000745589
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000745589
Porto Alegre
2010
MATHEUS FACHIN BORGES
Porto Alegre
2010
DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO (CIP)
Responsável: Biblioteca Gládis W.do Amaral, Faculdade de Ciências Econômicas da UFRGS
CDU 336.27
MATHEUS FACHIN BORGES
___________________________________________________________________________
Orientador - Prof. Dr. Eugenio Lagemann
Economia/UFRGS
___________________________________________________________________________
Prof. Dr. Stefano Florissi
Economia/UFRGS
___________________________________________________________________________
Prof. Dr. Luis Roque Klering
Administração/UFRGS
___________________________________________________________________________
Prof. Dr. Alfredo Meneghetti Neto
Economia/PUCRS
Aos Pais, Enedir Borges e Eliane Fachin Borges,
Aos demais familiares,
À namorada Patricia Pires Philipi,
Aos amigos,
Uma dedicação especial.
AGRADECIMENTOS
O agradecimento inicial deve ser concedido a toda minha família, em especial meus
pais Enedir Borges e Eliane Fachin Borges, por todo o carinho e a paciência que tiveram nos
últimos anos. Da mesma forma, agradeço a minha namorada Patricia Pires Philipi pela
compreensão dos diversos momentos de ausência e pela troca de conhecimento, visto que
também graduada em Ciências Econômicas.
Agradeço também ao Professor Eugenio Lagemann pela dedicação que conduziu este
trabalho, apesar de suas muitas atribuições, sempre apresentando sugestões quando solicitado.
Além disso, agradeço pela experiência proporcionada na realização do Estágio Docência nas
disciplinas de História Econômica Geral e Economia do Setor Público, no primeiro semestre
de 2009.
Aos colegas da Advocacia-Geral da União pelo entendimento e companheirismo com
os quais não seria possível conciliar as inúmeras atividades laborais com o estudo de alto
rendimento requerido pela Universidade.
Para finalizar gostaria de agradecer a Universidade Federal do Rio Grande do Sul, em
especial ao Programa de Pós-Graduação em Economia pela contribuição que agregou a minha
formação.
RESUMO
O bem-estar social depende das decisões tomadas pelos gestores públicos. O direito de voto
deve ser exercido com a maior racionalidade possível, de tal forma que o interesse coletivo se
sobressaia sobre o privado. Para tanto, a sociedade deve absorver a maior quantidade de
informação, propiciando não apenas a fiscalização da administração como também a
participação na escolha pública. O Índice de Qualidade do Gasto Público representa um
método capaz de auxiliar na tomada de decisão. Reflete o retorno social, em termos de
indicadores, das despesas per capita realizadas, permitindo estabelecer uma hierarquia das
microrregiões e definir referenciais de qualidade do gasto público. Aplicando o referido
método para as microrregiões do Estado do Rio Grande do Sul, funções Educação e Cultura,
Habitação e Urbanismo e Saúde e Saneamento, observa-se a presença de deseconomias de
escala, ou seja, o aumento da despesa não gera um retorno proporcional em termos de
indicadores sociais, revelando ineficiência na alocação dos recursos públicos.
Social well-being depends on the decisions taken by government administrators. The right to
vote should be exercised with the greatest rationality possible, in such as way that public
interest outweighs private interests. In order to do so, society must absorb the greatest amount
of information, empowering not only the assessment of administration but also participation
in government choice. The Government Spending Quality Index represents a method capable
of assisting the decision making process. It reflects social return, in terms of indicators, of per
capita executed expenses, allowing a hierarchy of micro-regions to be established and
references in quality government spending to be defined. Applying the aforementioned
method in the micro-regions of the State of Rio Grande do Sul, Education and Culture,
Habitation and Urbanism, and Health and Sanitation functions, one notes the presence of
diseconomies of scale, that is, the increase in spending does not generate a proportional return
in terms of social indicators, revealing inefficiency in the allocation of government recourses.
Tabela 2 - Índice de Qualidade do Gasto Público para a Função Educação e Cultura ............ 50
Tabela 3 - Índice de Qualidade do Gasto Público para a Função Habitação e Urbanismo ...... 55
Tabela 4 - Índice de Qualidade do Gasto Público para a Função Saúde e Saneamento ........... 60
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 11
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 68
1 INTRODUÇÃO
supremacia econômica da metade norte do Estado, em comparação com a metade sul, reflete-
se em termos de qualidade na alocação dos recursos públicos.
À medida que os serviços públicos são utilizados pela imensa maioria da população e
que a qualidade da sua oferta para a sociedade depende dos gastos realizados pelo governo, a
realização de pesquisas sobre este tema visa disponibilizar informações em busca de uma
sociedade com maior accountability, conceito usual para representar senso de
responsabilidade, suprindo uma carência tanto acadêmica quanto social.
A parte inicial do capítulo 2 apresenta as hipóteses consagradas a respeito do
crescimento das despesas públicas. A etapa seguinte destaca a importância da participação do
Estado na economia. O capítulo é finalizado com a apresentação das etapas do planejamento e
da realização da despesa pública, com base nos dispositivos legais. O capítulo 3 apresenta
fatores que podem ajudar na qualidade do gasto público realizado, com destaque para o papel
da informação e para os instrumentos matemáticos e estatísticos que auxiliam na tomada de
decisão entre diferentes políticas públicas, enfatizando a Análise Custo-Benefício. Além
disso, formaliza o Índice de Qualidade do Gasto Público, modelo aplicado na análise
empírica. Por último, o capítulo 4 realiza a aplicação do Índice de Qualidade do Gasto Público
para as microrregiões do Estado do Rio Grande do Sul, considerando as Funções Educação e
Cultura, Habitação e Urbanismo e Saúde e Saneamento, desenvolvendo uma análise empírica,
gráfica e ilustrativa com base nos dados extraídos junto ao Atlas de Desenvolvimento
Humano do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (indicadores sociais) e
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (despesa pública).
13
1
Economista alemão representante da nova escola histórica alemã. Crítico conservador do
liberalismo econômico defendia a intervenção do Estado a fim de assegurar justiça social aos
trabalhadores.
2
Economista inglês com ênfase em pesquisas na área de políticas públicas. Além da carreira
acadêmica, encerrada na Universidade de Buckingham (1978-1984), atuou em órgãos
governamentais.
3
Economista inglês, desenvolveu suas pesquisas sobre finanças públicas, indústria e escolha pública,
tendo como cenário a reconstrução Pós-Guerra.
15
4
Nascido na Alemanha, desenvolveu sua vida acadêmica nos Estados Unidos. Pesquisador de
finanças públicas e economia política, utilizou ferramentas da Microeconomia e da Macroeconomia
para desenvolver suas teorias. Sua principal obra “The Theory of Public Finance” (1959),
constituiu-se no livro texto mais lido por muitos anos pelos estudantes de finanças públicas.
