24/08/2011 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.650 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

De início, entendo configurado, na espécie, o requisito da
pertinência temática, eis que impugnado pela Mesa da Assembleia

o
Legislativa do Estado de Goiás dispositivo legal que vincula os
procedimentos que devem ser adotados pelos estados-membros e pelos

desmembramento de estados. sã
municípios nos casos de consultas plebiscitárias para criação, fusão ou

Tendo havido a juntada de nova procuração, contendo poderes

específicos, resta prejudicada a preliminar acerca da regularização da
vi
representação, uma vez que sanada a irregularidade.
Ademais, deve ser superada a preliminar de conhecimento parcial
re

da ação arguida pela Advocacia-Geral da União e pela Procuradoria-

Geral da República. Embora a autora tenha feito referência apenas ao
processo de desmembramento dos estados, os argumentos são comuns
aos municípios, não havendo, portanto, desatendimento ao disposto no
Em

art. 3º, I, da Lei nº 9.868/99.

Passo, então, ao exame do mérito da causa.

Afasto, de início, a alegada inconstitucionalidade formal. Segundo a
autora, o art. 7º da Lei nº 9.709 teria promovido “alteração” da norma
constitucional pela “via ordinária”, quando somente emenda
constitucional poderia dar novo comando ao § 3º do art. 18 da
Constituição.
Ora, a Lei nº 9.709/98 propõe-se a regulamentar o art. 14 da
Constituição, que assim dispõe:

“Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio

universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para
todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
ADI 2.650 / DF

II - referendo;
III - iniciativa popular.”

Como se vê, a Carta Magna faz referência expressa à regulamentação

pela via legislativa ordinária para o exercício da soberania popular direta.
Esse é precisamente o caso do plebiscito previsto no art. 18 da
Constituição Federal.
Nesses termos, a explicitação da abrangência do plebiscito em caso
de desmembramento não se confunde com uma “alteração via lei

o
ordinária”, como quer a requerente. Trata-se, como bem apontado nas
informações do Presidente da República, de processo de concretização da

sã
norma constitucional com o qual se visa explicitar significado de
expressão já contido no âmbito normativo do art. 18, § 3º, da Carta
Magna.
Com efeito, como será demonstrado a seguir, a lei questionada não
vi
conferiu “novo comando” ao § 3º do art. 18 da Carta Federal, limitando-se
a explicitar significado já contido no próprio texto constitucional. Trata-se
re

de típico caso de abertura vertical da Constituição, expressão que designa

o caráter geral e indeterminado de certas normas constitucionais que,
“por isso mesmo, se 'abrem' à mediação legislativa concretizadora” (GOMES
CANOTILHO, José Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina,
Em

1991. p. 194).
Assim sendo, não procede a alegação de existência de vício de
natureza formal relativo à norma impugnada.

Quanto aos vícios de inconstitucionalidade material apontados pela

autora, desde logo, adianto não julgá-los presentes.
Destaco a ausência de precedentes jurisprudenciais acerca dos
requisitos de formação de novos estados-membros, mas esta Corte já teve
a oportunidade de apreciar diversos temas relacionados à criação ou ao
desmembramento de municípios durante a vigência da Constituição
Federal, seja sob a redação original do art. 18, § 4º, seja sob a redação
conferida pela Emenda Constitucional nº 15/96.
Já se discutiu, por exemplo, se a lei criadora de município seria

2
ADI 2.650 / DF

passível de controle abstrato (ADI nº 2.381/RS-MC, Rel. Min. Sepúlveda

Pertence, DJ de 14/12/01); se a revogação ou a alteração de lei de criação
de município configuraria fusão, pelo que necessária a observância dos
requisitos constitucionais (ADI nº 1.262/TO, Rel. Min. Sydney Sanches,
DJ de 12/12/97 e ADI nº 1.881/AL, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ de
15/6/07); se a mera redefinição de limites territoriais dispensaria o
procedimento exigido pela Constituição (ADI nº 2.994/BA, DJ de 4/6/04, e
ADI nº 3.615/PB, DJ de 9/3/07, ambas de relatoria da Min. Ellen Gracie);
se pesquisas de opinião, abaixo-assinados e declarações poderiam

o
substituir a consulta plebiscitária (idem); além de já se ter constatado o
cabal desprezo à consulta plebiscitária nos processos de redefinição de

sã
municípios (ADI nº 468/PR-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ de 16/4/93;
ADI nº 2.812/RS, Rel. Min. Carlos Veloso, DJ de 28/11/03; ADI nº
2.632/BA, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 12/3/04, ADI nº 2.967/BA,
vi
Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 19/3/04, e ADI nº 3.149/SC, Rel. Min.
Joaquim Barbosa, DJ de 1/4/05).
O Tribunal, impressionado, ao mesmo tempo, com a inobservância
re

da norma constitucional e com a permanência do vácuo legal acarretado

pela não edição da lei complementar federal a que faz referência o art. 18,
§ 4º, da Constituição, chegou a declarar a inconstitucionalidade de leis
criadoras de municípios, sem, no entanto, proscrevê-las à imediata
Em

nulidade (ADIs nºs 3.489/SC, 2.240/BA, 3.316/MT e 3.689/PA, todas de

relatoria do Ministro Eros Grau). Por fim, acolheu o pedido na ADI nº
3.682/MT (Rel. Min. Gilmar Mendes), declarando “o estado de mora do
Congresso Nacional, a fim de que, em prazo razoável de 18 (dezoito) meses, adote
ele as providências legislativas necessárias ao cumprimento do dever
constitucional imposto pelo art. 18, § 4º, da Constituição”.
Nesse ponto, é importante destacar que a solução adotada, por ora,
pelo Congresso Nacional foi a aprovação da Emenda Constitucional nº 57,
de 2008, que acrescentou o art. 96 ao ADCT, convalidando os atos de
criação, fusão, incorporação e desmembramento de municípios cuja lei
tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, desde que atendidos os
requisitos estabelecidos na legislação do respectivo estado à época de sua

