Número: 144/2005

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
PÓS-GRADUAÇÃO EM POLITICA
CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA

ROBERTA GRAF

Política Ambiental Transversal:

Experiências na Amazônia Brasileira

Tese apresentada ao Instituto de Geociências como parte

dos requisitos para obtenção do título de Doutor em Política
Científica e Tecnológica.

Orientador: Prof. Dr. Newton Müller Pereira

CAMPINAS - SÃO PAULO

Junho de 2005

© by Roberta Graf, 2005

 Catalogação na Publicação elaborada pela Biblioteca
do Instituto de Geociências/UNICAMP

Graf, Roberta
G757p Política ambiental transversal: Experiências na Amazônia brasileira
/ Roberta Graf.-- Campinas,SP.: [s.n.], 2005.

Orientador: Newton Müller Pereira

Tese (doutorado) Universidade Estadual de Campinas, Instituto
de Geociências.

1. Política Ambiental. 2. Políticas públicas - Avaliação. 3.

Ciência e Tecnologia. 4. Desenvolvimento sustentável. 5.
Desenvolvimento econômico - Aspectos ambientais. 6. Acre. 7. Amapá.
I. Pereira, Newton Müller. II. Universidade Estadual de Campinas,
Instituto de Geociências. III. Título.

Título em inglês: Trasverse environmental policy: Experiences in Brazilian Amazonia

Keywords: - Transverse environmental policy;
- Public policy analysis;
- Science and technology;
- Sustainable development;
- Public development;
- Acre;
- Amapá;
- Ecodevelopment. .
Área de concentração:
Titulação: Doutor em Política Científica e Tecnológica
Banca examinadora: - Newton Müller Pereira;
- Renato Peixoto Dagnino;
- Gabriela Oliveira de Paula;
- José Augusto Valladares Pádua;
- Paulo José Moraes Figueiredo
Data da defesa: 23/06/2005

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 UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
PÓS-GRADUAÇÃO EM POLITICA
CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA

AUTORA: ROBERTA GRAF

Política Ambiental Transversal:

Experiências na Amazônia Brasileira

ORIENTADOR: Prof. Dr. Newton Müller Pereira

Aprovada em: _____/_____/_____

EXAMINADORES:

Prof. Dr. Newton Müller Pereira _______________________________ - Presidente

Prof. Dr. Renato Peixoto Dagnino _______________________________
Prof. Dr. José Augusto Valladares Pádua _______________________________
Prof. Dr. Paulo Jorge Moraes Figueiredo _______________________________
Profa. Dra. Gabriela Oliveira de Paula _______________________________

Campinas, 23 de junho de 2005.

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 DEDICATÓRIA
♥ ♥ ♥

Ao sucesso da Área de Proteção Ambiental - APA Raimundo Irineu Serra (Rio Branco,
Acre), com paz e união internas, incluindo o conjunto dos seus moradores e freqüentadores.

Ao sucesso dos projetos ecológicos e sociais de minha família e amigos, no Ramal do Novo
Amparo, Vale do Rio Purus, próximo à Sena Madureira, Acre.

Aos amigos Flávia Sousa de Brito e Moyses Rodrigues Vieira Neto para que se abram seus
caminhos profissionais nas áreas de Gestão Ambiental e Biologia.

Aos verdadeiros ambientalistas e ecologistas residentes no Acre e no Amapá.

Aos meus alunos, atuais e futuros, bem como aos leitores dessa Tese, no que ela puder
contribuir para sua consciência ecológica.

3
 Apresentação e Agradecimentos
☼ eÎ

Quero apresentar aqui a minha trajetória durante o Doutorado.

Foram duas as fontes de inspiração para o tema da pesquisa e da Tese:

1) O vácuo que se sucedeu à minha Dissertação de Mestrado, intitulada “Ética e
Política Ambiental: Contribuições da Ética Ambiental às políticas e instrumentos de gestão
ambiental”, pois eu, como outros autores, concluía que a Política Ambiental Brasileira é densa,
porém quase inócua para criar padrões de vida sustentáveis em nosso país.
2) Um livro pequeno e muito bem escrito pelo geógrafo Antonio Carlos Robert
Moraes, intitulado “Meio Ambiente e Ciências Humanas”, que sugere que se internalize a
questão ambiental em diversas políticas públicas. Aqui vai, então, o agradecimento a esse autor.

Sendo assim, eu cunhei o conceito da Política Ambiental Transversal, ainda no

final do ano de 2000, para escrever o Projeto que concorreu a uma vaga no Doutorado em
Política Científica e Tecnológica, no DPCT da UNICAMP. Felizmente, ingressei, VIVA!!!
Para minha grata surpresa, a atual Ministra do Meio Ambiente, a acreana Marina Silva,
defende precisamente a Política Ambiental Transversal, a partir de seu discurso de posse, em
janeiro de 2003. Agradeço a ela por ter adotado esse discurso, que então se popularizou em
diversos meios, políticos e acadêmicos. Tenho a impressão de que um passarinho verde possa ter
sussurrado esse conceito a ela a partir de um congresso ao qual enviei um artigo, mas isso só
Deus sabe!

A pós-graduação do DPCT é em tudo agradável, exigente e qualificada, e eu

agradeço aos professores, colegas e funcionários em geral por esse ambiente fértil à pesquisa.
Principalmente ao (excelente) orientador dessa Tese, Newton Pereira, que me atendeu e analisou
meus escritos desde antes de eu entrar no DPCT. Agradeço à valorosa acolhida de Leda Gitahy,
e às ótimas aulas de Renato Dagnino. Registro aqui, também, o agradecimento institucional ao
DPCT / IG / UNICAMP.

Fiz o Projeto no final de 2000, ao mesmo tempo em que imprimia a Dissertação

de Mestrado, e estava grávida do meu primeiro filho. Sami Graf Figueiredo nasceu na primeira
semana de aula no DPCT, em março de 2001, e foi na maternidade que assinei os formulários da
Bolsa CAPES, recém-adquirida. Vai aqui meu agradecimento à CAPES, que me sustentou por
mais de 2 anos.

4
 As primeiras disciplinas foram cursadas com sacrifício: eu amamentava Sami
sempre com um livro ou texto no outro braço, ou escrevendo no computador. Espero que isso
sirva para estimular nele o gosto pelos estudos!

Em 2002 prestei o concurso para Analista Ambiental do IBAMA. Passei e fui

chamada em 2003, tomando posse em junho, em Brasiléia, Acre. Felizmente pude assumir, pois
já tinha terminado as disciplinas e minha pesquisa de campo, já em andamento, era no Acre.
Enfrentamos a mudança para Brasiléia, para uma casinha toda de madeira. Vendemos o carro,
passamos meses de bicicleta nas ladeiras da cidade, eu e meu marido Charles Figueiredo (Sami ia
na garupa). Tive que aprender a conciliar o Doutorado com uma jornada de trabalho de 8 horas
por dia. No final de 2003 passei quase 3 meses em Campinas, para o Exame de Qualificação, e
aqui vai outro agradecimento institucional ao IBAMA (Sede em Brasília [CGREH / CODER]
e Gerência do Acre) por ter me concedido este afastamento, e mais duas semanas na época da
Defesa. Posteriormente, nos mudamos para Rio Branco, e felizmente hoje temos uma boa casa
própria e carro, depois de muito esforço!

De um casamento fértil, engravidei novamente! Minha filha Maria Estrela Graf

Figueiredo nasceu em junho de 2004. Foi sem dúvida difícil fazer pesquisas de campo com dois
filhos pequenos, a qual fiz até durante a licença-maternidade. Por isso aqui vão mais dois
agradecimentos. Um ao apoio fundamental da WWF, que financiou minhas pesquisas por meio
de uma dura concorrência no ótimo Programa Natureza e Sociedade. Outro ao Charles, acreano,
maridão e paizão, cuja ajuda foi essencial, sempre me acompanhando para cuidar das crianças,
ficando até mesmo sozinho com Sami por quase 3 meses, quando fui ao Amapá. A ele e às
minhas crianças, meus três pontos de amor, agradeço e peço desculpas pela minha ausência e, às
vezes, stress, como diz Charles: “a Roberta está ‘tesando’ com a tese”!

Em 2005, não contente com o tamanho do trabalho que eu tinha, lancei na vila
onde moro a proposta de criação de uma Área de Proteção Ambiental, que tomou corpo e está
sendo criada no mesmo mês em que defendo essa Tese, a APA Raimundo Irineu Serra.Foi uma
feliz coincidência entre um projeto da nossa comunidade e o interesse de lideranças da área, e a
APA está aí, nascendo e ganhando vida própria! Agradeço à companheira Lilian Amim e
diversos outros que ajudam a realizar este sonho. Outros agradecimentos essenciais são:

Aos examinadores da Banca de Defesa da Tese e ao Prof. Dr. Bastiaan P. Reydon,

examinador do Exame de Qualificação.
Aos entrevistados das pesquisas de campo no Acre e no Amapá.
Aos meus amigos hospitaleiros do Amapá, em especial Marcos Cunha e Christoph Jaster.
A Frank Cara e Clayton Silva, pela hospedagem e outros apoios em Campinas.
Às pessoas que me acolheram no Acre, em especial Daniel A.Figueiredo, meu sogro, e uma
5
vizinha querida, Herotildes Sales Amim.
Aos sábios ensinamentos do Mestre Irineu e da Madrinha Francisca Gabriel.
À minha mãe Silvia W. Graf e ao meu pai Robert Graf pela dedicação e amor por mim e meus
filhos, ontem, hoje e sempre. Agradecendo e desejando a eles saúde, paz, alegria e sucesso nos
novos projetos.

Graças a DEUS,
Por essa Tese, pelas realizações e presentes obtidos durante o Doutorado!

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 Epígrafes Musicais

Matança
Música Popular Brasileira de Jatobá

Cipó caboclo ta subindo na virola

chegou a hora do pinheiro balançar
sentir o cheiro do mato, da imburana Passarinho, hino 69 de O Cruzeiro
descansar, morrer de sono na sombra da barriguda. Raimundo Irineu Serra

Que triste sina teve cedro, nosso primo Passarinho está cantando
desde menino que eu nem gosto de falar discorrendo o A. B. C.
depois de tanto sofrimento, seu destino e eu discorro a tua vida
virou tamborete, mesa, cadeira, balcão de bar. para todo mundo ver.

Quem por acaso ouviu falar na sucupira Passarinho está cantando

parece até mentira que o jacarandá canta na mata deserta
antes de virar poltrona, porta, armário dizendo para o caçador
morar no Dicionário, vida eterna, milenar. você atira e não acerta.

De nada vale tanto esforço do meu canto Passarinho verde canta

pra nosso espanto, tanta mata, haja, vão matar bem pertinho para tu ver
tal Mata Atlântica e a próxima Amazônica sou passarinho e tenho dono
arvoredos seculares, impossível replantar. e o meu dono tem poder.

Quem hoje é vivo, corre perigo Passarinho verde canta

e os inimigos do verde, da sombra, o ar com alegria e com amor
que se respira, e a clorofila sou passarinho e canto certo
das matas virgens destruídas vão lembrar e com certeza aqui estou.
que quando chegar a hora
é certo que não demora ***
não chame Nossa Senhora
só quem pode nos salvar é...

Graviúna, cerejeira, baraúna, imbuia, pau d’arco rosa, juazeiro, jatobá

Gonçalo alves, paraíba, itaúba, louro, ipê, paracaúba, peroba, maçaranduba
Carvalho, mogno, canela, imbuzeiro, catuaba, janaguba, aroeira, araribá
Pau-ferro, anjico, amargoso, gameleira, andiroba, copaíba, pau-brasil, jequitibá.

***

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 SUMÁRIO

Item Página

Introdução 17
Apresentando o Tema 17
Apresentando a Pesquisa 21
Premissa 21
Objetivos 22
Justificativas 22
Metodologia 24
Organização da Tese 27

1. Sustentabilidade Sócio-Ambiental: Conceitos e Aplicação na Amazônia 29

1.1. A Questão Ambiental e o Conceito de Sustentabilidade 29
1.1.1. Um Preâmbulo Conceitual: O “Ambiental” e o “Ecológico” 29
1.1.2. A Questão Ambiental: Nada Nova e Tão Atual 32
1.1.3. Concepções Científicas de Natureza e de Ambientalismo 35
1.1.4. Institucionalização da Questão Ambiental: 41
As Convenções Mundiais
1.1.5. Desenvolvimento Sustentável, Ecodesenvolvimento e Sociedade 43
Sustentável
1.1.6. Em Busca da Sustentabilidade Ambiental 46
1.2. Ciência e Tecnologia para a Sustentabilidade 52
1.2.1. Um Paradigma Sócio-Técnico “Verde” 53
1.2.2. Tecnologias Apropriadas e Eco-Técnicas 54
1.3. A Ecologia como Porta-Voz do Paradigma Sistêmico: Aprendendo a Lidar 56
com a Complexidade
1.4. A Economia Ecológica 65
1.5. Sustentabilidade Sócio-Ambiental na Amazônia 68
1.5.1. Problematizando o Manejo Madeireiro 79
1.6. Indicadores de Sustentabilidade Ambiental 84

2. Política Ambiental Pública 87

2.1. Uma Apresentação do Campo da Análise de Políticas Públicas 87
2.1.1. Aspectos Políticos (Political): O Papel do Estado 89
2.1.2. O Processo de Elaboração de Políticas Públicas (Policy Process) 90
2.1.3. Instituições, seus Arranjos e Organizações 93
2.2. Os Atores Sociais e sua Participação Política: O Conceito da Governança 95
2.3. Algumas Questões da Política Ambiental 100
2.3.1. Conflitos Sócio-Ambientais: Propriedade Privada versus 101
Bem Comum
8
2.4. Política Ambiental Transversal 105

3. O Estudo de Caso Principal: Políticas Ambientais Transversais 114

do Estado do Acre entre 1999 e 2004
3.1. Caracterização do Estado 115
3.1.1. A Ocupação do Acre 115
3.1.2. O Acre Hoje: Uma Descrição Sócio-Ambiental e Econômica 120
3.2. A Pesquisa de Campo 125
3.2.1. Nota Metodológica 125
3.2.2. Introdução: Os Programas Centrais do Governo do Acre 126
3.2.3. Arranjo Institucional Governamental 132
a) A Reforma Administrativa e a Transversalidade 132
b) Descrição de Novos Órgãos do Sistema SEPLANDS 137
c) SEMA – Secretaria do Meio Ambiente e IMAC – Instituto do 139
Meio Ambiente do Acre
d) Controle Ambiental: Papel do IMAC 140
e) FUNTAC – Fundação de Tecnologia do Acre 144
3.2.4. Governança Ambiental 145
3.2.5. Gestão Ambiental Territorial 148
a) ZEE – Zoneamento Ecológico-Econômico 148
b) Florestas Públicas de Produção 151
c) Conservação Ambiental 152
3.2.6. Gestão Ambiental da Produção 153
3.2.7. Outros Projetos Governamentais 161
3.2.8. Legislação Estadual 162
3.2.9. Aspectos da Política Ambiental Acreana Anterior a 1999 163
3.3. Indicadores de Sustentabilidade para o Acre 164
3.3.1. Análise dos Indicadores 171

4. O Estudo de Caso Complementar: Políticas Ambientais Transversais 174

do Estado do Amapá entre 1995 e 2004
4.1. Uma Apresentação do Estado e do PDSA (em vigor de 1995 a 2002) 174
4.2. Arranjo Institucional Governamental 177
a) SEMA – Secretaria do Meio Ambiente 177
b) CIE – Centro de Incubação de Empresas e Museu Sacaca do IEPA – 178
Instituto de Pesquisas Científicas e Tecnológicas do Estado do Amapá
c) CEFORH – Centro de Formação de Recursos Humanos 180
d) ADAP – Agência de Desenvolvimento do Amapá 181
4.2.1. Reforma Administrativa de 2004 (Governo Atual): Novo Arranjo 181
Institucional
4.3. Governança Ambiental 183
4.4. Gestão Ambiental Territorial 184
4.5. Gestão Ambiental da Produção 185
9
4.6. Outros Projetos Sócio-Ambientais 187
4.6.1. Da Gestão Capiberibe (1995 – 2002) 187
4.6.2. Da Gestão Waldez (2003 – 2004) 188
4.7. Legislação Estadual 188
4.8. Uma Avaliação da Política Ambiental Transversal do Amapá: 189
Da Gestão Capiberibe aos Dias de Hoje e em Comparação com o Acre

5. Avaliação Final do Estudo de Caso no Acre e Caracterização 193

Teórico-Metodológica da Política Ambiental Transversal

6. Conclusões 212

Referências Bibliográficas 221

Bibliografia 234
Anexo 1: Questionário Básico para as Entrevistas das Pesquisas de Campo 235
nos Estados do Acre e do Amapá
Anexo 2: Lista de Instituições Visitadas cujos Membros foram Entrevistados 239
na Pesquisa de Campo (Estados do Acre e do Amapá)
Anexo 3: Florestania 244
Anexo 4: Plano 2003 – 2006 do Sistema SEPLANDS 245
Anexo 5: Instrumentos Propostos pela Política Florestal do Acre 249
Anexo 6: Princípios e Critérios do Desenvolvimento Sustentável
Industrial do Acre 250
Anexo 7: Organização do IEPA – Amapá 251

LISTA de FIGURAS e MAPAS

Mapa 3.1. – Mapa das principais Bacias Hidrográficas do Estado do Acre 103a
Mapa 3.2. – Mapa das Unidades de Conservação do Estado do Acre 103b
Figura 3.1. – Organograma do Sistema SEPLANDS (Governo do Acre, 2004) 134
Figura 4.1. – Novo Arranjo Institucional do Governo do Amapá 182
(Lei n. 811 / 2004)

LISTA de TABELAS

Tabela 3.1. – Estrutura Fundiária do Acre 122

Tabela 3.2. – Proporção da Arrecadação de ICMS do Acre (Setor Primário) 124
em 1997
Tabela 3.3. – A Composição do PIB do Acre em 2001 124
Tabela 3.4. – A composição do PIB do Setor Produtivo do Acre em 2001 125
Tabela 3.5. – Indicadores de Sustentabilidade no Acre com seus Resultados 167

10
 (de 1999 a 2004)
Tabela 4.1. – Investimentos Governamentais Estaduais com C&T em 1999 179

LISTA de SIGLAS

AAE – Avaliação Ambiental Estratégica

ADAP – Agência de Desenvolvimento do Estado do Amapá
AFAP – Agência de Fomento do Estado do Amapá
AMOPREB – Associação de Moradores e Produtores da Reserva Extrativista Chico
Mendes de Brasiléia
ANAC – Agência de Negócios do Estado do Acre
ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Ministério da Saúde
APA – Área de Proteção Ambiental
APP – Área de Preservação Permanente
BASA – Banco da Amazônia
BB – Banco do Brasil
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
C&T – ciência e tecnologia
CAPEB – Cooperativa Agro-extrativista dos Produtores de Epitaciolândia e Brasiléia
CAEX – Cooperativa Agro-Extrativista de Xapuri
CEDRS – Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentável do Estado do Acre
CEFORH – Centro de Formação de Recursos Humanos do Estado do Amapá
CEMACT – Conselho Estadual de Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia do Acre
CDB – Convenção sobre a Diversidade Biológica
CEAA – Comissão Estadual de Acompanhamento e Avaliação / Projeto BID-BR 0313
CEZEE – Conselho Estadual do Zoneamento Ecológico-Econômico do Estado do Acre
CF – Conselho Florestal do Estado do Acre
CF/88 – Constituição Federal Brasileira de 1988
CIE – Centro de Incubação de Empresas (IEPA – Amapá)
CNS – Conselho Nacional dos Seringueiros
COMDEMA – Conselho Municipal de Meio Ambiente
CONAB – Companhia Nacional de Abastecimento
CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONSEMA – Conselho Estadual de Meio Ambiente
CONTAG – Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
COP – Conferência das Partes
CPI – Comissão Pró-Índio
CPT – Comissão Pastoral da Terra
CTA – Centro de Trabalhadores da Amazônia
DDT – dicloro-difenil-tricloroetano
DS – desenvolvimento sustentável
11
EIA – Estudo de Impacto Ambiental
EMATER – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural
EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
ENAP – Escola Nacional de Administração Pública
EPA – Environmental Protection Agency
ESEC – Estação Ecológica
EUA – Estados Unidos da América
FAO – Food and Agricultural Organization – órgão da ONU
FETACRE – Federação dos Trabalhadores da Agricultura do Acre
FFT – Fundação Floresta Tropical
FLONA – Floresta Nacional
FLOP – Floresta Pública de Produção
FNO – Fundo Constitucional da Região Norte
FPE – Fundo de Participação dos Estados
FPM – Fundo de Participação dos Municípios
FSC – Forest Stewardship Council
FUNAI – Fundação Nacional do Índio
FUNTAC – Fundação de Tecnologia do Estado do Acre
GATT – Global Agreement on Tariffs and Trade
GEF – Global Environmental Facility
GTA – Grupo de Trabalhadores da Amazônia
GTZ - Deutsche Gedellschaft für Technische Zusammenarbeit
IAP – ilha de alta produtividade
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviços
IDAF – Instituto de Defesa Agro-pecuária e Florestal do Estado do Acre
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IEPA – Instituto de Pesquisas Científicas e Tecnológicas do Estado do Amapá
IMAC – Instituto de Meio Ambiente do Estado do Acre
IMAZON – Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia
IN – instrução normativa
INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
INPA – Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia
INPE – Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
IQV – Índice de Qualidade de Vida
IS – indicadores de sustentabilidade
ITERACRE – Instituto de Terras do Estado do Acre
ITR – Imposto Territorial Rural
ITTO – International Tropical Timber Organization
MAP IV – Madre de Dios (Peru) / Acre (Brasil) / Pando (Bolívia) = Congresso Trinacional IV – 2003 –
Epitaciolândia, AC
IUCN – International Union for Conservation of Nature
12
MDL – Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MIT – Massachusset’s Institute of Technology
MMA – Ministério do Meio Ambiente
OGM – organismo geneticamente modificado
OMC – Organização Mundial do Comércio
ONG – Organização Não-Governamental
ONU – Organização das Nações Unidas
OSC – Organização da Sociedade Civil
OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
PAE – Projeto de Assentamento Agro-Extrativista (ex Projeto de Assentamento
Extrativista) / INCRA
P&D – pesquisa e desenvolvimento
PAD – Projeto de Assentamento Dirigido / INCRA
PAF – Projeto de Assentamento Florestal / INCRA
PARNA – Parque Nacional
PBH – Prefeitura de Belo Horizonte
PCA – Programa de Capacitação Ambiental (dos Estados do Acre e do Amapá)
PCB – poli-bifenila-clorada
PDSA – Programa de Desenvolvimento Sustentável do Acre / Programa de Desenvolvimento Sustentável
do Amapá
PECA – Programa Estadual de Capacitação Ambiental
PCN – Parâmetros Curriculares Nacionais
PESACRE – Grupo de Pesquisa e Extensão em Sistemas Agro-florestais do Acre
PFNM – produto florestal não-madeireiro
PGAI – Projeto de gestão Ambiental Integrada / PPG-7
PIB – Produto Interno Bruto
PIN – Programa de Integração Nacional
PMFS – Plano de Manejo Florestal Sustentável de Uso Múltiplo
PNF – Política Nacional de Florestas
PNMA-II – Programa Nacional do Meio Ambiente – Fase II / MMA
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPG–7 – Programa Brasileiro de Proteção e Uso Sustentável das Florestas Tropicais (ex Programa-Piloto
para a Proteção das Florestas Tropicais) / Grupo dos 7 países mais ricos do mundo
PNUMA – Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
PPA – Plano Plurianual
PRONAF – Programa Nacional de Agricultura Familiar
PRODEX – Programa de Desenvolvimento do Agro-extrativismo na Amazônia
RDS – Reserva de Desenvolvimento Sustentável
RESEX – Reserva Extrativista
RPPN – Reserva Particular do Patrimônio Natural
RURAP – Órgão de Extensão Rural do Estado do Amapá
SAF – sistema agro-florestal
SEAP – Secretaria de Agro-Pecuária do Estado do Acre
13
SEATER – Secretaria de Assistência Técnica e Extensão Agro-Florestal do Estado do
Acre
SEMA – Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Naturais do Estado do Acre / Secretaria do Meio
Ambiente do Estado do Amapá
SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
SEF – Secretaria Executiva de Florestas do Estado do Acre
SEPLAN – Secretaria de Planejamento do Estado do Amapá
SEPLANDS – Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Econômico-Sustentável do
Estado do Acre
SEPROF – Secretaria de Extrativismo e Produção Familiar do Estado do Acre
SETUR – Secretaria de Turismo do Estado do Acre
SIPAM – Sistema de Proteção da Amazônia
SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente
SIVAM – Sistema de Vigilância da Amazônia
SNUC – Sistema Nacional de Unidades de Conservação
STR – Sindicato de Trabalhadores Rurais
SUDAM – Superintendência para o Desenvolvimento da Amazônia
SUFRAMA – Superintendência para o Desenvolvimento da Zona Franca de Manaus
TI – Terra Indígena
UC – Unidade de Conservação
UFAC – Universidade Federal do Acre
UNCTAD – United Nations Conference on Trade and Development
UNESCO – United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
UNI – União das Nações Indígenas
WRI – World Resources Institute
WWF – World Wildlife Foundation
ZEE – Zoneamento Ecológico-Econômico

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 UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
Pós-Graduação em Política Científica e Tecnológica

Política Ambiental Transversal: Experiências na Amazônia Brasileira

RESUMO
Tese de Doutorado
Roberta Graf

Nessa Tese desenvolveu-se o conceito da Política Ambiental Transversal, que representa a

internalização da sustentabilidade sócio-ambiental no conjunto das políticas públicas de uma
localidade. Parte-se da premissa de que a política ambiental transversal é mais adequada do que a
política ambiental exclusivamente setorial por possibilitar o alcance de modelos de desenvolvimento
ambientalmente mais sustentáveis, tal qual preconiza a Agenda 21. Os objetivos da pesquisa foram
caracterizar a política ambiental transversal nos seus aspectos teóricos e metodológicos e analisar
dois estudos de caso: as políticas ambientais recentes dos estados amazônicos do Acre (estudo
principal) e do Amapá (estudo complementar). Sob o ideário do “desenvolvimento sustentável”,
governos destes estados adotaram prioridades ambientais em seus programas, os quais podem
representar iniciativas de transversalidade. Na investigação utilizou-se um arcabouço conceitual
composto da sustentabilidade sócio-ambiental, de noções históricas do ambientalismo (com destaque
para as escolas do Ecodesenvolvimento e da Ecologia Profunda), da Ecologia, do paradigma
sistêmico (teorias da complexidade), da Análise de Políticas Públicas, das prioridades sócio-
ambientais para o bioma amazônico, bem como das interfaces da questão ambiental com a Ciência e
Tecnologia e com a Economia. A análise dos casos do Acre e do Amapá revelou que a variável
ambiental tem sido incorporada em diversas políticas públicas, e isto pôde ser comprovado por meio
da evolução positiva de indicadores de sustentabilidade nestes estados. Pode-se dizer, portanto, que
em ambos estados ocorrem experiências de política ambiental transversal, embora com algumas
limitações, o que demonstra que essa nova concepção tem sido uma tendência significativa. A
caracterização teórico-metodológica da política ambiental transversal, feita com aportes da literatura,
pôde então ser aprimorada com os resultados dos estudos de caso.

15
 UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
Pós-Graduação em Política Científica e Tecnológica

Transverse Environmental Policy: Experiences in Brazilian Amazonia

ABSTRACT
Doctoral Thesis
Roberta Graf

In this Thesis it was developed the concept of Transverse Environmental Policy, which represent the
internalization of socio-environmental sustainability through a set of public policies of a locality. The
premiss was that the transverse environmental policy is more successful that exclusive sectorial
environmental policy to reach environmental more sustainable development models, as preconized
by Agenda 21. The objectives of the research went to characterize the transverse environmental policy
in its theoretical and methodological aspects and to analyze two case studies: recent environmental
policies of the amazonian states of Acre (principal study) and Amapa (complemental study). By the
approach of “sustainable development”, governs of these states adopted environmental priorities in
their programs, whose can represent transverse initiatives. In the investigation it was used a
conceptual frame composed by socio-environmental sustainability, historic notions of
environmentalism (with distinction to Ecodevelopment and Deep Ecology schools), Ecology,
systemic paradigm (complexity theories), Public Policy Analysis, socio-environmental priorities for
the amazonian biome, as with the interfaces of the environmental question with Science and
Technology and the Economy. The analysis of Acre and Amapa cases revealed that environmental
variable have been incorporated in diverse public policies, and this was confirmed by the positive
evolution of sustainable indicators in these states. It can be affirmed, therefore, that in both states
occur experiences of transverse environmental policy, in despite of some limitations, and this fact
demonstrates that the new conception of environmental policy have been a significative tendency.
The theoretic-methodological characterization of transverse environmental policy, made by literature
resources, was then improved with the case studies results.

16
 INTRODUÇÃO

Apresentando o Tema
O mundo passa por uma crise sócio-ambiental global, reconhecida
por inúmeros pensadores e pelas sociedades em geral, e que atualmente atinge
situações de impasse e grande preocupação. Características deste cenário de
crise são as imprevisíveis mudanças climáticas resultantes do efeito estufa, o
desflorestamento, a escassez de água e recursos naturais, a contaminação do
ar, do solo, dos alimentos e das águas superficiais e subterrâneas, o acúmulo
de resíduos, inclusive os de alta toxicidade e os nucleares, a desertificação e
queda da fertilidade do solo, a extinção das espécies animais e vegetais, o
surgimento de “super” vírus e bactérias, entre outras. Como resposta, setores
governamentais, dos movimentos sociais e da comunidade científica têm
mobilizado esforços de reversão deste cenário, através do desenvolvimento das
ciências e das políticas ambientais. Este processo é ainda recente, datadas as
primeiras políticas ambientais nacionais, bem como as convenções e acordos
internacionais nessa temática, na década de 70.
De modo geral, a chamada "questão ambiental", ou sócio-ambiental, se
consolida a partir da evidência de que as relações do ser humano com a natureza têm
sido desarmônicas a ponto de causar problemas graves, complexos e de conseqüências
assaz imprevisíveis, que afetam desde a saúde pública, a estabilidade dos ecossistemas
até a vida de muitas espécies. Ou seja, a natureza impõe ao homem limites nas suas
intervenções, para que possa manter-se e, com ela, a vida como um todo. Pode-se definir
a questão ambiental como o conjunto dos problemas ambientais visualizados por
determinado sujeito e a busca de soluções para os mesmos, juntamente à busca de
estados ecologicamente mais sustentáveis. Trata-se da problematização das relações
homem-natureza. O enfoque nos problemas pode ser chamado de descritivo-explicativo e
o enfoque na geração de cenários mais sustentáveis pode ser chamado de normativo-
prescritivo; ambos lados de uma mesma moeda.

17
 É importante frisar que a questão ambiental resulta da interpretação
humana da crise ecológica, ou seja, é uma construção cognitiva e social. Esta construção
passa pela concepção de natureza, um assunto complexo, historicamente formatado em
cada contexto cultural, as formas de ocupação do espaço, a organização social e,
principalmente, produtiva da sociedade. Todo modo de produção parte da
transformação da natureza, a qual pode ser branda ou intensa, a ponto de gerar
problemas ambientais.
Diversos atores sociais formulam construções diferentes para a questão
ambiental, compondo um mosaico denominado ambientalismo. Devido ao próprio
caráter multidisciplinar da questão, além da multiplicidade de opções éticas possíveis
nas relações homem-natureza, existem diversas visões científicas, dos movimentos
sociais, econômicas, empresariais, filosóficas e religiosas no ambientalismo, com
acentuadas diferenças entre si. Admitindo-se também que a questão ambiental seja
essencialmente política, ou seja, da esfera das decisões da vida em sociedade, almeja-se a
materialização da questão ambiental em políticas públicas, como resultado de uma
complexa arena de negociação entre as correntes do ambientalismo, expressas dentro
das instituições de decisão política.
Existem, nessas arenas, correntes que procuram esvaziar o debate político
da questão ambiental, remetendo os problemas ambientais a um terreno exclusivamente
técnico, como se tecnologias isoladas pudessem solucionar, por si só, os problemas
ambientais. Trata-se de uma vertente chamada de “tecnocêntrica” (tecnicista ou
tecnocrática, quando se refere às ações de governo). Mas a questão ambiental é um
conjunto integrado de temas, envolvendo, antes de mais nada, uma complexa densidade
de conflitos e valores éticos e sócio-culturais. A ciência e a tecnologia (C&T) fazem parte
deste conjunto. Dessa forma, comitês tecno-científicos podem colaborar com o
equacionamento dos problemas ambientais, mas não seria adequado legitimá-los a
resolver a totalidade dos mesmos: a questão ambiental não é técnica (O’RIORDAN,
1995). Ademais, as ciências ambientais são ainda embrionárias, e geram fartas

18
controvérsias na comunidade científica, até porque devem lidar com metodologias
complexas, sistêmicas, ainda pouco conhecidas e controláveis pela ciência estabelecida.
Por outro lado, as vastas incertezas inerentes ao modus operandi da C&T, cujos modelos
evoluem ou são substituídos no tempo, não permitem que assertivas tecno-científicas
bastem para decisões cabais em temas ambientais – a conseqüência pode ser uma
situação de risco, daí um dos apelos ao uso do Princípio da Precaução.
A questão ambiental é também essencialmente pública, sendo esta talvez a
menos “privatizável” das questões humanas, posto que trata dos limites que a natureza
impõe à nossa liberdade. A este respeito, emergem particularmente os conflitos entre o
bem comum e a apropriação privada de recursos e territórios. Daí a assertiva de que
toda questão ambiental é também social, ou sócio-ambiental. Outros elementos
intrínsecos ao tema são a sua abrangência global e de longo prazo. Por fim, o tema
ambiental é holístico, ou seja, de alta complexidade, estando presente em qualquer
atividade humana, mas, no contexto da modernidade industrial, talvez se relacione mais
fortemente com as atividades produtivas da sociedade, ou seja, com a Economia, ou com
os modelos de desenvolvimento. Tudo isso faz com que as políticas ambientais
adquiram especificidade e complexidade inéditas para os políticos (PAEHLKE, 1989).
As políticas ambientais, em conformação, têm um longo caminho a
percorrer, dada a complexidade dos problemas acentuada com a modernidade
industrial e com a globalização econômica e cultural. Os modelos de desenvolvimento
predominantes são ecologicamente insustentáveis (NORGAARD, 1994; STAHEL, 1995),
posto que se caracterizam pela industrialização excessiva, materialismo, consumismo,
imediatismo econômico, individualismo e exclusão social. Na verdade, trata-se de um
quadro de crise sistêmica de todo um estilo civilizatório, retratada por problemas
inéditos e bastante desafiadores para a humanidade.
Assim, as políticas ambientais exigem vastos esforços em todos os campos,
desde a teoria e prática da própria política ambiental até as mais detalhadas pesquisas
científicas sobre a dinâmica dos poluentes e dos ecossistemas. Papel essencial exerce,

19
sob qualquer prisma, a Educação Ambiental, como forma de conscientização acerca
desta problemática e construção coletiva de novos conhecimentos, valores, hábitos, e as
próprias políticas ambientais públicas.
Além dos desafios apresentados para as políticas ambientais,
apresentam-se cinco aspectos que impõem desafios a pesquisas sobre políticas
públicas de qualquer natureza:
1) Em política, a teoria costuma ser muito diferente da prática1, devido às
dificuldades abundantes na implementação de políticas, e devido às limitações do ser
humano em captar a realidade, planejar intervenções e prever seus resultados. O
planejador não lida com a realidade de fato, mas sim com sua interpretação da
realidade, ou seja, com sua construção de modelos, os quais são sempre imperfeitos e
condicionados aos sujeitos da ação (DAGNINO et al, 2001; MATURANA, 2001). Além
disso, parte do discurso empregado pelos políticos reflete exclusivamente a propaganda,
não correspondendo à prática real do governo.
2) Na arena de negociação de políticas, nem sempre os vencedores
representam a maioria da população, o que ocasiona não-adesão e ineficiência da
política. Em termos de políticas ambientais, costuma ocorrer este complicador. Os
órgãos ambientais são freqüentemente mal-vistos, tidos como “repressores”. Afinal, a
busca da sustentabilidade impõe mudanças drásticas nos estilos de vida, o que pode ser
bastante impopular.
3) Em política pública tem-se o clássico problema da descontinuidade
administrativa, em que grupos de poder opostos entre si, quando em sucessão
alternada, orientam suas políticas de forma contrária às da gestão anterior pelo simples
fato de caracterizar a oposição. Na área ambiental, esforços para implementar políticas
contínuas são particularmente relevantes, porque as escalas de longo-prazo são
essenciais.

1Herrera diria que existem dois tipos de política pública: a explícita, publicada nos discursos e documentos oficiais (e
portanto, teórica), e a implícita, que acaba sendo implementada na prática (HERRERA, 1981).
20
 4) As políticas públicas são fragilizadas diante de algumas condutas de
ética questionável dos atores sociais envolvidos. Em princípio, a política pública destina-
se ao cuidado da sociedade (BOFF, 1999b), visando a maximização do bem comum, mas
é sabido o caráter utópico desta premissa – diários são os escândalos de corrupção,
clientelismo e outras práticas desonestas na política pública.
5) É difícil, em trabalhos de pesquisa como esta Tese, isentar a análise
descritiva de elementos normativos. Isto é, os valores do analista estão sempre inclusos,
mediante seus conhecimentos prévios, experiências concretas e tendências éticas
(HOGWOOD & GUNN, 1984). Tais questões são complexas e perpassam a atividade
acadêmica como um todo (MORIN, 2001), na forma da famosa assertiva: a ciência não é
neutra, posto que não há como separar completamente o sujeito do seu objeto de análise,
e isso vale até mesmo para as ciências chamadas exatas. É importante que se reconheça,
desde já, este fato, e que se adote a maneira “cientificamente correta” de lidar com ele:
procurar explicitar as teorias e escolhas éticas envolvidas em cada passo da pesquisa.

Apresentando a Pesquisa

Premissa
A premissa desta Tese é a de que a política ambiental transversal é mais
promissora à busca da sustentabilidade ambiental quando comparada à política
ambiental setorial (tradicional).
A política ambiental transversal representa o conjunto de políticas
resultante da internalização da temática ambiental em outras políticas públicas setoriais,
como as econômicas, de planejamento, energética e industrial. A política ambiental
deixa de ser apenas setorial para ser um conjunto integrado de políticas que perpassa
vários campos da ação pública. Isso ocorre quando um determinado governo coloca a
questão ambiental num patamar prioritário, e, já na formulação da agenda, reconhece o
necessário caráter multidisciplinar dessa questão, inserindo-a nas políticas públicas
como um todo, em particular naquelas que definem o modelo de desenvolvimento. A
21
política ambiental tradicional, por ser exclusivamente setorial, isolada e sem força diante
das outras políticas, não é capaz de promover as necessárias mudanças nos modelos de
desenvolvimento, sem as quais é impossível reverter a crise sócio-ambiental.
O conceito da política ambiental transversal e esta premissa serão
trabalhados com o aporte de vários trabalhos da literatura e dos estudos de caso.

Objetivos
1) Analisar as políticas ambientais transversais recentes dos Estados do Acre e
do Amapá como um exercício de análise de políticas públicas.2
2) A partir dos estudos de caso e da literatura, espera-se contribuir para a
fundamentação e caracterização, nos âmbitos teórico e metodológico, da
política ambiental transversal.

Justificativas
Ao fim do Programa de Mestrado que antecedeu esta pesquisa, que
consistiu num estudo da Política Ambiental Brasileira à luz da Ética Ambiental, a autora
se perguntava: - De que adianta uma política ambiental com bons fundamentos teóricos se ela
não funciona na prática?
Diversos autores compartilham desta conclusão: a Política
Ambiental Brasileira é densa (em teoria – política explícita) mas pouco
expressiva (na prática – política implícita) (FERREIRA, 1998; VIOLA, 1999). É
este o caso brasileiro e de outros países cujas políticas ambientais não gozam
de priorização suficiente na agenda política, sendo consideradas quase
supérfluas, ou periféricas, formuladas para atender às minorias (os
ambientalistas).3
Por outro lado, a prioridade absoluta das nações é a Economia, que
se orienta pela corrente predominante neoclássica ou, em sua expressão mais

2 É preciso observar que se trata de um exercício parcial de análise de políticas, pois uma análise densa necessitaria de
uma equipe de analistas e mais tempo de trabalho.
3 Cf COMMONER, 1971.
22
recente, neoliberal. Interessam os ganhos de curto prazo, a desregulamentação
do mercado e a intensificação da competitividade, o que vem causando,
visivelmente, o crescimento da degradação ecológica. As políticas econômicas,
além de seguirem um padrão ditado pelos países “desenvolvidos” ou “ricos”
(EUA, Japão e alguns países europeus), determinam os rumos das demais
políticas públicas, como as de macro-planejamento e de infra-estrutura, e
praticamente não tratam dos aspectos ambientais (ARROW et al, 1995; SACHS,
2000). A política ambiental, por sua vez, não conta com força suficiente para se
destacar nesse contexto.
Ora, a questão ambiental exige a epistemologia interdisciplinar e
sistêmica (VIEIRA, 1995). As convenções ambientais mundiais, notadamente
as de Estocolmo em 1972 e do Rio de Janeiro em 1992, bem como um dos
documentos internacionais mais importantes sobre a questão (a Agenda 21),
são explícitos em clamar pela necessária associação entre desenvolvimento e
meio ambiente, ou seja, a questão ambiental deveria ser considerada a priori
frente aos rumos de desenvolvimento sócio-econômico. E, diante do exposto,
esta é uma tarefa sequer começada. Como diz o Prof. Newton Pereira,
orientador desta Tese: “a questão ambiental está em vias de consolidar, na
humanidade, uma revolução de dimensões copernicianas”. Certamente, um dos
entraves para esta “revolução” é o caráter excessivamente setorial das políticas
públicas, de forma que as políticas de desenvolvimento não dialogam com as
políticas ambientais.
Pensando neste entrave, desenvolveu-se a idéia da internalização da
temática ambiental nas políticas públicas como um todo, com enfoque nas políticas de
produção e de macro-planejamento. A inspiração desta idéia, para a autora, veio da
Política Educacional Brasileira, em que temas transversais foram internalizados em todas
as disciplinas curriculares. Alguns desses temas são “meio ambiente”, “ética” e
“cidadania”.4 Daí o termo: política ambiental transversal. Esta denominação conceitual

4 Os temas transversais foram introduzidos na política educacional em 1997, com os novos PCNs – Parâmetros
Curriculares Nacionais.
23
parece adequada para traduzir a busca da sustentabilidade sócio-ambiental através da
matriz de políticas públicas de um local. Segundo essa conceituação, a transversalização
reflete um processo sistêmico, planejado e conduzido num sistema único, coerente e
coeso, segundo princípios e objetivos comuns, embora considerando os diversos
métodos e linguagens, próprios de cada política.
Até o segundo ano desta pesquisa (2002), o conceito da “política
ambiental transversal” era inédito nos meios acadêmico e político. Contudo, em
janeiro de 2003, o Ministério do Meio Ambiente (MMA) brasileiro, segundo o
discurso de posse da ministra Marina Silva (SILVA, 2003a), defende
precisamente a política ambiental transversal.5 A ministra solicita agendas
comuns entre o MMA e outros ministérios, e vem enfatizando a
transversalidade da questão ambiental com veemência.
Governos de algumas localidades têm implementado, em caráter inicial,
alguma transversalização da política ambiental, sob o discurso da “implementação do
desenvolvimento sustentável”. No Brasil, ressaltam-se as experiências recentes dos
Estados do Acre e do Amapá, os quais possuem a vantagem de sua localização num dos
biomas de maior destaque global: a Amazônia. As políticas ambientais recentes do
Estado do Acre foram escolhidas como estudo de caso central desta pesquisa, e as do
Amapá também foram investigadas para ampliar o espectro da análise.

Metodologia

A investigação da política ambiental transversal nesta Tese se dá

em termos teóricos, no intuito de uma investigação conceitual, e em termos
empíricos, em que se investigam experiências através de dois estudos de caso.
Para os estudos de caso, importa investigar se as experiências de política
ambiental em curso representam, de fato, a política ambiental transversal, e se esta tem-
se mostrado promissora, em comparação às políticas ambientais setoriais usuais, em

5 A partir de então, o conceito tornou-se bastante popular, embora boa parte dos que o usam ainda cometa
impropriedades acerca do seu significado.
24
termos de melhores resultados na sustentabilidade sócio-ambiental do território em
questão. Para essas duas avaliações, construiu-se indicadores de sustentabilidade
adequados. Mas a construção dos indicadores deve ser posterior a um bom
conhecimento do cenário ou contexto envolvido: os Estados (do Acre e do Amapá) com
seus problemas e potenciais sócio-ambientais, políticas ambientais e todos os atores
sociais envolvidos com elas (da formulação à avaliação). Sendo assim, lançou-se mão de
uma pesquisa de campo à base de entrevistas.
Resumidamente, a metodologia consistiu-se de:
A) Realização de estudos teóricos, cujas fontes foram bibliográficas e
documentais (leis, resoluções e programas governamentais, inter-governamentais, e de
grupos da sociedade civil), nos seguintes campos:

1) Política e Gestão Ambiental;

2) Análise de Políticas Públicas;
3) Interface Ambiental da Ciência e Tecnologia;
4) Paradigma Sistêmico, Teorias da Complexidade e Transdisciplinariedade;
5) Ecologia e Ciências Ambientais [critérios de sustentabilidade, enfoque na
Amazônia];
6) Correntes teórico-políticas do ambientalismo, como o Ecodesenvolvimento e a
Ecologia Profunda;
7) Economia Ecológica e Economia Ambiental;

B) Estudos de caso das políticas ambientais recentes do Estado do Acre e

do Estado do Amapá através de uma metodologia de análise de políticas públicas e da
análise de indicadores de sustentabilidade sócio-ambiental construídos pela autora, com
base nos indicadores usualmente propostos para a sustentabilidade na Amazônia. As
fontes de dados advêm da análise documental e da pesquisa de campo. A análise
documental foi feita com o levantamento de documentos junto às instituições
envolvidas com políticas ambientais. Os documentos abrangem:
1) Programas, projetos, leis, atas de reuniões e publicações oficiais,
principalmente dos órgãos estaduais, mas também de outras instituições
atuantes nas políticas;
25
2) Relatórios científicos acerca do diagnóstico sócio-ambiental e da evolução
dos indicadores de sustentabilidade do Estado do Acre.
A pesquisa de campo envolve:
3) Entrevistas6 e aplicação de questionários a membros do Poder Público e
diversos atores sociais tais como pesquisadores, membros de ONGs
ambientalistas, seringueiros, pequenos produtores, índios e pecuaristas. No
Anexo 2 apresenta-se a lista de instituições visitadas cujos representantes
foram entrevistados, no Acre e no Amapá. Buscou-se abranger a totalidade das
instituições representativas dos atores sociais envolvidos com as políticas
ambientais estaduais, e também um espectro variado de entrevistados quanto
ao cargo e tempo de serviço na instituição, escolaridade, faixa etária e gênero.
As entrevistas basearam-se num questionário amplo e semi-estruturado,
constante no Anexo 1, o qual permitiu ao entrevistado discorrer com liberdade
acerca das políticas e temas ambientais sugeridos. O objetivo das entrevistas foi
fornecer subsídios para a montagem de um quadro de referência para os
estudos de caso, ou seja, bases para a construção de cenários e do contexto
geral da pesquisa. Dessa forma, elas auxiliam na análise, pois, a partir dos
cenários encontrados pôde-se desenvolver, com mais propriedade, os
indicadores de sustentabilidade sócio-ambiental local. As entrevistas não
tiveram objetivo estatístico nem de mapeamento da percepção dos atores
sociais. Na apresentação dos resultados, preservam-se os informantes.
4) Visitas a locais de implementação de políticas ambientais e a locais de
degradação ambiental (listados no Anexo 2).
A análise das políticas ambientais do Acre se dá por meio dos indicadores
de sustentabilidade sócio-ambiental local. Uma parte da análise se pauta nas tendências
e expectativas de melhoria da sustentabilidade, posto que esta experiência é ainda
recente.

6 Ao final das entrevistas, a autora ingressou no IBAMA / Acre que se constitui numa das instituições do processo, mas
este fato permaneceu oculto aos entrevistados, para evitar o possível enviesamento das respostas.
26
 É preciso destacar o papel que os estudos de caso exercem nesta pesquisa.7
Além dos estudos constituírem-se em resultados da Tese, eles servem para comprovar a
premissa, mediante a confrontação entre as políticas exclusivamente setoriais passadas e
as atuais políticas transversais. Também colaboram para a caracterização teórico-
metodológica da política ambiental transversal, na medida em que os dados são
analisados à luz da literatura. Esclarece-se, porém, que esta Tese não tem por objetivo
desenvolver uma teoria de política ambiental transversal, tarefa bem mais ampla, que
exigiria mais estudos de caso e maior tempo e densidade de análise.

Organização da Tese
O capítulo 1 trata da sustentabilidade sócio-ambiental, nos níveis teórico
(da Ecologia e das Ciências Ambientais) e político (das diretrizes das convenções
internacionais e correntes do ambientalismo). É neste capítulo que a questão ambiental é
desenvolvida, com enfoque nos critérios de sustentabilidade, que por fim são
detalhados para a Amazônia.
O capítulo 2 trata de política. Ele se inicia com o aporte teórico do campo da
Análise de Políticas Públicas. Em seguida desenvolve-se brevemente a temática da
Política Ambiental Pública, com o referencial da Política Ambiental Brasileira. Por fim,
conceitua-se a Política Ambiental Transversal, apresentando construtos teóricos desta
nova concepção, com base na literatura.
O capítulo 3 apresenta o estudo de caso da Tese: as políticas ambientais
recentes do Estado do Acre. Ele se inicia com um breve histórico da ocupação do Estado
culminando nas características sócio-ambientais atuais. O texto traz em seguida um
resumo das políticas ambientais em curso, e as avalia segundo a evolução dos
indicadores de sustentabilidade local em comparação com políticas anteriores. A análise

7 O estudo de caso é uma estratégia de pesquisa que se aplica com êxito nas políticas públicas, em particular quando o
enfoque é contemporâneo (YIN, 1989). Richard Elmore (1978) acrescenta: “a evidência disponível sobre a implementação dos
programas sociais [políticas públicas] é muito reduzida. (...) Existe uma extrema necessidade de realizar estudos descritivos em torno da
implementação [das políticas públicas]” (tradução própria de p. 247).
27
das políticas ambientais em curso é feita com o referencial da Política Ambiental
Transversal.
O capítulo 4 apresenta, de forma resumida, o estudo de caso das políticas
ambientais recentes no Estado do Amapá, referenciando-o em comparação com o caso
do Acre.
O capítulo 5 traz a avaliação final do estudo de caso do Acre e uma
caracterização conclusiva da Política Ambiental Transversal. O capítulo 6 é de
conclusões. Seguem as referências bibliográficas e os anexos.

28
 1. SUSTENTABILIDADE SÓCIO-AMBIENTAL

CONCEITOS E APLICAÇÃO NA AMAZÔNIA

1.1. A Questão Ambiental e o Conceito de Sustentabilidade

1.1.1. Um Preâmbulo Conceitual: O “Ambiental” e o “Ecológico”

Quando emergiram os grandes movimentos ambientais na década de 60,
os termos ecológico e movimento ecológico eram mais usados do que o ambiental. Com o
passar do tempo, passou-se a usar mais os termos ambiental e meio ambiente. A temática
ambiental foi padronizada como terreno de problematização das relações homem-
natureza, ao passo que a Ecologia, segundo autores, estaria restrita a uma sub-área da
Biologia. A justificativa para esta mudança de enfoque seria a de que a Ecologia não
inclui o homem em seus sistemas sociais, e para essa interface natureza-sociedade, e
mais especificamente, para analisar as interferências sociais na natureza, cunhou-se o
termo ambiental.8 Embora essa justificativa esteja bem estabelecida, a mudança
conceitual parece ter, também, outras motivações.
Autores alertam para a superficialidade e o antropocentrismo9 embutidos
no termo meio ambiente (BRÜGGER, 1994; SACHS, 2000). Através dele, a natureza é
reduzida ao “entorno do homem”, e adquire, assim, um status diminuto (PELIZZOLI,
2002): sua complexidade e abundância originais são reduzidas ao ambiente de vida do
homem. “Aplicar o rótulo ‘meio ambiente’ ao mundo natural faz todas as qualidades concretas
desvanecerem; mais ainda, faz a natureza parecer passiva e sem vida, simplesmente esperando
sofrer ação externa” (SACHS, 2000, p. 127). Assim, a larga predominância do ambiental
aparece, em alguns momentos, como uma simplificação intencional da questão ecológica.

