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CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR

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fO'Rf'TO DO ESTADO

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. UMANOVATEORIA

DA DIVISO DOS PODERES.,

DEDALUS Acervo.

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Memria Jurdica Editora
So Paulo, 2002

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."CAPllTUlLO 7 A lHIJEXAJP>AlR'fHO> DOS lPOlDllElRJES

nal - do regime democrtico d s ataqu . inimigos17l, foi a primeira das c:lusas do inverno totalit- rio que abriu fi Europa Ocidental civilizada no sculo passado. Por lUdo isso, a gerao d segundo ps-guerra que, 'vollando do inferno'. disps-se a reconstruir ordem Itica democrtic:l. revisou a fundamentaiio filosfica do reg. ne. a fim e abri-lo a um ncleo de vaIares mnimos, reconhecidos e i stituciona izados por consenso. A experincia negativa das violaes br tais e sist mticas aos direitos humanos despertaria a conscincia tica d Ocident, adormecida por dcadas de vigncia de um positivismo radi :lI, reap~r ~endo na'peclarao Univef:-." sal dos Direitos Humanos das es Uni as de 1948, inegavelmente o documento jurdico mais impol1 lle de tod o sculo XX. Iria nascer. assim. um c lstitucion lismo de valores mlnimos. que todos podemos aceitar, acilla das diC renas ideolgicas IiO plano poltico e scioeconmico, arque in rentes dignidudt; viva, existencial e igual da pessoa h Imana. Es es v:llores. concretizveis e processveis por meio de tcn. as jurdic s novas, poderiam vir a ser defendidos por um rgo (um ribunaJ) .iado na Constitui:io, entre os poderes polticos. para t:ll fi . Estamos, com isso, intro uzindo a ima fase de nossa Histria da divis:io dos poderes.

1. A.S TRS FASES DA PERCEPO 00 FENMENO CONSTITUCIONAL A cUlIsliluio foi percebida diferentemente ao longo da Histria do Ocidente. Das origens do Reino Medieval Revoluo franco:lInericana. o que se poderia considerar conslituio era concebido, antes de tudo. como ln dado ftico, forjado jJelahistria, illdeperidente de uma interven:io direta da razo humana. Nessa primeira fase, a conslilllio o entranamento de pactos, costumes e modos de aeo.modao a conflitos e dominaes, esparsamente formalizados, envolvendo, na comunidade, os que detm autoridade e os que a obedecem.l~ No chega a formar um direito prprio, especfico, distinto do direito comum ao conjunto das relaes privadas. As revolues liberais do sculo XVIII que invocaram a :lptido do direito. enquanto produto da racionalidade humana, para reger, de forma autnoma, tambm o Estado e a vida poltica. O Estado pode e deve ser submetido ao direito, um direito especfico, ~scetvel de ser modelado, racionalmente, para atingir fins, A est, a nosso ver, o cerne da idia liberal das revolues setecentistas: a

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111

A itlia tia 'democracia militante' tlc que fala o Tribunal Conslitucional

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Por lodos. ver G. JELLlNEK, op. cit., p. 383.

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crena na capacidade do direito para regular e limitar o Estado e a poltica, por meio de uma lei, a Constituio, que, de alguma forma, provenha autonomamente da representao nacional. Nessa segunda fase, Constituio j direito: Mas , ainda, um l1l direito POllico , no um direito plenamente jurdico: Com isso se quer dizer duas coisas. Primeiro e principalmente, que a Constituio, embora direito, carece de fora normativa pr6pria, carece de instnJmentao, carece de uma jurisdio, que assegure sua eficcia jurdica. A produo dos efeitos esperados das normas constitucionaiS( dependia, basicamente, do1air.piay, do cavalheirismo'e da boa vontade, dos protagonistas e das foras polticas envolvidas. E, segundo, decorrncia do anterior, a Constituio era simplesmente a lei da vida poltica em sentido estrito, no um sobre-direito, no a lei suprema 1e lodo o ordenamentojurdicom. . Na segunda dcada do sculo XX, comea a delinear-se uma\ terceira fase.\ No bojo da escola alem de direito ptblico, ocorre a Revoluo Kelseniana, que ganhou contornos definitivos na Teoria Pura do Direito.17~ Surge uma concepo nova de ordenalnento jurdico, piramidal e escalonado, estruturado em bases rigorosamente~. lgicas, cujo pice ocupado pela Constituio, com pressuposto em Ulll postulado da raz.o te6riC:.~1 >.. , A Constituio sem deixar de ser a lei reguladora da vida poltica, deveria aspirar. agora elevada condio de: (a) reposit6rio das normas jurdicas supremas; (b) fundamento de validade de todo o
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ordenamento jurdico; (c) cabea de capftulo de todos os ramos do direito; e (d) paradigma para a conformao de todas as normas infraconstitucionais, sob pena de invalidade. 176 ~

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A partir da revoluo kelseniana. comea a desenhar-se o direito constitucional em sentido estrito e rigoroso do termo. Um direito qt~e, sem renunciar sua substncia poltica, tenha vocao para a supremacia. Para realiz-Ia. necessita de instrumentos garantidores de uma eficcia jurdica pr6pria, independentemente da boa vontade' ~os protagonistas polticos. ~ ct ~ ctJ.. ~ A imaginao criadora acabou encontrando os meios institucio, nais para conferir ao direito constitucional fora ormativa. A pea- TY\eJ;() chave especfica, at ento desconhecida e que faltava, veio denominar-se de Tribunal Constitucional. Uma vez construda e posta em operao, produziu um profundo impacto sobre a diviso dos poderes, tema de nosso estudo.

