 juin 1989, le Conseil d'État forme une institution indépendante, inscrite dans un chapitre à part (Vbis).

Une réforme incisive a été apportée à l'institution lors de la révision constitutionnelle du 12 juillet 1996, entrée en vigueur le 1^er janvier 1997.

En effet, le Conseil d'État était investi jusqu'au 1^er janvier 1997, d'une part, d'une fonction consultative, en tant qu'il était appelé à donner son avis sur tous les projets et propositions de loi ainsi que sur toutes autres questions qui lui auraient été déférées par le Grand-Duc ou le Gouvernement, et, d'autre part, d'une fonction juridictionnelle du fait que son Comité du Contentieux, composé de onze de ses membres, constituait la juridiction suprême en matière administrative.

Conformément à l'arrêt Procola du 28 septembre 1995 de la Cour européenne des Droits de l'Homme, qui a retenu que l'article 6, paragraphe 1er de la Convention européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme avait été violé en l'espèce alors que le Comité du Contentieux ne remplissait pas, dans l'affaire précitée, les exigences d'impartialité requises, le législateur avait procédé dans l'intermédiaire à une séparation de ces deux fonctions dans le chef des conseillers d'État (loi du 27 octobre 1995).

En tenant compte des conclusions que le Conseil d'État avait formulées dans son avis du 7 novembre 1995, à la suite d'un examen minutieux du droit administratif à la lumière de l'évolution de la jurisprudence de la Cour de Justice des Droits de l'Homme, le Constituant a en outre décidé par la prédite révision constitutionnelle du 12 juillet 1996 d'instituer un ordre juridictionnel à part, chargé exclusivement du contentieux administratif (tribunal administratif et Cour administrative en appel), en limitant dès lors le rôle du Conseil d'État à la seule fonction consultative.

Parallèlement à cette réforme, la compétence du Conseil d'État en tant qu'organe consultatif a toutefois été renforcée. Même s'il était déjà auparavant considéré comme le « gardien de la Constitution », l'article 2, paragraphe 2 de sa nouvelle loi organique du 12 juillet 1996 investi de manière explicite le Conseil d'État de la mission de contrôler a priori la conformité des projets de loi et de règlement par rapport leurs normes de droit supérieures (Constitution, conventions et traités internationaux, principes généraux du droit). Le contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois a, par la même occasion, été confié à une cour constitutionnelle.

1815-1830 : le Conseil d’État néerlandais

En 1815, le Luxembourg, élevé au rang d'un Grand-Duché par le Traité de Vienne, est cédé au Roi des Pays-Bas et intégré dans la Confédération germanique. Le Roi Grand-Duc Guillaume I^er, sans tenir compte de l'indépendance proclamée du nouvel Etat, l'incorpore aux Pays-Bas, qui englobent également l'actuelle Belgique, et le fait régir par la Constitution néerlandaise.

Cette Constitution crée un conseil d'Etat qui est composé de 24 membres au plus, choisis dans la mesure du possible dans toutes les provinces du pays. Au-delà de ce nombre, le prince héritier est membre de droit et les autres princes de la maison royale peuvent y être appelés par le Roi Grand-Duc à leur majorité. De 1815 à 1830, les barons Guillaume de Feltz, François d'Anethan et Jacques d'Anethan siègent au Conseil d'Etat pour le Luxembourg.

Les membres du Conseil d'Etat sont nommés et révoqués par le Roi Grand-Duc qui peut encore désigner des conseillers extraordinaires. C'est également le Roi Grand-Duc qui préside le Conseil d'Etat.

Il soumet à la délibération du Conseil d'Etat les propositions qu'il fait aux parlements et celles qui lui sont faites par eux ainsi que toutes les mesures générales d'administration. Il prend en plus l'avis du Conseil d'Etat pour toutes les matières d'intérêt général ou particulier qu'il juge à propos de lui soumettre.

La Constitution néerlandaise prévoit en outre un sénat, la première Chambre des États généraux, qui est composé de quarante membres au moins et soixante au plus. Ils doivent être âgés de quarante ans accomplis et sont nommés à vie par le Roi Grand-Duc parmi les personnes les plus distinguées en raison de services rendus à l'Etat, de leur naissance ou de leur fortune. Ce sénat a les mêmes attributions que la deuxième Chambre composée de membres élus.

1830-1839 : le Sénat belge

En 1830, la révolution belge éclate et a pour conséquence la sécession des provinces belges qui se constituent en royaume autonome. Le Luxembourg, à l'exception de la ville de Luxembourg, forteresse fédérale germanique, fait cause commune avec la Belgique et est rattaché administrativement à celle-ci.