3
ADI 2.650 / DF

criação.
Nesse fluxo de ideias, diante da nova situação jurídica, esta Corte
tem julgado prejudicadas as ações diretas de inconstitucionalidade que
versam sobre o tema quando as normas impugnadas atendem aos
requisitos da EC nº 57/2008 (Cf. ADI nº 3.097/SC, Rel. Min. Marco
Aurélio, DJ de 28/8/09; ADI nº 3.018/MS, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski, DJ de 9/12/09; ADI 3.524/SC, Rel. Min. Dias Toffoli, DJ de
10/2/11; ADI 2.381/RS-AgR, Rel. Min. Carmen Lúcia, DJ de 24/3/11; ADI
3.699/MT, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ de 15/4/11).

o
Por seu turno, o significado do termo “população diretamente
interessada” somente foi apreciado, na vigência da Constituição de 1988,

sã
em poucas oportunidades, e sob a óptica do art. 18, § 3º, da Carta Magna,
o qual versa sobre a criação e o desmembramento de municípios, mas
não de estados-membros. A mais destacada delas se deu quando do
vi
julgamento da ADI nº 733/MG, de relatoria do Ministro Sepúlveda
Pertence, que é precisamente o paradigma citado na petição inicial. Não
custa reproduzir trecho da respectiva ementa:
re

“(...) 4. MUNICÍPIO: CRIAÇÃO: PLEBISCITO: ÂMBITO

DA CONSULTA POPULAR. O INTERESSE JURÍDICO DO
MUNICÍPIO-MÃE NA PRESERVAÇÃO DE SUA
Em

INTEGRIDADE TERRITORIAL E POPULACIONAL E DA

UNIDADE HISTÓRICO-CULTURAL DO SEU AMBIENTE
URBANO CESSA COM A VERIFICAÇÃO DOS
PRESSUPOSTOS OBJETIVOS, SEM A CONCORRÊNCIA DOS
QUAIS NÃO É LÍCITA SEQUER A REALIZAÇÃO DO
PLEBISCITO; REUNIDOS, PORÉM, ESSES PRESSUPOSTOS E
AUTORIZADO O PLEBISCITO PELA ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA, DIRETAMENTE INTERESSADA NO OBJETO
DA CONSULTA POPULAR E APENAS A POPULAÇÃO DA
ÁREA DESMEMBRADA, ÚNICA PORTANTO, A PARTICIPAR
DELA. (...)” (DJ de 30/6/95).

Esse precedente, por sua vez, serviu de fundamento para o

julgamento da ADI nº 478/SP, de relatoria do Ministro Carlos Velloso.

4
ADI 2.650 / DF

Vide:

“CONSTITUCIONAL. MUNICÍPIOS: CRIAÇÃO:

PLEBISCITO: ÂMBITO DA CONSULTA PLEBISCITÁRIA: C.F.,
art. 18, § 4º. DISTRITOS: CRIAÇÃO, ORGANIZAÇÃO E
SUPRESSÃO: COMPETÊNCIA: C.F., art. 30, IV. TERRITÓRIO
DO MUNICÍPIO: ADEQUADO ORDENAMENTO: C.F., art. 30,
VIII. I. - Criação de municípios: consulta plebiscitária:
diretamente interessada no objeto da consulta popular é
apenas a população da área desmembrada. Somente esta,

o
portanto, é que será chamada a participar do plebiscito.
Precedente do S.T.F.: ADIn 733-MG, Pertence, 17.06.92, 'DJ'

sã
16.06.95. Ressalva do ponto de vista pessoal do relator desta
no sentido da necessidade de ser consultada a população de
todo o município e não apenas a população da área a ser
vi
desmembrada (voto vencido na ADIn 733-MG). Ação não
conhecida, no ponto, tendo em vista a superveniência da EC nº
15, de 1996. (...).” (DJ de 28/2/97).
re

Os precedentes, por sua vez, amparam-se em precedentes firmados

no Tribunal Superior Eleitoral (MS nº 690/DF, MS nº 942/RJ, MS nº 936/RJ
e MS nº 1.479/RS), alguns deles anteriores à Carta de 1988.
Em

Não é demais destacar, porém, que todas as decisões acima

indicadas referem-se à criação ou ao desmembramento de municípios - o
que não é o caso dos autos - e que a decisão na ADI nº 733/MG, em
particular, envolveu o texto original do § 4º do art. 18 da Constituição,
agora substituído pela Emenda Constitucional nº 15/96. Desse modo,
cuida-se de precedentes relativos a disposição constitucional que não
mais se encontra em vigor.
Eis o teor da redação originária do § 4º do art. 18 da Constituição
Federal:

“Art. 18 (...).
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o
desmembramento de Municípios preservarão a continuidade e

5
ADI 2.650 / DF

a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-ão por

lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em Lei
Complementar estadual, e dependerão de consulta prévia,
mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas.”

Com a nova redação, a sequência “populações diretamente interessadas”

foi substituída por “populações dos municípios envolvidos”. Vide:

“Art. 18 (...)

o
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o
desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual,

sã
dentro do período determinado por Lei Complementar Federal,
e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às
populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos
Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados
vi
na forma da lei.”

No que se refere à criação ou ao desmembramento de estados (art.

re

18, § 3º), a redação não foi alterada. O texto permanece com a menção à
“população diretamente interessada”:

“§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-

Em

se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem

novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da
população diretamente interessada, através de plebiscito, e do
Congresso Nacional, por lei complementar”.