5
Nascido no País de Gales, teve carreira política ligada ao Partido Trabalhista Britânico. Pós-
Primeira Guerra Mundial dedicou-se ao estudo de finanças públicas, principalmente a relação entre
renda e bem-estar social. Sua principal contribuição ficou conhecida como Princípio Pigou-Dalton,
o qual afirmava que uma transferência de renda de um indivíduo mais rico para um mais pobre,
desde que essa transferência não inverta a posição social entre os dois, resulta em uma maior
igualdade social.
6
Economista inglês especializado em modelos de desenvolvimento com ênfase no papel dos setores
não capitalistas e da agricultura. Em 1979, ganhou o Prêmio Nobel de Economia por seus trabalhos
sobre os problemas do desenvolvimento dos países subdesenvolvidos.
7
Economista inglês pesquisador de finanças públicas.
16
8
Ramo da Economia que usa técnicas microeconômicas para determinar simultaneamente a
eficiência alocativa dentro de uma economia e a distribuição de renda associada a ela.
17
POLÍTICAS OBJETIVOS
Alocativa alocação econômica intersetorial e intra-setorial eficaz
crescimento econômico
Distributiva modificação do perfil distributivo prevalecente
Estabilizadora estabilização da produção, emprego, preços e liquidez cambial no nível de
pleno emprego
Quadro 1 – Políticas econômicas governamentais
Fonte: Filellini (1994, p. 57)
9
Situação em que os mecanismos de mercado, não regulados pelo Estado e deixados livremente ao
seu próprio funcionamento, originam resultados econômicos não eficientes ou indesejáveis do
ponto de vista social.
10
Efeitos positivos ou negativos, em termos de custos ou de benefícios, gerados pelas atividades de
produção ou consumo exercidas por um agente econômico e que atingem os demais agentes, sem
que haja incentivos econômicos para que seu causador produza ou consuma a quantidade referente
ao custo de oportunidade social.
11
Diz-se dos tipos de bens cujo consumo por um indivíduo não diminui a quantidade a ser consumida
pelos demais indivíduos.
20
não dispuserem de renda para exercer o consumo estarão excluídos do mercado. De outra
forma, em relação aos bens indivisíveis, todos os indivíduos são beneficiados igualitariamente
da sua oferta, independente da sua disponibilidade e disposição em pagar, não sendo
excluídos desse benefício.
Bens indivisíveis são classificados como bens públicos puros, ou seja, aqueles que, de
acordo com as suas características, só são ofertados pelo poder público que obtém,
compulsoriamente, através de tributos, recursos para provê-los. Dessa forma, a existência de
bens públicos puros representa a impossibilidade do sistema de mercado em atender a todas as
necessidades sociais, justificando a intervenção do governo na economia.
Além da indivisibilidade do produto, outro aspecto que representa uma falha de
mercado são as chamadas externalidades. As ações de determinado agente econômico podem
influenciar as atividades dos demais agentes de forma positiva ou negativa. O surgimento de
externalidades representa uma desigualdade entre o custo marginal e a receita marginal
(preço), ocasionando um estado não-ótimo de Pareto12, ou seja, ineficiência em termos de
alocação e de distribuição do consumo. A interferência estatal nesse processo, atuando de
forma punitiva ou proporcionando um trabalho de conscientização, representa uma tentativa
de solucionar ou minimizar os efeitos externos negativos sobre a sociedade. Da mesma forma,
o governo pode atuar estimulando a presença de efeitos externos positivos, ofertando, por
exemplo, educação e saúde de tal forma que a sociedade aumente seus benefícios externos
com uma população mais educada e saudável.
A participação estatal na atividade econômica pode ser necessária também para a
provisão de bens e serviços de custos decrescentes, ou seja, bens e serviços desejáveis pela
sociedade, mas que as empresas privadas não teriam como ofertá-los com lucro. O
desenvolvimento tecnológico associado à especialização da mão-de-obra e a outros fatores de
produção permite a obtenção de economias de escala13 que reduzem o custo da produção e
propiciam a concentração do mercado. Sendo este bem necessário e desejável a sociedade, o
governo pode garantir, mediante subsídios ou até mesmo da própria produção, que a oferta
seja disponibilizada.
12
Economista italiano, Vilfredo Pareto aplicou matemática à economia, aprimorando o método do
Equilíbrio Geral. Seu maior legado foi o conceito de Ótimo de Pareto, situação em que os recursos
de uma economia são alocados de tal maneira que nenhuma reordenação diferente possa melhorar a
situação de qualquer agente econômico sem piorar a situação de qualquer outro.
13
Redução de custos unitários decorrente de um aumento no volume de produção, seja de uma
empresa, setor, região ou país.
21
14
Teoria que visa à intervenção nas indústrias que apresentam falhas de mercado. O regulador atua
com o objetivo de maximizar o bem-estar social.
15
Teoria que visa à intervenção nas indústrias onde não existem falhas de mercado, mas sim um viés
pró-produtor. O regulador procura maximizar o lucro da indústria e não o bem-estar social.
16
Teoria que apresenta como premissas a utilização do poder coercitivo do Estado e a escolha da
política de regulação por parte do regulador tendo como objetivo maximizar sua base eleitoral.
22
17
Termo em inglês que significa “vestíbulo” ou “ante-sala”, mas que se refere à pessoa ou grupo
organizado para procurar influenciar procedimentos e atos dos poderes públicos.
23
18
Promulgada em 05 de outubro de 1988, estabelece o Brasil como um Estado democrático de
Direito de estrutura federativa. Em 1993, conforme determinação do texto constitucional, foi
realizado um plebiscito para que o povo determinasse a forma de governo, prevalecendo o regime
republicano e o presidencialismo já existentes, junto com a tripartição dos poderes.
24
fazem parte da Administração Direta e Indireta, ou seja, as esferas do governo mais suas
autarquias e fundações. Por outro lado, gastos públicos englobam além dos gastos
governamentais as despesas do governo com as atividades produtivas. Uma definição mais
precisa pode ser observada em Riani (1997, p. 69):
Os gastos públicos podem, em última instância, ser conceituados como uma
escolha política dos governos no que se refere aos diversos serviços que ele
presta à sociedade. Representam o custo da quantidade e da qualidade dos
serviços e bens oferecidos pelo governo. A interpretação mais usual dos
gastos públicos considera o custo da provisão dos bens e serviços executados
pelo setor público que aparece nas contas orçamentárias do governo.
19
Vigente desde 17 de março de 1964, institui normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração
e controle dos orçamentos e balanços da União Federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
25
menor será sua capacidade de realizar investimentos que são fundamentais para o
desenvolvimento do país, estados e municípios.
Por último, as despesas podem ser apresentadas por funções, refletindo as prioridades
do governo em relação à alocação dos recursos. Destacam-se as despesas com os Poderes
Legislativo e Judiciário e com os serviços de educação, habitação, saúde, entre outros. O
volume de recursos aplicados em cada uma dessas funções dependerá da política
governamental, ou seja, refletirá as prioridades apresentadas desde o programa de governo.