8 Essa distinção conceitual entre o ambiental e o ecológico foi marcante principalmente a partir da Conferência das Nações
Unidas para o Ambiente Humano, de Estocolmo, em 1972.
9 “Antropocentrismo” é um conceito que representa a elevação do homem à soberania sobre toda a natureza, numa
posição em que ele se julga livre para dominar as demais espécies. A visão antropocêntrica nega a autonomia e a
importância das espécies e da natureza (BOFF, 1999b).
29
 Considera-se importante a análise que se segue porque os conceitos são
sempre sujeito-dependentes. Os autores, ao escreverem suas obras, criam e re-criam
conceitos, ainda que às vezes de forma inconsciente, ou de conseqüências pouco
calculadas no ponto de vista dos leitores. É fundamental que se esclareçam estes
processos, e, principalmente, os conceitos.
Para alguns autores, o termo Ecologia designa mais do que um ramo da
Biologia. Pode-se dizer que a Ecologia “se emancipou”, e tornou-se uma ciência mais
ampla, da qual os aspectos biológicos (o estudo detalhado da biosfera, enquanto
relações entre os seres vivos, seus habitats e ciclos de vida) fazem parte. Jaime Hurtubia
desenvolve o tema em um artigo de 1980, em que caracteriza a Ecologia como ciência
transdisciplinar por excelência. Se ela surge em 1866, batizada por Ernst Haeckel,
tratando basicamente de Biologia, ela evolui com a integração de conhecimentos das
ciências naturais e humanas.10 Assim, a Ecologia torna-se um campo de problematização
(científica) das relações homem-natureza, o que inclui elementos da Biologia e das
demais ciências naturais, como a Química, a Física, a Geologia, bem como da Geografia,
Sociologia e Antropologia (BERKES & FOLKE, 1998). É importante destacar, porém, que
este processo é novo e em construção, ou seja, de um campo de fronteira, sobre o qual
autores perspicazes têm discorrido.
O ecólogo Eugene Odum11 e o filósofo Edgar Morin (2001) são alguns dos
que partilham desta concepção de Ecologia. Morin nos diz:

“A Ecologia está mutilada se for apenas ciência natural. (...) Ela deve,
portanto, ser uma Ecologia que integre a esfera antropo-social na ecosfera e, ao mesmo
tempo, a retroação formidável dos desenvolvimentos antropo-sociais sobre os
ecossistemas e a biosfera” (p. 88).
“A Ecologia faz comunicar necessariamente natureza e cultura. (...) A
Ecologia é a primeira ciência que, enquanto ciência, apela quase diretamente para uma
tomada de consciência. É a primeira vez que uma ciência, e não uma filosofia, põe-nos

10 Há alguns autores que, para essa interface, trabalham com o conceito da “Ecologia Humana”, como E. Morán (1990)
e Alpina Begossi (cf BERKES & FOLKE, 1998). Há também o campo da “Ecologia Social”, como uma vertente da
Ética Ambiental (VANDEVEER & PIERCE, 1993).
11 O título de um dos livros de Odum (1997) deixa clara sua concepção de Ecologia: “Ecologia: A ponte entre a ciência e a
sociedade”.
30
 o problema da relação entre a humanidade e a natureza viva” (p. 110).

Hurtubia (1980) complementa com a constatação de que, dentro da

comunidade científica de uma Biologia cada vez mais especializada e com ênfase no
nível molecular, a Ecologia, com sua abrangência, chega a ser negligenciada como
“ciência de 2a. classe” (STAHEL & HOEFEL, 1998). Este é um dos indícios de que a
Ecologia estaria passando por uma mudança epistemológica, talvez não mais se
encaixando nos métodos da Biologia pura. Cursos de graduação em “Ecologia”, por
exemplo, exigiriam uma gama de conhecimentos multidisciplinares, não apenas da
Biologia.
A despeito de possíveis julgamentos normativos, o termo ecológico parece
mais denso do que o ambiental. Autores como Jean-Pierre Dupuy, Ignacy Sachs e Juan
Martinez-Alier utilizam os termos eco-política (ao invés de política ambiental), eco-técnicas
(ao invés de tecnologias ambientalmente sustentáveis), ecologismo, eco-impostos,
ecodesenvolvimento (ao invés de desenvolvimento sustentável), sustentabilidade sócio-ecológica
(HÄBERLI et al, 2000), e assim por diante. Uma eco-política, que busque incluir o estudo
dos ecossistemas e suas dinâmicas no planejamento das atividades humanas, parece ser
mais profunda do que uma política ambiental, que enfatiza as dinâmicas sócio-
econômicas, sem considerar a complexidade dos ecossistemas, os quais são loci de
qualquer atividade humana.
A grande diferença conceitual talvez resida na problematização
essencialmente científica da ecologia em contraponto à problematização ideológica do
enfoque ambiental. Com o passar dos anos, essa diferença vem sendo nítida, de forma
que o ambientalismo caracteriza-se por ser, ao mesmo tempo, espaço de reflexão e de
ativismo, em que se congregam múltiplas formas de conhecimento e posicionamentos
político-ideológicos, que não necessariamente lançam mão de argumentos científicos. O
termo sócio-ambiental também é muito usado, para reforçar aos interessados que os
problemas ambientais são sempre físicos e sociais ao mesmo tempo. O enfoque
ecológico permaneceria “fiel” a estudos científicos e/ou mais profundos acerca das

31
dinâmicas naturais e seu comportamento diante das interferências humanas.
Por tudo isso, o enfoque ambiental talvez seja mais adequado para
descrever e tratar do posicionamento de diferentes atores sociais quanto à interface
homem-natureza, e, portanto, para falar de política pública. Mas, ainda, insiste-se que
há controvérsias. O campo da Ecologia Profunda, por exemplo, busca na ciência os
princípios, mas não esconde seu caráter ativista e ideológico. Talvez o grande problema
seja o de que o enfoque ambiental distanciou-se demais dos estudos científicos
ecológicos, permitiu-se excessiva superficialidade, provavelmente em conseqüência de
pressões sócio-econômicas diversas para diluir a importância da questão. Ora, o
ambientalismo não pode prescindir de Ecologia, sua fonte de estudos, seu núcleo vivo,
senão ele corre o risco de distanciar-se do seu foco; a natureza. Enquanto isso, nas arenas
políticas em que os atores se confrontam, a ideologia pode fechar-se em si mesma, e as
questões ecológicas, de fato, não serem abordadas, numa queda de nível do debate.
Concluindo: estes campos novos ainda estão em conformação, fato que,
por vezes, incomoda ao autor ao usar os termos ambiental, sócio-ambiental e ecológico: qual
é o melhor em cada situação? Do que, afinal, estamos falando? Ainda precisamos de
tempo para amadurecer estes frutos da ciência e do pensamento humano; frutos
ambientais e ecológicos!

1.1.2. A Questão Ambiental: Nada Nova e Tão Atual

As relações entre o homem (com sua cultura e organizações sociais) e a
natureza são problematizadas há milhares de anos. Os filósofos gregos, cada qual a seu
modo, traziam suas concepções de natureza, as quais geravam determinadas atitudes do
homem para com ela. Um recorte importante pode ser feito entre os pré-socráticos e os
socráticos. Enquanto os pré-socráticos, como Tales de Mileto, reverenciavam a natureza
em sua importância, grandeza e significação espiritual, no interior cognitivo de suas
teorias (o que gera uma postura mais cautelosa e humilde do homem), Sócrates trouxe
uma racionalidade eminentemente urbana, e não conferia valor à “floresta” (CASINI,

32
1975; GAARDER, 1995). Após esta mudança, Platão, discípulo de Sócrates, pôde falar
dos elementos naturais com a distinção fundamental entre espírito, do mundo das idéias,
e matéria, do mundo concreto. É interessante notar, paradoxalmente, o quanto esta
distinção é antiga do ponto de vista da modernidade, mas ao mesmo tempo recente, do
ponto de vista da história da humanidade.12 Essa distinção foi retomada no Iluminismo,
marcadamente na filosofia de René Descartes.
Até o século XVI, no entanto, apesar de não ser predominante e ter
perdido muito da sua força da Antigüidade, pode-se dizer que uma visão “mágica”, ou
reverencial à natureza, persistiu com razoável consistência nas sociedades. Misturavam-
se, em campos de conhecimento “pré-científicos”, as interpretações racionais com outras
de encantamento, temor, significação estética e divina dos elementos da natureza. Mas
esta visão não evitou fortes intervenções humanas; na Grécia Antiga houve o
desflorestamento até quase a totalidade, e o mesmo ocorreu na Europa no final da Idade
Média – a utilização de lenha como combustível e a ocupação agro-pecuária devastaram
cedo suas florestas.
No século XVI começa a Era Moderna, marcada pelo Renascimento
Cultural, pela formação do Capitalismo e pela Revolução Científica.13 Vários elementos,
tais como:
O sistema econômico liberal baseado no lucro e na competição da iniciativa
privada, cujos expoentes foram John Locke, com a obra Dois Tratados sobre o Governo,
de 1690, e Adam Smith, com a Riqueza das Nações, de 1776;
A conformação do sistema político estatal como alicerce para a economia;14 O
sistema político, por sua vez, fundamentava-se num sistema moral racional laico, em
contraponto ao sistema anterior, em que o poder político era ligado aos dirigentes
religiosos, na crença de que os reis seriam representantes das autoridades divinas na

12 Cf BOFF, 1996 e GONÇALVES, 1989.

13 O parágrafo a seguir tem inspiração de diversas fontes, tais como: GONÇALVES, 1989; HUBERMAN, 1986;
NORGAARD, 1994.
14 E. Hargrove (1996) demonstra como o surgimento do Estado é vinculado à sustentação do sistema econômico
capitalista, através da análise da obra seminal de John Locke sobre o Estado. Gustavo Esteva (2000) acrescenta: “O
surgimento do mercado foi de intervenções conscientes e muitas vezes violentas dos governos, e não uma ‘geração espontânea’, como sugerem os
economistas clássicos” (p. 76).
33
 Terra;
A emergência de um instrumental técnico-científico capaz de conformar as
oficinas de um sistema industrial embrionário;
A centralidade do espaço urbano, paralela à expulsão do homem do campo, ao
acirramento da desigualdade social e à conseqüente disponibilidade de mão-de-obra
barata;
A disponibilidade de matérias-primas e mão-de-obra escrava das colônias
subjugadas belicamente após as grandes navegações;15
Uma ética utilitarista endossada pelas nascentes religiões protestantes;

... proporcionaram o nascimento de todo um estilo civilizatório que se

alastrou pelo Ocidente. Esse estilo se consolidou com o Iluminismo (amadurecimento
das bases da Revolução Científica) e as Revoluções Industriais ao longo dos séculos
XVIII e XIX, tornando-se cada vez mais materialista e intervencionista na natureza.
Amadurecido no século XX, este modelo de desenvolvimento se estabeleceu
ideologicamente como espécie de “via única”, atingindo o Oriente e praticamente o
mundo todo, através da globalização, até os dias de hoje.
É importante analisar o paralelo que se observa entre três formas de
dominação marcantes nesse estilo civilizatório: 1) Do homem sobre a natureza, 2) Do
homem sobre o homem e 3) Do capital sobre o homem (GOLÇALVES, 1989). Tomando-
se o sistema industrial como exemplo, observa-se um funcionamento predatório –
grandes porções de recursos naturais são exploradas em escala, gerando resíduos e
problemas ambientais em quantidade. Ao mesmo tempo, populações desprovidas de
acesso aos recursos e meios de produção entram no sistema como mão-de-obra
explorada, e hoje lutam pelos empregos em escassez na era da automação da
produção.16

15 O padrão de exploração da natureza foi mais grave nos países subdesenvolvidos de tradição colonial como o Brasil,
em que “seus ciclos econômicos foram uma sucessão de desastres ecológicos” (PÁDUA, 1987, p. 19).
16 É preciso esclarecer ao leitor que têm ocorrido mudanças recentes no sistema industrial e nos fundamentos da
modernidade capitalista. Alguns autores falam em “era pós-moderna”, e em “pós-materialismo”. Uma das características
deste momento é o surgimento de indústrias menos intensivas em matéria, energia e resíduos, o que é positivo. Mas, além
de esta “era” ainda ser embrionária e não substituir os processos produtivos em vigor, ela não é suficiente para
34
 Quem compraria comida se tivesse condições de produzi-la? Quem
compraria plantas ornamentais se houvessem muitos bosques? “Separar os homens da
natureza é, portanto, uma forma de subordiná-los ao capital”. “(...) [E] quando o objetivo é
acumular dinheiro, não há mais limite para a exploração do trabalhador e da natureza. Afinal,
qual é o limite do dinheiro? É o limite dos números, e estes, sabemos, não têm limites”
(GONÇALVES, 1989, p. 116, p. 128).
Os problemas ambientais atuais são, portanto, intrínsecos às próprias
bases capitalistas modernas.17 Na verdade, como ressaltam alguns autores, a questão
ambiental é uma das faces da crise civilizatória, talvez a face mais evidente e
preocupante no momento. Para esta mega-crise da humanidade, Herrera (1982)
visualiza dois caminhos – o do risco (com provável intensificação dos problemas) e o da
oportunidade (mudanças radicais que deverão resultar em civilizações ecologicamente
sustentáveis, socialmente justas e que confiram importância às iniciativas locais) (BOFF,
1996). A transição exigida assemelha-se a poucas na história da humanidade, como as
passagens da Era Paleolítica para a Neolítica e do Antigo Regime para a Modernidade
(CAPRA, 1982; LASZLO, 1989).

1.1.3. Concepções Científicas de Natureza e de Ambientalismo

Na interface do modo de produção industrial com a sustentabilidade
ambiental, desponta o papel da ciência e tecnologia (C&T). Nesse âmbito, importa
refletir sobre a ciência enquanto formadora das concepções de natureza, porque, na
modernidade, são a C&T, e não a política ou a religião, as detentoras finais de
autoridade ideológica, com considerável independência de crivos sociais (HOBSBAWM,
1995; SHIVA, 1991). “No século XX, a ciência finalmente incorpora-se ao funcionamento
cotidiano da sociedade, e a cultura científica passa a dominar a matriz simbólica do Ocidente“

compensar outros elementos pós-modernos preocupantes como a engenharia genética, a grande intensidade de radiação
eletromagnética liberada e algumas novas substâncias tóxicas. Nesse item, contudo, enfoca-se a modernidade industrial
que vigorou no século XX, pois suas conseqüências ambientais são presentes e de longo prazo.
17 Não são poucos os autores que vêem a questão ambiental como revolucionária, a ponto de implicar o rompimento
com o próprio capitalismo (ALTVATER, 1995; DUPUY, 1985; PAEHLKE, 1989; ILLICH, 1973; SHIVA, 1991).
35
(ALBAGLI, 1998, p. 32). A ciência constituiu-se como um dos maiores instrumentos de
poder, tanto político quanto econômico (HERRERA, 1981). Além disso, a ciência é o
meio pelo qual a humanidade interpreta e estuda a natureza, praticamente o único meio
legítimo na Era Moderna (COMMONER, 1971).
A Revolução Científica e o Iluminismo foram marcados pela ascensão da
racionalidade mecanicista, racionalidade esta constituída no paradigma dominante até
hoje. Esta ascensão se deu com diversos pensadores como Copérnico, na Astronomia,
Isaac Newton na Física, Galileu Galilei e Francis Bacon no método empírico e René
Descartes na filosofia. Foi um contexto de emancipação e gradual empoderamento da
ciência, enquanto instituição, em contraponto à religião. O racionalismo em ascensão
desqualificava sumariamente qualquer prática subjetiva que pudesse “corromper” os
ideais da ciência, de busca da verdade; tornavam-se pouco a pouco subversivas a
Alquimia, a Astrologia e outras formas de conhecimento que não fossem coerentes com
a racionalidade mecanicista.
A racionalidade científica conformada nessa época desenvolveu-se sob as
pretensões da objetividade e da neutralidade – ou seja, um ente fixo, que desvenda a
verdade na sua explicação da realidade, fruto do avanço do conhecimento,
independente de influências éticas, políticas ou sociais do cientista. No entanto, apesar
dos notáveis esforços em contrário, a ciência não é neutra (CHALMERS, 1994; LOPES,
1998). Com a institucionalização da ciência, ela se faz crescentemente vinculada aos
interesses de seus patrocinadores ou instituições, bem como às premissas éticas e
condições sócio-políticas dos cientistas. “A aceitabilidade dos resultados experimentais é
teórico-dependente, e os julgamentos sobre ela estão sujeitos à mudança durante o
desenvolvimento de nossa compreensão científica” (CHALMERS, 1994, p. 88). Além disso, a
Física Quântica demonstrou que, mesmo nas “ciências exatas”, em que se controlam os
experimentos e as variáveis com máquinas, os objetos de estudo são definitivamente
alteráveis conforme o sujeito. O Princípio da Incerteza de Heisemberg demonstrou como
não se pode, ao mesmo tempo, controlar duas variáveis do movimento do elétron; ou se

36
observa sua velocidade ou seu deslocamento espacial. Descobriu-se também que o
elétron é, ao mesmo tempo, partícula e onda, dependendo de como se olha para ele. Ou
seja, o resultado científico é dependente do sujeito e da trajetória metodológica de
pesquisa.
Portanto, a ciência é também subjetiva, e a não-neutralidade da ciência
talvez seja mais regra do que exceção. Este tema é hoje fértil nos Estudos Sociais da
Ciência. Boa parte do poder da ciência nas sociedades atuais decorre desta crença na
neutralidade, acrescida do fato de que a avaliação do conhecimento científico é feita
pelos próprios cientistas, segundo o método mertoniano da “avaliação por pares”.
Edgar Morin (1996) comenta: “Os epistemólogos, mesmo no termo de um esforço prodigioso,
foram incapazes de estabelecer um critério rigoroso e inatacável de cientificidade. Resulta daqui
que é científico aquilo que alcança o consenso das ‘batas brancas’, ou seja, dos próprios cientistas”
(p. 44). Além disso, como a ciência pode pretender-se porta-voz da verdade se ela
mesma é mutável, sempre sujeita ao aperfeiçoamento ou completa substituição dos
modelos de explicação da realidade?
As teorias do paradigma mecanicista são construídas pelo método
empírico, que envolve o teste experimental das hipóteses por meio do controle das
variáveis.18 Outra marca deste paradigma é o recorte analítico, ou reducionista. Daí o
termo mecânico; estudam-se os objetos enquanto máquinas compostas de peças. O
estudo de um objeto requer sua decomposição nos fragmentos (peças) menores
possíveis. Por exemplo, na fisiologia humana, investiga-se detalhadamente cada órgão
em separado – o estudo das partes é tido como suficiente para entender o conjunto. Um
dos reflexos deste método foi a fragmentação do próprio conhecimento científico nas
disciplinas isoladas. Nas formações escolares passaram a existir a física, a química, as
humanidades, todas em separado, enquanto, até o início do século XIX, subsistiu uma
formação universitária chamada de enciclopédica (BEN-DAVID, 1974), em que se

18 O controle, agora legitimado pela ciência, é um atributo essencial da postura impositiva do homem sobre a natureza.
Edgar Morin (2001) ironiza: “Não nos tornamos capazes de controlar genes e cérebros antes de nos controlarmos e de controlar nossos
controladores descontrolados?” (p. 29).
37
estudavam muitos assuntos integrados, se bem que ainda pouco desenvolvidos.
Com o mecanicismo, a natureza passou a ser um objeto (máquina)
manipulável, de onde se extrairia todas as leis de funcionamento, ou a “verdade”. É
famoso o dizer de Bacon a respeito: “Poder sobre a natureza é amarrá-la ao serviço humano e
fazê-la nossa escrava, (...) torturá-la até que ela nos entregue todos os segredos” (Francis
BACON, apud BOFF, 1999a, p. 133). Ou seja, tornou-se perigosamente legítimo, e até
aconselhável, que a natureza fosse passiva à intervenção humana. No capitalismo
emergente, valorizavam-se somente as terras exploradas pelo trabalho humano (terras
aradas, cultivadas, ou seja, quase sempre desmatadas) – as terras “deixadas de lado”,
que se mantinham preservadas, eram chamadas de “incultas” e não tinham valor. Isso
ocorre até hoje na Amazônia – as terras cobertas por florestas são mais baratas do que as
desmatadas, e boa parte do desmatamento é feito basicamente para valorizar a terra.
Segundo Hargrove (1996), nesse contexto, uma ética antropocêntrica e utilitária pôde
estabelecer-se, o que dificulta até hoje a construção de uma ética ambiental.
Paradoxalmente, o estudo detalhista da natureza implicou a perda de
alguns laços da humanidade para com ela. Dizem alguns que as leis (ou “mistérios”) da
natureza são melhor desvendados por meio de observações não-intervencionistas: “O
saber científico descobre-se hoje ‘escuta poética’ da natureza” (PRIGOGINE & STENGERS,
1991, p. 4). Outros autores como Rousseau, John Locke e Claude Lévi-Strauss
enxergaram a passagem do homem de um “estado de natureza” para um “estado
social”.19 O ambientalismo é inovador justamente porque busca certa reversão deste
fato, mediante a inserção da natureza no contrato social (ALEXANDRE, 2001).
As origens do ambientalismo são inexatas, mas movimentos de
“defensores da natureza” podem ser observados ao longo do século XIX, principalmente
na Inglaterra (McCORMICK, 1992). É notório que, desde as primeiras leis de proteção às
florestas até a política ambiental atual, é a pressão do movimento ambientalista que dá

19 “Começou-se por separar o homem da natureza, e por fazer com que ele constituísse um reino soberano; acreditou-se, assim, encobrir seu
caráter mais irrecusável, a saber, que ele é, primeiro, um ser vivo. (...) Ao arrogar-se o direito de separar radicalmente a humanidade da
animalidade, e ao conferir a uma tudo o que retirava da outra, abria um ciclo maldito, cuja própria fronteira serviria para desviar os homens
de outros homens” (LÉVI-STRAUSS, 1973, p. 49, apud ARNT & SCHWARTZMAN, 1992, p. 31).
38
origem às políticas (FERREIRA, 1998; JACOBI, 1989). Ou seja, a opinião pública é
fundamental, principalmente quando é politicamente organizada, e é fruto desta
organização que, apenas recentemente, os governos nacionais têm incluído a questão
ambiental em suas agendas.
No começo do século XX, delineiam-se duas posturas opostas no
ambientalismo: o preservacionismo e o conservacionismo. Ambas consolidaram-se
preliminarmente nos EUA.
John Muir foi o primeiro grande ativista do preservacionismo. Na época,
este significava a preservação de reservas naturais com as finalidades de recreação,
educação, pesquisa e desenvolvimento espiritual. Posteriormente, o preservacionismo
foi incrementado com o pensamento de autores como Aldo Leopold. Baseia-se na
adoção de princípios da Ecologia que comprovam a necessidade de preservação para a
estabilidade e riqueza dos ecossistemas, e para a qualidade de vida do próprio homem.
O preservacionismo atualmente inclui o planejamento de assentamentos humanos
ecológicos. Uma das correntes que o representa é a Ecologia Profunda.20
Gifford Pinchot, engenheiro florestal, instaurou as bases teóricas do
conservacionismo, de objetivos econômicos. Segundo esta linha, os recursos naturais
devem ser administrados por um poder público centralizador e tecnocrático, de forma a
serem aproveitados economicamente mediante o uso sustentável. Este movimento teve
alta penetração no governo dos EUA, sendo Pinchot um dos assessores diretos do
Presidente Roosevelt, em 1901.
Desde as suas primeiras expressões até hoje, alguns seguidores destas

20 A Ecologia Profunda é um vertente da Ética Ambiental (VANDEVEER & PIERCE, 1993), e é também a corrente
do movimento ambientalista que mais cresce atualmente no mundo (BORGES & HOEFEL, 1999; PAEHLKE, 1997).
Tem como expoente o filósofo norueguês Arne Naess, que cunhou o termo “ecologia profunda” em 1972. Seu
arcabouço teórico inclui conceitos do paradigma sistêmico, e procura-se aplica-los à ação política com vistas a
sustentabilidade. Seus conceitos principais são o valor intrínseco (direito intrínseco à vida, ou existência, dos seres vivos e
não-vivos da natureza) e a auto-realização (necessidade de cada ser de se expressar em plenitude). A Ecologia Profunda
busca uma ética ecocêntrica (ou biocêntrica), oposta à antropocêntrica. Brian Norton (1992) destaca que a ética do valor
intrínseco é condição para a estabilidade (ou resiliência) dos ecossistemas, que por sua vez é necessária e se encontra fora
do controle humano.
39
correntes degladiam-se nas arenas políticas.21 Cabe destacar que ambas possuem pontos
positivos e negativos, estes últimos evidentes nas atitudes extremistas. Por exemplo,
preservacionistas radicais tendem a expulsar o homem de algumas reservas naturais por
não acreditar que o homem possa viver sustentavelmente. Conservacionistas radicais
tendem a sobre-explorar os recursos naturais acreditando que seus métodos
conseguiram equacionar todas as condições de sustentabilidade. Diante desta polêmica,
boa parte dos ambientalistas, sejam eles políticos, técnicos ou cientistas, concluem que
ambas as correntes são limitadas, se complementam, e devem compor as políticas, o que
é um fértil desafio. O preservacionismo e o conservacionismo têm, respectivamente, um
paralelo com as tendências ecocêntrica e tecnocêntrica, segundo a classificação de
O’Riordan (1995). Estas linhas serão melhor debatidas adiante.
Apesar de sua longa história, é no pós-2a. Guerra que a questão ambiental
é (re)conformada. Compõe-se de construções cognitivas e sociais acerca das relações
homem-natureza, o que não é novo. Novas são a importância e a dimensão desta
questão numa era marcada por problemas sócio-ambientais graves.
Na década de 60, preocupações com os impactos ambientais,
principalmente oriundos da tecnologia nuclear e da “revolução verde”22 (COMMONER,
1971), se condensaram em novas modalidades de movimentos sociais - os ecológicos, ou
ambientais. Um dos marcos desta época foi o influente livro de Rachel Carson de 1962,
Primavera Silenciosa, que denunciou uma série destes impactos.
Respostas governamentais a estes movimentos tomam corpo na década de
70, na forma das políticas ambientais nacionais e convenções mundiais sobre o assunto.
A questão ambiental também começa a penetrar significativamente na C&T nesta época,
com o surgimento de pesquisas específicas de abate à poluição, de biologia da
conservação e de reciclagem de materiais, entre outras. Hoje, no início do terceiro
milênio, assiste-se a um fenômeno que será certamente marcante para historiadores

21 Cf VANDEVEER & PIERCE, 1993.

22 A “revolução verde”, que, ironicamente, não foi nada “verde”, conformou a base da agricultura até hoje:
monoculturas, uso de pesticidas e fertilizantes sintéticos (modelo agroquímico).
40
futuros: a institucionalização do ambientalismo.
Atualmente, a questão ambiental está bem popularizada: “todos” se dizem
ambientalistas (80% da população dos EUA) (KRAFT, 1996). Este é um dado importante,
sem dúvida. Porém, boa parte deste discurso é pobre de significado e ação, outra parte é
difundida pela “propaganda verde” capitalista, também pobre. Além disso, parte do
público que se julga mais consciente não sabe e/ou não quer agir pelas mudanças.

1.1.4. Institucionalização da Questão Ambiental: As Convenções Mundiais

Não foi só a economia que se globalizou no último século, mas também as
questões de importância crescente, como os direitos humanos (tema merecedor da
primeira convenção internacional, em 1948) e o meio ambiente. Em convenções
internacionais promovidas pela ONU, chefes de Estado e outros atores sociais se reúnem
para debater um tema e gerar acordos a serem seguidos pelos países signatários. Há
acordos de dois tipos: vinculantes e de princípios. Apenas os acordos de caráter vinculante
se tornam leis nacionais, ou seja, têm maior chance de entrar em prática.
As convenções representam a busca da “governabilidade global”, ou, num
termo mais adequado, “gestão globalmente compartilhada” (GRAF, 2000). As tentativas
de institucionalizar essa gestão, na área ambiental, significam um avanço coerente com a
necessidade de se trabalhar, politicamente, com as escalas globais. Contudo, alguns
problemas podem ser gerados, dependendo do cenário geo-político envolvido.
Destacam-se a seguir dois aspectos da gestão [ambiental] globalmente compartilhada:
1) Um aspecto positivo é o de poder representar uma pressão sobre
Estados ausentes ou resistentes aos temas discutidos, o que é particularmente relevante
no quadro atual de enfraquecimento dos Estados nacionais em favor do mercado
(neoliberalismo). Por exemplo, no caso das mudanças climáticas, os EUA até hoje não
assinaram o Protocolo de Kyoto de 1997, que exige a redução das emissões de carbono
atmosférico e, conseqüentemente, mudanças das matrizes energéticas, industriais e de
consumo dos países signatários. O Protocolo só entrou em vigor em março de 2005, com

41
a adesão da Rússia.23 Os EUA sofrem pressão diplomática por não terem aderido, o que
pode ocasionar, por exemplo, o boicote aos produtos norte-americanos.
2) Um aspecto negativo é o poder que alguns países podem adquirir sobre
outros, de modo a afetar as soberanias das nações. Há, por exemplo, um movimento
relativamente velado de “internacionalização da Amazônia”. Nos dias de hoje já pode
ser observada considerável presença científica, madeireira e militar estrangeira na
Amazônia, principalmente na Colômbia, Peru e Bolívia, em que se ocupam territórios
em nome do combate à produção e tráfico de drogas.24 Quanto aos acordos resultantes
de convenções econômicas, têm acontecido decisões questionáveis, como o
patenteamento de seres vivos e produtos da biodiversidade, nocivo para os países de
origem e confrontante aos princípios da CDB (Convenção sobre a Diversidade Biológica).
Dentre as diversas convenções ambientais, destacam-se a de Estocolmo,
em 1972 (Conferência das Nações Unidas para o Ambiente Humano), e a Eco-92, ou Rio-92, em
que se produziram os seguintes documentos: Agenda 21 Convenção sobre a Diversidade
Biológica (CDB), Declaração do Rio para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, Declaração de
Princípios sobre o Uso das Florestas, Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas e a Carta
da Terra (documento extra-oficial feito pelas ONGs).
A Convenção de Estocolmo-72 ocorreu num clima fervilhante de tomada de
consciência ambiental, sob influência de obras como Limites do Crescimento, do Clube de
Roma (1972). Esta convenção marcou o início da integração entre desenvolvimento e
meio ambiente, foi o grande marco da institucionalização da questão ambiental, deu
impulso à confecção das primeiras políticas ambientais e resultou na criação do
PNUMA.
A Eco-92 contou com milhares de pessoas reunidas em ONGs – estas, no
entanto, sem direito a voto. Existem dois produtos a serem analisados: os oficiais e os

23 Enquanto o Protocolo de Kyoto estabeleceu a meta de redução de 5,2% das emissões de carbono até 2000, as emissões
cresceram em 11% neste período (PALACIOS, 1998).
24 Parte deste movimento, que agrega inclusive ambientalistas, alega que as florestas tropicais devem ser bens comuns
da humanidade (“global commons”). Os países-sede destas florestas são contra esta visão, alegando que outros recursos
naturais, como o petróleo, não são comuns, mas sim nacionais e fortemente privatizados (CARVALHO & BROWN,
1996).
42
extra-oficiais. Os resultados extra-oficiais foram significativos – a partir daí, além de se
consolidar a integração desenvolvimento /meio ambiente, a questão ambiental passou a
ser reconhecida como interdisciplinar e complexa em essência. A Carta da Terra é uma
importante referência deste processo. Como herança, o ambientalismo passou a buscar a
integração da ciência com a sabedoria tradicional, da ecologia com a ética e das
abordagens analíticas com as holísticas (LEIS, 1998). Os documentos oficiais gerados
nessa reunião, principalmente a Agenda 21, trazem avanços também importantes, e são
referências centrais em política ambiental até hoje. Partes das afirmações publicadas
chegam a ser revolucionárias: “Entendemos que a salvação do planeta e de seus povos, de hoje
e de amanhã, requer a elaboração de um novo projeto civilizatório” (Declaração do Rio, 1992).
Fruto da diversidade de atores sociais presentes, outro resultado da Eco-92
foi a consolidação de uma vertente mais conservadora, em consonância com a Comissão
Brundtland (CMMAD), que recriou o conceito de desenvolvimento sustentável, ratificado
no Princípio n. 3 da Declaração do Rio. Usado com freqüência por governos, movimentos
ambientais, empresários, na “propaganda verde” e pela população em geral, há pouca
reflexão conceitual, e, na verdade, cada qual está falando de coisas muito diferentes sob
um mesmo “conceito guarda-chuva”, criticado por muitos como um conceito vazio, de
pouca ou nenhuma utilidade para o ambientalismo.

1.1.5. Desenvolvimento Sustentável, Ecodesenvolvimento e Sociedade Sustentável

Embora o conceito do desenvolvimento sustentável (DS) tenha origem
no movimento da contra-cultura, tendo sido definido como “um tipo de desenvolvimento
que não agride a natureza” em 1974 (MARTINS, 1997), ele foi apropriado pela Comissão
Brundtland e adquiriu outro significado. Esta comissão, formada pela ONU, gerou o
famoso Relatório Brundtland de 1987 (publicado no livro Nosso Futuro Comum). A partir
deste relatório, o DS passou a ser definido como:

“O desenvolvimento sustentável é um desenvolvimento que atende às

necessidades do presente sem comprometer as necessidades futuras.”

43
 Se antes o conceito do desenvolvimento sustentável era vago, a partir
desse trabalho o conceito tornou-se ainda mais vago, e suas fragilidades residem no fato
de não definir ou problematizar dois outros termos: o desenvolvimento e as necessidades.
Pelas tônicas do Relatório Brundtland, o desenvolvimento é aquele “de
sempre”, que envolve consumismo, alta intensidade tecno-científica e impactos
ambientais (MARTINS, 1997). O livro Dicionário do Desenvolvimento, organizado por
Wolfgang Sachs (2000), contém artigos que problematizam o desenvolvimento, e
explicam como este conceito foi estabelecido no pós – 2ª. Guerra pelo país vencedor, os
EUA. Este conceito de desenvolvimento é marcante em cenários predatórios, social e
ecologicamente, tornando-se um dos construtos ideológicos mais poderosos de
dominação de países e povos inteiros por certos conglomerados empresariais e políticos.
As necessidades também permeiam esse contexto. Se elas não forem
problematizadas, mantém-se o conceito vigente do capitalismo globalizado, em que
crescentes e questionáveis necessidades são criadas pelo consumismo, com forte apelo
na propaganda e em novos padrões culturais também fabricados. Ora, freqüentemente
se encontra na literatura ambientalista a colocação de que as necessidades capitalistas
devem ser reduzidas na busca de modos de vida menos intervencionistas na natureza.
O Relatório Brundtland é classificado como superficial e tecnocêntrico,
pois não problematiza as questões sócio-ambientais propriamente ditas, tampouco o
crescimento econômico ou a importante questão da autonomia local (BORGES &
HOEFEL, 1999; HERCULANO, 1992; PAEHLKE, 1996): “A avaliação global desta Comissão
é que a economia internacional deve acelerar o crescimento mundial, respeitando porém as
limitações ecológicas” (CMMAD, 1991, p. 97). Ora, o crescimento econômico é questionado
pelo ambientalismo, de modo que a citação acima contém uma contradição interna.
Diante deste quadro, pode-se dizer que o conceito atual do
desenvolvimento sustentável apresenta antagonismos intrínsecos (ALTVATER, 1995;
MAY, 1995; SHIVA, 2000). O DS revela, na prática, a apropriação do discurso ambiental

44
pelas bases do capitalismo, boa parte na forma da “propaganda verde” - uma “tentativa
agonizante de legitimar o sistema” (SACHS, 2000; STAHEL, 1995).
Pouco a pouco, o conceito do desenvolvimento sustentável foi evoluindo
para um tripé que iguala, com mesmo peso, as sustentabilidades ambiental, social e
econômica. Ou seja, embora a origem do DS tenha sido ambiental, o conceito foi
aprimorado diante do reconhecimento de que a sustentabilidade ambiental, ao longo do
tempo, também depende das dimensões social e econômica. No entanto, é fato que a
maioria dos atores, ao utilizar o DS, pendem este tripé para o lado da sustentabilidade
econômica, de modo que a prioridade ambiental, novamente, é colocada no fim da fila.
Um conceito alternativo, criado por Maurice Strong, quando secretário
da Convenção de Estocolmo-72, é o do Ecodesenvolvimento. Este conceito significa a
busca de mudanças nos modelos de desenvolvimento com vistas à auto-
sustentabilidade endógena das populações (self-reliance) e à satisfação das necessidades
básicas por meio da internalização de critérios ambientais em todas as atividades
humanas (SACHS, 1986a). Trata-se de um conceito anterior e mais denso que o
desenvolvimento sustentável (HARBORTH, 1991; VIEIRA, 1995). Na década de 70 o
Ecodesenvolvimento tornou-se uma corrente do ambientalismo cujo expoente foi o
economista Ignacy Sachs. A referência central é a autonomia das comunidades e países
em formularem modelos de desenvolvimento adaptados. São cinco os enfoques do
Ecodesenvolvimento (adaptado de SACHS, 1986a): 1) A auto-sustentabilidade endógena
(self-reliance), a qual necessita de um estudo aprofundado do ecossistema e da cultura
local; 2) O planejamento participativo das políticas e a auto-gestão dos recursos; 3) A
lógica das necessidades básicas e da minimização de impactos ambientais; 4) A
dimensão de longo prazo; 5) Reformas institucionais, com a quebra da hegemonia do
mercado e a necessária presença do Estado por meio de políticas públicas.
Outro conceito alternativo, usado por autores da corrente da Ecologia
Social, seria o de sociedade sustentável, que desloca o enfoque da economia para o ser
humano (BOFF, 1996; HERCULANO, 1992; IUCN et al, 1999). “Sociedade sustentável é

45
aquela que pode sobreviver durante gerações e gerações e que seja prudente, flexível e sábia o
bastante para não comprometer seus sistemas físico e social de suporte” (MEADOWS et al,
1993, p. 209).
O desenvolvimento em si, se não for enviesado pela ideologia do progresso
capitalista, significa um processo denso de evolução de uma dada sociedade para
melhores condições de vida em geral: de educação, saúde, cultura, igualdade social,
cidadania, participação política, valores solidários ou comunitários, acesso a trabalho
digno e criativo, consciência ecológica, qualidade ambiental em geral (o que inclui a re-
orientação do setor produtivo para materiais renováveis, recicláveis, menos intensivos
em matéria, energia e resíduos), inclusão social de raças, gêneros e faixas etárias, entre
outras. Os autores que advogam o “crescimento econômico zero”, por exemplo,
defendem que os países “ricos” já atingiram um nível econômico bom, e que as
sociedades podem, então, cuidar de objetivos humanos mais nobres do que gerar e
acumular riqueza material, ficando a economia a serviço, apenas, da manutenção das
necessidades básicas, não necessitando, portanto, crescer (DALY, 1984).
O recorte é múltiplo, mas, quando se fala em modelos de
desenvolvimento alternativos, como nesta Tese, almejam-se focos no ser humano e na
natureza, e não na economia por si só. O desafio é, evidentemente, imenso, porque
envolve rupturas com os modelos vigentes.

1.1.6. Em Busca da Sustentabilidade Ambiental

Se há discordâncias conceituais no ambientalismo, fruto de diferentes
visões políticas, sociais e econômicas, há também certa busca de consenso em torno do
conceito da sustentabilidade ambiental. É certo que o enfoque é o ser humano e suas
atividades em sociedade, mas as referências teóricas encontram-se na Ecologia, no
estudo da sustentabilidade dos ecossistemas. A seguir, este esforço será analisado.
Na busca de estados ambientalmente mais sustentáveis, que é, talvez, a
face mais desafiadora e importante da questão ambiental, não há como definir “pontos
de chegada”, do tipo, “pronto; de agora em diante somos ambientalmente sustentáveis,
46
e não temos mais com o que nos preocupar”. A sustentabilidade é um conceito relativo,
que envolve a construção de cenários cada vez mais adequados às prioridades sócio-
ambientais (O’RIORDAN, 1995). A construção depende dos meios disponíveis, desde
tecnológicos até educacionais e de mudança de valores éticos nas sociedades.
Desse modo, é central o planejamento, onde se pode exercer, passo a
passo, a construção e busca dos cenários desejados. E é no âmbito das políticas públicas
que este planejamento se materializa. Assim, pode-se abordar qualquer interface da
questão ambiental (C&T, Economia, Ética) no interior das políticas públicas. “Os
sintomas dos problemas ambientais podem ser medidos biologicamente, mas a doença em si está
nas nossas organizações sócio-econômicas, e as soluções são, em última instância, políticas”
(tradução própria de PAEHLKE, 1989, p. 36).
Assim como não há sustentabilidade sócio-ambiental definitiva, também não
há uma definição rígida para este conceito. Ele é construído na prática da política
ambiental. Examinemos, porém, algumas definições da literatura:

* Da ONU / PNUMA (Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente):

“Se uma atividade é sustentável, para todos os fins práticos ela pode
continuar indefinidamente. Contudo, não pode haver garantia de sustentabilidade
porque muitos fatores são desconhecidos ou imprevisíveis” (PNUMA, 1991).
Sustentabilidade ecológica é “limitar a capacidade das atividades
antrópicas a um nível compatível com a capacidade de suporte da biosfera” (IUCN et
al, 1999, p. 10).

* De Robert Constanza (1998), autor da Economia Ecológica:

“Sustentabilidade é o relacionamento entre os sistemas ecológicos e seus
sub-sistemas econômicos, de forma dinâmica, em que: a) a vida humana pode
perpetuar-se indefinidamente; b) os indivíduos podem prosperar; c) as culturas
humanas podem desenvolver-se; d) as atividades humanas obedecem a limites para
não destruir a diversidade, complexidade e funções ecológicas de sustento à vida”
(CONSTANZA, apud CABRAL, 1998, p. 14).

* Do filósofo Leonardo Boff (1999b):

“Sustentável é a sociedade ou o planeta que produz o suficiente para si e para
os seres dos ecossistemas onde ela se situa; que toma da natureza somente o que ela
pode repor; que mostra um sentido de solidariedade geracional, ao preservar para as
47
 sociedades futuras os recursos naturais de que elas precisarão. Na prática a sociedade
deve mostrar-se capaz de assumir novos hábitos e de projetar um tipo de
desenvolvimento que cultive o cuidado com os equilíbrios ecológicos e funcione dentro
dos limites impostos pela natureza” (p. 137).

* Do Dicionário Aurélio:
Sustentar é “conservar, manter” / “impedir a ruína ou queda de” /
“proteger” / “defender”.

O elemento comum nas definições de sustentabilidade é a permanência de

algo no tempo – no caso, das dinâmicas ecológicas que sustentam a vida. Também
aparecem as noções de proteção e defesa da natureza, comuns no ambientalismo. O
conceito central, porém, talvez seja o dos limites da natureza em suportar intervenções
humanas, pois a Ecologia demonstra a fragilidade das posições de equilíbrio ecológico
que sustentam a vida. Estes limites não são mensuráveis com exatidão, embora a ciência
esteja sempre trabalhando para enriquecer as estimativas. Uma vez rompidos os limites,
as conseqüências poderão ser irreversíveis e gerar condições avessas à vida. Outros
conceitos importantes relacionados com a sustentabilidade são a capacidade de suporte, a
resiliência e a diversidade.
A capacidade de suporte de uma região ou ecossistema refere-se ao limite de
população que este possa sustentar, dadas os meios de vida dessa população (como
consumo de matérias-primas e emissão de poluentes), para que a região e seus
elementos possam subsistir no tempo, sem que haja danos graves ou irreversíveis à
dinâmica natural (ARROW et al, 1995; ODUM, 1997). Embora este limite seja de
complexa medida, insiste-se neste esforço. Há quem diga que a capacidade de suporte é
o conceito mais importante da sustentabilidade ambiental, e que, em muitos locais
urbanizados e industrializados, a capacidade de suporte já foi rompida, estando suas
populações vivendo em situações de risco, e os ecossistemas totalmente degradados e
praticamente irrecuperáveis.
A resiliência refere-se à habilidade do sistema (ou ecossistema) em absorver
perturbações ou choques sem que sofra alterações significativas. As perturbações podem
48
ser impactos ambientais antropogênicos. A resiliência representa a estabilidade (ainda
que dinâmica) ou o “efeito-tampão” do ecossistema (BERKES & FOLKE, 1998). Arrow et
al (1995) explicam que, quando a resiliência é rompida, o ecossistema “salta” de uma
posição de equilíbrio à outra. Este salto pode ser abrupto, gerando condições muito
diferentes e possivelmente desfavoráveis à vida humana, como queda de produtividade
biológica, desertificação e diminuição de água doce. Algumas mudanças podem ser
irreversíveis. As políticas ambientais e econômicas devem considerar a resiliência dos
respectivos ecossistemas, pois a não-familiaridade de novos estados ecológicos gera
incertezas com as quais a humanidade não pode lidar. Dada a dificuldade de se medir a
resiliência, os autores recomendam a via da precaução.
A Teoria de Sistemas e a Ecologia demonstram que, quanto maior a
diversidade de elementos de um sistema, maior sua resiliência. Isso porque, com a
diversidade, estabelece-se uma grande densidade de relações entre os elementos,
permitindo boa elasticidade ou adaptabilidade de todo o sistema às condições adversas.
É como se a teia ou rede dos elementos inter-relacionados, fosse um amortecedor do
sistema, absorvendo e diluindo as perturbações. Daí decorre um motivo básico para
preservar a biodiversidade: existe uma relação direta entre ela e a sustentabilidade
ecológica do planeta (BARBIER et al, 1994). Isso explica, em parte, porque práticas
humanas extremamente homogeneizantes, como a monocultura agrícola e o
desmatamento raso, caracterizam-se como práticas anti-ecológicas. A resiliência é um
conceito-chave e cada vez mais estudado na busca da sustentabilidade (BERKES &
FOLKE, 1998; NOBRE & AMAZONAS, 2002).
A sustentabilidade sócio-ambiental traz certos aspectos normativos
relativamente novos em nossas sociedades:

1) As condições de vida de futuros atores sociais, as gerações futuras, que não estão
presentes para reclamar seus direitos (justiça inter-geracional);

2) Escalas de tempo de longo prazo, e esse aspecto encontra barreiras nas bases
49
imediatistas da economia predominante;

3) Escalas espaciais de dimensão global – os impactos ambientais podem atravessar

muitas fronteiras, como a poluição do ar e a radioatividade;

4) Se a população do mundo adotasse o meio de vida dos países ricos, isso significaria “o
fim imediato e irreversível da espécie humana” (HARBORTH, 1991, p. 10), de forma que a
sustentabilidade põe em xeque os padrões de produção e consumo, e problematiza a
própria noção de riqueza. Enquanto o capitalismo busca a produtividade, a
sustentabilidade busca a re-produtividade, ou a permanência.

Envolve também aspectos normativos nada novos em teoria, mas ainda raros na prática:

5) Eqüidade social (justiça intra-geracional);

6) Democracia nos processos de decisão (LAFFERTY & MEADOWCROFT, 1996);

Numerosos estudos e experiências vêm sendo desenvolvidos na busca da
sustentabilidade, por meio dos critérios e indicadores de sustentabilidade ambiental. Há
diversos critérios sendo produzidos conforme a orientação teórico-política, mas há
também elevado grau de consenso dos autores da área – e isso é importante. De modo
geral, já se sabe o que fazer nas políticas ambientais, mas é difícil saber como fazer, diante
de forças contrárias bem estabelecidas nas sociedades. Estas forças advém de várias
fontes, desde as elites econômicas e políticas beneficiárias do sistema vigente até a
população como um todo, com hábitos anti-ecológicos arraigados. Outra fonte é o
extremismo tecnocêntrico.
O tecnocentrismo, quando levado ao extremo, envolve o esvaziamento da
esfera política da questão ambiental, reduzindo-a a problemas pontuais solucionáveis
por novos avanços científicos e tecnológicos (O’RIORDAN, 1995). Segundo esta
vertente, cientistas ou técnicos podem, sozinhos, se debruçar sobre os problemas
ambientais. Evitam-se as questões sociais e éticas. Mas, uma determinada população
pode simplesmente não querer comer alimentos transgênicos, ainda que os técnicos

50
garantam que eles não farão mal à saúde. E este querer é legítimo, pois a população não
é obrigada a confiar na suposta certeza científica, ademais se souber do seu possível
patrocínio pelo agro-negócio.
Nossas sociedades “impregnadas de C&T” são “sociedades de risco”, nos
termos de Ulrich Beck (1999). Os avanços tecno-científicos são lançados sem que se
estudem suas possíveis conseqüências tóxicas e maléficas (COMMONER, 1971), como
foi o caso das mortes e doenças resultantes do uso generalizado do raio-X em hospitais,
do uso da talidomida como remédio, do uso do DDT como pesticida, do uso dos PCBs, e
da má disposição dos resíduos industriais. Além do desconhecimento, fruto da própria
impossibilidade de pesquisar certos aspectos na época em que as tecnologias são
produzidas (BARBOUR, 1980), há também numerosos casos de omissão – algumas
indústrias seguem com seus processos e produtos nocivos por décadas, a despeito das
doenças e mortes de causa comprovada dos seus trabalhadores. “Os problemas de saúde
ocupacional de hoje serão os problemas ambientais globais de amanhã” (tradução própria de
PAEHLKE, 1989, p. 37).
Por outro lado, há sempre cientistas de um lado e de outro que polemizam
entre si. Enquanto alguns apostam na inofensibilidade dos alimentos transgênicos,
outros são contrários, prevendo impactos sem solução para a saúde pública e os
ecossistemas (HO, 1997; RIFKIN, 1998). Diante destes questionamentos, as posturas
tecnocêntricas podem ser perigosas. A Ecologia Profunda diz que o tecnocentrismo é o
principal sintoma da “alienação ecológica”25 das sociedades, o que pode ser ilustrado na
citação a seguir:

“O ambiente artificial não só nos cega para importantes fatos ecológicos,

mas nos leva a crer que existem substitutos humanos para tudo o que exaurimos ou
contaminamos. Os cientistas não podem produzir vitaminas e drogas maravilhosas?
(...) Então certamente, se necessário, farão aparecer a luz do sol, ar fresco, água limpa,

25 A alienação é um dos pontos centrais de análise da Ecologia Profunda, que busca explicações psicológicas para os
comportamentos anti-ecológicos dos homens: “eles simplesmente não sabem o que estão fazendo”, nem qual é a dimensão dos
problemas gerados. Outros autores fazem esta reflexão, utilizando conceitos semelhantes como “crise de percepção”
(CAPRA, 1982), “ilusão” e “patologia cultural” (de Thomas Berry) (HOEFEL, 1999).
51
 alimentos nutritivos de seus mágicos tubos de ensaio” (ROSZAK, 1972, p. 13, apud
HOEFEL, 1999, p. 145).

1.2. Ciência e Tecnologia para a Sustentabilidade

Como foi apresentado, o papel e a estrutura cognitiva da ciência são

passíveis de questionamento, de forma que há caminhos diferentes para o seu
desenvolvimento na área ambiental. Daniel Alves (2003) estabelece dois sentidos
cognitivos opostos para a ciência: “conhecer para controlar” X “conhecer para equilibrar e dar
autonomia”. Humberto Maturana (2001) também escreve sobre isso:

“Em nossa cultura ocidental, estamos imersos na idéia de que temos que
controlar a natureza, porque cremos que o conhecimento permite o controle. Mas isto,
de fato, não ocorre. Se o conhecimento leva a alguma parte, é ao entendimento, à
compreensão, e isto leva a uma ação harmônica e ajustada com os outros e com o
meio” (p. 55).

A ciência para a sustentabilidade afina-se com os conceitos da

complexidade e procura inserir as questões éticas no seu cotidiano. Com isto,
provavelmente, a ciência mudará de tamanho: ainda hoje ela é um centro de grande
poder, amanhã talvez não mais o seja, será mais cautelosa, preventiva, realista e, quiçá,
mais ecológica.
A tecnologia também goza de exagerado tamanho em nosso pensamento
(tecnocêntrico) e em nossos centros de poder (tecnocráticos). A maior parte da crítica ao
tecnocentrismo na literatura eclodiu na década de 70, com autores tais como Habermas,
Marcuse, Theodore Roszak, Langdon Winner, Jacques Ellul e Barry Commoner (este
último ressaltando os aspectos ambientais). Problematiza-se o próprio cerne da
tecnologia, normalmente atrelada à maximização dos lucros, e não à minimização dos
impactos ambientais. Características comuns dos padrões tecnológicos dominantes são:
alto consumo de recursos, alta geração de resíduos, adaptados a grandes escalas de
produção, baixa intensidade de trabalho e criatividade humana.
52
 Como contraponto, a busca da sustentabilidade sócio-ambiental demanda
tecnologias alternativas, segundo as denominações a seguir: tecnologias apropriadas
(adaptadas às vocações locais e pequenas escalas), tecnologias limpas, brandas ou
suaves (softs), tecnologias ambientalmente sustentáveis ou “amigáveis” (friendly) e eco-
técnicas.
Para que a C&T incorpore as prioridades ambientais, ressalta-se a
importância das políticas públicas; no caso, das políticas de C&T. A inserção da temática
ambiental nestas políticas ainda é tímida. Segundo Chlöe Furnival (2001), o
envolvimento dos cientistas com o tema ambiental é desencorajado pelas instituições
que os empregam, como as universidades, ainda que de modo implícito. Nesse contexto,
é pouco possível a aplicação das recomendações da Agenda 21 para que a ciência inclua a
dimensão ambiental em seu desenvolvimento. A questão ambiental envolve ação
política, e, dentro da visão da ciência neutra, é como se cientistas que atuassem
estivessem “fugindo do trabalho”. Cientistas que atuam na questão ambiental o fazem
mais nas horas vagas, normalmente por meio das ONGs e, ironicamente, é através delas
que conseguem financiamento para suas pesquisas científicas de cunho ambiental. Faz-
se necessário internalizar a questão ambiental nas políticas de C&T em todas as suas
fases de pesquisa e desenvolvimento.