Para a Procuradoria-Geral da República, esse fato é significativo.

Quer dizer o Ministério Público Federal que se o Tribunal dava à
expressão “populações diretamente interessadas”, no caso de
desmembramento de município, interpretação de que se tratava apenas
da população da área a ser desmembrada, deverá dar essa mesma
interpretação à expressão “população diretamente interessada” no caso de
desmembramento de estado-membro.
Feito o registro, desde já afasto essa interpretação, seja porque é

6
ADI 2.650 / DF

dirigida apenas ao caso dos municípios, seja porque a jurisprudência da

Corte é sempre passível de revisão, ainda mais com o passar do tempo -
lembrem-se de que a última vez que o Tribunal apreciou essa questão foi
em 1997.
Além disso, no meu sentir, houve clara intenção da Constituição em
fixar a necessidade de consulta a toda a população afetada pela
alteração territorial. Com efeito, diante da alteração promovida pela EC
15/96, a conclusão a que chegou o Tribunal no julgamento da ADI nº
733/MG quanto ao significado do termo “populações diretamente

o
interessadas”, referente ao desmembramento de municípios, pode não
mais ser mais viável. Ressalte-se, a esse respeito, a ponderação que fez o

sã
Ministro Sepúlveda Pertence em seu voto na ADI 2.381/RS-MC:

“De qualquer sorte, seria de todo inaceitável – vigente a

vi
mudança constitucional que passou a exigir consulta não
apenas da população da área emancipanda, mas também a de
todo o município a ser desmembrado – que, em 1999, se viesse
re

a aproveitar o resultado de consulta plebiscitária adstrita aos

distritos a desmembrar.”

Igualmente entendeu o Ministro Ilmar Galvão, compondo o

Em

Tribunal Superior Eleitoral, no MS nº 2.664:

“É fora de dúvida, portanto, que, a partir de sua vigência,

não há falar em criação de município sem a aprovação do ato
pelos eleitores, não apenas da área que irá constituir o novo
Município, mas também do Município-matriz.
Nesse ponto, uma das mais importantes alterações
introduzidas pela novel norma, ao lado da exigência de estudos
de viabilidade municipal.
É certo que se trata de disposições que dificultaram
sobremaneira, inviabilizando mesmo, a criação de novos
municípios. A solução do problema, entretanto, não está ao
alcance do Poder Judiciário.”
Com efeito, não mais deve subsistir a interpretação jurisprudencial

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ADI 2.650 / DF

anteriormente citada, a qual, com a devida vênia, restringia a

participação popular nessas consultas plebiscitárias e a magnitude
desse importante processo democrático, tendo, consequentemente,
facilitado sobremaneira os excessos emancipacionistas que presenciamos
após a Constituição de 1988, no que tange aos municípios.
Talvez se esta Corte, mesmo antes da alteração promovida pela EC
15/96, tivesse conferido essa interpretação à expressão “populações
diretamente interessadas” contida no § 4º do art. 18 da Carta Federal,
como já era defendido pelos eminentes Ministros Carlos Velloso e Marco

o
Aurélio - aos quais rendo minhas homenagens –, a multiplicação
indiscriminada de novos municípios pelo país poderia ter sido evitada.

sã
Ressalte-se que foi, exatamente, com o intuito de enfrentar esse
problema que se alterou a redação desse dispositivo. Confira-se a
Justificação da Proposta de Emenda à Constituição nº 22, de 1996:
vi
“O aparecimento de um número elevado de municípios
novos, no País, tem chamado atenção para o caráter
re

essencialmente eleitoreiro que envolve suas criações, fato este

lamentável.
Ao determinar a responsabilidade da criação de
municípios aos Estados, a Constituição Federal considerou
Em

corretamente as particularidades regionais a que devem

obedecer os requisitos para a criação dos municípios.
Contudo, o texto do § 4º do art. 18 não apresentou as
restrições necessárias ao consentimento dos abusos, hoje
observado, e que não levam em conta os aspectos mais
relevantes para a criação ou não de novos municípios.
(...)
Acreditamos que, para dispor mais objetivamente sobre a
questão, a Constituição Federal deveria ser mais incisiva na
determinação de condições capazes de evitar, ao máximo,
distorções que ameacem a transparência e o amadurecimento
da decisão técnica e política.”

Senhores Ministros, após a alteração promovida pela EC 15/96,

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ADI 2.650 / DF

restou explícito na Constituição Federal o alcance da expressão

“populações diretamente interessadas”, ao determinar que seja feita
consulta a toda a população afetada pela modificação territorial, o que,
no caso de desmembramento, deve envolver tanto a do território a ser
apartado, quanto a do território restante, nos exatos termos da definição
contida no art. 7º da Lei nº 9.709/98, ora questionado.
Em verdade, a mim me parece, que não houve revisão do significado
da expressão “populações diretamente interessadas” contida no texto
original do § 4º do art. 18 da Constituição. Esse sempre foi o real sentido

o
da exigência constitucional. A nova redação conferida pela emenda
constitucional, do mesmo modo que o art. 7º da Lei 9.709/98, apenas

sã
tornou explícito um conteúdo já presente na norma originária.
Conquanto esse conteúdo tenha sido reforçado somente na redação
do § 4º do art. 18 da Lei Maior, ao contrário do que afirma a requerente,
vi
não vejo como se possa interpretar de forma diversa a expressão
“população diretamente interessada” contida no § 3º do mesmo art. 18,
relativa à alteração territorial dos estados-membros.
re