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Esse direito constitucional nonnn(ivo. fora do mbito do CO/llIllOIl law, tentou ensaiar, sem xito, seus primeiros passos com a Constituio de Weimar e. mais particularmente, com a Constituio Austraca de 1920, projetada por Kelsen. Passado o inverno totalitrio na Europa Ocidenta(e no contexto de uma nova fundamentao do direito. ele . veioa triunfar.ernJ945. Desde a, o controle de constitucionalidade e seus instrumentos, ou seja, a jurisdio constitucional, paulatinamente. vai deixando de ser vista como uma excentricidade estadunidense. E,: numa das maiores revolues da histria do direito continental, 10m a-se o centro vivo da nova concepo do sistema constitucional. 177

Em um sCnlido gcr:ll, o direito constitucion:ll c scmprc scrum dircito cmincntcmentc poltico, porquc seu contedo poltico c, SU:l mzo de scr, fundJr c rcgular a ordem poltica.

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A lnic:l excco nesse perodo, no Ocidentc, foi o dircito constitucional cstadunidcnsc. L :I tradio dQ COIIIIIIOII law, com o instituto do jlldicial r('\'i('w, rcccpcionJndo o instrumcnto escrito dJ Conslituii1o, lirmou. pelo menos desde o CJSO Marbllry vs. MadiSOIl. o princfpio dJ supremJciJ do Est:ltuto Constitucion:ll sobre as Icis e o direito de nvel ordinrio. Mesmo assim. no se eX:lgcre a importnciJ do controle dc constitucion:llid:lde nesse p:lfs, que s adquiriu cxpresso pr.tic:l efctiv:l no sculo XX. Por todos, ENTERRfA (La COIwilllcilI como NOnl/{/ y ('I Tribllllal COllSlilllcional, cil., pp. 50-55).

176

Ver KELSEN,

H:lns,

Teoria Pura do Direi/o, Coimbra.

A. Al11:1do, 1979, Capo V,

pp.267-374.
171

mA primeim obf:l de importnci:l de KELSEN foi AlIg('lI/('ill(, S/ao/sle1Jr('. de 1925, onde propC em traos ger:lis um:. teori:. pura do Estado. A leori:l pum do direito ser:! escrita posteriormenle, duas ediOcs :llems, em 1934 e 1960 ..

Decl:lrou cenJ vez RIVERO: "(F:lz pouco tempo) ... 0 controle de conslitucion:llid:lde d:ls leis era (... ) um:l especialid:lde americ:ln:l. Hoje, porm, considemmos natuml estud:lr ':I proteilo dos direitos fundament:lis pelos Trihunais ConslitucionJis europeus'. umJ rcvoluo." 111 FAVOREU. Louis, Los TribllllOles COlIs/i/llciollo/n. B:lrcclon:l. Arie/, 1994, pr. 149-150.

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2. CINCO DESAFIOS DO CONSTITUCIONALISMO DA TERCEIRA FASE

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o constitucionalismo do segundo ps-guerra, liderado pela Constiluio Alem de 1949, retomou a linha de evoluo do constitucionalismo racionalizado, democrtico e ideologicamcnte pluralista, da Repblica de Weimar. Entretanto, introduziu profundas alreraes e adies importantssimas, para enfrentar cinco grandes desafios. O primeiro corresponde ao imperativo de colocar. antes e acima de {: j}J$ qu~lquel.' outra: e~igncia. da ordem )Ur~ica, a prote? ~a. dignjda~ej~. V~~ . -f" o.. eXistencial d:! pesso:! humana. As vlolaoes hOITendas II1fllgldas a ml- . '"V:'I~ Ihes pelos regimes totalitris. n:! primeira metade do sculo passado. d..A.fN~ mostraram at onde podem chegar os delentores do poder quando perdem a conscincia da dignidade de cada ser humano, como o mais elevado valor do nlllndo natur:J1. A selvageria brulal, praticada em um continente que se jactava de cultura e civilizao, dermbou as belas constnlcs racionalistas na qual assentara o direito. 178 O direito, a comear pelo constitucional, no pode ser distanciado do contacto imediato com a dignidade real da pessOa humana. Pelo contrrio: nela que deve Fincar seu poMo de partida; para ela que deve convergir todo seu dinamismo. Por isso o direito constitucional vem .assumindo~xpre~s~m~l1te, como fundamento e como finalidade, a dignidade da pessoa humana 17'l, no sentido profundo que a expresso conserva na tradio filosfica ocidental. Esse reconhecimento, por si s6, implicou conseqUncias de grnnde alcance: reforou o ?f'NI.PJjj.. .. ~~ compromisso da Constituio com os direitos fundamentais, mormente os - . .~ 1 direitos-liberdades; reconciliou a distribuio territorial do poder com princpio da subsidiariedade; e abriu a Constituio para uma ordem objetiva e transcendente de valores.
171

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vencid~antecedente, surge um segundo desafio .como compatibilizar a assuno expressa dos valores ligados dignidade da soa humana com o princfpio fundamental do respeito ao pluralis\no ideolgico e pol~ico? A questo mais complexa do que parece iI primeira vista. 1,0 pluralismo no supe, necessariamente, uma atitude ctica quanto a valores objetivos e transcendentes? O problema foi vivido na Alemanha de Weimar: Weber e Kelse'n optaram pelo pluralismo democrtico, relegando os valores ao relativismo da subjetividade de cada um; Schmill optou por valores, custa do p!uralismo, envere4ando para posi.es autoritrias 180. Valores transcendentes c, pluralismo democrtico so plenamente conciliveis, desde que os valor~,s sejam ahe.1os no universal da pessoa humana e o pluralismo rJemlJcntico recollI,ea limites legftimos e razoveis. Entretanto, essa J-,;:'/lIloni7.uono se viabiliza sem tcnicas, instnamentos e institui1.:t'C:i. O constitucionalismo contemporneo vai processar essa tenso articulando os trs planos de fins da sociedade poltica e de seus correspondentes planos de direo poltica:

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a) o p/ano abstraIO, genrico e medimo, das instituies que cuidam dos objelivos de Estado, vale dizer, do consenso em t0l110dos valores da democracia, universais e comuns a todos (liberdade, igualdade,justia, s~gurana e desenvolvimento), que requer neutralidade pal1idria e compromisso com a democracia; b) o p/aliO cOflcreto. especfico e imedimo dos rgos que tocam o funcionamento ordinrio dos servios pblicos (os objetivos da A dmifliSlrar7o), que requerem profissionalismo, continuidade, competncia tcnica, imparcialidade e apartidaridade;,sl) e c) o p/afio ideo16gico intermdio, em que operam partidos polticos, governo e oposio (os objetivos de Governo), os quais, recorrendo necessariamente s ideologias polticas, cumprem a
Consulrar Estudio Preliminar de MJllUeI ARAGN, in Carl SCHMllT, Sobre el t'ar/all/e/lfarisII/O, Madrid, Tecl1os, 1919, 1111. XXII a XXVIII; Jose ESTVEZ ARAUJO, LA Crisis Del Estado de DerecllO Liberal, Madrid, Ariel, 1989; Hans KELSEN, Esencia y 1'{I1ortle la Democracia, Mxico, Ed. Nacional, 1974. 111 RIBEIRO. Maria Teresa de Melo, O prillclpio da imparcialidade da adlllillistralio I'lblicl/, Coimhra, Alll1edina, 1996. Constiluiiio de 1988 Ar!. 37.
110

.79

"Antes de tudo, as terrfveis lies das experincias nazi-fascista encontram-se na fonle mesma da criao dos Tribunais Constitucionais na Alemanha e hllia, e no reslabelecimento do Tribunal austrfaco."(FA VOREU, op. cit., 11. 25}. No mesmo sClllido: Javier PEREZ ROYO, '/i-ibunal COllstituciollal y Di,'i,/ de l'oclert!S MJdrid. Tecnos, 1988, PIl. 40 e 41. . , V . . . c I er as segllllltcs constlllll s: a ema, Ar!. 1.., 1.; italiana, Art. 3".2' Ilarte; francesa, l'rdll/bulo de 1946; Art. 3 .; portuguesa, Ar!. I.; espanhola, Ar!. lO, 1.; hrasileira, Ar!. I", 111.

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tarefa de mediao, inevitavelmente conflitiva, polmica e po. esforos de identificao de novas liberdades c de novos direitos solarizante, entre os objetivos mais prximos e os objetivos lciais, que se entendem implcitos na clusula dl dignidade da pessoa timos da poltica. humana, Todos esses ternas exigem tratamento caso a caso, na O terceiro grande desafio est na adequada, razovel e equili! ~~apficao de critrios de razoabilidade e de proporcionalidade. brada composio, em 110SS0Sdias, das duas perenes funes' do X Indicamos"para concluir, um ltimo desafio, de altssima densidireito cOl1stjtllcjona~: ~e um ld~: iri~trumentar ~ eficaz funciona~. (j)} dad~ poltica. i.E possvel ao ~ireito constitu?ional conc~liar a pr~se~menta dos poderes publicas na reallzaao de seus fll1s (govemabiJid~~J vaao dos valores fundamentais da democracia _ em mll1tas constltulde); e, de outro, limitar os 'poderes pblicos frente soCiedade e aos ~ 1:'" es objeto de c1usula(s) de inabolibilidade _ com o inexorvel evoJil~divduos, .pa~a que no abu~em .d~ po~er de mando" menos ainda, ~ ver histrico, que traz junt~ a evoluo dos. prprios valores ou, p~lo vlOlem.os dIreitos fundamentais (ltfflllaao .do poder).I~- No desco.~ .menos, de sua compreensao? i,Pode-se hOJe aposentar a revoluaonhecida, na His(ria, mesmo em pases democrticos, a autoridade de (). 9.JJfJJ..;...<jJJ:J cJJ.:n mptura, comissionando, de alguma forma, uma funo constituinte a plenos poderes. Nessa, o poder dos governantes, inclusive quando ~ Cl OJ) um rgo constitucional independente do poder deliberativo? Ou maiorias parlamentares, COhcClllra-se de tal forma que, em nome da n:" ,I', .~ M i,estaremos condenados petrificao de normas constitucionais e; por eficcia governamental, violentam-se direitos fundamentais de indiv~. meio delas, petrificao de valores, legitimando-se, dessarte, o apeJo duas e de setores da sociedade (a ultmgovemabilidade). No outro ~ nJptura dos procedimentos constitucionais? extrcmo, h pases lJo preocupados com limitar o poder, que vivem Sustentamos que a Constituio vem recebendo da sociedade. IIOS mergulhados em impasses inslitucionais resultantes de uma separao ltimos cinqUenta anos, a misso de encarnar a essncia mesma da paralisallte dos rgos polticos da soberania (a ingovemabilidade)l8J. juridicidade, para reinar suprema sob~e o Estado e o convvio social. No O constitucionalismo contemporneo busca tambm, institucionalse trata, mais, simplesmente. da supremacia de puros comandos de mente, enfrent:lr esse desafio. vOlltade pretensamente contidos nas disposies do texto constitucional. Um quarto.desafio ordem constitucional apresenta-se, cada vez' O CffY\~ ~. arbitrariamente. sub~.tituveispor 9utros. A supremacia da Constituio maior, 110 terreno dos djr~itos fundam~ntais. I_lll meras S.o.as q~estes ffi ctirv \ ,. M r111~n~rta um~ prevalncia. l~ima dos valores supremos da ra,zo~bilidade que pedem resposta. ASSIm, a conheCida tensao entre dlreltos-lJberda~ ''-'''V Jundlca, radicados na dlgmdade perene da pessoa, suscetlvelS a um des e direitos sOc;iais, que traduz geralmente um conflito entre o processo de descoberta e concretizao ao longo da Histria dos povos. princpio da livre iniciativa privada e o princpio da subsidiariedade da Essa parece ser a ltima etapa da supremacia do Direito, que a nova ao do Estado em sua projeo econmica e social.. No' mbito doutrina alem vm chamando de Verjass/lllgsst{/{/I. mesmo das liberdades, a possibilidade de contraposio entre direitos no tem cessado de crescer em nmero e em intensidade. Difcil tambm discernir os .Iimites da lei quando, em nome de alguma 3. O TRmUNAL CONSTITUCIONAL necessidade ditada pelo bem comum,' h que limitar o mbito de COMO RESPOSTA AOS DESAFIOS exerccio de alguma liberdade.' Ademais, 'tm se multiplicado os
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N' - IIIgum melhor que M.a.FERREIRA FILHO 1r:llou do lema enlre ns (Consli, luio c Govcrn:lhilidade, So P:lulo. Saraiv:l, 1995).

