Desafios e perspectivas da modernização das polícias civis na sociedade brasileira: Reflexões sobre uma nova governança da polícia de investigação

Capítulo 1

A BAIXA EFICÁCIA DA INVESTIGAÇÃO CRIMINAL NA SOCIEDADE BRASILEIRA

O Brasil é um dos países mais violentos do mundo. Não há dúvida quanto a isso. E esse fenômeno é evidenciado pelo número absoluto anual de mortes violentas intencionais, em torno de quarenta e sete mil, de roubos, em torno de novecentos mil, de estupros, em torno de setenta e quatro mil, e de feminicídios, próximo a mil e quinhentos (FBSP, 2024, p. 20).

A dinâmica da violência na sociedade brasileira está intimamente associada aos jovens de 15 a 24 anos, que são tanto as principais vítimas quanto os principais autores de crimes violentos. O crescimento da violência nesse grupo social se concentrou nas periferias urbanas. Diversas pesquisas realizadas no Brasil, voltadas à elaboração de mapas da violência no espaço urbano, chegaram à mesma conclusão: a incidência de homicídios é maior nos territórios de maior vulnerabilidade social. Portanto, não se pode desconsiderar que a criminalidade violenta está associada às desigualdades sociais, que insistem em macular o país mesmo após os avanços alcançados. Há uma inquestionável seletividade social tanto na vitimização pela violência quanto na ação punitiva por parte do aparato policial, judicial e prisional. Os jovens negros, pobres e residentes nas regiões de maior vulnerabilidade social que constituem o grupo social mais vitimizado pelos crimes violentos e, ao mesmo tempo, os mais susceptíveis à repressão do Estado.

A despeito disso, não se pode ignorar que a violência na sociedade brasileira está associada, em boa medida, à consolidação do mercado ilícito das drogas, comercializando, num primeiro momento, a maconha, a cocaína e, posteriormente, o crack. O problema não está nos efeitos químicos que essas drogas provocam no organismo dos usuários. A maconha, a cocaína em pó e o crack não criam, necessariamente, pessoas agressivas e dispostas a matar. Elas criam uma necessidade física e psicológica que favorece furtos e roubos, mas não a violência em si, que surge na comercialização dessas drogas, ou seja, o próprio tráfico de drogas é que gera jovens dispostos a matar. Isso acontece porque a compra e a venda de certas drogas são muito rentáveis por serem ilegais, sendo consideradas crimes pelo ordenamento jurídico. (Sapori, Medeiros,2010)

Os assassinatos estão relacionados à combinação de racionalidade econômica e ilegalidade que estruturam esse mercado. Isso ocorre porque nos mercados ilegais os problemas de valor dos bens comercializados, da competição entre os fornecedores e da cooperação entre os atores econômicos apresentam contornos específicos, comparativamente aos mercados legais. Em outras palavras, a construção da ordem social nos mercados ilegais manifesta singularidades em relação aos mercados legais. A violência física tende a ser recurso de resolução de conflitos e consequente manutenção da ordem muito mais utilizada nos mercados ilegais comparativamente aos legais.

Outro aspecto decisivo que conforma a criminalidade violenta na sociedade brasileira é a fragilidade do Estado de Direito enquanto instituição provedora da segurança pública. A garantia do monopólio do uso legítimo da força pelo Estado não se consolidou no período democrático. Ao contrário, a violência se espraiou pelas relações sociais cotidianas como em nenhum outro momento da nossa história. Vivenciamos verdadeiro processo descivilizador que afeta profundamente a qualidade da nossa democracia e os valores que a sustentam.

A indigência das políticas de segurança pública é fator a ser considerado nesse processo. Elas têm sido pautadas pela improvisação e pela mera reação a eventos graves que são repercutidos pelos meios de comunicação de massa. Não se identificam avanços qualitativos consistentes na formulação e na gestão de políticas públicas de controle da criminalidade em qualquer âmbito da federação nas últimas três décadas. A ineficiência das polícias, a morosidade da justiça criminal e a ampla degradação do sistema prisional são problemas crônicos que parecem insolúveis.