Segundo a requerente, a presença de termos distintos para cada uma

das hipóteses de desmembramento importaria na conclusão de que cada
um teria um significado diverso: “populações dos municípios envolvidos”
significaria, para o caso do desmembramento de município, tanto a
Em

população da área desmembranda quanto a população da área restante;

enquanto “população diretamente interessada”, para o caso do
desmembramento de estados-membros, significaria apenas a população
da área desmembranda.
Mas tudo isso levaria a um importantíssimo problema
hermenêutico: como dar interpretação diversa a fenômenos
ontologicamente semelhantes - desmembramento de município e
desmembramento de estado? Por que razão para um se deva exigir a
consulta às populações da área demembranda e da área restante e para
outro apenas a consulta à população da área a ser desmembrada?
Ficaria, então, o problema da divergência entre o processo de
desmembramento de estados e o processo de desmembramento de

9
ADI 2.650 / DF

municípios. A mim parece que esse tipo de problema deve ser evitado por
intermédio de uma interpretação que dê a mesma solução para ambos os
casos, sob pena de, caso contrário, se ferir, inclusive, a isonomia entre os
entes da federação, conferindo-se maior facilidade para o
desmembramento de um estado do que para o desmembramento de um
município, o que a meu ver, Senhores Ministros, levaria a uma situação
absurda.
Entendo que o tema requer, portanto, para além de uma
interpretação gramatical, uma interpretação sistemática da Constituição,

o
tal que se leve em conta a sua integralidade e a sua harmonia, sempre em
busca da máxima da unidade constitucional, de modo que a interpretação

contradições entre elas. sã

das normas constitucionais seja realizada de maneira a evitar

Ora, conquanto, pela interpretação gramatical, pugnada pela autora,

vi
a procura pela coerência impediria o reconhecimento de um mesmo
sentido em expressões diversas, esse não é o único método de
interpretação. A ele se conjugam, como bem enumera Canotilho, os
re

princípios da unidade da Constituição, do efeito integrador, da máxima

efetividade, da justeza ou da conformidade funcional, da concordância
prática ou da harmonização e da força normativa da constituição.
Destaco aqui, no presente caso, a seguinte lição de Canotilho acerca
Em

do princípio da unidade da Constituição:

“O princípio da unidade da constituição ganha relevo

autónomo como princípio interpretativo quando com ele se
quer significar que a constituição deve ser interpretada de
forma a evitar condições (antinomias, antagonismos) entre as
suas normas. Como 'ponto de orientação', 'guia de discussão' e
'factor hermenêutico de decisão', o princípio da unidade obriga
o intérprete a considerar a constituição na sua globalidade e a
procurar harmonizar os espaços de tensão existentes entre as
normas constitucionais a concretizar (ex: princípio do Estado de
Direito e princípio democrático, princípio unitário e princípio
da autonomia regional e local). Daí que o intérprete deva

10
ADI 2.650 / DF

sempre considerar as normas constitucionais não como normas

isoladas e dispersas, mas sim como preceitos integrados num
sistema interno unitário de normas e princípios” (Direito
Constitucional e Teoria da Constituição. Coimbra: Almedina,
2000. p. 1096/1097).

No presente caso, a meu ver, esse objetivo de unidade e de

integração será alcançado por intermédio de interpretação que extraia da
expressão “população diretamente interessada”, constante do § 3º do art.

o
18 da Constituição, o significado de que, para a hipótese de
desmembramento, deve ser consultada, mediante plebiscito, toda a

desmembrada. sã
população do estado-membro, e não apenas a população da área a ser

Dedicando-me agora aos demais argumentos deduzidos pela

requerente e já os rechaçando, não vislumbro como a realização de
vi
plebiscito abrangendo toda a população do ente a ser desmembrado
possa ferir os princípios da soberania popular e da cidadania.
re

No meu sentir, o que parece afrontá-los é a própria vedação à

realização do plebiscito em toda aquela área. Negar à população do
território remanescente o direito de participar da decisão de
desmembramento de seu estado não é a melhor forma de respeitar a
Em

soberania popular, nem o exercício da cidadania por todos. Pelo

contrário, é restringir esse direito a apenas alguns, em detrimento do
princípio da isonomia, pilar de um Estado Democrático de Direito.
Ressalte-se que essa conclusão da autora decorre de presunção por
ela assumida de que a população da área remanescente nunca ou quase
nunca será favorável ao desmembramento, o que obstruiria o
desmembramento de estados-membros.
Desse entendimento também comungou o Ministro Oscar Correa
quando do julgamento, no Tribunal Superior Eleitoral, do MS nº 690/DF,
em 14/11/1985, portanto, sob a égide da ordem constitucional anterior:

“(...) Começo pela inconstitucionalidade. Quanto a essa

matéria, o eminente Procurador-Geral Eleitoral já teve

11
ADI 2.650 / DF

oportunidade de expor o pensamento do Supremo Tribunal

Federal, que esta Corte acata, no sentido de que não há como
pleitear a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 01/67,
pelo fato de não ser consultada a população do município
matriz. É que, Senhor Presidente - em argumento simples e
muito mais pragmático do que técnico - a se consultarem as
unidades matrizes, nunca se teria nenhuma emancipação de
município, por que, é óbvio, isto importaria não só na perda
da própria categoria do ‘status’ do município, como na perda
de consideráveis rendas patrimoniais, que o município

o
sofreria. Em conclusão, não vislumbrando no ato atacado
afronta às normas legais pertinentes, o parecer opina pelo

sã
indeferimento da segurança, por inexistir qualquer direito
líquido e certo a ser ampara pelo 'writ'.”
vi
Note-se que o conteúdo de tal argumento coincide com parte da
fundamentação adotada pela requerente, quando sustenta que, com o
desmembramento, “[a]penas uma (ou mais) partes do Estado quer a redivisão
re