IS. Sohrc o ilssunlo, hoje fundamenl31 o al1igo des31i:ldor e semin31 de Bruce ACKERMAN, "111c New Sep:lration or Powcrs", in lIa~':tl LaIV R~vi~w, vol. 113, JilOuilry 2000. pp. 634-729.

O Tribunal Constitucional foi a instituio inventada no SClilo XX para justamente atender os desafios da nova fase do constitucionalismo que esboava seus passos em Weimar, Com a evoluo do segundo ps-guerra, no sentido de urna Constituio de valores mnimos, esse Tribunal triunfa definitivamente. a marca registrada do

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tipo de Estudo Social que se estabeleceu na Europa Ocidental nos lltimos cinqlienta anos. O Tribunal Constitucional ao mesmo tem~ causa e conseqncia do dilogo entre o direito constitucional e os valores ticos do convvio scio-poltico. Comeando pela sntese de todos os desafios, senr uma jurisdio constitucional, da qual o Tribunal Constitucional o instrumento mais evollldo, no h falar em supremacia do direito, menos ainda em controle de constitucionalidade, nem, rigorosamente, em verdadeiro direito conslilucional's~. Mais, o Tribunal Constitucional, assumindo explicitamente' sua n~tureza poltica Iss,.~~t viabilizando e conduzindo, diante de nosso olhar atnito de juristas mais maduros, neste momento da evoluo da Supremacia do Direito, o delicadssimo trnsito do. Rec!lrssfaflf para o Veljassllllgssfaal.'s(, a cultura jurdica ocidental em seu supremo esf~ro de aproximar, quase identificando, a axiologia da Conslituio com o essencial da axiologia jurdica, incessantemente renovada no filosofar quotidiano ~o direito enquunto experincia concreta da razo prtica. Eslumos cada vez mais convencidos: sem Tribunal Constitucional especiali7A1doe concentmdor da jurisdio constitucional no seria"'pssvel o Verjas.f/lllgssfa{/f. Dizendo de outm forma, a tentativa de implant-lo 'num sistema difuso de controle de constitucionalidude destruiria, por sobre~ do~p. polt!ca, a jl~ri~ici~s~de_do p~er judicirio e, junto com ela, a prpria !:upremacla do DU'elto. . . Em segundo lugar, sem Constituio escrita, rgida (: -com tcnir.as de COntrole de constitucionalidade, no h como proteeer, jurdica e eficazmente, a dignidade da pessoa humana que, desde 1945, as

. Constituies Ocidentais vm assumindo como valor solar. Na proteo jurisdicional da dignidade da pessoa humana emergem aspectos AIJj.i de alta teor de politicidade, capazes de por em 'cheque o direito legislado de uma forma muito f~ld~.~s~a fl1l~~ojurisdi~ional alarga'{J"'~ J. da no se coaduna com o poder JUdICiriO, maxlme na vIa do controle difuso, pois importaria uma politizao to dramtica da vida jurdica que inviabilizaria. a estabilidade das instituies democrticas.: O O .lf-J'"0' Tribunal Constitucional, como instituio especializada e concentradJ u;P' dora do controle de constitucionalidade, permite efetivar a proteo ..... ~ ..: . -4/ jurdica.da dignidade humana, sem os riscos.de politiza~.i!lsupor~a:veImente a instncia judicial ordinria. Em terceiro lugar, s um Tribunal Constitucional, como 6rg~ de () ~ poder independente, tem condies de jurisdicionalmente garantir o ~~ p~uralismo poltico e, ao mes.mo tempo, del~near seus li~ites leg~timos ~I\QlJ\~dlante dos valores do regIme democrtiCO. AdemaIS o Tribunal . t.IJ. ~ Constitucional tambm o nico rgo apto a velar pelas autono'mias . ~ ~ legtimas e arbitrar os conflitos, na intemo entre os objetivos pr6prios de Estado, de Governo e de Administraol8s. (0 J..qtUU1::iw Em quarto lugar, o!:equilbrio entre governabilidade e separao ~ ~ .tde pode~es . uma. das ques.tes c~ntrais do COl~stitucionalis~o desde as ~~revQlu~~ h~~f~l~ ~_est lIlextncavelmente ligada s relaoesentre o ~ ~ poder deliberante e o poder governamental. Benja.min Constant, no s(.. Y.. culo XIX, com a sua tetrupartio de poderes, faZia do poder remanes~ ~. ccnte de llima instfJnciu, c:ollscientemente, '/e pOllvoir jlldiciaire des

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lU "Nas situacs crticas (o Tribunal Constitucional) longe de levar a siluacs crlieas. conlrihui pot!eros menlc parJ sua pacificao. UI11 instrumento incomparvel de 'paz jurfdica' c de renovao dos 'consensos fundamentais'. que so os que susl~m a Constituio." (...)Ul11a Conslituio sem Trihunal Constitucional. qne imponha sua inlerprclao c efetividade da l11esm.. nos casos questionados. ~ uma Constituio ferida de mone. que liga sua sorte do prtido no poder, que impe, nesses csos. por simples prev lncia flie , a interpretao que nesse momento lhe conv~m. A Constituio passa a ser instrumentalizad polilieamente por gmpos ou partidos uns frente os mUros. O conllito constitucional convene.se enlo numa fratura in'ep r,vcl do consenso hsieo que a Constiluio esl chamada a asscgurar. c a resoluo desse conflito fica remelida, desde esse momento. a ajustes constitucionais sucessi vos. a cmbios consliluintes constanles." (ENTERRA. COl/sliIIlCilI ... dI., p. 195/6)

llUSem controle

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de conslilucionalid:xle

no h. ireito constitucional.