A instituição de um sistema integrado que envolva planejamento na elaboração do
orçamento, através da necessidade, em todos os níveis de governo, de um Plano Plurianual
(PPA), de uma Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e de uma Lei do Orçamento Anual
(LOA), com prazos para encaminhamento e devolução dos instrumentos de planejamento-
orçamento fixados por Lei Complementar, torna o processo mais burocrático mas, da mesma
forma, aumenta a racionalidade das decisões.
A participação governamental deve obedecer ao planejamento, visando à promoção do
desenvolvimento econômico e social do país através dos seguintes instrumentos: o Plano
Geral de Governo, o PPA, a LDO e a LOA. O planejamento deve ser realizado de forma a
compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento, elaborados pelo governo
federal, com base no PPA e apreciação do Congresso Nacional (WILGES, 2006).
Em relação aos instrumentos de planejamento utilizados pelo governo, em seus
diferentes níveis de atuação, o Plano Geral de Governo é aquele apresentado a sociedade
durante a realização das eleições que, de acordo com a racionalidade de cada eleitor, deve
servir de instrumento para a decisão de voto. Os demais, ou seja, o PPA, a LDO e a LOA, têm
suas diretrizes de elaboração baseados em legislação.
Assim como a Constituição Estadual20 foi elaborada com base na Constituição
Federal, as Leis Orgânicas dos Municípios21, por sua vez, foram desenvolvidas tendo como
referência os preceitos estabelecidos pela Constituição Estadual. Nesse sentido, destacam-se
algumas observações sobre o PPA no Estado do Rio Grande do Sul que analogamente servem
para as Leis Orgânicas dos Municípios:
Artigo 149, § 1º - A lei que aprovar o plano plurianual estabelecerá, de
forma regionalizada, as diretrizes objetivos e metas, quantificados física e
financeiramente, dos programas da administração direta e indireta, de suas
fundações, das empresas públicas e das empresas em que o Estado detenha,
direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto;
20
Elaborada com base na Constituição Federal de 1988, teve seu texto publicado em 03 de outubro de
1989, estabelecendo as normas gerais legais para o Estado do Rio Grande do Sul.
21
Dispositivo legal que estabelece as normas gerais para cada município.
26
Após a elaboração do Projeto de Lei do PPA, o chefe do Poder Executivo deve enviá-
lo à Assembléia Legislativa até trinta de março do primeiro ano do mandato. Esta, após sua
apreciação, deve encaminhá-lo para sanção até quinze de julho do mesmo ano. O PPA tem
vigência de quatro anos, iniciados no exercício financeiro referente ao segundo ano do
mandato e vigorará até o final do exercício financeiro do primeiro ano do mandato
subsequente.
Na legislação está prevista a participação popular, através de emendas ao projeto tanto
do PPA, quanto da LDO e da LOA, mediante proposta de no mínimo quinhentos eleitores ou
encaminhamento por duas entidades representativas da sociedade.
Conforme abordado anteriormente, o PPA estabelece as diretrizes, objetivos e metas,
de forma regionalizada, para as despesas de capital e outras delas decorrentes. Além disso,
apresenta as prioridades que a elaboração da LDO deve respeitar. Alguns aspectos presentes
na Constituição Estadual sobre a LDO no Estado do Rio Grande do Sul que merecem
destaque e que também são observados nas Leis Orgânicas dos Municípios:
Artigo 149, § 3º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da administração pública estadual, contidas no plano plurianual,
para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração dos
orçamentos anuais, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política tarifária das empresas da administração indireta e a de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento;
Finalizado o projeto da LDO, este deve ser encaminhado pelo chefe do Poder
Executivo para a Assembléia Legislativa, anualmente, até quinze de maio. Após a análise do
Legislativo, deve retornar para sanção até quinze de julho de cada ano.
Dos instrumentos utilizados pelo governo para o planejamento dos gastos públicos,
aquele que discrimina os recursos no nível mais específico da realização da despesa é a LOA.
De acordo com a Constituição Estadual, a Lei Orçamentária do Estado do Rio Grande do Sul
deve conter:
Artigo 149, § 4º, I - o orçamento geral da administração direta,
compreendendo as receitas e despesas dos Poderes do Estado, seus órgãos e
fundos;
Artigo 149, § 4º, III - os orçamentos das fundações mantidas pelo Estado.
Artigo 202, § 2º - Não menos de dez por cento dos recursos destinados ao
ensino previstos neste artigo serão aplicados na manutenção e conservação
das escolas públicas estaduais, através de transferências trimestrais de verbas
às unidades escolares, de forma a criar condições que lhes garantam o
funcionamento normal e um padrão mínimo de qualidade;
28
De acordo com a Lei Federal nº 4.320/64, artigo 58, “o empenho da despesa é o ato
emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente
ou não de implemento de condição.” Na realidade, representa um contrato bilateral, no qual o
Estado se compromete a pagar pela prestação de um serviço ou fornecimento de bens.
Toda despesa deve ser precedida de empenho. Para despesas cujo montante de
recursos despendidos não pode ser determinado, o empenho deve ser feito por estimativa. A
materialização do empenho ocorre com a emissão da Nota de Empenho, que especifica o
nome do credor, a descrição física do bem ou serviço, o valor da despesa e a dedução deste
valor na dotação apropriada (LEI FEDERAL Nº 4.320/64).
Após a realização do empenho, o próximo estágio da execução da despesa é a
liquidação. Conforme a Lei Federal nº 4.320/64, artigo 63, “a liquidação da despesa consiste
na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos
comprobatórios do respectivo crédito.” A verificação apura a origem e o objeto do que se
deve pagar, a importância e o objeto do que se deve pagar e a quem se deve pagar a
importância para estinguir a obrigação.
A obrigação se estingue com o pagamento da despesa. De acordo com a Lei Federal nº
4.320/64, artigo 64, “ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente,
determinando que a despesa seja paga.” O pagamento, efetuado apenas após regular
liquidação é feito através de ordem bancária ou cheque nominal contabilizado pelo órgão
competente e, necessariamente, assinado pelo ordenador da despesa e pelo responsável pelo
setor financeiro.
Analisando seus diversos artigos, podemos observar que a Lei Federal nº 4.320/64
define as oportunidades para o exercício do controle orçamentário, o que fica nítido em seu
artigo 77, “a verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia,
concomitante e subsequente.” A prévia verificação pode ser realizada pelo empenho, segundo
estágio da realização da despesa, bem como através de relatórios e balancetes periódicos, ao
passo que a verificação subsequente tem por base os relatórios finais, as prestações de conta e
a elaboração de balanços após o encerramento do exercício.
Em suma, com a Constituição Federal de 1988, o processo orçamentário teve
consideráveis alterações. Conforme Sanches (1995 apud WILGES, 2006) o ciclo
orçamentário passou a ter oito fases:
a) formulação do Planejamento Plurianual, pelo Poder Executivo;
b) apreciação e adequação do Plano, pelo Poder Legislativo;
c) proposição de metas e prioridades para a administração e da política de
alocação de recursos, pelo Poder Executivo;
30
aspectos que podem auxiliar na eficiência da alocação dos recursos públicos. Além disso, tem
o objetivo específico de demonstrar o Índice de Qualidade do Gasto Público, modelo utilizado
para a análise empírica desenvolvida.