territorial. O restante do Estado não quer a separação. Apenas a população da

região desmembranda é a diretamente interessada porque é ela que pleiteia
poderes derivados-decorrentes da Constituição Federal para constituir uma nova
unidade federativa. O ente remanescente não, pois ele, em vez de seu
Em

desmembramento, pleiteia pelo seu malogro (o que parece evidente, pois os

Estados, de regra, não querem sofrer qualquer perda territorial)” (fl. 13).
Essa assertiva não possui qualquer respaldo jurídico que justifique a
declaração de inconstitucionalidade da expressão impugnada. Trata-se de
verdadeira tautologia. Somente é possível saber o que a população da
área remanescente deseja mediante consulta a essa população, o que deve
ser feito, precisamente, por meio de plebiscito.
Além disso, o “querer” ou o “não querer” da população num
processo de divisão territorial não pode ter relevância na definição de
qual é o alcance da expressão “população diretamente interessada”.
Para tanto, o que importa é exclusivamente verificar qual população
será diretamente afetada com a divisão, pois, também aqueles que são
contrários ao desmembramento têm o legítimo interesse e o direito de

12
ADI 2.650 / DF

manifestar a sua vontade, tanto quanto aqueles que são favoráveis. Essa
é a razão do plebiscito. Na precisa definição de José Cretella Jr., em seus
Comentários à Constituição Brasileira de 1988, “[e]m nossos dias, plebiscito
é a consulta ao povo para que este, mediante pronunciamento, manifeste
livremente sua opinião sobre assunto de interesse relevante”.
Ora, não há como simplesmente excluir da consulta plebiscitária, em
virtude da simples pressuposição de que esta será contrária à divisão
territorial, os interesses da população da área remanescente, população
essa que também será inevitavelmente afetada pelo desmembramento.

o
Senhores Ministros, também não vejo como se possa admitir que, no
caso de desmembramento, a população da área remanescente tenha
apenas um interesse indireto.
sã
Tratando-se o desmembramento de uma divisão territorial, de uma
separação, com o desfalque de pedaço de seu território e de parte da sua
vi
população, como afirmar que a parte interessada nessa separação é
apenas a que se retira? Então quer dizer que a retirada da parte de um
todo não interessa diretamente àquela parte remanescente?
re

Restringir a consulta plebiscitária apenas à população da área a ser

desmembrada é deixar de revelar a vontade de todos aqueles que
sofrerão com os efeitos do desmembramento, privilegiando, apenas, uma
fração desses. No meu entender, o desmembramento de um estado da
Em

Federação afeta uma multiplicidade de interesses, que, como ressaltado

pela Presidência da República, “não podem ser atribuídos, exclusivamente, à
população da área que pretende desmembrar-se”. Ainda de acordo com a
Presidência da República:

“Não é difícil perceber a possibilidade de, numa divisão

de territórios, a população da área remanescente ficar privada
de eventuais benefícios decorrentes da exploração de certos
bens localizados na área desmembrada. Do mesmo modo, não
parece indiferente à população da área remanescente as
implicações da nova divisão no que toca à arrecadação de
tributos (tanto em relação à redefinição da riqueza tributável,
quanto em relação à repartição das receitas tributárias da

13
ADI 2.650 / DF

União), à prestação de serviços e ao número de representantes

na Câmara dos Deputados” (fl. 61).

O desmembramento dos entes federativos, além de reduzir seu

espaço territorial e sua população, pode resultar ainda na cisão da
unidade sociocultural, econômica e financeira do estado, razão pela qual
a vontade da população do território remanescente não deve ser
simplesmente desconsiderada.
Não há lógica em classificar esses aspectos com o rótulo de mero

o
interesse indireto. Certamente, não se pode dizer, jamais, que diretamente
interessada é somente a população da parte a ser desmembrada.

sã
Isso foi, aliás, o que salientou o Ministro Marco Aurélio, ao firmar
posição, à época minoritária, no julgamento da ADI nº 733 – relativo ao
desmembramento de municípios:
vi
“Indaga-se: a população da área que, uma vez feito o
desmembramento, será a área remanescente, não é diretamente
re

interessada nesse desmembramento? A meu ver, sim. Não se

tem como população interessada apenas a da área a ser
desmembrada, devendo-se considerar, também, a população
que remanescerá.
Em

Peço vênia, Senhor Presidente, para, no caso, concluir de

forma diversa do voto do nobre Ministro-Relator. A consulta há
de se fazer, consideradas as populações das áreas envolvidas e
não apenas à população da área a ser desmembrada. Este é o
sentido, no meu ponto de vista, do § 4º do artigo 18 da
Constituição Federal, e tenho presente que o objetivo maior do
preceito não é pulverizar os municípios, não é incentivar a
multiplicação de municípios, mas atender à vontade soberana
dos eleitores, das populações desses municípios. Não posso
desprezar parte dessas populações.”