Le nouveau royaume de Belgique se dote en 1831 de la Constitution la plus moderne et la plus démocratique d'Europe. Le Luxembourg, sauf la capitale, est donc placé sous cette charte fondamentale.

Les pères de la Constitution belge, dont un certain nombre de luxembourgeois, comme Etienne-Constantin de Gerlache, Jean-Baptiste Nothomb et Jean-Baptiste Thorn, ont longtemps débattu au sujet de l'institution d'un sénat. Finalement, l'idée d'un sénat, composé de membres représentant les différentes provinces et ayant le même pouvoir que la Chambre des représentants, a été retenue.

Le Conseil d'Etat néerlandais n'a toutefois pas été repris, rappelant pour beaucoup le souvenir du Roi Grand-Duc détesté et considéré comme étant superfétatoire. Ainsi le ministre des Finances de l'époque déclare : « Grâce à la nouvelle Constitution qui régira notre patrie, nous n'avons plus à nous doter ni de secrétairerie d'Etat, ni de conseil d'Etat, institutions qui, dans un pays où le système représentatif est en vigueur, seraient toujours des superfétations. » Bientôt toutefois, l'absence d'un conseil d'Etat dans la confection des lois est regrettée par d'aucuns. Mais ce n'est qu'en 1946 que la Belgique se dote d'un conseil d'État.

Le rattachement de la quasi-totalité du territoire luxembourgeois à la Belgique cesse au moment où le Traité de Londres du 19 avril 1839 entre en vigueur. Ce traité consacre le partage du Luxembourg, 5 districts sur 8, situés à l'ouest du pays, allant à la Belgique. Les autres districts forment le Grand-Duché de Luxembourg, qui sera dorénavant un Etat autonome et souverain, placé sous la garantie des Grandes Puissances, avec comme monarque, le Roi des Pays-Bas.

1848 : la Commission permanente de législation

Depuis la création d'un gouvernement autonome et la séparation administrative décrétées par le Roi Grand-Duc en 1830, le Luxembourg ne connaît ni sénat, ni conseil d'Etat. La première Constitution proprement luxembourgeoise, arrêtée par le Roi Grand-Duc Guillaume II en 1841, qui reflète un régime autocratique, ne fait pas état de telles institutions.

La discussion à ce sujet n'est relancée qu'en 1848. A la faveur des événements qui secouent l'Europe monarchique à ce moment, le Luxembourg peut enfin se doter de sa première constitution digne de ce nom. Vu leur caractère démocratique, la Constitution et les Institutions belges sont toutes données pour influencer la structure du jeune Etat luxembourgeois. Nos constituants adoptent ainsi, presque mot à mot, le texte de cette Constitution à l'exception des dispositions relatives au sénat.

Le Roi Grand-Duc Guillaume II qui tente d'influencer en secret les débats de la constituante prône la création d'un sénat. Il estime que « Dans un État vraiment constitutionnel il n’est guère possible d'avoir de bonnes lois avec une seule assemblée délibérante ». Les pères de la Constitution de 1848 écartent toutefois l'idée de la création d'un sénat après mûres réflexions en raison de l'exiguïté du pays.

Tout en maintenant le système d'une Chambre unique, le constituant prévoit deux moyens « pour obvier à l'inconvénient des adoptions précipitées de lois non suffisamment élaborées » :

1. la Chambre des députés peut décider qu'en raison de son importance, une loi sera soumise à un second vote pendant une session subséquente à fixer par elle ;
2. simultanément, il est créé une commission permanente de législation, « espèce de Conseil d'État », qui devra être consultée, sauf les cas d'urgence, avant la présentation d'un projet de loi à la Chambre. Cette commission est composée de neuf membres, dont cinq sont nommés annuellement par la Chambre et quatre pour chaque loi particulière par le Gouvernement. La commission élit son président parmi les membres nommés par la Chambre.

1856 : la création du Conseil d’État luxembourgeois

Quand Guillaume II meurt en 1849, son fils Guillaume III lui succède. Celui-ci est animé du désir de restaurer l'autorité monarchique et de réformer la Constitution trop libérale de 1848. Pour justifier son action, il prend pour prétexte ses obligations envers la Confédération germanique, à laquelle le Luxembourg appartient depuis 1815. La Chambre des députés est hostile aux tendances de révision constitutionnelle. Le projet de réforme constitutionnelle, élaboré par le Gouvernement de concert avec le frère du Roi Grand-Duc, le Prince Henri, son lieutenant-représentant, se heurte à l'opposition de la Chambre qui retire sa confiance au Gouvernement. Le 27 novembre 1856, Guillaume III lance une proclamation et le même jour il publie l'ordonnance portant révision de la Constitution en un sens autocratique et réactionnaire.

