1

IMPLEMENTASI KEBIJAKAN
Bahan diskusi kelompok
A. PENDAHULUAN 1. LATAR BELAKANG MASALAH kebijakan adalah rumusan aplikatif tentang apa yang harus dilaksanakan dalam rangka menyelesaikan masalah yang dihadapi atau melaksanakan aktivitas yang diprogramkan, baik oleh lembaga/orgasasi maupun pelaku kebijakan dalam institusi. Kebijakan tersebut dirumuskan dan dibuat oleh para pengambil keputusan. Kebijakan akan hanya menjadi impian yang indah dan tersimpan rapi dalam arsip dokumen manakala tidak dapat diimplemenasikan dengan baik. Implemntasi kebijakan dimaknai sebagai : 1. Kajian mengenai studi kebijakan yang mengarah kepada proses pelaksanaan kebijakan, 2. Pelaksanaan keputusan kebijakan baik dalam bentuk undang-undang, perintah, larangan, maupun keputusan eksekutif, menghendaki adanya prosedur dan proses yang sesuai dengan kondisi rielnya 3. Tindakan yang dilakukan, baik oleh individu, kelompok atau pejabat yang mengarah pada tercapainya tujuan kebijakan. Implementasi kebijakan menghendaki adanya proses, prosedur, dan standar yang jelas agar dapat disampaikan kepada semua sasaran, meski disadari bahwa sasaran akan sangat variatif dalam merespon kebijakan. Variatifnya sasaran dikarenakan pengaruh lingkungan yang berbeda satu sama lain. Kebijakan diharapkan memang bijak, sesuai dengan keinginan, kebutuhan, dan kemampuan sasaran meski kebijakan sering dimaknai berbeda bahkan menyimpang dari rul of the game yang ada. Pada bagian lain, syarat agar kebijakan dapat diimplementasikan dengan baik adalah, bahwa tujuan dan sasaran yang semula bersifat umum telah dirinci, program-program aksi telah dirancang, dan sejumlah dana/biaya telah dialokasikan (Grindle 1980). Yang dijadikan patokan dalam implementasi kebijakan selain mempertimbangkan efektifitas dan efesiensi juga keadilan (sesuai dengan kondisinya), tanpa ukuran-ukuran itu terjadinya ketimpangan pelayanan tidak dapat dihindari (Sinambela, 2007: 15). Pentingnya ukuran ini juga memperhatikan bahwa birokrasi publik cenderung menetapkan target dan dalam pencapaian target, mereka cenderung menghindari kelompokkelompok yang rentan tanggap terhadap kebijakan publik baik secara politis maupun ekonomis, misalnya kelompok miskin, termajinalkan, terpencil dan lainlain. Keshahihan kebijakan publik terletak utamanya pada pengelolaan kebijakan yang berkualitas, yaitu tingginya intensitas partisipasi publik. Dialog dengan publik mengandung kebenaran dan menjadi sarana suatu kebijakan untuk diimplementasikan.

2. RUMUSAN MASALAH Mencermati pokok-pokok pikiran diatas, maka yang menjadi masalah dalam implementasi kebijakan adalah: a. Bagaimana kebijakan itu diimplementasikan, diopersionalkan sesuai dengan tujuan dan sasarannya. b. Faktor-faktor apa yang mendukung dan menghambat implementasi kebijakan, c. Model implementasi kebijakan yang dapat dilakukan, d. Siapa sesungguhnya pelaku implementasi kebijakan, e. Bagaimana mengukur keberhasilan implementasi kebijakan.