Igual posição foi firmada pelo Ministro Carlos Velloso, em voto

vencido, quando do julgamento da medida cautelar na ADI 478:

14
ADI 2.650 / DF

“Os fundamentos da inicial, que conduzem ao

entendimento no sentido de que 'populações diretamente
interessadas', que participarão do plebiscito, são todos os
munícipes, ou o conjunto total do eleitorado municipal,
parecem-me relevantes. O advérbio 'diretamente', posto no § 4º
do art. 18 da Constituição, numa interpretação literal do
referido texto, pode, na verdade, conduzir à interpretação
preconizada no § 3º do art. 1º da Lei Compl. nº 651/90 do Estado
de São Paulo. A interpretação literal, entretanto, não é
interpretação, mas 'mero pressuposto de interpretação', como

o
lembram os representantes. Em linha de princípio, o interesse
na incorporação, fusão ou desmembramento de município é de

sã
todos os munícipes, por isso que 'há uma unidade, um todo, em
cuja preservação, manutenção e até desenvolvimento há
interesse de todos e de cada cidadão', como acentuado na
vi
representação, mesmo porque a Constituição Federal estabelece
que a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento
'preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do
re

ambiente urbano'. Ora, essa continuidade e essa unidade

histórico-cultural não há de interessar apenas à população da
área emancipada, mas a todos os que habitam o território do
município. Assim parece ser, em linha de princípio.”
Em

No mesmo sentido, é a conclusão de Geraldo Ataliba:

“A interpretação sistemática também conduz à insuperável

necessidade de serem ouvidas as populações, tanto do
Município desmembrado quanto do futuro Município,
resultante do desmembramento. Em outras palavras, toda a
comunidade de vizinhos (já erigida em Município) é de ser
consultada, quando essa unidade comunitária política e
territorial, o Município, vai ser mutilado, para ensejar a criação
de um novo.
Na verdade, parece de toda evidência que também quem
vai perder território, população, atribuições e renda,
necessariamente deve ser ouvido, especialmente num regime

15
ADI 2.650 / DF

constitucional que consagra que 'todo poder emana do povo e

em seu nome será exercido' (art. 1º, § 1º).
O Município, nos termos da Constituição Federal – tal
como plasmado na reiterada e persistente tradição do nosso
direito – é uma unidade política incindível. O desmembramento
dessa unidade – embora perfeitamente possível – entretanto, há
de ser feito mediante a ouvida de todos os interessados. Esta
unidade não pode ser quebrada, sob pena de violação da
sistemática constitucional e das prerrogativas que a
Constituição coloca na pessoa jurídica do Município, mas são

o
atributo do povo, são prerrogativas de povo, que se constitui
em Município (este define-se como 'associação de vizinhos',
juridicamente).
sã
Pode-se dizer que cada cidadão habitante do Município
tem direito à integridade territorial daquele no qual habita, da
vi
mesma forma que tem direito, como todos os demais a ver o
Município exercitar todos os atributos que a Constituição lhe
confere, no art. 15.
re

(...)
Parece que essas considerações, mostram a violação, seja
da Constituição Federal, seja do preceituado na Lei
complementar nacional 1, quando faz referência às populações
Em

como devendo ser ouvidas nesse plebiscito, o que força a

entender que toda a população do Município atual deverá
manifestar-se no plebiscito.” (Município – criação –
desmembramento – plebiscito. Revista de Direito Público. nº
75, Ano XVIII, jul./set. 1985. p. 62/63).

Assim, independentemente da alteração promovida pela EC 15/96,

tanto em relação ao desmembramento de municípios como ao de estados-
membros, ‘população diretamente interessada’ deve ser entendida como
a população tanto da área desmembranda como da área remanescente.
Por sua vez, será indiretamente interessada - e, por isso, consultada
apenas indiretamente, via seus representantes eleitos, por meio da
aprovação do Congresso Nacional - a população dos demais estados da
Federação. Isso porque a redefinição territorial de determinado estado-

16
ADI 2.650 / DF

membro interessa não apenas ao respectivo ente federativo, mas a todo o

Estado Federal.
Evidentemente, que essa interpretação poderá dificultar o
desmembramento de entes federados. Contudo, em nenhum momento,
a disciplina constitucional acerca do tema foi no sentido de facilitar casos
de divisão territorial. Pelo contrário, em virtude da gravidade que
representa a revisão das divisas territoriais dos entes da federação, em
especial dos estados-membros - o que, inevitavelmente, implica a revisão
do próprio pacto federativo -, a Constituição Federal admitiu, sim, essa

o
possibilidade de redefinição, mas impôs, em contrapartida, rigoroso
procedimento, que conjuga a manifestação pela Casa Legislativa estadual

pelo Congresso Nacional. sã

e a aprovação pela população diretamente interessada, em plebiscito, e

Confiram-se os dispositivos constitucionais que versam sobre essa

vi
questão:

“Art. 18. (...)

re

§ 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-

se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem
novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da
população diretamente interessada, através de plebiscito, e do
Em

Congresso Nacional, por lei complementar.”

“Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do

Presidente da República, não exigida esta para o especificado
nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de
competência da União, especialmente sobre:
(...)
VI - incorporação, subdivisão ou desmembramento de
áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas
Assembleias Legislativas;”

Ressalte-se que a Constituição de 1988 manteve-se fiel à tradição

republicana brasileira de adotar a forma federativa de Estado e de
possibilitar a redefinição territorial dos entes federativos, regulando, de

17
ADI 2.650 / DF

forma especial, a criação de novos estados, com a consequente alteração

na estrutura territorial do Estado Federal.
Na Constituição de 1891 – que inaugurou a autorização de
mudanças territoriais dos estados -, o desmembramento ficava
subordinado à “aquiescência das respectivas assembleias legislativas, em duas
sessões anuais sucessivas, e aprovação do Congresso Nacional” (art. 4º).
Nesse ponto, destaco a visionária opinião de João Barbalho, em seus
Comentários à Constituição Federal Brasileira de 1891, que, naquela
época, já defendia a necessidade de consulta plebiscitária:

o
“A reunião de dois ou mais Estados para constituir em um

sã
só (incorporação), a divisão de algum deles quer para anexação
de uma parte do seu território ao de outro, quer para da porção
separada formar-se um novo Estado, são operações políticas,
que não só entendem com o direito dos cidadãos dos Estados a
vi
que acrescerem ou de que se desmembrarem partes ou que se
reduzirem a um só, mas também interessam à União, de que
re

eles são membros.