Le projet de réforme constitutionnelle prône, entre autres, la création d'un conseil d'Etat, en précisant que « pour la législation, le Conseil d'Etat tiendra lieu d'une deuxième Chambre; son action deviendra une garantie pour la maturité des lois. … Pour l'administration, il formera le grand conseil du Gouvernement, en même temps qu'un tribunal administratif. Prêtant au Gouvernement un appui précieux pour l'examen de toutes les questions touchant aux intérêts généraux, il protégera les intérêts privés contre l'arbitraire et les erreurs de l'administration. » Les auteurs se disent convaincus que l'institution d'un pareil conseil sera un des résultats les plus féconds de la réforme qu'ils proposent.

C'est ainsi que l'article 76 de la nouvelle Constitution, dite « octroyée », crée ce conseil en prévoyant qu'il y aura, à côté du Gouvernement « un conseil » qui a pour mission d'émettre un avis sur tous les projets de loi et les amendements qui pourraient y être proposés, de régler les questions du contentieux administratif et de donner son avis sur toutes autres questions qui lui seront déférées par le Roi Grand-Duc ou par les lois.

Ce nouveau conseil remplace donc la commission permanente de législation, instituée par la Constitution de 1848. Cette commission avait d'ailleurs fait l'objet de nombreuses critiques au sein de la Chambre des députés en raison de sa composition changeante et d'un manque d'unité. Finalement, elle n'a jamais eu le prestige d'un corps politique, de sorte que pendant les dernières années de son existence on n'attachait plus d'importance réelle à ses avis.

Comme sous le régime de la Constitution de 1848, le parlement peut décider qu'en raison de son importance un projet de loi sera soumis à un second vote pendant une session subséquente à fixer par lui.

1868 : l’introduction de la dispense du second vote constitutionnel

La première organisation du Conseil d'Etat, décrétée par ordonnance royale grand-ducale en 1857, s'inspire d'un modèle néerlandais. Le Conseil d'Etat se compose alors de 9 membres au moins et de 15 au plus, nommés et démissionnés par le Roi Grand-Duc. Un comité spécial, le Comité du contentieux, composé de 5 à 7 de ces membres, est chargé du contentieux administratif. Deux anciens présidents du Gouvernement et cinq anciens ministres figurent parmi les onze premiers membres nommés au Conseil d'Etat. La première réunion plénière de cette nouvelle Institution a lieu un an après sa création constitutionnelle.

La deuxième loi organique du Conseil d'Etat de 1866 fixe le nombre des conseillers d'Etat à 15 dont 7 forment le comité du contentieux. Les conseillers qui ne font pas partie du comité du contentieux sont, comme sous l'organisation antérieure, nommés et démissionnés directement par le Roi Grand-Duc, mais aucun membre du Conseil d'Etat ne peut être révoqué qu'après que le Conseil aura été entendu. Les membres du comité du contentieux sont nommés par le Roi Grand-Duc, sur proposition de la Chambre, pour une durée de six ans.

Les développements internationaux, tels la dissolution de la Confédération germanique et le statut de neutralité du Luxembourg introduit par le Traité de Londres du 11 mai 1867, nécessitent une révision de la Constitution. Le Constituant profite ainsi de l'occasion pour éliminer le principe autoritaire introduit en 1856 et modifier le texte constitutionnel dans un sens progressif et libéral.

On ne revint toutefois pas purement et simplement à la Constitution de 1848 et aux idées reprises jadis de la Constitution belge. Ainsi l'institution du Conseil d'Etat est maintenue. L'idée de la création d'un sénat, suggérée par le Conseil d'Etat lui-même, est toujours écartée par le Constituant au même motif que celui soulevé en 1848, à savoir l'exiguïté du territoire. Pour parer à l'absence d'un sénat, les auteurs de la Constitution de 1868 prévoient cependant que toutes les lois sont à soumettre à un second vote dans un intervalle d'au moins trois mois, à moins que la Chambre, d'accord avec le Conseil d'Etat, siégeant en séance publique, n'en décide autrement.