32
A preocupação com a qualidade do gasto público aumentou muito nos últimos anos,
sobretudo com a promulgação da Constituição Federal de 1988. De fato, com o referido
dispositivo legal, a responsabilidade dos gestores para com a administração pública atingiu
um novo patamar. Existem múltiplas abordagens sobre a maneira mais adequada de se gerir o
Estado, entretanto é unanimidade a necessidade de implementar melhores políticas públicas.
Nesse sentido, a alocação das verbas, ou mais precisamente, a qualidade do gasto público
realizado é fundamental.
Para que o setor público realize seu objetivo principal que é o bem-estar social, a
despesa pública, ou melhor, a qualidade com que essa despesa é executada constitui-se em um
aspecto primordial. O objetivo desse capítulo é destacar alguns aspectos que podem auxiliar
no processo de alocação dos recursos de tal forma que a sociedade seja beneficiada. A
primeira seção destaca a importância do acesso à informação como um instrumento capaz de
modificar o comportamento dos gestores públicos. A segunda, apresenta alguns métodos que
auxiliam na tomada de decisão entre projetos de investimento, com destaque para a Análise
Custo-Benefício. Por último, a terceira seção demonstra o modelo desenvolvido para avaliar a
qualidade do gasto público realizado e que será utilizado na análise empírica proposta no
capítulo seguinte.
22
Campo de estudo entre a Economia, a Ciência da Informação e a Comunicação que trata da
informação como mercadoria e bem de produção necessário às atividades econômicas no sistema
capitalista pós-industrial. Os principais pesquisadores desse ramo da Economia são George
Akerlof, Michael Spence e Joseph Stiglitz.
23
Fenômeno que ocorre quando dois ou mais agentes econômicos estabelecem entre si uma transação
econômica com uma das partes envolvidas detendo informações qualitativa ou quantitativamente
superiores as da outra parte.
34
realmente era a melhor alternativa dentre tantas outras, garante-se a supremacia do interesse
público em relação ao privado.
Dado os malefícios causados pela assimetria de informação no setor público, nos
últimos anos observam-se diversas medidas estimulando a transparência da administração.
Nesse sentido, não só o acesso a informação, mas também medidas que incentivem a
participação na tomada de decisão de políticas públicas são recomendadas.
Dessa forma, ao invés de uma relação unidirecional, onde o governo apresenta a
sociedade apenas as informações que julga pertinentes e que atendam as suas conveniências, o
ideal é o desenvolvimento das políticas públicas de forma bidirecional, através de ampla
participação social. Essa prática aliada ao aumento da transparência governamental contribui
para a redução da assimetria de informação e, em consequência, para o prevalecimento do
interesse público sobre o privado. Entretanto, apenas um cidadão bem informado é capaz de
participar desse processo, exercendo a fiscalização dos atos do governo.
Ao contrário do que era preconizado, o acesso à informação pública não constitui-se
apenas na divulgação de informações sobre o andamento da administração. Na realidade,
ações que buscam o provimento do acesso à informação pública também podem ser: prestação
de contas à sociedade, fóruns de discussão sobre políticas públicas, proteção contra a negação
da prestação de informações por parte da administração, liberdade de imprensa, entre outras
(LOPES, 2007).
Um nível desejável de transparência em um governo só é possível se existir facilidade
no acesso à informação. Porém, a divulgação das informações à sociedade depende da
liberdade de imprensa e de liberdade de expressão. A ausência de uma política oficial que
disponibilize as informações públicas dificulta a fiscalização por parte da imprensa e da
sociedade.
Assim, pode-se afirmar que um governo transparente só é possível quando existe a
disponibilidade de dados que possam ser analisados, de tal forma que, com base nas
informações prestadas, a sociedade tenha condições de avaliar as ações dos gestores públicos,
aprovando-as ou tomando as providências no caso de reprovação.
O aspecto econômico também requer transparência da administração pública.
Evidências empíricas demonstram que governos mais transparentes são mais eficientes. O
acesso à informação por parte da sociedade é um fator que garante o melhor funcionamento
estatal e evita o dispêndio de recursos em atividades não recomendadas. O compartilhamento
da informação pública e a troca de conhecimento entre os gestores e a sociedade pode resultar
35
Redução da assimetria
de informação
Equalização de conhecimentos entre
agente e principal
Combate à corrupção
MELHORIA DA
QUALIDADE DOS GASTOS Revisão de gastos públicos
PÚBLICOS
Auditoria independente
Conforme destacado, apesar de não ser uma condição suficiente para a melhoria da
qualidade do gasto público, o acesso a informação é fundamental para um governo que
pretende alocar de modo mais eficiente seus recursos e gerar melhores resultados sociais em
termos de indicadores. A transparência governamental permite uma avaliação das políticas
públicas implementadas, permitindo correções em caso de insucesso.
Para que os fracassos sejam a exceção à regra, a introdução das políticas públicas na
sociedade deve ser baseada em um planejamento anterior. Os projetos desenvolvidos pelas
administrações públicas representam uma maneira estruturada de ofertar bens e serviços vitais
à sociedade como educação, habitação, saúde, entre outros. Pelo fato desses serviços terem as
características de não-exclusividade e não-rivalidade, são passíveis de propiciar
externalidades positivas que aumentam o bem-estar da sociedade como um todo. Entretanto,
caso a oferta não atinja o nível desejado, tanto em quantidade quanto em qualidade, então a
satisfação social não vai estar garantida.
Utilizando-se de conceitos ligados à economia e de ferramentas matemáticas e
estatísticas é possível realizar a mensuração de uma política pública tanto antes quanto após
sua efetivação. Diversos métodos auxiliam nesse processo. O objetivo da presente seção é
apresentar alguns desses métodos, com destaque para a chamada Análise Custo-Benefício,
observando quando a utilização desse tipo de abordagem ajuda na tomada de decisão,
principalmente dos gestores públicos.
A distinção entre o setor público e o setor privado é facilmente compreensível,
sobretudo quando analisamos o objetivo principal de cada um deles. Na teoria, a principal
função do setor público é garantir o bem-estar da população, observado através dos
indicadores sociais de resultado, ao passo que o setor privado visa ao lucro econômico através
da minimização das despesas/custos e maximização das receitas. Denota-se assim uma
racionalidade maior da esfera privada em relação à pública, principalmente no aspecto
econômico.
Nos últimos anos, observa-se uma mudança desse panorama apresentado. O
reconhecimento de muitos agentes públicos agirem de forma a garantir seus próprios
interesses em detrimento do interesse coletivo, fez com que se intensificassem medidas de
eficiência nas ações do setor público tornando o processo mais racional. Nesse sentido,
diversas medidas podem ser adotadas. Como já comentado, a facilidade de acesso à
38
24
Conhecida assim, visto que foi proposta pelo Deputado Estadual Alexandre Postal. Disponível em
www.al.rs.gov.br.