Isto é óbvia razão para a exigência do consentimento dela
e deles, como condição sine qua dessas operações. É uma
consequência de se ter adotado um regime democrático e
Em

federativo.
Há, em todos os casos deste artigo, a submissão de
cidadãos, de povo, a autoridades a que antes não estavam
sujeitos e também perda ou acréscimo de território. E isto
envolve ato de soberania; pelo que, torna-se necessária
manifestação afirmativa da vontade popular. Essa manifestação
a Constituição proporcionou fosse feita por intermédio dos
corpos legislativos dos Estados interessados, e pelo Congresso
Federal.
Mas se nisso entra em causa a sorte política dos
indivíduos existentes nessas porções de território a desmembrar
para agregar a outro ou para constituir novo estado, parece que
não bastam a aquiescência da legislatura do Estado a que eles
pertencem e a homologação da União. A índole e essência do
regime democrático não se compadece com essa mudança e

18
ADI 2.650 / DF

separação de governo sem especial consulta aos mais

interessados, sem a intervenção dos próprios habitantes do
território que tem de passar a outra jurisdição.
A autoridade que sobre eles tem o Estado a que pertencem
não pode ir até esse ponto. O governo do Estado (e tampouco o
da União) não pode dispor dos cidadãos e do território que eles
habitam, como se fossem servos da gleba passando com o
domínio da terra a novos senhores. Nada haveria mais absono
dos princípios republicanos que essa espécie de capitis minutio.
Por isso torna-se indispensável em tais casos, embora não

o
exigido por expressa cláusula constitucional, o voto dos
interessados, além da aquiescência dos parlamentos estadual e

sã
federal. Por lei ordinária se poderá prover (Const. Arts. 4 e 34,
§§ 33 e 34) quanto ao meio prático de verificar-se esse voto”
(Constituição Federal Brasileira, 1891: comentada. Brasília:
vi
Senado Federal, 2002. p. 16).

A Constituição de 1934, conservando, em geral, os mesmos

re

requisitos, exigiu, em seu art. 14, a “aquiescência das respectivas Assembleias

Legislativas, em duas Legislaturas sucessivas e aprovação por lei federal”.
A Carta de 1937, de forma semelhante, reproduziu o procedimento
das previsões anteriores, mas inovou ao facultar ao Presidente da
Em

República a submissão da resolução do Parlamento Federal ao plebiscito

das populações interessadas (art. 5º, parágrafo único).
Por sua vez, a Constituição de 1946 manteve a participação das
respectivas Assembleias Legislativas e a aprovação do Congresso
Nacional, mas acrescentou, como fase do processo, e não mais como mera
faculdade, o “plebiscito das populações diretamente interessadas” (art.
2º). Nascia aqui, de fato, a exigência, agora indeclinável, da consulta
direta da população a ser afetada por eventual alteração territorial de seu
estado.
A Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional nº 1/69,
retrocedendo às normatizações anteriores, limitaram-se a dispor que “[a]
criação de novos Estados e Territórios dependerá de lei complementar”, de forma
que o procedimento de redefinição territorial dos entes federativos

19
ADI 2.650 / DF

perdeu a condição de matéria constitucional. Raul Machado Horta tece as

seguintes considerações acerca dessa desconstitucionalização:

“A Constituição de 1967 realizou substancial mudança no

processo de alteração territorial e de criação do Estado. Os casos
e o procedimento da alteração territorial, que receberam regras
ampliativas na sucessão das Constituições anteriores, perderam
a condição de matéria constitucional. Abreviou-se o complexo
processo em regra simplificadora, dispondo que 'a criação de

o
novos Estados e Territórios dependerá de lei complementar'. A
desconstitucionalização converteu o Congresso Nacional,

sã
através da lei complementar, na via da legislação ordinária, em
juiz derradeiro e único sobre alterações territoriais dos Estados.
As Assembleias Legislativas perderam sua participação em
matéria do direto interesse de cada uma delas. Suprimiu-se o
vi
plebiscito das populações diretamente interessadas,
desqualificando a soberania popular. A alteração territorial,
para os casos constitucionalmente previstos, que deflagrava
re

processo complexo, envolvendo a participação sucessiva das

Assembleias Legislativas, plebiscito das populações
diretamente interessadas e ato legislativo do Congresso
Nacional, reduziu-se ao comando centralizador da União, que
Em

impregnou a Constituição Federal de 1967 e nela inoculou

elementos antifederativos. A retirada do processo de criação
dos Estados da norma constitucional para o domínio flexível
da lei ordinária repercutiu na intensidade da criação de novas
unidades da República Federativa. Enquanto submetido à
rigidez dos critérios da norma constitucional, em setenta e seis
anos de vigência, apenas dois novos Estados foram
acrescentados ao número originário de 1891 – o Estado da
Guanabara, em virtude da mudança do Distrito Federal para
Brasília, e o Estado do Acre, por elevação do respectivo
Território, ambos na vigência da Constituição de 1946. A via
mais plástica da lei complementar favoreceu a criação de novos
Estados, em número superior ao verificado sob as Constituições
anteriores. No período de catorze anos, a legislação

20
ADI 2.650 / DF

complementar criou três novos Estados: o do Rio de Janeiro,

pela fusão dos Estados da Guanabara e do Rio de Janeiro, na
Lei Complementar n. 20, de 1º de julho de 1974; o Estado do
Mato Grosso do Sul, pelo desmembramento de área do Estado
de Mato Grosso, na Lei Complementar n. 31, de 11 de outubro
de 1977, e o Estado de Rondônia, pela elevação do Território
Federal do mesmo nome, na Lei Complementar n. 41, de 22 de
dezembro de 1981” (Direito Constitucional. 5. ed., Belo
Horizonte: Del Rey, 2010. p. 294/295)

o
Finalmente, com a Carta da República de 1988, restabeleceu-se o
status constitucional da matéria, de forma que o art. 18, § 3º, previu o

sã
procedimento de alterações territoriais dos estados-membros, exigindo a
aprovação da população diretamente interessada, por meio de plebiscito,
e do Congresso Nacional, mediante lei complementar. Em regra mais
vi
adiante (art. 48, VI), corrigindo-se omissão da redação do § 3º do art. 18,
incluiu-se a necessidade de oitiva das respectivas Assembleias
Legislativas.
re