É preciso reconhecer que o arranjo institucional da segurança pública estabelecido pela Constituição Federal não contribuiu para a construção de uma sociedade mais pacífica. A democracia instaurada pela nova Carta Constitucional amparou-se em velhas estruturas do sistema policial e judicial, muitas delas anteriores à própria ditadura militar. A Constituição de 1988 reafirmou assim um sistema de segurança pública que à época da sua promulgação já se mostrava frouxamente articulado, ineficiente no controle do crime e recalcitrante no respeito aos direitos civis da cidadania. Ressalte-se sob tal perspectiva a relevância da impunidade como fomentadora da violência no país.

Impunidade diz respeito à baixa efetividade do Estado na garantia da segurança pública. A preservação da vida e do patrimônio dos cidadãos é responsabilidade das instituições estatais especificamente criadas para esse fim, quais sejam, a polícia, a Justiça e a prisão. Compõem o que se denomina de sistema de segurança pública, com divisão complementar de atribuições. A polícia previne e investiga os crimes, a Justiça processa e julga os acusados e a prisão aplica a pena dos criminosos condenados. Além da Constituição Federal, outros ordenamentos jurídicos delimitam o funcionamento do sistema de segurança pública, quais sejam, o Código Penal, o Estatuto da Criança e do Adolescente, o Código de Processo Penal e a Lei de Execução Penal.

A impunidade no Brasil diz respeito ao mau funcionamento de todo esse arcabouço institucional (Sapori; Soares, 2015). Diz respeito ao baixo grau de certeza da punição, que se refere à ineficiência do sistema de segurança pública na aplicação do ordenamento jurídico, destacando-se:

a) A baixa capacidade preventiva da polícia: o efetivo policial, quando distribuído nos locais e horários de maior incidência da criminalidade (zonas quentes de criminalidade), é capaz de reduzir a incidência do fenômeno. A presença de policiais fardados, patrulhando diariamente as vias públicas, reduz as oportunidades para o cometimento de crimes. Quando isso é feito de maneira precária, poucos criminosos conseguem vitimar grande número de pessoas, especialmente no que concerne aos crimes contra o patrimônio. Essa é a realidade prevalecente nas grandes e médias cidades brasileiras. O policiamento ostensivo no Brasil ainda é meramente reativo. A polícia atua quando o crime já foi consumado. São raros os planos operacionais pautados pela lógica proativa, distribuindo os recursos humanos e materiais com o intuito de prevenir a incidência de crimes. É fala recorrente entre os comandos das polícias militares no Brasil a de que a polícia não consegue se antecipar ao crime, evitando sua ocorrência, o que leva a uma postura de resignação diante dos elevados indicadores de criminalidade violenta, como se nada pudesse ser feito. Prevalece a prática de distribuir o efetivo policial por turnos de trabalho, sem análises prévias da distribuição do crime no tempo e no espaço;

b) A baixa capacidade investigativa da polícia: a investigação de crimes envolve a adoção de procedimentos para se comprovar, antes de tudo, que o fato realmente aconteceu, denominado de materialidade do crime, e a coleta de evidências sobre a autoria dele. Esse trabalho é sistematizado no inquérito policial que, quando finalizado, é remetido à Justiça. Considera-se o crime esclarecido quando o inquérito policial conseguiu evidenciar a materialidade e a autoria, sustentando a atividade processual. A taxa de esclarecimento de crimes no Brasil, segundo estudos recentes, é muito baixa;

c) A morosidade da justiça: a justiça criminal brasileira é muito lenta. A principal evidência nesse sentido é o tempo que o crime de homicídio demora para ser processado e julgado. Há estudos científicos nesse sentido comprovando que o tempo médio transcorrido entre a data de ocorrência do homicídio e a data do julgamento pelo Tribunal do Júri é de sete anos. As variáveis que contribuem para a morosidade no processamento dos crimes de homicídio no Brasil estão principalmente na fase judicial. Dizem respeito à excessiva burocratização dos procedimentos judiciais e aos inúmeros recursos para os tribunais superiores. O excesso de prazo decorrente da requisição de laudos e de perícias que podem ser utilizados pelo juiz para fundamentar sua decisão ou que podem ser solicitados por ele atrasa ainda mais o fluxo processual.

d) A precariedade do sistema prisional: a superlotação do sistema prisional também deve ser contemplada como dimensão da impunidade. A população prisional do Brasil ultrapassa o contingente de 800 mil presos, ao passo que o número de vagas não chega a 400 mil. Essa realidade afeta a capacidade do poder público de garantir aos presos o tratamento digno previsto na Lei de Execução Penal, diminuindo as possibilidades de reintegração social e, consequentemente, ampliando as chances de reincidência criminal. A ociosidade dos presos é preponderante nas unidades prisionais do país, sendo que apenas 20% dos detentos exercem atividades de laborterapia. Os presos que estão estudando no sistema, por sua vez, não alcançam 10%. Não bastasse isso, boa parte dos presídios brasileiros transformou-se em verdadeiros home offices do crime. Estudos recentes revelam ainda que o país possui na atualidade mais de 60 facções criminosas constituídas e atuantes em todo o território nacional, quase na totalidade dedicadas ao tráfico de drogas. Todas essas facções se estruturam no interior de unidades prisionais.