1.2.1. Um Paradigma Sócio-Técnico “Verde”

Economia e Tecnologia andam juntas, sendo esta última decisiva para o
capitalismo. Como investigou Schumpeter, o capitalismo industrial é movido pelos
ciclos das inovações tecnológicas. A mudança necessária é abrangente, para que se possa
buscar um novo paradigma tecno-econômico (ou sócio-técnico) “verde” (FORAY &
GRÜBLER, 1996; KEMP & SOETE, 1992). Esses autores enfatizam a necessidade de
novas tecnologias para a questão ambiental, por exemplo para o diagnóstico e simulação
de impactos ambientais. Sem dúvida, a questão ambiental é uma das mais intensivas em
C&T. Mas é preciso ampliar o leque – não bastam tecnologias remediatistas, do tipo end-

53
of-pipe (“fim da chaminé”). Este caminho é paliativo e não de soluções. Através dele, os
problemas ambientais apenas mudam de lugar ou de estado físico. E mantém-se o
círculo vicioso de dependência de tecnologias intensivas em matéria, energia e resíduos
em seu ciclo-de-vida.
A instalação de um paradigma sócio-técnico verde esbarra na inércia típica
das trajetórias tecnológicas estabelecidas. Esta inércia é tecnológica e institucional, pois o
desenvolvimento tecnológico está condicionado a diversos fatores, tais como
padronização e lock-in. Como conseqüência, a reorientação das trajetórias demanda
políticas que promovam inovações induzidas e radicais (FORAY & GRÜBLER, 1996;
KEMP & SOETE, 1992).26 As novas tecnologias encontram-se, por definição, em posição
desfavorável, pois são mais caras, pouco conhecidas e, em geral, insuficientes em
qualidade. M. Castells (1999) demonstra que as revoluções tecnológicas são induzidas
pelas políticas públicas, elas não surgem espontaneamente, ainda que sua lucratividade
seja provável. Outra dificuldade é que as inovações “verdes” possuem relativamente
pouca demanda de mercado. Estabelecer mercados verdes necessita de fortes incentivos
governamentais, pois a população, especialmente a menos favorecida, não está disposta
a pagar mais caro por produtos ecológicos.

1.2.2. Tecnologias Apropriadas e Eco-Técnicas

Duas abordagens coerentes entre si e úteis para a interface ambiental da
tecnologia são as das tecnologias apropriadas e das eco-técnicas (tal qual definidas pelo
Ecodesenvolvimento).
O conceito da tecnologia apropriada surgiu com Mahatma Gandhi, em
1909, enquanto tecnologia adaptada às características específicas de cada comunidade
(ORTEGA, 1987, apud LOPES, 1999, p. 26). Priorizam-se os recursos, conhecimentos,
técnicas, necessidades e padrões culturais locais. Por sua vez, as eco-técnicas do

26 Existem dois tipos básicos de inovação: as que ocorrem “naturalmente” dentro da trajetória tecnológica estabelecida,
chamadas de caminho-dependentes (path-dependent), e as inovações induzidas por políticas. As inovações também podem ser
classificadas entre radicais e incrementais (estas últimas não promovem mudanças significativas no setor produtivo ou nos
padrões de consumo) (FORAY & GRÜBLER, 1996).
54
Ecodesenvolvimento parecem absorver o conceito de tecnologia apropriada e ampliá-lo
com a inserção dos critérios ecológicos. Também no Ecodesenvolvimento a referência é a
comunidade local (que pode ser de pequena escala até de um país), buscando-se a auto-
sustentabilidade endógena (self-reliance). Resulta um arcabouço conceitual que pretende-
se ecologicamente adequado, socialmente justo e participativo. As eco-técnicas possuem
as seguintes características (adaptado de LOPES, 1999 e SACHS, 1986a):

Voltadas para o self-reliance a as necessidades básicas locais. Utilizam-se de

diagnósticos e planejamentos participativos. São adaptadas a pequenas escalas de
produção, ou a empreendimentos descentralizados, e às condicionantes sócio-culturais.
São planejadas segundo a minimização de impactos ambientais. Buscam a integração
homem/natureza. Demandam estudos prévios sobre o ecossistema local. Além disso:
Adotam o Princípio da Precaução.
Priorizam recursos naturais e energéticos renováveis e/ou de baixo
impacto. A taxa de extração de recursos deve ser condicionada às suas taxas de
reposição. Prioridade absoluta para recursos locais.
São de baixa intensidade energética e material.
São não-residuosas e evitam desperdícios. Prevêem a gestão ambiental de
resíduos e a responsabilização dos produtores por eles.
Promovem a reciclagem de resíduos e sub-produtos, priorizando
atividades no próprio local de produção.
Promovem produtos de longa vida-útil e recicláveis.
São trabalho-intensivas27 e incluem trabalhos, benéficos para a auto-realização do ser
humano. “O homem não deve ser apêndice das máquinas”. Permitem a coexistência com
modalidades artesanais.
São planejadas para condições de igualdade, participação social, auto-gestão e
sistema coletivo de propriedade.
Apresentam simplicidade tecnológica e organizacional.
Fazem dialogar os saberes tecno-científicos com os tradicionais.
São de baixa ou nenhuma insalubridade / periculosidade.
São pouco intensivas em capital.
Buscam a diversificação da produção.
São flexíveis, sendo abertas a novas necessidades, a críticas sociais e mudanças
institucionais, pois, como são adaptadas localmente, constituem-se de sucessivas
experimentações e aprimoramentos.

27 Muitas tecnologias ambientalmente sustentáveis são trabalho-intensivas, como as de conservação e recuperação

ambiental, reflorestamento, agro-ecologia, coleta seletiva e reciclagem de lixo.
55
 No Brasil, as eco-técnicas e as tecnologias apropriadas enfrentam barreiras
relacionadas às condicionantes históricas de dependência externa, onde há baixo
desenvolvimento tecnológico endógeno.

1.3. A Ecologia como Porta-Voz do Paradigma Sistêmico:

Aprendendo a lidar com a Complexidade

Um fenômeno importante das últimas décadas é a emergência do

paradigma sistêmico ou holístico, fruto das limitações do paradigma mecanicista, seu
predecessor, o qual, sozinho, não tem sido capaz de fornecer respostas aos complexos
problemas modernos. Esse fenômeno ocorre em relação íntima com a questão ambiental,
complexa em essência.
Em 1962 surge um importante marco teórico para explicar a sucessão de
paradigmas, o livro Estrutura das Revoluções Científicas, de Thomas Kuhn. O autor
conceitua os paradigmas como a organização de uma linha de pensamento científico
predominante, que vêm a ser conjuntos de princípios aceitos por todos, explícita ou
implicitamente. Quando um paradigma está consolidado, trata-se de um período de
“ciência normal”. A própria evolução da ciência, no entanto, traz novos conceitos e
desafios aos quais a ciência normal, ou o paradigma vigente, não consegue mais
responder, e aí começa um período de “revolução científica” em que um novo
paradigma é gerado. Paradigmas diferentes, portanto, sucedem-se no tempo.28 Pode-se
dizer que a época atual é de plena revolução científica, à qual Fritjof Capra (1982) chama
de “ponto de mutação”: de transição do paradigma mecanicista para o sistêmico.29
O paradigma sistêmico enfoca a totalidade dos sistemas, com técnicas
complexas, em que são centrais as inter-relações entre os elementos e o comportamento

28 Embora abordem-se os paradigmas do ponto de vista científico, a ciência é apenas um dos seus aspectos. A ciência é
indissociável da cultura e dos valores humanos. Os paradigmas envolvem todo um arcabouço cultural e filosófico que
reflete os pensamentos dominantes na sociedade.
29 Destaca-se, porém, que não se trata de interromper completamente o uso dos métodos mecanicistas – eles continuam
úteis e considerados. O enfoque sistêmico promove uma ampliação do conhecimento, com métodos diferentes, e
provavelmente mais úteis aos desafios atuais.
56
dos sistemas como um todo. Trata-se de uma abordagem oposta a do método analítico,
do estudo dos elementos fragmentados. Há toda uma teoria da complexidade sendo
gerada neste âmbito, que conta com sofisticados cálculos matemáticos.30 Novos
conceitos e novos ramos do conhecimento têm sido gerados, como as teorias
organizacionais e informacionais – que tratam, essencialmente, das relações entre
elementos de um sistema (MATURANA, 2001).
Para abordar a política ambiental, especialmente se está se buscando sua
transversalidade através de outras políticas, é preciso lançar mão deste novo arcabouço
conceitual, pois o desafio é a integração de teorias e formas de agir classicamente
dissociadas. Para integrar não basta colocar os elementos lado a lado – é preciso
desenvolver técnicas de interação positiva entre eles. A esse respeito, pode-se trazer a
seguinte conceituação, oriunda da Educação Ambiental:

Multi-disciplinariedade significa levar em conta diversos campos do saber ao

mesmo tempo;
Inter-disciplinariedade significa um esforço adicional de integrar os campos em
postulados, problemas e soluções comuns, buscando harmonizar linguagens e
conceitos, e utilizá-los conjuntamente;
Trans-disciplinariedade significa um terceiro esforço: o de aplicar a
interdisciplinariedade em problemas concretos, intervindo na realidade
(HÄBERLI, 2000). Equivale à ação política, ou à concepção de uma política
ambiental pública, por exemplo.

Apesar da revolução científica sistêmica ser atual, os contrapontos ao

paradigma mecanicista são antigos, tendo coexistido à sua própria ascensão. Alguns
cientistas imersos neste paradigma reconheciam suas limitações, como Charles
Darwin.31 O Romantismo, movimento do século XVIII, foi uma revolta contra o
racionalismo, que transbordava dos métodos científicos aos costumes sociais em geral.
A partir do final do século XIX, quando a física clássica não era mais suficiente para

30 Cf. CAPRA, 1996.

31 Cf. HARGROVE, 1996, p. 42.
57
explicar a totalidade dos fenômenos (da Termodinâmica, da Física Quântica e da
Ecologia), o paradigma mecanicista dava sinais de esgotamento, embora ainda
vivificado por muitos, como os positivistas nos anos 20.
Em especial, revelaram-se os limites do excesso da fragmentação e
especialização (um padrão chamado de reducionista, ou analítico). Este padrão gera
diversas incertezas e aproximações, que por sua vez dificulta a compreensão da
complexidade das situações reais em toda a cultura ocidental. O excesso de
reducionismo é o principal motivo pelo qual não se tem obtido sucesso em equacionar a
crise ambiental presente (MORIN, 1997). Em um artigo de investigação sobre as
epistemologias analítica e sistêmica, Daniel Alves, concordando com Edgar Morin,
denomina o excesso analítico de neo-obscurantismo da ciência, em que, nem o especialista
é capaz de entender a realidade, nem o não-especialista é dotado de legitimidade para
entendê-la. Em resumo: a ciência normal atingiu pontos de estrangulamento
epistemológico (ALVES, 2003), o que pode demandar uma revolução científica.
É a partir da década de 70 que a emergência do paradigma sistêmico se
torna mais evidente. Eclodem neste momento diversas obras que se valem de estudos
convergentes nas áreas da Física, Química e Ecologia, os quais começam a dialogar com
as incipientes Teorias de Sistemas e da Complexidade. Boa parte destas obras resulta de
inspiração ambiental. São obras como The entropy law and the economic process, do
economista Nicholas Georgescu-Roegen (1971), The closing circle, do biólogo Barry
Commoner (1971), Limites do crescimento, de Donela Meadows et al. (1972), Gaia as seen
through the atmosphere, de James Lovelock (1972) e Small is beautiful, do economista Ernst
Schumacher (1977). Outras obras centrais, mais recentes, são O ponto de mutação (1982) e
A teia da vida (1996), do físico Fritjof Capra, A nova aliança, do químico Ilya Prigogine
(1991), e diversas obras de Humberto Maturana, Francisco Varela e Edgar Morin.
Segundo este novo contexto de pensamento, importam os conjuntos complexos, a não-
separação entre sujeito e objeto (a subjetividade), o estudo da irreversibilidade, da
entropia e da homeostase (busca da estabilidade), entre outros conceitos. Tal assunto é

58
extenso, mas far-se-á um passeio pelos principais conceitos deste paradigma, relevantes
para a sustentabilidade ambiental.
A impossibilidade de separar sujeito e objeto é uma premissa do
paradigma sistêmico. É cada vez mais nítido, da Física às Ciências Sociais, que,
conforme o pesquisador e as condições de pesquisa, os resultados científicos são
diferentes. Isto demonstra que não é possível obter verdades últimas, e que a incerteza é
mais regra do que exceção (BARBOUR, 1980). Os sujeitos perturbam o objeto estudado,
a partir de suas concepções éticas, experiências prévias, expectativas e limitações. Isso é
um grande balanço epistemológico que atinge o próprio núcleo cognitivo das ciências
(segundo o trabalho de alguns autores dos Estudos Sociais da Ciência, como Mulkay e
Bruno Latour) – a partir dessa compreensão, as ciências são pressionadas a recuar de
suas pretensões de verdade e controle.
A implicação deste fato para a questão ambiental também é grande – ele
corrobora com o importante Princípio da Precaução, ratificado no Princípio n. 15 da
Declaração do Rio, conforme se lê:

“Quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de

certeza científica absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.”

Ou seja, a ausência de evidências não pode ser confundida com a evidência de

ausência de impactos. O Princípio da Precaução recomenda cautela, pois não é possível
saber, com exatidão, quais os impactos sócio-ambientais das novas tecnologias. Este
princípio combate a inércia de instituições quanto à prevenção de problemas ambientais,
sob a desculpa de que ainda não se sabe quais são eles – é este o discurso atual das
mega-corporações que vêm lançando organismos geneticamente modificados (OGMs)
na natureza. A importância política do Princípio da Precaução cresce a cada dia, tanto
por seus fundamentos teóricos revolucionários quanto pelo avanço da degradação
ambiental (BARBIER et al, 1994; MACHADO, 2000; MARTINEZ-ALIER, 2002). O
sistema industrial opera ao contrário, nele não se adota a precaução – novas tecnologias

59
e novos produtos totalmente desconhecidos da natureza (boa parte deles tóxicos, e cuja
degradação é muito lenta e/ou gera produtos tóxicos) são gerados continuamente, sem
que se estude seu impacto ecológico. O “capital de risco” e o risco em geral são
econômicos: o produto vai ou não obter mercado? O risco ecológico não é aventado pelo
sistema industrial.
Semelhante ao Princípio da Precaução, Barry Commoner (1971) enunciou:
“a natureza sabe melhor” (nature knows best). Por exemplo, é preciso aprender a reflorestar
observando-se a dinâmica de regeneração natural das florestas. É preciso aprender a
fazer agricultura em diversidade e pequenas escalas, como ocorrem os vegetais na
natureza. “Uma coisa é correta quando ela tende a preservar a integridade, a estabilidade e a
beleza de uma comunidade biótica. Ela é incorreta quando tende ao contrário” (LEOPOLD,
1949). Este princípio também leva à necessidade da mínima interferência humana na
natureza, advogado pelos teóricos da Ecologia Profunda.
O estudo dos sistemas complexos revela que tudo o que existe no Universo
se relaciona entre si. Desde radiações sutis até relações mais concretas no nível material,
a realidade é composta de um eterno fluxo de matéria, energia e informação, e de
relação e interferência. No Planeta Terra isso é visível, por exemplo, nas relações dos
seres em cadeias alimentares. Mas há muito mais complexidade e interação envolvendo
os seres vivos e não-vivos, ou seja, todos os elementos presentes, como o solo, o subsolo,
as águas, as montanhas, a atmosfera, a luz e a força gravitacional do Sol, da Lua e das
estrelas.
Assim a Ecologia, que trata das relações dos seres vivos entre si e com o
meio, está intrinsecamente relacionada com o pensamento complexo ou sistêmico. “O
pensamento ecológico é uma via de acesso muito importante para o pensamento complexo. Mas o
contrário é igualmente verdadeiro: como o pensamento ecológico leva necessariamente ao
pensamento complexo, este integra também necessariamente em si a dimensão ecológica”
(MORIN, 1997, p. 66). Edgar Morin e Fritjof Capra chegam a falar em “paradigma
ecológico” como sinônimo de “paradigma sistêmico”.
A Teoria da Evolução das Espécies demonstra como as espécies co-
60
evoluem num “balé” sincronizado, cheio de relações e transmissão de informações. O
fato de que o bico de um beija-flor é especialmente adaptado a uma flor, que por sua vez
é bem adaptada a determinado solo, clima e uma espécie de capivara que promove sua
adubação, revela como o beija-flor, a flor, a capivara e muitos outros seres e elementos
estão ligados em finas calibragens de relações. É a Teia da Vida, como enunciou Capra.
A Teoria de Gaia, enunciada por James Lovelock e Lynn Margulis em 1972,
é especialmente relevante na atualidade, pois enfoca a inter-relação dos seres (MORIN,
1997). Ela postula que o Planeta Terra se comporta como um ser vivo, um super-
organismo. A este organismo chamou-se de Gaia, referindo-se a uma denominação
antiga, metafísica, da “Grande Mãe Terra”. Os elementos que a constituem co-evoluem:
os seres vivos e não-vivos. A composição química de nossa atmosfera, por exemplo
(aproximadamente 20% de oxigênio e 78% de nitrogênio), só pôde estabelecer-se
mediante as trocas gasosas promovidas pelos seres vivos em evolução – antes disso, a
atmosfera era rica em carbono, imprópria à nossa vida. Seres vivos e ar se
complementam, co-existem em inter-dependência (LOVELOCK, 1972). A Teoria de Gaia
demonstra a dependência que nós, humanos, temos da natureza e, portanto, nossa
possível fragilidade diante de fatos como a perda de biodiversidade (MARGULIS, 1989).
Outro conceito central é o da auto-organização. Embora não sejamos
capazes de captar a complexidade dos sistemas reais, ela é uma complexidade
organizada. Os sistemas, em sua busca de estabilidade, movimentam-se em direção a
estados crescentemente organizados, por meio da auto-organização. Daí outro ramo
frutífero de estudos; as Teorias Organizacionais, úteis tanto para os sistemas naturais
quanto os sociais e políticos.
Os sistemas naturais inserem-se um dentro do outro em infinitas redes de
sistemas; redes de vida. Partículas sub-atômicas se inserem em átomos, que se
organizam em moléculas, que podem formar células, que compõem tecidos, que
formam órgãos que se juntam num corpo humano. Estas redes são importantes pontos
de referência na busca da sustentabilidade.

61
 A Ética também compõe o espectro de questionamentos ao paradigma
racionalista. A questão ambiental é totalmente permeada pela ética, uma ética
ambiental: quais posturas devem-se adotar perante os demais seres vivos? Daí a
importância da Educação Ambiental (formal – escolar – e não-formal – para a população
em geral), meio privilegiado para estimular este debate, na construção de uma nova
ética. Este debate é amplo e conta com uma nova área do conhecimento: a Ética
Ambiental.
Hargrove (1996) analisa porque uma ética para com a natureza foi tão
inexpressiva durante séculos – as éticas em geral são antropocêntricas, só entrando em
jogo as relações humanas. Uma das explicações prováveis talvez seja o excesso de
racionalismo, pois “a ética não tem um fundamento racional, mas sim emocional”
(MATURANA, 2001, p. 73). A razão não é independente dos nossos estados emocionais.
O autor ironiza: “A razão se altera se damos uma paulada na cabeça daquele que raciocina. Se a
biologia se altera, altera-se o raciocinar” (p. 51). “Não é possível separar racionalidade humana
das emoções, nem da intuição” (HOEFEL, 1999, p. 143).
Dessa forma, o paradigma mecanicista não só não foi adequado para
estimular debates éticos, bem como os obstruiu. Analogamente, é ilusão pensar que os
métodos científicos são puramente racionais, o que equivale a pensar que a ciência é
independente da ética. Estas questões são relevantes para a inserção da questão
ambiental na ciência, na política ou na economia.
Os primeiros passos do paradigma sistêmico podem levar às seguintes
conclusões:
1) O caráter “alarmista” do ambientalismo, segundo o qual a espécie
humana pode vir a perecer com a intensificação dos problemas ambientais, tem
procedência (MORIN, 1997). A Ecologia comprova que qualquer mal-trato ou
desequilíbrio provocado na natureza gera efeitos negativos à nossa sobrevivência, direta
ou indiretamente, lenta ou rapidamente, ou pior, quase sempre imprevisível ou
incontrolavelmente. A extinção de uma espécie, por exemplo, promove a extinção de

62
centenas de outras (HOEFEL, 1999). Devido à teia de relações em que a humanidade se
insere, clama-se por mais responsabilidade nas ações, evitando-se intervenções fortes na
natureza. “O tempo se constrói e isso implica responsabilidades éticas” (Ilya PRIGOGINE,
apud LASZLO, 1989, p. 24). “O planeta é mais do que nós, mais fundamental e básico do que
nossa própria espécie isolada” (Arne NAESS, apud HOEFEL, 1999, p. 109).
2) Existe um pensamento marcante de que a natureza é, acima de tudo,
uma grande arena de competição entre as espécies, segundo a “seleção natural” (da
Teoria da Evolução das Espécies, de Charles Darwin, constituída em meados do século
XIX). Por outro lado, é bem verdade que a competição é central para o capitalismo
liberal, tida como saudável e até geradora de justiça através da “mão invisível”, de
Adam Smith. Para consubstanciar esta ideologia, é fato que alguns pensadores se
utilizam indevidamente do conceito da competição entre as espécies (FERRÉ &
HARTEL, 1994). Faz-se uma falsa analogia com o ser humano, consolidando-se o
pensamento de que é natural que seres humanos compitam entre si, continuamente, por
recursos (sejam eles naturais, financeiros ou mercadorias): e que vença o melhor! A esta
corrente chama-se de darwinismo social.
No darwinismo social surgem teorias eticamente questionáveis, como a
ética do bote salva-vidas, do biólogo Garret Hardin, de inspiração malthusiana. Segundo
ela, o mundo é um grande mar em que a humanidade nada em busca de terra firme
(recursos à vida), onde existem poucos botes seguros: os países ricos. Fatalmente, boa
parte da população humana tende a morrer afogada... Trata-se a exclusão social como se
fosse um fenômeno natural.32

32 Há considerável reflexão quanto aos problemas dessa teoria na literatura, por exemplo, não se leva em conta o fato de
que os países ricos não o são “por definição”, mas sim por concentrarem recursos naturais e financeiros dos países
pobres. O Princípio da População de Thomas Malthus, de 1798, segundo a qual o crescimento populacional deve ser
contido para evitar a escassez de recursos, gerou reflexos hediondos na Inglaterra: através da Lei dos Pobres, 500 mil
ingleses foram expulsos do país no início do século XIX, o que perfazia quase 10% da população. Embora alguns autores
argumentem que isto foi um mal-uso político da teoria, outros acusam Malthus de se basear numa postura elitista na
própria construção da sua teoria. Samuel M. Branco traz relatos de Malthus que evidenciam suas posições: “As leis de
assistência aos pobres, na Inglaterra, foram, sem dúvida, instituídas com o mais magnânimo propósito, porém, há muitas razões para se pensar
que elas não foram bem sucedidas. (...) O benefício trazido aos pobres está muito longe de livrá-los da miséria. (...) Todos os sistemas de
assistência desse tipo que tendem a permitir um aumento da população (...) criam, como conseqüência, um maior número de pobres”
(BRANCO, 1999, p. 72).
63
 Enquanto isso, alguns ecólogos e filósofos demonstram o contrário - a
competição é presente sim, mas ela ocorre junto à cooperação, como complementos
contínuos na natureza. Mas é visível que a cooperação predomina (BOFF, 1996;
PELIZZOLI, 2002; MORIN, 2001). Afinal, a tendência predominante na natureza é
integrar novos elementos que surjam, se enriquecendo em variedade e quantidade de
vida, e não empobrecer ou diminuir. Os ecossistemas tendem a crescentes níveis de
complexidade e diferenciação entre espécies e seres. A biodiversidade tende a aumentar
(na ausência de impactos ambientais), já que isso é importante para a própria
estabilidade ou resiliência do ecossistema (conforme comentado anteriormente).
Às sociedades também se aplica a Teoria de Sistemas. A complexidade
antropo-social é fruto da complexidade biológica anterior, que nos envolve por
completo. A dimensão ecológica perpassa todos os problemas humanos (MORIN, 2001).
Aqui também se conclui que, quando a cooperação predomina, são maiores as chances
de prosperidade e estabilidade nas sociedades. É o que se pode observar na tendência de
cooperação inter-institucional nas políticas públicas, e de cooperação de países em
gestão de problemas globais. A crise sócio-ambiental extravasa seus danos a pobres e
ricos, a negros e brancos, a perdedores e vencedores do capitalismo. Segundo Ervin
Laszlo (1989), a sociedade e suas instituições são sistemas autônomos e complexos que,
como qualquer sistema, precisam ser capazes de regenerar-se e reproduzir-se. Ora, “as
nossas instituições estão se degenerando” (p. 76). Talvez os tais “botes salva-vidas” estejam
todos afundando, e somente a cooperação entre ricos e pobres poderá salvá-los.
Pode-se enfim concluir que o homem deve cooperar mais com as
dinâmicas naturais, e essa não é só uma conclusão ética, mas também ecológica.
Ecossistemas e sistemas sociais co-evoluem (NORGAARD, 1994). Deste modo, é
importante que as intervenções sociais nos ecossistemas sejam positivas para que as
respostas sejam também positivas.

1.4. A Economia Ecológica

64
 Um dos problemas mais evidentes do capitalismo moderno é a antítese
entre Economia e Ecologia. Mas ambas são vinculadas ao mesmo objeto, o sistema-Terra
(eco vem de oikos = casa). A Economia (nomia vem de nomos = administração) lida com a
administração da produção e do consumo material na Terra, enquanto a Ecologia (logia
vem de logos = saber) trata do funcionamento natural do planeta, o que inclui a
formação dos recursos materiais necessários ao homem. Portanto, a Economia poderia
ser vista como um sub-sistema da Ecologia, e como tal não poderia se furtar a considerar
a sustentabilidade ecológica, sob risco de inviabilizar-se a si mesma (ARROW et al,
1995).
A economia capitalista desconsidera as leis naturais. Ela não adota limites
e têm exagerado no consumo de recursos e geração de resíduos. A Economia Ecológica
procura inverter essa lógica, buscando estabelecer limites mediante a aplicação de leis
naturais à economia, começando pela 2ª Lei da Termodinâmica, ou a Lei da Entropia
Crescente. Os trabalhos seminais neste assunto foram os de Nicholas Georgescu-Roegen,
de 1971. Para esse desafio de compatibilizar as dinâmicas econômicas às ecológicas,
propõem-se complicados métodos de valoração de recursos e produtos em unidades de
medida que possam ser aplicadas também aos ciclos naturais, como a energia e a emergia
(unidade que se refere ao teor de energia solar incorporada num material, por
fenômenos naturais ou por processos industriais).
A 2ª. Lei da Termodinâmica demonstra como a entropia tende a aumentar
no Universo, acompanhada da perda de energia útil e da homogeneização térmica do
ambiente. Ela explica, em boa parte, a irreversibilidade dos fenômenos (mais favoráveis
do que os reversíveis) e as perdas materiais e energéticas dos processos industriais. Por
outro lado, os organismos vivos necessitam de um ambiente de baixa entropia para
subsistirem; os recursos naturais costumam apresentar baixa entropia, e por isso podem
ser utilizados. Por outro lado, geram-se resíduos de alta entropia. Somos, portanto,
estruturas dissipativas, como definiu Ilya Prigogine (1991). A economia industrial é

65
também uma estrutura dissipativa, porém em escalas muito maiores, velozes e
perigosas à vida.
Para que as estruturas dissipativas se mantenham, é necessário que seu
aumento de entropia seja compensado com ações conservativas. A natureza permanece
equilibrada quando os resíduos são reciclados na cadeia natural, e para isso é preciso
que os recursos naturais sejam consumidos respeitando-se suas taxas temporais de
reposição. Em outras palavras, a ecosfera funciona em ciclos, em que a geração de
entropia é minimizada na permanente busca de homeostase (auto-regulação entrópica).
A própria definição de sustentabilidade pode ser “o esforço de manter a entropia total em
níveis mínimos” (BINSWANGER, 1993 apud CAVALCANTI, 1996a). A economia vigente
opera em outra direção:

“Enquanto o progresso da vida, através das intermináveis eras da evolução,

significava aumento constante do capital ecosférico, com aprimoramento progressivo
da homeostase, o ‘progresso’ do homem moderno não é senão uma orgia de consumo
acelerado de capital, com aumento paralelo na vulnerabilidade do sistema”
(LUTZENBERGER, 1976, p. 8).

Estes descompassos evidenciam como a economia liberal, ou neoclássica,

tem sido insustentável do ponto de vista ecológico. Postulam-se dois infinitos ilusórios:
o de recursos e o da capacidade de suporte para absorver os resíduos. O infinito de
recursos é defendido pelo mito da substitubilidade infinita dos mesmos através da
inovação tecnológica (DALY, 1984, 1996). Pressupõe-se que o capital natural pode ser
sempre substituído pelo capital artificial (MAY, 1995). Mas, “enquanto recursos naturais
podem ser convertidos em dinheiro, dinheiro não pode ser convertido em processos ecológicos (...)
Na economia da natureza, o que é corrente não é dinheiro: é vida” (tradução própria de
SHIVA, 1991, p. 342).
A questão do tempo é central para a sustentabilidade, como desenvolve
Paulo J. M. Figueiredo (1997b). O tempo da economia é curto enquanto sua prioridade
for a produtividade, ou maior quantidade de produção por unidade de tempo; “tempo é
dinheiro”. Vigoram o consumismo, a obsolescência planejada e os produtos
66
descartáveis. Para a ecologia o tempo tem escalas bem maiores, pois o próprio ser
humano é recente na história da Terra. Importa a re-produtividade da vida no longo
prazo. Portanto, a eficiência econômica deveria buscar a maximização da re-
produtividade ecológica. “A Ecologia provê a melhor garantia para uma base material estável”
(...) “Ecologia é Economia permanente” (tradução própria de SHIVA, 1991, p. 111, 116).
A Economia Ambiental é uma escola que procura inserir critérios
ambientais no interior da economia neoclássica. Buscam-se métodos de internalização
de custos sócio-ambientais na produção, e isso só é possível por meio da regulação
estatal da economia, ou seja, por meio de políticas públicas. A Economia Ambiental é
fundamentada na sustentabilidade fraca em comparação com a Economia Ecológica,
fundamentada na sustentabilidade forte (BARBIER et al, 1994; MARTINEZ-ALIER, 2002),
já que a Economia Ecológica questiona conceitos-chave da economia, como o conceito de
valor.
Na Economia Ambiental têm sido gerados trabalhos muito úteis de
valoração de recursos, serviços e impactos ambientais, mas ainda há controvérsias
acerca dos métodos de “monetarização da vida”, porque estes implicam valores éticos
muito variáveis conforme o sujeito. Já houve trabalhos do Banco Mundial, por exemplo,
que fizeram a “valorização de vidas estatísticas”, sugerindo que a vida de um europeu é
mais valiosa do que a de um africano, e que, portanto, é mais lícito instalar uma
indústria poluente na África... A melhor saída, talvez, seja a de elaborar metodologias de
valoração participativas e adequadas às realidades locais.
De qualquer forma, os necessários instrumentos da Economia Ambiental,
ainda não entraram em prática, devido à falta de políticas econômicas integradas com as
ambientais. Dessa forma, produtos mais ecológicos, como os extrativistas, continuam
desfavorecidos no mercado.

1.5. Sustentabilidade Sócio-Ambiental na Amazônia

67
 Nos trabalhos que buscam a sustentabilidade sócio-ambiental, criam-se
princípios teóricos e prioridades de ação, as quais, posteriormente, servirão de base para
os critérios e indicadores de sustentabilidade, que por sua vez serão necessários às
políticas ambientais. Há prioridades amplas, como as do Ecodesenvolvimento, mas é
necessário desenvolve-las de forma adaptada a cada região ou bioma. A seguir, serão
trazidos os debates que consolidam algumas prioridades sócio-ambientais para o bioma
amazônico.
Alguns dados a respeito das florestas tropicais: 55% delas foram
devastadas (KRAFT, 1996), a taxa de desmatamento mundial está em 12,6 milhões de
hectares por ano (WORLD BANK, 2002) e o ritmo de extinção de espécies é alarmante;
estima-se que, em 2015, 25% das espécies existentes terão sido perdidas (WILSON,
2000).
Na Amazônia brasileira, já foi desmatado 15,6% de seu território, ou seja,
62,5 milhões de hectares (INPE, 2004), e estima-se que 25% destas áreas desmatadas
estão abandonadas (OESP, 2004). A taxa de desmatamento anual está em cerca de 2,4
milhões de hectares por ano (nos dados de 2003; em 2002 a taxa foi de 2,55 milhões
(INPE, 2004)), o que equivale à metade do território da Suíça. A Amazônia brasileira
contribui com 5,48% das emissões mundiais de carbono através das abundantes
queimadas anuais (FEARNSIDE, 2001).
A Amazônia contém a floresta mais preservada e biodiversa. Fornece
serviços ambientais mundiais como regulação dos ciclos climáticos, hidrológicos e
atmosféricos, estoque de água doce (14% da mundial) e estoque de biodiversidade. A
importância da preservação da biodiversidade é grande, pois, além dos potenciais usos
futuros dos seus produtos, ela contém a herança genética de milhões de anos de
evolução, provê a resiliência e a re-produtividade dos ecossistemas e relaciona-se com a
ciclagem de nutrientes em nível global (BARBIER et al, 1994; WILSON, 1988). Além do
valor ecológico e econômico que a Floresta Amazônica representa, há os não menos

68
importantes valores intrínsecos33 paisagísticos e sócio-culturais, de bem-estar e
desenvolvimento espiritual.
A Amazônia é um bioma ecologicamente frágil. A regeneração da floresta
é difícil, a começar pela fragilidade de suas sementes (WILSON, 1988).

“Na Amazônia tudo concorre para a degradação: altas temperaturas, alta

pluviosidade e substrato carente de bases trocáveis [nutrientes]. A degradação, efeito
do desmatamento ou da exploração madeireira, pode ocorrer em semanas ou em
alguns anos. Já a regeneração natural com recuperação dos níveis de biodiversidade
pode necessitar de milênios. A extinção, por sua vez, é para sempre” (SOUZA, 2002,
p. 120).

Nas áreas desmatadas e nas clareiras, é alta a probabilidade de

proliferação de espécies indesejáveis ao ecossistema, de escassez de alimentos para a
fauna, contribuindo para a queda da biodiversidade e a extinção de espécies (SOUZA,
2002). Nas clareiras também aumenta a suscetibilidade aos incêndios florestais, devido
aos “buracos” de entrada de luz e calor preenchidos por material combustível (galhos e
folhas secas). Algumas pesquisas comprovam alterações micro-climáticas preocupantes
nos grandes desmatamentos e queimadas. As chuvas são inibidas nas regiões
desmatadas e com grandes áreas de pastagens (pelo aumento da refletância solar e
diminuição da evapo-transpiração) e nas que ocorrem constantes queimadas (pelo calor
da fumaça) (ALENCAR et al, 2004).
A sustentabilidade da Amazônia requer, portanto, a manutenção da
floresta, a qual não é antagônica com a presença humana e o uso econômico. Acredita-
se que o conhecimento disponível sobre este bioma já permite a definição de um modelo
de desenvolvimento pautado por critérios de sustentabilidade (CABRAL, 1998).
Com relação à conservação florestal, o campo da Biologia da Conservação
sugere três princípios básicos (CAVALIER, 2003): 1) representatividade da
biodiversidade, incluindo os processos ecológicos; 2) proteção de grandes áreas, para
garantir a resiliência e a estabilidade climatológica; 3) conectividade entre as áreas.

33 O valor intrínseco, um conceito ainda pouco conhecido, definido pela Ecologia Profunda, é ratificado na forma do
primeiro princípio da Política Nacional da Biodiversidade brasileira (Dec. 4.339 de 22/08/2002).
69
Áreas protegidas pequenas e fragmentadas não permitem que a floresta exerça as
funções ecológicas mais amplas,34 e muitas espécies perecem.35 De suma importância são
os mosaicos e corredores ecológicos (VALLADARES-PÁDUA, 2002), ou seja, a
conectividade entre áreas protegidas para preservar porções de floresta contínua,
permitindo a reprodução e o fluxo gênico das espécies.
Com a lenta conscientização ambiental mundial, o significado da
Amazônia passou por uma grande mudança; de possível “celeiro do mundo” ela se
tornou um “patrimônio ecológico” a ser preservado. Na década de 70 a ordem do
Governo Brasileiro era ocupar a Amazônia com agro-pecuária (BECKER, 1990). Os
desmatamentos não eram constrangedores, até pelo passado colonial e exploratório do
Brasil, em que a filosofia era mesmo a de queimar e limpar a terra, a floresta sendo um
“embaraço” ao desenvolvimento. E, afinal, parecia tão abundante que jamais acabaria
(MORAES, 1997; PÁDUA, 2002, 2003). Boa parte da evolução da Política Ambiental
Brasileira se deu em função desta revolução do significado da Amazônia, já que o
Governo Brasileiro é permanentemente cobrado, pelos demais países, pela diminuição
dos desmatamentos e queimadas neste bioma.
No entanto, na Amazônia, há conflitos entre visões, e boa parte dos
pequenos e grandes proprietários continua desmatando, principalmente para a
instalação da pecuária.36 A pecuária é o maior vilão do desmatamento, respondendo
por 80% da área desmatada (OESP, 2004) e por outros problemas ambientais na
Amazônia, como o assoreamento dos rios e as enormes queimadas anuais para
renovação da pastagem. Pequenos produtores iludem-se com a rentabilidade do gado,
ainda que com poucas cabeças. O gado funciona como “poupança” para a maioria deles,
mesmo os extrativistas. Um dos atrativos é que o gado é um “produto que anda”,

34 No entanto, Valladares-Pádua et al. (2002) comentam acerca da importância de conservar também pequenas áreas,
pois elas servem como proteção de corpos d’água, nascentes e do solo local, como bancos de sementes para
reflorestamento e refúgio para aves migratórias, além de também contribuir com parte da conservação da biodiversidade.
35 As onças, por exemplo, necessitam de um mínimo de 20 mil hectares contínuos de floresta para se reproduzirem.
36 Existem diversos trabalhos que comprovam a não adequação da pecuária para a Amazônia, e a comparam com outras
alternativas. C. Uhl (1989) demonstrou que o extrativismo de um castanhal natural produz mais alimentos por hectare do
que sua conversão em pastagem. Seriam 1.040 kg de castanhas versus 100 kg de carne bovina anual, em que a castanha
também excede em valor econômico e nutritivo (apud ARNT & SCHWARTZMAN, 1992, p. 191).
70
diminuindo as clássicas dificuldades de escoamento da produção (LEITE, 2004). Mas a
motivação norteadora da abertura de pastagens é a valorização da terra – isso é prática
muito comum no Acre. Formam-se pastagens sem que se disponha de uma só cabeça de
gado.
A agricultura, de pequena ou grande escala, tem sido praticada também de
forma inadequada na Amazônia, à base de sucessivas derrubadas e queimas de floresta.
As áreas cultivadas perdem sua fertilidade em dois ou três anos, e alegam-se grandes
dificuldades para executar o “manejo de capoeiras”,37 que consiste no reaproveitamento
de áreas cultivadas em ciclos rotativos. Na verdade, alguns seringueiros testemunham
de que estas dificuldades são uma “desculpa” atual para o produtor formar pastagem
nas áreas de roçado, já que a rotatividade dos cultivos era praticada sem maiores
problemas durante décadas. Segundo José Augusto Pádua (2003), essas práticas
predatórias também são reminiscências da tradição colonial, em que se queimavam
progressivamente novas áreas, abandonando as antigas, numa espécie de nomadismo
predatório. No Acre, técnicos da área ambiental ressentem-se da força da cultura do uso
do fogo.
Na Amazônia, somam-se outras pressões de degradação, como a
mineração e a construção do Gasoduto de Urucu-Coari. De certo modo, apesar dos
esforços contrários de setores federais como o Ministério do Meio Ambiente, mantém-se
parte significativa das políticas federais desenvolvimentistas na Amazônia, que pouco
ou nada incluem critérios ambientais. Fazem-se presentes projetos de grande porte
ambientalmente impactantes, como rodovias, hidrelétricas, gasodutos, termelétricas e, o
que é talvez a pior iniciativa, a penetração expressiva de monoculturas de soja no norte
do Mato Grosso, no Pará, no Tocantins e em Rondônia. Novamente, depara-se com a
necessidade de políticas ambientais transversais: “A Amazônia de hoje continua sendo
exposta a contraditórias políticas públicas. As políticas ambientais (...) continuam fechadas em si,
e as políticas econômicas repetem ainda antigos modelos” (MELLO, 2002, p. 286).

37 Capoeira é o nome que se dá à floresta em regeneração numa área que foi desmatada.
71
 É preciso ressaltar que hoje, diferente do que ocorria na década de 70, boa
parte dos projetos conta com avaliações e contrapartidas sócio-ambientais importantes,
conquistadas às vezes em longas batalhas políticas e judiciais.
Na arena política amazônica persistem duas correntes opostas, às quais
Bertha Becker (2001) denomina de exógena e endógena. Outros autores que, de forma
semelhante, identificam duas correntes em conflito na Amazônia são Arnt &
Schwartzman (1992), Leonardo Boff (1996) e Neli Mello (2002).
A corrente exógena seria a “desenvolvimentista” e ambientalmente
inadequada, trazida historicamente por grandes interesses político-econômicos que
concebem a Amazônia como fonte de recursos naturais (o “celeiro do mundo”). Esta
corrente envolve atores da esfera privada, nacional e estrangeira, que buscam a
apropriação maior e mais rápida possível dos recursos. Ela é também representada por
parte dos governos estrangeiros e do Governo Federal que, a exemplo do governo
militar das décadas de 60 e 70, procura ocupar a Amazônia com grandes programas de
desenvolvimento, que incluem os programas comentados acima e a exploração
madeireira em grande escala.
A corrente endógena seria a representada por diversas instituições locais,
buscando o desenvolvimento local, auto-sustentável e ambientalmente adequado, a
partir das potencialidades culturais históricas e atuais da vida na floresta, que envolvem
o extrativismo não-madeireiro, a agregação de valor a estes produtos com tecnologias
apropriadas e a bio-prospecção eticamente regulada e que inclua a repartição de
benefícios. Esta corrente busca garantir a conservação ambiental, podendo inseri-la no
desenvolvimento enquanto fornecedora de serviços ambientais globais e de eco-turismo.
Esta corrente, semelhante ao Ecodesenvolvimento, encontra aliados em instituições
ambientalistas, nacionais e estrangeiras, e em instituições governamentais (em parte do
Governo Federal e de governos externos).38

38 “Enquanto o G-7 e a União Européia fazem doações para proteger a floresta através do PPG-7 e outras iniciativas, por outro lado, na
Organização Mundial do Comércio, estimulam a expansão da soja no Brasil para alimentar seus rebanhos suíno e bovino. (...) O Japão,
participando do PPG-7, para ele pouco contribui, embora seja um dos principais suportes financeiros para a expansão da soja nos cerrados
brasileiros” (BECKER, 2001, p. 152).
72
 Na verdade, não se visualiza um cenário de “vitória” de uma dessas
correntes, mas sim um permanente conflito entre as duas. Faz-se necessária a negociação
aberta e participativa entre elas, que permita a co-existência da conservação ambiental,
da vida digna às populações amazônicas (especialmente às tradicionais) e da inevitável
inserção da Floresta Amazônia no desenvolvimento econômico brasileiro, dos demais
países amazônicos e do mundo (ALBAGLI, 2001). Mas enquanto este conflito ocorre, a
degradação ambiental continua, tanto porque a corrente exógena (ambientalmente
inadequada) é mais poderosa e organizada quanto por haver contradições internas na
corrente endógena (ambientalmente mais sustentável).
As atividades produtivas da Amazônia devem ser re-orientadas segundo
uma economia de base florestal, principalmente do extrativismo (LEITE, 2004). “O
extrativismo deve ser entendido como paradigmático do desenvolvimento sustentável, na medida
em que concebe os recursos naturais e ambientais como recursos produtivos cuja conservação está
intrinsecamente relacionada com o bem-estar social e econômico das comunidades extrativistas”
(ALLEGRETTI, 1994, p. 16). O extrativismo é a prática milenar de exploração dos mais
diversos recursos naturais mantendo-se sua base produtiva natural (sua
renovabilidade), contemplando várias técnicas de exploração, sistemas produtivos e
populações praticantes (calculam-se em 200 milhões de pessoas no mundo) (MOREIRA,
2000; PINTON & AUBERTIN, 1997). O extrativismo florestal tem sido chamado, na
atualidade, de “manejo não-madeireiro”. Embora o extrativismo seja, teoricamente,
ecologicamente sustentável, nas condições reais isso nem sempre é verdade. Depende-se
da observância da capacidade de suporte do recurso em questão. É preciso incorporar,
nas práticas extrativistas, permanente pesquisa e registro de conhecimento, tanto do
saber tradicional local quanto do científico formal.
A Amazônia pode fornecer uma imensa variedade de produtos e sub-
produtos tais como frutas (açaí, cupuaçu, bacaba, pupunha, bacuri, cocos diversos),
sementes comestíveis, que fornecem óleos, úteis para reflorestamento ou para artesanato
(castanha-do-brasil, jarina, tucumã), óleos medicinais, cosméticos ou combustíveis
(copaíba, andiroba, dendê, outras palmeiras), resinas (seringueira, janaguba, breu),
73
ampla variedade de plantas medicinais (unha-de-gato, quina-quina, sangue de dragão),
ceras (carnaúba), cosméticos (pau-rosa, pimenta-longa, jaborandi), cipós, fibras e plantas
ornamentais (bromélias).
Para incrementar o extrativismo propõem-se inovações tecnológicas como
a diversificação de produtos por unidade produtiva, o adensamento de espécies
incluindo melhoria genética,39 o beneficiamento local para vencer a perecibilidade dos
produtos e agregar valor aos mesmos, e o consórcio com atividades agro-florestais e de
criação de animais de pequeno porte para a segurança alimentar local. Estes
incrementos são agrupados no conceito do neo-extrativismo, cunhado por José Fernandes
do Rêgo (1999; 2001) (LEITE, 2004).
Existe polêmica acerca da viabilidade econômica do extrativismo. No
sistema de mercado estabelecido, as dificuldades são muitas, como a grande
diversificação da produção, a pequena escala, a alta variabilidade temporal e espacial e a
não-garantia de produção (ARNT & SCHWARTZMAN, 1992; PINTON & AUBERTIN,
1997). Estas dificuldades geram o risco da sobre-exploração dos recursos. Embora elas
sejam amenizadas com o neo-extrativismo, faz-se necessário o apoio estatal, mediante
políticas públicas que contemplem instrumentos econômicos de incentivo aos produtos
florestais, bem como instrumentos de mercado como a certificação ambiental.
A despeito dos desafios atuais, os produtos florestais, também chamados
de “ecológicos”, despontam com grande expectativa para mercados futuros, de locais a
internacionais (ALBAGLI, 1998). Um caminho importante para estes produtos é o das
exportações, numa perspectiva de valorização das vantagens comparativas da
Amazônia, num contexto de economia cada vez mais internacionalizada e diversificada
(CABRAL, 1998). A demanda pela pesquisa científica é imensa, e desponta,
particularmente, na biotecnologia, através da demanda industrial de fármacos,
cosméticos e de material sintético em geral.

39 Um exemplo de projeto de adensamento é o das ilhas de alta produtividade (IAPs), de autoria de Paulo Kageyama
(2002). Trata-se de adensar as espécies mediante práticas agro-florestais e estudos prévios em laboratório, pois
adensamentos intensos podem sofrer ataques de pragas fatais. No Acre, existem algumas IAPs funcionando para a
seringueira, e pretende-se estender o projeto para o cupuaçu e o café.
74
 Na temática do extrativismo, desponta a política das reservas extrativistas
(RESEX). As RESEX são unidades de conservação de uso sustentável criadas em 1990
pela política ambiental brasileira, com inspiração direta nas sugestões do movimento de
seringueiros.

“Reserva extrativista é uma área ocupada por populações que utilizam,

tradicionalmente, recursos de base extrativa para exploração de subsistência e
comercial, transformada em área do Poder Público e administrada, através da
concessão de direito real de uso, por comunidades locais. Pode ser definida
simultaneamente como área de conservação e de produção, uma vez que a exploração
dos recursos naturais depende de plano adequado de manejo” (ALLEGRETTI, 1994,
p. 20).

As RESEX são referenciadas internacionalmente como bons instrumentos

de gestão ambiental territorial para ecossistemas que devem ser conservados (DIEGUES,
1994; MARTINEZ-ALIER, 2002). Enquanto unidades de uso sustentável, elas são
instrumentos de gestão ambiental territorial importantes para fixar o homem na floresta
(ou no meio rural), um desafio histórico do ambientalismo.
No entanto, o funcionamento adequado das RESEX depende de incentivos
governamentais, devido às barreiras econômicas ao extrativismo, aos conflitos sociais
internos e a outros problemas como a carência de políticas de educação e saúde. Ora,
estes incentivos ainda são parcos – costuma-se dizer que as RESEX, bem como outras
unidades de conservação, “ainda não foram implementadas” (NETO, 2003). Entrevistados
de nossa pesquisa de campo afirmam que 30% da população da RESEX Chico Mendes,
no Acre, vive em estado de miséria. Alguns autores defendem a remuneração direta das
populações das RESEX pelo serviço (mundial) de conservação ambiental que estão
prestando (ALMEIDA, 1994b; BARBIER et al, 1994).
Um destaque importante na concepção das RESEX é o estabelecimento do
direito coletivo de posse e uso da terra. As RESEX são tidas como uma espécie de
reforma agrária; um tipo de regularização fundiária que deu certo – e a Amazônia é
extremamente carente de regularização fundiária (ACRE, 2000). A maior motivação dos
seringueiros na luta pelas RESEX foi a reforma agrária, e não a conservação ambiental –
75
esta foi trazida principalmente pelas ONGs ambientalistas que apoiaram os
seringueiros.
Outra questão produtiva importante para a Amazônia é a alteração da
agricultura convencional em bases agro-ecológicas e agro-florestais.
O SAF (sistema agro-florestal) é um tipo de gestão do solo em que espécies
florestais perenes são produzidas junto a produtos agrícolas, em arranjos espaciais e
temporais planejados, buscando interações ecológicas e econômicas positivas
(FERNANDES & NAIR, 1986). As vantagens dos SAFs, além do retorno econômico da
produção, são: melhoramento da fertilidade do solo, prevenção de erosão e lixiviação de
nutrientes, constituição de barreiras naturais contra ventos e chuvas, controle biológico
de pragas, contribuição para a estabilidade micro-climática e alta intensidade de
trabalho humano criativo (CLEMENT, 2000; VALLADARES-PÁDUA et al, 2002). Os
SAFs são baseados em conhecimentos tradicionais de diversas partes do mundo, e
evitam novos desmatamentos na medida em que melhoram a fertilização de solos
abertos.
Outro aspecto relevante para a sustentabilidade na Amazônia é a
valorização dos saberes tradicionais e indígenas nas políticas públicas, e sua integração
aos saberes tecno-científicos. Este aspecto é recomendado pela Agenda 21, pelo PNUMA,
pela UNESCO, pelo Ecodesenvolvimento, por governos locais e ONGs ambientalistas,
mas muito ainda está por ser feito, da teoria à prática. A demanda por tecnologias
apropriadas é grande, algumas delas simples e viáveis, o que revela grande ausência de
políticas públicas e incentivos neste campo.
Em resumo, as dificuldades político-econômicas para a conservação da
floresta existem, mas elas estão sendo superadas em projetos executados e fomentados
por instituições públicas, privadas e da sociedade civil. Aponta-se o fato de que esses
projetos são ainda pontuais, boa parte classificados como demonstrativos, ou projetos-
piloto. Mas as principais dificuldades talvez sejam as éticas e culturais. Com a lenta
degradação da Floresta Amazônica, boa parte da população vem perdendo seu

76
conhecimento e interesse florestal. A destruição das florestas destrói também as culturas
e saberes de seus povos (SHIVA, 1991). No entanto, o processo ainda é reversível, se for
concedida prioridade à Educação Ambiental e à valorização cultural dos chamados
“povos da floresta”.
Compilando-se as recomendações trazidas nesse item, apresentam-se as
seguintes prioridades para políticas sustentáveis na Amazônia, as quais serão úteis para
os estudos de caso desta Tese:

Algumas Prioridades Sócio-Ambientais para a Amazônia

1) Estabelecimento de unidades de conservação (UCs) de proteção integral e de uso

sustentável neste bioma, considerando os índices percentuais recomendados
mundialmente, acrescidos dos estudos ecológicos e sócio-econômicos que indiquem a
necessidade de estabelecer as UCs – sabidamente, o principal instrumento de
conservação da biodiversidade de que se dispõe.
2) Integração das UCs entre si e com as terras indígenas (TIs), através de mosaicos e
corredores ecológicos;

3) Desenvolver o neo-extrativismo incluindo pesquisa, diversificação da produção,

inovação tecnológica apropriada e instrumentos econômicos e mercadológicos de apoio;

4) Re-orientar a agricultura para evitar novos desmatamentos e queimadas, através de

manejo de capoeiras e técnicas agro-florestais, orgânicas e da permacultura;

5) Re-orientar a pecuária para evitar novos desmatamentos e queimadas, com manejo de

pastagens e outras técnicas;

6) Promover atividades econômicas incipientes adequadas à floresta, como a apicultura,

a piscicultura, a criação de pequenos animais e o manejo de fauna silvestre;

7) Promover o eco-turismo;

8) Promover eco-técnicas apropriadas em todos os campos, como infra-estrutura,

habitação, saneamento e produção;

9) Priorizar a auto-sustentabilidade endógena;

10) Trabalhar, junto aos fóruns internacionais, pela introdução do MDL (Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo) acerca das emissões e seqüestro de carbono, pela certificação e
77
rotulagem dos produtos ecológicos e pela valorização dos serviços ambientais
fornecidos pela floresta. O lançamento de produtos ecológicos deve vir acompanhado
de campanhas de informação e educação ambiental para gerar padrões de consumo
mais sustentáveis.