1919 : des réformes institutionnelles profondes

Pendant la Première Guerre mondiale, l'occupant allemand respecte tant soit peu la Constitution et les lois du pays en laissant subsister une administration autonome luxembourgeoise.

En 1918, le Luxembourg est soumis à des tensions sociales dues à la situation dramatique du ravitaillement et à la hausse des prix. Le pays est plongé dans une profonde crise politique qui remet en question le fonctionnement des institutions. Le Conseil d'Etat, tout comme la dynastie et la Chambre des députés, n'est pas épargné par les critiques. Ainsi le quotidien luxembourgeois le plus important, le « Luxemburger Wort », reproche au Conseil d'Etat et à ses membres d'être responsables de la récente crise ministérielle. En raison de ces affirmations, le directeur de ce journal, Jean Origer, est condamné par le Tribunal d'arrondissement de Luxembourg pour outrage à corps constitué à payer une amende de 200 francs et à publier le jugement dans un prochain numéro du « Luxemburger Wort ».

Quand la guerre prend fin, des mouvements de révolte éclatent au Luxembourg, comme dans plusieurs autres pays d'Europe. Le Gouvernement fait appel à des troupes françaises pour calmer la situation.

En 1919, la Constitution est soumise à une révision profonde. Désormais, la souveraineté réside dans la Nation. L'introduction du suffrage universel pour tous les citoyens luxembourgeois, hommes et femmes, âgés d’au moins 21 ans, et de la représentation proportionnelle, modifie durablement le paysage politique. Le suffrage universel met définitivement fin au régime des notables qui gouvernaient sous le couvert du système censitaire et inaugure une ère dominée par les partis politiques.

La légitimité du régime monarchique sort renforcée du référendum du 28 septembre 1919, à l'occasion duquel une large majorité de la population se prononce en faveur du maintien de la monarchie et de la dynastie des Nassau-Weilburg, qui a remplacé en 1890 les souverains des Pays-Bas. Le Constituant prévoit cependant que le Grand-Duc n'a plus d'autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois.

Le Conseil d'Etat, quant à lui, sort inchangé de ce bouleversement institutionnel.

1945 : la dissolution et le renouvellement du Conseil d’État

Le 10 mai 1940, les troupes allemandes envahissent le territoire luxembourgeois.

Le Conseil d'Etat continue de siéger jusqu'à ce que le Gauleiter Gustav Simon décide sa dissolution en octobre 1940.

En septembre 1944, les membres du Gouvernement qui s'étaient retirés à l'étranger lors de l'invasion allemande rentrent au pays et reprennent leurs fonctions. La Grande-Duchesse Charlotte est accueillie par le peuple luxembourgeois en liesse, le 14 avril 1945, après quatre années d'exil.

Même si les institutions existant avant l'invasion reprennent leurs activités, le Conseil d'Etat est dissout le 16 novembre 1945 par arrêté grand-ducal au motif que sa composition « ne correspond plus aux exigences de la situation actuelle ». Seulement quatre conseillers d'Etat sur les douze ayant siégé au Conseil d'Etat avant la Guerre obtiennent une nouvelle nomination.

La première séance plénière du Conseil d'Etat après la Libération se tient le 18 décembre 1945.

1961 : la révision de la composition du Conseil d’État

A la fin des années cinquante, un débat général au sujet de la composition et des missions du Conseil d'Etat a lieu entre le Gouvernement, la Chambre des députés et le Conseil d'Etat. L'avis du Conseil d'Etat au sujet d'une proposition de loi le concernant est suivi par le législateur. La loi qui en découle en 1961 modifie plus particulièrement la composition du Conseil d'Etat et le mode de désignation de ses membres.

Dorénavant, le Conseil d'Etat est composé de 21 conseillers dont 11 forment le Comité du contentieux.

L'ancienne procédure, permettant à la Chambre des députés de proposer une liste de trois candidats au Grand-Duc pour chaque nomination au Comité du contentieux, est abolie. Mais elle tient lieu de modèle pour la désignation de l'ensemble des membres du Conseil d'Etat.

Ainsi, les conseillers d'Etat sont toujours nommés par le Grand-Duc. S'il s'agit cependant de pourvoir à la vacance d'un siège au Conseil d'Etat, le remplacement se fait alternativement et dans l'ordre, par nomination directe du Grand-Duc, par nomination d'un de trois candidats présentés par la Chambre des députés et par nomination d'un de trois candidats présentés par le Conseil d'Etat. Ce nouveau mode de désignation est considéré par ses auteurs comme une "démocratisation" de l'Institution.