3. TUJUAN PEMBAHASAN Pembahasan mengenai implementasi kebijakan bertujuan memperoleh landasan, baik secara akademis maupun eksperimental yang berkaitan dengan: a. Realisasi Implementasi kebijakan, b. Faktor yang mendukung maupun menghambat dalam implementasi kebijakan, c. Model-model implementasi kebijakan, d. Pelaku implementasi kebijakan, dan e. Cara untuk mengukur keberhasilan implementasi kebijakan. B. PEMBAHASAN 1. Realisasi Implementasi kebijakan, Kebijakan dapat diimplementasikan sebagai wahana untuk menata masyarakat sasaran, manakala pimpinan atau pelaksana kebijakan, sasaran atau masyakat, dapat dan mampu memahami, menghayati, dan berkesesuaian dengan isi atau nilai kebijakan tersebut. Sebaliknya apabila isi atau nilai kebijakan tidak dapat difahami dengan baik, tidak di hayati, dan tidak berkesesuaian, maka kebijakan itu tidak akan terlaksana, dan pada gilirannya kondisi masyarakat sasaran tidak terarah dan tidak menentu. Masing-masing komponen akan berjalan sendiri-sendiri sesuai dengan kemampuan dan kemauannya. Implementasi memang melibatkan sejumlah komponen, lembaga yang terorganisir dengan baik, pejabat atau pemegang otoritas atau posisi penting dan menetukan, serta masyarakat yang berkepentingan. Standar, ukuran, proses dan prosedur yang diperlukan akan lebih baik kalau disiapkan terlebih dahulu secara matang dan disosialisasikan kepada masyarakat sasaran sebelum kebijakan itu diimplementasikan. Sehinga tidak ada keterkejutan. 2. Faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan, Agar kebijakan itu dapat diimplementasikan dengan baik dan terarah, maka ada beberapa syarat yang harus dipenuhi:

a. Telah terumuskannya dengan baik dan rinci tujuan-tujuan dan sasaransasaran (target) kebijakan. Rumusan tujuan dan sasaran kebijakan secara rinci dan jelas akan membantu, baik pelaku kebijakan maupun warga masyarakat dalam implementasi kebijakan, mereka tidak banyak interpretasi maupun bertanya tentang bagaimana kebijakan tersebut harus diimplementasikan. Sehingga kalau rumusannya tidak jelas atau tegas, maka implementasi kebijakan itu akan mengalami kesulitan, bahkan bisa gagal sama sekali. b. Telah terancang dengan tepat dan jelas program-program aksinya. Program-program yang terencana dengan jelas juga akan memperlancar implementasi kebijakan, karena para pelaku kebijakan telah mampu memahami kebijakan tersebut dan tahu bagaimana kebijakan itu diimplementasikan. c. Telah dialokasikannya dengan konkrit dana/anggaran yang diperlukan. Kejelasan alokasi anggaran, baik jumlah maupun waktu pencairannya, serta bagaimana pertanggungjawabannya akan memudahkan bagi para pelaku kebijakan dalam mengimplementasikannya. Sebab semua aktivitas yang dilakukan memerlukan anggaran betapapun terbatasnya (jerbasuki mowo beo). d. Telah terjadwalkan dengan jelas pelaksanaan implementasinya termasuk siapa pelaku utamanya. Kebijakan yang terjadwalkan dengan baik, memudahkan para pelaku kebijakan melaksanakan dan menyesuaikan dengan kegiatan kebijakan-kebijakan lainnya. 3. Model implementasi kebijakan. Beberapa model implementasi kebijakan publik yang pernah diterapkan oleh pemangku kebijakan adalah sebagai berikut (dikutip Leo Agustino: 2008) : 3.a. Model Donald Van Metter dan carl Van Horn. Model pendekatan yang dirumuskan oleh keduanya disebut dengan A Model of The Policy implementation. Yaitu kebijakan yang sengaja dilakukan untuk meraih kinerja implementasi kebijakan yang berhbungan dengan beberapa variabel: 3.a.1). Ukuran dan tujuan kebijakan Kebijakan dapat diimplementasikan manakala ukuran dan tujuannya realistis sesuai dengan kondisi yang ada. 3.a.2). Sumberdaya Keberhasilan implementasi kebijakan banyak ditentukan oleh sumber daya, baik amnusia maupun yang lain. 3.a.3). Karakteristik agen pelaksana

