Por uma Sociologia dos conflitos ambientais no Brasil Titulo

Alonso, Angela - Autor/a Autor(es)

Costa, Valeriano - Autor/a
Ecologa poltica. Naturaleza, sociedad y utopa En:
Buenos Aires Lugar
CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Editorial/Editor
2002 Fecha
Coleccin
Ecologia Politica; Accion Colectiva; Sociologia Ambiental; Conflictos Ambientales; Temas
Medio Ambiente; Conflictos; Sociologia; Charles Tilly; Brasil ;
Captulo de Libro Tipo de documento
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 Por uma Sociologia dos
conflitos ambientais no Brasil *
Angela Alonso** e Valeriano Costa***

Introduo

N
as duas ltimas dcadas do sculo XX, a questo ambiental alcanou o
status de problema global e tem mobilizado no apenas a sociedade
civil organizada, os meios de comunicao, mas os governos de todas as
regies do planeta. Frank, Hironaga e Schofer (2000: 96-116) sustentam que o
processo de disseminao global de prticas e a adoo de instituies visando
proteo ambiental esto correlacionados com a difuso de concepes e
conhecimentos desenvolvidos por ONGs e organizaes cientficas vinculadas
perspectiva ambientalista. Frederick Buttel (2000: 117-121), outro importante
socilogo ambiental, contesta, no entanto, o otimismo da concluso anterior,
argumentando que a ampla difuso da preocupao de governos e setores da
sociedade civil com os problemas ambientais ou mesmo a extensa agenda de
discusses em fruns internacionais no resultou em um consenso em torno de
solues. Ao contrrio, medida que se ampliou e se aprofundou o debate, os
conflitos se tornaram mais agudos e as solues mais problemticas do que se
poderia imaginar 30 anos atrs.

*
Paper preparado especialmente para o Encontro do Grupo Meio Ambiente e Desenvolvimento da
Clacso Rio de Janeiro, 22 e 23 de novembro de 2000. Agradecemos os comentrios de todos os
membros do grupo e, particularmente, ao seu coordenador, Hector Alimonda, o incentivo publi-
cao.
**
Doutora em Sociologia pela Universidade de So Paulo; professora da Escola de Sociologia e
Poltica de So Paulo. Pesquisadora do Cebrap, desde 1995onde atualmente coordena a rea de
Conflitos Ambientais. autora de artigos referentes cultura poltica e a conflitos ambientais no
Brasil. co-autora (com Srgio Costa e Srgio Tomioka) de Modernizao Negociada: expanso
viria e riscos ambientais no Brasil.
***
Doutor em Sociologia pela Universidade de So Paulo; professor do Departamento de Cincia
Poltica do IFCH / Unicamp, onde atualmente coordena o Programa de Mestrado em Cincia Poltica
e a rea de Doutorado em Estado, Polticas Pblicas e Processos Polticos Contemporneos. autor
de vrios artigos relativos consolidao da democracia e descentralizao poltico-administrativa
no Brasil.

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Ecologa Poltica. Naturaleza, sociedad y utopa

Por outro lado, o relativo sucesso do movimento ambientalista resultou em

uma paradoxal perda da aura utpico-revolucionria da questo ambiental,
principal fator de mobilizao de seus militantes nas dcadas de 60 e 70. Isto se
deu, justamente, em razo da insero da temtica ambiental no mbito das
polticas pblicas governamentais. verdade que, em contrapartida, a
incorporao dos problemas ambientais contribuiu para abrir e ampliar o espao
de participao da sociedade civil nos processos de deciso poltica em geral. O
impacto mais importante, porm, se deu sobre as propostas e o discurso
ambientalistas. Assistimos, principalmente ao longo da ltima dcada, a um
processo de institucionalizao da questo ambiental. Ocorre mesmo a traduo
de dimenses suas em problemas de poltica pblica. Isto significa que os temas
ambientais passam a estar sujeitos, portanto, s restries impostas pela
racionalidade administrativa, onde imperam as solues pragmticas
(politicamente aceitveis e economicamente viveis para uma sociedade
capitalista) e onde toda demanda, por mais justificvel que seja do ponto de vista
ambiental (ou econmico ou social), precisa levar em considerao os outros
interesses organizados e representados na esfera pblica.
Os efeitos dessa mudana estrutural sobre o movimento ambientalista foram
considerveis, assim como sobre a abordagem da questo ambiental na rea
acadmica. De sua parte, o movimento social fragmentou-se, profissionalizou-se,
especializou-se, inserindo-se nas mais diversas esferas de deciso governamental
concernentes questo ambiental. De outro lado, constituram-se cincias
ambientais, que adquiriram status intelectual, forte ateno da mdia e
promoveram um processo de progressiva diferenciao entre as esferas cientfica
e poltica, gerando novas metodologias de pesquisa e instrumentos de
mensurao e aferio de riscos ambientais. Mesmo no mbito das cincias
sociais, em que o impacto desse processo de institucionalizao no foi to forte,
assistimos ao desenvolvimento de diversas abordagens sociolgicas que
procuram dar conta da complexidade da problemtica ambiental, explicitando e
criticando os limites do discurso utpico-revolucionrio do movimento
ambiental em sua fase pica.
No Brasil, entretanto, constatamos uma importante defasagem entre a ao e
o discurso das organizaes sociais ambientalistas e a produo cientfica de
instituies de pesquisa que atuam na rea de cincia ambiental e a reflexo
produzida pelas cincias sociais acerca do tema. De fato, a superao do discurso
ambientalista nas cincias sociais parece avanar bem mais vagarosamente do
que se poderia esperar. Essa resistncia mudana parece dever-se estreita
ligao, e mesmo superposio, entre ativismo ambientalista e a pesquisa
acadmica orientada para a constituio do que se convencionou denominar
sociologia ambiental superposio.