En 1972, la limite d'âge des conseillers d'Etat, qui étaient jusque-là nommés à vie, est fixée à 72 ans.

Par la même occasion, le législateur a introduit la faculté pour le Grand-Duc de nommer directement des membres de sa famille au-delà du nombre établi des 21 conseillers d'Etat. Depuis 1897, tous les princes héritiers ont d'ailleurs été membres du Conseil d'Etat.

1996 : l’indépendance formelle du Conseil d’État

C'est en 1989 que l'indépendance du Conseil d'Etat est formellement consacrée dans la Constitution. Le texte relatif au Conseil d'Etat ayant figuré jusque-là dans la Constitution sous le chapitre relatif au Gouvernement, est déplacé dans un chapitre à part.

Si le texte constitutionnel sur le Conseil d’État a été soumis à révision, c’était pour le désigner par son nom, pour souligner son caractère propre, pour marquer son indépendance à l’égard du Gouvernement et pour indiquer de manière plus précise ses attributions, notamment en sa qualité de juridiction administrative.

Les auteurs de cette révision constitutionnelle avaient d’ailleurs conclu que le libellé du nouveau texte constitutionnel ne s’opposerait pas à une séparation complète, au niveau des personnes, entre les conseillers d’État exerçant la fonction consultative et ceux exerçant la fonction juridictionnelle.

1996 : une réforme capitale du Conseil d’État

La réforme la plus incisive depuis sa création est apportée au Conseil d'Etat en 1996.

A la base de cette réforme se trouve l'arrêt Procola de la Cour européenne des droits de l'Homme du 28 septembre 1995.

Dans cette affaire ayant trait à des quotas laitiers, les juges de Strasbourg ont en effet estimé que la composition du Comité du contentieux du Conseil d'Etat ne remplissait pas l'exigence d'impartialité découlant de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales. En effet, 4 conseillers d'Etat sur les 5 qui avaient siégé dans l'affaire Procola appliquaient un texte de loi au sujet duquel ils avaient déjà auparavant contribué à émettre un avis dans le cadre de la mission consultative du Conseil d'Etat. D'après la Cour européenne des droits de l'Homme, Procola a pu légitimement craindre que les membres du Comité du contentieux se sentent liés par l'avis donné précédemment. Ce simple doute suffisait à altérer l'impartialité du Comité du contentieux.

En retenant les propositions faites par le Conseil d'Etat dans son avis sur le projet de loi portant réforme du Conseil d'Etat, le Constituant lui enlève ainsi la fonction juridictionnelle à compter du 1^er janvier 1997, en supprimant le Comité du contentieux, pour la confier à un tribunal administratif en première instance et à une cour administrative en appel.

Dans le train de cette réforme, les compétences du Conseil d'Etat en tant qu'organe consultatif ont été renforcées. Le législateur investit en effet le Conseil d'Etat de manière explicite d'une mission qu'il a assumée en fait dès sa création, c'est-à-dire du contrôle a priori de la conformité des projets de loi et de règlement par rapport à la Constitution, aux conventions et traités internationaux, ainsi qu'aux principes généraux du droit. Le contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois a, par la même occasion, été confié à une cour constitutionnelle.

Cette réforme profonde de 1996 a encore introduit deux nouveautés supplémentaires. Ainsi, la durée de la fonction de conseiller d'Etat est dorénavant limitée à 15 ans, non renouvelable, et le Conseil d'Etat peut se voir imposer un délai de trois mois pour émettre son avis dans le cadre de la procédure législative.

2017 : le renforcement de la légitimité du Conseil d’État

Suite à une large consultation des groupes et sensibilités politiques représentés à la Chambre des députés au sujet d’une éventuelle réforme du Conseil d’État, la loi du 16 juin 2017 sur l’organisation du Conseil d’État a remplacé la loi modifiée du 12 juillet 1996 portant réforme du Conseil d’État.

Une des principales innovations de cette nouvelle loi consiste à adapter la composition du Conseil d’État de manière à assurer une représentativité équitable des courants politiques siégeant à la Chambre des députés.

Le système de nomination instauré en 1961 a été maintenu, tout en y apportant deux modifications : la nomination directe du Grand-Duc est remplacée par la nomination sur proposition du Gouvernement et la liste des trois candidats présentée par la Chambre des députés et par le Conseil d’État est remplacée par la proposition d’un seul candidat au Grand-Duc. Par ailleurs, en vue de la désignation d’un nouveau conseiller d’État, le Conseil d’État élaborera deux profils, qui indiquent à l’autorité investie du pouvoir de proposition les qualifications du candidat à proposer. Au moins un tiers des conseillers doit dorénavant appartenir au sexe sous-représenté.