Como se depreende, a impunidade na sociedade brasileira não está adstrita a uma organização específica. É o sistema de segurança pública e justiça criminal como um todo que funciona mal. Dada a proposta deste livro, contudo, vamos nos concentrar na análise mais sistemática dos problemas que estão conformando a investigação criminal realizada pelas polícias civis estaduais. A atuação da Polícia Federal não constitui objeto da presente reflexão.

Investigação criminal e segurança pública

A investigação criminal constitui atividade fundamental do Estado na efetivação da segurança pública. É através dela que são identificados eventuais autores de crimes, de modo que evidências são sistematizadas e servem de base para a fase processual propriamente dita. Nesse sentido, envolve as seguintes tarefas: a) identificar e interrogar suspeitos; b) produzir provas jurídicas; e c) instruir o processo criminal.

A despeito do fato de que o Ministério Público pode também investigar crimes, cabe às Polícias Civis estaduais a principal responsabilidade nesse sentido, além da Polícia Federal. Elas são elo imprescindível do fluxo de atividades que compõem a dinâmica do sistema de segurança pública e justiça criminal na sociedade brasileira, conforme a Figura 1.

Figura 1 - Estrutura e fluxo de atividades do sistema de segurança pública e justiça criminal – Brasil

Fonte: Adaptado de Ribeiro (2010).

O sistema de segurança pública e justiça criminal é composto por organizações diversas, cada uma delas dedicada à execução de atividades próprias que se complementam. Sob o ponto de vista formal, o desenho institucional do sistema prevê uma dinâmica pautada pelo equilíbrio, pela cooperação e pela integração. Não é o que efetivamente ocorre, entretanto. Conflitos de interesses são recorrentes como também o isolamento institucional. A perspectiva corporativista tem orientado o funcionamento dessas organizações. O sistema de segurança pública e justiça criminal na sociedade brasileira constitui, sob tal prisma, típica manifestação de um sistema frouxamente articulado (Sapori, 2006).

A principal fonte de frouxa articulação é a separação do trabalho policial em duas organizações distintas, a Polícia Militar, que realiza o policiamento ostensivo, e a Polícia Civil, que realiza o trabalho investigativo. Na quase totalidade das democracias contemporâneas, as atividades ostensiva e investigativa são realizadas pela mesma polícia, independentemente de quantas existam. É o que se denomina de polícias de ciclo completo.

Tal singularidade do subsistema policial brasileiro provoca a emergência de inúmeros focos de disjunção no trabalho do policiamento ostensivo e investigativo. É o caso, por exemplo, da ausência de mecanismos integrados e articulados de planejamento das intervenções públicas na área. A segmentação de trabalho entre as polícias faz com que as tarefas envolvidas no controle da criminalidade estejam concentradas no âmbito ostensivo, resumindo-se a planos de distribuição dos recursos humanos e materiais das polícias militares. A investigação policial e eventual identificação e detenção de criminosos ocorre em momento distinto e obedece somente à lógica de elaboração de documento a ser entregue às instâncias judiciais, que é o inquérito policial. Em outras palavras, a divisão polícia ostensiva/polícia investigativa é aspecto institucional dos mais relevantes para a devida compreensão dos percalços da investigação criminal na sociedade brasileira.

A atividade investigativa é crucial na dinâmica do sistema de segurança pública e justiça criminal.

Conforme argumentam Costa e Oliveira Júnior (2016),

De fato, a investigação criminal tem desempenhado duas funções críticas relacionadas à promessa estatal de segurança. Em primeiro lugar, ela é a principal porta de entrada do Sistema de Justiça Criminal. Embora existam outras situações que prescindam da polícia, a maioria dos processos criminais tem origem no inquérito policial. Ademais, a investigação desempenha papel central na função de