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 Angela Alonso e Valeriano Costa

No paper que deu origem a este artigo, argumentamos que o principal

obstculo ao desenvolvimento de uma sociologia do ambientalismo no Brasil a
fragilidade de seus fundamentos tericos e, como conseqncia, a ausncia de
uma agenda de pesquisa de problemas ambientais autnoma em relao s
preocupaes do movimento ambientalista.
Grande parte do que se convencionou chamar de abordagem socioambiental
est profundamente marcada por um vis engajado, que confunde a trajetria do
movimento ambientalista com a trajetria poltica e social da questo ambiental,
transformando suas concepes ideolgicas em pressupostos analticos para
compreender a dinmica ambiental. Para construir, em bases slidas, uma cincia
social dos problemas ambientais no Brasil, precisamos superar essa
contaminao entre juzos polticos e adotar uma postura de suspenso de
valores, ao menos durante a anlise.
Este artigo visa a contribuir para esse processo, a partir de uma avaliao
crtica da literatura brasileira e da proposio de um programa de pesquisa. A
argumentao se desenvolve em trs etapas: na primeira, procedemos a uma breve
reviso crtica da sociologia do ambientalismo no Brasil; na segunda, esboamos
uma tentativa de abordagem da dinmica do conflito social ambiental brasileiro,
com base nos trabalhos de Charles Tilly, referentes lgica da ao coletiva.
Nosso objetivo a integrao dessa perspectiva sociolgica com insights das
abordagens culturalistas, j aplicadas pela sociologia ambiental brasileira,
sobretudo com o construcionismo, que enfoca a dimenso cognitiva dos
problemas ambientais. Por ltimo, a partir desta proposta terica, delineamos uma
agenda de pesquisa emprica sobre a dinmica do conflito ambiental no Brasil.

Interpretaes sobre a questo ambiental brasileira1

Em artigo recente, analisamos a j extensa bibliografia brasileira relativa ao
tema ambiental. Propusemos uma classificao sociolgica da literatura
ambientalista brasileira (Alonso & Costa, 2001). Nossa interpretao aponta uma
srie de limitaes tericas e metodolgicas comuns a quase toda a produo
acadmica referente ao tema, exploradas de forma sinttica a seguir.
Somente a partir da metade dos anos 80 podemos falar realmente em um
interesse sistemtico das cincias sociais pela questo ambiental no Brasil. Ainda
assim, essa literatura ganha forma, lentamente, mais pela adeso individual de
especialistas das mais diversas reas das cincias naturais e humanas -filsofos,
gegrafos, demgrafos, bilogos, dentre outros- do que por uma expanso
planejada de programas e cursos especficos. Isso explica, em parte, por que a
progressiva institucionalizao de uma rea de estudos sociais a respeito da
temtica ambiental no implicou o abandono do tom militante, caracterstica da

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Ecologa Poltica. Naturaleza, sociedad y utopa

primeira fase da literatura ambientalista. Na verdade, a adeso causa

ambientalista, geralmente acompanhada da participao em ONGs, foi, e talvez
ainda seja, um dos fatores explicativos da expanso do interesse pelas questes
ambientais entre os cientistas sociais brasileiros.
Deste ponto de vista, compreensvel que a realizao, no Rio de Janeiro, da
Conferncia das Naes Unidas a respeito do Meio Ambiente, em 1992, tenha
causado forte impacto no apenas no movimento ambientalista, mas, tambm, na
produo intelectual nessa rea. De fato, aps a Rio-92, houve uma exploso do
mercado editorial, e muitos especialistas de diversos campos das cincias naturais
e sociais comearam a mudar o foco de seus estudos em direo problemtica
ambiental, atrados tanto pela maior facilidade de financiamento para pesquisas
como pela ampla visibilidade do tema na opinio pblica e nos meios de
comunicao.
A partir dos anos 90, ocorre uma progressiva especializao na rea, em dois
sentidos: h uma clara segmentao em subreas de conhecimento e um
aprofundamento terico e metodolgico em cada uma delas. Assim, a competio
por prestgio e recursos torna-se mais restrita, elitizada, sem deixar de ser
essencialmente um conflito poltico em torno de recursos simblicos e materiais.
Tais processos indicam a crescente complexidade desse campo de
conhecimento. A diversidade de reas e linhas de estudo e pesquisa permite
caracterizar o campo de estudos ambientais no Brasil como basicamente hbrido,
tanto do ponto de vista temtico como terico. Uma clivagem o divide em duas
grandes perspectivas. De um lado, temos uma literatura politicamente engajada,
que critica fortemente o modelo de desenvolvimento capitalista e o estilo de vida
a ele associado, propondo amplas reformas econmicas e mesmo de hbitos e
prticas sociais profundamente arraigadas. De outro, assistimos emergncia de
uma proto-rea de estudos ambientais dentro das cincias sociais. Essa diviso
perceptvel tambm quando enfocamos os temas abordados pelas duas grandes
linhas de estudo: a primeira trabalha principalmente com a perspectiva do
desenvolvimento sustentvel, da gesto ambiental assim como das polticas
pblicas; a segunda parece mais interessada em explicar a formao e as
estratgias de ao do movimento ambientalista, alm de se preocupar com o
surgimento de diferentes percepes do meio ambiente e, mais recentemente,
com a emergncia dos conflitos ambientais.
Essa breve descrio do campo de estudos ambientais sugere que uma anlise
baseada em linhas temticas associadas a determinadas abordagens tericas
esclarece melhor sua natureza hbrida do que uma abordagem estritamente
disciplinar, como aquela pioneiramente tentada por Vieira (1992). Desde que o
autor props a classificao do campo ambiental em cinco categorias
disciplinares, os estudos sociais relativos ao meio ambiente se expandiram muito.
Ao longo dos anos 90, novas modalidades interpretativas apareceram no Brasil.