La durée du mandat de conseiller d’État a été limitée à une période continue ou discontinue de douze ans.

Le législateur a encore entendu apporter plus de transparence dans les prises de position du Conseil d’État en exigeant que celles-ci indiquent le nombre des membres ayant participé au vote sur les résolutions prises par le Conseil d’État, celui des membres ayant voté en faveur ou à l’encontre d’une résolution.

Outre les dispositions portant sur l’organisation de l’institution, la loi du 16 juin 2017 confère au Conseil d’État le pouvoir de fixer les règles déontologiques, prévoit des sanctions disciplinaires et institue un comité de déontologie.

Composition

Le Conseil d’État est composé de 21 conseillers, dont 11 au moins doivent être détenteurs d’un diplôme d’enseignement supérieur en droit. Ce nombre ne comprend pas les membres de la Famille régnante qui peuvent faire partie du Conseil d’État.

Pour être nommé membre du Conseil d’État, il faut être de nationalité luxembourgeoise, être âgé de 30 ans accomplis, jouir des droits civils et politiques et résider au Grand-Duché. La fonction de membre du Conseil d’État est compatible avec toute autre fonction et toute profession, sauf avec les fonctions de membre du Gouvernement, de magistrat de la Cour administrative ou du Tribunal administratif, d’agent du secrétariat du Conseil d’État, ainsi qu’avec les mandats de membres de la Chambre des députés et du Parlement européen, d’une chambre professionnelle ou du Conseil économique et social. L’acceptation d’une des fonctions ou d’un des mandats énumérés ci-avant entraîne de plein droit la cessation des fonctions de membre du Conseil d’État.

Les membres du Conseil d’État sont nommés par le Grand-Duc, alternativement et dans l’ordre suivant :

1. sur proposition d’un candidat par le Gouvernement ;
2. sur proposition d’un candidat par la Chambre des députés ;
3. sur proposition d’un candidat par le Conseil d’État.

Le Grand-Duc héritier est toutefois désigné par nomination directe du Grand-Duc. Dans les cas visés aux points a) et b), le Conseil d’État soumet à l’autorité investie du pouvoir de proposition deux profils de candidat pour chaque vacance de siège à intervenir, destinés à guider celle-ci lors de son choix.

Lors de la désignation du candidat, l’autorité investie du pouvoir de proposition :

1. veille à ce que la composition du Conseil d’État tienne compte des partis politiques représentés à la Chambre des députés, à condition d’avoir obtenu au moins trois sièges au cours de chacune des deux dernières élections législatives ;
2. tend à assurer une représentation équilibrée des femmes et des hommes dans la composition du Conseil d’État. Le nombre du sexe sous-représenté ne peut être inférieur à 7.

Dans l’exercice de leurs fonctions, les membres du Conseil d’État agissent uniquement dans l’intérêt général. Ils ne participent pas à la rédaction des avis et aux délibérations du Conseil d’État relatifs à des dossiers à l’élaboration desquels ils ont participé à un autre titre que celui de membre du Conseil d’État.

Les conseillers d’État sont démissionnés par le Grand-Duc. Ils ne peuvent être révoqués qu’après que le Conseil d’État, en séance plénière, a été entendu sur les motifs de la révocation.

Sauf pour le Grand-Duc héritier, la fonction de conseiller d’État prend fin après une période continue ou discontinue de 12 ans, ou au moment où l’intéressé a atteint l’âge de 72 ans. En cas de départ volontaire ou lorsqu’une maladie grave et irréversible ne lui permet plus de remplir ses fonctions, le membre du Conseil d’État est démissionné par le Grand-Duc, sur proposition du Conseil d’État.

Attributions

Le Conseil d’État émet un avis sur tous les projets et propositions de loi, sur les amendements et les afférents, ainsi que sur toutes autres questions qui lui sont déférées par le Gouvernement ou par les lois.

Si le Conseil d’État estime qu’un projet de loi, une proposition de loi ou tout amendement y afférent comporte des dispositions non conformes à la Constitution, aux traités internationaux auxquels le Grand-Duché de Luxembourg est partie, aux actes juridiques de l’Union européenne ou aux principes généraux du droit, il en fait mention dans son avis. Il en fait de même, s’il estime un projet de règlement contraire à une norme de droit supérieure.