25
No intuito de contribuir para o aperfeiçoamento da gestão pública e consequente melhoria da
prestação dos serviços públicos, o TCU elaborou um portfolio com indicadores adotados por
instituições públicas, no Brasil e no exterior, para mensuração de desempenho. Disponível em
www.tcu.gov.br.
39
compreendido como uma etapa que prima pela organização, desenvolvido por governos (setor
público) ou empresas (setor privado).
Para a tomada de decisão sobre a viabilidade de um projeto único ou a ordenação de
preferência entre diversos projetos, alguns métodos podem ser utilizados para tornar a escolha
mais racional. Em princípio, os métodos apresentados não fazem distinção entre projetos
públicos ou privados, podendo ser aplicados às diferentes esferas. Dentre os diversos
métodos, cinco podem ser destacados conforme observa Contador (1997, p. 46-60):
1 PAYBACK – O payback é o indicador mais simples e conhecido. Mostra o
número de períodos necessários para recuperar os recursos despendidos na
implantação do projeto. É um indicador de grande aceitação nos meios
empresariais e não exige informações externas ao projeto.
26
Conceito utilizado por Alfred Marshall, no qual os custos não devem ser considerados absolutos,
mais iguais a uma segunda melhor oportunidade de benefícios não aproveitada.
40
27
Engenheiro civil francês, desenvolveu diversos projetos viários e a rede de esgotos em Paris. Seu
trabalho como engenheiro estimulou seus estudos de Economia, ciência na qual era auto-didata.
28
Economista e matemático inglês, procurou tratar a Economia de modo científico, observando as
relações entre a oferta, a demanda e o valor, analisando o comportamento econômico humano em
busca do equilíbrio entre a satisfação e a negação do sacrifício.
41
sentido, destacam-se projetos que visam o bem-estar social em diferentes setores como
educação, habitação, saúde, entre outros, inclusive com aspectos ligados a preservação do
meio-ambiente. A realização de uma análise social através do método Custo-Benefício busca
atribuir valor aos efeitos negativos (custos) e positivos (benefícios) de um determinado
projeto ou política pública. A comparação entre custos e benefícios deve ser realizada em uma
mesma unidade, normalmente o comparativo é feito em termos monetários.
A tomada de decisão entre projetos distintos leva em consideração o objetivo de tornar
cada vez mais eficiente a utilização dos recursos. Assim, a Análise Custo-Benefício é
utilizada para orientar as decisões de investimento dos recursos públicos. Dentre as limitações
desse tipo de análise podemos citar a dificuldade de identificação dos custos e dos benefícios,
bem como a identificação dos beneficiários de um determinado projeto, dificuldade de
agregação de valores individuais e impossibilidade de valoração da vida humana, dificuldade
na determinação da taxa de desconto para avaliação, dificuldade de tratar com questões
ligadas ao meio-ambiente, entre outras. Outro aspecto que merece destaque é o tratamento
dado aos custos de manutenção que normalmente não são considerados pelos avaliadores e
em alguns projetos, hospitalares e rodoviários, por exemplo, podem representar 100% (cem
por cento) sobre os custos de implementação (CONTADOR, 1997).
Considerando as limitações teóricas da Análise Custo-Benefício fica claro que esse
método consiste apenas em um instrumento adicional para auxiliar na tomada de decisão entre
os projetos a serem desenvolvidos, não substituindo as preferências políticas dos gestores
públicos, desde que essas visem ao interesse coletivo.
29
BRUNET, Júlio Francisco Gregory; BERTÊ, Ana Maria de Aveline; BORGES, Clayton Brito.
Estudo Comparativo das Despesas Públicas dos Estados Brasileiros: um Índice de Qualidade
do Gasto Público, 2007. Disponível em www.seplag.rs.gov.br.
43
Índice de Bem-Estar
IQGP = ––––––––––––––––––
Índice da Despesa
Cabe ressaltar que não se trata de uma divisão de um índice pelo outro, mas sim de
uma relação estabelecida através do posicionamento de cada microrregião em relação as
demais, conforme destacaremos mais adiante. Dessa forma, como o IQGP para uma
determinada função governamental e para determinada microrregião estadual é obtido
considerando a relação entre indicadores sociais de resultado e as despesas realizadas para um
mesmo exercício, pode-se avaliar quais microrregiões estão obtendo os melhores e piores
indicadores sociais de resultado, quais estão aplicando mais e menos recursos e,
principalmente a relação entre esses dois índices que permite avaliar as microrregiões que
apresentam melhor qualidade de gasto público quando comparadas às demais. Assim,
conhecer o desempenho de uma microrregião em particular na comparação com as demais
microrregiões é mais significativo do que observar o seu resultado individual. A análise
dessas informações permite identificar políticas públicas equivocadas e, mais do que isso,
permite visualizar um referencial de qualidade do gasto público para determinada função.
O Índice de Bem-Estar é calculado através de uma combinação de escores
padronizados de indicadores sociais de resultado. A ponderação dos indicadores depende da
avaliação de cada pesquisador. Entretanto, para evitar juízo de valor, a escolha mais razoável
é utilizar todos os indicadores com o mesmo peso.
Dessa forma, o Índice de Bem-Estar para determinada microrregião do Estado do Rio
Grande do Sul em determinada função é definido como:
n
Índice de Bem-Estar = [ Σ(EBi – Mi)/DPi]
i=1
Onde:
Dp
n
Índice da Despesa = [((Σ DTi)/n)/POP] – m
i=1
Dp
Onde:
n
[ Σ(EBi – Mi)/DPi]
i=1
n
IQGP =
n
[((Σ DTi)/n)/POP] – m
i=1
Dp
Pontuação Pontuação
Posição Índice de Bem-Estar Índice da Despesa
(quanto maior melhor) (quanto menor melhor)
01º 35 01
02º 34 02
03° 33 03
04° 32 04
05° 31 05
06° 30 06
07° 29 07
08° 28 08
09° 27 09
10° 26 10
11° 25 11
12° 24 12
13° 23 13
14° 22 14
15° 21 15
16° 20 16
17° 19 17
18° 18 18
19° 17 19
20° 16 20
21° 15 21
22° 14 22
23° 13 23
24° 12 24
25° 11 25
26° 10 26
27° 09 27
28° 08 28
29° 07 29
30° 06 30
31° 05 31
32° 04 32
33° 03 33
34º 02 34
35° 01 35
Fonte: Elaboração própria do autor, com base no modelo desenvolvido.
Com base na Tabela 1, que determina as pontuações de cada posição para o Índice de
Bem-Estar e para o Índice da Despesa é possível transformar a relação apresentada
anteriormente em um numerador capaz de representar o IQGP de cada microrregião para cada
função que se pretenda analisar.
48
O capítulo anterior apresentou o modelo que será utilizado para mensurar a qualidade
do gasto público municipal nas microrregiões do Estado do Rio Grande do Sul. Em suma, o
que se propõe é estabelecer uma relação entre a utilização dos recursos públicos municipais,
nas atividades típicas dessa esfera de governo, e as condições de vida da população, em
termos de bem-estar social, através do nominado IQGP.