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 Angela Alonso e Valeriano Costa

Exemplo disso so os estudos genealgicos, que analisam a questo ambiental

na tica da histria das idias: tentativas de entender o ambientalismo na longa
durao, reconstruindo uma histria do pensamento ecolgico brasileiro
(Portanova, 1994; Pdua, 1997). Tambm aparecem com destaque as abordagens
do ambientalismo como doutrina -uma filosofia da natureza: mentalidade ou
idia-fora recivilizadora dos valores modernos, que se disseminaria pela
sociedade e pelo Estado, gerando no sentido de um congraamento espiritualista
(por exemplo, Leis & Amato, 1995).
A grande maioria dos levantamentos empricos, porm, tem se restringido a
estudos de caso. H, sobretudo, estudos acerca de impactos socioambientais.
Isto , estudos relativos ao ambiente socialmente criado ou s aes humanas
sobre a natureza, sem distino clara entre grupos humanos e ecossistemas.
Vrios estudos se detm na identificao dos efeitos deletrios de
macroprocessos associados modernizao, particularmente industrializao.
O foco socioambiental no distingue, antes sobrepe, itens mais facilmente
identificveis como ambientais -poluio do ar e das guas preservao de
regies ecolgicas virgens- de questes s quais a Sociologia nomeava, at
anos 70, problemas sociais: especialmente saneamento e pauperizao, nas
cidades, e impactos sobre o estilo de vida de comunidades indgenas e/ou
tradicionais, no interior do pas.
As relaes entre meio ambiente e democracia tambm tm merecido a
ateno crescente dos cientistas sociais. Estudos neste veio compartilham um
certo ar de famlia, produto de uma matriz terica hegemnica. A perspectiva
analtica adotada (embora nem sempre de modo explcito) pela maioria dos
intrpretes na explicao da constituio do ambientalismo brasileiro a
sociologia da ao de Touraine. Essa tendncia aparece plenamente desenvolvida
especialmente nos trabalhos de Eduardo Viola e de seus colaboradores (Viola,
1987; Viola e Leis 1995[a], 1995[b], 1997). Prope-se a tese da disseminao
gradual do ambientalismo por setores da sociedade e do Estado -o
ambientalismo multissetorial. Essa interpretao se ampara em uma
perspectiva cognitiva: apresenta o ambientalismo como espcie de idia-fora,
cuja difuso dependeria do empenho de um grupo especial de atores em favor da
conscientizao dos demais. O ambientalismo ganha status de movimento social
especial (Viola, 1987), surgindo da sociedade civil organizada para esclarecer e
corrigir tanto a poltica estatal como a economia. A interpretao divide a
sociedade em elites que, to logo esclarecidas, passariam a adotar uma postura
ambientalmente correta. Teramos, assim, uma progressiva ambientalizao da
sociedade e do Estado, em trs estgios cruciais. O marco zero, nos anos 70, seria
o momento bissetorial, de infiltrao da idia ambientalista no Brasil. Fruto da
presso internacional, teria se restringindo s agncias estatais e a umas poucas
associaes ambientalistas. A relao de conflito e cooperao entre esses dois
setores teria gradativamente dinamizado a incorporao da idia, iniciando uma

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Ecologa Poltica. Naturaleza, sociedad y utopa

complexificao do cenrio a partir de 1986. De uma parte, a

institucionalizao do ambientalismo -em ONGs, na sociedade civil, e em
empresas estatais conservacionistas, como o Ibama-; de outra, o incremento do
nmero de setores ou atores ambientalizados -instituies de pesquisa
ambiental, empresrios sustentabilistas e a constituio do
socioambientalismo, isto , movimentos sociais e sindicatos que teriam
incorporado as bandeiras ambientalistas sua pauta social. Essa expanso
gradual do ambientalismo para o conjunto da sociedade e do Estado configuraria
a fase multissetorial 2. O terceiro momento seria de consolidao do
multissetorialismo, significando a convergncia dos atores em torno de ideais
de sustentabilidade (Viola e Leis, 1995[a]).
Nessa interpretao, a questo ambiental reduzida progressiva adeso dos
atores a valores ambientalistas; analisada exclusivamente em termos discursivos.
Uma conscincia ambiental se espalharia contnua e homogeneamente no espao
pblico brasileiro. Dos valores comuns nasceria o consenso em prol de ideais de
desenvolvimento sustentvel. A tese a de que as idias so motores das
prticas: o acordo discursivo se traduziria em aes ambientalmente corretas
(Viola e Leis, 1995[a]: 78). A perspectiva cognitiva do multissetorialismo
enfatiza a dimenso cultural do ambientalismo - disseminao de valores e
formas de pensar -, o que , sem dvida, uma dimenso importante da realidade
social. patente a generalizao do discurso verde, expresso em uma
linguagem pblica compartilhada por todos os agentes. Entretanto, a adeso a
valores ambientalistas no se exprime automaticamente em prticas. A prpria
difuso do discurso sustentabilista se deve menos ao proselitismo de atores
ambientalizados que existncia de constrangimentos polticos e morais que
impedem o reconhecimento de posies ambientalmente incorretas e sua
validao (Costa, Alonso e Tomioka, 2000).
A nfase na dimenso valorativa do ambientalismo pe de lado a lgica dos
interesses, ignorando a dimenso prtica do fenmeno. Isto, por sua vez, tem
conseqncias na formulao do conceito de poltica utilizado para anlise do
campo ambientalista: resulta em uma reduo da questo democrtica a um
enquadramento estreito, substancialista, como democracia verde. A relao
entre democracia e meio ambiente formulada como incorporao de temas
ambientais pelo debate pblico e estratgias de grupos organizados, sobretudo
movimentos sociais. A qualidade das instituies polticas democrticas variaria
conforme o nvel de disseminao da conscincia ecolgica entre os atores
sociais e polticos e o papel mais ou menos central dos atores ambientais no
processamento dos conflitos ambientais em detrimento de anlise mais objetiva
dos processos polticos. De seu ponto de vista, no existiriam conflitos
ambientais seno em um sentido: como conflitos de valor, transitrios por
definio, j que, uma vez esclarecidos, os atores tenderiam a aderir a prticas
sustentabilistas.