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"., Que analis~relllo5 m~is ~h~ixo e ~ o cerne da lese que ,Iqui defendelllos. Ver GROTE. R,liner, N/lit! {lf l/li'. IlJlI/ de Droi/mul N,.dl/s.ocw/, in V Congresso da Associ~\o IlltcrnaciOll~1 de Direito Conslitucional. Roter~n Univcrsily, 12161711999. 157 'd _.1 . nesse scntl o (Iue p"ucmos eompreender 5 prcocuP,lcs l1e SCHMrlT com o poder judici.rio assumindo a defesa da Constituio (017.eil., pp. 50.63). ENTERRIA, que sabe o que diz. aponta os riscos - c 'riscos eOllsidedveis' _ da Justi COllstilucion~l. "/IIUI i/l/lOl'lIci/I prof/l/lda .v radiCll( ('/I /111t'S/ro.fis/'/II{/ i/lrdico.
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/I/llI i/l/lul'lIrit/I CO/llU POC/lS IUI cO/loddo /(/11 impor/ml/I's J)C'rrchu" (l/ Co/wil/llit/I cir.. p. J 57 e ss.).

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mlfres pouvoirs" No sculo XX a arbitragem do jogo poltico tornouse extremamente complexa. As questes constitucionais tornaram-se muito tcnicas e a legitimidade de suas decises mais exigente. O chefe de Estado tradicional, alm de ser uma cabea s, no um expert em direito constitucional, carece de tirocnio na arte de julgar, nem alua em conselho e decide por acrdo (o que alivia o peso individual da responsabilidade e aumenta a legitimidade do resultado). O Tribunal Constitucional veio para responder a essa necessidade: de um lado, solucionando situaes de conflito que produzem paralisia governam.!Jlal; de outro, oferecendo um contrapeso ao excessivo. pod&r de um . governo apoiado numa maioria parlamentar irresistvel. 189 Enfim, a mais visvel das necessidades que o Tribunal Constitucional satisfaz: a proteo dos direitos fundamentais existentes, a sintonia fina do ~quilbrio prudencial que devem guardar entre si, bem assim a revelao de novos aspecto$ do direito genrico liberdade ou de novas exigncias sociais da existncia humana digna. O Tribunal Constitucional decide por meio de fixao de orientaes normativas que so vinculantes para todos os poderes polticos, a comear pelo poder judicirio. 4. ORIGEM E DOUTRINA DO T IBUNAL CONSTITUCIONAL I-Ians Kelsen (1883-1970) dor da instiluio Tribunal Consti da como o conjunto normativo sup quai todas as demais normas d rialmente - e um Tribunal Conslit cia so os dois corolrios princip; lonada do ordenamento jurdico. idealizador e o primeiro doutrinalciona/. A Constituio _ concebiemo, no pice da estlutura jurdica, em conformar-se, formal e matecional para garantir essa supremais de sua viso piramidal e esca-

Vivendo em Estado com sto, inspirou-se, ao que tudo indica, no antigo Tribunal do Imprio Al stro-Hngaro e em idia expressa por Jellinek, em 1885, que sugere o ssvel desenvolvimento de uma justia constitucional nos Estados fed <1iS.I90Como todos os europeus cultos, sabia que a Suprema Corte am ricana no podia ser importada. Era uma singularidade que s6 podia oper r na realidade s6cio-histrica das instituies (a comear pelas judiciai ) prprias de commoll /mvl9l. A genialidade de Kelsen foi ter invente o, no projeto da Constituio Austraca de 1.0 de outubro de 1920, um n odeio de controle de constitucionalidade compatvel com a cultura jurdi romano-gernlnica, em que um Trjbunal especializado, concentrava, n abstrato, a fiscalizao constitucional, circunscrita, inicial e cautelosa ente, s lides intrafederativas'91 Kelsen tambm traduziu, em tennos ju dico-constitucionais, muitos dos no.vos institutos do Estado Social raeio alizado do Sculo XX e a teoria - que j vinha se impondo pela realida e dos fatos polticos - da democracia pelos partidos. Julgamos que a aior contribuio de Kelsen civilizao ocidental no est na filo fia, nem na teoria do Direito, mas na arquitetura constitucional por e imaginada. Kelsen foi o Montesquieu do sculo XX. Representa, pa o Estado Social vigente, o que o nobre francs representou para o Esta o Liberal. 193 Presente Reunio dos rofessores Alemes de Direito Pb~ico de 1928, Kelsen ap~esentou u t~abalh~, d~p~is readaptado e traduziV. Antonio LA PERGOLA, "Premcssa", in HANS KELSEN, , Gil/slhi" Coslill/ziol/al~, Milano, Giufr, 1981, pp. VIIIVIlI. A referncia a JELLlNEK eSl lambm em MACHADO HORTA, flum.precioso hislrico do Tribunal Conslitucional (Dir~ito COllSti/llcio/lal, Belo Horizonle, Del Rey 1999, p. 149 e 55.). 1'1 Ver as nolveis observIcs de SCHMITI (La defellsa cit., pp. 21-24). 19~A rigor, a Constituio lchecoslo\l:lca de 29 de fevereiro de 1920 foi a primeira a criar um Tribunal Constitucional para controle de conslitucionalidade concentrado (emborn limitatlo, na prtica, s leis (:manatlas da autonomia lerrilorial nllena). Cf. Pedro Cruz VILLALON, La FOnllClcin dei Sistema EI/ropeo de Control de COI/Sti/llcio/lalidad, Madrid, Cenlro de Estudios Conslitucionales, 1987, pp. 286-288. 19} "Probablemente desde MONTESQUIEU no ha exislido un autor tan ligado a una teorra conslitucional, como KELSEN a la formulacin tle la Justicia Constilucional como legislador negalivo."(AJA, Eliseo, Las lensiones enlre el Tribunal Conslitucional y el Legislador en la Europa aClual", Madrid, Ariel, 1998, Prlogo, p. XVIII. Sobre demOCracia peloS( panidos em KELSEN, FERREIRA F", A democracia no limiar do Sculo XXI, SP, Saraiva, 2001, Capo 2".
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Dnlce A.CKERMAN deixa bem daro: 'his inilial separation of power engcndcrs anolher. WC will rC{juire a constilutionaJ court do make lhe principies cnaetctl by the pcople into operaliOlUI realites. Withool the institution of judicial review, lhe reigning p:uliamentary majority will have overwhelming incentives to ignore prior aets of popular sovereigllly whenever it is convenien!. 1l1is result will only genernte cynicism .tooul tbe ver)' possibility Ihal lhe pcople can give marching orders lo (heir govemmcnlal reprcscnlalives :lnd cxpect lhese represclltalives lo orey them. Only a strong conslilulional COUl1 can serve this function." (Op. cit, pp. 66819).