A despesa pública pode ser agregada de acordo com a sua finalidade, ou seja,
conforme a função a que se refere. No ano de 2000 ocorreu uma nova classificação das
funções que passaram de 16 (dezesseis) para 28 (vinte e oito)30. Porém, como a análise
empírica utiliza dados da despesa entre 1996 e 2000, então utilizou-se a classificação antiga, a
saber: (1) legislativa; (2) judiciária; (3) administração e planejamento; (4) agricultura; (5)
defesa nacional e segurança pública; (6) desenvolvimento regional; (7) educação e cultura; (8)
assistência e previdência social; (9) trabalho; (10) relações exteriores; (11) saúde e
saneamento; (12) habitação e urbanismo; (13) indústria, comércio e serviços; (14)
comunicações; (15) energia e (16) transportes.
Para tanto, considerando a disponibilidade de dados agregados por microrregião, três
funções de atividade governamental que impactam na qualidade de vida e no bem-estar da
população serão analisadas: Educação e Cultura, Habitação e Urbanismo e Saúde e
Saneamento.
30
Para os municípios brasileiros a Classificação Funcional, que substituiu a Classificação Funcional-
Programática, entrou em vigor a partir de 2002, quando os balanços passaram a lançar as despesas
com base na nova diretriz.
50
Índice de Índice da
Microrregião Pontuação Pontuação IQGP Classificação
Bem-Estar Despesa
Cachoeira do Sul -0,2915 09 -0,4936 07 1,2857 10º
Camaquã -0,8217 02 -0,4704 08 0,2500 33º
Campanha Central 0,2008 27 -1,4888 01 27,0000 01º
Campanha Meridional 0,0782 20 -0,4965 06 3,3333 05º
Campanha Ocidental -0,0580 15 -0,1293 19 0,7895 19º
Carazinho -0,0740 14 0,2938 29 0,4828 28º
Caxias do Sul 0,7009 34 0,4298 30 1,1333 12º
Cerro Largo 0,5115 33 -0,1710 17 1,9412 08º
Cruz Alta 0,3524 30 0,1809 27 1,1111 13º
Erechim -0,0087 16 0,0622 23 0,6957 22º
51
capita. A única microrregião que está entre as seis com menor Índice da Despesa e que não
faz parte do grupo dos cinco melhores IQGPs é a microrregião de Pelotas, visto que apesar de
ser a terceira que menos gastou (03 pontos), apresenta o trigésimo primeiro pior Índice de
Bem-Estar (05 pontos) o que representa um IQGP de 1,6667.
Por outro lado, a microrregião com pior classificação é Soledade com um IQGP de
0,0500. Apresenta o pior Índice de Bem-Estar (01 ponto) e foi a décima sexta microrregião
com maior despesa per capita (20 pontos), o que permite afirmar que, comparativamente a
outras microrregiões do Estado do Rio Grande do Sul, a despesa realizada na Função
Educação e Cultura não está ocasionando retorno em termos de bem-estar social para a
população da microrregião. Com um IQGP de 0,2000 a microrregião de Vacaria apresenta a
segunda pior classificação. Seu Índice de Bem-Estar é o terceiro pior (03 pontos) e representa
a vigésima primeira maior despesa per capita (15 pontos).
As microrregiões Camaquã, Santiago e Santa Cruz do Sul, apresentam
respectivamente o terceiro, quarto e quinto pior IQGP com os seguintes valores 0,2500;
0,2581 e 0,3333. A similaridade entre as cinco microrregiões com pior IQGP é que elas estão
entre as oito com menor Índice de Bem-Estar, ou seja, estão entre as que tiveram os piores
indicadores sociais de resultado. As únicas microrregiões que apresentaram baixo Índice de
Bem-Estar e que não estão entre os piores IQGPs são as microrregiões de Pelotas e Jaguarão,
pois a despesa per capita realizada por ambas está entre as mais baixas.
A microrregião Não-me-Toque apresenta o maior Índice de Bem-Estar (35 pontos),
porém apresenta a maior despesa realizada, em termos per capita, o que representa a pior
colocação no Índice da Despesa (35 pontos), obtendo um IQGP igual a 1,0000. Da mesma
forma, destacam-se Caxias do Sul (IQGP igual a 1,1333), com o segundo melhor Índice de
Bem-Estar (34 pontos), mas com a sexta maior despesa per capita (30 pontos) e Guaporé
(IQGP igual a 0,9394), obtido através de um elevado Índice de Bem-Estar, quinto melhor (31
pontos), porém com uma significativa despesa, terceiro maior (33 pontos).
Um fato significativo que pode ser observado é que das dez microrregiões com maior
Índice da Despesa, ou seja, as dez microrregiões que tiveram as maiores despesas per capita,
nenhuma delas está posicionada entre as dez com maior IQGP. De forma geral, esse fato
permite afirmar que para a Função Educação e Cultura, altas despesas realizadas não
necessariamente geram retorno elevado, em termos de bem-estar social. Assim, acima de um
determinado nível de despesa não observa-se retorno proporcional nos indicadores sociais,
verificando-se deseconomia de escala para a referida função.
53
Índice de Bem-Estar
35 Não-me-Toque
Caxias do Sul
Cerro Largo
Santa Rosa
Guaporé
30 Cruz Alta
Ijuí
Três Passos
Campanha Central
Porto Alegre
25 Gramado-Canela
Sananduva
Litoral Lagunar
Montenegro
Santo Ângelo
20 Campanha Meridional
Lajeado-Estrela
Restinga Seca
Passo Fundo
Erechim
15 Campanha Ocidental
Carazinho
Osório
Frederico Westphalen
Santa Maria
10 São Jerônimo
Cachoeira do Sul
Santiago
Jaguarão
Serras de Sudeste
5 Pelotas
Santa Cruz do Sul
Vacaria
Camaquã
Soledade Índice da Despesa
0
0 5 10 15 20 25 30 35
Gráfico 1 – Representação Gráfica do Índice de Qualidade do Gasto Público para a Função Educação
e Cultura.
Fonte: Elaboração própria do autor, com base nos dados do PNUD e do TCE.
Mapa 1 – Mapa do Índice de Qualidade do Gasto Público para a Função Educação e Cultura
Fonte: Elaboração própria do autor, com base nos dados do PNUD e do TCE.
O critério utilizado para a classificação do IQGP em cada uma das três faixas foi
arbitrário. Dessa forma, classifica-se baixo até 0,5000; médio no intervalo 0,5001 até 1,5000 e
alto a partir de 1,5001.
A seção seguinte apresenta o IQGP para a Função Habitação e Urbanismo. Para tanto,
utilizou-se o mesmo modelo aplicado para a Função Educação e Cultura.