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 Angela Alonso e Valeriano Costa

Outra linha de anlise das relaes entre meio ambiente e democracia se

detm na avaliao dos mecanismos e das instituies criadas para garantir a
democratizao das decises relacionadas a possveis impactos ambientais.
Embora haja um consenso quanto ao princpio participacionista, membros da
prpria comunidade ambientalista tm constatado importantes limitaes e
distores no funcionamento efetivo dos mecanismos de avaliao e discusso de
impactos ambientais e, particularmente, das audincias pblicas de licenciamento
ambiental. Podemos mencionar dois tipos de crtica: quanto s suas limitaes
tcnico-cientficas (La Rovere, 1992) e quanto aos seus fundamentos morais e ao
seu desenho institucional (Leis, 1997).
O que h de comum nessas crticas a percepo, provavelmente
generalizada entre os ambientalistas, de que os atuais mecanismos de negociao
ambiental so ainda incapazes de garantir as duas condies mnimas
consideradas necessrias ao tratamento adequado da questo ambiental: 1) uma
abordagem sistmica dos problemas ambientais, que supere a natureza pontual
e corretiva das polticas pblicas tradicionais; 2) um estilo de resoluo
consensual dos conflitos ambientais, o nico, crem, capaz de produzir resultados
consistentes com o carter complexo e integrado dos problemas ambientais.
Segundo nosso ponto de vista, entretanto, a criao de cmaras de negociao
e de modalidades participativas de tomada de deciso nas questes ambientais,
argumento vlido para qualquer outro procedimento de resoluo de conflitos, no
pode pressupor o consenso quanto ao objeto sob deliberao. Essas instncias no
podem produzir um resultado substantivo (o consenso), mas apenas procurar
garantir condies formais (institucionais) de processamento de conflitos e (quando
possvel) resoluo de impasses. A negociao dos conflitos, nessas instncias, se
realiza quando os cidados afetados atribuem ou negam legitimidade a iniciativas
pblicas ou privadas, conforme sua percepo subjetiva das conseqncias
imediatas dos problemas ambientais para sua vida cotidiana. No entanto, o
resultado da deliberao incerto. Nada garante que da expanso da participao
popular venham a emergir decises consensuais relativas a dilemas ambientais.
Assim, essa perspectiva se mostra pouco apta para responder s questes
cruciais que sua prpria nfase em governana e participao impe. Uma
delas diz respeito eficcia dos mecanismos de tomada de deciso em questes
ambientais. A contaminao entre intrpretes da questo ambiental e militantes
ambientalistas gerou um consenso em torno da evidente vantagem dos sistemas
participativos vis--vis os representativos de deliberao. Entretanto, conforme
ressaltam Lafferty & Meadowcroft (1996), a associao da defesa do meio
ambiente expanso da democracia participativa (em alternativa
representativa) precisa ser tomada com cautela. A tese de congruncia natural,
de um mtuo reforo entre os dois processos, argumentam, produto da
tendncia dos analistas a se solidarizarem com os projetos e interpretaes dos

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Ecologa Poltica. Naturaleza, sociedad y utopa

prprios agentes. Alm do mais, no h evidncias empricas suficientes que

permitam tal generalizao. H mesmo indcios em sentido contrrio. Um estudo
comparativo norte-sul (Holmes e Scoones, 2000), avaliando o funcionamento
efetivo dos novos formatos institucionais de tomada de deciso em questes
ambientais, demonstra que, na maioria dos casos, esses mecanismos no tm a
legitimidade que prometem.
A adequao entre democracia e meio ambiente precisa ser averiguada com
ateno para o contexto. Nossa avaliao que a bibliografia de modo geral se
ancora em um parti pris normativo, supondo uma correlao (automtica) entre
preservao ambiental e participao. Desconsidera a possibilidade de ocorrer o
contrrio: institutos de intenes democratizantes, como as audincias pblicas
de licenciamento ambiental, podem gerar efeitos indesejados, como a elitizao
do processo decisrio. preciso investigar empiricamente se, de fato, as
instituies poltico-administrativas tradicionais (os trs poderes) so incapazes
de solucionar conflitos ambientais e se os mecanismos de governana ambiental
apresentam efetivamente os benefcios que prometem, isto , se influem na
definio das polticas pblicas na rea ambiental. Funcionam para todos os
assuntos ou apenas para aqueles em torno dos quais j h consenso prvio entre
os agentes? Nossa hiptese que os mecanismos de governana ambiental
falham tanto em eficcia quanto em legitimidade quando tm de lidar com
diferenas de valores e interesses. Ao invs de consensos, geram conflitos.
Estas reflexes no visam a esgotar a bibliografia brasileira referente
questo ambiental, mas problematiz-la de um ponto de vista sociolgico.
Preservar um mnimo distanciamento crtico em relao s teses ambientalistas,
mantendo uma postura de neutralidade axiolgica, nos parece uma medida salutar
para gerar uma melhor compreenso da questo ambiental. Essa postura
cientfica no se reduz, no entanto, a uma petio de princpios, pois tem
desdobramentos concretos. O ponto diz respeito ao tratamento analtico que deve
ser destinado questo ambiental. Como vimos, a literatura brasileira dedicada
ao assunto majoritariamente composta de simpatizantes do movimento
ambientalista. Essa sobreposio entre analistas e agentes, inevitavelmente, tem
distorcido as interpretaes. A sociologia ambientalista explica a prpria entrada
do tema na agenda pblica como resultado da volio e da inteno dos atores
(Viola, 1987; Viola e Leis 1995[a], 1995[b], 1997; Pdua, 1997). Como a
problemtica no se reduz a atores ambientalizados, no pode ser analisada
apenas do ponto de vista de seus valores e trajetrias. Cremos que, em vez de
associar substantivamente difuso de valores ambientalistas democratizao,
devemos refletir sobre os desafios que a questo ambiental impe democracia.
Ultimamente, vrios autores tm problematizado essa associao imediata do
ambientalismo democracia, procurando entender as questes ambientais com
base em abordagens sociolgicas que iluminam outras dimenses do problema.

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 Angela Alonso e Valeriano Costa