No ensejo, a própria Constituição de 1988 criou o Estado de

Tocantins, área desmembrada do Estado de Goiás (art. 13, ADCT) e
transformou os Territórios federais de Roraima e Amapá em estados
Em

federados (art. 14, ADCT). Além disso, é verdade, previu a criação de

Comissão de Estudos Territoriais com a finalidade de apresentar estudos
sobre o território nacional e anteprojetos relativos a novas unidades
territoriais, notadamente na Amazônia Legal e em áreas pendentes de
solução, já abrindo a possibilidade de criação de novas unidades
territoriais.
Como se vê, o processo de alteração territorial e de criação de novos
estados, à exceção das Cartas de 1967/1969, têm recebido tratamento
complexo, com rígidos critérios.
Com efeito, todo esse rigor decorre do fato de os estados
constituírem, como anotado por José Afonso da Silva, “instituições típicas
do Estado Federal. São eles as entidades-componentes que dão a estrutura
conceitual dessa forma de Estado” (Comentário contextual à Constituição. 3

21
ADI 2.650 / DF

ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 248). De fato, conquanto nossa

federação, seja formada pela “união indissolúvel dos Estados e Municípios e
do Distrito Federal”, tradicionalmente, são os estados-membros os entes
estruturantes do Estado Federal.
Atrelada ao princípio da autonomia dos estados-membros está a
necessidade de proteção jurídica especial da base territorial dos entes
federativos. Embora não seja imutável e perpétua, também não pode ser
mutilada sem o pleno amadurecimento dessa decisão.
Como ensina Dalmo de Abreu Dallari, o território é elemento

o
indispensável e essencial para a existência do Estado. Não existe estado-
membro sem território, e a autonomia dos entes federativos se dá

sã
exatamente sobre essa determinada base territorial sob a qual incidirá sua
capacidade política. No magistério de Oswaldo Trigueiro:
vi
“(...) O regime federativo tem em mira o self government
das comunidades locais, através da outorga de certa margem de
autonomia efetiva. Explica-se, assim, que as garantias
re

constitucionais da descentralização sejam acompanhadas de

uma proteção jurídica especial à existência das coletividades
integrantes. Nem se compreenderia que o poder constituinte
garantisse, por um lado, a competência de organização e certa
Em

autonomia legislativa aos Estados-membros, mas, por outro

lado, deixasse a sua sobrevivência depender exclusivamente da
discrição do legislador ordinário. Não se trata de justificar que
as constituições devam conter cláusulas imutáveis, com o
propósito de assegurar a indestrutibilidade das coletividades
integrantes, nem da criação de regras constitucionais
intangíveis, que a força dos fatos mais cedo ou mais tarde
destruiria. Trata-se porém, de dar aos Estados-membros
garantias de existência, indispensáveis ao gozo da autonomia
constitucional que lhes é outorgada ou, pelo menos, fazer com
que sua existência esteja tão protegida quanto sua autonomia”
(A descentralização estadual. Rio de Janeiro: Companhia
editora americana, 1943. p. 46).

22
ADI 2.650 / DF

Não nos esqueçamos que o conflito de interesses no seio das elites

regionais é ínsito aos movimentos emancipacionistas, os quais muitas
vezes resumem-se a uma luta por mais recursos e por mais poder, e cujos
desdobramentos e implicações remetem a questões cruciais.
Em temas como esse, em razão da modificação das divisas
territoriais dos entes federativos resultar, especialmente, em revisão do
próprio pacto federativo, a Constituição deve ser sempre interpretada de
forma a não ameaçar a organização federal nem a pôr em risco – o
mínimo que seja – a harmonia que deve existir entre os entes federativos.

o
Essa advertência é ainda mais especial em relação a esta Suprema
Corte, em virtude da sua qualidade de Tribunal da Federação, guardião

sã
do pacto federativo que mantém unidos, ainda que na diversidade, os
entes federados. Na clássica advertência de Hans Kelsen, “é certamente no
Estado federativo que a jurisdição constitucional adquire a mais considerável
vi
importância. Não é excessivo afirmar que a ideia política do Estado federativo só
é plenamente realizada com a instituição de um tribunal constitucional”
(Jurisdição constitucional. São Paulo: Martins Fontes, 2003. p. 182).
re

Por todas essas razões, Senhores Ministros, no meu sentir, é

irrecusável que o desmembramento de parte do território do ente
federativo - o que afeta, inclusive, sua posição no Estado Federal -
interessa à população de todo o estado, a qual constitui, portanto, a
Em

“população diretamente interessada”.

Entendo que o art. 7º da Lei nº 9.709, de 18 de novembro de 1998,
conferiu adequada interpretação ao art. 18, § 3º, da Constituição, sendo,
desse modo, plenamente compatível com os postulados da Carta
Republicana. A previsão normativa, em verdade, concorre para
concretizar, com plenitude, os princípios da soberania popular, da
cidadania e da autonomia dos estados-membros. Dessa forma, contribui
para que o povo exerça suas prerrogativas de cidadania e de autogoverno
de maneira bem mais enfática.
Por essas razões, julgo improcedente o pedido.
É como voto.

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