Dans la mesure où le Conseil d’État peut appeler l’attention du Gouvernement sur l’opportunité de nouvelles lois ou de nouveaux règlements ou de modifications à introduire dans les lois et règlements existants, il dispose d’un pouvoir sui generis en matière législative et réglementaire.

Le Gouvernement, avant de soumettre au Conseil d’État un projet de loi ou de règlement, peut demander son avis sur le principe.

En matière législative

La saisine du Conseil d’État se fait au plus tard concomitamment au dépôt du projet de loi à la Chambre des députés.

Les projets de loi et les amendements gouvernementaux sont communiqués au Conseil d’État par l’intermédiaire du Premier ministre, ministre d’État.

Les propositions de loi et les amendements parlementaires sont directement adressés au président du Conseil d’État par le président de la Chambre des députés.

Les avis sont motivés et comportent des considérations générales, un examen des articles et, le cas échéant, des propositions de texte.

Si la Chambre des députés a déjà procédé au vote article par article d'un projet de loi et que tous les articles n'ont pas encore fait l'objet d'un avis du Conseil d'État, celui-ci doit émettre son avis dans un délai de trois mois au plus tard à partir de la date de la communication des dispositions au Conseil. Faute d'avis dans ce délai, la Chambre peut passer au vote sur l'ensemble de la loi.

Théoriquement, tous les projets et propositions de loi doivent subir deux votes successifs de la Chambre des députés sur l'ensemble de la loi. Entre les deux votes, il doit y avoir un intervalle de trois mois au moins. Toutefois, la Chambre peut dispenser les textes du second vote, mais cette dispense ne devient effective que si le Conseil d'État se déclare d'accord, ce qui, en pratique, est le plus souvent le cas.

En matière réglementaire et administrative

En principe, les projets de règlement pris pour l'exécution des lois et des traités ne peuvent être soumis au Grand-Duc qu'après que le Conseil d'État a été entendu en son avis.

En cas d'urgence, à apprécier par le Grand-Duc, le Gouvernement peut cependant se dispenser de l'avis du Conseil. Tel n’est cependant pas le cas si la loi exige formellement l’avis du Conseil d'État.

Dans les matières réservées à la loi par la Constitution, le Conseil d’État peut demander au Gouvernement de le saisir des projets des règlements visés à l’article 32, paragraphe 3, de la Constitution, avant de donner son avis sur un projet de loi qui prévoit l’adoption de ces règlements.

Finalement, le Gouvernement peut demander l'avis du Conseil d'État sur toutes questions.

Organisation

Le Président

Le président représente le Conseil d’État et veille au bon fonctionnement de l’institution et au respect des règles déontologiques. Le président convoque le Conseil en séances publique et plénière, toutes les fois qu’il le juge nécessaire aux besoins de l’institution. Il en fixe l’ordre du jour et dirige les débats.

Le président est nommé par le Grand-Duc, pour trois ans, parmi les membres du Conseil d’État. Un conseiller peut seulement être nommé président s’il peut assumer ses fonctions de président pour une durée minimale d’un an.

En cas d’absence, d’empêchement ou de vacance de poste, la présidence est assurée par le vice-président le plus ancien en rang ou, à défaut de vice-présidents, par le membre du Conseil d’État le plus ancien en rang.

Le Bureau

Le Bureau du Conseil d’État se compose du Président et des deux Vice-présidents. Le Secrétaire général est appelé à assister aux réunions du Bureau.

Le Grand-Duc désigne parmi les membres du Conseil d’État conjointement le président et deux vice-présidents. En cas de vacance d’un poste de vice-président, le nouveau titulaire est nommé jusqu’à la fin du mandat du président.

Le Bureau a pour mission :

• de décider des questions relatives à l’organisation des travaux du Conseil d’État ;
• d’établir la liste et la composition des commissions ;
• d’examiner l’opportunité de nouvelles lois ou de nouveaux règlements concernant l’organisation et le fonctionnement de l’institution ;
• d’élaborer les propositions budgétaires du Conseil d’État.

Les Commissions

Les commissions du Conseil d’État sont chargées d’examiner les projets et propositions de loi, les projets de règlement grand-ducal, les amendements ainsi que les demandes d’avis déférés au Conseil d’État par le Gouvernement ou par la loi. Elles peuvent encore étudier de leur propre initiative l’opportunité de nouvelles lois ou de nouveaux règlements ou de modifications à introduire dans les lois et règlements existants.