Uma abordagem tem argumentado que as questes ambientais so, elas

prprias, resultado de um processo de construo social da percepo. Outra,
ainda incipiente, caracteriza a problemtica ambiental como um processo poltico
e, como tal, essencialmente conflituoso. No primeiro caso, so cada vez mais
comuns levantamentos de opinio pblica para averiguar a concepo de meio
ambiente e de problemas ambientais predominante no Brasil (Crespo et al.,
1998). H, tambm, uma boa radiografia do perfil e opinies das lideranas
ambientalistas (Crespo e Leito, 1993). Predominam estudos dedicados
percepo de riscos ambientais, que correm na esteira do construcionismo
sobretudo antropolgico (Douglas e Wildawsky, 1983: 9), procurando descrever
o modo pelo qual a construo cientfica dos riscos incorporada pelo cidado
comum (Guivant, 1998[a]).
Existe, ainda, uma linha incipiente de estudos (Pacheco et al., 1992)
reconhecendo que, ao invs de consenso, a questo ambiental tem sido o pomo
de discrdia poltica. Vrios estudos empricos tm levantado indcios de que os
conflitos contemporneos nem se restringem a valores nem parecem em via de se
extinguir. Antes, o contrrio. O surgimento de pesquisas voltadas para o estudo
dos conflitos ambientais -definindo o perfil social de seus participantes (Jacobi,
1995), seu processo de judicializao (Fuks, 1996; 1997), buscando novas
metodologias para sua identificao e caracterizao (Ibase, 1995; 1997) ou,
ainda, realizando comparaes entre estudos de caso (Hogan et al., 2000)3-
denota, por si mesmo, a permanncia do fenmeno, ainda que depois da difuso
do discurso ambientalista por todos os setores da sociedade.
Em estudo anterior acerca de trs grandes obras modernizadoras que
envolvem considerveis impactos fsicos, econmicos e sobre os estilos de vida
das regies em que se situam, constatamos a ecloso de conflitos ambientais de
dimenses nacionais (Costa, Alonso, Tomioka, 1999[a].; 1999[b].; 2000).
Observamos que os conflitos ambientais no podem ser explicados apenas por
recurso dimenso valorativa e discursiva. Comparando os caso, verificamos a
configurao de conflitos em contextos nos quais todos os atores envolvidos
declaravam igual adeso a valores ambientalistas. Embora em larga medida o
discurso de todos os atores envolvidos fosse coincidente, o episdio no se
resolveu pelo dilogo aberto entre os agentes. Isto porque as posies prticas
eram radicalmente distintas: enquanto o movimento ambientalista se mobilizava
em oposio a uma obra, inclusive com a formao de uma coalizo ambientalista
latino-americana, o governo se empenhou em sua realizao. Nem sempre as
estratgias e linhas de ao podem ser descritas a partir apenas da enunciao dos
agentes. As disputas no giravam em torno de definies meramente. Os conflitos
no eram simblicos, se estruturavam basicamente como divergncias de
interesse. De outra parte, os trs desfechos revelaram ser a introjeo de limites
polticos e morais imposta pelas instituies e leis democrticas, e no o resultado
da negociao entre os agentes.

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Ecologa Poltica. Naturaleza, sociedad y utopa

Apontar as limitaes tericas da produo das cincias sociais brasileiras e

suas conseqncias polticas sobre problemas ambientais no Brasil no significa
que se possa fazer tabula rasa da bibliografia. Entretanto, at agora, os estudos
tm se concentrado na investigao dos atores, valores e percepes
ambientalistas. Resta ainda uma lacuna sria a suprir: o contexto sociopoltico no
qual todos estes elementos surgem, interagem, se redefinem. Acreditamos que a
questo ambiental pode ser mais bem compreendida quando consideramos a
estrutura de oportunidades polticas que condiciona o prprio surgimento dos
atores, em especial do movimento ambientalista, e atentamos para a dinmica
conflituosa que se estabelece entre eles. Isto , defendemos que a maior
inteligibilidade da questo ambiental est associada sua analise na tica de uma
sociologia dos conflitos.

Da percepo social do risco ambiental a uma sociologia dos

conflitos ambientais
Conforme acabamos de ver, vrios autores tm se dedicado, nos ltimos anos,
a estudar os conflitos ambientais. Nesse campo, h principalmente aplicaes das
teorias construtivistas, especialmente dos trabalhos de Hannigan e Callon, para o
caso brasileiro. Fuks (1997) tem recorrido ao arsenal de conceitos dessa linha
terica -idiomas retricos, repertrios discursivos e pacotes interpretativos-
para argumentar que os atores constroem certas dimenses sociais como
problemas ambientais no interior do espao pblico definido como arena
argumentativa. Os conflitos se configuram, ento, em torno dessas definies, diz
ele, apresentando um estudo de caso como demonstrao (Fuks, 1998).
Essa perspectiva tem vantagens explicativas certamente, sobretudo na
descrio das dimenses culturais de construo de certos problemas e disputas
como questes ambientais.
Seguindo Hannigan (1995), autores como Fuks (1996;1997) e Guivant
(1998[a]; 1998[b]) descrevem a constituio de problemas ambientais atravs de
um processo de construo pblica que envolve disputas tcnicas e polticas. H
um processo conflituoso em meio ao qual certas questes, antes entendidas com
base em categorias econmicas, sociais ou polticas, ganham novo
significado nas arenas pblicas. Assim se constri uma percepo social de
algumas dimenses da experincia coletiva como ambientais. Ns prprios
chamamos a ateno para a construo pblica de categorias como impacto
ambiental e risco ambiental (Costa, Alonso e Tomioka, 2000).
Este um aspecto importante da questo, mas se confina, digamos, sua
dimenso fenomenolgica. Essa estratgia terico-metodolgica restringe o
objeto de estudo a discursos. Embora tecnicamente impecvel, no permite

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 Angela Alonso e Valeriano Costa