55
Índice de Índice da
Microrregião Pontuação Pontuação IQGP Classificação
Bem-Estar Despesa
Cachoeira do Sul -0,3028 08 -0,1932 13 0,6154 25º
Camaquã -0,3151 07 -0,5725 04 1,7500 08º
Campanha Central 0,1382 25 0,1003 23 1,0870 18º
Campanha Meridional -0,0826 16 0,0707 22 0,7273 24º
Campanha Ocidental -0,0047 19 -0,0344 18 1,0556 20º
Carazinho -0,2858 09 0,0467 21 0,4286 29º
Caxias do Sul 0,8022 35 0,3583 29 1,2069 16º
Cerro Largo -0,1594 13 -0,2628 10 1,3000 11º
Cruz Alta 0,1882 26 0,5775 33 0,7879 23º
56
se observar que essas cinco microrregiões estão localizadas entre as oito com menor Índice da
Despesa, ou de uma outra forma, estão entre as com menor despesa per capita realizada para
a Função Habitação e Urbanismo. Outra microrregião que merece destaque é Soledade.
Apesar de ter o terceiro menor Índice da Despesa (03 pontos), não está entre os melhores
IQGPs, visto que apresenta os piores indicadores sociais de resultado (01 ponto), o que gera
um IQGP de 0,3333.
A microrregião com pior classificação é Frederico Westphalen, com um IQGP de
0,1176. Seu Índice de Bem-Estar é o segundo pior (02 pontos), entretanto, apresenta a décima
nona maior despesa per capita realizada (17 pontos). Assim, comparando com as demais
microrregiões, os gastos em Habitação e Urbanismo não estão trazendo retornos
proporcionais para as cidades da microrregião. O mesmo raciocínio serve para a segunda pior
classificação. A microrregião de Três Passos, com um IQGP de 0,1471; apresenta o quinto
pior Índice de Bem-Estar (05 pontos), mas, em termos per capita, representa a segunda maior
despesa (34 pontos), caracterizando uma possível ineficiência na alocação dos recursos.
Santiago, Serras de Sudeste e Soledade são as microrregiões com a terceira, quarta e
quinta pior classificação. Respectivamente, seus IQGPs são 0,2000; 0,2308 e 0,3333. Uma
característica similar das cinco microrregiões com pior IQGP é que pertencem ao grupo das
seis com menor Índice de Bem-Estar. Em outras palavras, apresentam baixos indicadores
sociais de resultado. Por outro lado, as únicas microrregiões que possuem baixos Índices de
Bem-Estar e não estão localizadas entre os piores IQGPs são Camaquã e Santa Cruz do Sul,
visto que a despesa das duas microrregiões, em termos per capita, está entre as menores
realizadas.
O maior Índice de Bem-Estar (35 pontos), pertence a microrregião de Caxias do Sul.
Entretanto, a despesa realizada por esta microrregião foi a sétima maior (29 pontos),
ocasionando um IQGP de 1,2069. No mesmo sentido, destacam-se Guaporé (IQGP igual a
2,4286), com o segundo melhor Índice de Bem-Estar (34 pontos), porém com a vigésima
segunda maior despesa per capita (14 pontos) e Gramado-Canela (IQGP igual a 1,1786),
conquistado através de um alto Índice de Bem-Estar, terceiro melhor (33 pontos), mas
prejudicado por uma elevada despesa, oitava maior (28 pontos).
Assim como na função anterior, das dez microrregiões com maior despesa per capita,
portanto com os maiores Índices da Despesa, nenhuma está posicionada entre as dez primeiras
classificações no IQGP. Nesse sentido, para a Função Habitação e Urbanismo, volumes
significativos de recursos aplicados não geram retorno proporcional para a população,
caracterizando deseconomia de escala para a função.
58
Índice de Bem-Estar
35 Caxias do Sul
Guaporé
Gramado-Canela
Não-me-Toque
Lajeado -Estrela
30 Passo Fundo
Restinga Seca
Montenegro
Osório
Cruz Alta
25 Campanha Central
São Jerônimo
Porto Alegre
Santa Rosa
Pelotas
20 Sananduva
Campanha Ocidental
Jaguarão
Ijuí
Campanha Meridional
15 Erechim
Litoral Lagunar
Cerro Largo
Santa Maria
Vacaria
10 Santa Cruz do Sul
Carazinho
Cachoeira do Sul
Camaquã
Serras de Sudeste
5 Três Passos
Santo Ângelo
Santiago
Frederico Westphalen
Soledade Índice da Despesa
0
0 5 10 15 20 25 30 35
Gráfico 2 – Representação Gráfica do Índice de Qualidade do Gasto Público para a Função Habitação
e Urbanismo
Fonte: Elaboração própria do autor, com base nos dados do PNUD e do TCE.
Mapa 2 – Mapa do Índice de Qualidade do Gasto Público para a Função Habitação e Urbanismo
Fonte: Elaboração própria do autor, com base nos dados do PNUD e do TCE.
Com base no valor dos seus IQGPs, o Mapa 2 agrega as microrregiões nas faixas
baixo, médio e alto IQGP. Da mesma forma realizada na função anterior, arbitrariamente
determinou-se que um IQGP até 0,5000 é baixo, entre 0,5001 e 1,5000 é médio e acima de
1,5001 é alto.
A última seção deste capítulo apresenta o IQGP para a Função Saúde e Saneamento.
Nesse sentido destaca-se que o modelo utilizado será aquele constante no capítulo 3 e já
utilizado para a análise das Funções Educação e Cultura e Habitação e Urbanismo.
60
O IQGP – Função Saúde e Saneamento é calculado com base na despesa per capita
realizada e no retorno propiciado em termos de indicadores sociais de resultado. Assim, é
obtido através de dois índices que convencionou-se chamar de Índice de Bem-Estar e Índice
da Despesa. O Índice de Bem-Estar – Função Saúde e Saneamento, por município e por
microrregião, pode ser observado no Anexo A. Já o Índice da Despesa – Função Saúde e
Saneamento, apresentado na mesma forma, ou seja, desagregado por município e agregado
por microrregião, consta no Anexo B.
Para a formação do Índice de Bem-Estar foram utilizados os seguintes indicadores
sociais, todos no exercício de 2000 e com a informação se trata-se de uma variável positiva
(+) ou negativa (-):
(+) Esperança de vida ao nascer;
(-) Mortalidade até um ano de idade;
(-) Percentual de adolescentes do sexo feminino entre 15 e 17 anos com filhos;
(+) Probabilidade de sobrevivência até 60 anos;
(+) Número de médicos residentes por mil habitantes;
(+) Percentual de enfermeiros residentes com curso superior.
Índice de Índice da
Microrregião Pontuação Pontuação IQGP Classificação
Bem-Estar Despesa
Cachoeira do Sul -0,0893 17 -0,1152 17 1,0000 17º
Camaquã -0,2842 08 -0,3412 11 0,7273 27º
Campanha Central -0,0584 18 -1,4913 01 18,0000 01º
Campanha Meridional -0,4276 06 -0,3834 10 0,6000 28º
61
despesa per capita (28 pontos) e Não-me-Toque (IQGP igual a 0,9429), adquirido com um
alto Índice de Bem-Estar, terceiro melhor (33 pontos), entretanto com o maior volume de
recursos implementados, ou seja, com o pior Índice da Despesa (35 pontos).