112

113

7. NATUREZA INSTRU NATUREZA FORMA

O Tribunal Constitu ional opera por meio de tcnicas jurdicas prprias de jurisdio. //1 trwnentalmellfe a funo por ele desempcnhada de /latI/reza jl/ri. dicio/lal. Assim o Tribunal carece de iniciativa prpria, s se pronu ciando por inst ncia de legitimados. Utiliza-

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o de guardar a Constituio e a ordem democrtica nela instituda funo de ltima instncia, enquadrvel na rbita d.a.chefia de Estado no podia ser exercida pelo chefe de Estado ~ra~lclOnal. 0. Esta.tuto Jurdico Fundamental tomou-se complexo, tecnlco, sofisticado. O cuidado pela legitimidade de exe~cio dessa delicada funo impunha cautelas adicionais. Essas necessIdades reclamavam, naturalmente, a tcnica jurisdicional.. .

s~ de todos os re~ur,s~s a h~rmenuti.ca jurdica. Cur~a-se s exign,~ \ clas do .pro::sso Jundlc dev.~o. 19 ~anlf; ta-se por meiO de acrdos e lJ' ~.d-tem.de Justlfu.;~r todas. s declsoes- .... . . ejJf'v- . 220 Enfim, o Tribuna constitucional c ia direit0 A forma do 'produto final' de sua ativ dade legislati ,inicialmente negativa, mas, atualmente, tambm sitiva. Portanto, na forma de sua ao sobre o ordenamento jurdic , a funo do ribunal Constitucional de II{I/I/rew legislativa. Suas decises s o tomadas geralmente sobre questes jurdicas en abstrato, ou seja no penetram matria de fato concreto. Em conse i1ncia, a efidci . subjetiva das decises , em princpio, erga 01111I e ex /lInc, e o d' -eito nelas afirmado vincula os s rgos do Poder J dici:rio, do Gov mo, da Administrao e, em determinados casos inclusive, o prpr o Parlamento. E)ll suma,cnt ldemo~ que o Trib lIlal Const.itucional, enquanto po:.... der poltico. desen olve uma funo aterialmente poltica (de lltima r- . (l }\)J instncia). instrum llalmentc jurisdici lal e formalmente I~gislativanl. \\ ~-J
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Como j refe~im.os, no era tarefa ~a~a rgo u~l'pessoal, ocup:do por leigo em dIreIto, abarbado d.e ~t1vl~ades pol~tlcas. A sol~lao natural foi comissionar a nova especlallzaan.a llm tnbllnal especifico e exclusivo, composto de pessoas com formao jurdica e legitimidade social, para atuar consoante a tcnicas jurisdicionais adequadas. m Assim, o Tribunal Constitucional entra na histria da evoluo da diviso dos poderes, nesta ltima fase, como o sexto poder. . Cada nova etapa da especializao, que a histria da diviso d~s poderes vai produzindo, rearranja o quadro inteiro dos rgos constltucionais em sentido estrito. A criao do sexto poder afetou, tambm, as relaes entre os rgos polticos. Principalmente, institucionaJizou-se, no direito do Estado, a diferena entre os trs nveis que os poderes ocupam na organizao jus-constitucional, tendo em vista os domnios da teJeologia poltica. _.. ._ . . . O .chefe. <!e.Estado eo Tribunal Constitucional, c1aramenl~, atuam no domnio dos fins ltimos do Estado, definidos exclusl' . vamente ern nvel constitucional, por via de normas jurdicas que, se de um lado necessitam de concretizao, de outro gozam de supremacia diante das demais normas do ordenamento .. Os demais quatro poderes, Parlamento e Govemo. Judicirio e Administrao, movimentam-se em domnios teleolgicos que, embora fundados nos fins ltimos do Estado, so propostos, formulados e executados em nvel infraconstitucional.