analisar as dimenses prticas dos conflitos. Tal dimenso no empiricamente

irrelevante, como j argumentamos. Acreditamos que cabe, sim, analisar a
disputa valorativa em meio qual os agentes constroem problemas como
ambientais, conforme aconselha a perspectiva construcionista; entretanto, esta
apenas uma faceta dos conflitos ambientais. Outras dimenses do fenmeno so
cruciais para a sua compreenso.
O programa de pesquisa proposto por Pacheco e seus colegas (1992) nos
parece um bom ponto de partida para discutir a relao entre os problemas
ambientais e a dinmica dos conflitos sociais nos espaos urbanos. O cerne do
argumento que os problemas ambientais urbanos mobilizam uma grande
variedade de atores, e que as clivagens sociais, econmicas e polticas podem
variar em funo da natureza dos problemas, envolvendo, assim, diferentes atores
coletivos em diversas configuraes conflituosas. Por isso, afirmam, no se pode
tomar a questo ambiental como uma nova verso das relaes capital/trabalho.
Sua proposta analtica consiste em tomar em conjunto aspectos estruturais,
grupais e individuais que condicionam a ao. Assim possvel, argumentam, dar
conta tanto dos conflitos de interesse quanto de dimenses culturais, tais como o
estilo de vida (Pacheco et al., 1992: 48). O foco analtico se volta, portanto, para
a esfera pblica, simultaneamente arena de conflito e negociao entre atores. Os
conflitos ambientais so definidos, ento, a partir de trs componentes cruciais:
Ao (dos agentes envolvidos), determinao (dos processos estruturais) e
mediaes (polticas e culturais) (Pacheco et al., 1992: 49).
As propostas de Fuks e Pacheco nos parecem elucidativas, cada qual, de uma
dimenso do fenmeno. Concordamos com os construtivistas, quando afirmam
ser preciso considerar a dimenso cognitiva da questo, e com Pacheco e
colaboradores, quando registram ser a dimenso prtica crucial. Entretanto, a
perspectiva estruturalista e a culturalista fornecem explicaes parciais dos
conflitos. Uma anlise poltica incompleta se for unidimensional, seja esta
dimenso a economia ou a cultura. Igualmente o se privilegiar apenas um dentre
vrios atores em interao, seja a sociedade civil, seja o Estado.
Uma abordagem simultnea da dimenso cultural e poltica e dos
condicionamentos estruturais dos conflitos ambientais implica uma sociologia do
conflito ambiental. Para formular nossa abordagem, recorremos ao modelo de
anlise da poltica contenciosa (Tarrow, 1994; Tilly, 1978) ou da chamada Escola
do Processo Poltico.
A prpria definio do objeto como conflito supe considerar a interao
entre diversos grupos de agentes. Essa interao pode ser cooperativa, com a
formao de alianas entre agentes; geralmente, no entanto, ela conflituosa. As
disputas ocorrem em torno do controle de bens e recursos ou do poder de gerar e
impor certas definies da realidade. Isto , os conflitos se estruturam
simultaneamente em torno de interesses e de valores. O prprio processo

125
Ecologa Poltica. Naturaleza, sociedad y utopa

conflituoso constitui os agentes, possibilitando a formao de novas identidades,

inexistentes quando do incio do processo. Chegamos ao fulcro desse modelo de
anlise: o fator crucial o tempo. Os conflitos tm histria; no possvel
compreend-los considerando apenas a configurao presente da ao coletiva. A
produo de alianas, adeso a valores, criao/redefinio de identidades, no
esttica; processual.
Tal perspectiva compreende, assim, uma sociologia da ao, sem abrir mo do
enfoque sociohistrico mais amplo que o estruturalismo oferece. O foco dessa
linha terica recai ento sobre o processo poltico -donde o nome da escola-, e
no sobre eventos; incide sobre trajetrias, e no sobre atores.
Nessa corrente terica, o processo poltico compreendido a partir de quatro
conceitos bsicos. O conceito de estrutura de oportunidades polticas visa a
descrever mudanas no ambiente poltico que dilatam ou restringem as opes de
ao disponveis para os agentes4. Incluem-se, neste caso, tanto constrangimentos
estruturais, processos sociohistricos de longa durao que alteram as relaes
entre Estado e sociedade, quanto conjunturais, mudanas do padro poltico-
institucional, no contexto poltico interno e externo. Assim, o contexto
sociohistrico d a chave de compreenso para a formao de um conflito.
O segundo conceito relevante o da lgica da ao coletiva, isto , o modo
pelo qual o entrecruzamento no-intencional de diversas linhas de ao configura
padres de organizao e comportamento. Agentes, instituies e processos no
so dados ou condies iniciais. No h atores ou categorias fixas, como
classes. Os agentes coletivos se formam durante o prprio processo
contencioso e em oposio uns aos outros. A identidade tambm um resultado
do conflito, e no um motivador dela.
Estudar um conflito, nessa tica, impe, ento, considerar no apenas os
interesses envolvidos, mas, sobretudo, o processo de mobilizao, ou seja, como
cada grupo adquire controle coletivo sobre os recursos necessrios sua ao.
Para agir politicamente, cada grupo precisa se organizar, gerar uma estrutura de
grupo e redes de interdependncia, ou estruturas de mobilizao. Assim, por
exemplo, movimento social uma forma de mobilizao dentre vrias
possveis (como partidos); sua existncia contingente, depende de um processo
de seleo empreendido propositadamente pelos agentes.
O quarto conceito abrange variveis culturais. Para agir, os atores orientam
suas aes baseando-se em um estoque de formas de interpretao da realidade
que encontram disponvel em seu tempo. O conceito de repertrio contencioso
descreve o conjunto de formas de agir e de pensar disponveis em uma certa
sociedade, em um dado momento histrico. Entretanto, nem todos os agentes
mobilizam todos os recursos culturais ou o fazem da mesma maneira. O conceito
fenomenolgico de frame engloba o modo pelo qual os agentes atribuem sentido

126
 Angela Alonso e Valeriano Costa

prpria ao, recorrendo a valores e recursos simblicos, como slogans e

nomes. Assim, tanto o repertrio cultural existente limita o leque de identidades
possveis como o modo pelo qual os agentes se identificam altera
progressivamente o prprio repertrio.
Este arsenal terico descreve dimenses da ao coletiva, privilegiando sua
dinmica. Mudanas no repertrio e nas estruturas de mobilizao normalmente
ocorrem em resposta a mudanas macrossociais que alteram a estrutura de
oportunidades polticas.
A aplicao deste approach para a anlise da questo ambiental tem sido j
empreendida por alguns autores. Escrevendo nessa linha, Kriese e colaboradores
(1995) argumentam que o surgimento dos chamados novos movimentos
sociais, como o movimento ambientalista, est relacionado a mudanas lentas,
mas profundas, na estrutura do conflito de uma dada sociedade. A mudana
social, produzida pelos processos macrohistricos de modernizao, impacta as
formas de conflito indiretamente, porque reestrutura as relaes de poder. Assim,
o processo poltico o mediador entre o nvel macrossociolgico e a dinmica
dos conflitos (Kriese et al., 1995: XIII). O entendimento dos conflitos ambientais
e da constituio de atores ambientais exige a considerao do processo poltico.
Os autores propem o conceito de contexto de interao como forma de
especificar os mecanismos que vinculam o nvel macro com o nvel da ao
coletiva do movimento de atores.
Cremos que tal perspectiva nos habilita a explicar a configurao de uma
questo ambiental no Brasil de maneira a englobar dimenses que as
interpretaes disponveis tm menosprezado e esboar um novo programa de
pesquisa.