Les commissions permanentes sont composées des membres du Conseil d’État figurant sur la liste arrêtée par le Bureau. Un agent du Secrétariat est affecté par le Bureau à chaque commission pour assister les conseillers dans leurs travaux.

Il peut être formé des commissions spéciales par le président du Conseil d’État pour l’examen des affaires qui ont un caractère particulier. Le président fixe la composition de ces commissions.

Chaque conseiller d'État peut assister avec voix délibérative, soit de sa propre initiative, soit à la demande d’un président de commission, aux réunions d’une commission dont il n'est pas membre. Le secrétaire général peut assister aux réunions de commission.

Les conseillers d'État doivent s'abstenir de participer à la rédaction des avis et aux délibérations du Conseil d’État relatifs à des dossiers à l’élaboration desquels ils ont participé à un autre titre que celui de membre du Conseil d’État.

La commission désigne en son sein un ou plusieurs rapporteurs chargés de l'élaboration d'un projet d'avis ou de délibération.

Les membres du Gouvernement et la commission parlementaire chargés du projet ou de la proposition de loi doivent être entendus par les commissions chaque fois qu’ils le demandent aux fins de livrer des éclaircissements aux affaires en délibération. À leur tour, les commissions peuvent appeler à leurs délibérations les personnes qui leur paraissent pouvoir éclairer la délibération par les connaissances spéciales de celles-ci. Elles peuvent encore convoquer, sur la désignation des membres du Gouvernement, des fonctionnaires et agents publics pour obtenir des éclaircissements sur les affaires en délibération.

Les séances des commissions ne sont pas publiques.

Les Séances publique et plénière

Les assemblées en séances plénière et publique se composent du président, des deux vice-présidents et de tous les autres membres du Conseil d’État ainsi que du Secrétaire général.

L’assemblée se prononce en séance publique sur la dispense du second vote constitutionnel accordée aux projets ou propositions de loi votés par la Chambre des députés (article 59 de la Constitution).

Les séances plénières se tiennent à huis clos et ont pour compétences :

• d’approuver à la majorité des voix tous les projets d’avis et de délibération ;
• de proposer un candidat au Grand-Duc en cas de cooptation de nouveaux membres ainsi que de proposer le secrétaire général à la nomination par le Grand-Duc ;
• d’adopter les propositions budgétaires du Conseil d’État ;
• de se prononcer sur la démission, la réprimande, l’exclusion temporaire des fonctions et la révocation d’un conseiller d’État.

Le Conseil d’État ne peut prendre de résolution, si la majorité de ses membres en fonction n’est pas présente.

Les conseillers d’État doivent s’abstenir de participer à la rédaction des avis et aux délibérations du Conseil d’État relatifs à des dossiers à l’élaboration desquels ils ont participé à un autre titre que celui de membre du Conseil d’État.

Les avis sont motivés et comportent des considérations générales, un examen des articles et, le cas échéant, des propositions de texte.

Chaque membre du Conseil d’État peut soumettre aux délibérations en séance plénière une opinion dissidente qui peut être appuyée par un ou plusieurs autres conseillers. Les opinions dissidentes sont annexées à l’avis du Conseil d’État et indiquent le nombre de conseillers qui ont voté en leur faveur.

Les résolutions du Conseil d’État sont arrêtées à la majorité des voix. Elles indiquent le nombre de conseillers qui y ont participé, le nombre de ceux qui ont voté pour et le nombre de ceux qui ont voté contre.

Le président et le secrétaire général attestent l’authenticité des résolutions prises.

Les avis relatifs aux affaires soumises aux délibérations du Conseil d’État par le Gouvernement ne peuvent être communiqués qu’au Gouvernement. Ces avis peuvent être rendus publics sur décision du Gouvernement. Les avis concernant des projets ou des propositions de loi qui ont déjà fait l’objet d’un dépôt ou d’une communication à la Chambre des députés, ainsi que les avis sur les projets de règlement grand-ducal, sont publics.

Le Secrétaire général et le Secrétariat

Le Secrétaire général collabore aux travaux des membres du Conseil d'État. À ce titre, il peut assister à chaque réunion de commission et prend part aux séances publique et plénière. Il dirige le Secrétariat du Conseil d'État.

Le Secrétariat du Conseil d'État constitue l'administration de l'institution. Il assiste les conseillers d'État dans leurs travaux.

Voir aussi

Articles connexes

• Ordre administratif
• Liste des présidents du Conseil d'État
• Liste des membres du Conseil d'État