11) Elaborar políticas públicas de proteção da biodiversidade e regulamentação da bio-

prospecção e acesso ao conhecimento tradicional conforme os princípios da CDB,
incluindo a repartição de benefícios resultantes do seu uso;

12) Recuperar e reflorestar as áreas degradadas (com prioridade absoluta para as

margens de nascentes e cursos d’água);

13) Intensificar a pesquisa científica e tecnológica acerca da flora, da fauna, dos

processos ecológicos, dos serviços ambientais da floresta, dos produtos florestais, dos
impactos ambientais e meios de minimizá-los. Integrar os saberes científicos formais
com os tradicionais;

14) Intensificar a Educação Ambiental e a valorização cultural das populações

amazônicas como um todo, conforme as demandas locais, dentro e fora das escolas;

15) Promover ampla participação política na elaboração e implementação de todas as

políticas ambientais e de desenvolvimento, com ênfase às populações locais, mais
diretamente afetadas ou em posição sócio-econômica mais vulnerável;

1.5.1. Problematizando o Manejo Madeireiro

O manejo florestal madeireiro tem sido apresentado como uma tecnologia
ambientalmente sustentável. No entanto, há considerável discordância a respeito, como
será desenvolvido a seguir.
A Engenharia Florestal, fundada nas universidades alemãs no século
XVIII, trouxe as bases do conservacionismo. Como ocorre em outros ramos da
engenharia, o utilitarismo é marcante; o objetivo é otimizar o uso econômico dos
recursos florestais. Segundo Vandana Shiva (1991), a Engenharia Florestal pratica uma
ciência reducionista a serviço do capital. Seria preciso que ela se direcionasse para uma
78
ciência “ecológica e orientada para o interesse público” (tradução própria de p. 114).
Wolfgang Sachs (2000) diz que a chegada dos engenheiros na floresta
indiana substituiu a violência dos lenhadores e tratores pelos “exploradores bem-educados,
munidos de pranchetas e tabelas, os peritos de fala mansa. (...) [Com seu discurso], seduzem os
habitantes do vilarejo a tornarem-se pequenos madeireiros. (...) Pouco importou diante destas
prioridades forasteiras o significado que a floresta tinha para os aldeões que nela viviam” (p. 126).
A motivação central da Engenharia Florestal é a exploração de madeira,
pouco constando, na formação acadêmica, a imensa gama de recursos florestais. Em sua
expressão moderna, incorporando as exigências da legislação ambiental, a exploração se
dá segundo o “manejo sustentável”. Alguns autores, como os supra-citados,
posicionam-se contra o manejo madeireiro enquanto política de desenvolvimento
sustentável ou política ambiental,40 desde biólogos da conservação, ecólogos, até
gestores ambientais (ALBAGLI, 1998; JESUS, 2002; RÊGO, 2001). As técnicas do manejo
diminuem os impactos da exploração convencional, sendo adequadas, portanto, para
substituir práticas predatórias e ilegais de empresas madeireiras,41 mas não são
adequadas para aplicação em larga escala nas florestas.
O manejo madeireiro vem sendo incentivado na Amazônia sob a
argumentação de que somente a exploração de madeira pode garantir a conservação
florestal, por ser este o único recurso rentável. Ora, não se podem desconsiderar outras
fontes de renda potenciais e de crescimento certo no futuro próximo (FEARNSIDE, 2001;
LEITE, 2004), como o extrativismo dos diversos produtos florestais, o eco-turismo, a
remuneração pelos serviços ambientais, a bio-prospecção e repartição de benefícios
pelos recursos genéticos e instrumentos financeiros como o ICMS ecológico e a isenção
do ITR em áreas preservadas. Por outro lado, é preciso considerar as abundantes
funções não-econômicas da floresta, mas sim ecológicas e sócio-culturais, às quais a
exploração madeireira pode prejudicar.

40 Contraditoriamente, o manejo madeireiro vem sendo estimulado por algumas políticas públicas como o PNF
(Programa Nacional de Florestas) e o Promanejo do IBAMA.
41 Estima-se que 80% da madeira oriunda da Amazônia seja ilegal, e que somente 3% seja extraída mediante planos de
manejo aprovados pelo IBAMA (ALBAGLI, 1998).
79
 Embora o conceito do manejo florestal envolva a totalidade e imensa
variedade dos produtos florestais, hoje divididos em “madeireiros” e “não-madeireiros”
(PFNMs), como frutas, sementes, óleos, resinas, cascas, cipós, palhas, plantas medicinais,
aromáticas ou alimentícias, ele tem sido aplicado largamente para a madeira, quase
como um sinônimo de manejo madeireiro (SOUZA, 2002, p. 74). O próprio termo não-
madeireiros demonstra um preconceito intrínseco, da centralidade da madeira e
respectivo menosprezo dos demais produtos, e reforça a idéia de que a floresta é um
“estoque de madeira explorável”. Não há, na legislação brasileira a respeito (IN n. 04 de
04/03/2002 do MMA), quaisquer destaques aos PFNMs, pelo contrário: a classificação
dos produtos é “madeira, palmito e outros”. Porém, ecólogos atestam que a exploração de
PFNMs é certamente menos impactante do que a de madeira. Outro problema é que a
madeira acaba sendo, na prática, um produto concorrente dos PFNMs (LEITE, 2004), o
que fica evidente na exploração de árvores como a copaíba, o ipê roxo e o jatobá. Shiva
(2000) assim define o manejo madeireiro: “Um eufemismo para oficializar a destruição
gradual das florestas e do direito das populações locais aos seus produtos” (p. 307).
Para cada árvore derrubada, outras 30 são danificadas, e o rastro da
exploração costuma abrir brecha para a ocupação das terras com a pecuária, a grilagem
e o acesso a áreas protegidas (ALBAGLI, 1998). Além disso, como investigou André Luiz
L. de Souza (2002), o manejo madeireiro não tem obedecido às exigências legais, pois as
madeireiras se valem da ausência de fiscalização ambiental. Os inventários de flora e
fauna e o levantamento de impactos ambientais (com respectivo plano de minimização),
costumam ser mal feitos ou falsos, e mais de 70% dos planos de manejo vistoriados pelo
IBAMA em 1997 estavam ilegais. O autor conclui:

“O que se tem verificado atualmente na Amazônia é um processo de

destruição das florestas sob a chancela oficial do manejo florestal, que tem sido usado
de forma ardilosa pelos empresários da madeira e de forma hipócrita pelos órgãos
oficiais de gestão dos recursos florestais” (p. 225).

A regulamentação do manejo traz muitos critérios sociais (como segurança

no trabalho), mas poucos ambientais, segundo as próprias organizações certificadoras
80
(DIAS, 2004). Além disso, as árvores maiores e mais velhas, de alta importância
ecológica, não são “renováveis”,42 e são justamente as recomendadas para exploração, o
que gera a degradação ecológica e descaracterização da paisagem das florestas. Quanto
ao ciclo de corte de 30 anos, argumenta-se que, neste período, a floresta estará
regenerada, próxima ao seu estado original. Ora, esta assertiva não tem comprovação
teórica nem empírica, e tem sido fartamente questionado, em pesquisas científicas e em
demonstrações de fracasso do manejo madeireiro no México e na Ásia (AMÂNCIO,
2005; RÊGO, 2001; SCHULZE et al, 2005; SOUZA, 2002). Um estudo demonstrou que, no
segundo ciclo de corte (após 30 anos), obtém-se apenas 4% do volume anteriormente
extraído de ipê-roxo e 25%, no caso da maçaranduba (SCHULZE et al, 2005). O manejo
madeireiro supõe a regeneração natural da floresta a partir das clareiras abertas, mas
isto não ocorre a contento nas florestas tropicais, como foi visto anteriormente. Além
disso, as clareiras promovem o crescimento de espécies pioneiras, e não de espécies de
valor econômico (como se espera no manejo).
Pelos motivos expostos, a exploração madeireira, mesmo quando
manejada, tem sido chamada de “desmatamento oculto” (ALENCAR et al, 2004).
Os problemas têm vários motivos, mas alguns residem na própria origem
científica e tecnológica do manejo. Ele foi concebido para buscar a sustentabilidade
econômica da madeira no longo prazo, e não a sustentabilidade ecológica – a qual ainda não
está equacionada, nem na pesquisa e nem nas exigências legais. “A floresta é percebida
como estoque de recursos. (...) A preocupação com a sustentabilidade é decorrente de um objetivo
econômico e a preocupação em manter o ecossistema está subordinada a este objetivo” (SOUZA,
2002, p. 54). Estudos ecológicos preliminares (já que, praticamente, não se verificam
investimentos nestes estudos) sugerem que seria necessário um maior ciclo de corte, um
menor número de árvores exploradas por hectare, a manutenção de porções intactas de
floresta no interior dos talhões explorados e o plantio de mudas das espécies retiradas

42 O conceito de renovabilidade dos recursos naturais é relativo (SOUZA, 2002), ao contrário do que normalmente se
classifica. Por exemplo, a exploração do mogno pode causar sua extinção, já que sua regeneração em condições normais é
extremamente improvável.
81
na pós-exploração (reflorestamento) – este plantio, na legislação atual, só é exigido para
o mogno. Autores sugerem que algumas espécies correm o risco de extinção comercial
no curto prazo assim como o mogno, devido à inadequação das normas conforme a
ecologia das espécies. Normas mais restritivas como as do mogno seriam necessárias
para diversas outras espécies de árvores (SCHULZE et al, 2005). Ora, se as normas já são
inadequadas (frouxas), e elas sequer têm sido obedecidas (SOUZA, 2002), pode-se aferir
acerca do enorme impacto ecológico que a adoção maciça do manejo madeireiro pode
causar na Amazônia.
O “manejo florestal de uso múltiplo”, este sim, é adequado enquanto
política ambiental, pois trata do uso dos recursos florestais como um todo. Sua definição
é a seguinte: “administração da floresta para a obtenção de benefícios econômicos, sociais e
ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema (...)” (IN n. 04/2002 do
MMA), ou, de forma mais elaborada:

“O manejo florestal constitui o conjunto de atividades desenvolvidas antes,

durante e após a exploração, com vistas a garantir a máxima eficiência da colheita
com o mínimo de danos ecológicos à floresta remanescente, de forma que novas safras
sejam extraídas, em ciclos regulares e infinitos de exploração” (SOUZA, 2002, p. 86).

O problema é que, normalmente, o “uso múltiplo” é apenas um discurso

para obter financiamentos; na prática, o manejo acaba sendo direcionado à madeira. Um
dos vícios embutidos nesse processo é o de que somente os engenheiros florestais
podem assinar pelo planejamento e vistoria dos planos de manejo, o que configura um
caso de corporativismo, perante o qual se questiona a ausência de biólogos e outros
profissionais, em equipes multidisciplinares, que pudessem avaliar a sustentabilidade
ecológica. Depara-se com os limites do reducionismo para as análises ambientais.
O movimento dos seringueiros nas décadas de 70 e 80, liderados por Chico
Mendes no Acre, foi importante para estimular a elaboração de políticas ambientais e a
consciência ambiental em geral. Iniciou-se com o movimento pacífico, porém intenso,

82
dos empates, que consistiam no agrupamento de diversos seringueiros e suas famílias
formando uma barreira humana junto às árvores, evitando a entrada das moto-serras e
tratores para a sua derrubada. Na época, a borracha e outros produtos florestais ainda
obtinham boa renda. Ao mesmo tempo ocorria o movimento Chipko, na Índia, bastante
semelhante, segundo o qual as mulheres abraçavam as árvores e de lá não saiam
(SHIVA, 1991).
Trinta anos depois, já é significativo o número de seringueiros interessados
em explorar madeira.43 Os indianos foram os primeiros a serem visitados pelos
engenheiros florestais, ainda no século XIX – hoje são os seringueiros do Acre e as
comunidades de toda a Amazônia, numa era em que todos, inclusive os infratores
ambientais, se dizem “ambientalistas”.
Além dos problemas ecológicos, há problemas sócio-culturais no manejo.
No Acre têm-se observado conflitos, desagregação social e piora da qualidade de vida
quando se aplica do manejo madeireiro em assentamentos. Poucas famílias são incluídas
nestes projetos, o que causa, de antemão, a desunião, pois, no curto prazo, as famílias
beneficiadas ganham mais dinheiro. Mas o principal problema é que se abrem caminhos
de comércio de madeira antes inexistentes no local (novas estradas na floresta, vinda de
compradores, presença de lobistas e técnicos da área madeireira), estimulando a
clandestinidade. Além disso, a renda não é tão boa quanto se propaga – a renda ainda se
concentra nos outros elos da cadeia produtiva. Projetos de manejo não-madeireiros,
como de óleo de copaíba, atendem muito mais famílias e rendem até três vezes mais do

43 Aqui transcreve-se um trecho da entrevista de Osmarino Amâncio, um morador da RESEX Chico Mendes contrário
ao manejo madeireiro: “A política que o Ministério do Meio Ambiente está desenvolvendo, é uma política perigosa e que ta legalizando a
depredação, o Projeto de Florestas Públicas é isso, sabe? O Projeto abre espaço para biopirataria muito pior do que a gente viveu antes. Eles
fizeram várias conferências no Acre e na Amazônia para convencer a população a implementar o manejo de madeira dentro das Reservas,
encontraram resistência até o último. Mas aí foi o tempo que a Marina vai pra lá e os credores, os Bancos Mundiais da vida, Comunidade
Européia e várias agências financiadoras já eram simpáticos a essa idéia. (...) A Amazônia era tida como um vazio demográfico a ser ocupado
pelo progresso e desenvolvimento de que eles falavam: pecuária, as BRs, as grandes hidrelétricas e os garimpos. O pessoal aceitou tudo isso e
nunca saíram da pobreza, esse filme eu já vi. A madeira é a mesma coisa, é a única coisa que falta pra eles, pro capitalismo realmente chegar e
causar o pior desastre. (...) [Para as Reservas Extrativistas] a conseqüência é drástica. Você causa o desastre ecológico e ambiental, você
desvaloriza a colocação com a retirada das madeiras nobres e a proposta das Reservas Extrativistas ‘vai pros paus’, porque já acabou a
floresta. Então vamos colonizar mesmo, porque já acabou o extrativismo, acabou tudo. O que vai acontecer com os engenheiros florestais que
tão fazendo estas propostas? Daqui a 30 anos eles estão muito bem aposentados. E nós? E as nossas gerações futuras? Nós temos que
primeiro conhecer o potencial da Amazônia. Ora! Nós nem conhecemos o potencial” (AMÂNCIO, 2005)!
83
que a madeira para cada produtor (LEITE, 2004). Um seringueiro do Acre, entrevistado,
assim descreveu os problemas do manejo madeireiro:

“O pessoal do manejo vendeu a madeira, mas pagou um monte de taxa e

tirou pouco dinheiro; os vizinhos que não entraram no manejo venderam madeira de
qualquer jeito e recebendo até mais que quem estava no manejo. Aí todo mundo
começou a vender de qualquer jeito. O resultado é que hoje é difícil achar madeira até
para fazer casa, sem falar na caça, onde só ficou tatu, que gosta de balseiro” (LEITE,
2004, p. 91).

1.6. Indicadores de Sustentabilidade Ambiental

A seguir, desenvolver-se-á a temática dos indicadores, necessários à

análise de políticas ambientais que será feita nos estudos de caso dessa Tese.
Indicadores são representações que medem ou qualificam aspectos da
realidade a qual se deseja investigar. A busca da sustentabilidade ambiental, em termos
de cenários crescentemente sustentáveis, necessita da medição desta evolução, e para
isso são necessários indicadores de sustentabilidade, também chamados de indicadores de
desenvolvimento sustentável.44
Diversos organismos oficiais, como a FAO, o PNUMA, o WRI, a IUCN, o
IBGE (no Brasil) e governos locais, têm se debruçado na criação de indicadores de
sustentabilidade. O desafio central é alterar a matriz usual de indicadores de
desenvolvimento, com a incorporação dos critérios ambientais. O PNB (produto
nacional bruto), por exemplo, é inútil para o enfoque ambiental, pois ele trata num
mesmo patamar as atividades ambientalmente positivas e negativas (SCHUMACHER,
1977). Mesmo os melhores indicadores de desenvolvimento, como o IDH,45 não avaliam
os critérios ambientais. A Agenda 21 trata deste tema no Capítulo 40 (parágrafo 4):

44 Os indicadores traduzem os critérios de sustentabilidade; estes termos são quase sinônimos, mas os indicadores revelam
elementos mensuráveis na prática, enquanto os critérios são os princípios teóricos que os norteiam (MENDOZA &
PRABHU, 2000).
45 O IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) foi desenvolvido em 1990, pela ONU, para ser usado ao lado do PNB
como mensuração do desenvolvimento. O IDH é composto por 4 variáveis: analfabetismo, expectativa de vida, taxa
média de escolaridade (em anos) e PNB per capita.
84
 Os indicadores comumente utilizados, como o PNB (...), não dão indicações
adequadas de sustentabilidade. (...) É preciso desenvolver indicadores de
desenvolvimento sustentável que sirvam de base sólida para a tomada de decisões em
todos os níveis e que contribuam para uma sustentabilidade auto-regulada dos
sistemas integrados de meio ambiente e de desenvolvimento.
Sob o impulso desta recomendação, um departamento do PNUMA criou
uma lista de 142 diferentes indicadores (POLIDORO, 2000). Existem, porém, outros
sistemas, de alçada internacional à municipal, como o IQV (Índice de Qualidade de
Vida), desenvolvido pela Fundação João Pinheiro (Governo de Minas Gerais),
recomendado pela ONU para outros municípios (PBH, 2002).
É importante destacar que os indicadores de sustentabilidade não são
somente quantitativos, pelo contrário: em questões sócio-ambientais, a importância de
indicadores qualitativos é grande (LOPES, 1999). Os indicadores quantitativos são muito
úteis, pois permitem uma comparação mais direta de cenários. No entanto, é preciso
reconhecer que estes também contêm certa subjetividade, posto que os indicadores são
modelagens humanas aproximadas das variáveis reais. Devido à subjetividade
intrínseca dos indicadores, os sujeitos que os utilizarem devem ter acesso à metodologia
e ao contexto em que os indicadores foram criados, com seu poder de alcance, seus
limites, incertezas e pressupostos (POLIDORO, 2000).
As características recomendáveis para a operacionalidade dos indicadores
são (adaptado de POLIDORO, 2000):

* ser simples, claro, compreensível e lógico;

* ter validade científica (ser facilmente verificável);
* ser flexível diante de mudanças temporais e espaciais;
* ter relevância política (compromisso com o suporte à tomada de decisões);

Em resumo, os indicadores devem ser planejados como instrumentos

pragmáticos na tomada de decisões políticas, de modo a serem prontamente úteis na
comparação entre opções ou cenários. Procurou-se utilizar essas diretrizes na produção
dos indicadores utilizados para avaliar os estudos de caso (a serem apresentados mais
adiante).
85
 2. POLÍTICA AMBIENTAL PÚBLICA

2.1. Uma Apresentação do Campo da Análise de Políticas

Públicas

86
 Políticas públicas são conjuntos de decisões e ações, aplicadas nas
sociedades, que alocam os valores dos sujeitos, no caso, dos políticos ou policy makers
(David EASTON, 1965, apud PAEHLKE, 1997). Estes valores podem representar um ou
mais grupos de interesse da sociedade. Em tese, as políticas públicas devem responder
aos anseios, ou demandas, da totalidade dos públicos que representam. É importante
destacar que as políticas públicas são processuais, e que a “não-política” também
representa uma política (BACHRACH & BARATZ, 1970). Um detalhe lingüístico; em
inglês, há uma distinção entre a política pública, enquanto objeto de planejamento e
execução (policy) e a política em geral, com seus cargos, partidos e eleições (politics =
sujeito / political = adjetivo). Em português não há essa distinção, e por isso, ao longo
dos trabalhos nessa temática, é comum que se lance mão dos termos em inglês.
A Análise de Políticas Públicas é um campo acadêmico interdisciplinar
mais aprimorado que a tradicional Administração Pública, e suas origens remetem a
grupos ingleses e norte-americanos da década de 70. Resulta de um movimento de mão-
dupla; políticos buscando ajuda para a solução dos problemas de governo e acadêmicos
(principalmente da Ciência Política e da Sociologia) preocupados em melhorar a
qualidade das políticas públicas.
Embora a tarefa da análise não possa ser isenta de valores, é preciso buscar
um olhar o mais imparcial possível: “O pesquisador do processo de políticas deveria manter-
se afastado do mundo da política cotidiana a fim de levantar algumas das maiores questões”
(HAM & HILL, 1995, p. 19). Há dois momentos distintos da análise, e compreendê-los
pode ajudar na busca da imparcialidade, ou de um posicionamento explícito e
justificado; são os momentos descritivo-explicativo e normativo-prescritivo. O primeiro
contempla a análise das políticas correntes, que passa pela descrição crua e pela busca
de explicação para os aspectos observados. O segundo contempla a prescrição de
alternativas, de melhoria ou reposição da política analisada, e, para isso, necessita dos
julgamentos valorativos, ou normativos, do analista.

87
 Neste capítulo serão apresentados alguns conceitos da Análise de Políticas
Públicas, úteis para análises de política ambiental em geral, como os estudos de caso
desta Tese.
Embora o objeto do analista de políticas seja a política pública (policy), não
é possível separá-la completamente da dimensão política (political), pois se deve levar
em conta um quadro em que muitas demandas e policies diferentes disputam relevância
entre si (FREY, 2000; KRAFT, 1996). Nessa disputa de espaço (e principalmente de
recursos financeiros) entre as policies, é de acordo com a conformação política (political)
do governo que se dará o desfecho.
Os aspectos políticos (political) são especialmente relevantes na América
Latina, onde os países vivenciam democracias ainda frágeis, mediante coexistência de
comportamentos político-administrativos modernos com antigos problemas como
populismo, clientelismo, patrimonialismo e corrupção. Pode-se dizer que ocorre
instabilidade e baixo grau de institucionalização do processo de elaboração de políticas
públicas e, portanto, o enfoque political, mais subjetivo e complicado, adquire elevada
importância nas análises (FREY, 2000). As categorias de investigação da Análise de
Políticas Públicas são pensadas para democracias consolidadas (EUA, Inglaterra), em
que alguns problemas da política foram ultrapassados, diferentemente do cenário
brasileiro. Desse modo, há dificuldades de adoção destas categorias, e os analistas
devem fazer um esforço adicional para criar metodologias adaptadas.
Os estudos de caso de políticas públicas são complexos e dinâmicos, de
modo que as categorias de análise e o desenho da pesquisa vão sendo construídos no
decorrer da pesquisa, numa espécie de construtivismo. A princípio, esses estudos têm
valor situacional, mas, com o adensamento de estudos na área, têm-se viabilizado
comparações e generalizações que levam ao aprofundamento teórico da relação entre as
estruturas político-administrativas e o conteúdo das políticas públicas (FREY, 2000).

2.1.1. Aspectos Políticos (political): O Papel do Estado

88
 O surgimento do Estado moderno, após o rompimento com as estruturas
de poder feudais e de justificação religiosa, esteve vinculado à ascensão do capitalismo,
sendo a manutenção deste sistema econômico, na prática, a principal função do Estado
(HARGROVE, 1996), mediante ações essenciais como a regulação da propriedade
privada e da economia. “Desde os teóricos modernos absolutistas é atribuída ao Estado a defesa
incondicional da propriedade privada” (CHELALA, 2003, p. 27).
Ainda hoje é assim, e com a ascensão do neoliberalismo, em que tanto se
fala na diminuição do papel do Estado (vertente do “Estado mínimo”), este, na verdade,
desloca boa parte de sua função social para re-incentivar a economia em nova fase. É
como se ocorresse uma hipocrisia do neoliberalismo. O discurso do Estado mínimo afirma
que o capitalismo prescinde do Estado enquanto, na prática, depende sobremaneira
desta consagrada estrutura de poder. Afinal, o capitalismo, fundado em desigualdades e
injustiças intrínsecas, e, portanto, em condições extremamente desfavoráveis, necessita
de poderes políticos fortes que o mantenham. Abaixo, segue uma citação que reforça
estas afirmações:

“O Estado mínimo, que emerge do Consenso de Washington, só é fraco ao

nível das estratégias de hegemonia e de confiança. Ao nível das estratégias de
acumulação é mais forte do que nunca, na medida em que passa a competir ao Estado
gerir e legitimar no espaço nacional as exigências do capitalismo global”
(Boaventura de Souza Santos, 1998, apud CHELALA, 2003, p. 28).

Ora, no cenário do Estado mínimo globalizado, este é enfraquecido em

todos os sentidos; em infra-estrutura, em recursos financeiros, em recursos humanos e
em poder sobre o capital financeiro. Dessa forma, as políticas públicas são enfraquecidas
(AGRA FILHO, 2002; PAEHLKE, 1996), principalmente as ambientais, quase sempre as
últimas da agenda governamental.
Outra característica básica do Estado é a prerrogativa da força para a
manutenção da ordem. Max Weber distingue as instituições governamentais das demais
enquanto detentoras do monopólio do uso legítimo da força (GERTH & MILLS, 1946,
apud HAM & HILL, 1995, p. 26). Um Estado pode se legitimar mais ou menos perante a
89
sociedade, conforme seus mecanismos de influência da opinião pública e de
democratização em si, na medida em que permite a inserção do pensamento de
diferentes grupos de interesse nas suas políticas públicas. O Estado democrático é
chamado de pluralista, ou praticante do modelo bottom-up (“de baixo para cima”). Um Estado anti-
democrático pode ser chamado de elitista, ou praticante do modelo top-down (“de cima para baixo”).

De modo geral, os governos oscilam entre elitistas e pluralistas, pois

embora a maior parte da atuação do Estado esteja vinculada à criação de condições para
a reprodução e expansão do capital privado, ele também se democratiza absorvendo
algumas demandas das classes menos favorecidas, pois “a legitimação da ação estatal
depende basicamente da capacidade do Estado de responder às demandas sociais, tornando-se um
eficiente administrador para (...) suportar o peso da contradição entre a esfera da produção e as
demais” (JACOBI, 1989, p. 141). Assim, o Estado exerce o que seria sua principal função,
qual seja o balanceamento dos interesses de diferentes atores sociais (CHELALA, 2003).

2.1.2. O Processo de Elaboração de Políticas Públicas (policy process)

O processo de elaboração de políticas públicas pode ser caracterizado por
um ciclo (policy cycle) geralmente padronizado desta forma: formulação, implementação
e avaliação. Existem diversos roteiros de detalhamento do ciclo da política pública,
conforme o autor. A seguir, alguns deles são apresentados.

* Ciclo da política pública segundo FREY, 2000:

1) Percepção de PROBLEMAS;
2) FORMULAÇÃO;
3) IMPLEMENTAÇÃO;
4) AVALIAÇÃO = aprendizagem política;
5) RE-FORMULAÇÃO;

* Ciclo da política pública segundo KRAFT, 1996:

90
1) Estabelecimento da AGENDA;
2) FORMULAÇÃO (objetivos, meios);
3) LEGITIMAÇÃO (legislação, decisões judiciais, alianças políticas);
4) IMPLEMENTAÇÃO;
5) AVALIAÇÃO;
6) RE-FORMULAÇÃO;

* Ciclo da política pública segundo HOGWOOD & GUNN, 1984:

1) Estabelecimento da AGENDA (seleção de temas);
2) Aprimoramento da AGENDA (filtragem e definição de temas);
3) FORMULAÇÃO: objetivos e prioridades;
4) FORMULAÇÃO: análise das opções propostas;
5) IMPLEMENTAÇÃO (inclui monitoramento e controle de variáveis);
6) AVALIAÇÃO;
7) Manutenção, RE-FORMULAÇÃO ou encerramento da política;

Já no primeiro momento, o do estabelecimento da agenda, precedida da

percepção de problemas (ou da captação de demandas / sinais da sociedade), diversos
autores localizam problemas na atuação governamental, com respeito à manipulação
elitista de agenda ou à omissão (non-decision making). Mesmo quando ocorre efetiva
dedicação nessa etapa, há grande complexidade na apreensão das demandas, pois se faz
necessária a construção completa do cenário de contexto envolvido, bem como o balanço
justo de demandas opostas entre si, oriundas de grupos adversários.
Quanto ao segundo momento, o da formulação, existem dois modelos em
foco: o incrementalismo e o racionalismo.
O incrementalismo caracteriza-se por um processo decisório de negociação e
barganha, em que não se estabelece uma metodologia de planejamento. Constroem-se
soluções de compromisso, ou consensos, porém de forma precária, pois se trata de um
processo contingente à conformação política da situação, e também sujeito à
manipulação. A prática incremental freqüentemente conduz a situações de não-decisão,
as quais favorecem as elites de poder e o status quo. Na política ambiental pública o
incrementalismo causa deficiências, já que este modelo prioriza o curto prazo, com
prejuízos para o longo prazo característico das demandas ambientais (KRAFT, 1996).
91
Alguns autores alegam que o incrementalismo é inevitável (LINDBLOM, 1963), o que é
contestado por diversos outros, pois se assim fosse a própria análise de políticas não
faria sentido (BOBROW & DRYZEK, 1987).
Com o racionalismo busca-se alguma neutralidade e impessoalidade no
processo político. Trata-se também de um rompimento com o modelo burocrático
weberiano, baseado em forte hierarquia e procedimentos rígidos (BRITO, 2001). O
racionalismo dá muita ênfase ao planejamento e, por contraditório que possa parecer, “o
planejamento como atividade governamental é um fenômeno relativamente novo” (MELNICK,
1980, p. 261). Este planejamento pode ser detalhado da seguinte forma (HAM & HILL,
1995; HOGWOOD & GUNN, 1984):
1) O primeiro passo é o esclarecimento e o debate dos valores e interesses
dos diferentes atores sociais participantes do processo decisório. O debate promove a
construção de consensos. 2) Em seguida, definem-se objetivos e prioridades. 3) A partir
deles, elaboram-se propostas (chamadas de alternativas ou opções, com a prospecção
das respectivas conseqüências), e 4) Inicia-se um longo debate de avaliação comparativa
das mesmas. 5) Ao final, solidificam-se as opções vencedoras. 6) Ao longo de todo o
processo, desenham-se indicadores de avaliação. É extremamente recomendável que se
desenhe a avaliação a priori, já durante a formulação (GARCIA, 2001), para que se
dominem aspectos tais como onde se busca chegar, por que meios e com quais
indicadores avaliar essa busca. Tal refinamento é difícil de se obter apenas no final do
processo político, e, por esse motivo, muitas avaliações de políticas públicas têm sido de
má qualidade. Antes disso; é fato que, ainda hoje, poucas políticas públicas são
sistematicamente avaliadas.
Este é um roteiro teórico proposto como ideal pelo racionalismo, mas há
dificuldades para executá-lo na prática, e aí reside a crítica básica dos incrementalistas
(HAM & HILL, 1995). Nas situações reais, o mais comum é que ocorra um pouco de
cada modelo, ou seja, ainda que se almeje ser racional, certas dificuldades geram ações
incrementais dentro da elaboração de políticas.

92
 A implementação é também estudada pelos autores da área, principalmente
quanto aos freqüentes déficits de implementação, a saber, quando os objetivos das
políticas não são atingidos a contento. Os déficits decorrem da grande complexidade
real da implementação das políticas, a qual não pode ser apreendida pelos planejadores,
possuindo diversas variáveis fora do controle (BOBROW & DRYZEK, 1987; ELMORE,
1978).

2.1.3. Instituições, seus Arranjos e Organizações

Um enfoque de grande importância na análise de políticas públicas é o
institucional, a saber, das instituições, governamentais ou não, que atuam na elaboração
das políticas (AGRA FILHO, 2002). Instituições governamentais envolvidas numa
mesma política podem ser, por exemplo, secretarias estaduais do meio ambiente, de
turismo e de desenvolvimento econômico. Formam-se, no caso, arranjos institucionais (ou
uma engenharia institucional) em prol de políticas específicas, os quais são pontos-chave
para o sucesso das políticas (FREY, 2000). Por outro lado, conflitos inter-institucionais
geram problemas, o que é comum quando prioridades de conservação ambiental
encontram oposição de instituições envolvidas com o desenvolvimento econômico, por
exemplo (KRAFT, 1996).
A importância crucial das instituições para as políticas públicas decorre de
suas funções estratégicas e culturais dentro do governo, bem como da estabilidade do
sistema público (FREY, 2000). Às vezes, padrões institucionais enrijecidos, com
funcionários de carreira e forte influência política (political), se tornam entraves.
Portanto, se um governo deseja imprimir mudanças significativas nas políticas públicas,
é freqüente a necessidade de alterar significativamente o desenho de suas instituições e
arranjos (CABRAL, 1998).
Na questão das instituições entram as teorias organizacionais. Richard
Elmore (1978) discorre acerca da importância de se estudar a organização das
instituições para o aprimoramento das políticas públicas, e Roberto Guimarães (1991)

93
enfatiza essa importância para as políticas ambientais. Trabalha-se com a hipótese de
que certos modelos organizacionais podem favorecer ou prejudicar certas políticas
públicas. Elmore descreve quatro modelos mais comuns, e esclarece que todos eles, cada
um à sua medida, podem ser complementares numa mesma análise. A seguir, resumem-
se estes modelos.

1) Modelo da Administração de Sistemas (palavra-chave: controle);

Trata-se de uma aplicação do modelo racional de políticas públicas.
Enfocam-se os valores, os objetivos e os parâmetros de desempenho. A organização
tende a ser hierárquica, ou com fortes mecanismos de controle organizacional de cada
setor / pessoa envolvida. A divisão de tarefas é bem definida. Fracassos da
implementação são explicados em termos de imprecisão na definição dos objetivos e
meios em cada etapa do processo. Utilizam-se sistemas de punições e recompensas. Não
é um modelo adaptado à descentralização.

2) Modelo do Processo Burocrático (palavra-chave: rotina);

A burocracia em sua origem, pela definição de Max Weber, é a autoridade
impessoal, voltada para a eficiência e organizada em rotinas, como contraponto ao
modelo anterior de poder vinculado a inspirações divinas ou privilégios ancestrais
(ELMORE, 1978). Esse modelo se baseia no fato de que, com o tempo, as instituições
tendem a se burocratizar, enrijecendo seus comportamentos e procurando obter um
máximo de autonomia (discricionariedade). Buscam-se então, na elaboração de políticas,
os pontos nevrálgicos das autonomias e rotinas estabelecidas para aproveita-los ou
altera-los. Fracassos são explicados pela incapacidade dos políticos em entender a
burocracia institucional.

3) Modelo do Desenvolvimento Organizacional (palavra-chave: consenso);

Resulta de uma combinação recente de conceitos da Sociologia e da
Psicologia, visualizando o conflito entre as necessidades pessoais e as das instituições.
94
Neste modelo, procura-se uma redução da hierarquia de forma a distribuir
responsabilidades com autonomia para os funcionários, de forma a envolvê-los com os
macro-objetivos da instituição. Este modelo é equivalente ao toyotismo, estudado pela
Sociologia do Trabalho, bastante utilizado hoje em empresas privadas. Fracassos são
justificados por deficiências no estabelecimento de compromisso dos funcionários com a instituição.
Questões centrais são a democratização, a motivação, o investimento na capacitação individual, a
cooperação interna em equipes de funcionários e a competição entre essas equipes.

4) Modelo do Conflito e da Negociação (palavra-chave: conflito);

Este modelo parte da premissa de que o conflito de interesses é a realidade
mais presente nas organizações. As organizações são tratadas enquanto arenas de
conflito político, em que a distribuição de poder nunca é estável. O eixo principal desse
modelo é o estímulo à negociação honesta, que pode ser explícita ou tácita. Esse modelo
é adequado ao incrementalismo, em que são geradas soluções de compromisso, nem
sempre sólidas e nada estáveis. A implementação resulta da posição de poder de cada
ator social no processo.

2.2. Os Atores Sociais e sua Participação Política:

O Conceito da Governança

Pode-se dizer que a pressão social é a grande impulsionadora das políticas

públicas. Essa pressão pode ser vista como o pluralismo de grupos de interesse dentro
da atuação do Estado. Na contemporaneidade, surge um fenômeno que pode ser visto
como uma ampliação do pluralismo: a governança. A governança pública seria a atuação
de diversas instituições (ou atores sociais) em redes (policy networks), incumbidas de
formular e implementar políticas públicas definidas. Nessa Tese, utilizar-se-á o termo
redes de governança.46 Trata-se de um movimento posterior à democratização do Estado,

46 Outros autores trazem denominações diferentes para o mesmo objeto. Nomes alternativos às “redes de governança”
definidas nesta Tese seriam os “espaços públicos” (DAGNINO, 2002) e os “colegiados inter-institucionais” (AGRA Fo,
95
em que este busca a cooperação (ou “parceria”) de outras instituições para executar as
políticas públicas. As redes de governança têm por objetivo

“o debate entre interesses diferenciados que possa conduzir à construção de

consensos e à formulação de agendas que venham a se tornar públicas e objeto de
consideração do Estado. (...) [Elas] provêem espaços regulados democraticamente para
a administração de conflitos, e podem constituir espaços de construção de uma
dimensão propriamente pública” (DAGNINO, 2002, p. 11, 12). “São também
concebidas como fóruns públicos de captação de demandas” (TATAGIBA, 2002, p.
49).

As redes de governança estabelecem-se como um aprimoramento das

arenas políticas. Arenas seriam a representação espacial dos momentos de explicitação e
negociação de conflitos. Redes representariam um momento posterior de cooperação
entre atores sociais, na busca de consensos, em prol de objetivos comuns. Enquanto o
pluralismo retrataria a democracia representativa, a governança retrataria a democracia
participativa.
Essa cooperação é relativa, pois o Estado comumente é resistente em se
democratizar. A busca de cooperação por parte do Estado se dá por três motivos
principais (DAGNINO, 2002). Um é a cobrança social pela quebra do padrão
centralizador, autoritário e exludente do Estado. Outro é a baixa capacidade do Estado
em captar corretamente as demandas sociais, necessitando da ajuda de instituições com
maior penetração social para este fim. Por fim, a ausência do “Estado mínimo” termina
sendo preenchida pelas organizações sociais.
Exemplos de redes de governança são os conselhos de governo, também
chamados de conselhos gestores ou públicos, que podem ser consultivos ou
deliberativos. Os deliberativos teriam a incumbência de elaborar políticas públicas
juntamente ao Estado. Os conselhos são temáticos, como de saúde, educação e meio
ambiente. Podem existir diversos problemas na atuação destes conselhos, como a falta
de conselheiros capacitados, a indefinição de atribuições ou o boicote implícito por parte

2002). A governança é também chamada de “gestão cooperativa” (LAFFERTY & MEADOWCROFT, 1996b) ou de
“planejamento colaborativo” (VIG & KRAFT, 1997).
96
do Estado (TATAGIBA, 2002). É comum, por exemplo, que os conselhos se tornem mais
um espaço aproveitado pelo Estado enquanto referendo público às suas ações do que
um espaço de real elaboração participativa de políticas públicas. Ainda assim, os
conselhos gestores têm sido considerados importantes conquistas no sentido da
democratização e do controle social. Outros exemplos de redes de governança são os
fóruns, conferências, câmaras setoriais e orçamentos participativos.
A governança é um conceito útil para trabalhar conflitos. Muitos entraves
das políticas ambientais decorrem da alta densidade de conflitos sócio-ambientais não-
negociados, e daí decorre a necessidade de democratização dessas políticas (LAFFERTY
& MEADOWCROFT et al, 1996). Daí surge o conceito da governança ambiental, tal qual
definido abaixo:

“[Ocorre a governança ambiental quando] governo e sociedade civil

abraçam visões flexíveis, multi-facetadas e democráticas da conservação da
biodiversidade e do desenvolvimento sustentável, adaptadas às particularidades
sociais, culturais e ambientais de cada localidade” (tradução própria de UNESCO,
2001, apud ALFSEN-NORODON & LANE, 2002, p. 7).

A governança ambiental tem sido uma conquista social importante, fruto

do amadurecimento do ambientalismo. Ela tem gerado iniciativas de sucesso inédito
como o diálogo, em pé de igualdade, de associações populares com institutos de
pesquisa (ARNT & SCHWARTZMAN, 1992), o que é particularmente útil para reduzir a
tendência tecnocrática na elaboração de políticas ambientais.
Muitos atores sociais têm se organizado na forma de instituições
regulamentadas como ONGs (ou OSCs) e OSCIPs,47 além dos sindicatos, confederações,
associações, e outras. Essas instituições têm sido agrupadas no conceito do terceiro setor,
referindo-se à sociedade civil organizada, e diferenciando-se do setor governamental e
do privado (com fins lucrativos). O terceiro setor tende a ser mais representativo do que
os partidos e as corporações de classe porque é motivado por missões, e não por

47 OSCIP significa “Organização da Sociedade Civil de Interesse Público”, e trata-se de uma regulamentação
juridicamente mais rígida do que ONG, permitindo a captação de recursos de orçamentos públicos. OSC significa
“Organização da Sociedade Civil”, quase um sinônimo de ONG.
97
conveniências de poder político (BICHSEL, 1996). No entanto, essa tendência é
relativizada por alguns autores. Diz-se que a profissionalização técnica das instituições,
exigida para que elas cooperem com o Estado nas redes de governança, pode culminar
no afastamento das mesmas de suas bases (dos públicos que elas supostamente
representam) (TEIXEIRA, 2002). Dessa forma, algumas ONGs passam a atuar quase
como micro-empresas. Por outro lado, a profissionalização gera efeitos positivos de
fortalecimento das instituições do terceiro setor, bem como da articulação entre elas
(DAGNINO, 2002).
O processo relatado acima retrata o fenômeno do empoderamento
(empowerment) dos atores e suas organizações. O empoderamento tem sido cada vez
mais mencionado nas políticas públicas, representando um esforço de capacitação e
estabelecimento de condições de participação política dos atores. Não basta existir
canais democráticos de participação se os atores convidados não estão sensibilizados
para a importância de sua atuação, não estão capacitados ou não dispõem de condições
para isso. O empoderamento pode ser favorecido com ações educacionais e de incentivo
à participação dos atores sociais, notadamente as minorias. Dessa forma, buscam-se
mecanismos que diminuam a assimetria de poder (DAGNINO, 2002) entre os atores
sociais nas redes de governança.
Um ator social traz seus anseios e visões às redes de governança, ou seja,
traz suas concepções éticas para que sejam materializadas nas políticas públicas.
Semelhante à definição de política de Easton, Aristóteles dizia que a função da política é
expressar os códigos de ética de uma sociedade (GAARDER, 1995) – éticas diferentes
geram políticas diferentes, e este é um processo complexo, diretamente proporcional ao
tamanho do território ou da questão. Mao Yu-Shi (1994) analisa que, numa família ou
comunidade pequena, os sinais éticos são transmitidos com facilidade, e o código de
ética pode ser estabelecido informalmente. Mas em grandes escalas, é necessária a
institucionalização política dos princípios éticos, acompanhada de sistemas de
comunicação, educação e cultura para difundi-los. O autor ressalta, no entanto, que o

98
ideal seria um amadurecimento ético da sociedade de modo a prescindir de tantas leis,
regulamentações e obrigações. Por exemplo, se a proteção ambiental for inclinação
natural de um povo, não há necessidade de vigiar e punir crimes ambientais. Com esta
reflexão pode-se, em parte, explicar o caráter coercitivo das políticas públicas; como não
há um código de ética consensual, mas sim uma coexistência entre vários códigos, é
preciso uma padronização ética mínima, acompanhada de sistemas de controle dessa
padronização.
Um conflito ético de natureza ambiental foi descrito por Arne Naess,
representando a ação de diferentes atores sociais:

“Confrontos entre desenvolvimentistas e preservacionistas revelam

dificuldades para experimentar o que é real. O que o preservacionista vê e percebe
como realidade, o desenvolvimentista não vê, e vice-versa. Um prerservacionista vê e
percebe uma floresta como uma unidade viva, diversa, pulsante e favorável ao próprio
homem. Um desenvolvimentista vê quantidades de árvores distribuídas
geometricamente, e argumenta que uma estrada que passa através de uma floresta
cobre poucos quilômetros comparados com a área total, então por que tanta confusão?
E se o preservacionista insiste, ele propõe que a rodovia não toque o coração da
floresta, pensando que deste modo ela estará salva. Eles vêem a realidade de forma
diferente, possuem diferentes éticas. Ambos usam o termo floresta, mas estão falando
de coisas diferentes. Para o preservacionista, o desenvolvimentista sofre de uma
espécie de cegueira. Mas não é possível torná-lo um defensor da floresta se ele a vê
como uma lucrativa porção de madeira renovável” (Arne NAESS, 1989, apud
HOEFEL, 1999, p. 85).

2.3. Algumas Questões da Política Ambiental

A questão ambiental contém as importantes faces política e pública. Como

define a Constituição Federal Brasileira de 1988 (CF/88), no Artigo 225, o meio ambiente
é patrimônio público, sendo a qualidade ambiental direito de todos, devendo o Poder
Público e a coletividade zelar por ela. Cabe ao governo, portanto, a tarefa principal na
política ambiental, enquanto mobilizador da coletividade. O direito ambiental inova no

99
campo jurídico ao introduzir sujeitos como os “interesses difusos” ou “coletivos” para
representar a coletividade (FUKS, 1992; MACHADO, 2000).
A sustentabilidade ambiental não está contemplada no mercado:
“Entregues a si mesmas, as empresas sempre se esforçarão por externalizar seus custos ecológicos
e sociais” (I. SACHS, 1986b, p. 78). Ainda que instrumentos da Economia Ambiental
fossem implementados, isso não bastaria, pois “valorar problemas ambientais retira atenção
das políticas, valores e sistemas de conhecimento que levaram à crise, e os grupos de interesse que
as promoveram” (tradução própria de REDCLIFT & SAGE, 1994, p. 7). Em virtude dessa
ausência da esfera privada, autores da área advogam a forte presença do Estado na
questão ambiental (ARROW et al, 1995; FERREIRA, 1998; PAEHLKE, 1989).
Define-se a política ambiental pública como o conjunto de regulamentações e
ações governamentais que visam a sustentabilidade ambiental das atividades humanas,
a conservação dos recursos naturais, a recuperação de ecossistemas degradados, a
manutenção dos ciclos ecológicos e a garantia da qualidade ambiental para as gerações
presentes e futuras.
A gestão ambiental concretiza a política ambiental. A gestão
ambiental pública define-se como forma de condução de processos dinâmicos e
interativos na interface do sistema natural com o social, a partir de padrões de
modelos de desenvolvimento e conservação almejados. Ela envolve ações,
recursos e mecanismos jurídicos e institucionais. A gestão ambiental deve ser
compartilhada, mediante a participação política efetiva de todos os atores
sociais envolvidos em cada questão (adaptado de IBAMA, 2001). A gestão
ambiental trata da adequação das atividades produtivas e dos meios de vida
humanos aos limites e condições ecológicas presentes, buscando-se a
qualidade de vida atual e futura para o maior número possível de seres vivos.
Portanto, materializa-se em planejamentos contínuos de evolução dos cenários
atuais para cenários desejados de crescente sustentabilidade ambiental, ou
ecológica, das sociedades.

100
 De modo geral, as políticas ambientais dos países são muito novas,
datadas da década de 70 ou 80 (caso brasileiro). Dessa forma, apresentam
deficiências características dos processos iniciais, e são marcadas por
descontinuidades e respostas reflexas (KRAFT & VIG, 1997).

2.3.1. Conflitos Sócio-Ambientais: Propriedade Privada versus Bem Comum

Um dos temas mais recorrentes nos trabalhos em política ambiental é o
conflito entre a propriedade privada e o bem comum. Boa parte da questão ambiental
resulta da apropriação desigual de recursos naturais, do lançamento de resíduos em
áreas públicas ou pobres e da distribuição desigual do consumo. Tem-se uma “geografia
dos proveitos” e uma “geografia dos rejeitos” (GONÇALVES, 2004). Conflitos sócio-
ambientais sempre existiram, mas hoje eles são mais graves. Surgem dilemas éticos de
difícil solução, em que a degradação ambiental gera questionamentos a alguns pilares
do capitalismo, como a liberdade individual e o direito de propriedade (FUKS, 1992;
VARNER, 1994).
Dentro da temática dos conflitos sócio-ambientais aparece um novo campo
crescente no ambientalismo, o da Justiça Ambiental (CASTELLS, 1999), que se refere à
preocupação com a distribuição desigual dos danos e riscos ambientais. Essa
desigualdade tem sido relacionada diretamente com as desigualdades de classe
(RINGQUIST, 1997); em geral são os pobres, negros e outras minorias as mais expostas
aos problemas ambientais, pois habitam em áreas desfavorecidas. Por exemplo, as
indústrias de alumínio, energo-intensivas e residuosas, foram ostensivamente
transferidas dos países ricos aos pobres nas últimas décadas. Nesse âmbito, também
coloca-se em xeque a clássica assertiva de que a questão ambiental é alheia às questões
de classe e de “direita-e-esquerda” em política (HERCULANO, 2002; PAEHLKE, 1989).
Políticas ambientais brasileiras têm imposto restrições ao uso da
propriedade, principalmente através dos zoneamentos ecológico-econômicos e do
estabelecimento de unidades de conservação. Com o mesmo fim, a CF/88 trouxe o
conceito da função social da propriedade (IBAMA, 2001, p. 21, 22; MACHADO, 2000).
101
Tais questões são complicadas no cenário neoliberal, e podem até serem encaradas como
utópicas – mas elas são reais, e têm sido trabalhadas em teoria.
A história geográfica do homem pode ser vista como a progressiva
apropriação da superfície terrestre pelos grupos sociais - e esta apropriação tem
sido, quase sempre, injusta, gerando conflitos sócio-ambientais. Áreas e
recursos públicos (commons) são ostensivamente privatizados (tornando-se
commodities – mercadorias), com apoio do Estado e prejuízo para a coletividade.
A coisa pública é desonestamente apropriada tornando-se negócio das elites,
especialmente nos países de tradição colonial (MORAES, 1997; SHIVA, 1991).
Um exemplo contemporâneo é a especulação imobiliária ilegal em áreas
protegidas, a qual costuma vir acompanhada de alteração arbitrária da
legislação ambiental local, mediante alianças de empresários com políticos
(GRAF, 2000). Como resultado dos conflitos privado-públicos, têm surgido
movimentos anti-ambientais crescentes, em que grupos privados exercem
lobbies junto aos legisladores procurando escapar da regulamentação
ambiental nas suas propriedades (VIG & KRAFT, 1997).
Enquanto boa parte da legislação ambiental inclui restrições ao uso
das propriedades privadas, existe uma teoria que incentiva a privatização dos
espaços e recursos naturais – é a chamada “Tragédia dos [Recursos] Comuns”
(Tragedy of the Commons) de Garret Hardin, de inspiração neo-malthusiana e
darwinista social. Ela afirma que propriedades públicas, coletivas ou
comunitárias tendem a ser mal cuidadas, pois cada pessoa fatalmente irá tirar
o maior proveito possível da área e seus recursos, e como conseqüência a
capacidade de suporte será ultrapassada e surgirão problemas (ou “tragédias”)
ambientais (HARDIN, 1968). Dessa forma, advoga o caminho da privatização e
do autoritarismo estatal com políticas fortemente coercitivas para evitar o caos.
Trata-se da retomada da figura do Estado como o Leviathan de Thomas
Hobbes, na crença de que os homens são “naturalmente” individualistas e
competitivos entre si (“o homem é o lobo do homem”).

102
 Numerosos autores, porém, se contrapõem a essa teoria e à
privatização de recursos enquanto política ambiental. Se o meio ambiente é
definido constitucionalmente como patrimônio público, a privatização do
mesmo é uma incoerência teórica e jurídica (MOREIRA, 2000).
Os mesmos autores demonstram, nos seus estudos de caso, como
a gestão comunitária ou pública de territórios ou recursos tem gerado melhores
experiências de gestão ambiental; é o caso das Reservas Extrativistas, de
comunidades ribeirinhas, caiçaras e quilombolas. Nos estudos históricos isso é
ainda mais evidente – populações comunitárias atravessaram séculos de
sustentabilidade ecológica e igualdade social, o que pode ser encontrado ainda
hoje em comunidades ancestrais de todos os continentes (BERKES & FOLKE,
1998; WORLD BANK, 2002, p. 168).48 A competição pelos recursos só aparece
na história quando há absorção das populações tradicionais e de seus modos
de vida pelo capitalismo de mercado (DIEGUES, 1994; GONÇALVES, 1989).
A experiência demonstra que, quando grupos de interesse se
tornam sujeitos da gestão ambiental em seu próprio espaço, estes são mais
capacitados para gerar soluções criativas e eficazes (SACHS, 1986a), as quais
os planejadores externos não seriam capazes de formular. Hoje, percebe-se
considerável tendência ao cuidado coletivo dos espaços (BOFF, 1999b), e isso é
um ponto a ser potencializado pelas políticas ambientais. Mas essa tendência é
reconhecidamente incipiente, embora antiga historicamente em sociedades pré-
capitalistas, e, nas condições atuais, depende muito da Educação Ambiental
para ser desenvolvida – ou resgatada.
Paralelamente, demonstra-se que proprietários privados têm
provocado maior degradação ambiental, e que as áreas mais degradadas
normalmente não resultam das ações de seus moradores, mas sim de terceiros
ou de proprietários ausentes. Isso é nítido na exploração madeireira de florestas
nativas. A terra é facilmente re-vendida após a exploração.