Agenda de pesquisa: questo democrtica e conflitos ambientais

Tomar a questo ambiental brasileira do ngulo da Escola do Processo
Poltico significa, antes de tudo, redefinir o prprio fenmeno. O problema a
investigar no so interfaces entre ambientalismo, de um lado, e democracia,
de outro, mas os conflitos ambientais. Trata-se, assim, de investigar, luz do
esquema terico brevemente apresentado, uma modalidade especfica de conflito
social: o ambiental.
Uma interpretao da questo ambiental brasileira desse ponto de vista exige
uma pesquisa emprica de flego. Por ora, oferecemos apenas uma indicao de
quais elementos do contexto brasileiro deveriam ser privilegiados em uma
investigao do conflito ambiental luz dessa perspectiva sociolgica.
A estrutura de oportunidades polticas que permite a constituio da pauta
ambientalista no Brasil se organiza a partir do prprio processo poltico de

127
Ecologa Poltica. Naturaleza, sociedad y utopa

redemocratizao. Esse processo gerou importantes mudanas no cenrio poltico

brasileiro que criaram um espao pblico permevel a demandas ambientalistas. A
nova ordem constitucional produziu o arcabouo jurdico-institucional que
regulamenta a questo ambiental no pas: agncias de controle ambiental, legislao
ambiental de punio de delitos ambientais e institutos legais de mediao e
regulao dos conflitos, particularmente o Ministrio Pblico; fruns participativos
de tomadas de deciso. Alegislao ambiental brasileira regula obras com impacto
ambiental potencial e prev uma rede institucional de controle e fiscalizao de seu
cumprimento. Uma dimenso fundamental a ser considerada a incluso do direito
a um meio ambiente saudvel como parte dos direitos difusos, coletivos, cujos
mecanismos de garantia e proteo so a Ao Popular e a Ao Civil Pblica e uma
instituio, o Ministrio Pblico5. Esses elementos limitam e habilitam diferentes
atores a participar de uma arena de disputas ambiental.
Outra dimenso importante para a configurao de uma agenda ambiental
brasileira constituda pelas mudanas no cenrio internacional, com a crescente
generalizao de um discurso em favor da preservao ambiental. A srie de
conferncias da ONU acerca de questes sociais e, particularmente, a Rio-92
ilustram como o contexto poltico internacional condiciona a problemtica
brasileira.
Essa estrutura de oportunidades polticas circunscreve quais so os agentes do
conflito ambiental. Ao definir os recursos e arenas de deciso, impede alguns e
habilita outros agentes a participar dos debates sobre a questo ambiental.
Trs agentes se constituem com a questo ambiental. Um movimento social
ambientalista o primeiro protagonista do conflito ambiental. Surge como parte
de uma srie de movimentos sociais populares, reivindicando uma cesta de
demandas - reformas sociais e expanso da participao poltica, sobretudo. De
outro lado, o acesso ao conhecimento tcnico, indispensvel ao debate sobre
temas ambientais, d relevncia a dois outros agentes. A estrutura burocrtico-
legal dos anos 90 produz uma judicializao da questo, que transforma os
membros do ministrio pblico em participantes automticos. Por sua parte, a
cientificidade envolvida na definio dos riscos ambientais abre espao para
peritos, cientistas tanto naturais, como os bilogos, quanto sociais, como os
antrpologos.
Cada agente, por sua vez, recorre a diferentes estruturas de mobilizao. O
momento histrico em que a questo ambiental emerge no Brasil favorece a
forma de mobilizao movimento social. A ditadura promoveu essa forma de
mobilizao ao limitar os recursos institucionais tradicionais, inclusive os
partidos. Com a redemocratizao, ocorrem mudanas. A nfase da Agenda 21,
documento resultante da Rio-92, em arenas locais e transnacionais e em espaos
pblicos no-estatais, como fruns para discusso da questo ambiental, leva
escolha de organizaes no governamentais como estruturas de mobilizao

128
 Angela Alonso e Valeriano Costa

ideais, j que capazes de transitar nos dois nveis. Esses fatores ajudam a explicar
a fraqueza do partido verde no Brasil, vis--vis as ONGs ambientalistas.
A estrutura de oportunidades polticas e as estruturas de mobilizao
evidenciam que no so apenas elementos discursivos internos s arenas pblicas
que definem os conflitos ambientais. O acesso a recursos materiais e polticos
crucial. Todavia, a dimenso cultural est longe de ser irrelevante na definio da
problemtica ambiental. A respeito desse ponto, a aplicao da perspectiva
construtivista tem se mostrado bastante produtiva: sem a construo de uma
definio da natureza como meio ambiente e de certos problemas sociais
como ambientais, nenhum conflito ambiental se estabelece.
A partir do construtivismo, possvel entender melhor as estratgias de
mobilizao do ministrio pblico e dos cientistas ambientais: ambos fazem
uso poltico de suas especialidades. A nova configurao jurdico-legal franqueia
ao MPa posio de principal intrprete da lei ambiental. Seus membros recorrem
a uma srie de aes, recursos, processos, embargos, como recursos de
mobilizao poltica. Os peritos das cincias ambientais, igualmente,
recorrem a conceitos e formas de mensurao de valor cientfico que lhes
asseguram locuo privilegiada. Nos dois casos, a imprensa o recurso principal,
por meio da qual aparecem nas arenas polticas como autoridades.
O construtivismo ajuda, assim, a entender a agency e as operaes cognitivas,
simblicas, que lhe so inerentes, como a prpria autonomeao de certos grupos
como ambientalistas e de certos conflitos como ambientais. Tambm permite
reconstruir os processos pelos quais os agentes brasileiros reinterpretam a
tradio romntica de valorizao da natureza (Pdua, 1997) e aprendem com
seus congneres estrangeiros, incorporando seletivamente certas categorias e
interpretaes.
O construtivismo parece, porm, pouco habilitado para explicar a partir do
qu os agentes constroem e reconstroem suas percepes, seus valores e
interpretaes. Para tanto, a noo de repertrio nos parece mais adequada:
permite detectar a existncia de um estoque social de smbolos e valores que
podem ser mobilizados pelos agentes na construo de suas percepes. O
repertrio ambientalista brasileiro composto em parte por influncia externa,
como argumenta Viola (1987; 1995[a]; 1995[b]; 1997), uma vez que a
constituio de uma questo ambiental aqui tardia em comparao com a
Europa e os Estados Unidos6. De outra parte, o repertrio tambm se compe de
categorias e preocupaes relacionadas natureza, desde h muito presentes no
pensamento poltico brasileiro, como demonstra Carvalho (1998).
Acreditamos que a estrutura de oportunidades polticas, as estruturas de
mobilizao e o repertrio contencioso so os elementos fundamentais para
compreender o processo de constituio dos conflitos ambientais e explicar sua