Proses implementasi kebijakan banyak dipengaruhi oleh sifat/karakteristik lembaga, instansi pelaksana, termasuk luas sempitnya wilayah pelaksanaan kebijakan. 3.a.4). Sikap/kecenderungan (disposition) para pelaksana. keberhasilan implementasi kebijakan dipengaruhi oleh sikap (menerima atau menolak) ara pelaku kebijakan atau masyarakatnya. 3.a.5). Komunikasi antar antar organisasi dan aktivitas pelaksana. Koordinasi merupakan mekanisme yang baik dalam proses implementasi kebijakan. Karena dengan demikian akan mningkatkan pengetahuan, pemahaman, dan rasa tanggungjawab. 3.a.6). Lingkungan ekonomi, Sosial, dan Politik. Yang harus diperhatikan dalam proses implementasi kebijakan adalah sejauh mana partisipasi atau keterlibatan lingkungan eksternal, sebab lingkungan juga memiliki peran besar dalam mendorong proses tersebut. 3.b. Model Daniel Mazmanian dan Paul Sabatier. Model implimentai kebijakan yang ditawarkan disebut A Framework for Policy Implementation Analiysis, yaitu kemampuan mengidentifikasi variabel dalam rangka tercapainya tujuan kebijakan. Variabel tersebut adalah: Mudah tidaknya masalah yang akan dikerjakan, meliputi: 3.b.1. Kesukaran tehnis, Tercapai tidaknya tujuan kebijakan tergantung banyak hal teknis (komunikasi, kewenangan, jadwal aktivitas, dan lain lain) , termasuk kemampuan mengembangkan indikator pengukur prestasi kerja serta hubungan kausal yang mempengaruhi masalah yang dihadapi. 3.b.2. Keberagaman perilaku yang diatur. Keberagaman prilaku yang diatur menetukan keberagaman layanan yang diberikan, termasuk tingkat kemudahan atau kesulitan peraturan yang dibuat. 3.b.3. Jumlah penduduk yang menjadi sasaran. Besar kecilnya jumlah penduduk, termasuk tingkat kepadatannya, akan menentukan mobilisasi implementasi kebijakan dan peluang keberhasilannya. 3.b.4. Tingkat dan ruang lingkup perubahan perilaku yang dikehendaki. Besar kecilnya perubahan tingkah laku yang diinginkan akan menentukan tingkat kesulitan dan keberhasilan implementasi kebijakan. Semakin rumitnya perubahan yang diinginkan, maka semakin rumit pula tingkat kesulitan yang harus disiapkan.

3.c. Kemampuan kebijakan dalam menstruktur proses implementasi secara cermat dan tepat, meliputi: 3.c.1. Kecermatan dan kejelasan penjenjangan (prioritas) tujuan yang akan dicapai. Keberhasilan implementasi kebijakan juga ditentukan seberapa tingkat kecermatan dan kejelasan prioritas tujuan yang akan dicapai. 3.c.2. Keterandalan teori kausalitas yang diperlukan. Keterandalan teori yang dijadikan pedoman atau rujukan dalam proses implementasi kebijakan akan menetukan keberhasilan. 3.c.3. Ketepatan alokasi sumber dana/biaya. Ketersediaanya dana atau anggaran pada batas ambang tertentu menetukan peluang tercapainya tujuan implementasi kebijakan. 3.c.4. Keterpaduan herarki di dalam lingkungan dan diantara lembagalembaga atau instansi pelaksana. Salah satu ciri penting dalam peraturan atau perundang-undangan adalah bagaimana dapat memadukan herarki badan-badan pelaksana kebijakan sehingga terjadi kohesisitas antar mereka. 3.c.5. Aturan pembuatan keputusan dari badan pelaksana, 3.c.6. Kesepakatan para pejabat terhadap tujuan yang tertera dalam undang-undang, 3.c.7. Akses formal dari pihak luar lembaga atau instansi. 3.d. Tercapai tidaknya tujuan kebijakan tergantung banyak hal teknis (komunikasi, kewenangan, jadwal aktivitas, dan lain lain) , termasuk kemampuan mengembangkan indikator pengukur prestasi kerja serta hubungan kausal yang mempengaruhi masalah yang dihadapi. variabel diluar undang-undang yang mempengaruhi implementasi, meliputi: 3.d.1. kondisi sosial eknomi dan teknologi. Salah satu variabel yang ikut menetukan keberhasilan implementasi kebijakan adalah kondisi sosial ekonomi masyarakat serta kemampuan teknologinya. 3.d.2. Dukungan publik. Dukungan publik menjadi salah satu kekuatan besar bagi terlaksananya implementasi kebijakan, sebab dengan dukungan yang begitu luas, secara politis berarti masyarakat memahami dan sepakat terhadap apa yang akan dilaksanakan oleh lembaga atau institusi, sehingga tidak ada hambatan dalam pelaksanaannya. 3.d.3. Sikap dan sumber-sumber yang dimiliki kelompok masyarakat. Sikap dan sumber masyarkat yang jelas (kearifan lokal masyarakat) terhadap kebijakan yang dilaksanakan akan dapat memperlancar implementasinya.