48 Berkes & Folke (1998, p. 8) apresentam cinco características dos casos exitosos de gestão ambiental comunitária: 1)
População relativamente pequena e 2) Estável e 3) Homogênea em posses, em uso de tecnologias e em valores; 4)
Ocorrência de reciprocidade e confiança mútua; 5) Baixo custo para o exercício da gestão ambiental.
103
 “Interesses privados e coletivos parecem irremediavelmente
antagônicos. A propriedade privada dos recursos naturais não resolve o
“dilema de Hardin”, ao contrário, a lógica econômica privada é, por
excelência, imediatista. Exige o máximo uso atual do “capital natural”
em detrimento do uso futuro” (SOUZA, 2002, p. 73).

Em resumo, Garret Hardin não levou em conta a capacidade e a

tendência ética que as pessoas têm de se organizar e cooperar em prol da gestão
ambiental; ele só considerou a tendência competitiva. É bem verdade, no
entanto, que, em diversos locais, ainda observa-se a predominância de
comportamentos individualistas e competitivos.
Hoje se assiste, portanto, a uma disputa de visões antagônicas; a que
defende o fortalecimento da gestão comunitária de recursos, com ênfase na auto-
sustentabilidade local, e a que procura privatizar os recursos naturais gratuitos do
planeta, numa “fuga para a frente” ou num “ato de desespero” do capitalismo (KURZ,
2002). A tendência privatista se faz presente na política ambiental atual com relação a
bens comuns como a água doce (cobrança pelo uso da água), a atmosfera (cotas de
carbono) e os animais silvestres (manejo de fauna). A privatização de recursos como a
água pode ter conseqüências éticas e ecológicas bastante perigosas.49 Ao mesmo tempo,
aumenta-se a abrangência da exclusão social, privando os desfavorecidos de mais
recursos necessários à vida, e intensifica-se a visão antropocêntrica e utilitarista.
Há dois caminhos básicos de mediação de conflitos sócio-
ambientais, ou de construção da gestão ambiental comunitária: 1)
Disseminação da Educação Ambiental e da informação ambiental em geral (o
direito a saber - right to know); 2) Democratização da política através da
governança ambiental, em que os atores sociais, especialmente os mais
afetados, são chamados à participação e negociação de conflitos nas arenas
políticas. A democratização da política ambiental tem sido cada vez mais
estudada e defendida, e está presente na Agenda 21 e nos pronunciamentos de

49 Cf PETRELLA, 2002.
104
órgãos internacionais como o PNUMA, o PNUD e a UNESCO (LAFFERTY &
MEADOWCROFT et al, 1996).
Um momento especialmente importante de democratização no
processo das políticas públicas é o da elaboração da agenda de decisões
(FIORINO, 1996) – seria bom que existissem fóruns abertos de consulta pública
já neste momento, como ocorreu, recentemente, na I Conferência Nacional do
Meio Ambiente, em 2003. Organizada em blocos, ela se deu desde a esfera
municipal até a federal.
Nessa temática ressalta-se a importância da descentralização das
políticas ambientais. O nível local, que pode ser ainda menor do que o
municipal, é espaço relevante e privilegiado, onde podem ocorrer verdadeiros
“laboratórios de democracia [ou governança] ambiental” (KRAFT, 1996). A
descentralização, no Brasil, foi consolidada com a CF/88 nos artigos 23, 29 e
30. Porém, é necessária uma solução de compromisso inteligente entre a
descentralização e a existência de um poder central, pois a descentralização
excessiva pode levar a um conjunto de políticas fracas, desconexas ou até
conflitantes (KRAFT & VIG, 1997).

2.4. Política Ambiental Transversal

A opinião pública em prol da questão ambiental oscila muito em relação

aos picos de crise econômica (KRAFT, 1996). Ainda prevalece a visão de que as
prioridades ambientais são anti-progresso ou assunto periférico (SHIVA, 1991). No
momento atual, marcado por crises econômicas, desemprego e instabilidades políticas, a
questão ambiental está com baixa expressividade pelo mundo – e isso pode refletir na
queda de qualidade das políticas ambientais.
Reformar a política ambiental nas bases em que ela se encontra
não é suficiente. São necessárias mudanças sistêmicas em instituições
políticas, sociais e econômicas. Como está ratificado na Agenda 21 e no
pensamento de vários autores, são necessários novos modelos de
105
desenvolvimento, a serem orientados pelas prioridades ambientais. Para atingir
esse objetivo, esta Tese enfoca o caminho da internalização da sustentabilidade
ambiental nas políticas públicas como um todo, ou seja, o da política ambiental
transversal. Desse modo, além da política ambiental setorial, se faz necessária
uma matriz de políticas ambientais que perpasse as demais políticas. A seguir,
são apresentadas diversas indicações da literatura nacional e estrangeira que
caminham neste sentido.
Antonio Carlos R. Moraes (1997) é o autor pesquisado que mais
expressa essa idéia. Diz ele que o caráter holístico da questão ambiental não a
possibilita manter-se numa política isolada.50

“Por determinações intrínsecas a seu campo de atuação, um

bom planejamento e execução de políticas ambientais requer diálogos
variados e uma articulação de diversos interlocutores na área pública e
privada. (...) Neste sentido, os órgãos ambientais não podem ser vistos
como mais um setor de administração, mas como um elemento de
articulação e coordenação intersetorial, cujas ações perpassem
diferentes políticas públicas. O ambiental deve ser, assim,
concebido como um vetor que necessita internalizar-se nos diversos
programas e ações estatais dando-lhes também um elemento de
articulação” [grifos da autora] (p. 23).

M. Cabral (1998), num estudo sobre o Estado do Amapá, defende

que o desenvolvimento sustentável seja o eixo de uma matriz de políticas
públicas com vistas a um novo modelo de desenvolvimento. Isto envolve todas
as esferas da administração pública, mas é dada maior ênfase àquelas
envolvidas com a economia e o desenvolvimento. Sérgio Melnick (1980)
acrescenta: “Os enfoques que consideram o meio ambiente como ‘mais uma
variável’ do desenvolvimento caem em manifestações superficiais do problema”
(tradução própria, p. 237).
Nobre & Amazonas (2002) sustentam:

50 Neste ponto, Roberto Guimarães (1991), Redclift & Sage (1994) e Edgar Morin (2001) concordam com ele. Leonardo
Boff (2002) conclui: “Na medida em que cresce a consciência planetária, cresce também a convicção de que a questão do meio ambiente, da
ecologia, é o contexto de tudo, das políticas públicas, da indústria, da educação e das relações internacionais” (p. 115).
106
 “A problemática ambiental, a partir da década de 70, vem
marcada por diferentes e sucessivas tentativas de
institucionalização, cujo elemento central passa a ser então o projeto
de elevar a questão ambiental ao primeiro plano da agenda política
internacional e fazer com que as preocupações ambientais penetrem e
conformem as decisões sobre políticas públicas em todos os
níveis” [grifos da autora] (p. 25).

A. Remigio (1994), num estudo sobre as Filipinas, demonstra que o

melhor momento da política ambiental neste país foi quando houve sua
integração com as políticas de desenvolvimento e macro-planejamento. Ele fala
numa abordagem sistêmica e integrada de políticas públicas, em que as
considerações ambientais são explicitamente inseridas nas decisões. E
acrescenta que os insucessos verificados podem ser explicados porque só se
integrou a política ambiental com a econômica, e não com as demais.
M. Jänicke (1996) afirma que um dos fatores de sucesso para as
políticas ambientais é a cooperação entre políticas (interpolicy cooperation), e
que isso tem sido muito enfatizado na literatura. R. Axelrod (1997) recomenda,
para as políticas da União Européia, a “integração das considerações
ambientais na formulação e na implementação das políticas econômicas e
setoriais, na decisão das autoridades públicas, na condução dos processos
produtivos e nos comportamentos e escolhas individuais” (tradução própria, p.
311).
Kraft & Vig (1997) argumentam a favor da permeabilidade de todas
as instituições públicas à questão ambiental, e enfatizam o momento da
elaboração da agenda. Em outro artigo, afirmam: “Talvez o maior obstáculo para
uma política ambiental mais racional e efetiva, no presente, seja a ausência de
mecanismos de integração e coordenação de ações políticas com base numa
estratégia abrangente de seleção de prioridades” (tradução própria de VIG &
KRAFT, 1997, p. 367).
Marcel Bursztyn (2002), Leila Ferreira (1998) e Eduardo Viola
(1999) afirmam que boa parte da fraqueza da política ambiental brasileira
decorre de seu caráter setorial ou isolado. Neli Mello (2002), ao analisar a Lei da
107
Política Ambiental Brasileira (Lei 6.938 de 1981), pronuncia: “[Esta lei] já
apontava que a política ambiental não poderia ser apenas uma política setorial
compensatória, e que seus princípios deveriam ser incorporados pelas diversas outras
políticas públicas” (p. 62).
Severino Agra Filho (2002), num estudo sobre o instrumento da
Avaliação Ambiental Estratégica51 (AAE), advoga a necessidade de se integrar a
política ambiental às demais, e enxerga uma tendência crescente neste sentido
em nível mundial. Para isso, comenta a necessidade de se

“superar a rigidez estrutural de ministérios quase autônomos,

visando possibilitar as articulações indispensáveis para se engendrar
uma cultura cooperativa de participação, de negociação e de consenso
político capaz de transcender as visões setoriais” (p. 127).

Robert Paehlke (1989) defende a integração de um conjunto de

políticas públicas para abordar a questão ambiental, e afirma que este processo
pode levar a um melhoramento geral das mesmas. Antonio Carlos R. Moraes
(1997) partilha desta opinião. Em outras palavras, o fato de que políticas
públicas sejam integradas em uma matriz comum pode promover, como
externalidade positiva, um avanço no processo político como um todo. O esforço
de integração pode obrigar as equipes envolvidas a melhorar a qualidade de seu
trabalho, ou ao menos a repensá-la, dentro da tarefa de harmonização de
conteúdo, linguagem e metodologia de diferentes políticas. Quando uma macro-
equipe é formada, e principalmente se isso for acompanhado de perto pelos
superiores na hierarquia (um prefeito ou governador, por exemplo), é quase
natural o aumento da responsabilidade e da qualidade do desempenho do
servidor público (qualidade essa pouco ou nada avaliada no Brasil). A

51 A AAE é um novo instrumento do licenciamento ambiental que representa um importante exemplo de

transversalidade da questão ambiental. Ela consiste num conjunto de procedimentos de avaliação prévia de impactos
ambientais que se faz sobre os macro-programas de planejamento e desenvolvimento. A AAE remete a questão
ambiental a um patamar mais elevado do que a confecção fragmentada de EIA / RIMAs, os quais não dão conta de
avaliar os impactos sistêmicos dos diversos empreendimentos. A AAE fornece um estudo de base, com referência à
macro-região e aos macro-objetivos sociais para que os empreendimentos possam ser pensados. Sua implementação é
ainda embrionária, no Brasil e no mundo.
108
integração das equipes que representam as instituições políticas setoriais se dá
na forma das redes de governança ambiental, vitais para o exercício da
transversalização.
Com os aportes da literatura apresentada, pôde-se elaborar 11
aspectos úteis para a formulação de políticas ambientais transversais no
conjunto das políticas públicas de um governo. São eles:

11 Aspectos da Política Ambiental Transversal

1) Esforço de planejamento de conteúdos e objetivos comuns entre as políticas

públicas, segundo o enfoque ambiental;

2) Disposição e comprometimento da equipe de governo com este esforço;

3) Compromisso com a qualidade da elaboração de políticas públicas, através

da metodologia racional, enfatizando-se o planejamento e a avaliação;

4) Criação de novas instituições públicas ou reforma das existentes, com

atenção às dinâmicas organizacionais;

5) Criação de novas metodologias, com o auxílio da teoria da complexidade,

para integração das diferentes políticas e instituições;

6) Esforço de harmonização entre linguagens e métodos das diferentes

instituições envolvidas, acompanhado de um bom sistema de comunicação e
socialização de informações;

7) A transversalização é uma tarefa nova que envolve experimentação e,

portanto, deve ser processual e flexível;

8) Formação de redes de governança ambiental com instituições não-

governamentais de diversas origens já na fase de elaboração da agenda;

9) Pesquisa de conhecimentos interdisciplinares necessários, acompanhada de

um processo contínuo de capacitação e educação ambiental da equipe de
governo;

10) Necessidade de um órgão coordenador central, o qual tem a

responsabilidade de:
a) Re-afirmar constantemente as macro-prioridades e objetivos;
b) Zelar pela integração das instituições e políticas;
109
c) Promover a avaliação contínua do processo;
d) Buscar apoios e recursos financeiros;

11) Estabelecimento de mecanismo que assegurem a continuidade

administrativa de políticas bem avaliadas;

No cenário atual, o Ministério do Meio Ambiente (MMA) brasileiro

tem difundido o discurso da política ambiental transversal, como demonstra a
fala da Ministra Marina Silva (2003a) em sua posse:

“Procuraremos levar o desenvolvimento sustentável, em todas

as suas dimensões, para o coração dos governos e das decisões de
Estado. (...) Internalizar o meio ambiente no coração das decisões de
governo é um grande e emblemático desafio que vai do Presidente Lula
ao conjunto dos ministros e outras autoridades. (...) É no semi-árido que
se dá, mais do que em qualquer outra região do país, o encontro da
pobreza com a necessidade de uma política ambiental transversal.
(...) Temos a tarefa histórica de processar a ação transversal entre os
vários organismos e setores do ministério, quanto à operacionalização
do conceito de sócio-ambientalismo. (...) Um eixo principal do Ministério
será o da transversalidade interna e externa na construção de
políticas públicas de governo. (...) A Amazônia é um dos espaços onde
teremos que fortalecer especialmente os laços de ação transversal do
Governo Lula” [grifos da autora].

No Texto-Base da I Conferência Nacional do Meio Ambiente, a

transversalidade da questão ambiental recebe muita ênfase, e ao longo do texto
recomenda-se a elaboração de agendas comuns entre o MMA e outros 11
ministérios, como o de Transportes, o de Minas e Energia e o de Planejamento
(MMA, 2003).
Governadores do Acre e do Amapá demonstraram um firme
interesse pela política ambiental transversal em seus estados. É o que se pôde
verificar no Amapá, onde João Capiberibe governou de 1995 a 2002, e no Acre,
cujo governador Jorge Viana tomou posse em 1999 e deverá permanecer até
2006. Ambos foram re-eleitos. Embora não tenham utilizado, literalmente, o
termo “política ambiental transversal”, ele está implícito nos respectivos

110
programas de governo, os quais pautam-se na “institucionalização do
desenvolvimento sustentável”.
Alain Ruellan (2002) afirma que estas são as únicas iniciativas
governamentais concretas de desenvolvimento sustentável no Brasil, que elas
são inovadoras em nível mundial e que se valem de um conjunto de políticas
públicas coerentes entre si. O Presidente Lula, quando era candidato, afirmou
que as experiências do Acre e do Amapá deveriam ser expandidas para os
outros estados.52 Órgãos financiadores da Amazônia também se voltam a esses
estados: “Dois governos estaduais da Amazônia, o Amapá e o Acre, elegeram a
proteção ambiental ativa e o desenvolvimento sustentável como princípio básico
de seu programa de governo” (GTZ, 2000, p. 3).
A política ambiental transversal surge como oportunidade de busca
de novos modelos de desenvolvimento em que a sustentabilidade sócio-
ambiental seja priorizada. Trata-se de um processo novo, experimental e
variável conforme as particularidades locais. Espera-se que a análise dos
estudos de caso do Acre e do Amapá possa fornecer subsídios metodológicos
para esta nova concepção de política ambiental.
Cabe aqui, porém, uma reflexão de contraponto; com a
transversalização da questão ambiental ao longo das políticas públicas, não há
o risco de pulverizar demais a questão, resultando num paradoxal
enfraquecimento da política ambiental, ou numa não-política?
As questões teóricas se tornam transdisciplinares quando surgem
demandas públicas fortes e necessárias a respeito (HÄBERLI, 2000). Este é o
movimento que se assistiu na transversalização da Educação Ambiental e de
outros temas pelas disciplinas curriculares. Porém houve pontos negativos no
processo. Hoje, diversos educadores se queixam de que não há uma disciplina
própria (setorial) de Educação Ambiental, não havendo espaço para debates das
questões ambientais como um todo. Em algumas escolas, elas são

52 Discurso transcrito da II Conferência da Amazônia (Amapá: 2o. semestre/2002), em

www.conferenciadaamazonia.com.br em 19/09/2002.
111
sumariamente “recortadas” ao longo das disciplinas. De fato, um espaço
próprio, temático, é necessário, para que se exerça o esforço interdisciplinar de
equacionar as questões no seu conjunto. Volta-se às reflexões anteriores; se a
questão ambiental é holística ou sistêmica em essência, é preciso que se esforce
por manter espaços em que elas possam ser abordadas em sua totalidade e
complexidade.
A transversalização da política ambiental tem sido requerida, como
foi demonstrado através dos trabalhos de vários autores. A política ambiental
setorial, sozinha, é enfraquecida diante da super-valorização de políticas
econômicas e produtivas, que por sua vez têm sido incoerentes com a política
ambiental (ARROW et al, 1995). E como governar com políticas públicas
divergentes entre si? Mas se a transversalização da política ambiental é
necessária, como ficará seu espaço setorial? Qual é o balanço mais adequado
entre estas modalidades?
O desafio está colocado, e certamente a política ambiental setorial é
importantíssima, com seu espaço de autonomia, órgãos públicos e
conhecimentos específicos. Antes, ou ao mesmo tempo, em que se
“transversaliza” a política ambiental, é preciso desenvolver seu próprio
arcabouço setorial (ainda incipiente em todos os estados brasileiros, por
exemplo). É preciso gerar uma solução de compromisso entre o setorial e o
transversal, pois ambas as modalidades são importantes, se complementam e
se retro-alimentam. Faz-se necessário um cuidado para que a transversalização
não resulte em pulverização da política ambiental, mas sim, de crescimento de
abrangência da mesma, como um passo a mais, uma ferramenta
complementar, necessária para estimular, de fato, modos de vida
ambientalmente sustentáveis.

112
 3. O ESTUDO DE CASO PRINCIPAL:
POLÍTICAS AMBIENTAIS TRANSVERSAIS
DO ESTADO DO ACRE ENTRE 1999 e 2004

Neste capítulo apresentam-se as políticas ambientais recentes do Estado

do Acre, pesquisadas ao longo das duas gestões de governo intituladas “Governo da
Floresta”. A escolha deste objeto se deu em virtude da coerência entre este Programa de
113
Governo e a concepção de política ambiental transversal deste trabalho. O estudo de
caso foi planejado e realizado com as lentes teóricas dos capítulos 1 e 2.
O Programa de Governo do Acre enfoca a “institucionalização do
desenvolvimento sustentável”. Embora se utilize outro conceito, em certa medida,
algumas propostas do Programa são semelhantes às desenvolvidas em nosso conceito
de política ambiental transversal. Como foi comentado, há uma gama enorme de ações
diferentes sendo chamadas de desenvolvimento sustentável no mundo, sendo
necessário defini-lo caso a caso.
O capítulo se inicia com um histórico e caracterização sócio-ambiental do
Acre, seguido dos principais resultados da pesquisa de campo, incluindo a estrutura de
governo, os principais programas e projetos e os instrumentos de gestão ambiental em
curso. O objetivo é analisar as políticas ambientais do Estado, quanto à sua
transversalidade.53 Inclui-se uma avaliação comparativa com políticas anteriores. Para
uma avaliação mais consistente, desenvolveram-se indicadores de sustentabilidade
ambiental para o Acre, analisados no fim do capítulo.

3.1. Caracterização do Estado

3.1.1. A Ocupação do Acre

A ocupação territorial do Acre pode ser descrita em quatro grandes
fases (ARAÚJO, 2000). A primeira fase, de data antiga e desconhecida, é a de
povos ancestrais, os índios, em suas diversas etnias. A segunda fase se iniciou
no fim do século XIX, com a maciça chegada de nordestinos para o extrativismo
da borracha. Houve dois ciclos da borracha: um de 1877 a 1912 e outro de

53 Nesse capítulo, em alguns momentos, a transversalidade da política ambiental será referida apenas por
“transversalidade”.
114
1942 a 1945. A terceira fase se deu a partir da década de 60, com a ocupação
por fazendeiros, principalmente do Sul e Sudeste do país. A quarta fase, a
atual, pode ser descrita pela crescente participação política de atores sociais
como seringueiros, trabalhadores rurais, índios e técnicos das áreas florestal e
ambiental. Algumas dessas participações resultam em atividades sociais
ambientalmente mais sustentáveis. De modo geral, estas fases (exceto, talvez, a
primeira) se deram com numerosos conflitos pela apropriação da terra e dos
recursos naturais.
A chegada dos nordestinos para a extração da borracha no final
século XIX, em cerca de 160 mil pessoas (ALMEIDA, 1993), foi marcada pelas
violentas “correrias”, constituindo-se da expulsão ou escravidão dos nativos,
patrocinadas pelos seringalistas - os novos proprietários de terra, em glebas
denominadas de seringais. No segundo ciclo da borracha, em meados do século
XX, uma nova leva de nordestinos foi trazida e a ocupação foi também violenta;
de 1936 a 1954 houve significativo extermínio de índios (ARAÚJO, 2000).
O primeiro ciclo da borracha ocorreu quando ela despontava com
importância crescente na indústria européia e norte-americana, principalmente
com a difusão dos automóveis no começo do século XX. Mas desde 1860 os
seringais do Acre54 foram descobertos pelas expedições estrangeiras. A
borracha amazônica tornava-se o produto mais importante das exportações
brasileiras,55 e um Estado quase vazio de ocupação “civilizada” passava a ser
alvo de políticas federais de ocupação e desenvolvimento.

54 Nessa época, o Acre passou por diversos ciclos políticos entremeadas pela guerra com a Bolívia. Pertenceu à Bolívia
de 1867 a 1903 e tornou-se até mesmo um país independente (por Dom Luiz Galvez), de julho de 1899 a março de 1900.
Os EUA foram patrocinadores de soldados bolivianos, através do Bolivian Sindicate, interessados na riqueza dos seringais.
Em 1902, a Revolução Acreana, em que patrões e seringueiros se uniram sob o comando de Plácido de Castro, resulotu
na vitória da guerra e pressionou o Governo Brasileiro a defender o Acre. Em 1903, pelo Tratado de Petrópolis, o Acre foi
comprado da Bolívia (por 2 milhões de libras), tornando-se parte do Estado do Amazonas. Em 1904 o Acre é decretado
Território Federal e, apenas em 1962, um Estado do Brasil (CAVALCANTI, 1983; WOLFF, 1999).
55 Em 1910, a borracha representava 91% do valor da produção do setor primário e 40% das exportações brasileiras.
Hoje, todos os produtos extrativistas juntos não ultrapassam 2% deste setor (ARNT & SCHWARTZMAN, 1992;
EMPERAIRE, 1997), e o Brasil importa 73% da borracha que consome (ALLEGRETTI, 1994). Nos tempos áureos, a
borracha rendeu muito. Gonçalves (1990) ironiza: “... [os patrões] faziam charuto com dinheiro e mandaram construir o Teatro de
Manaus, altamente sofisticado” (p. 44). Diz-se que os seringueiros também gozavam de boas condições aquisitivas nessa
época – era comum a compra de artigos supérfluos, como uísque escocês.
115
 Pela via fluvial, os Governos Federal e estaduais do Pará e
Amazonas passaram a enviar os milhares de nordestinos ao Acre. Muitos deles
eram trabalhadores rurais empobrecidos pela seca e pela exploração
latifundiária e, incentivados pela propaganda governamental e das empresas
seringalistas emergentes, viam no “eldorado” amazônico sua chance de fazer
fortuna. A perspectiva de um trabalho autônomo na Amazônia era atraente.
A imagem construída era diferente da realidade. Eram intensas as
dificuldades de viver na floresta tropical, completamente diferente de seu bioma
de origem. O “eldorado” parecia mais um “inferno verde” (nas palavras de
Alberto Rangel), e os seringueiros tiveram de aprender, a duras penas, a abrir
trilhas e se orientar na mata, a extrair e beneficiar a seringa, a enfrentar novas
doenças como a malária, a lidar com animais silvestres e a conviver com terras
alagadas. Após alguns anos de relações nada pacíficas, os seringueiros se
integraram com os índios, diante da necessidade de aprender a viver na floresta
(MENDES, 1990).
A perspectiva de fazer fortuna foi, em certa medida, frustrada. O
trabalho na seringa era pesado e de poucos rendimentos, porque o seringalista,
ou patrão, controlava o preço da borracha e de todos os produtos que o
seringueiro consumia, trazidos de fora: da alimentação ao vestuário, remédios e
tudo o mais, no sistema chamado de aviamento. Os seringueiros eram
expressamente proibidos de praticar qualquer agricultura. A troca, sempre
desigual, tornava os seringueiros cada vez mais endividados, numa espécie de
“escravidão econômica” (SOUZA, 1978).
A unidade geo-econômica básica, referencial vivo ainda hoje, era o
seringal. O seringal é uma área florestal biodiversa, porém rica em seringueiras.
Ele é composto de diversas colocações, áreas que abrigam, cada qual, uma
família. Cada colocação se define por conter três “estradas de seringa”;
sinuosas trilhas ricas em seringueiras. Tipicamente, cada colocação abrange
300 hectares, e os seringais, 18 mil hectares. As relações sociais no seringal
são bastante específicas e comunitárias – a caça, quando farta, é sempre

116
compartilhada entre as colocações mais próximas, independente do grau de
amizade.
O primeiro ciclo da borracha declinava a partir de 1913, quando o
Brasil vivenciou a crise da exportação gumífera em razão da alta produtividade
das monoculturas de seringueiras na Ásia, formadas com sementes acreanas.56
A maioria das casas aviadoras faliu, a pobreza assolava o Acre e a agricultura
de subsistência tornava-se a única saída para os seringueiros, que com isso
enfrentavam novas dificuldades de adaptação. Uma conseqüência positiva foi a
diversificação do extrativismo na busca de outras fontes de renda, como a
castanha-do-brasil, o açaí e o cupuaçú (MENDES, 1990). Dois impactos sócio-
ambientais começaram a tomar corpo nesta época; o desmatamento e o êxodo
rural para núcleos urbanos despreparados.
O segundo ciclo da borracha se deu em 1942, pois os seringais
asiáticos haviam sido tomados pelos japoneses, rivais dos EUA e dos países
aliados na 2a. Guerra Mundial. Iniciou-se uma nova corrente migratória do
Nordeste brasileiro para o Acre, em que os dados da literatura oscilam de 50
(ARAÚJO, 2000) a 100 mil pessoas (ARNT & SCHWARTZMAN, 1992). Grande
parte do financiamento a esta empreita veio dos EUA em aliança com o Governo
Brasileiro, que recrutou migrantes com o slogan do “soldado da borracha”. Os
que não se alistavam nas Forças Armadas deveriam trabalhar na produção de
borracha, para alimentar os pneus dos tanques e aviões.
Do ponto de vista dos seringueiros, as difíceis condições de vida
foram semelhantes às do primeiro ciclo. Praticamente não havia apoio à
produção, à saúde ou à educação. Com vida ainda mais curta, este ciclo se
encerrava junto com a guerra, em 1945.
A partir da ditadura militar iniciada em 1964, a Amazônia passou a
ser ocupada com robustos projetos federais. A ideologia difundida era a de
ocupar a Amazônia para garantir a soberania brasileira nesse território;

56 As sementes foram levadas pelo inglês Henry Wickham, do Kew Botanic Garden, em 1876 (WOLFF, 1999). Alguns
analistas classificam esta remessa de sementes como um emblemático caso de biopirataria, em que o país e a população
tradicional de origem não são consultados ou recompensados pelo seu uso e benefícios derivados (SILVA, 1991).
117
“integrar para não entregar”. A visão acerca da Amazônia, na época, era a de
um vazio demográfico a ser ocupado e de “celeiro do mundo”, apostando na sua
viabilidade agro-pecuária. Praticamente não havia uma opinião pública de
conservação florestal no Brasil. A conservação era tratada em alguns meios
acadêmicos e pelos emergentes movimentos ambientalistas, mas permanecia
abafada pela ditadura (AB’SABER, 1996).
Nesse contexto, políticas de desenvolvimento da Amazônia
trouxeram empreendimentos agro-pecuários, madeireiros, de mineração e de
infra-estrutura (hidrelétricas, termelétricas e rodovias). Procurava-se
modernizar a Amazônia, e o extrativismo foi sendo tratado como um atraso
(ACRE, 2000a; BAKX, 1990).
Embora o Governo Federal concedesse bem mais incentivos para
latifundiários e empresários estrangeiros, ao invés de pequenos proprietários, o
discurso era populista. Falava-se em reforma agrária. Para este fim, criaram-se
órgãos como a SUDAM, a SUFRAMA e o INCRA, os quais só muito
recentemente começaram a incorporar critérios ambientais em suas ações.
Como resultado, tomou forma a crescente imposição de impactos sócio-
ambientais na Amazônia, composta por desmatamentos, queimadas, poluição das
águas, degradação de imensas porções de terra, inchaço da periferia das cidades,
concentração de renda, destruição de etnias indígenas, pauperização de colonos sem
condições de trabalho e conflitos sociais generalizados.
Com essa ocupação, nos anos 70 as terras do Acre foram vendidas
rapidamente. Muitos seringais foram devastados e transformados em pastagens, na
“corrida às terras baratas”. Entre 1970 e 1975, 80% das terras do Estado foram vendidas.
(ARNT & SCHWARTZMAN, 1992, p. 161; CAVALCANTI, 1983; IMAC, 1989). Tratou-se
de um processo violento; índios e seringueiros eram controlados, expulsos ou
assassinados. Em dado momento, 60% dos seringueiros acreanos fugiram para os
seringais da Bolívia (MENDES, 1990). Houve novo êxodo rural, com a população de Rio
Branco quase triplicando em 10 anos (BAKX, 1990).

118
 Os seringueiros organizaram sua resistência na forma dos “empates”, dos
quais o primeiro ocorreu em 1976, no município de Brasiléia (ARNT &
SCHWARTZMAN, 1992). O empate foi uma resistência pacífica ao desmatamento, em
que famílias inteiras se posicionavam entre os tratores e as árvores. Nas palavras de
Chico Mendes (1990):

“O empate é uma forma que nós descobrimos, dos seringueiros se organizarem em

mutirões e se deslocarem para os locais de desmatamento, se colocarem entre os peões
e a floresta e desmobilizar seus acampamentos, dialogar com eles e forçá-los à
retirada. (...) Mas enfrentar como? Armados? (...) não tínhamos força para isso.
Resolvemos criar um movimento pacifista, aí acionamos mulheres e crianças para o
movimento de paz” (p. 15).

Os empates deram resultado e alcançaram visibilidade na imprensa.

Começavam a tomar corpo, no Estado, movimentos sociais crescentemente politizados,
os quais se associavam com ONGs ambientalistas ao perceberem que seus objetivos
eram coerentes entre si; o meio de vida dos extrativistas e a conservação ambiental. O
expoente destes movimentos foi o seringueiro Chico Mendes.
Chico Mendes se projetou no Sindicato de Trabalhadores Rurais de
Xapuri. Em 1979, transformou a Câmara Municipal de Xapuri num grande fórum de
debates entre lideranças sindicais e religiosas, e por esta atitude “subversiva” foi
torturado. Fundou o Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS) em 1985, e, em 1987, ele
chegou a discursar no Senado Norte-Americano, protestando contra os impactos da
pavimentação da BR-364 (financiada pelo BID). Ganhou diversos prêmios internacionais
nessa época. Chico Mendes, como outros seringueiros, foi assassinado em 1988, a
mando de um fazendeiro de Xapuri (Darli Alves – suas fazendas são prósperas até
hoje).
A política das Reservas Extrativistas foi concebida pelo CNS e
implementada mediante sua luta. Em 1990 foram decretadas as duas primeiras reservas
do Acre e do Brasil: a do Alto Juruá e a Chico Mendes.

119
3.1.2. O Acre Hoje: Uma Descrição Sócio-Ambiental e Econômica
Pode-se dizer que o Acre constitui-se, dialeticamente, num
território de acentuadas potencialidades sócio-ambientais entremeadas pelos
problemas persistentes.
As pressões pró-desmatamento continuam crescentes, parte delas
oriundas de políticas públicas estaduais e federais (MELLO, 2002). E, embora a
cultura do extrativismo e da vida na floresta se mantenha, o povo do Acre
parece possuir laços mais fortes com sua cultura original nordestina, mais
voltada à agro-pecuária.
As potencialidades sócio-ambientais do Acre se devem à sua
tradição extrativista e às organizações sociais presentes que possuem certo
enfoque ambiental, além de significativa preservação da biodiversidade e da
cultura indígena (IMAC, 2001). Cerca de 11,43% do território acreano foi
desmatado até 2003 (INPE, 2004), valor considerado baixo diante de outros
estados amazônicos.57 O Estado é de grande importância ecológica, pois contém
um hot spot de biodiversidade58 no Parque Nacional da Serra do Divisor, o qual
tem sido sugerido como campeão da biodiversidade amazônica por alguns
pesquisadores (RYDLE, 2001).
O Acre situa-se no extremo da Amazônia Ocidental, fazendo
fronteira com Amazonas, Rondônia, Bolívia e Peru. Sua área é de cerca de
15,31 milhões de hectares distribuídos em duas bacias hidrográficas, a do Alto
[Rio] Juruá e a do Alto [Rio] Purus. Sua população é de 600 mil pessoas, da qual
quase metade reside na capital, Rio Branco; 68% da população do Acre é
urbana (IBGE, 2004).
O Acre é dividido em 22 municípios. Cruzeiro do Sul, maior centro
do Vale do Juruá, é o segundo maior município, e quase todo seu consumo de

57 Existem muitas incertezas nos dados do desmatamento. Eles são obtidos da interpretação de imagens de satélite,
porém estas não captam o desmatamento total de floresta primária, mas sim as maiores áreas abertas. O INPE, Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais, é a fonte oficial dos dados de desmatamento. No entanto, nas entrevistas da pesquisa de
campo e em algumas literaturas encontram-se valores maiores, de até 14,58% do Estado desmatado (FUNTAC, 1996,
apud Acre em Números, 2001, p. 21).
58 O hot spot é um conceito criado pela Conservation International para representar os locais mais biodiversos do mundo.
120
produtos industrializados vem de Manaus pelo Rio Juruá; a outra parte vem de
Porto Velho e de Rio Branco por via aérea.59 Como os demais estados
amazônicos, o Acre, composto de floresta tropical úmida, apresenta enormes
dificuldades de acesso. Graças à colonização da borracha, quase toda a área
rural do Acre é ocupada, particularmente ao longo dos rios. Porém, boa parte
dos rios não é navegável em boa parte do ano.
Os mapas 3.1. e 3.2. a seguir trazem, respectivamente, as
principais bacias hidrográficas e as unidades de conservação do Estado do
Acre.

A área mais degradada do Estado é a do eixo da BR-317, de Rio

Branco a Assis Brasil, passando por Xapuri e Brasiléia. Nas Regiões do Alto e
Baixo Acre, por onde passa esta BR e suas estradas vicinais, tem-se o dado de
86% de desmatamento (REYDON, 2002). A BR-317 tem sido chamada de
Estrada do Pacífico, pois se pretende transforma-la numa grande via de
comércio exterior quando seu prolongamento através do Peru for pavimentado.
A estrutura fundiária do Acre é confusa, com alta ocorrência de
conflitos, grilagem e invasões. A disponibilidade de dados é baixa, e boa parte

59 A população de Cruzeiro do Sul muito se ressente do seu isolamento rodoviário. Alega-se que o custo de vida é alto
por motivo deste isolamento, já que os produtos industrializados chegam de Manaus, em navios, ou de outros locais, em
aviões. A BR-364, que liga Cruzeiro do Sul a Rio Branco, apresenta apenas alguns trechos asfaltados, e só se percorre o
trecho todo, no máximo, durante os 3 meses mais secos do ano (de julho a setembro). Outros municípios do Acre
sofrem ainda mais com o isolamento e dependem do tráfego aéreo até mesmo para tratamentos de saúde minimamente
sofisticados.
121
das terras ainda não foi cadastrada pelo INCRA. Diversos documentos
governamentais recomendam ações urgentes para atacar os problemas
fundiários do Estado (ACRE, 2000). A estrutura fundiária oficial,
reconhecidamente imprecisa, é a seguinte:

TABELA 3.1.
Estrutura Fundiária do Acre
Ite Tipo de Ocupação da Terra % da Área do
m Estado
1 UCs de proteção integral 9,80
2 UCs de uso sustentável 24,90
3 TIs 13,10
4 PAEs (projetos de assentamento agro- 1,27
extrativista)
5 Terras do INCRA sem destinação 7,37
6 PADs e pequenos colonos
60 9,00
7 Áreas particulares documentadas 25,99
8 Áreas particulares sem titulação 5,73
9 Urbanas + militares 2,84
FONTES: Adaptação de ACRE, 2000, vol. II, p. 35. (Dados de INCRA, FUNAI, IBAMA e IMAC
[estes atualizados segundo Tabela de Áreas Naturais Protegidas de agosto de 2004])

Somando-se os itens de 1 a 5 da tabela acima, tem-se o dado de

cerca de 48% de áreas protegidas no Acre, na forma de unidades de
conservação (UCs) e terras indígenas (TIs).61 Porém, boa parte destas UCs ainda
não foi implementada, somente decretada. Além disso, as UCs e TIs não têm
sido conservadas a contento – há muitas destas áreas sendo desmatadas ou
sofrendo extração predatória de madeira.
A matriz econômica do Acre ainda não é expressiva em atividades
ambientalmente sustentáveis – ela é liderada pela pecuária, seguida da
atividade madeireira. O comércio do Acre para outros estados corresponde a
72% em pecuária e 27% em madeira (boa parte explorada ilegalmente). Em

60 Os PADs, Projetos de Assentamento Dirigidos, são áreas de colonização comum destinadas pelo INCRA, com
propriedades típicas de 50 a 150 hectares por família. Seus moradores entram na categoria de pequenos produtores, ou
colonos. Boa parte dessas áreas foi completamente desmatada, e a pecuária está se tornando sua principal atividade
produtiva.
61 O índice, na verdade, passará de 44% a 47,8% quando for decretada a Floresta Estadual do Jurupari.
122
termos de comércio exterior, o primeiro item na exportação do Acre é madeira
em pranchas e derivados, seguido da castanha-do-brasil.
O extrativismo não-madeireiro, que respondia por 31% do PIB
acreano em 1974, hoje não passa de 5%. De 1979 a 1996, houve quedas de
produção em -4% da castanha, -38% da borracha, -84% de açaí e -84% de óleo
de copaíba.
No mesmo período, a produção da madeira subiu em 40%. Os
dados para a madeira são imprecisos, e oscilam entre 210 mil a 450 mil m3 por
ano. Estima-se que se recolha impostos apenas sobre 10% da madeira
explorada (ACRE, 2000, vol. II, p. 193; SEFE, 2000).
A produção pecuária, por sua vez, cresceu em mais de 1.000% de
1970 a 1996. Neste mesmo período, o aumento de área de pastagens foi 3,2
vezes maior do que o respectivo faturamento, o que revela o crescimento de
uma pecuária de baixa produtividade e ambientalmente predatória (ACRE,
2000, vol. II, p. 197). O rebanho atual é de quase 2,0 milhões de cabeças. A
composição do ICMS do setor primário em 1997 é descrita na tabela abaixo:

TABELA 3.2.
Proporção da Arrecadação de ICMS do Acre (Setor Primário) em 1997
ITEM PROPORÇÃO
(%)
Pecuária 51,4
Madeira 17,3
Castanha 11,8
Borracha 10,8
Agricultura 8,7
FONTE: ACRE, 1998, p. 268.

O Acre é um Estado de baixo desempenho econômico (baixo PIB) e

muita dependência de recursos externos, tanto federais (da ordem de 63% dos

123
recursos públicos) quanto internacionais. O Governo também é tido como
“pobre” pois, embora tenha aumentado sua arrecadação nos últimos anos,62
ainda apresenta baixa capacidade de investimento. Estes aspectos foram
ressaltados pelos entrevistados, e um deles nos disse “é impossível o Acre fazer
desenvolvimento sustentável enquanto depender tanto de outros países”, ou seja,
o Acre ainda é carente de desenvolvimento econômico endógeno.
O PIB do Acre em 2001 foi de R$ 1,813 bilhão. As tabelas abaixo
demonstram a comparação percentual entre a geração do PIB de cada setor e
atividade:

TABELA 3.3.
A Composição do PIB do Acre em 2001
SETOR Percentual do
PIB (%)
Público 41,9
Produtivo 28,4
Comércio e Serviços 23,2
Infra-Estrutura 6,50
FONTE: IBGE (2001). Contas regionais do Brasil.

TABELA 3.4.
A Composição do PIB do Setor Produtivo do Acre em 2001
Atividade Percentual do PIB do
Setor Produtivo (%)
Indústria de transformação 45,40
Construção civil 34,80
Agro-pecuário 19,80
FONTE: IBGE (2001). Contas regionais do Brasil.

Estes dados demonstram como o setor produtivo é bem menor que

o público, e como os produtos florestais (agregados em conjunto com a

62 A arrecadação de ICMS aumentou de cerca de 140%, entre 1998 e 2001 (Acre em Números, 2001, p. 94). O PIB do
Acre aumentou de 32,12%, no mesmo período (Acre em Números, 2003, p. 85).
124
pecuária) não têm expressividade. A indústria de transformação engloba o
beneficiamento da madeira.

3.2. A Pesquisa de Campo

3.2.1. Nota Metodológica

A pesquisa de campo no Acre se deu ao longo de três anos, de 2002
a 2004, cobrindo, portanto, o final da primeira gestão e a metade da segunda
gestão do atual “Governo da Floresta”. A pesquisa foi feita por meio de
entrevistas aos principais atores sociais (preservando-se os informantes),
vivências junto aos órgãos e conselhos de governo, coleta documental e visitas a
áreas contempladas em políticas ambientais e a áreas que vivenciam
degradação ambiental (vide Anexo 2). Como foi descrito neste Anexo, foram
entrevistadas, no total, 67 pessoas no Estado, de 44 instituições
representativas dos atores sociais envolvidos nas políticas ambientais.
Conforme foi comentado na Metodologia (Introdução), essas entrevistas não
possuem caráter estatístico ou de precisão, pois seu objetivo não foi o
mapeamento da posição dos atores sociais, mas sim o fornecimento de
informações para a montagem do contexto e de cenários (atual, anterior e
desejado), como subsídio às análises da autora, em particular para a
construção e análise dos indicadores de sustentabilidade sócio-ambiental
adaptados ao Acre e à situação atual.
As dificuldades em se pesquisar políticas públicas, em qualquer
local, são múltiplas. A obtenção de dados é extremamente difícil – o próprio
governo não dispõe de dados sistematizados, e, quando dispõe, reluta em
fornecê-los. Quanto aos aspectos qualitativos, a dificuldade é ainda maior. O
governo atua em considerável sigilo, evitando os confrontos e o controle social
de suas ações. No mais, apesar de se preservar os informantes, muitos não
querem se expor aos pesquisadores. É o dilema da Análise de Políticas
Públicas; se o pesquisador é de dentro do governo ele obtém dados mais
125
facilmente, mas em compensação não será capaz de fazer uma boa análise
devido à sua inserção no objeto de pesquisa. Quem está fora pode ser mais
imparcial, mas não obtém muitos dados. Outra questão é que os entrevistados
fornecem informações enviesadas, conforme seu comprometimento com o poder
político de situação.
Por conta destas dificuldades, procurou-se entrevistar um amplo
espectro de atores sociais, possibilitando, assim, a obtenção de dados mais
confiáveis, embora pelas lentes teórico-culturais da autora.

3.2.2. Introdução: Os Programas Centrais do Governo do Acre

O atual do Governo do Estado do Acre, presente desde janeiro de
1999, é de oposição às gestões anteriores, mais vinculadas a setores de elite.
Na pessoa do Governador, o engenheiro florestal Jorge Viana, o Partido dos
Trabalhadores assumiu o governo pela primeira vez. O Governo instituiu certo
discurso ambiental desde o começo com o slogan “Governo da Floresta”. Re-
eleito com o mesmo slogan, esta equipe deve permanecer até o final de 2006.
Segundo o Secretário da SEPLANDS (Secretaria de Planejamento e
Desenvolvimento Econômico-Sustentável), Gilberto Siqueira, a temática sócio-
ambiental foi sendo trabalhada pelo grupo atual desde os anos 80. O grupo,
formado por alguns acadêmicos, concluía em suas pesquisas que o
desmatamento era “autofágico” para a economia do Acre, pois não revertia em
desenvolvimento, antes o contrário.
O Programa de Governo é norteado pelo “desenvolvimento
sustentável”, cujo órgão principal de coordenação e articulação é a SEPLANDS.
Os membros do Governo entrevistados asseguram que o desenvolvimento
sustentável é consensual e perpassa todas as reuniões. O caráter transversal
das políticas ambientais, sob o conceito da integração de políticas públicas, é
mencionado em alguns documentos oficiais (IMAC et al, 2000; IMAC, 2001;
SEATER, 2004). Atores sociais externos ao Governo também são unânimes em

126
destacar o desenvolvimento sustentável nos discursos oficiais, embora o mesmo
não se verifique nas ações práticas com igual intensidade.
Quanto à continuidade administrativa, os atores entrevistados
consideram a segunda gestão coerente com a primeira e observam que a
transversalidade vem sendo crescentemente fortalecida. Enquanto a primeira
gestão contemplou a re-estruturação governamental e a formulação de
políticas, a segunda direciona-se mais à implementação das mesmas. Em
contraponto, cerca de um quarto dos entrevistados pontuam que o extrativismo
e as questões ambientais propriamente ditas foram enfraquecidas na segunda
gestão, particularmente com a saída de líderes mais comprometidos com a
causa ambiental.
Este Governo lançou dois conceitos: a florestania e o neo-
extrativismo.
A florestania é um contraponto ao conceito de cidadania (de
referência urbana), sendo seu equivalente para o morador da floresta, em
termos de inserção e participação política. Trata-se do “nosso conceito de
sustentabilidade”, nas palavras do Governo, a qual inclui seis dimensões:
política, cultural, social, econômica, ambiental e ética (redigidas em detalhes no
Anexo 3) (SEATER, 2004). A florestania procura “resgatar nosso conhecimento e
tradição para construirmos a sociedade sustentável que queremos” (SEPLANDS, 2004).
O neo-extrativismo, criado pelo Prof. José F. do Rêgo, refere-se à
diversificação da produção florestal acompanhada do esforço de agregação de
valor com o beneficiamento local, por meio de inovações tecnológicas
apropriadas. O neo-extrativismo inclui a consorciação das atividades florestais
com a pequena agricultura e criação de animais (RÊGO, 2001), sendo,
portanto, mais realista quanto à vida dos seringueiros desde o fim do primeiro
ciclo da borracha.
O Governo alega buscar um modelo de desenvolvimento florestal,
incluindo o fortalecimento das modalidades familiares e comunitárias de gestão
produtiva.

127
 Para reverter o baixo desenvolvimento econômico, um membro do
alto escalão do Governo disse que o Acre só pode ser competitivo com a madeira
(de manejo sustentável). A madeira é, portanto, a grande prioridade produtiva
do Governo, na sua visão de economia florestal. Por outro lado, o Governo
continua investindo significativamente na pecuária, a exemplo de governos
anteriores, por exemplo com a campanha “Acre livre da febre aftosa”.
O programa central de desenvolvimento sustentável do Governo,
que contempla parte das políticas ambientais do Estado, é o Projeto BID-BR
0313, ou “Programa de Desenvolvimento Sustentável do Acre”. Esse é um
Projeto de grande porte, orçado em US$ 240 milhões, com ênfase em infra-
estrutura (60% dos recursos) e gestão ambiental. Os principais eixos do Projeto
BID são:

Regularização fundiária;
Infra-Estrutura: Pavimentação da Rodovia BR-364 (item que absorve boa parte
dos recursos), abertura de estradas de terra, melhoramento de hidrovias
incluindo instalação de portos e sinalização;
Produção madeireira;
Dinamização de produtos florestais diversos, incluindo a busca de mercado e a
transferência de tecnologias apropriadas;
Criação de unidades de conservação estaduais e fortalecimento do entorno de
algumas existentes. (Com ênfase nas florestas públicas de produção);
Eletrificação rural com placas solares;
Criação de Centros de Florestania e implementação de projetos produtivos na
zona rural;
Aparelhamento geral do IMAC (Instituto de Meio Ambiente do Acre), e
capacitação de servidores;
Implementação e divulgação do ZEE (Zoneamento Ecológico-Econômico);
Criação dos Comitês de Bacia Hidrográfica e dos Planos de Gestão de Recursos
Hídricos (inexistentes no Acre);
Gestão de resíduos sólidos, com implantação de aterros sanitários e programas
de reciclagem;
Educação ambiental;
O órgão gestor central do Projeto é a SEPLANDS, na forma de uma
equipe mista de funcionários públicos e de uma agência administradora
privada (exigência do Banco). Diversos órgãos do Governo participam da gestão
do Projeto BID através de gerentes específicos; um para cada órgão, o qual
128
responde pelos componentes do Projeto que lhe cabem. Está previsto um
Conselho de Avaliação e Acompanhamento formado por diversas instituições.
Trata-se de um empréstimo vultuoso do Banco Interamericano de
Desenvolvimento, da ordem de 60% do orçamento total. O contrato do Projeto
deu ao Banco, como garantia de pagamento, os recursos das florestas públicas
de produção a serem implementadas. Na época da sua aprovação pelo Senado
Federal, foram intensas as críticas da oposição política quanto a essa garantia,
discursando sobre os possíveis problemas da influência externa sobre a
Amazônia (Nabor Júnior, 2002). Este é um assunto polêmico, pois, além da
possível interferência política, criam-se vínculos econômicos que podem
retardar o desenvolvimento econômico endógeno.
Não é possível, até o momento, avaliar o Projeto BID, por ele ser
embrionário e pelos sigilos de Governo. Quanto à sua formulação, diversos
atores testemunharam um processo aberto e participativo, ou seja, trabalhado
numa rede de governança de cunho ambiental e de desenvolvimento. Até o
momento pode-se dizer que o Projeto revela uma iniciativa ousada em sua
complexidade institucional e temática, que envolve, em tese, a transversalidade.
Outro Projeto central do Governo, responsável pela estruturação da
política ambiental do Acre, é o PGAI, Projeto de Gestão Ambiental Integrada.
O PGAI é um mega-Projeto do PPG-763 na Amazônia, e, no Acre, conta com
recursos a fundo perdido da Cooperação Alemã (GTZ). Ele visa a
instrumentalização dos governos estaduais e municipais para a política e
gestão ambiental, com ênfase na descentralização de atribuições às instituições
locais, notadamente as secretarias municipais de meio ambiente. Neste ponto,
ele se assemelha ao PNMA-II - Programa Nacional do Meio Ambiente – Fase
II, do Ministério do Meio Ambiente, também relevante no Acre, com recursos de
empréstimo do Banco Mundial.