Assim como nas duas funções já analisadas, porém num grau menos acentuado, para a
Função Saúde e Saneamento também observou-se deseconomia de escala, ou seja, as altas
despesas realizadas não proporcionaram elevados indicadores sociais para as microrregiões.
Superando um determinado volume de recursos despendidos não se obtêm o retorno
proporcional desejado. Esse fato, pode ser constatado analisando-se a Tabela 4. Das dez
microrregiões que tiveram maior Índice da Despesa, portanto as que mais gastaram per
capitamente, apenas Caxias do Sul está entre os dez melhores IQGPs. A magnitude não é tão
elevada, mas também para a Função Saúde e Saneamento constata-se deseconomia de escala.
O Gráfico 3 apresenta a dispersão dos IQGPs das microrregiões. Novamente, dada a
elevada disseminação dos índices, não nota-se uma significativa correlação entre o Índice de
Bem-Estar e o Índice da Despesa, ou seja, nem sempre alto volume de recursos aplicados
geram melhores condições de vida para a população.
Índice de Bem-Estar
Caxias do Sul
35
Montenegro
Não-me-Toque
Santa Rosa
Gramado-Canela
30 Guaporé
Lajeado-Estrela
Carazinho
Santiago
Erechim
25 Passo Fundo
Cruz Alta
Santo Ângelo
Osório
Cerro Largo
20 Santa Maria
Pelotas
Campanha Central
Cachoeira do Sul
Porto Alegre
15 Santa Cruz do Sul
Restinga Seca
Soledade
Frederico Westphalen
Ijuí
10 Campanha Ocidental
São Jerônimo
Camaquã
Três Passos
Campanha Meridional
5 Sanaduva
Serras de Sudeste
Vacaria
Jaguarão
Litoral Lagunar Índice da Despesa
0
0 5 10 15 20 25 30 35
Gráfico 3 – Representação Gráfica do Índice de Qualidade do Gasto Público para a Função Saúde e
Saneamento
Fonte: Elaboração própria do autor, com base nos dados do PNUD e do TCE.
64
A dispersão dos índices sobre a área do gráfico 3, comprova a baixa correlação entre o
Índice de Bem-Estar e o Índice da Despesa. Dessa forma, é possível agrupar as microrregiões
com as seguintes características:
Mapa 3 – Mapa do Índice de Qualidade do Gasto Público para a Função Saúde e Saneamento.
Fonte: Elaboração própria do autor, com base nos dados do PNUD e do TCE.
65
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
qualidade do gasto público. Uma situação preocupante é que, mesmo que para a Função
Saúde e Saneamento em um grau menos acentuado, altas despesas per capita realizadas não
geram retorno proporcional em termos de indicadores sociais, situação que demonstra a
presença de deseconomias de escala. Ou seja, com a disponibilidade orçamentária e a
consequente elevação dos gastos, as microrregiões acabam pecando pelo excesso de recursos,
ocasionando ineficiência na alocação.
Uma discussão corriqueira no Estado do Rio Grande do Sul refere-se à discrepância
econômica existente entre a metade norte e a metade sul do Estado. Analisando a qualidade
do gasto público, considerando os indicadores sociais resultantes das despesas realizadas, é
possível afirmar que existe uma supremacia da metade sul. As microrregiões dessa região do
Estado apresentam baixas despesas per capita realizadas e mesmo assim possuem indicadores
sociais satisfatórios, com destaque para as microrregiões de Jaguarão e Pelotas.
Por outro lado, diversas microrregiões da metade norte do Estado apresentam elevados
indicadores sociais de resultado, porém não apresentam alta qualidade na alocação dos
recursos, visto que possuem elevadas despesas per capita realizadas, como por exemplo as
microrregiões de Caxias do Sul, Guaporé e Não-me-Toque.
As microrregiões com destaque em termos de qualidade do gasto público são aquelas
que apresentam Alto Índice de Bem-Estar e Baixo Índice da Despesa. Para a Função
Educação e Cultura destacam-se as microrregiões de Campanha Central, Porto Alegre e Santa
Rosa. Em relação a Função Habitação e Urbanismo ressaltamos as microrregiões de Jaguarão,
Montenegro e Santa Rosa e, por último, para a Função Saúde e Saneamento, as microrregiões
de Campanha Central, Pelotas e Lajeado-Estrela. Essas microrregiões representam um
referencial para alocação dos recursos públicos, constituindo-se modelos para as demais.
68
REFERÊNCIAS
BRUNET, Júlio Francisco Gregory; BERTÊ, Ana Maria de Aveline; BORGES, Clayton
Brito. Estudo Comparativo das Despesas Públicas dos Estados Brasileiros: um Índice de
Qualidade do Gasto Público, 2007. Disponível em <http://www.seplag.rs.gov.br.>. Acesso
em: 20 de mar. 2008.
CONTADOR, Cláudio Roberto. Projetos Sociais: avaliação e prática. São Paulo: Atlas,
1997.
GIAMBIAGI, Fabio. Finanças Públicas: teoria e prática no Brasil. Rio de Janeiro: Campus,
2000.
LOPES, Cristiano Aguiar. Acesso à informação pública para a melhoria da qualidade dos
gastos públicos – literatura, evidências empíricas e o caso brasileiro. Caderno de Finanças
Públicas. Brasília, n. 8, p. 5-40, dez. 2007.
MUSGRAVE, Richard A. Finanças Públicas: teoria e prática. São Paulo: Campus, 1980.
RIANI, Flávio. Economia do Setor Público: uma abordagem introdutória. São Paulo: Atlas,
1997.
SANDRONI, Paulo. Dicionário de Economia do Século XXI. Rio de Janeiro: Record, 2006.
WILGES, Ilmo José. Finanças Públicas: orçamento e direito financeiro para cursos e
concursos. Porto Alegre: AGE, 2006.
70
WIKIPEDIA - <http://pt.wikipedia.org.>.
71
Média da Índice da
Despesa Per
Saúde e Saúde e Saúde e Saúde e Saúde e Despesa nos População Despesa
Capita -
Município Saneamento, Saneamento, Saneamento, Saneamento, Saneamento, Exercícios - Total, para a
Saúde e
1996 1997 1998 1999 2000 Saúde e 2000 Função Saúde e
Saneamento
Saneamento Saneamento
Média da Índice da
Despesa Per
Saúde e Saúde e Saúde e Saúde e Saúde e Despesa nos População Despesa
Capita -
Município Saneamento, Saneamento, Saneamento, Saneamento, Saneamento, Exercícios - Total, para a
Saúde e
1996 1997 1998 1999 2000 Saúde e 2000 Função Saúde e
Saneamento
Saneamento Saneamento
Média da Índice da
Despesa Per
Saúde e Saúde e Saúde e Saúde e Saúde e Despesa nos População Despesa
Capita -
Município Saneamento, Saneamento, Saneamento, Saneamento, Saneamento, Exercícios - Total, para a
Saúde e
1996 1997 1998 1999 2000 Saúde e 2000 Função Saúde e
Saneamento
Saneamento Saneamento