3.d.4. kesepakatan dan kemampuan kepemimpinan para pejabat pelaksana. 3.e. Model George C. Edward III, meliputi: 3.e.1. Komunikasi, 3.e.2. Sumberdaya, 3.e.3. Disposisi, 3.e.4. Struktur birokrasi. 3.f. Model Merilee S. Grindle Menurut Grindle ada dua model implementasi kebijakan (1980:5), yaitu: 3.f.1. Content of Policy Bahwa implementasi kebijakan itu harus mempertimbangkan kepentingan, manfaat, target yang akan dicapai, lokasi dimana kebijakan itu diimplementasikan, kompetensi dan kapabilitas pelaksana, serta sumber daya yang digunakan. 3.f.2 Context of policy Bahwa implementasi kebijakan itu harus memperhatikan kekuasaan, kekuatan, kebutuhan dan strategi dari aktor yang terlibat. Memperhatikan karakteristik lembaga yang ikut mempengaruhi kebijakan itu, dan memperhatikan tingkat kepatuhan dan respon atau kepedulian dari pelaksana implementasi kebijakan.

4. Pelaku Implementasi kebijakan. Proses implementasi kebijakan akan dipengaruhi oleh tujuan yang ingin dicapai, termasuk muatan atau nilai dari pelbagai kebijakan yang dirumuskan. Implementasi beberapa kebijakan tertentu biasanya hanya melibatkan sejumlah kecil satuan pembuat keputusan kunci, misalnya aktor yang menduduki posisiposisi puncak (secara nasional misalnya). Sebaliknya, ada pula kebijakan yang dilaksanakan oleh sejumlah besar pembuat keputusan yang posisinya bertebaran dalam sejumlah wilayah geografis dan administratif yang lebih luas. Disamping itu berbagai pejabat di daerah sangat mungkin dilibatkan sebagai pelaksana dari program-program yang telah dirancang dan memungkinkan untuk dilaksanakan didaerah-daerah tersebut. Semakin besar jumlah tebaran posisi implementasi, baik secara geografis maupun secara organisatoris administratif, maka semakin terbuka pula peluang hambatan dan tantangan tugas-tugas implementasi satuan kebijakan. Sebabnya adalah semakin banyaknya satuan-satuan pengambil kebijakan yang terlibat didalamnya. Dan dengan demikian semakin banyak pula persolan yang mengikutinya. Keputusan-keputusan yang dibuat dapat pula menunjukkan siapa-siapa yang ditugasi sebagai pelaksana atau implementer dari keputusan tersebut. Karena itu