63 PPG-7 = atual “Programa Brasileiro de Proteção e Uso Sustentável das Florestas Tropicais”, ex-“Programa-Piloto de
Proteção às Florestas Tropicais”. O PPG-7 é um Programa de doações dos 7 países mais ricos do mundo, implementado
desde 1994. O PPG-7 tem grande influência na Amazônia. Ele gerou o lançamento de algumas políticas ambientais
estaduais, e estruturou os governos que já as dispunham (GTZ, 2000). Em junho de 2002 este Programa foi absorvido
como política pública brasileira, para a qual aportariam recursos dos Planos Pluri-Anuais (FSP, 2002).
129
 O executor principal do PGAI é o Instituto do Meio Ambiente do
Acre (IMAC), com a cooperação de outras secretarias. Os objetivos gerais são a
redução do desmate e queima e a conciliação entre desenvolvimento e meio
ambiente, com apoio aos produtos florestais e agro-florestais. Suas linhas de
ação são:

1) Fortalecimento do setor de Controle Ambiental do IMAC e das secretarias

municipais de meio ambiente, incluindo infra-estrutura e capacitação;
2) Implementação do ZEE;
3) Integração das instituições ambientais públicas e privadas do Estado;

Embora o PGAI do Acre exista desde 1996, ele foi intensificado

assim que este Governo assumiu em 1999, tendo o orçamento médio anual
passado de R$ 261 mil a R$ 1,017 milhão neste ano. O funcionamento do
IMAC, nessa época, dependia inteiramente deste recurso, da obtenção de quase
todos os computadores a reforma de prédios. A segunda fase do Projeto (de
2001 a 2003) obteve R$ 5,4 milhões (83,3% oriundo do órgão doador) (IMAC,
2001).
O PGAI vem sofrendo duras críticas de alguns entrevistados, tanto
dos que trabalharam no Projeto quanto dos que interagiram com ele. Afirmam
que ele praticamente não atingiu os objetivos – exceto quanto à infra-estrutura
obtida. As secretarias municipais de meio ambiente (quase todas denominadas
“Secretarias de Agricultura e Meio Ambiente”) e as políticas ambientais
municipais continuam pouco desenvolvidas. Alguns Conselhos Municipais de
Meio Ambiente (COMDEMAs) foram instalados, mas não têm funcionado. Além
disso, faltou contemplar outras instituições previstas para serem fortalecidas
(empoderadas) para a gestão ambiental local, como os sindicatos rurais e as
ONGs.
Classifica-se o Projeto de burocrático e engessado, em boa parte
pela má condução da parceria entre o Governo do Acre e a Cooperação Alemã.
Diz-se que a instituição alemã não foi capaz de lidar com a essência
participativa do Projeto nem com as especificidades do Acre. Tem-se um déficit

130
de implementação de fonte política, com a baixa capacidade de negociar nas
arenas e de cooperar nas redes, demonstrando também a relutância do
Governo em descentralizar poder para os municípios.
Devido à coincidência de temas, há visível sobreposição de ações
entre o Projeto BID, o PGAI e o PNMA-II. Trata-se de uma complexa rede de
ações integradas, o que representa um desafio metodológico, pois a tendência é
a duplicação de esforços. Conscientes do fato, técnicos do IMAC elaboraram um
Quadro de Compatibilidade entre os três projetos. Não se sabe se o mesmo vem
sendo utilizado.
Persistem as preocupações com a dependência externa. A
vinculação destes programas com os países estrangeiros não é só de recursos
financeiros, mas também da concepção dos projetos. Entretanto, problemas
decorrentes dessa vinculação só chegam a ser evidentes no caso do PGAI.
Além destes três programas, outros dois compõem o conjunto dos
programas estruturantes do desenvolvimento sustentável e das políticas
ambientais do Acre; o ZEE e as Florestas Públicas de Produção, os quais serão
apresentados mais adiante.

Os Programas Estruturantes do Desenvolvimento Sustentável do Acre:

1) Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE)

2) Projeto BID-BR 0313: Programa de Desenvolvimento Sustentável do Acre
3) Florestas Públicas de Produção (da Política Florestal do Acre)
4) PGAI: Projeto de Gestão Ambiental Integrada
5) PNMA-II (Programa Nacional do Meio Ambiente, Fase II)

3.2.3. Arranjo Institucional Governamental

O arranjo institucional interno do governo é um fator-chave para o
sucesso do processo político. As políticas públicas são trabalhadas nos órgãos

131
(ou instituições) de governo (secretarias, institutos e departamentos), e
elementos organizacionais intra- e inter-institucionais podem ser mais decisivos
do que a vontade política de dirigentes ou servidores. Alguns arranjos podem
favorecer o processo, superando barreiras naturais como a rigidez burocrática e
a escassez de recursos. No caso da política ambiental transversal, em especial,
é vital um arranjo institucional que favoreça a integração. O presente item trata
deste assunto com referência ao estudo de caso.
a) A Reforma Administrativa e a Transversalidade
Na transição da primeira para a segunda gestão do Governo,
efetuou-se a Reforma Administrativa, que alterou completamente o arranjo
institucional governamental. Foram criadas cinco áreas administrativas
temáticas, que consistem em conjuntos de órgãos. O propósito dessa mudança
foi aumentar a integração entre os órgãos segundo temas afins. Iniciativas
muito semelhantes ocorreram no Estado do Amapá e do Pará. As áreas
temáticas do Governo do Acre são:

1) Área de Gestão e Desenvolvimento Econômico-Sustentável = Sistema

SEPLANDS
2) Área de Desenvolvimento Humano e Inclusão Social (inclui as Secretarias de
Educação, Saúde e Cidadania)
3) Área de Infra-Estrutura e Integração
4) Área de Finanças e Gestão Pública
5) Área de Gestão e Segurança Institucional

Os órgãos ambientais estão inseridos na área de “Gestão e

Desenvolvimento Econômico-Sustentável”, ou “Sistema SEPLANDS”.
O mérito da criação deste grupo foi o de juntar o macro-
planejamento à produção, de forma que pode-se aumentar o domínio público
sobre os rumos da economia do Estado. Esta área é coordenada pela
SEPLANDS, a única instituição do grupo que possui acesso direto ao
Governador. As demais secretarias ficam subordinadas a ela (vide o
organograma da Figura 3.1). Ao mesmo tempo em que se elogia a Reforma no
sentido da integração e da transversalidade, preocupa-se com a criação de uma
132
nova estrutura de poder (a SEPLANDS tornando-se uma “super-secretaria”) e
com o aumento da distância entre os secretários e o Governador. O Secretário
da SEPLANDS acumula diversas outras posições de poder, a saber,
Coordenador do Sistema SEPLANDS, Coordenador do ZEE do Acre e Presidente
dos quatro principais Conselhos de Governo.64
A missão do Sistema SEPLANDS é a de “criar e assegurar trabalho
e renda digna, prioritariamente a partir da floresta, respeitando as seis
dimensões da sustentabilidade”. Esta área inclui as Secretarias do Meio
Ambiente e a Fundação de Tecnologia do Acre, de modo que pode ser favorecida
a transversalidade do meio ambiente e da C&T no macro-planejamento e na
produção. Porém, com a Reforma, há também o risco de que a área ambiental
se submeta a interesses econômicos, no caso do não-balanceamento adequado
das prioridades. Na verdade, esse talvez seja um risco inerente a política
ambiental transversal, a depender dos interesses de quem a conduz.
O Instituto de Terras do Acre (ITERACRE, de atribuição fundiária
semelhante ao INCRA) também foi incluído nesse arranjo institucional. Essa
postura é salutar em contraponto à alocação deste órgão na área de infra-
estrutura, porque a economia do Acre, basicamente rural e florestal, esbarra
em dificuldades inerentes à desorganização e aos conflitos fundiários. Além
disso, favorece-se a integração da temática fundiária com a ambiental, o que
pode ser favorável para os setores de conservação e controle ambiental.

FIGURA 3.1.
Organograma do Sistema SEPLANDS (Governo do Acre, 2004)

administração
administração indireta
direta
SEPLANDS
Sec. de Planejamento e Desenv.
Econômico-Sustentável
SEF ANAC
Sec. de Floresta Agência de
Negócios do Acre

64 Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentável, Conselho Florestal, Conselho de Acompanhamento e Avaliação do

Projeto BID e Conselho de Políticas Energéticas. Alguns entrevistados criticam o autoritarismo deste Secretário.
133
 SEPROF
Sec. de Extrativismo e
EMATER FUNTAC
SEATER Fund. de Tecnologia
Sec. de Assist. Técnica e do Acre
Extensão Agro-Florestal
CAGEACRE
ITERACRE
Inst. de Terras
SEMA do Acre
Sec. de Meio Ambiente e IMAC
Recursos Naturais Inst. de Meio IDAF
SEAP Ambiente do Acre Inst. de Defesa Agro-
Sec. de Agro-pecuária pecuária e florestal
SETUR
Sec. de Turismo

Outra marca da Reforma foi o reforço do planejamento, instituindo

planejamentos conjuntos entre as secretarias de cada área temática. No
Sistema SEPLANDS houve um macro-planejamento chamado de “Plano” para a
segunda gestão como um todo (2003 a 2006). Em cada órgão vinculado há um
“gerente do Plano”, responsável pelo monitoramento e avaliação do mesmo.
Avaliações conjuntas ocorrem semestralmente. O Plano visa atingir 95
resultados (tais como “assentar 2.000 famílias na área tal”), os quais se
agrupam em 17 temas (vide Anexo 4) divididos em 3 desafios (ou macro-
objetivos) do Sistema SEPLANDS, a saber: 1) Produção (com ênfase florestal,
agro-florestal e comunitária); 2) Incentivos e serviços de apoio (como linhas de
crédito e construção de armazéns); 3) Ordenamento territorial e legislação
ambiental. Para monitorar o Plano criou-se um sistema informatizado on-line (o
Sigplands), por meio do qual o Coordenador pode acompanhar diariamente a
produtividade de cada gerência das secretarias do Sistema SEPLANDS.
É visível a dificuldade de se compatibilizar este mega-Plano, de
quase 100 objetivos, com os cinco Programas centrais do Governo. As três
134
linhas de ação acima relacionadas repetem-se em todos eles. Embora esse fato
demonstre uma positiva sincronização de objetivos, a complexidade em
orquestrar a grande quantidade de ações envolvidas (cada qual com seus
próprios objetivos, recursos e trajetórias) é enorme. Além disso, observou-se
que, cada ação ou “micro-projeto”, envolve de quatro a oito órgãos do Governo
ao mesmo tempo. A dificuldade metodológica pode ser tamanha a ponto de
atravancar o processo político. Essa afirmação está respaldada na opinião de
entrevistados de três organizações ambientalistas e das duas de pesquisa, que
afirmam haver uma grande carência metodológica no Governo (uma “cilada
operacional”), ou seja, parece que o Governo se perde no meio de tantos
projetos elaborados.
Ora, essa dificuldade talvez seja inerente ao exercício da
transversalidade, ou ao modo sistêmico de se elaborar políticas.
Voltando ao aspecto institucional, a Reforma Administrativa pode
ser considerada positivamente com relação à política ambiental transversal,
porque integra a área produtiva à ambiental. “Um contexto político favorável,
susceptível às mudanças institucionais, é indispensável para a consideração da
questão ambiental como uma questão política objetiva” (AGRA FILHO, 2002, p.
117). Os servidores costumam dizer que a integração efetivamente ocorre, mas
há controvérsias, observadas por atores externos. Pela falta de integração, cinco
entrevistados disseram que “o Governo tenta fazer política ambiental
transversal, mas não consegue”.
Para superar estas falhas de forma e conteúdo, seria necessário
buscar uma metodologia sistêmica, que pudesse se debruçar sobre a
complexidade de ações e atores envolvidos. A realização de planejamentos
conjuntos e a formação de equipes inter-institucionais para cada projeto são só
os primeiros passos. A metodologia sistêmica exigiria o estudo de projetos e
instituições enquanto sistemas abertos, que trocam informações com outros
sistemas. Envolveria o mapeamento da hierarquia de sistemas (os mais amplos
e os mais restritos), sobre os quais se tem governabilidade para influenciar ou

135
não. Incluiria o estudo do comportamento dos sistemas, que buscam estados
de equilíbrio e permanecem neles por algum tempo, quando fatores de
perturbação exigem nova auto-organização, resultando num novo estado.
Enfim, permitiria um conhecimento mais profundo das instituições
governamentais e seus projetos, e das relações destes com a sociedade.
Um esforço hercúleo, sem dúvida. Metodologias sistêmicas ou
complexas são embrionárias na própria ciência. Na verdade, a humanidade
inteira está aprendendo a exercitar a visão holística, o que não exime os
governos de buscá-la. Além disso, é fato que no Brasil nenhuma esfera
governamental possui quadros políticos e técnicos suficientemente capacitados
nos processos de elaboração de políticas públicas. Dado este cenário, pôde-se
concluir em nossa análise que há, sim, esforço do Governo na direção sistêmica.
Porém, não de forma explícita, mas sim informal, ou quase inconsciente.
Entrevistados de dez instituições afirmam que o Governo é sólido
em seus princípios, mas “há um abismo entre a teoria do discurso e as ações
práticas”. O Governo do Acre vem sendo conhecido, nacionalmente e no
exterior, por um discurso contundente, propagandístico, no sentido da
florestania e do desenvolvimento sustentável. O slogan “Governo da Floresta” é
usado à exaustão. Análises positivas da ênfase discursiva podem ser feitas no
sentido da valorização da cultura florestal, numa população acreana em pleno
processo de urbanização. De modo geral, os entrevistados elogiam a
instauração do ideário ambiental no Governo, mas há críticas ao caráter
extremamente “vaidoso” deste Governo, em que o discurso, ou a “chuva de
idéias”, não corresponde às ações.
Nesse contexto, outro fator é sempre citado; a baixa capacitação
dos servidores em conhecimentos ambientais65 e de políticas públicas.
Entrevistados de dez instituições externas ao Governo, as mais
críticas, relataram que os servidores agem tecnocraticamente, não sendo

65 Desde 1999 previa-se um Programa de Capacitação Ambiental para os servidores, um sub-programa do PPG-7. Está
previsto para iniciar em 2005. A Gerência de Educação Ambiental do IMAC, no entanto, realiza ações educativas
esparsas com os servidores.
136
disponíveis para ir a campo e conhecer a realidade rural. Os que vão a campo
costumam ser de menor escalão (contrato provisório), e terminam sendo
“engulidos pelos entraves burocráticos e pelo poder político”. Com opinião
contrária, entrevistados das instituições de trabalhadores rurais e seringueiros
da Região do Alto Acre consideram os técnicos do Governo presentes e afirmam:
“os produtores rurais estão mais alegres”.

b) Descrição de Novos Órgãos do Sistema SEPLANDS

Dentro deste arranjo há órgãos que foram criados neste Governo:

SEPROF - Sec. de Extrativismo e Produção Familiar – 2a. gestão

(ex-SEPRO - Sec. de Produção – 1a. gestão)
SEF - Sec. de Florestas – 2a. gestão
(ex-SEFE - Sec. de Florestas e Extrativismo – 1a. gestão)
SEATER - Sec. de Assistência Técnica e Extensão Agro-Florestal
ANAC - Agência de Negócios do Acre
ITERACRE - Inst. de Terras do Acre

A SEF lidera a organização da produção madeireira, tanto

empresarial quanto comunitária, incluindo a gestão das florestas públicas de
produção. Também organiza a economia florestal do Estado. Na primeira
gestão, denominando-se SEFE, esta Secretaria unia a questão madeireira ao
extrativismo não-madeireiro, em que o quadro de servidores e a atuação geral
era bem diferente. Na segunda gestão, o extrativismo foi fundido com a
agricultura familiar e outros temas na SEPROF. Segundo entrevistados de
quase todas as instituições externas ao Governo Estadual, o extrativismo e os
produtos não-madeireiros foram prejudicados com essa mudança.
A SEPROF trata da produção extrativista (com ênfase à castanha e à borracha),
não-madeireira, agro-florestal e familiar. Promove toda a cadeia produtiva, da
produção primária até a comercialização. Ela dedica um setor aos Serviços
Ambientais, que por enquanto concentram-se no subsídio à borracha – Lei
Chico Mendes (chamado de “remuneração da proteção ambiental”). Cinco

137
entrevistados consideram a SEPROF “sem rumo” devido à junção de temas diferentes,
como se fosse uma secretaria para “agrupar as minorias”.
A assistência técnica, organizacional e de capacitação das comunidades
rurais é atribuição da SEATER, órgão estadual com maior penetração no Estado (são 29
escritórios) e capilaridade em campo. Esta Secretaria é uma iniciativa diferenciada dos
demais estados brasileiros, posto que elevou o status da “assistência técnica e extensão
rural” de empresa pública (a EMATER) a uma secretaria de Governo. No caso do Acre,
o órgão foi adquirindo atribuições agro-florestais, indígenas e de gestão e educação
ambiental, somando-se às agro-pecuárias já instaladas. Representa o único órgão
estadual de assistência agro-florestal da Amazônia.
A missão da SEATER é a de fixar o homem no campo, diversificando sua
produção no espaço e no tempo (colhendo produtos ao ano inteiro). Suas linhas de ação
são: manejo florestal de uso múltiplo, agro-ecologia, sistemas agro-florestais, agro-
indústria de base familiar e recuperação de áreas degradadas. Seus princípios são a
segurança alimentar e nutricional (praticada nos Projetos Pólos Agro-Florestais e Quintais
Agro-Florestais),66 a economia solidária (promovida nas capacitações em associativismo e
cooperativismo) e a inclusão eqüitativa das etnias, gêneros e gerações (SEATER, 2004).
O princípio da segurança alimentar e nutricional é avançado, e vai no
sentido da auto-sustentabilidade endógena das comunidades rurais, em que se promove
menor dependência monetária. Este princípio, segundo a SEATER, vai além da
alimentação, envolvendo um resgate cultural do uso dos produtos florestais e agrícolas
na construção civil, em utensílios, em artesanatos e na medicina natural.
A SEATER tem sido o órgão mais qualificado e atuante na
transversalização da política ambiental, segundo atores internos e externos ao Governo.
Outro diferencial observado foi um esforço próprio desta Secretaria na capacitação dos
seus servidores.

66 Os Pólos Agro-Florestais se destinam ao re-assentamento de famílias que fizeram parte do êxodo rural, e pretendem
a formação de um cinturão verde produtivo nas cidades. Hoje são 14 pólos no Acre, com cerca de 500 famílias. O
Governo constrói as casas, fornece infra-estrutura, e ajuda com sementes, mudas, assistência técnica e organização de
feiras para comércio da produção.
138
 A ANAC é uma agência executiva criada para o fomento industrial
e a promoção de negócios, com ênfase no comércio exterior. Ela investe na
propaganda dos produtos “ecológicos” do Acre, por meio de embalagens
pequenas e sofisticadas (ANAC, 2002). Promove produtos de 3 cooperativas, 8
micro-empresas e 3 empresas (Acre em Números, 2003, p. 88). Os produtos
trabalhados são a castanha, o guaraná, o palmito (de pupunha) e a farinha de
mandioca. Há críticas de trabalhadores rurais à ANAC por trabalhar com
poucos produtos e pequenos mercados.

c) SEMA - Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Naturais e

IMAC – Instituto do Meio Ambiente do Acre
A Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Naturais, SEMA, foi
modificada com a Reforma Administrativa, pois anteriormente ela acumulava
as funções de ciência e tecnologia (ex-SECTMA). Esta Secretaria formula as
políticas ambientais do Estado, e possui estrutura relativamente pequena,
sendo o IMAC, (Instituto do Meio Ambiente do Acre) o órgão executor dessas
políticas, possuindo estrutura bem maior. O Secretário de Meio Ambiente
acumula o cargo de Presidente do Instituto do Meio Ambiente. A relação entre a
SEMA e o IMAC não fica clara para o público, ambos os órgãos se confundem e
apenas o IMAC é bem conhecido.
A SEMA sedia o PGAI, o Zoneamento, e parte do Projeto BID.
Possui também os setores de Geoprocessamento e de Informações Ambientais.
O IMAC possui os seguintes setores temáticos:

* Gerência de Recursos Florestais

# Ger. de Desmate e Queima
# Ger. de Manejo Florestal
# Ger. de Assentamentos Humanos
* Gerência de Recursos Hídricos
* Gerência de Gestão Urbana e Infra-Estrutura
# Ger. de Indústrias, Serviços e Resíduos
* Gerência de Educação Ambiental
A SEMA / IMAC foi fortalecida neste Governo, embora se diga que o
orçamento ainda é aquém das necessidades. Grande parte dos seus recursos
139
financeiros são de fonte estrangeira ou federal (por meio do PGAI, do Projeto
BID e de outros projetos). Seu corpo técnico identifica grande carência de
servidores, boa parte deles contratados provisoriamente. Prevê-se um concurso
público em 2005.

d) Controle Ambiental: Papel do IMAC

Controle ambiental é um vital para a gestão ambiental,
compreendendo o licenciamento, o monitoramento e a fiscalização. Até o final
da primeira gestão do Governo, o IMAC possuía uma Diretoria de Controle
Ambiental. Com uma reforma organizacional interna, essa diretoria foi extinta e
suas atribuições distribuídas pelas gerências temáticas descritas acima. Há
questionamentos a esse desmembramento, pois o controle ambiental tem
muitos procedimentos detalhados e específicos, e é improvável que servidores
de todas as gerências os dominem.
O setor de licenciamento ambiental tem importância estratégica
crucial, sendo um instrumento de prevenção aos problemas ambientais. Este
setor cresceu muito na esfera estadual do Acre, pois praticamente todos os
licenciamentos no Estado passaram do IBAMA para o IMAC (exceto das áreas
federais). Por meio deste processo, a cada ano, o IMAC vem assumindo mais
atividades de licenciamento, relacionadas a seguir:

Atividades de Licenciamento e Controle Ambiental do IMAC

Desmate e Queima:
o (Até 1999: atribuição do IBAMA, qualquer área)
o Em 2000: até 3 hectares
o Em 2001: até 20 hectares
o Em 2002: até 60 hectares
o A partir de 2003: qualquer extensão de terra
Manejo Florestal (madeireiro ou não-madeireiro / empresarial ou
comunitário):
o (Até 2003: atribuição do IBAMA, qualquer área)
o Em 2004: os processos são protocolados conjuntamente no IBAMA e no
IMAC – divisão de tarefas

140
 o A partir de 2005: o IMAC assumirá todo o licenciamento do manejo, que
será feito em conjunto com a SEF (exceto no caso do mogno, que ainda
serão atribuição do IBAMA)
Averbação de Reserva Legal de propriedades rurais:
o Até 2004: O IMAC faz a aprovação locacional da reserva, e o IBAMA efetua
a averbação
o Em 2005: O IMAC fará todo o processo
Autorização de Transporte de Produtos Florestais (ATPF):
o Até 2004: Atribuição do IBAMA
o Em 2005: Será atribuição do IMAC
Recolhimento de taxa de Reposição Florestal (referente a desmate e
exploração de madeira):
o Até 2004: Atribuição do IBAMA, recursos destinados à Conta Única da
União
o Em 2005: Atribuição da SEF, recursos destinados ao Fundo Estadual de
Fomento Florestal
Licenciamento ambiental de empreendimentos rurais, industriais,
comerciais e de serviços:
o Atribuição do IMAC e das Secretarias Municipais de Meio Ambiente
(futuramente)

A descentralização de atribuições ambientais da esfera federal para

a estadual é prevista na Constituição Federal (na forma do Pacto Federativo) e
na Lei da Política Ambiental Brasileira (Lei n. 6.938 / 1981), e foi reforçada pela
Resolução CONAMA n. 237 / 1997. Faz parte da implementação do SISNAMA,
ou seja, da orquestração integrada de atribuições da política ambiental
brasileira entre as três esferas de governo. No entanto, a legislação é aberta,
ficando os entes federados livres para definir os objetos a serem
descentralizados por meio da celebração de convênios.
Note-se que o licenciamento é vinculado a vistorias técnicas prévias
e no longo prazo (para renovação da licença). Ou seja, o licenciamento envolve
muitas atribuições, exigindo recursos humanos, orçamentários e de infra-
estrutura. Questiona-se a capacidade institucional do IMAC para essa
demanda. O Pacto Federativo, se não for bem trabalhado, pode resultar em más
experiências de descentralização, conforme as análises de Kraft & Vig (1997).
Por outro lado, o IBAMA / Acre, ex-licenciador, também não dispunha de
recursos suficientes. Gerentes do IMAC afirmam estar havendo melhorias no

141
licenciamento (legalização) do desmate e queima no Estado, que hoje atinge
50% do total (sendo que no Pará, Mato Grosso e Rondônia este índice gira entre
10 e 20%).
Observou-se certa ausência do IMAC nos municípios, o que é
agravado no Vale do Juruá e no alto do Vale do Purus, compreendendo mais da
metade do Estado. Lá o licenciamento ambiental é praticamente inexistente ou
enviesado pela influência das oligarquias locais, de modo que quase todos os
desmates e queimadas encontram-se ilegais e, portanto, fora do controle
público.
O Governo editou portarias estaduais normatizando o desmate e
queima. Enquanto o IMAC afirma que esta normatização é “rígida”, setores
ambientalistas afirmam o contrário, já que os desmates até 3 hectares não
necessitam de vistoria. Afirmam que há clientelismo do Governo junto aos
pequenos proprietários, o que é preocupante, já que o maior desmatamento no
Acre, em números totais, tem sido promovido pelos pequenos proprietários
(segundo análises da EMBRAPA).
A questão mais problemática talvez seja a ausência de mecanismos
de avaliação institucional e de controle social nesta passagem de atribuições
para o IMAC. Por exemplo, o IBAMA possui uma Câmara Técnica de avaliação,
cuja composição é paritária com sociedade civil e outras esferas
governamentais. Teoricamente, uma ONG poderia impedir um licenciamento
por meio desta Câmara. Nenhum instrumento semelhante está previsto no
IMAC, bem como não está sendo implantada uma avaliação das novas
atribuições.67 Ora, uma boa avaliação de políticas e procedimentos públicos
exigiria a internalização de critérios de avaliação a priori, durante a etapa de
formulação (GARCIA, 2001).
A preocupação se justifica pelo fato de que a esfera estadual é
muito mais suscetível às influências dos grupos de poder do que a esfera
federal. O mesmo é válido, em maior intensidade, para a esfera municipal. Ou

67 Segundo o Presidente do IMAC, entrevistado em 30/08/2004.

142
seja, se não forem estabelecidos mecanismos efetivos de transparência e
controle social do licenciamento, este pode ser enviesado segundo alguma
permissividade que resulte em degradação ambiental. Ora, na hipótese do
próximo governo ser omisso às prioridades ambientais, o que é provável pela
costumeira alternância de poder político, a preocupação é ainda mais
contundente. Nesta mesma questão, problemas típicos têm sido denunciados
no Estado do Mato Grosso (ALENCAR et al, 2004).
O licenciamento é ponto nevrálgico num cenário de crescimento do
desmate e queima. Somado às costumeiras limpezas de terreno, o fogo ainda é
usado para a renovação de milhares de hectares de pastagens. Como resultado,
em agosto e setembro, o Acre fica tomado por uma grossa camada de fumaça,
de impacto direto na saúde pública.
Há perspectivas de melhorias técnicas do controle ambiental, com
os investimentos do Projeto BID em infra-estrutura para monitoramento do
território com imagens de satélite. Está prevista, também, a cooperação técnica
com o SIVAM / SIPAM nesse sentido.
O Fundo de Fomento Florestal, criado pela SEF a partir da taxa de
reposição florestal, se destinará à promoção do manejo de forma que “1 hectare
desmatado financiará 2 hectares manejados”. Este Fundo altera a filosofia da
reposição florestal, pois esta foi criada para promover o reflorestamento, e não o
manejo (o qual intensifica a exploração florestal).

e) FUNTAC - Fundação de Tecnologia do Acre

A FUNTAC, criada em 1987, vem se re-estruturando a partir de
2004, com a missão de liderar a política científica e tecnológica do Estado em
formulação. Os entrevistados ligados diretamente aos temas da ciência &
tecnologia afirmam que a FUNTAC é fraca e não gera tecnologia por não ser
prioridade governamental. Mas em nossa pesquisa notou-se o recente esforço
de fortalecimento desta Fundação, o qual, talvez, seja recente demais para não

143
ser percebido pelos entrevistados, exceto os da própria FUNTAC e da
SEPLANDS.
A FUNTAC se destaca no beneficiamento da madeira, sendo ela
própria derivada do Laboratório de Tecnologia de Madeiras (na época, uma
instituição privada). Seu Projeto mais importante é o “Manejo Florestal de Uso
Múltiplo da Floresta Estadual do Antimary” (área de 77 mil hectares no
município de Bujari), em cooperação com a ITTO. Este Projeto conta com
grande ênfase do Governo e é bem avaliado por algumas instituições,68 mas
sofre críticas por deficiências no monitoramento ambiental e por priorizar
excessivamente a madeira.
A FUNTAC atua também no desenvolvimento e controle de
qualidade da castanha, da borracha, de fito-terápicos, de sementes e mudas, do
óleo de copaíba, da farinha de mandioca e da construção civil.
De modo geral, é visível a carência científica e tecnológica no Acre.
É baixíssima a agregação de C&T (ou a realização de P&D – pesquisa e
desenvolvimento) aos produtos florestais, bem como a outros objetos como
resíduos de madeira, tanto no setor público quanto no setor privado. O Estado
do Amapá, por exemplo, encontra-se bem mais avançado nesse aspecto. No
Acre não se encontram alguns produtos beneficiados comuns no Amapá e no
Pará, tais como: derivados da castanha (óleo, farinha e biscoito), doces de
frutas florestais (como bacuri, abiu e açaí) e fito-terápicos (como pílulas de
unha-de-gato e pata-de-vaca).

3.2.4. Governança Ambiental

Nesse item será abordado o tema da governança ambiental tal qual
definido anteriormente, ou seja, a formação de grupos (ou redes) de atuação
nas políticas ambientais públicas decorrentes da cooperação do Estado com
diversas instituições. A governança ambiental representa a democratização da
política ambiental, e contribui com a própria sustentabilidade política do

68 O Projeto foi premiado em setembro de 2004, pela Fundação Getúlio Vargas, no item de desenvolvimento social.
144
governo, na medida em que, nestas redes, o governo se coloca à disposição, ao
menos em tese, para sofrer críticas, negociar e, por fim, exercer a governança.
Governança é mais do que ouvir críticas – é fazer junto, cooperar, ou, como se
usa mais hoje em dia, “fazer parcerias”.
O Governo do Acre considera-se popular e participativo. Afirma
pautar sua sustentabilidade política junto às populações rurais (chamados de
“povos da floresta”). Durante as entrevistas pôde-se observar a aprovação deste
caráter participativo por parte da população rural. Porém, há dois filtros a
serem relatados. Em primeiro lugar, a população rural entrevistada concentra-
se no Vale do Acre, região bem mais atendida pelo Governo. Em segundo lugar,
o Governo atual, de grande influência política nessa região, vem apoiando
diretamente algumas instituições rurais, por exemplo com a construção da
nova sede do STR de Xapuri, das sedes de outras associações e cooperativas e o
financiamento direto a algumas dessas instituições. O Governo demonstra
postura assistencialista, prática histórica no Estado do Acre. Dessa postura
decorre a contrapartida; boa parte das instituições se torna aliada política do
Governo. Há seringueiros que dizem que o movimento social está
completamente inerte e cooptado pelo Governo (AMÂNCIO, 2005).
No geral, observa-se grande habilidade política do Governador em
estabelecer e aumentar sua governabilidade frente a outras vertentes, de forma
que o Governo goza de situação estável. Uma parte dessa sustentabilidade
política decorre do exercício da governança ambiental. Mas as redes de
governança ambiental se encontram enfraquecidas. Cinco entrevistados
disseram que elas são convocadas “de última hora”, para cumprir exigências
dos financiadores. Servidores do Governo também manifestam essas críticas,
apontando o autoritarismo do Governador.
Na primeira gestão, época da formulação das grandes políticas, o
Governo era mais democrático. Isso é esperado, pois é no início do governo que
se dão as alianças para a legitimação das políticas públicas (KRAFT, 1996). O
Governo fez então diversas reuniões com sindicatos e associações rurais. Em

145
Rio Branco formaram-se grandes redes de governança ambiental, que
envolveram as instituições e a população em geral por meio de plenárias, como
ocorreu com o ZEE.
Já na segunda gestão a democratização diminuiu, e algumas redes
de governança foram desmanteladas. Alguns conselhos estão parados, outros
atuam em passos lentos. Com relação à rede que gerencia o PGAI, se ouviu:
“nas reuniões as instituições não escutam umas às outras, é uma torre de babel,
todos falam ao mesmo tempo e, no final, prevalecem mesmo as decisões do
Governo”. Segundo três entrevistados, os conselhos do Acre têm sido
aproveitados como espaços de cobrança da sociedade civil organizada, mas não
como espaços deliberativos.
Além dos conselhos, ocorrem outras redes de governança
ambiental formais menos amplas, na forma de equipes de trabalho em projetos.
Estas servem mais para implementação das políticas. As instituições que mais
têm atuado (sem desmerecer a atuação das demais) nas redes de governança
ambiental do Acre, junto aos órgãos do Governo, são:

Governamentais Federais:
o Ministério do Meio Ambiente
o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
o Ministério da Integração Nacional
o IBAMA
o INCRA
o FUNAI
o SEBRAE
Governamentais do Poder Judiciário:
o Ministério Público Estadual
o Ministério Público Federal
Governamentais Municipais:
o Prefeituras
o Secretarias Municipais do Meio Ambiente
o COMDEMAs (Conselhos Municipais de Meio Ambiente)
de Ensino, Pesquisa e Extensão (Federais):
o UFAC
o EMBRAPA
146
 de Trabalhadores Rurais e Seringueiros:
o STRs municipais (Sindicatos de Trabalhadores Rurais)
o cooperativas e associações rurais diversas
o FETACRE (Federação dos Trabalhadores da Agricultura do Acre)
o CNS (Conselho Nacional dos Seringueiros)
o CONTAG (Confederação de Trabalhadores na Agricultura)
de ONGs Ambientalistas, Indigenistas e Semelhantes - Nacionais:
o SOS Amazônia (conservação e educação ambiental),
o PESACRE (agro-floresta e agro-ecologia)
o CTA (Centro de Trabalhadores da Amazônia – manejo florestal, com
ênfase ao madeireiro)
o CPI (Comissão Pró-Índio)
o CPT (Comissão Pastoral da Terra – ligada a Igreja Católica)
o Amazonlink
o Imazon
o Eco-Amazon
de ONGs Ambientalistas, Indigenistas e Semelhantes - Internacionais:
o WWF (conservação ambiental e políticas públicas)
o ITTO (manejo madeireiro)
do Setor Privado:
o BASA (Banco da Amazônia)
o Banco do Brasil
o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social)
o Empresas madeireiras
o Empresas de beneficiamento de produtos florestais
Governamentais Internacionais:
o PNUD
o GTZ (Cooperação Alemã)
o Cooperação Italiana
Privadas Internacionais:
o BID
o Banco Mundial (BIRD).

3.2.5. Gestão Ambiental Territorial

Por gestão ambiental territorial entende-se o conjunto das políticas
de ordenamento territorial e uso do solo com vistas à sustentabilidade
ambiental. Obviamente, toda política ambiental tem um componente territorial,
mas há algumas em que o território é o elemento principal, sendo apresentadas
nesse item.
No Acre, como em toda a Amazônia, há grandes problemas
fundiários, que dificultam a gestão ambiental territorial. Os problemas

147
constituem-se do alto índice de “terras devolutas” sem titulação, dos conflitos
de terra e da grilagem. Esses problemas coadunam com a degradação
ambiental, porque uma porção de terra pode ser desmembrada várias vezes, e
cada novo proprietário a desmata o máximo que pode, de modo que a exigência
de conservação de 80% da área original (do Código Florestal Brasileiro) é
frontalmente desobedecida. Além disso, as enormes extensões de terra sem
titulação ficam ambientalmente prejudicadas por não se poder aprovar planos
de manejo nem outros benefícios como criação de Reservas Particulares do
Patrimônio Natural.

a) ZEE – Zoneamento Ecológico-Econômico

O ZEE foi o primeiro grande Projeto do Governo. Embora já se
tivessem esboçado muitos estudos para o Zoneamento acreano uma década
antes, apenas em 1999 ele foi efetivamente executado, resultando na sua
publicação em agosto de 2000 (ACRE, 2000). O Acre foi o primeiro Estado
brasileiro a elaborar o ZEE, o qual veio a ser fortalecido na legislação brasileira
somente em 2002, por meio do Dec. n. 4.297. Seu custo foi de US$ 1,0 milhão,
considerado barato (o de Rondônia custou US$ 20 milhões).
O ZEE é uma particularização do zoneamento ambiental definido
na Política Ambiental Brasileira, e se refere ao ordenamento territorial por meio
do mapeamento físico-sócio-econômico do Estado com vistas à harmonização
do desenvolvimento com a conservação ambiental.
“O objetivo do ZEE é ordenar o uso do solo e dos recursos
naturais, segundo critérios ambientais (como proteção à biodiversidade
e ecossistemas frágeis e contribuição à manutenção das funções
ecológicas básicas) e econômicos (viabilidade sócio-econômica do
empreendimento, equilíbrio entre custos e benefícios a médio e logo
prazos)” (GTZ, 2000, p. 31).
“O ZEE é um instrumento estratégico de planejamento regional e
gestão territorial, cujo objetivo principal é contribuir para a
implementação prática do desenvolvimento sustentável” (Governo do
Acre, reunião técnica do ZEE – 2a. Fase, dezembro de 2004)

148
 O ZEE é um instrumento intrinsecamente transversal, pois busca
integrar os aspectos ecológicos e econômicos. Pesquisadores consideram-no
uma possibilidade de promover modelos de desenvolvimento ambientalmente
sustentáveis, e por isso tem sido referenciado em políticas variadas. Sua
metodologia de formulação é complexa e sua implementação é difícil, porque as
formas de ocupação do território são muito dinâmicas, e porque ao tentar
implantar padrões produtivos sob critérios ambientais encontram-se muitas
resistências. Pode-se dizer que o ZEE é um instrumento novo e em
conformação.
O ZEE do Acre, enquanto documento teórico, tem sido elogiado por
ser denso em conteúdos e representar um esforço de transversalidade. Ele é
organizado em três volumes, apresentando os recursos naturais (com sua
distribuição geográfica e apropriação sócio-econômica), estudos sobre a
biodiversidade, o solo, o clima e outros elementos e uma indicação das áreas
prioritárias para conservação e produção. Ele é concluído com diretrizes para
políticas públicas como um todo. O trabalho contou com 121 autores de 35
instituições. Um aspecto inovador do ZEE foi o mapeamento de conflitos sócio-
ambientais do Estado, um avanço conceitual.
O ZEE do Acre não foi transformado em lei, como em outros
estados, o que é apresentado como uma vantagem, pois serve para orientar
caminhos e não enrijecer procedimentos (ACRE, 2000, vol. III, p. 121). Por
outro lado, cinco entrevistados questionam esse fato, dizendo que o ZEE “não
está valendo”.
Algumas deficiências foram detectadas pela autora. Como um todo,
o ZEE é pouco didático e sua organização não é clara. Ele apresenta alguns
dados conflitantes, como diferentes mapas de “áreas prioritárias para
conservação”.

“As áreas indicadas para florestas estaduais de produção [no

ZEE], com presença de pesquisadores de ciências aplicadas como a
engenharia florestal e a agronomia, são questionadas por alguns

149
 pesquisadores de outras áreas, por exemplo, devido à fronteira com
algumas áreas indígenas, que não participaram dos levantamentos mas
sofrerão os efeitos da criação dessas unidades” (COSTA, 2003, p. 15).

Quanto às ênfases conceituais, observa-se que a agricultura

convencional prevalece com relação à agro-florestal, e a madeira prevalece bem
mais que os demais produtos florestais.
Quanto à implementação do ZEE, os atores externos ao Governo
são unânimes em considerar que ela é deficiente e pouco participativa. O ZEE
não tem orientado políticas produtivas, do tipo “aqui pode, aqui não pode”.
Porém, continuam afirmando sua utilidade teórica, como uma “enciclopédia”
usada por todos. Como diz Bertha Becker, “planos e mapas criam recortes
espaciais de grande força no imaginário social, embora freqüentemente não se
materializem” (BECKER, 2001, p. 152).
Em termos práticos, as diretrizes do ZEE orientaram a criação das
três novas florestas públicas de produção e do Parque Estadual do Chandless, e
contribuíram para a definição da área da Reserva Extrativista Alto Tarauacá
(federal). Alguns micro-zoneamentos, ainda no campo teórico, têm sido feitos
junto a comunidades rurais e indígenas. A difusão do ZEE, na forma de uma
cartilha, ocorreu nas escolas, numa cooperação da SEMA com a Secretaria de
Educação. A Segunda Fase do ZEE (detalhamento da escala dos mapas de
1:250.000 [um para duzentos e cinqüenta mil], enquanto que a Primeira Fase
foi de 1:1.000.000 [um para um milhão]), prevista para janeiro de 2002,
começou apenas em 2005. A execução do ZEE é sediada na SEMA e a
coordenação na SEPLANDS.

b) Florestas Públicas de Produção

As florestas públicas de produção estaduais (FLOPs) constituem o
centro da Política Florestal do Acre. Elas são unidades de conservação de uso
sustentável definidas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação
(SNUC) com a denominação de “Florestas Estaduais”. Esse tipo de unidade

150
destina-se ao “uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e à pesquisa
científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável”.69
Está prevista a implementação de, no mínimo, 1,5 milhões de
hectares de FLOPs estaduais no Acre, correspondendo a cerca de 10% do
Estado. A única unidade em funcionamento, há 10 anos, é a Floresta Estadual
do Antimary. Três destas florestas foram recém-decretadas na área de
influência da BR-364 a ser pavimentada (componente do Projeto BID), e
compreendem 483 mil hectares. A escolha dessas áreas revelou a coerência de
recomendações de três políticas: o Projeto BID, o ZEE e a Política Florestal do
Acre.
As FLOPs priorizam, explicitamente, a exploração de madeira.
Florestas desse tipo são também prioridade do Programa Nacional de Florestas,
em vigor desde 2000. Neste sentido, foi louvável a criação de uma legislação
estadual a respeito, para permitir sua adequação às particularidades locais. As
FLOPs serão analisadas no item da gestão ambiental da produção.

c) Conservação Ambiental
A conservação ambiental não tem sido alvo de políticas específicas,
mas sim de intenções manifestas nos grandes Programas. Essa ausência tem
sido criticada por diversos atores sociais. Por outro lado, instituições rurais do
Alto Acre apontaram a constante presença do IMAC em ações educativas de
prevenção ao desmate e queima.
A reforma interna da SEMA / IMAC extinguiu a Coordenadoria de
Conservação Ambiental – segundo o Secretário essa atribuição passou para a
Gerência do ZEE. Nela, não se encontraram ações ou servidores dedicados ao
tema da conservação, por exemplo, à implementação das unidades de
conservação estaduais.

69 SNUC, Lei Federal n. 9.985 / 2000, Art. 17.

151
 O Parque Estadual do Chandless, recém-decretado, compreende
695 mil hectares, elevando para 9,8% do Estado as unidades de conservação de
proteção integral, bem próximo ao índice de 10% recomendado pela
Conservation International. Este Parque foi fruto dos estudos do ZEE.
As FLOPs, enquanto unidades de conservação de uso sustentável,
também não foram implementadas até o momento, exceto a do Antimary
(anterior ao Governo atual).
As unidades de conservação federais do Acre apresentam
numerosos déficits de implementação, apesar de duas reservas extrativistas
existirem há 15 anos. Embora sua alçada seja federal, isso não exime os
governos estadual e municipais de se fazerem presentes. Associações de
moradores da Reserva Extrativista Chico Mendes atestam a presença do
Governo estadual por meio de instalação de infra-estrutura (transporte e
energia), de escolas e postos de saúde, bem como de políticas produtivas, como
o subsídio à borracha. Algumas associações apontam ausência do Governo,
dizendo que os projetos em curso funcionam por meio de outras instituições.

3.2.6. Gestão Ambiental da Produção

Nesse item apresenta-se um quadro dos produtos florestais e das
iniciativas de adequação sócio-ambiental da produção.
Da pesquisa pôde-se apreender 20 PFNMs – produtos florestais
não-madeireiros contemplados em políticas estaduais: Frutos, fibras e óleos
de palmeiras: açaí, bacaba, patauá, buriti, murmuru, jarina; Sementes:
castanha-do-brasil (conhecida como castanha-do-Pará); Óleos e resinas:
copaíba, andiroba, seringueira (borracha), breu; Fitoterápicos: unha-de-gato,
jatobá, ipê roxo. Além destes , o guaraná, a pimenta-longa (que dá origem ao
safrol, componente de perfumes), a pupunha (que dá o melhor palmito entre as
palmeiras brasileiras, além dos frutos), a cajá e o cupuaçú (frutas) e as

152
sementes de cedro e mogno (para reflorestamento) são priorizados, tanto para
extrativismo quanto para cultivo agro-florestal.
O setor de PFNMs encontra-se enfraquecido e desorganizado no
Estado; há poucos planos de manejo aprovados e baixíssima expressividade
econômica. Há enorme carência de políticas públicas para este setor que, como
já foi comentado, depende do Estado para se inserir nas desfavoráveis
condições de mercado. Entrevistados de dez instituições externas ao Governo
re-afirmaram esta carência, e criticam a baixa prioridade conferida aos não-
madeireiros (exceto a borracha e a castanha). Consideram que o Governo não
tem visão de longo prazo para este setor, o qual será de grande interesse no futuro
próximo.
Arthur Leite (2004) destaca a importância estratégica de se
desenvolver os produtos não-madeireiros, além de outros motivos, para
viabilizar a real conservação florestal até que se obtenha, no futuro, renda pelos
serviços ambientais da floresta. Afinal, os não-madeireiros são a modalidade
produtiva mais sustentável na floresta, e no Acre a seringueira desponta como
crucial, podendo estimular o interesse por outros produtos florestais, daí a
importância dos incentivos à borracha.
Grandes transnacionais estão se aparelhando fortemente em P&D
no setor não-madeireiro (ALBAGLI, 2001; DIAS, 2004). A pesquisa de não-
madeireiros com enfoque local é imprescindível – a variedade de produtos
florestais é imensa, mas a viabilidade técnica, social e econômica é uma
conquista lenta, caso a caso. Como foi comentado, o Governo do Acre quase
não investe em P&D.
O Governo apóia, através da ANAC, algumas micro-empresas
acreanas de cosméticos e doces à base de produtos florestais. A SEPROF tem
alguns projetos pontuais em convênios com o Ministério do Meio Ambiente para
este setor, com prioridade para a copaíba e a andiroba. Alguns avanços foram
observados para o óleo de copaíba, em que conseguiu-se o aumento do preço ao
produtor de R$ 3,50, em 1999, para R$ 12,00 / litro, em 2004.

153
 A unanimidade dos entrevistados da área rural lamentam que
muitas frutas de valor econômico apodrecem na mata. Salta aos olhos a falta de
políticas para o açaí e o cupuaçú, itens de franco crescimento econômico;
quase toda a produção concentra-se no Pará. Há projetos pontuais de iniciativa
das próprias comunidades. O Governo, em 1999, falava na intenção de
construir usinas de óleo de andiroba (em Tarauacá), de polpa de açaí (em
Brasiléia) e de óleos de murmuru e buriti (em Cruzeiro do Sul).
O Governo apresenta ações de apoio ao artesanato de base
florestal, como a construção da loja “Casa do Artesão” em Rio Branco. O
artesanato tem tido grande expressividade no Acre, como o de bijuterias de
sementes, artigos de decoração, cestaria, marchetaria e tecidos de tear.
A castanha e a borracha sempre foram os principais produtos
não-madeireiros do Estado, e o Governo tem viabilizado incentivos a eles,
principalmente à castanha da Região do Alto Acre. Essa região é prioritária
para o Governo, e ao nosso ver ela o é por três motivos: 1) É a área com os
maiores índices de desmatamento, por ser área de influência da BR-317.
Contempla-la com políticas produtivas de caráter ambiental é exigência do
Projeto BID e do PGAI. Essa área também é priorizada pelos programas federais
Proambiente, Prevfogo e Proarco. 2) Esta região, que compreende Xapuri e
Brasiléia, é densa em movimentos sócio-ambientais fortes e de tradição. Boa
parte deles constitui-se de aliados políticos do Governo. 3) O Alto Acre é
altamente produtivo em borracha e castanha, e portanto é local estratégico
para alavancar modelos de desenvolvimento ambientalmente sustentáveis.
A castanha foi dinamizada na safra de 2004 por meio da captação
de um financiamento da CONAB (Companhia Nacional de Abastecimento),
órgão do Ministério da Agricultura. Este recurso foi repassado pelo Governo do
Estado às cooperativas. O preço médio obtido no local da produção foi de R$
15,00 / lata.70 Nos anos anteriores, o preço era de R$ 4,00 / lata, ou seja, o

70 A “lata” é a unidade de medida utilizada para o comércio de castanha com casca.

154
ganho do produtor foi de 275%. A castanha vem sendo chamada de “ouro da
Amazônia”.71
Uma ação importante do Governo foi a construção de duas novas
usinas72 de beneficiamento de castanha, uma em Xapuri e outra em Brasiléia.
Este beneficiamento é apenas o básico, ou seja, produção da castanha in
natura (amêndoa sem casca) – ainda não se estudou a possibilidade de inserir o
beneficiamento mais elaborado (óleo, farinha e biscoito). As usinas de castanha
serão gerenciadas pelas cooperativas e ainda não inauguraram, embora estejam
construídas há mais de um ano. Enquanto as usinas não iniciam, a castanha
do Acre tem sido quase toda beneficiada na Bolívia.
Outra iniciativa governamental foi a construção de alguns
armazéns de grande porte para a castanha, nas áreas rurais mais produtivas.
Para dinamizar a produção de borracha, instalou-se um subsídio
estadual que hoje é de R$ 0,70 / kg, repassado do Governo às cooperativas, e
dessas ao produtor. Há também o subsídio federal, de forma que o extrativista
vem obtendo de R$ 2,00 a R$ 2,10 / kg de borracha produzida. Houve períodos
em que o repasse falhou gerando descontentamentos. Ainda assim, esse
incentivo gerou o retorno de seringueiros que haviam migrado para a cidade às
áreas rurais73, bem como a volta de colonos à atividade de corte da seringa. A
produção de borracha aumentou em 157% entre 1999 e 2004 (Acre em
Números, 2003, p. 93).
Quanto à produção do couro vegetal e de outros derivados da
borracha nas áreas rurais, há alguns projetos apoiados pelo Governo,
pontualmente.

71 A exportação da castanha aumentou em 38% em 2004 (Min. do Desenvolvimento, 2004).

72 As usinas antigas foram fechadas há mais de dois anos em virtude da contaminação pela aflotoxina, fruto da
exposição da castanha à umidade e ao calor.
73 Os dados são imprecisos. O STR de Xapuri diz que o aumento de famílias cortando seringa foi de 10 a 15%. A
AMOPREB fala em 30%, e a CAEX em 40%. O Governo diz que 6.259 famílias foram beneficiadas com o subsídio até
2002 (Acre em Números, 2001, p. 77).
155
 Está na fase de projeto, de iniciativa do Governo,74 a Fábrica de
Preservativos Masculinos a ser construída em Xapuri, pois a borracha
acreana é muito adequada para este fim, reconhecida como a de melhor
qualidade do mundo (RÊGO, 2001). Diz-se que a construção iniciará em 2005,
e que ela produzirá o equivalente a 1/3 do consumo brasileiro. Há grande
expectativa dos seringueiros com essa Fábrica.
A principal política produtiva do Governo baseia-se na madeira
manejada. Segundo o discurso oficial, a prioridade é a modalidade comunitária,
ou seja, em áreas de assentamentos ou comunidades de colonos. Ainda hoje
mais da metade da madeira explorada no Acre é de grandes madeireiras ou
fazendeiros, de origem clandestina e predatória, mas o Governo demonstra o
firme propósito de imprimir as técnicas de manejo em toda a exploração. Tarefa
difícil, pois os incentivos econômicos e estruturais ao manejo, no Brasil, ainda
são pouco atrativos (SOUZA, 2002).
Os principais instrumentos de promoção da madeira manejada são
a implementação das florestas públicas de produção e do Conselho Florestal,
bem como a atração de indústrias de transformação madeireira. Todos se
encontram em fase inicial. Um resumo dos princípios da política madeireira do
Acre encontra-se no Anexo 5.
Quando o manejo madeireiro é prioridade, o modelo das florestas públicas
de produção (FLOPs) tem sido defendido como adequado para a Amazônia (SOUZA,
2002). As FLOPs são propriedade do Estado, efetuando-se concessões de exploração pela
iniciativa privada. Apontam-se as seguintes vantagens dessa modalidade em
comparação com o manejo em áreas privadas (adaptado de SOUZA, 2002, p. 175 e 225):
O poder público tem maior controle sobre as florestas manejadas, as quais são
patrimônio da humanidade, podendo assim garantir a função sócio-ambiental
das florestas. Como gestor da área, o Estado define os critérios das concessões e
planos de manejo, nos quais pode-se incluir o direito das populações residentes, a
prioridade aos produtos não-madeireiros e a valoração dos serviços ambientais.

74 Os recursos são oriundos da SUFRAMA, do Ministério da Saúde e do Governo do Acre, e a execução é da SEPROF
em cooperação com a FUNTAC.
156
 Nesse âmbito, pode-se promover o desenvolvimento local das comunidades
residentes.
O Estado tem maior controle sobre a qualidade dos planos de manejo, podendo,
ele próprio, elaborar os planos, às custas da empresa requerente.
Pode-se evitar a ocupação agro-pecuária após a exploração.
Freia-se a privatização das florestas. A privatização traz problemas intrínsecos,
pois a tendência do proprietário é explorar toda a madeira possível e vender a
terra. Esta é uma comprovação empírica de que é bem mais provável que ocorra a
“tragédia [ambiental] dos [recursos] privados” do que a “tragédia dos comuns”
de Garret Hardin. O outro problema é social: os proprietários costumam expulsar
os posseiros residentes.
Reduzindo as terras privadas e devolutas, reduz-se a disponibilidade de madeira
barata, valorizando-a.
Aumenta-se a arrecadação pública com as taxas sobre as concessões.
Efetua-se a tão necessária regularização fundiária.