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8. HEXAPARTlO:

A NOVA DIVISO DOS PODERES

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O poder poltico remanescente de ltima instncia, com o constitucionalismo de 1945, experimentou mais uma especializao. A (unEnsina o aUlorizado MARfN: "La aportaein de la juslicia constitucional cs. pues. de cadeler l~enieo y alalic a los medios de supcraein dei conrJiclo.( ... ) Lo que dClemlina que un 6rgano lenga careter jurisdieciunal son las ltenicas de aCluaci6n ,~ y su indcpcndencia". . (Op. eit.. p.I05) ;; Por todos. ESTEBAN & OUTRO. Curso ... /li, pp.173-174 .
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A posi~o que aqui defendemos, em linhas gerais. harmoniza-se com a ue ENTERRfA:

Os quatro poderes que atuam no nvel infraconstitucional operam, por sua vez, em dois es~aos distintos. Poder Judicial e a Administrao atuam no domnio dos fins ~rximos e urgentes do pblico, em suas relaes diretas com a SOCiedade. Ao Parlamento e ao

"LI juslicia constilucional, sien<.lopollica por Sll mal cria. cs cstric14l111Cnle jurdica por sus n1tlodos y por sus crilerios de fondo" (L, Constiluci6n .... p. 180).

m Cf. 122

item 45 supra.

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). o que importa gizar que a nova funo de Tlibunal Constitucional no pode ser atribuda a nenhum dos outros cinco poderes. Ao chefe de Estado, pelas razes j expostas e pelas aduzidas por Kelsen na polmica com Schmiu. Nem ao Governo, que viraria um superpoder paI1idrio.. ideolgico, totalmente incompatvel com a jurisdio. Nem lambm ao Parlamento, pois inviabilizaria o ~ontrole da constitucionalidade das leis. Administrao, essa atribuio seria impensvel. Quanto atribuio da funo de Tribunal Constitucional ao Poder Judicial, Kelsen e Schmiu aqui concordavam224: implicaria uma .r.pOlilizao ruinosa ao Estado de Direito e ao.poder judicirio215 Este eSlaria assumindo uma funo de natureza formalmente legislativa, concorrendo e conflilando com o Parlamento e com o Governo. Conforme nossa tese, importaria em quebrar o sentido limitativo, essencial ao Estado de Direito, da estruturao da organizao poltica em nfveis. Um poder, o Judicial, participaria, ao mesmo tempo, do domnio fundamental (nvel constitucional) e do domnio concreto (nvel in fraconsli lucional).
A hexaparlio dos poderes, como praticada na Alemanha e na Espanha, entre tantos pases, apresentada por Bruce Ackerman226 como lhe lIew separarion of powers e defendida como o agenciamento -.mais ad.equado -: superior ao all)eri~ano e~a!(f!lesITl.o, '10 ingls .-:.. luz de trs critrios, a saber, legitimidade democrtica, especializao das funes polticas e salvaguarda dos direitos fundamentais. Ackerman vai mais longe. Sustenta que a especializao dos poderes deve continuar, indicando mais quatro rgos que deveriam receber institucionalizao constitucional e independncia: (a) um poder para supervisionar o que estamos denominando no Brasil de moralidade ou i
2H ENTERRIA
2ll , ...... :

Govemo pertence o domnio intermedirio, que ordena, articula e conjuga os fins concretos e urgentes entre si e em relao aos fins ltimos (e abstratos) do Estado. Essa inlermediao reclama uma paula de ordenao e conjugao, marcada, em maior ou menor grau, por sentimentos, interesses e pr-compreenses,. que denominamos de ideologia pollica. Por isso, a esfera de atuao govemamental calTega um carter pOltico-paI1idrio-ideoI6gico, que no deveria contagiar os dois outros domnios. O domnio fundamental h de ter Ilelltralidade (imparcialidade na ao + suprapartidariedade dos fins). Ao domnio concreto bast':lJembora vital) a imparcialidade na.ao, pois.as, leis e . ~ . as polticas pblicas que aplicam e executam, necessariamente, veiculam as inclinaes ideolgicas da maioria parlamentar e do governo do dia. A conformao geral da diviso dos poderes deixa um espao bastanle amplo 3 microdefinio, em cada realidade poltica nacional, das competncias especficas de cada poder poltico (extenso do' poder do chefe de Estado e a do poder governamental, por exemplo). Essas podem variar, de pas a pas, em razo e fatores os mais d.iv.ersos, desde os culturais profundos, aos conjunlurais mais superfiCIaIS. E no lm a impol1ncia que a cincia poltica d/lvergeriafla co"lu111ava lhes atribuir. 213 ..
..

__ ._-----._- -..Esse instinto cm distinguir o que c!essencial do que mais acidental em malc!ria de ~rganizaiio pollie;\ sobrava a PIMENTA nUENO. Tmzemos eSla passagem: . Este. poJer (o mOderador), que alguns publicislas denominam poder real ou Impe,nal, poJer conservador, incontestavelmente exisle na nao, pois que no fXlSSlvel nem por um momento supor que ela no lenha o direito de examinar c r':.conhecer como. funeionam os poJcres que ela instituiu para o scu servio, ou que lIao tenha o dIreito de providenCiar, de retilicar su.a direo, de neutralizar seus abusos. Existe e c!distinto n1)o s do poder executivo, l'omo de todos os outros; no poJe ser exereido, como j indicamos, pela nao cm massa, precisa de ser delegado. As questcs pois que podem oferecer-se s lero de versar sobre a melhor delegao a fazer, ou sobre :lS :ltribui<lcs que propri:lnlCnte dev:lm pellencer:'he." (Grifo nosso, Direilo P,blico Brasileiro e Alllise da COIIS/i/llieio c/o ~mprrlO, 1857, ed. de. 1958, Ministrio da Jusli:l, Rio de Janeiro, pp 201-202) .. Multas tratadistas polticos, pelo menos em Frnn:l, qucix:l-se FAVOREU, ou no 100naram conscinci:l d:l dimenso maero-instilucional no direito do Estado ou ".colI/i/lllam (apen:ls) empt!nhados /10 eS/lldo dos problemas Iradicio/lais de Sls/emas ele i/orais e cle regimes poIlicos". (FAVOREU, Los Tribll/lales eit., 150).