diperlukan adanya kesesuaian antara keputusan dengan para pelakunya. Demikan halnya keputusan itu akan mempengaruhi bagaimana ia diimplementasikan, bahkan kemungkinan terjadi perbedaan antara satu wilayah dengan lainnya, satu petugas dengan petugsa lain, karena masing-masing memiliki karakternya sendiri dalam memahami dan mengimajinasi implementasi kebijakan, meski sudah diantisipasi pada saat pembuatan kebijakan tersebut. Dukungan elite politik juga akan memberikan corak tersendiri dalam implementasi kebijakan. Tidak hanya itu, termasuk lancar tidaknya, besar kecilnya respon masyarakat terhadap keputusan tersebut. Masalah ideologis, kebudayaan, aliansi politik dan peristiwa-peristiwa tertentu merupakan lingkungan lainnya yang akan membawa dampak terhadap proses implementasi kebijakan. Semua itu akan memberi pelajaran berharga dalam pembuatan kebijakan dan implementasi berikutnya. 4. Cara untuk mengukur implementasi kebijakan. Semua kebijakan, baik itu: undang-undang, peraturan, larangan, atau apapun bentuknya pastilah mengandung unsur kontrol (pengawasan). Kebijakankebijakan tersebut didesain agar orang mengerjakan/tidak mengerjakan sesuatu atau melanjutkan sesuatu. Supaya kebijakan berjalaan efektif (sensitif pada kepentingan publik), yang diperlukan adalah lebih dari sekedar formulasi kebijakan berdasar permasalahan yang ada, atau kekuatan cadangan finansial guna menghasilkan output yang direncanakan. Tetapi lebih dari itu, juga bagaimana teknik pengawasan atas implementasi/pelaksanaan kebijakan harus memadahi. Konsekwensi dari tindakan kebijakan tidak pernah diketahui secara penuh, oleh karena itu memantau tindakan kebijakan merupakan suatu keharusan. Pemantauan setidaknya memainkan empat fungsi dalam analisis kebijakan: kepatuhan, pemeriksaan, akuntansi, dan eksplanasi (william N. Dunn: 2003) : a. Kepatuhan (Compliance). Pemantauan bermanfaat untuk menentukan apakah tindakan dari para administrator program, staf, dan pelaku lain sudah sesuai dengan standar dan prosedur yang dibuat oleh para legislator, instansi pemerintah, atau lembaga profesional lainnya, b. Pemeriksaan (auditing). Pemantauan membantu menentukan apakah sumberdaya dan pelayanan yang dimaksudkan untuk kelompok sasaran maupun konsumen tertentu (individu, keluarga, maupun wlayah) telah sampai kepada mereka, c. Akuntansi. Monetoring menghasilkan informasi yang bermanfaat untuk melakukan akuntansi atas perubahan sosial dan ekonomi yang terjadi setelah dilaksanakannya sejumlah kebijakan dari waktu kewaktu, d. Eksplanasi. Pemantauan juga menghimpun informasi yang dapat menjelaskan mengapa hasil-hasil kebijakan dan program berbeda antara

wilayah yang satu dengan lainnya atau bahkan antar pelaku kebijakan itu sendiri. Hal berikutnya yang perlu mendapat perhatian adalah evaluasi dan dampak dari implementasi kebijakan. Evaluasi kebijakan sebagai aktivitas fungsional biasanya telah dirumuskan bersamaan dengan kebijakan itu sendiri. Apa manfaat, pengaruh dari kebijakan, program, dan proyek yang sedang dan/atau diimplementasikan. Ada tiga hal yang perlu diperhatikan dalam evaluasi kebijakan: 1. Bahwa evaluasi kebijakan berusaha memberikan informasi yang valid tentang kenerja kebijakan. Dalam hal ini evaluasi berfungsi menilai hasil dari penggunaan instrumen kebijakan, 2. Evaluasi kebijakan berusaha menilai kepastian tujuan atau target dengan masalah yang dihadapi. Dalam hal ini evaluasi kebijakan memfokuskan perhaaatiannya pada substansi dari kebijakan yang ada, apakah tujuan yang telah ditetapkan benar-benar mampu menyelesaian masalah yang dihadapi, 3. Evaluasi kebijakan diusaha mampu memberikan sumbangan pada kebijakan lain, terutama dari segi metodologi. Evaluasi kebijakan diupayakan menghasilkan rekomendasi atas penilaianpenilaian yang dilakukan dari kebijakan yang dievaluasi. Implementasi kebijakan mempunyai bebarapa dampak, yaitu: 1. Berpengaruh pada persoalan masyarakat. Yang harus dipikirkan terlebih dahulu sebelum implementasi kebijakan direalisasikan adalah: apakah kebijakan itu akan berpengaruh terhadap kondisi sosial, ekonomi, politik, budaya, tradisi, adat istiadat, hubungan antar warga masyarakat dan lain sebagainya. Jika ada pengaruhnya seberapa tingkatannya sehingga segera ada antisipasi. 2. Berpengaruh pada situasi dan kelompok atau masyarakat lain (eksternalitas). Uji coba bahan peledak misalnya, jelas akan berdampak pada wilayah atau masyarakat lain yang berdampingan. 3. Berpengaruh pada masa yang akan datang. Apa yang dilaksanakan sekarang mempunyai dampak pada masa mendatang.