Para as empresas, este modelo também é vantajoso, pois (SOUZA, 2002, p. 167):
Desonera-se a empresa da necessidade de adquirir terras.
Evitam-se os riscos fundiários, garantindo-se o fornecimento de madeira no longo
prazo, necessário para observar os ciclos de corte do manejo.
Se o Estado assumir a atribuição de fazer o plano de manejo, pode-se simplificar e
baratear os investimentos da empresa.

As vantagens das FLOPs podem se resumir em uma só frase; elas são

unidades de conservação por definição, o que as colocam, ao menos em tese, sob
controle do poder público e das organizações sociais, segundo prioridades ambientais.
Seu objetivo principal deve ser a conservação, e não o lucro. Porém, questiona-se o fato
de que não se garanta, nem na lei federal (o SNUC) nem na estadual, áreas de
preservação ao longo da floresta manejada, nem reflorestamentos, nem áreas reservadas
ao extrativismo não-madeireiro. O manejo madeireiro envolve impactos ambientais
consideráveis. As FLOPs são adequadas, portanto, para substituir modalidades
predatórias, e não para aplicação em larga escala na Amazônia.
As vantagens deste modelo, no entanto, são um tanto utópicas por
basearem-se em condições ideais quase inatingíveis. Este modelo depende da forte
capacidade de gestão governamental, que envolve monitoramento e fiscalização
ambiental. Ora, no cenário do Estado mínimo, as dificuldades para esse ideal são
157
muitas. No caso do Acre, os órgãos estaduais não parecem ter estrutura para arcar com
essas atribuições. As concessões, assunto polêmico, devem ser rigidamente controladas,
com regras claras, transparência e permitindo controle social. As taxas cobradas devem
refletir os custos reais das atividades assumidas pelo governo (SOUZA, 2002). Mas
talvez os maiores riscos sejam sócio-culturais. É pouco provável que os modos de vida
tradicionais presentes sejam respeitados. As florestas ocupadas por extrativistas são
áreas grandes, para permitir a extração da borracha e outros produtos. Com certeza
surgirão conflitos, pois a convivência de práticas extrativistas, não-madeireiras, não é
nada pacífica com as madeireiras. E como equacionar a presença das comunidades
indígenas?
Além das florestas públicas, o Governo pretende incentivar a
exploração de madeira em áreas privadas e de assentamentos rurais (manejo
comunitário), totalizando 6,0 milhões de hectares,75 ou seja, 40% do Estado
(ROCHA, 2003), fazendo crescer a economia madeireira em 5% ao ano (ANAC,
2003). O ZEE indica uma permissividade ainda maior de se explorar madeira
no Acre, em 60,7% do território (ACRE, 2000, vol. III, p. 27).
Alguns pontos positivos da postura governamental são:
Os objetivos anunciados de que toda a madeira explorada no Acre se torne
manejada e certificada.
A ênfase no manejo comunitário e no modelo das florestas públicas.
O esforço para a agregação de valor local, por exemplo com a construção dos
Pólos Moveleiros.

Há críticas de acadêmicos e de associações rurais pelo fato que o

Governo não contempla, na política madeireira, o grande potencial de
aproveitamento de madeira caída (dos desmatamentos) para o artesanato e a
movelaria em pequena escala. Capacitações nesse sentido poderiam promover
agregação local de valor, bem como o aproveitamento dos resíduos florestais (o
desperdício é enorme, inclusive de madeiras nobres). Há projetos exemplares
em curso no Estado do Pará.

75 Destes, 2,7 milhões são previstos para o manejo florestal comunitário, 1,8 milhão para o manejo privado (áreas de
reserva legal) e 1,5 milhão para as florestas públicas de produção (SEPLANDS, 2004).
158
 Quanto à produção madeireira nas reservas extrativistas, tem
havido um acirrado conflito político. Boa parte dos moradores, das instituições
ambientalistas e do IBAMA é contra, mas o Governo e outra parte dos
moradores são a favor, e exercem pressão nesse sentido. A legislação do SNUC
é clara em colocar a madeira em último plano nas reservas extrativistas,
apenas sob condições excepcionais de necessidade, já que estas reservas são
destinadas ao extrativismo (divergente da exploração madeireira). O atual Plano
de Uso da Reserva Extrativista Chico Mendes proíbe exploração comercial de
madeira, entretanto algumas famílias de três seringais (Dois Irmãos, Floresta e
Palmari) estão efetuando planos de manejo com este fim.
Quanto à certificação, existem vários produtos obtendo selos (do
Forest Stewardship Council - FSC e de outras instituições), como o óleo de
copaíba do PAE Porto Dias, a castanha da CAPEB e a madeira do Seringal
Cachoeira (PAE Chico Mendes). A certificação é incentivada pelo Governo como
forma de agregar valor e atingir nichos de mercado. Há críticas em virtude de se
buscarem apenas mercados externos ao Acre, muito específicos e elitizados. Por
outro lado, a certificação do FSC não garante sustentabilidade ambiental, pois
os critérios ambientais são superficiais e os últimos a serem requeridos,
segundo funcionários do próprio órgão certificador (DIAS, 2004).
Quanto à infra-estrutura para escoamento da produção florestal
e rural, que consiste basicamente na melhoria dos ramais,76 entrevistados de
diversos locais rurais afirmam que há bastante empenho do Governo, mas este
empenho é muito concentrado no Vale do Acre em detrimento do restante do
Estado.
Na agricultura, sobressaem os cultivos de milho, mandioca, café e
feijão, sendo que o Acre está longe de ser auto-suficiente em produtos agrícolas.
O café e a farinha de mandioca são produtos prioritários para o Governo, sendo
a farinha de Cruzeiro do Sul, de feitio artesanal e familiar, considerada a

76 “Ramais” é o nome que se dá às estradas de terra rurais.

159
melhor do mundo.77 O Governo, através da SEPROF, construiu de 120 “casas-
de-farinha” (unidades de produção) (SEPLANDS, 2004).
Quanto à pecuária, a carne é significativa na produção acreana,
mas o leite78 e seus derivados não têm expressividade. O gado leiteiro seria
mais adequado que o de corte, pois gera menor desmatamento e maior
agregação de valor. O Governo vem apoiando significativamente a pecuária, o
que gera crítica de muitos setores.
Quanto à re-orientação da agricultura e da pecuária com vistas
à sustentabilidade ambiental, há considerável discurso mas poucas ações. As
experiências em sistemas agro-florestais que existem são pontuais, exercidas
mais por instituições como a UFAC (Projeto Arboreto) e o PESACRE. Atividades
de melhoria da pecuária, algumas com objetivo ambiental, têm sido
encabeçadas pela EMBRAPA.
O Acre contém poucas indústrias. As principais são madeireiras /
serrarias, movelarias, agro-indústrias e cerâmicas. A indústria e o comércio
foram temas absorvidos pela SEPLANDS na segunda gestão (tendo sida extinta
a secretaria que cuidava desses temas) e ganharam um conselho específico. A
ANAC atua na promoção de negócios. Incentivos tributários, creditícios e de
infra-estrutura são concedidos às empresas que se adequarem aos critérios de
desenvolvimento sustentável relacionados no Anexo 6 (COPIAI, 2004):
Um Parque Industrial foi inaugurado na capital em 2004,
destinado a indústrias de base florestal, principalmente madeira (Pólo
Moveleiro de Rio Branco). Há também o Pólo Moveleiro de Xapuri, que inclui
escola de marcenaria e ebanosteria. Este Pólo prioriza a madeira certificada, e
boa parte de sua matéria-prima vem do Seringal Cachoeira. Há investimentos
para instalação de indústrias à base de madeira em Cruzeiro do Sul, prevendo
o aporte da madeira manejada das FLOPs próximas a esta cidade. Alguns
ambientalistas manifestam preocupação quanto à atração de indústrias de

77 A farinha tem sido exportada para o exterior em 12 mil toneladas anuais (dados da SEPRO, em fevereiro de 2002).
78 A produção de leite no Acre diminuiu de 26,7 % entre 2001 e 2003 (Acre em Números, 2003, p. 98).
160
grande porte que tem havido, pois a grande demanda de madeira poderá
representar pressão sobre outras unidades de conservação além das FLOPs.

3.2.7. Outros Projetos Governamentais

Programa Estadual do Biodiesel: De iniciativa federal, este Programa é

executado no Acre por diversas instituições como Eletroacre, UFAC e FUNTAC.
Encontra-se na fase de pesquisa e desenvolvimento do biodiesel – óleo
produzido da trans-esterificação de diversos óleos vegetais como de buriti,
murmuru, patauá e pupunha (FUNTAC, 2004). Outro Programa na área de
energia é o Luz Para Todos, de eletrificação rural, em que 250 comunidades
foram beneficiadas com energia solar (SEPLANDS, 2004). A rede elétrica rural
atingiu 2.164 famílias até 2003 (Acre em Números, 2003, p. 64). O Governo
criou a Agência Estadual Reguladora de Energia e a Comissão de
Políticas Energéticas para gerir a política energética do Estado (em
formulação).
Escola [Estadual] da Floresta: A Escola recém-inaugurada em Rio
Branco oferece cursos profissionalizantes nos seguintes temas: florestal, agro-
florestal, agro-indústria e eco-turismo. Em 2005 são oferecidas 120 vagas.
Projetos nas terras indígenas: Há algumas iniciativas governamentais
de cunho ambiental nas terras indígenas que estão nas áreas de influência das
BRs 364 e 317. Há também a formação de agentes agro-florestais indígenas
(este programa foi absorvido da exitosa experiência da Comissão Pró-Índio).
Ambas as ações são centradas na SEATER.

3.2.8. Legislação Estadual

Apresenta-se uma relação da legislação estadual promulgada

durante o Governo atual referente ao tema sócio-ambiental:

Lei n. 1.277 de 13/01/1999 – Lei Chico Mendes – Subsídio estadual da

borracha
Dec. n. 203 de 06/04/1999 – Institui o ZEE
Lei n. 1.289 de 07/07/1999 – Inspeção Sanitária e Industrial
Lei n. 1.351 / 2000 – Criação da ANAC
Lei n. 1.358 de 29/12/2000 – Incentivos tributários para a
industrialização sustentável – regulamentada pelo Dec. n. 4.196 de
01/10/2001

161
 Lei 1.359 de 29/12/2000 – Incentivos de infra-estrutura para a
industrialização sustentável – regulamentada pelo Dec. n. 4.197 de
01/10/2001
Lei n. 1.361 de 29/12/2000 – Criação da COPIAI (Comissão da Política
de Incentivos às Atividades Industriais) e do Fundo de Desenvolvimento
Sustentável – regulamentada pelo Dec. n. 4.198 de 01/10/2001
Res. CEMACT n. 001 de 20/07/2000 – Regulamenta licenciamento de
desmate e queima para posseiros sem titulação da terra
Lei n. 1.420 de 16/12/2001 – Projeto BID-BR 0313
Lei n. 1.426 de 27/12/2001 – Política Florestal do Acre, com a criação
do Sistema de Áreas Naturais Protegidas e o Fundo de Desenvolvimento
Florestal (ainda carece de regulamentação, com a possível geração de
uma Lei específica de Concessões Florestais (SEPLANDS, 2004))
Lei n. 1.428 / 2001 – Qualifica algumas OSCIPs (Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público) no Acre
Lei n. 1.459 / 2002 – Promoção de negócios sustentáveis
Lei n. 1.460 / 2002 – Cria o Fundo Pró-Florestania
Lei n. 1.462 / 2002 – Incentivos creditícios para a industrialização
sustentável
Lei Comp. n. 115 de 31/12/2002 – Reforma Administrativa do Governo
do Acre
Lei n. 1.500 de 15/07/2003 – Política de Recursos Hídricos
Port. IMAC n. 03 de 28/06/2004 – Licenciamento Ambiental Rural
Port. Inter-Institucional IMAC – IBAMA n. 01 de 12/08/2004 –
Exploração Econômicas de Produtos Florestais Não-Madeireiros
Dec. n. 10.670 de 02/09/2004 – Cria o Parque Estadual do Chandless

3.2.9. Aspectos da Política Ambiental Acreana Anterior a 1999

É consenso para todos os entrevistados de que praticamente não
havia políticas ambientais no Acre antes de 1999, embora ela existisse em Lei
(n. 1.117 de 1994, não regulamentada até hoje). Ouve-se que havia uma
política “de fachada”, pois predominava a opinião de que “a área ambiental
atrapalhava o desenvolvimento”. Houve, sim, alguns projetos governamentais
estaduais com componentes ambientais, como o manejo da Floresta Estadual
do Antimary. Não há informação sistematizada a respeito.

162
 Embora houvesse pouca ação, havia considerável discurso oficial
voltado ao meio ambiente, resultante das pressões internacionais pela
conservação da Amazônia. Encontraram-se assertivas semelhantes às atuais,
inclusive conceitos inovadores para a época (IMAC, 1988; IMAC, 1989; MELO,
1989; SEPLAN, 1991; SEPLAN, 1992). Em 1989, o então Governador Flaviano
Melo discursou em Washington sobre a necessidade de “instalar o
Ecodesenvolvimento”, “integrar problemas ecológicos e sociais” e “orientar a
economia para a base florestal e agro-florestal”.
No mesmo discurso, Flaviano disse:

“A Floresta Amazônica tem muito mais a oferecer à humanidade

do que apenas carne e madeira” (MELO, 1989, p. 10).

Hoje em dia essa afirmação pode causar espanto. Através dela, fica
evidente o modelo da Amazônia como “celeiro do mundo”. Paradoxalmente, 15
anos depois, o Acre ainda é grande produtor de carne e madeira...
Em termos gerais, pode-se concluir que o cenário teórico e
discursivo que alicerça o Governo atual já era plenamente disponível e
trabalhado por diversos atores sociais no Estado, dos quais vários deles
ocupam hoje cargos governamentais.
O presente Governo também herdou alguns trabalhos úteis para o
ZEE (iniciados com o Dec. 114 de 1989), a Lei de Acesso aos Recursos
Genéticos (Leis n. 1.235 de 1997 e n. 1.238 de 1997),79 bem como um
arcabouço institucional básico, formado por:

IMAC (desde 1986);

FUNTAC (desde 1987);
SECTMA (desde 1991);
Conselho Estadual de Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia - CEMACT
(desde 1992);

3.3. Indicadores de Sustentabilidade para o Acre

79 As leis de acesso aos recursos genéticos (bio-prospecção) apresentam falhas e não foram regulamentadas. O Governo
está trabalhando numa nova lei em cooperação com o Imazon, com base na experiência da Costa Rica.
163
 Os indicadores de sustentabilidade (IS) são fundamentais para avaliar
políticas ambientais. A seguir, à luz das prioridades de sustentabilidade para a
Amazônia desenvolvidas no item 1.5 e das particularidades locais, formulou-se uma
lista de IS úteis para a avaliação das políticas ambientais em curso no Acre, incluindo a
análise do seu caráter transversal.80 Os indicadores avaliados são apenas aqueles para os
quais se pôde acompanhar mudanças ao longo do período pesquisado (de 1999 a 2004).
Devem ser lembradas, porém, três questões: 1) Os processos integrados de
desenvolvimento se materializam a longo prazo, e portanto não são bem equacionáveis
por indicadores (CHELALA, 2003). A análise dos indicadores poderá revelar mais as
expectativas de sua tendência evolutiva do que resultados concretos. 2) Alguns
indicadores podem apresentar resultados apenas qualitativos, que devem ser
considerados com o mesmo valor dos quantitativos (LOPES 1999). 3) Uma dificuldade
básica é a pequena disponibilidade de dados, tanto porque as próprias instituições não
dispõem destes levantamentos quanto pela falta de acesso aos mesmos.

Lista de Indicadores de Sustentabilidade para o Acre

a) Sub-Sistema de Conservação e Qualidade Ambiental (IS clássicos):

1) Índices de desmate e queima;
2) Índices de desmate de áreas de preservação permanente (APPs), em especial
margens de nascentes, rios e igarapés;
3) Iniciativas de reflorestamento ou recuperação de áreas degradadas;
4) Ocorrências de erosão e assoreamento de cursos d’água;
5) Ações no campo do saneamento básico;
Indicadores propostos para os quais não se obteve informações:
* Formas de ocupação do solo, em porcentagem do território do Estado (floresta
primária, floresta em regeneração [capoeira], área degradada, área de cultivo,
pastagem);

80 Os sub-sistemas em que os indicadores foram agrupados foram extraídos de Polidoro (2000). Uma parte dos
indicadores foi adaptada da auto-avaliação do PGAI - 2a. Fase (IMAC, 2001).
164
 * Extração e venda ilegal de madeira;
* Padrões de qualidade das águas;
* Padrões de qualidade do ar em virtude de queimadas rurais e incêndios
florestais;
* Presença de fontes renováveis de energia (solar, eólica, de óleos vegetais,
biomassa manejada);

b) Sub-Sistema Político-Institucional:
6) Legalização do desmate / queima (licenciamento);
7) Surgimento de UCs estaduais;
8) Surgimento e adequação de leis e regulamentos ambientais estaduais;
9) Implementação de UCs estaduais;
10) Surgimento de planos de manejo de recursos florestais;
11) Existência de regulamentação para a bio-prospecção e repartição de benefícios
pelo patrimônio genético e conhecimento associado;
12) Novas fontes de financiamento para políticas ambientais transversais;
13) Surgimento ou fortalecimento de instituições, instrumentos e projetos de gestão
ambiental estadual;
14) Surgimento ou fortalecimento de instituições, instrumentos e projetos de gestão
ambiental municipal;
15) Governança ambiental (democratização participativa da política ambiental);
16) Sustentabilidade política do Governo, interna e externa, no que se refere às
políticas ambientais transversais (com relação aos seguintes atores sociais:
trabalhadores rurais, seringueiros e moradores de RESEX, moradores de PAEs,
ambientalistas, instituições de pesquisa, pecuaristas, madeireiros, instituições
governamentais federais e municipais);
Indicadores propostos para os quais não se obteve informações:
* Ações de fiscalização e monitoramento;
* Ocorrências de fiscalização sem infração;
* Número de processos, denúncias e autuações de crimes ambientais;

c) Sub-Sistema Econômico e Produtivo:

17) Desempenho econômico de produtos florestais não-madeireiros (PFNMs), agro-
florestais e outros mais ecológicos;
18) Apoio técnico, econômico e social à produção produtos florestais não-
madeireiros (PFNMs), agro-florestais e outros mais ecológicos;
19) Infra-estrutura rural para a produção e o comércio (transporte e energia);
Indicadores propostos para os quais não se obteve informações:
* Dependência externa de produtos alimentícios sabe-se, porém, que é alta;
* Existência de instrumentos de valoração dos serviços ambientais;

d) Sub-Sistema Social:
20) Taxas de êxodo rural;
165
 21) Fortalecimento de pequenos produtores;
22) IDH estadual;
23) PIB per capita;
Indicadores propostos para os quais não se obteve informações:
* Surgimento de empregos em atividades ambientalmente sustentáveis (de
conservação, recuperação e melhoria ambiental);

A Tabela 3.5 apresenta os indicadores com sua tendência desejada

no sentido de cenários ambientalmente mais sustentáveis. Essa tendência
deve ser analisada para subsidiar a análise dos indicadores enquanto
ferramentas de busca de cenários desejados. Por exemplo, a tendência
desejada para o indicador “índices de desmate e queima” é que ele diminua ao
longo do tempo.

166
 TABELA 3.5.
Indicadores de Sustentabilidade no Acre com seus Resultados (de 1999 a 2004)

no INDICADOR (resumido) RESULTADO FONTES81

com sua tendência desejada
(< diminuir / > aumentar)
1 desmate / queima < - comparando-se as médias dos desmatamentos anuais nos períodos 1995–1999 e 1999– - INPE, 2004
2003, obteve-se aumento de 26,8% de área desmatada (que passou da média de 442 a
560,5 km2 / ano)
- comparando-se os valores anuais da gestão do atual Governo, tem-se a seguinte - INPE, 2004
seqüência: 547 km2 em 1999-2000 / 419 km2 em 2000-2001 / 727 km2 em 2001-2002 / 549
km2 (ou 54.900 ha) em 2002-2003, ou seja, no geral o desmatamento não está
diminuindo no Acre, ano a ano
- quanto às queimadas, o aumento de focos de calor no Acre entre 1999 e 2002 foi de - www2.ibama.gov.br/
1.742% (de 68 a 1.253 focos de calor anuais) proarco, 2004
2 desmate APPs < índices em crescimento IBAMA
3 reflorestamento / recuperação > há poucas iniciativas de recuperação de áreas degradadas (não se dispõe de dados), SEATER
porém nenhuma de reflorestamento
4 erosão / assoreamento dos rios < assoreamento do Rio Acre (principalmente em Assis Brasil) e dos igarapés Encrenca e P
Bahia em Epitaciolândia (entre outros)
5 saneamento básico > o aumento da captação de recursos federais para o saneamento foi de 564% de 1999 a Acre em Nos, 2001, p. 102
2001
6 licenciamento desmate / queima > dados conflitivos:
- 50% dos desmates estão legalizados - IMAC
- 25% dos desmates estão legalizados - EMBRAPA
7 novas UCs estaduais > - Parque Estadual do Chandless (695 mil hectares) - IMAC
- 3 novas FLOPs (Mogno, Liberdade e Gregório) (total de 483 mil hectares) - SEF
8 novas leis ambientais > pelo menos 17 novas leis e portarias (listadas no item 3.2.7) P
9 implementação de UCs estaduais > as UCs estaduais não foram implementadas, exceto a Floresta Estadual do Antimary, - IMAC e FUNTAC
em grau avançado
10 planos manejo recursos florestais não se dispõe de dados precisos, mas há apoio a diversos planos de manejo SEF, SEPROF, SEATER e
comunitários e respectivos processos de certificação, principalmente para a madeira, associações de
como no PAE Chico Mendes (Seringal Cachoeira) produtores
11 bio-prospecção / repartição em formulação SEF
benefícios >
12 financiamento para políticas - Projeto BID - SEPLANDS e P
ambientais transversais > - orçamento anual do PGAI aumentou quase 5 vezes de 1998 a 1999, via GTZ - SEMA
- PNMA – II, via Banco Mundial - SEMA
- Fundo Pró-Florestania (não implementado) - SEPLANDS e P

81 Quanto às fontes, separou-se cada fonte na linha de cada resultado. A fonte “P” significa “pesquisa de campo”, ou seja, dado obtido de várias entrevistas e/ou constatação in loco. Quando
se apresentar apenas um órgão (como “SEF”), significa que um entrevistado deste órgão forneceu o resultado. Quando se apresentar o órgão seguido do ano (como “SEPLANDS, 2004”),
trata-se de uma referência bibliográfica.
 - obtenção do financiamento da CONAB para a castanha -P
- negociação de linhas de crédito para produção florestal e agro-florestal junto ao - SEF
BASA, ao PRODEX e ao FNO
- financiamento da WWF para a implementação do ZEE - SEMA
- ampliação de recursos captados do Governo Federal para “produção e meio ambiente” - Acre em Nos, 2001, p.
de 46,4%, entre 1999 e 2001 102
13 instituições / instrumentos / - novas instituições governamentais estaduais: SEPLANDS, SEF, SEPROF, SEATER, - SEPLANDS
projetos gestão ambiental estadual ANAC, ITERACRE
> - novo arranjo institucional: Sistema SEPLANDS criado pela Reforma Administrativa - SEPLANDS
- fortalecimento de instituições governamentais estaduais (ampliação de estrutura, de -P
autonomia e poder político e do caráter ambiental) SEMA, FUNTAC, SEAP
- novas atribuições de licenciamento ambiental do IMAC, porém com fraca estruturação - IMAC, IBAMA e P
- grandes programas: Projeto BID, ZEE, PGAI - SEPLANDS e IMAC
- boa qualidade da formulação do ZEE (material teórico) -P
- problemas de atraso e ineficiência no ZEE e no PGAI - SEMA e P
- Política Florestal do Acre (implementação ainda inicial) - SEF
- Fundo de Fomento Florestal (em formulação) - SEF
- projeto de agentes agro-florestais indígenas - SEATER
- Política de Recursos Hídricos (não implementada) -P
- construção da Escola da Floresta (a inaugurar em 2005) -P
- manejo ecológico de pastagens em cerca de 10% das propriedades (projetos da -P
EMBRAPA com apoio do Governo)
- re-estruturação e programas sócio-ambientais na TV Aldeia e Rádio Aldeia FM -P
14 instituições / instrumentos / > apoio à criação e fortalecimento de diversas Sec. Mun. de Meio Ambiente e SEMA e representantes
projetos gestão ambiental municipal COMDEMAs, via PGAI (não se dispõe de dados precisos) municipais
15 governança ambiental > - novos conselhos de governo (deliberativos): Conselho de Desenvolvimento Rural - SEPLANDS, P e IMAC
Sustentável, Conselho Florestal, Conselho do ZEE, Conselho do Projeto BID (em
instalação), Conselho de Incentivos às Atividades Industriais, Comissão de Educação
Ambiental (recém-implementada, como execução da política federal)
- conselhos de governo funcionando precariamente: de Meio Ambiente, Ciência e -P
Tecnologia (CEMACT) e do ZEE (CEZEE)
- novos conselhos consultivos: da FUNTAC e do FDCT - FUNTAC
- redes de governança para formulação de políticas: ZEE, Projeto BID e projeto das -P
FLOPs (esta rede é informal)
- fóruns abertos consultivos: durante a formulação do ZEE, Conferência Estadual do -P
Meio Ambiente em 2003 (execução de política federal)
- ausência de mecanismo de controle social para as novas atribuições de licenciamento - SEMA e P
ambiental do IMAC
16 sustentabilidade política > * sustentabilidade política interna – ALTA P

168
 * (a sustentabilidade política externa será descrita como alta, média ou baixa, com
relação ao grau de aprovação de cada ator social às políticas ambientais do Governo),
mas no geral houve críticas quanto à diminuição da democratização ao longo das
gestões
- trabalhadores rurais - ALTA
- seringueiros e moradores das RESEX - MÉDIA
- moradores de PAEs - ALTA
- ambientalistas - MÉDIA
- instituições de pesquisa - BAIXA
- pecuaristas - MÉDIA
- madeireiros - MÉDIA
- instituições governamentais federais - MÉDIA
- instituições governamentais municipais - ALTA
17 desempenho econômico PFNMs / - aumento do preço da lata de castanha de R$ 4,00, em 2003, para R$ 15,00, em 2004 - XANGAI, 2004 e P
agro-florestais / outros produtos (aumento de 275%)
mais ecológicos > - renda total do extrativista, com a castanha, tem chegado a R$ 5.000,00 / ano - CAPEB
- aumento da exportação da castanha acreana em 38% de 2003 a 2004 - Min. Desenv, 2004
- subsídio de R$ 0,70 / kg de borracha (Lei Chico Mendes) - SEPROF
- aumento da produção anual de borracha de 700 ton a 3.500 ton de 1999 a 2003 - LEITE, 2004, p. 20
- três usinas de borracha operando em 2003; em 1999 não havia nenhuma - LEITE, 2004, p. 20
- aumento do preço do litro do óleo de copaíba de R$ 3,50, em 1999, para R$ 12,00, em - SEPROF e CAPEB
2004 (graças aos projetos de outras instituições, apoio do Governo é pequeno)
- produção de leite diminuiu de 26,7% entre 2001 e 2003, apesar do aumento da - Acre em Nos, 2003, p. 98
pecuária de corte
18 apoio à produção e beneficiamento - construção de 2 usinas de castanha no Alto Acre, ainda não inauguradas -P
de PFNMs / agro-florestais / - financiamento da CONAB para a castanha -P
outros produtos mais ecológicos - inauguração de 4 novos armazéns no Alto Acre (há outros em construção) - CAPEB
> - aumento de produção de borracha de 1.252 para 3.226 ton / ano, de 1999 a 2004 - Acre em Nos, 2003, p. 93
(aumento de mais de 157%)
- 6.259 famílias beneficiadas com subsídio da borracha até 2002 - Acre em Nos, 2001, p. 77
- projeto de construção da fábrica de preservativos em Xapuri (a ser executado a partir - FUNTAC
de 2005)
- 14 pólos agro-florestais com 500 famílias - SEATER
- construção ou recuperação de 120 a 200 casas-de-farinha - SEPLANDS, 2004 e
SEPLANDS
- apoio da ANAC a 3 cooperativas, 8 micro-empresas e 3 empresas - Acre em Nos, 2003, p.88
- Programa Estadual do Biodiesel (por iniciativa federal) - FUNTAC, 2004
- diversos incentivos à industrialização sustentável (ver item 3.2.5) - COPIAI, 2004
- criação dos Pólos Moveleiros de Xapuri e Rio Branco -P
- novo Parque Industrial com 80% de atividades florestais - SEF
169
19 infra-estrutura rural > - construção do Porto de Cruzeiro do Sul, de R$ 5 milhões (Rio Juruá) - SEPLANDS
- Programa Luz para Todos: eletrificação rural para 2.164 famílias até 2003 e 250 - Acre em Nos, 2003, p. 64
comunidades com energia solar até 2004 e SEPLANDS, 2004
- projetos para a pavimentação da BR-364 e recuperação constante de trechos - SEPLANDS e P
destruídos -P
- recuperação de trechos da BR-317 - associações rurais
- construção e recuperação de vários ramais -P
- construção de 2 pontes internacionais (Brasil-Bolívia em Brasiléia e Brasil-Peru em
Assis Brasil)
20 êxodo rural < dados conflitivos: retorno de seringueiros das cidades para a floresta e de colonos à
atividade da seringa (em % de aumento de pessoas na atividade)
- de 10% a 15% - STR Xapuri
- de 30% - AMOPREB
- de 40% - CAEX
21 fortalecimento associações / sabe-se que há grande investimento em associativismo, cooperativismo e capacitação SEATER
cooperativas > dessas organizações em diversos temas florestais e agro-florestais, mas não se dispõe de
dados quantitativos
22 IDH estadual < o valor médio do IDH do Acre em 2000 foi de 0,625, e este valor cresceu uma média de Acre em Nos, 2003, p. 45
17,6% entre 1991 e 2000
23 PIB per capita < o PIB do Acre aumentou de 32,12% entre 1998 e 2001, e o PIB per capita aumentou de Acre em Nos, 2003, p. 85
22,75% no mesmo período. Em 2001 o PIB do Acre foi de R$ 1,921 bilhão, e o PIB per
capita foi de R$ 3.351,00.

170
3.3.1. Análise dos Indicadores
A seguir, apresenta-se uma breve análise de cada indicador, concluída com
um símbolo entre parêntesis: (--) indicador negativo, (+) indicador positivo ou (o)
indicador indiferente, para a avaliação das políticas ambientais do Acre.

1) Os desmatamentos e as queimadas ainda são crescentes no Acre, e não têm

diminuído ao longo deste Governo. (--) No entanto, esses indicadores são
limitados para a avaliação de políticas ambientais, posto que a tendência de
aumento de desmate é uma realidade em toda a Amazônia. (o) Salta aos olhos
os 72.700 hectares desmatados de 2001 a 2002, valor bem superior ao de
outros períodos. Este “ponto fora da curva” ocorreu durante as eleições para
governo estadual, Assembléia Legislativa, Congresso e Senado. Foi comprovado
pela justiça que houve clientelismo no licenciamento do desmate, com alta
permissividade em áreas de pecuária. (--)
2) O desmatamento crescente de áreas de preservação permanente revela a
ausência de educação ambiental rural e de políticas para esta prevenção de
desmate. (--) Entretanto, foi lançada recentemente uma política de proteção às
nascentes, sediada no IMAC. (+)
3) Ainda há poucas iniciativas de recuperação de áreas degradadas (a maior
parte por iniciativa das ONGs), e praticamente nenhuma de reflorestamento.(--)
4) O assoreamento de rios comprova a falta de políticas de proteção às áreas de
preservação permanente, principalmente nas áreas urbanas. (--)
5) O saneamento básico vem melhorando acentuadamente nas áreas urbanas.
(+)
6) A proporção da legalização (controle) dos desmates está aumentando, pois
entrevistados do IBAMA revelaram que, anteriormente, esta proporção era “bem
menor” (não há dados sistematizados). (+)
7) Foram criadas três UCs estaduais de uso sustentável e uma de proteção
integral. (+)
8) A legislação ambiental avançou. (+)
9) Embora as novas UCs ainda não tenham sido implementadas, o que revela
um atraso sem maiores motivos (ausência de uma agenda de conservação
ambiental), (--) há uma UC estadual avançada, cujos projetos têm sido bem
avaliados nos aspectos sociais (+) e mal avaliados nos aspectos ambientais e
ecológicos. (--)
10) Há apoio a planos de manejo de produtos florestais madeireiros (+), mas
ainda há muita carência de apoio aos não-madeireiros. (--)
11) Há um grupo de trabalho formulando a lei de bio-prospecção, o que é
positivo, (+) mas observa-se certo atraso nesse tema diante da demanda e de
uma série de denúncias graves de bio-pirataria no Estado, as quais resultaram,
inclusive, em apreensões pela Polícia Federal (--).
12) A obtenção de financiamentos para políticas ambientais, tanto nacionais
quanto internacionais, foi significativa. (+)
13) O investimento num novo arranjo institucional governamental para
viabilizar as políticas ambientais transversais foi significativo, com a criação de
vários novos órgãos (+) e reformulação de outros (+), além da criação do Sistema
SEPLANDS de integração entre os órgãos (+). A geração de grandes programas e
diversos projetos no tema foi relevante (+). Porém, há alguns pontos negativos:
a falta de estrutura do IMAC para receber as novas atribuições de
licenciamento ambiental, (--) a ausência de uma agenda de conservação
ambiental,(--)e os déficits de implementação do ZEE e do PGAI.(--)
14) Houve apoio na criação de instituições para a gestão ambiental municipal
(+), mas sabe-se que houve baixo empenho na implementação dessa gestão,
que na maioria dos municípios está parada. (--)
15) Foram criados diversos conselhos deliberativos e alguns consultivos. (+) No
entanto, dois dos conselhos mais importantes não estão funcionando a
contento. (--) Houve algumas redes de governança para formulação de políticas
ambientais, (+) bem como fóruns abertos à consulta pública. (+) Salta aos olhos
a ausência de mecanismos de avaliação e controle social das novas atividades
de controle ambiental do IMAC. (--)
16) A sustentabilidade política interna do Governo é alta, ou seja, a coesão da
equipe de Governo ao redor de suas políticas ambientais, bem como a
homogeneização conceitual e do discurso, são significativas. (+) A
sustentabilidade política externa é relativamente alta, proporcionando uma
estabilidade política necessária para a governabilidade. A aprovação das bases
rurais do Vale do Acre às políticas de Governo é alta, (+) o que é positivo
porque, afinal, é este o público preferencial das políticas ambientais
transversais na Amazônia. Na população das RESEX, observou-se aprovação
média, o que é esperado pois a alçada de políticas para estas áreas é federal. (o)
As bases rurais do Vale do Juruá se queixam de considerável ausência
governamental. (--) A aprovação média de pecuaristas e madeireiros ao Governo
é o melhor que se poderia esperar diante de sua histórica oposição às
prioridades ambientais. (+) A aprovação de instituições federais e
ambientalistas é média porque estas são mais críticas com relação ao tema
ambiental, mas elas têm sido sempre dispostas a cooperar com o atual
Governo. (+) A alta aprovação de instituições municipais demonstra que houve
um esforço do Governo pela implementação do SISNAMA, embora também
concentrado no Vale do Acre. (+) A aprovação de instituições de pesquisa é
baixa porque o Governo pouco investe em ciência e tecnologia, e por este
investimento ser quase todo concentrado na exploração madeireira. (--) No
entanto, foram constantes as críticas quanto ao crescente autoritarismo do
Governo ao longo das duas gestões, o que revela um aspecto negativo à sua
sustentabilidade política e ao processo de elaboração das políticas ambientais.
(--)
17) O Governo tem lançado fortes políticas de melhoria econômica da borracha
e da castanha, (+) mas é nítida a carência de políticas para produção não-
madeireira e agro-florestal em geral. (--)

172
18) Há algum investimento ao beneficiamento da produção, principalmente de
castanha e borracha. (+)
19) O investimento em infra-estrutura para produção rural e escoamento é
bastante significativo, tanto em transporte (+) quanto em energia, (+) na forma
da captação de recursos nacionais e internacionais em projetos conjuntos.
20) Houve volta de seringueiros para a área rural e/ou para a extração da
seringa. (+)
21) Não foi possível obter dados sobre o apoio governamental à formação e
fortalecimento de cooperativas e associações, mas sabe-se que este
investimento é alto, por diversas entrevistas e vivências. (+)
22) e 23) Os indicadores de aumento de PIB e IDH são relativamente positivos
mas não compõem nossa alçada de avaliação das políticas ambientais, servindo
apenas de informação para os leitores. (o)

A pontuação feita acima na forma de aspectos positivos e negativos

permite tecer uma avaliação rápida e relativamente reducionista. O ideal seria a
atribuição de pesos diferenciados para cada indicador, por exemplo, um ponto
negativo poderia receber peso 1 (-) ou 3 (- - -). Não foi possível efetuar essa
ponderação. Pois bem, nessa avaliação rápida, o resultado foi 19 aspectos
negativos versus 27 aspectos positivos, o que demonstra o claro
desenvolvimento de políticas ambientais transversais no Acre, segundo
conceituação e metodologia utilizadas nesta pesquisa.
Esta análise servirá de base para uma avaliação mais profunda
após o contraponto com as experiências do Estado do Amapá, apresentadas a
seguir.

173
 4. O ESTUDO DE CASO COMPLEMENTAR:
POLÍTICAS AMBIENTAIS TRANSVERSAIS
DO ESTADO DO AMAPÁ ENTRE 1995 E 2004

4.1. Uma Apresentação do Estado e do PDSA (em vigor de 1995

a 2002)

O Amapá foi o outro Estado brasileiro em que se anunciou o

desenvolvimento sustentável como base do Programa de Governo, durante as
duas gestões de Governo de João Alberto Capiberibe, do PSB (janeiro de 1995 a
março de 2002).82 O Programa foi traçado na forma do PDSA – Programa de
Desenvolvimento Sustentável do Amapá. Segundo a concepção desta Tese,
pode-se dizer que o PDSA representa uma experiência de política ambiental
transversal.83
O Amapá é um Estado novo, pois foi território federal até 1988. Sua
dependência do Governo Federal ainda é alta; 83% do seu orçamento vem do
Fundo de Participação dos Estados (AMAPÁ, 1999). Possui 477 mil habitantes,
dos quais 89% residem na zona urbana (IBGE, 2000). A área total do Estado é
de cerca de 14,34 milhões de hectares.
O Amapá possui somente 1,84% de sua área desmatada, segundo o
setor de geoprocessamento da Secretaria do Meio Ambiente.84 Da área
desmatada, 63% é ocupada com plantações de eucaliptos e pinus. Esses
cultivos são a maior força econômica do Estado, respondendo por quase 50%
das exportações (AMAPÁ, 1999) e por 54% da matriz econômica. A
bubalinocultura, realizada nos campos naturais, é expressiva. Outros itens

82 De março a dezembro de 2002 a vice-governadora assumiu o Governo, e no entanto configurou-se como adversária
política, de forma que o PDSA foi interrompido. A partir de 2003 governa Waldez Góes.
83 A pesquisa de campo se deu por meio de entrevistas com os diversos atores sociais e vivências nos órgãos de
Governo em Macapá no mês de fevereiro de 2004, além de algumas visitas ao interior (vide Anexo 2).
84 O INPE divulga o valor de 4% de área desmatada, mas técnicos da SEMA contestam este dado, demonstrando que o
INPE considerou erroneamente os topos de morro e as áreas de campos naturais como desmatadas.
174
importantes (nas exportações e no comércio para outros estados) são o palmito
de açaí, o pescado, os derivados da castanha e os móveis.
Os problemas ambientais mais importantes do Estado são os
garimpos nos rios (de ouro e outros minerais), todos ilegais e predatórios, os
passivos ambientais da mineração de manganês esgotada (principalmente da
Empresa Icomi), a expansão do eucalipto (com seus impactos ao solo e aos
cursos d’água), a penetração da soja e a exploração madeireira.
O fato do Amapá se localizar na Foz do Rio Amazonas e possuir
grande extensão litorânea faz desse Estado uma potência pesqueira – potência
esta timidamente desenvolvida. Hoje há uma indústria pesqueira de derivados,
sendo o terceiro item na pauta de exportações, mas a política pesqueira ainda
não está consolidada.
O Amapá faz divisa com a Guiana Francesa. Há numerosos
projetos amapaenses em cooperação com a Guiana e com a França.
Atualmente, está sendo construída a esperada ponte Oiapoque – Caiena. O
Estado também é vizinho do Pará, e existe alto fluxo de pessoas entre Macapá e
Belém, pois esta metrópole oferece serviços que são aproveitados pela
população de Macapá.
Uma grande área do Amapá é protegida na forma de unidades de
conservação (UCs) e terras indígenas (TIs). Em agosto de 2002, fruto de uma
pressão ambientalista internacional na ocasião da Convenção Rio+10, o
Presidente Fernando Henrique decretou, no Amapá, a maior UC de proteção
integral do mundo; o Parque Nacional “Montanhas do Tumucumaque”, com
quase 3,88 milhões de hectares, ou 26% do território do Amapá. Com este
Parque, as áreas protegidas do Amapá totalizaram quase 58% do seu território.

175
 O PDSA, Programa essencial do Governo de Capiberibe, lançado em
1995, continha seis diretrizes:

1) Valorização das Vantagens Comparativas do Amapá

Diversidade de ecossistemas bem conservados, com áreas intactas (produtos
florestais e serviços ambientais)85
Beleza natural (eco-turismo)
Recursos pesqueiros
Recursos minerais
Acesso marítimo a mercados internacionais
Baixa densidade populacional (poucos problemas sócio-ambientais a respeito)
2) Sustentabilidade da Economia
Agregação de valor aos produtos agrícolas, florestais, pesqueiros e minerais
Tecnologia: desenvolver e transferir
O capital privado de fora do Estado só poderá se inserir mediante critérios
ambientais e sociais
3) Eqüidade Social (Com relação a gerações atuais e futuras)
4) Parcerias
Cooperativas e associações comunitárias: incentivo técnico e financeiro
Micro-empresas
5) Desconcentração de Atividades
6) Municipalização - Critérios para beneficiar municípios com recursos:
Priorizar mão-de-obra e matéria-prima local
Gastar um máximo de 60% do orçamento com folha de pagamento
Adotar critérios ambientais na economia
Implementar conselhos de governo deliberativos

O PDSA objetivou, antes de mais nada, reduzir a dependência externa da

Amapá e valorizar sua auto-sustentabilidade (self-reliance):

“Antes do PDSA as políticas públicas consistiam em copiar os modismos dos

grandes centros urbanos do país. Os projetos valorizavam muito mais o concreto das
edificações do que o verde da arborização. As potencialidades locais não eram
consideradas, a riqueza cultural existente não era respeitada e não havia preocupação
em proteger o meio ambiente. Faltava condução às políticas públicas
amapaenses” [grifos da autora] (SEMA, 2001, p. 9).

85 A este respeito, o Governo promulgou a Lei Estadual sobre Biodiversidade e acesso aos recursos genéticos, em
1997, anunciando a intenção de fazer contratos empresariais de bio-prospecção e de fazer o Mapeamento Etno-botânico
dos Conhecimentos Associados à Biodiversidade (AMAPÁ, 1999).
176
 Nas palavras do Governador Capiberibe:

“Mudar o rumo do desenvolvimento é, antes de tudo, uma

decisão política. (...) A decisão de adotar o desenvolvimento
sustentável como política de governo para o Amapá representou um
marco na história recente da Amazônia. (...) Demonstrou que a
sustentabilidade é um processo cumulativo, construído em
projetos inovadores em todas as áreas que, aos poucos, modificam
as estruturas tradicionais da economia e da sociedade” [grifos da
autora] (AMAPÁ, 1999, p. 10).

Pelas duas citações acima, encontra-se grande coerência entre o

PDSA e a concepção de política ambiental transversal desta Tese; é grande a
coincidência desses textos com os trabalhos da literatura analisados no item
2.4.
Além dessas diretrizes propositivas, no PDSA procurou-se
desestimular os projetos predadores ao meio ambiente, com iniciativas de
bloqueio a entrada de empresas externas (dos setores de papel e celulose, da
soja e madeireiro - empresas asiáticas) (CHELALA, 2003, p. 105). Esses
bloqueios são exemplos interessantes de como o Estado pode e deve interferir
na atividade econômica se esta não for adequada social e ambientalmente.

4.2. Arranjo Institucional Governamental

Na gestão Capiberibe foram criados diversos órgãos relacionados

diretamente com a transversalidade da política ambiental, os quais são
descritos a seguir.

a) SEMA – Secretaria do Meio Ambiente

Antes, a gestão ambiental era tratada numa coordenadoria. A
partir do PDSA, a gestão ambiental deixou de ser tratada numa coordenadoria
para ser tratada pela Secretaria do Meio Ambiente. A exemplo do que ocorreu
no Acre, esta Secretaria passou a sediar o PGAI, importante fonte de
177
estruturação da gestão ambiental estadual. Na segunda gestão, a partir de
1999, o Secretário Antônio Filocreão implantou na SEMA duas prioridades: o
planejamento e o monitoramento ambiental. Para ele, o monitoramento era o
“corpo central”, ou “os olhos do sistema” (SEMA, 2001, p. 27). Tais iniciativas
foram elogiadas pelos servidores entrevistados e revelam visões sistêmicas do
meio ambiente. O monitoramento ambiental é uma área ainda marginalizada,
pois o setor público costuma funcionar mais com atitudes pontuais do que
processuais (ao longo do tempo), e mais remediatistas do que preventivas.
Quanto às funções da SEMA, uma diferença positiva com relação
ao Acre é possuir uma Diretoria de Unidades de Conservação, que gerencia as
UCs estaduais e faz a interface com as demais UCs federais e municipais. O
Pacto Federativo do licenciamento começou apenas em 2004, em que a SEMA
passou a licenciar o desmate e queima em áreas de até 3 hectares. Nesse ponto
também ocorre um diferencial positivo. Ao invés de começar a se
instrumentalizar na área de geoprocessamento durante o licenciamento de
desmate e queima, como acontece no Acre, a SEMA do Amapá construiu este
setor antes de adquirir qualquer atribuição de licenciamento.
Entrevistados internos e externos ao órgão se preocupam com o
futuro da SEMA, pois ela vem sendo enfraquecida no Governo atual por vários
motivos, a começar pelo corte orçamentário.

b) CIE – Centro de Incubação de Empresas e Museu Sacaca

do IEPA – Instituto de Pesquisas Científicas e Tecnológicas do Estado
do Amapá
O IEPA é um instituto estadual de pesquisas, existente desde 1981.
Contém estrutura física formada por laboratórios, prédios equipados, biblioteca
e a Farmácia Viva. Possui seis centros de pesquisa em variados temas
científicos (vide o Anexo 7). Desde 1995 o IEPA foi fortalecido, ganhando
ampliações físicas, orçamentárias e a contratação de novos pesquisadores.

178
 Em 1997 foi criado o Centro de Incubação de Empresas, visando
auxiliar micro-empresas e cooperativas, técnica e administrativamente, a lançar
produtos de base florestal, agro-florestal e pesqueira no mercado. Até hoje
foram incubadas 10 cooperativas e 8 micro-empresas. Os produtos apoiados
são diversos, como sorvetes e doces, fitoterápicos e artesanatos.
O Museu Sacaca do Desenvolvimento Sustentável, criado também
em 1997, é um parque de Macapá com instalações para atividades e exposições
na área ambiental, como casas de madeira típicas da floresta, trapiches86
suspensos para circulação, auditórios e praça de alimentação típica.
Ao nosso ver, a ciência e a tecnologia foram os alicerces do PDSA
do Amapá, e são até hoje o carro-chefe das políticas ambientais transversais e
do desenvolvimento econômico do Estado (CABRAL, 1998; CHELALA, 2003;
MELLO, 2002). O Amapá é bem superior aos outros Estados amazônicos nos
investimentos governamentais em C&T, como mostra a Tabela a seguir:

TABELA 4.1.
Investimentos Governamentais Estaduais com C&T em 1999

Estado da Amazônia Gasto Estadual

com C&T (em R$ mil)
AMAPÁ 2.734
PARÁ 1.787
RORÂIMA 1.218
AMAZONAS 681
ACRE 223
FONTE: Dados do Ministério de Ciência e Tecnologia in CHELALA, 2003, p. 110.

Os dados acima são significativos, pois o Amapá é um Estado

muito menor do que o Pará e o Amazonas, e investe muito mais em C&T em
números absolutos. O Amapá investe 12,26 vezes mais em C&T do que o Acre.
De fato, é baixa a capacidade instalada de C&T no Acre, que torna-se evidente
quando comparada ao Amapá. Esse fato compromete diretamente a agregação

86 “Trapiche” é o nome de calçadas suspensas de madeira, necessárias devido à umidade do solo da floresta.
179
de valor à produção, ou seja, o próprio desenvolvimento ambientalmente
sustentável do Acre.
O investimento amapaense em C&T e P&D é liderado pelo IEPA,
que hoje constitui-se numa instituição de pesquisa com destaque no país,
principalmente na área de produtos naturais. Ao mesmo tempo em que coopera
com outros países nos seus projetos, o IEPA procura trabalhar junto às
demandas sociais, particularmente através do Centro de Incubação de
Empresas. O IEPA adota prioridades sócio-ambientais (em nossa palavras, a
linha das eco-técnicas) ao desenvolver a cadeia produtiva e os derivados de
produtos florestais, o controle da poluição ambiental e o ordenamento
territorial do Amapá.
Um destaque do IEPA é o Programa Farmácia Viva de produção e
comércio de fitoterápicos. Foram desenvolvidos pelo menos 65 compostos
aprovados pela ANVISA, na forma de pílulas, pomadas e outros, à base de
plantas medicinais de uso tradicional local. Este Programa inclui assessoria
técnica para organizações sociais no cultivo de plantas medicinais, bem como a
produção e difusão de material didático a respeito. Pretende-se implantar
hortas medicinais nas escolas e inserir os compostos fitoterápicos no sistema
de saúde pública do Estado (AMAPÁ, 1999).

c) CEFORH – Centro de Formação de Recursos Humanos

O CEFORH é uma autarquia criada em 1996 para ser o centro de
capacitação permanente de servidores do Estado, principalmente na temática
ambiental.87 Atua também na capacitação de organizações da sociedade civil.
Até 2003, 51 mil pessoas foram capacitadas pelo CEFORH, das quais 9,3 mil
eram da sociedade organizada (CHELALA, 2003). Boa parte das capacitações
ocorreu em cooperação com o IEPA (CABRAL, 1998), outra parte com a
Universidade Federal do Amapá.

87 O CEFORH executou o Programa Estadual de Capacitação Ambiental do Amapá (atual PECA, ex-PCA, o mesmo
que foi anunciado no Acre). Este Programa é componente do PGAI, e a partir de 2005 será ampliado, segundo uma
diretriz nacional do PPG-7.
180
 Nos dias de hoje o CEFORH permanece fortalecido, e o Governo
pretende transforma-lo na Escola de Administração Pública do Amapá, à
semelhança da ENAP federal. Escolas desse tipo, também chamadas de
“Escolas de Governo”, são vitais para o aprimoramento do processo de
elaboração de políticas públicas, e há enorme demanda por elas no Brasil.

d) ADAP – Agência de Desenvolvimento do Amapá

A ADAP foi uma agência criada para ser o principal órgão
formulador das políticas do PDSA, mas, em virtude de dificuldades políticas, o
ex-governador não conseguiu implementa-la desta forma. Hoje, ela gerencia os
projetos do Estado que passam por alguma cooperação internacional.

4.2.1. Reforma Administrativa de 2004 (Governo Atual): Novo Arranjo

Institucional
Em fevereiro de 2004, foi aprovada uma Reforma Administrativa de
vulto no arranjo institucional do Governo do Amapá. Trata-se de algo
semelhante ao que ocorreu no Acre.
Com a Reforma, as secretarias e órgãos de Governo foram
agrupadas em seis áreas temáticas, e para cada uma delas foi criada uma
Secretaria Especial de Desenvolvimento Setorial, que coordena a área e formula
as políticas públicas estaduais. As Secretarias Especiais são as seguintes:

1) Sec. Esp. da Governadoria e da Coordenação Política e Institucional

2) Sec. Esp. de Desenv. da Gestão
3) Sec. Esp. de Desenv. da Infra-Estrutura
4) Sec. Esp. de Desenv. Econômico
5) Sec. Esp. de Desenv. Social
6) Sec. Esp. de Desenv. da Defesa Social

A Reforma visa maior integração entre os órgãos (a lei fala em

“fóruns de decisão compartilhada”) mas, diferente do Acre, há risco de que eles
percam parte de sua autonomia, pois a lei é bem clara em atribuir às
secretarias e órgãos a atribuição de implementação de políticas, e não de
181
formulação como era anteriormente, o que tem causado inquietação nos
servidores públicos. Além disso, os secretários não mais terão acesso direto ao
governador, e sim ao respectivo “secretário especial”.
Foram criados dois tipos de comitês; os seis Comitês de
Desenvolvimento Setorial, que incluem os secretários e dirigentes sob a
coordenação do secretário especial, e um Comitê Estratégico de Governo,
formado somente pelo governador e pelos secretários especiais. A Figura a
seguir demonstra o novo arranjo institucional do Governo do Amapá.