21.1

226

rohor:l CSS:lalinnao (u/ COlls/i/llcilI ... eit., nota 75, p. 160). Alirmou GENHARD MLLER, citado por MARfN, em balano da experincia alem: "Despus de casi veintc aiios de existcncia dei Tribunal Constitucional Federal se puede eonstat:lr que su crc:lein ha eontribuido esencialmente a la estabiliucin de vida dei Estado, sin que el :lmplio control ejercido en eI plano jurdico-constitucional haya eonducido a una polilizaein insoportable de la justicia, t:ll y corno habran temido los enemigos de la jurisdicci6n constitucional" (no caso de eumul:l50 com :I fun50 judicial). Cf. MAR IN, op. cit., p. 141. O negrito nosso. BRUCE ACKERMAN, :lrtigo citado, passilll.

124 125

probidade administrativa (lhe integrity brandI); (b) um poder para cuidar da ao regulatria dos interesses que. no Pas, adjetivamos de difusos (lhe reg/llatoT")Jbrane/I); (c) um poder para presidir o jogo poltico-eleitoral. que el1tre ns competncia da Justia Eleitoral (lhe delllocrncy branch); e (d) um poder para formular e executar, com imparcialidade partidria. polticas sociais bsicas (lhe distributive justice branch)217. Sem entrar no mrito das antecipaes desse Autor. que so discutveis, a verdade que a evoluo da diviso dos poderes no pra aqui. Ela avana no s naperspectiva~ntel1la, mas tambm mmo:lo horizonte das relaes polticas externas. As novas formas de unidade poltica, como a Europia, tm levado os constitucionalistas a falar de um poder cOlllunitrio, que coloca novos desafios ao tranado dos poderes polticos de cada Estado nacional. 228

de poderes, caracterizando novo' sistema de~overn02JO. Mas ainda h outras ponderaes. Primeiramente. a continuid e da cumul o de Estado, Governo e Administrao no mesmo rgo - funcional nas primeiras dcadas. do sculo XVIII - decretou, nO:ll iente confl tado do sculo XX, a Impossibilidade de uma rea poli ico-partida a neutra, acima do nvel governamental ideolgico, onde e pudesse construir um consenso em amo dos valores fundamentais o regime emocrtico, mormente nos pases em que inexiste, natural nte. ao n el ftico da sociedade. um consenso social pela ordem eco "mica de I ercad02J.'._cEssarea neutra precisa existir antes da fundao o Tribunal onstitucional ou ser aberta, pelo menos, concomitantemente sua funda o. O papel mais importante do Tribunal . justamente, o de d fender e re ovar essa rea de consenso. Ora, a abel1ura dessa rea neut depende n essariamente, pelo menos, da separao entre Estado e Gov mo, vale di er, da destrina entre os fins ltimos mais genricos do Est do e os fi s intermdios partidrios e ideolgicos de governo. Sem i o no have espao, nem funo. para um verdadeiro Tribunal Constitl cional. Segundo. onde no haja ma arraiga a cultura de consenso, ou, pelo menos, o espao instituci nal adequa o de que estamos falando, como sup,C[l!r.~ dificuldade de l.una escol legitima!TIente ace,itados . . . ?17 integrantes desse Tribunal. por oda a socle ade?-'Terceiro, um Governo, cu nulando a c leria de Estado, a qual necessai-iamente envolve a possi ilidade de a elo a algumas atribuies

9. TRIBUNAL CONSTITUCION Os vel com mo, uma nistrao autores mostram que o T sistemas de governo execI tripartio dos po~~r.~~.c no mesmo rgo. <> cham

L E SISTEMA DE GOVERNO ibunal C nstitucional incompattivistaS; s quais adotam. no mximulando stado, Governo e Admi- . do pode executivo229. la! Cons itucional , essencialmenemais peres. Sua adoo, numa so fact o fim do executivismo, pelo menos, por uma tetrapartio

H uma razo bvia: o Tribu te. Um poder poltico distinto dos ordem constitucional. implicaria com a tripartio sendo substituda,
2!1

230

Id. ib . passim. TREVIJANO,

2!a 2~ GONZLEZ

cit., pp. 243-244.

- Por lodos FA VOREU. Los Trib/llUllt!S. .. cit, p. 27-28 e ss. A Suprema Corte americana no se reveste dos traos essenciais que definem um Tribunal Constitucional. U. o controle de conslitucionalidade (funo do Tribunal Constitucional) pde ser assumido pelo judicirio, sem tenses invencveis com o Parlamento, em razo de duas peculiaridades especialssimas do sistema jurdico de com/llon law. Os jufzes e lribunai~ so rgos da sociedade antes de serem um poder (burocrtico) do ~tado a dlspular espao com o Parlamento. E, via precedentes, a criao do direilo J testadamente partilhada. em limites consensuais de longo tempo. cnlre Congresso (o direito estatutrio) e o Judicirio (o direito dos falos sociais concrctos).

O meslre mineiro MACHADO HORTA deixa clara a ligao entre o Tribunal Constitucional e o govemamentalismo: "Os Tribl/l/aiJ COl/stitl/cionais, que figuram entre as criaes mais sugestivas do constitucionalismo europeu dos psguerra de 1918, consubstanciaram forma original de controle revelada pelo regime parlamell/ar. para assegurar efetiva supremacia da Constituio."(Direito Constitl/cional, cit., p. 147. sublinhado nosso). Os Estados Unidos a exceo ocidental, j observava TOCQUEVILLE. o tlni-. co Ilafs do mundo cm que existe um consenso ftico nalural, ao nfvel d" sociedade, pela economia de mercado e - acrescentarfamos - de inclinao capitalisla .. Exislindo consenso social de base, no h a necessidade crucial da construo de um consenso polftieo, de nfvel constilucional.

2)1

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m Vd. L1MBACH, JUTTA. Presidenle do Tribunal Constitucional Alemo, "Papel y poder dei Tribunal Constilucional", na Revista Teoria y I?ealidad Constitucional, Madrid, UNED, 2 semestre de 1999, p. 103 e ss.

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