129
Ecologa Poltica. Naturaleza, sociedad y utopa

dinmica efetiva. crucial compreender que os principais agentes do debate e

dos conflitos ambientais no esto dados. Tanto agentes quanto alianas se
constituem e se refazem ao longo do processo poltico. A estrutura de
oportunidades esclarece a hierarquia das posies e descreve distintas linhas de
ao para agentes desiguais. Define, afinal de contas, quais grupos conseguem
acesso prpria posio de enunciao pblica e, por decorrncia, quais se vem
privados deste privilgio.
A combinao de perspectivas nos parece a maneira mais profcua de analisar
o problema ambiental. O construtivismo nos permite entender como se nomeia
uma questo ambiental ou um conflito ambiental. A Escola do Processo
Poltico nos d as ferramentas para investigar por que e em que condies
disputas prticas e embates valorativos entre os agentes ocorrem. Corrige, assim,
o nivelamento de poder e recursos entre os agentes que uma anlise apenas
discursiva induz a comprar.
Essas grandes dimenses permitem conciliar em uma mesma anlise os
componentes histrico-estruturais, polticos e culturais de uma questo
ambiental. Assim se entrelaam poltica, cultura e histria. Compe-se um quadro
mais complexo, multifacetado, dinmico, da problemtica ambiental.
Como adiantamos, temos aqui apenas o esboo de uma agenda, um programa
de pesquisa ainda por aprimorar e desenvolver. Usando o approach que
delineamos acima, visamos a investigar a dinmica dos conflitos ambientais
brasileiros: qual o contexto sociopoltico no qual se formam; quais seus temas e
agentes tpicos; quais so os interesses e valores intervenientes; a que formas de
organizao e estruturas de mobilizao os agentes recorrem? Quais so as
formas de mediao e arbitragem desses conflitos? Se pudermos responder a tais
perguntas, poderemos classificar os conflitos ambientais em gneros e avanar
rumo pesquisa comparada. Este passo permitiria tipificar e comparar os
movimentos ambientalistas, os processos decisrios; as polticas ambientais e a
dinmica dos conflitos entre diferentes pases e regies.
Uma agenda dessa magnitude no pode ser esgotada com estudos
monogrficos, nem deve ficar restrita s singularidades brasileiras. O
desdobramento lgico de uma teoria da ao coletiva aplicada aos conflitos
ambientais o avano em direo aos estudos comparados.

130
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Notas
1 Este item se baseia largamente em um review paper (Alonso & Costa,
2001) sobre a literatura ambiental brasileira, elaborado no mbito do
Development Research Centre on Citizenship, Participation and
Accountability, sediado no Institute of Development Studies (IDS),
University of Sussex.
2 Em outro texto, Viola e Leis (1995[a]) falam em oito setores. H, inclusive,
um termo derivado na bibliografia, o transetorialismo (Crespo et al., 1998).
3 Nos ltimos anos, tm surgido vrios estudos acerca de conflitos. Veja-se,
por exemplo, Costa (1996), Neder (1990.), Alexandre (1999).
4 (...) dimenses consistentes -mas no formais ou permanentes- do
ambiente poltico que fornece incentivos para pessoas se engajarem em aes
coletivas por afetarem suas expectativas de sucesso ou fracasso (Tarrow,
1994: 85).
5 A Ao Popular (Lei 4.717/65) permite a qualquer cidado requisitar a
anulao de ato lesivo ao meio ambiente e a Ao Civil Pblica (Lei 7.347/85)
estabelece responsabilidade por danos causados fruio de qualquer direito
difuso, instituindo assim a categoria de crimes ambientais (Senado Federal,
1996). J a Lei 7.347/85, art. 5, II, converteu a esfera de ao do Ministrio
Pblico de modalidade de defesa de interesses individuais para interesses
difusos.
6 A dimenso social da questo ambiental muito maior na pauta brasileira
que na estrangeira, marcada na origem por valores ps-materiais (Inglehart,
1981).

135
 La Ecologa Poltica de la Integracin:
reconstruccin de la ciudadana y
regionalismo autnomo *
Eduardo Gudynas**

E
n Amrica Latina han tenido lugar importantes cambios en la integracin
regional y la vinculacin econmica. Bajo la forma de acuerdos de libre
comercio o mercados comunes, se ha avanzado en nuevas formas de vin-
culacin entre los pases. Uno de los casos destacados es el Mercado Comn del
Sur (Mercosur), que se inici en 1991 con la firma del Tratado de Asuncin en-
tre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Ms recientemente se han sumado
Bolivia y Chile como miembros asociados a nivel del libre comercio.
Los acuerdos regionales, y entre ellos el Mercosur, representan un proceso
de integracin basado esencialmente en el plano econmico, sin constituir una
opcin diferente a los estilos de desarrollo actuales, los cuales poseen variados
impactos sociales y ambientales. A pesar de la proliferacin de estudios sobre el
Mercosur y otros acuerdos de integracin, existen muy pocas evaluaciones des-
de el punto de vista de la ecologa poltica. En las lneas que siguen se analiza la
poltica ambiental de la integracin en el Mercosur, y las limitaciones que sta
impone para la generacin de una estrategia de desarrollo. Seguidamente se dis-
cute una propuesta alternativa considerando el concepto de ciudadana, la demo-
cratizacin de la integracin y la construccin de una estrategia de desarrollo sos-
tenible para el Cono Sur.

*
El presente artculo es parte del programa en Ecologa, Desarrollo y Democracia en la Integracin
Regional realizado con apoyo de la Fundacin C. S. Mott.
**
Magister en Ecologa Social. Investigador del CLAES (Centro Latinoamericano de Ecologa So-
cial): [email protected]

137