FIGURA 4.1.
Novo Arranjo Institucional do Governo do Amapá (Lei n. 811/2004)

2
1
3

COMITÊ
ESTRATÉGICO Sec. Especiais de Desenv.
de GOVERNO Setorial e órgãos
subordinados
4
6
5

COMITÊS de
DESENV. SETORIAL
FONTE: Governo do Amapá (www.amapa.gov.br em março de 2004)

Os setores de meio ambiente (a SEMA) e de ciência e tecnologia (o

IEPA) foram alocados na área de Desenvolvimento Econômico, o que preocupa os
entrevistados destes órgãos, pois é possível que seus temas sejam
subordinados a interesses econômicos avessos às prioridades ambientais. Isso
porque, segundo entrevistados destes órgãos e de organizações ambientalistas,
a SEMA tem sido vista como um “estorvo”, ou “um atrapalho ao
182
desenvolvimento” por parte das Secretarias de Agricultura, Pesca, Floresta e
Abastecimento e de Indústria, Comércio e Mineração (suas companheiras na
Secretaria Especial de Desenvolvimento Econômico). Preocupação semelhante
ocorre no Acre, porém com menor intensidade, pois seu Governo atual assumiu
compromissos ambientais, e lá área temática de integração institucional
denomina-se “desenvolvimento econômico-sustentável” e não “desenvolvimento
econômico”.
Diferentemente do Acre, a Secretaria de Planejamento do Amapá
não se encontra unida ao setor produtivo nem de meio ambiente e, segundo
entrevistados do órgão, ela não tem o status de formuladora de políticas
públicas, sendo um órgão executivo cuja principal atribuição é a integração
entre os órgãos (nesse ponto, ocorre como no Acre). Cabe à Secretaria de
Planejamento executar a própria Reforma Administrativa. Ao que parece, a
função de planejamento governamental está concentrada no Gabinete, e, a
partir deste ano, no Comitê Estratégico de Governo.

4.3. Governança Ambiental

Durante o PDSA, afirma-se que houve abertura à participação

política em redes de governança ambiental, incluindo, pela primeira vez no
Estado, as comunidades rurais e tradicionais (CHELALA, 2003).
Atualmente, a governança diminuiu. Argumenta-se que o atual
governador “faz questão” de não chamar as ONGs que atuavam no governo
passado. Por outro lado, presenciou-se, na pesquisa de campo, convocações
para a constituição de redes de governança no Projeto Corredor da
Biodiversidade e na (nova) Agenda Ambiental do Amapá.

183
4.4. Gestão Ambiental Territorial

O Zoneamento Ecológico-Econômico do Amapá foi efetuado em

apenas ¼ do território, para a Região Sul (a mais populosa e ambientalmente
alterada), na escala de 1:250.000 [um para duzentos e cinqüenta mil]. O
restante do Estado não foi zoneado, e o projeto está parado. Era alavancado
pelo PGAI, e totalmente sediado no IEPA. “Embora Capiberibe muito incentivasse
o ZEE, não conseguiu internaliza-lo na máquina política”. Os técnicos envolvidos
lamentam o abandono, e dizem que o ZEE praticamente não tem sido usado,
nem pelo Governo nem por outros atores sociais do Estado.
O Governo efetuou o Gerenciamento Costeiro, de onde surgiu o
Pólo Pesqueiro de Calçoene, em parte implementado.
As demais iniciativas de gestão ambiental territorial ocorreram por
meio do PGAI em quatro áreas prioritárias, com ênfase ao entorno da BR-156
(Macapá – Oiapoque) em processo de pavimentação, de modo semelhante ao
que ocorre no Acre.
O Governo atual lançou o Projeto Corredor da Biodiversidade,
ainda em formulação, por meio de uma comissão ligada diretamente ao
Gabinete. Este Projeto nasceu da preocupação de que uma grande parte do
Estado é hoje constituída de áreas protegidas, principalmente após o Parque
Nacional Montanhas do Tumucumaque. Fala-se da necessária compensação
econômica que o Estado tem a receber pela conservação ambiental.88 O Projeto
visa implementar políticas de desenvolvimento econômico integradas
territorialmente num corredor que abrange 8 UCs de proteção integral, 3 UCs
de uso sustentável, 4 TIs e as futuras florestas públicas de produção do Estado.
Por meio deste Projeto, o Governo pretende captar recursos da
ordem de US$ 15 milhões nos próximos 4 anos, constituindo o Fundo
Fiduciário para Conservação e Uso da Biodiversidade no Amapá. Há algumas

88 O Decreto de criação do PARNA do Tumucumaque previa R$ 24 milhões do Governo Federal a serem investidos
em políticas de desenvolvimento sustentável no Amapá, através de vários ministérios.
184
instituições sendo consultadas no Projeto, e a ONG Conservation International
está bastante envolvida, inclusive com acentuado poder deliberativo. Quanto ao
aspecto institucional, pretende-se criar uma Fundação específica para gerir o
Projeto, o que vem gerando polêmica, pois servidores alegaram que esta
Fundação, mais ligada ao Governador, poderá absorver atribuições ambientais
e de C&T e altera-las segundo prioridades economicistas, bem como esvaziar a
SEMA e o IEPA.

4.5. Gestão Ambiental da Produção

Existem diversos produtos florestais e agro-florestais com

expressividade econômica no Amapá, bem como algumas agro-indústrias de
beneficiamento destes produtos. Alguns exemplos são (AMAPÁ, 1999):

Frutas florestais: açaí, cupuaçu, cajá, cacau, bacuri, cubio, camu-camu:

polpas congeladas, doces, geléias e sorvetes.
Fitoterápicos: diversos produtos da Farmácia Viva do IEPA à base de unha-
de-gato, pata-de-vaca, jatobá, verônica, barbatimão e muitos outros.
Fitocosméticos: Sabonetes e shampoos à base de copaíba e andiroba,
pílulas de cartilagem de tubarão.
Artesanatos: bijuterias de sementes, travesseiros de ervas medicinais,
cestaria (cuja maior produção é indígena), artesanato em madeira, fibras de
árvores e manganês.
Castanha: in natura, óleo fino alimentício (exportado para a França), óleo
para cosméticos (sabonete), leite, farinha, torta e biscoito.
Palmito de açaí.
Óleos: Buriti, inajá, pupunha, patauá.
Borracha: Alguma produção nas RESEX.
Pescado: camarão, beneficiamento em filetagem, defumação, farinha,
gelatina, couro, ração.
Farinhas: de mandioca, de banana, de pupunha, de peixe e de castanha.

A castanha é talvez o produto florestal mais importante, no

Amapá, hoje. De 1995 a 2000, as políticas de incentivo do Governo
promoveram um aumento de preço da ordem de 20 vezes. O próprio Governo é

185
grande comprador da castanha para emprego maciço nas merendas escolares
(Programa de Regionalização da Merenda) (AMAPÁ, 1999).
Atualmente, existe um Grupo de Trabalho (“GT da Castanha”)
inter-institucional para melhorar este setor, principalmente para recuperar
cooperativas inadimplentes e para reconstruir da fábrica de biscoitos da
Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Iratapuru, que foi incendiada.
Esta Reserva foi criada em 1997, e possui 806 mil hectares. Sua
comunidade possui uma boa infra-estrutura de produção, e fornece produtos
para a Empresa Natura de cosméticos (óleo de castanha, óleo de copaíba e breu
branco),89 em um contrato vantajoso que remunera o conhecimento tradicional
associado. Isso é feito porque a SEMA tem procurado implementar a CDB
(Convenção da Diversidade Biológica) e a Lei Estadual da Biodiversidade. Neste
aspecto, o Amapá está mais avançado do que o Acre.
A produção florestal, segundo servidores, encontra barreiras
institucionais pois o tema é tratado numa minguada Gerência Florestal da
Secretaria de Agricultura, Pesca, Floresta e Abastecimento. Alguns servidores
são a favor da criação de uma autarquia separada, um Instituto Florestal –
intenção está em pauta, no momento. Há a preocupação de que esta autarquia
venha a ser uma concessionária de exploração madeireira desvinculada de
prioridades ambientais, como há risco de ocorrer no Acre e na esfera federal
(com o SFB – Serviço Florestal Brasileiro, proposto num projeto de lei em pauta
no Congresso).
A Política Florestal do Amapá é praticamente idêntica à do Acre, ou
seja, baseia-se na produção madeireira em florestas públicas de produção.
Estas ainda não foram implementadas, mas divulga-se que seu potencial no
Amapá é de 1 milhão de hectares.

89 Por meio deste contrato, o preço do breu subiu de R$ 6,00 para R$ 23,00 / kg.
186
4.6. Outros Projetos Sócio-Ambientais

4.6.1. Da Gestão Capiberibe (1995-2002)

Mercado de Produtos da Floresta: Criado em área nobre de Macapá no
ano de 2000, ele é importante ponto de comércio de produtos florestais e
derivados. Hoje ele perdeu o apoio governamental, sendo mantido pelas
cooperativas de produtores.
Escola-Bosque de Bailique: Situada no Arquipélago de Bailique, a Escola-
Bosque é totalmente baseada em educação ambiental e na valorização do saber
local, contendo cursos profissionalizantes como manejo florestal e eco-turismo.
Sua arquitetura é inspirada nas habitações tradicionais da floresta. Suas aulas
começaram em 1998, e hoje ela atende 800 alunos, da educação infantil ao
nível médio.
Parteiras Tradicionais: Nessa gestão foi lançado um conjunto de projetos
e iniciativas de profissionalização e valorização das parteiras tradicionais do
Estado (cerca de 600 mulheres), que se orgulha de ser o de menor índice de
partos cesarianos do Brasil (AMAPÁ, 1999).
Escolas-Família Agrícolas: Estas escolas, de inspiração européia, foram
criadas pelo CNS (Conselho Nacional de Seringueiros) do Amapá, mas foram
absorvidas como política pública estadual em 1995. Nelas se pratica a
pedagogia da alternância, em que a criança ou jovem passa 15 dias na escola,
em internato, e 15 dias com a família rural. Os currículos e a pedagogia são
todos baseados na realidade rural / florestal, na valorização da família e no
construtivismo. Hoje são 5 escolas-família agrícolas no Amapá.
Capacitação Rural: O órgão RURAP, semelhante à SEATER do Acre, realiza
capacitações para produtores rurais nos seguintes temas: apicultura, manejo
de açaí, cultivo orgânico de hortaliças, fruticultura, piscicultura, embutidos e
defumados, beneficiamento do cupuaçu, oleoricultura, análise de solos,
associativismo, cooperativismo e crédito rural.
Projetos Indígenas: Projeto Turé de capacitação de professores indígenas
(em cooperação com a Universidade Federal do Amapá), manutenção de 35
escolas indígenas inter-culturais (AMAPÁ, 1999), saúde indígena (instalação de
postos de saúde nas terras indígenas) e financiamento direto para organizações
indígenas (de R$ 5 milhões (CHELALA, 2003)).
Criação da AFAP, Agência de Fomento do Amapá: A AFAP fornece micro-
créditos para cooperativas rurais e micro-empresas.
Polícia Ambiental: Criação de batalhão de 700 homens.
Projetos sócio-culturais para populações quilombolas: Criação da Área
de Preservação Ambiental (APA) Estadual do Curiaú e do Centro de Cultura
Negra do Laguinho (Macapá).

187
4.6.2. Da Gestão Waldez (2003-2004)
Programa Melhoria da Qualidade Ambiental Urbana do Amapá:
Com empréstimo do BID de US$ 42 milhões. Envolve saneamento básico,
limpeza pública e proteção das áreas de ressaca na Foz do Rio Amazonas (em
Macapá e Santana). O projeto está apenas começando, gerenciado pela ADAP,
sendo que o principal executor será a Companhia de Água e Esgoto do Amapá.
Projeto Comunidades Duráveis: Com empréstimo de US$ 6,8 milhões
do Banco Mundial. Trata-se de um programa de micro-crédito para ribeirinhos,
pescadores artesanais, extrativistas, comunidades indígenas e quilombolas,
mulheres e jovens. O objetivo é a redução da pobreza nas cidades, fazendo com
que este público volte para a área rural. Projeto ainda no início, gerenciado pela
SEMA e pela AFAP.
Projeto de Desenvolvimento Sustentável da Pequena Agricultura
Familiar nas Comunidades da Perimetral Norte em Pedra Branca do
Amapari: Objetivo: proteção da TI Waiãpi, com a organização da agricultura
familiar no seu entorno. Projeto da Secretaria de Agricultura com
financiamento alemão da GTZ.
Eco-Turismo: O Governo atual e o anterior enfatizam essa área,
possuindo diversos programas em todo o Estado.

4.7. Legislação Estadual

Dec. n. 2.453 de 14/08/1995 – Institui o PDSA

Lei n. 338 de 16/04/1997 – Criação da ADAP e outras instituições
governamentais
Lei n. 388 de 10/12/1997 – Lei da Biodiversidade e do acesso aos
recursos genéticos
Lei n. 392 de 11/12/1997 – Institui a RDS do Iratapuru
Lei n. 431 de 15/11/1998 – Institui a APA do Curiaú
Lei n. 686 de 07/06/2002 – Política de Recursos Hídricos
Lei n. 702 de 28/06/2002 – Política Florestal
Port. SEMA n. 209 de 20/09/2002 – Regulamenta a exploração do
caranguejo
Res. COEMA n. 5 de 2002 – Regulamenta a exploração do cipó titica
Lei n. 811 de 20/02/2004 – Institui a atual Reforma Administrativa do
Governo

188
4.8. Uma Avaliação da Política Ambiental Transversal do
Amapá: Da Gestão Capiberibe aos dias de Hoje, e em
Comparação com o Acre

A experiência do Amapá é bem semelhante à do Acre nos seus

aspectos filosóficos e em algumas diretrizes. Ambas são experiências em que o
Estado procura tomar as rédeas do desenvolvimento econômico, e o faz
segundo critérios sócio-ambientais, ou do “desenvolvimento sustentável”. A
exemplo do Acre, foi a primeira vez que se formulou, no Amapá, uma política
ambiental, a qual apresentou um forte caráter transversal. No entanto, houve
substanciais diferenças entre as experiências dos dois estados, como será
analisado.
O PDSA é avaliado positivamente na literatura (CABRAL, 1998;
RUELLAN, 2002) e por todos os entrevistados, tendo vencido prêmios em
quesitos variados de políticas públicas (CHELALA, 2003). No entanto, há
considerações em relação ao seu baixo índice de sucessos na prática (déficits de
implementação), e há diferentes justificativas para isso.
A Tese de Claudia Chelala (2003) se dedica à análise do PDSA, e ela
justifica os déficits de implementação com sete fatores, dos quais destacam-se
três (com outra redação): 1) Oposição da velha classe dominante, por exemplo
através de ações judiciais, golpes e negligências de parlamentares e tentativa de
impeachment do ex-governador; 2) Baixa adesão da população, pela sua fraca
aderência aos ideais sócio-ambientais. Diferentemente do Acre, considerou-se
que, no Amapá, “a questão ambiental não era uma demanda popular” (p. 117). O
ideário desenvolvimentista é mais forte na população, segundo o apelo do
desemprego; 3) Baixa capacitação dos servidores públicos estaduais na
temática sócio-ambiental (apesar do substancial esforço feito pelo CEFORH).
Esses três fatores também explicam a dificuldade da continuidade
administrativa do Programa nos dias de hoje.

189
 De qualquer forma, como no Acre, enfrentam-se numerosos
problemas, como ausência de desenvolvimento econômico básico, baixa
autonomia econômica, fraco desempenho da educação e da saúde e imensos
déficits de moradia, saneamento básico e infra-estrutura. Estes problemas,
associados às más condutas de governantes anteriores que em muito
endividaram os Estados, dificultam qualquer programa pró-ativo. No Amapá e
no Acre, primeiro foi importante “colocar ordem na casa”, além de buscar
algumas fontes rápidas de desenvolvimento econômico para desafogar o Estado
da dependência pública. O PDSA do Amapá e os projetos do “Governo da
Floresta” do Acre só conseguiram resultados concretos em termos de
sustentabilidade ambiental em virtude de se manter por duas gestões de
governo – senão, dado o cenário desfavorável descrito acima, seria praticamente
inviável.
No Amapá, a unanimidade dos entrevistados atribui os déficits de
implementação do PDSA à sua baixa sustentabilidade política interna e
externa, na pessoa do Governador Capiberibe. Interna, porque ele não
conseguiu efetuar satisfatoriamente a transversalização da política ambiental
no setor produtivo – este ainda seguiu, em boa parte, “desgovernado, atirando
pra todo lado”. Houve também muitos conflitos inter-institucionais não
resolvidos. Externa, porque ele não conseguiu negociar satisfatoriamente com
os arraigados setores de elite, representantes de grandes conglomerados
econômicos. Além disso, políticas ambientais no Amapá tendem a ser mais
frágeis do que no Acre por uma relativa ausência, historicamente, de
movimentos sócio-ambientais significativos. A questão ambiental não está
internalizada na população em geral, ao contrário do que já ocorre, de certa
forma, Acre. O próprio ex-Governador admitia ser esta a maior dificuldade do
PDSA, e dizia pretender “que a sociedade tome as rédeas do PDSA garantindo
sua continuidade” (SILVEIRA, 2000, p. 17). Embora esta consciência tenha
aumentado durante o processo, talvez isso não tenha sido o suficiente.

190
 Além disso, membros do Governo afirmam que faltou uma
metodologia de implementação do PDSA. Havia apenas reuniões conjuntas, o
que não é suficiente, e prevaleceu a fragmentação entre os órgãos.
Quanto ao Governo atual, os entrevistados são unânimes em dizer
que há uma política “explícita” de desmonte do PDSA do Governo anterior, pelo
fato de que o governador Waldez é adversário de Capiberibe. Diz-se que os
servidores são “proibidos” de dizer o termo “desenvolvimento sustentável”.
Trata-se do conhecido entrave da descontinuidade administrativa das políticas
públicas, fruto da alta influência política (political) em nosso país, que
transcendem o nível racional para incluir questões pessoais, vaidades e
disputas às vezes desleais pelo poder.
Neste cenário, a política ambiental e sua transversalidade vêm
sendo enfraquecidas. Os orçamentos para meio ambiente e C&T diminuíram
sensivelmente, com respectivo enfraquecimento dos seus órgãos gestores. O
Governo vem substituindo os programas ambientais vigentes por uma nova
“Agenda Ambiental do Amapá” construída em outros fóruns, como se “re-
inventasse a roda”, segundo um entrevistado da SEMA.
Por outro lado, existem iniciativas de transversalidade observadas
pela autora. Uma é a própria Reforma Administrativa, e outra é o Projeto
Corredor da Biodiversidade. Esse fato pode ser um sintoma muito interessante
de que governos em geral têm procurado pensar sistemicamente, talvez pelo
reconhecimento de que este novo paradigma seja necessário para lidar com os
desafios atuais.
Além disso, permanece certa cultura de sustentabilidade ambiental
herdada da gestão Capiberibe, uma espécie de “atmosfera” que se percebe
enraizada em muitos servidores – hoje mais comprometidos com a questão
sócio-ambiental. Na pesquisa de campo, notou-se o uso freqüente do termo
“política transversal” com relação à educação ambiental pelos diversos órgãos.
Portanto, ao que parece, a “guinada” que foi dada no “leme” das políticas
públicas amapaenses foi sólida, e a sustentabilidade ambiental permanece com

191
alguma força nas agendas políticas. Note-se que a pesquisa se deu no começo
da gestão da nova equipe de Governo, e que muitos servidores avistam o
desmonte da área ambiental pública no curto prazo.
O Estado do Amapá tem três vantagens em comparação com o Acre
para a viabilização de políticas ambientais transversais:
1) Possui uma base científica e tecnológica instalada de alta
qualidade e acessível ao desenvolvimento endógeno. Há diversos produtos
florestais e agro-florestais no mercado, beneficiados pelas próprias
comunidades. Saltam aos olhos os derivados da castanha e da fruticultura,
ambos quase irrelevantes na economia acreana.
2) Não vivencia tantas ameaças sócio-ambientais, tendo grande
parte do seu território relativamente conservada (da ordem de 98%). Sua
população rural, além de ser menor do que a do Acre, não pratica a cultura do
desmate e queima anual – ela é mais voltada ao (neo)extrativismo.
3) Possui grandes extensões de áreas protegidas, na forma de
unidades de conservação e terras indígenas (58% do território), em grau de
implementação mais avançado do que no Acre.
Essas vantagens contribuem para que o Amapá tenha tido sucesso
na integração da economia com as prioridades ambientais, o que talvez
justifique seu maior destaque em economia florestal não-madeireira, em
comparação com o Acre. Por outro lado, o Amapá carece substancialmente de
infra-estrutura (transporte e energia), e nesse ponto o Acre está mais avançado.
Nos dois estados, os próximos governos podem encontrar condições favoráveis
para um desenvolvimento ambientalmente sustentável, cada qual com suas
potencialidades. Iniciativas interessantes seriam intercâmbios entre atores
sociais dos dois estados, o que tem ocorrido, mas timidamente. Dessa forma, as
vantagens e as necessidades de cada um podem ser analisadas e
compartilhadas em projetos de cooperação.

192
 5. AVALIAÇÃO FINAL do ESTUDO de CASO no ACRE e
CARACTERIZAÇÃO TEÓRICO-METODOLÓGICA da
POLÍTICA AMBIENTAL TRANSVERSAL

“Antes quem não derrubava [a floresta] era preguiçoso,

hoje quem preserva é inteligente”
Wagner Galli90

Neste capítulo será apresentada a avaliação final do estudo de caso

do Acre, bem como a caracterização teórico-metodológica da política ambiental
transversal. Ao final, espera-se ter cumprido com os dois objetivos desta Tese,
quais sejam, a análise das políticas ambientais dos dois estados amazônicos e a
caracterização do conceito da política ambiental transversal.
A área ambiental é muito vasta e envolve diferentes visões, também
chamadas de correntes do ambientalismo. Essas visões se materializam nos
interesses de diferentes grupos, ou atores sociais, que atuam na política
pública, dentro e fora do governo. Ocorre assim um permanente conflito entre
atores sociais, que se trava em negociações nas arenas políticas e chega a
pontos de consenso nas redes de governança ambiental. Os atores se
organizam em instituições governamentais, privadas ou da sociedade civil
(terceiro setor), e as redes ocorrem tanto no interior da esfera governamental
quanto numa esfera ampliada de cooperação com as demais instituições.
Em diversos momentos da Tese, desenvolveram-se correntes
opostas de pensamento ou antagonismos conceituais, os quais resumem-se a
seguir:

90 Ex-diretor da Secretaria de Agricultura e Meio Ambiente de Brasiléia, AC.

193
• sustentabilidade ambiental X sustentabilidade ecológica;
• transversal X setorial;
• utilitarismo X mínima interferência na natureza, Princípio da Precaução,
valor intrínseco dos seres vivos e não vivos;
• ecocentrismo X tecnocentrismo (O’RIORDAN, 1995);
• prevenção X remediação;
• preservacionismo X conservacionismo (McCORMICK, 1992);
• sociedade sustentável X desenvolvimento sustentável (HERCULANO, 1992);
• ecodesenvolvimento X desenvolvimento sustentável (SACHS, 1986a);
• paradigma analítico-mecaniscista X sistêmico (CAPRA, 1982);
• cooperação X competição;
• resiliência, homeostase, biodiversidade X baixa resiliência, irreversibilidade,
homogeneização;
• estruturas dissipativas, entrópicas X estruturas conservativas, baixa
entropia (PRIGOGINE & STENGERS, 1991);
• conhecer para controlar X conhecer para equilibrar-se e dar autonomia
(ALVES, 2003);
• ética ambiental ou ecológica X ética antropocêntrica;
• crescimento econômico ilimitado X limites naturais ao crescimento
econômico, capacidade de suporte;
• Economia Ecológica X Economia Ambiental;
• sustentabilidade forte X sustentabilidade fraca;
• produtividade do capitalismo X re-produtividade dos recursos e elementos
naturais (FIGUEIREDO, 1997b);
• corrente endógena X exógena (acerca de modelos de desenvolvimento para a
Amazônia) (BECKER, 2001);
• proteção integral X uso sustentável;
• monocultura agro-química X sistema agro-florestal orgânico;
• exploração madeireira X extrativismo não-madeireiro;
• racionalismo X incrementalismo (formulação de políticas públicas) (HAM &
HILL, 1995);
• pluralismo (bottom-up) X elitismo, autoritarismo (top-down);
• democracia representativa X participativa (arenas políticas, redes de
governança);
• tendência privatista X gestão pública e comunitária (acerca dos recursos
naturais e da gestão ambiental);
• geografia dos proveitos X geografia dos rejeitos (GONÇALVES, 2004);
• benefícios privados X prejuízos públicos;
• política ambiental X política econômica, produtiva, de desenvolvimento;
• discurso (política explícita) X prática (política implícita) (HERRERA, 1981);
• clientelismo X controle social;
194
 Essas visões antagônicas fazem parte do cotidiano da política
ambiental em qualquer local, e no Acre não é diferente. Há permanente conflito
e convívio das correntes opostas na equipe de Governo e nas políticas públicas.
Resultam soluções de compromisso ou situações de “meio termo”, mais ou
menos negociadas, cooperativas ou com alto grau de confronto. É muito
interessante essa coexistência; uma permanente busca de equilíbrio entre
antagonismos, o que pode ser traduzido na própria busca de homeostase, ou de
sustentabilidade, nas situações. Isso é fruto da diversidade de sistemas
envolvidos, desde os sócio-ambientais até os políticos. Um “caminho do meio” é
geralmente resultante do pluralismo político, e pode ser o melhor a fazer diante
dos problemas gerados quando uma definição ou visão é adotada no seu
extremo, com exclusão do contrário.
Porém, especialmente em política ambiental, talvez haja momentos
em que um caminho do meio seja incapaz de evitar problemas ambientais
cumulativos, que podem gerar, por sua vez, impactos irreversíveis nos
ecossistemas que sustentam a vida. Assim, certo grau de radicalismo parece
ser importante na área ambiental / ecológica, diante da gravidade da crise
atual, e da velocidade com a qual o capitalismo tem degradado biomas e povos
tradicionais inteiros.
No Acre coexistem incentivos governamentais a políticas bem
opostas entre si, como a pecuária e a exploração madeireira versus os sistemas
agro-florestais e o extrativismo não-madeireiro. Ademais, há contraste entre a
ausência de uma agenda de conservação e de rigor nos sistemas de controle
ambiental versus o discurso veementemente ambientalista (Governo da Floresta
/ florestania). Devido a estes antagonismos, somados às conhecidas pressões
anti-ambientais da economia vigente, observa-se ainda um cenário sócio-
ambiental preocupante no Acre.
O desmate e a queima estão cada vez mais presentes na vida dos
colonos ou pequenos produtores, e a pecuária continua crescendo. Técnicos
ambientais colocaram “como é difícil convencer os colonos a não criarem gado” –

195
quase todos têm gado, mesmo dentro das reservas e projetos de assentamento
extrativistas, sendo o tamanho do pasto um sinal de status do produtor
(COSTA, 2003). O gado é visto como a única segurança econômica, sendo a
“poupança” dos colonos (LEITE, 2004), com os agravantes da falta de acesso a
tecnologias de manejo ecológico de pastagens. Na pecuária acreana prevalecem
os modelos predatórios, incluindo desmates rasos sem respeito às matas
ciliares de nascentes e igarapés. Entrevistados dos PAEs Chico Mendes e Santa
Quitéria afirmam que há famílias destas reservas que “teimam em desmatar
demais, sem necessidade”, e que “o Governo pensa que eles vão fazer o
combinado [não desmatar], mas eles não cumprem”. “Alguns deles estão se
tornando fazendeiros, com 100 cabeças de gado”. (Eis aqui a ocorrência, na
prática, do problema descrito por Garret Hardin em sua construção da Tragédia
dos Comuns.)
Por outro lado, há avanços quanto a expectativas de redução do
desmatamento na atual conjuntura, dados os esforços de reversão de práticas
predatórias na agricultura e na pecuária. Nas áreas rurais do Alto Acre, a
gestão ambiental do Governo tem sido presente. “Antes o Governo não vinha,
nós [trabalhadores rurais] é que fazíamos o combate ao fogo. O Governo fazia
era colocar polícia atrás da gente quando nós procurávamos empatar alguma
queimada, hoje é o contrário: é só ligar e denunciar”.
Além da presença de algumas políticas ambientalmente
questionáveis, a barreira cultural às políticas ambientais é grande: “muitos
trabalhadores rurais ainda acham que políticas ambientais são um atraso”.
Embora diversos discursos sobre o Acre enfatizem a consciência ambiental dos
“povos da floresta”, nossa análise observou que prevalece antes o contrário. As
populações rurais do Estado, no geral, não têm grandes preocupações
ambientais. Afinal a população acreana é de raiz nordestina, e se sua cultura se
mesclou com a dos índios, muito mais ela se mesclou com a dos migrantes
pecuaristas e agricultores, do sul e sudeste do país (os chamados “paulistas”).
Além disso, populações amazônicas têm o hábito de considerar a floresta tão

196
abundante que “nunca vai acabar”, e que os apelos ecológicos são futilidades
dos ambientalistas. Sendo assim, a prática do desmate e do fogo é bem mais
consolidada do que a da preservação, do uso sustentável dos recursos florestais
e da agro-floresta. A grande motivação da luta dos seringueiros foi a garantia da
posse da terra; eles encaram as reservas extrativistas como modelos de reforma
agrária.
O atual Governo do Acre vem se esforçando pela institucionalização
do “desenvolvimento sustentável”, o que, em nossas palavras, traduz-se na
elaboração de políticas ambientais transversais. Pode-se concluir, nesta Tese,
que esta experiência representa, sim, um tipo de política ambiental
transversal. Há várias iniciativas neste sentido, demonstradas ao longo do
capítulo 3, que serão ressaltadas adiante.
Para concretizar a análise, lançou-se mão dos indicadores de
sustentabilidade ambiental no Acre, desenvolvidos pela autora com referência à
política ambiental transversal. Estes têm apresentado resultados
significativamente positivos (item 3.3.1). Adiciona-se o fato de que praticamente
não havia uma política ambiental no Acre anteriormente, ou seja, partiu-se
quase do zero (em termos práticos, mas não em teoria) para construir algo que
adquiriu muito significado. A tendência positiva no sentido da sustentabilidade
sócio-ambiental e da transversalização das políticas ambientais é um fato
verificado nessa pesquisa. Há dez anos, provavelmente, a mesma pesquisa
traria resultados opostos, o que pode ser um sinal de que modelos de
desenvolvimento ambientalmente mais sustentáveis, no Acre, estejam
ganhando pauta no nível concreto, e não apenas no discurso.
No entanto, há falhas no processo, que fazem com que alguns
entrevistados mais críticos não acreditem que esteja ocorrendo a
transversalidade da política ambiental. Os pontos de maior destaque das
políticas ambientais recentes do Acre, tanto positivos quanto negativos, serão
resumidos a seguir.

197
 O Acre, assim como o Amapá, é um estado pouco desenvolvido,
com alta dependência do governo – grande parte de sua economia depende da
folha de pagamento dos servidores públicos. Este é um cenário ideal para a
política ambiental transversal, porque os governos podem ter mais controle
sobre os modelos de desenvolvimento. É dessa forma que se pode exercer o
papel essencial do Estado como mediador de conflitos e construtor de
sociedades sustentáveis, e não apenas mantenedor do sistema capitalista, como
advoga a corrente neoliberal do Estado mínimo (CHELALA, 2003; PAEHLKE,
1997; SACHS, 1986b). Por outro lado, no Acre e no Amapá enfrentam-se
agudos déficits de desenvolvimento, com péssimos indicadores sociais, além de
históricas más condutas de governantes que em muito se ausentaram de suas
obrigações, endividaram os cofres públicos e permitiram a degradação da
floresta.
Os principais trunfos da política ambiental transversal do Acre são:
o arranjo institucional e o policy process do Sistema SEPLANDS, o Projeto BID,
o ZEE e a extensão agro-florestal. Especialmente o Projeto BID, desde a
formulação até o momento, tem sido um exemplo de política ambiental
transversal, envolvendo complexas redes de sub-projetos e de governança
ambiental.
No Sistema SEPLANDS (criado na Reforma Administrativa), em que
se integram as políticas produtivas às ambientais, testemunhou-se que todas
as políticas públicas envolvem diversos órgãos governamentais em cooperação
(ou “parceria”), o que retrata um forte esforço no sentido da transversalidade.
Outro exemplo deste esforço é a visível coerência do Projeto com os grandes
Programas de Governo (policy cooperation (JÄNICKE, 1996)). É visível também
a coerência dos Programas entre si, como foi observado com as diretrizes das
florestas públicas de produção e sua localização.
A despeito dos avanços observados, há, no entanto, uma grande
carência metodológica (uma “cilada operacional”) na política ambiental
transversal e no policy process do Governo do Acre em geral. Faz-se urgente um

198
esforço nesse sentido, que busque uma abordagem sistêmica, utilizando
metodologias mais complexas. Afinal, a grande quantidade de Programas,
Projetos, ações, objetivos, recursos e instituições envolvidas, em complexas
redes, não pode ser equacionada sem uma metodologia à altura. No Amapá
essa carência também foi apontada (CABRAL, 1998; CHELALA, 2003), o que é
compreensível, dado que as metodologias sistêmicas ainda são novas, bem
como é nova a cultura do planejamento e da avaliação no setor público.
É bem verdade que, na integração dos aspectos econômicos com os
ambientais, os econômicos ainda predominam largamente no Acre. Isso é
justificado pelos déficits de desenvolvimento, evidentes em indicadores de
pobreza em áreas urbanas e em algumas rurais. Porém, não se faz
desenvolvimento sustentável sem abordar, com igual prioridade, a
sustentabilidade ambiental, econômica e social. Ou seja, a política ambiental
transversal do Acre ainda se encontra incompleta ou deformada, pela
sobreposição dos aspectos econômicos aos ambientais.
A política florestal é um exemplo do predomínio da visão
economicista, pois é voltada para a madeira em demasia. A exploração
madeireira, ainda que manejada, é de grande impacto, e por isso não deve ser
enfatizada enquanto política de desenvolvimento para a Amazônia (ALBAGLI,
1998; SOUZA, 2002). A Amazônia não deve ser fonte de madeira em larga
escala, mas sim de serviços ambientais e de estoque de biodiversidade. Embora
o manejo madeireiro venha sendo propagado como uma tecnologia apropriada à
Amazônia, isso é uma distorção. Tecnologias ambientalmente adequadas à
Amazônia seriam mais “softs”, voltadas ao extrativismo não-madeireiro, ainda
pouco contempladas no atual Governo do Acre. O modelo das florestas públicas
de produção e a ênfase comunitária, constantes na política acreana, são
melhores do que a exploração privada, mas exigem difíceis competências de
gestão ainda não instaladas. Por outro lado, a Política Nacional de Florestas
(PNF) prioriza a madeira; a política acreana é apenas a sua particularização.

199
 Ecólogos e biólogos argumentam, com propriedade, que árvores
milenares e centenárias não são renováveis (JESUS, 2002; SOUZA, 2002). A
complexa ecologia florestal depende delas, as quais jamais serão repostas nas
condições ecológicas atuais. Ora, se são justamente elas as exploradas,
ocorrem profundas alterações na paisagem e na biodiversidade. Após os ciclos
de corte de 30 anos não se disporá de árvores economicamente aproveitáveis
nos talhões explorados, resultando no abandono da área e exploração de novas.
Ou seja, o manejo madeireiro não é ecologicamente sustentável e, pior; ele é
concorrente do extrativismo não-madeireiro.
Quanto aos aspectos sociais, têm-se observados agudos conflitos
na adoção do manejo madeireiro. Estes conflitos ocorrem tanto no manejo
privado, em que fazendeiros expulsam ou prejudicam as condições de vida dos
colonos residentes, quanto no manejo comunitário, em que são envolvidas
poucas famílias de cada vez. É visível, também, a geração de cinturões de
ocorrência de crimes ambientais no entorno das áreas manejadas, que
posteriormente influenciam as próprias áreas manejadas. Soma-se a imensa
falta de monitoramento e fiscalização ambiental, resultando num alto índice de
clandestinidade e exploração predatória. A floresta vai sendo depredada, e com
ela, meios de vida e saberes tradicionalmente estabelecidos.
A madeira deve ser utilizada para consumo próprio pelas
populações residentes, e de forma controlada. Como sempre ocorreu na
floresta, a madeira é utilizada internamente para a construção de casas, cercas,
móveis e utensílios, o que é um direito assegurado e não tem causado
impactos. Com a adoção do manejo, ao contrário, tem-se verificado situações
incontroláveis em que falta madeira até para este consumo.
O (neo)extrativismo não-madeireiro é ecologicamente sustentável,
garante boas condições de vida, dignifica conhecimentos e culturas
tradicionais e contribui para o desenvolvimento científico e tecnológico
apropriado (ou ambientalmente sustentável). Segundo Arthur Leite (2004),
respaldado por outros autores como Almeida (1994b), Albagli (1998) e

200
Fearnside (2001), os maiores instrumentos de conservação florestal advirão, no
futuro próximo, da remuneração pelos serviços ambientais, o que envolve
tratados internacionais (como o Protocolo de Kyoto [MDL e seqüestro de
carbono] e a CDB, a serem regulamentados em leis nacionais), as contas
nacionais (futura valoração ambiental na política econômica) e instrumentos
como o ICMS ecológico, o “FPM ecológico”,91 a isenção de ITR e a criação de
unidades de conservação.
Ora, “para que estes benefícios possam vir no futuro, a floresta deve
gerar recursos imediatos para a população que nela vive não a destruir” (LEITE,
2004, p. 93). Essa urgência demanda investimentos significativos no setor não-
madeireiro. As estratégias do neoextrativismo, de incorporação tecnológica,
diversificação da produção e aumento da renda obtida pelo produtor, são
viáveis para garantir o sustento da população rural com atividades florestais
(ALMEIDA, 1993; RÊGO, 1999). Isso tem se verificado, por exemplo, em
diversos projetos exitosos nas Reservas Extrativistas Chico Mendes, Alto Juruá
e Cazumbá-Iracema, tais como: manejo comunitário de óleo de copaíba (LEITE,
2004), ilhas de alta produtividade de seringueiras (KAGEYAMA, 2002), couro
ecológico, couro vegetal, folha defumada líquida, artesanatos variados, polpas
de açaí, móveis de taboca e sabonetes à base de murmuru.
Destaca-se ainda, nessa urgência, a importância do aprimoramento
de recursos florestais e agro-florestais por meio da incorporação de ciência,
tecnologia (C&T), pesquisa e desenvolvimento (P&D), o que inclui as modernas
pesquisas em recursos genéticos e biotecnologia (ALBAGLI, 1998). Apesar dos
certos desafios que surgirão neste processo de apropriação do patrimônio
genético das florestas tropicais (como biopirataria, monopólio de benefícios,
direitos de patentes), este será um “mal necessário”, de alçada político-
institucional, legislativa e jurídica envolvido na luta pela conservação das
florestas. A realidade é essa; é preciso tornar a floresta em pé valiosa

91 Fundo de Participação de Municípios condicionado a critérios ambientais como a preservação florestal. O mesmo
pode ocorrer com o FPE (Fundo de Participação dos Estados).
201
economicamente, com toda a sua biodiversidade, equilíbrios ecológicos e
populações tradicionais residentes.
É nítida a lentidão do Governo do Acre no desenvolvimento de
produtos florestais não-madeireiros e do extrativismo em geral (exceto a
castanha e a borracha). Estes produtos são de difícil inserção no mercado, e
portanto dependem muito do incentivo governamental. Há poucas políticas
pontuais, as quais não têm conseguido abordar toda a cadeia produtiva. Se há
avanços dos produtos não-madeireiros no Acre, isso têm sido mais fruto do
trabalho de outras instituições, como a UFAC, a EMBRAPA, o PESACRE e o
SEBRAE.
Também falta atuação do Governo do Acre (ao contrário do Amapá)
na organização da bio-prospecção, na pesquisa do conhecimento tradicional, na
busca da repartição de benefícios pelo conhecimento associado ao patrimônio
genético e na fiscalização contra a biopirataria. Entrevistados e notícias
jornalísticas denunciam casos de biopirataria e de exploração predatória de
não-madeireiros (como a retirada empresarial de unha-de-gato no Vale do
Juruá). Ou seja, o Governo tem falhado nesses temas, o que revela a falta de
uma visão de longo prazo. Com isso, o Governo abre uma perigosa lacuna que
tem sido cada vez mais ocupada pelo setor empresarial. Isso é preocupante,
pois a importância da presença estatal e do controle público nestes temas é
imprescindível, e mais ainda na esfera estadual, pois a esfera federal
dificilmente dará conta das particularidades locais e da fiscalização “miúda”
exigida.
No setor produtivo como um todo, é imensa a carência científica e
tecnológica do Acre, o que dificulta sua política ambiental transversal. Salta aos
olhos o baixo investimento do Governo do Acre em C&T. Ele gasta cerca de
0,6% do seu orçamento com C&T (Acre em Números, 2001, p. 90), mas é o
Estado que menos desenvolve C&T na Amazônia (cerca de 12 vezes menos que
o Amapá, de porte semelhante, privilegiado por ter constituído e fortalecido seu
instituto estadual de C&T). Pode-se dizer que no Amapá ocorre uma política

202
científica e tecnológica racional enquanto que, no Acre, ocorre uma tímida
política incremental.
No Acre, os sistemas de C&T e P&D instalados são basicamente
federais, com expressividade da UFAC e da EMBRAPA. O órgão estadual,
FUNTAC, ainda é minguado e realiza pouca pesquisa (apesar de se observarem
sinais de mudanças positivas neste cenário). Como resultado, a agregação de
C&T aos produtos florestais e agro-florestais é baixíssima, o que reflete
diretamente no baixo desempenho econômico destes produtos e seus derivados.
Ao contrário do Amapá, não se encontram no Acre muitos produtos como a
farinha de castanha e os doces de frutas florestais.
Um aspecto detectado na pesquisa foi o caráter excessivamente
propagandístico ou “vaidoso” do Governo, especialmente na pessoa do
Governador. Nesse âmbito, o discurso do desenvolvimento sustentável e da
florestania, com o slogan “Governo da Floresta”, é contundente e propagado à
exaustão, e um tanto distante da prática. Por outro lado, há nisso um ponto
positivo, porque, afinal, a “propaganda verde” exerce, ainda que de forma
rudimentar, alguma conscientização ambiental. O Governo procura, dessa
forma, instaurar uma nova cultura, que na verdade representa um resgate da
identidade florestal acreana. Essa tarefa é lenta e difícil. Como Chelala (2003)
observou no Amapá, no Acre o conceito da sustentabilidade ambiental ainda
não está suficientemente disseminado pela população.
A pesquisa detectou que um paradigma sócio-ambiental
conceitualmente avançado encontra-se instalado na equipe do Governo do Acre.
Paradoxalmente, pode-se observar relativamente baixa capacitação ambiental
dos servidores públicos do Estado. Esse problema foi também observado no
Amapá (CABRAL, 1998; CHELALA, 2003), e corroborou decisivamente com a
descontinuidade administrativa das políticas ambientais transversais. No Acre
o caso é ainda mais grave, pois o Programa de Capacitação Ambiental sequer
começou, enquanto no Amapá milhares de servidores foram capacitados com
um programa análogo através do CEFORH.

203
 Quanto aos servidores mais capacitados e engajados na política
ambiental transversal, no Acre, ocorrem dois problemas. Um é que a maior
parte deles é de contrato provisório. Outro é que sua atuação tem sido
deficiente em virtude de posturas tecnocratas e distantes da realidade concreta,
principalmente das populações florestais. Essa postura, resultante da
penetração do tecnocentrismo nas políticas públicas, é marcante em várias
partes do mundo e vem sendo questionada. Os servidores devem ser
capacitados com uma formação mais holística e realista, e munidos de
ferramentas de trabalho efetivas na prática. Isso é especialmente relevante na
política ambiental, em que se faz necessário o permanente diálogo e inclusão
dos atores sociais para a solução dos conflitos sócio-ambientais (COSTA, 2003;
LAFFERTY & MEADOWCROFT, 1996).
A assistência técnica e educacional (extensão) rural / agro-florestal
do Governo do Acre é bastante avançada e foi um dos aspectos mais bem
avaliados de sua política ambiental, através da atuação da SEATER. Ela realiza
um trabalho importante de empoderamento dos trabalhadores rurais, com
apoio às associações e cooperativas, prevenção ao desmate e queima e
promoção de alternativas produtivas.
Essa interface que o Governo tem feito com a população rural, bem
como sua inclusão na elaboração das políticas produtivas, demonstram um fato
que é uma importante conclusão da pesquisa; o Governo do Acre tem exercido
a inclusão social das populações mais desfavorecidas na construção da política
ambiental transversal. Esse fato também colabora com a busca de modelos de
auto-sustentabilidade endógena, gerados participativamente junto ao público-
alvo.
Na comparação com a extensão rural do Amapá, no entanto, nota-
se algum atraso no Acre, pois no Amapá a extensão rural contempla
capacitação em tecnologias de beneficiamento de produtos florestais e agro-
florestais, como a fruticultura e a oleiricultura. No Acre ainda não se chegou

204
nesse ponto. Vivencia-se um estágio de forte luta contra a cultura do
desmatamento, com a capacitação agro-florestal e agro-ecológica básica.
Essas diferenças entre o Acre e o Amapá podem ser explicadas por
vários fatores. Apostamos num que é a diferença das influências culturais
sofridas por estes estados. Quanto às áreas urbanas, o Amapá tem um caráter
mais cosmopolita, por se situar na Foz do Rio Amazonas, fazer fronteira com a
Guiana Francesa e com o Oceano Atlântico, ter ocupação mais antiga (da
ordem de 400 anos, com influência holandesa) e se relacionar fortemente com a
cidade de Belém. Quanto às áreas rurais, o Amapá teve menores pressões de
desmatamento, significativamente, pela sua dificuldade de acesso rodoviário ao
restante do país, e também pela presença de recursos da mineração (o que
gerou, em contrapartida, passivos ambientais destas atividades). O Amapá, com
auxílio destas características, parece vivenciar condições mais propícias ao
desenvolvimento florestal – uma população rural pequena, que mantém o
extrativismo como atividade principal, e uma metrópole em que modernos
aportes de ciência & tecnologia se fazem presentes. Como resultado, os
problemas ambientais do Amapá não se comparam à magnitude da pressão
pecuarista e madeireira sofrida pelo Acre. O Acre, sangrado pela BR-364 e pela
recente BR-317 (Estrada do Pacífico), parece vivenciar mais a influência do
modelo de desenvolvimento mato-grossense e rondoniense de expansão agro-
pecuária “floresta abaixo”, sem maiores preocupações ambientais.
Um dos maiores problemas detectados no estudo de caso foi a
ausência de uma agenda de conservação ambiental, a despeito do
fortalecimento do sistema estadual de meio ambiente. Isso explica a presença
de indicadores negativos de sustentabilidade ambiental para o Acre. Há baixo
grau de implementação das unidades de conservação e poucas iniciativas
governamentais de proteção ambiental em geral, bem como faltam iniciativas de
reflorestamento e recuperação de áreas degradadas. Não há um setor de
conservação no órgão ambiental. Outro tema relacionado, o eco-turismo, ainda
é pouco incentivado neste Governo, ao contrário do Amapá. Verificaram-se

205
importantes ações de turismo, mas elas estão concentradas nas áreas urbanas
e no turismo histórico-cultural (como em Xapuri, a “princesinha do Acre”, e no
Seringal Bom Destino, em Porto Acre, centro da Revolução Acreana, em que
encerrou-se o domínio boliviano sobre o território acreano).
Observaram-se, também, deficiências no setor de controle
ambiental estadual (licenciamento, monitoramento e fiscalização), ainda em
construção. Esse fato é agravado com o avanço do Pacto Federativo do
SISNAMA (passagem de grande quantidade de atribuições de controle
ambiental para o IMAC). Há preocupações manifestas com a concentração de
poder e responsabilidade na esfera estadual sobre essas atividades, por
exemplo, a autorização de quase todo o desmate, queima e manejo florestal no
Acre. É nítido o risco de se afrouxar o controle ambiental para favorecer
determinados grupos de interesse. Isso porque não foram contemplados
mecanismos de avaliação e controle social deste processo desde o início
(GARCIA, 2001), o que fatalmente o torna permeável a possíveis práticas
clientelistas ou fraudulentas.
Outro problema é que as regiões do Vale do Juruá e do Vale do
Purus são pouco atendidas pelo Governo em matéria de políticas ambientais
transversais. A despeito de importantes ações de infra-estrutura (transporte e
energia), ele tem sido extremamente ausente nessas regiões, principalmente o
IMAC. “Assim, fica difícil acreditar que este governo é ‘da floresta’”, nos disse um
entrevistado da Reserva Extrativista do Alto Juruá.
No conjunto das deficiências observadas em temas sócio-
ambientais (extrativismo não-madeireiro, agregação de valor a estes produtos
com C&T e P&D, regulamentação da bio-prospecção e controle da bio-pirataria,
conservação ambiental, reflorestamento, eco-turismo e controle ambiental), a
avaliação da política ambiental acreana fica prejudicada.
Em resumo, pouco valem políticas produtivas ambientalmente
equacionadas se não se investe na conservação, no controle e na recuperação
ambiental, temas sobremaneira importantes na Amazônia. Daí decorre outra

206
conclusão desta pesquisa; a política ambiental transversal do Acre é deficiente
por priorizar mais os aspectos econômicos do que os ambientais. Esta é uma
tendência “natural” difícil de se superar no status quo, o que não exime a
responsabilidade do Governo em reverte-la. A falta de mentalidade ambiental
pode ser explicada pelo fato de que a gestão política atualmente no poder tem
tradição socialista “de esquerda”, mas não ambiental. Como já foi dito, mesmo
os movimentos seringueiros mais autênticos têm motivações mais sócio-
econômicas do que ambientais – estas últimas chegaram de fora, mais tarde.
Este fato espelha também o provável risco de que a política
ambiental fique subordinada às econômicas no novo arranjo institucional do
Sistema SEPLANDS, em que o órgão ambiental foi inserido na área de
desenvolvimento econômico-sustentável. Isso ocorre nitidamente no Amapá,
após sua reforma administrativa de 2004. Todavia, como foi analisado no
capítulo 3, é importante ressaltar que a iniciativa de integração dos órgãos
governamentais de produção, planejamento e meio ambiente num mesmo
arranjo institucional é muito favorável à política ambiental transversal.
Aí está o dilema; transversalizar a política ambiental pode gerar
uma pulverização da mesma ao ponto de enfraquece-la. Pode-se dizer que este
dilema é um fato não resolvido, e que a política ambiental ainda dependerá da
vontade dos dirigentes para se inserir de igual para igual com as demais
políticas. Mas, ao menos em alguns locais, como no Acre e no Amapá, ela foi
inserida na concepção de seus modelos de desenvolvimento, o que vem
representando fortes trunfos rumo à sustentabilidade ambiental, e valoriza a
política ambiental transversal.
O Governo procura integrar a política ambiental com as políticas
sócio-econômicas da área rural, mas o faz timidamente com as demais políticas
como de educação e saúde. As secretarias que não fazem parte do Sistema
SEPLANDS praticamente não estão internalizando as questões ambientais, ou
seja, a política ambiental transversal só está ocorrendo parcialmente. Este é um
fator importante e que serve de alerta, pois Remigio (1994) comprovou que, nas

207
Filipinas, o insucesso das políticas ambientais se deu exatamente por este
motivo.
Quanto à governança ambiental, trabalhadores rurais do Alto Acre
têm considerado o Governo democrático nas suas políticas ambientais
transversais (embora mais na primeira gestão), o que é positivo por se tratarem
das bases sociais e do público mais importante destas políticas.
De outro lado, muitos atores sociais criticam a falta de democracia,
dizendo que as redes de governança ambiental têm sido frouxas ou pouco
formais (institucionalizadas). O Governador e outros dirigentes têm atuado
autoritariamente, e por isso são apelidados de “imperadores” e “mãos-de-ferro”.
Afirma-se que eles consideram as bases “automaticamente representadas” pelo
fato de terem origem “de esquerda” e “ambientalista”. O Governador tem poder
nacional e é enfático no sentido de implementar a economia madeireira no Acre,
conseguindo facilmente a aprovação federal de seus trunfos, como o Pacto
Federativo do SISNAMA e o Projeto BID. Como diz Frey (2000), em nosso país
ainda imperam os aspectos political nas políticas públicas, por mais que se
busque o modelo racional de elaboração das mesmas
Essa crítica pode ser abrandada pelo fato de que os governos
anteriores eram nada democráticos, ou seja, houve avanços significativos.
Especialmente porque, se está ocorrendo política ambiental transversal, é
porque ocorre a governança ambiental, condição indispensável.
Neste sentido, pode-se dizer que o Governo do Acre, em seu macro-
arranjo institucional, tem funcionado mais segundo o modelo da
“administração de sistemas” de Elmore (1978), baseado em fortes hierarquias,
divisão de responsabilidades e controle das mesmas, como foi demonstrado no
Sistema SEPLANDS. Dialeticamente, porém, no interior das instituições,
vivencia-se um modelo mais participativo, em que a organização se assemelha
mais ao toyotismo, ou ao modelo do “desenvolvimento organizacional” de
Elmore. Porém, esse modelo convive com entraves burocráticos antigos,
principalmente no IMAC.

208
 Cabe aqui descrever um outro resultado da pesquisa; tanto no Acre
quanto no Amapá, a política ambiental transversal gerou um aumento de
qualidade no processo das políticas públicas (policy process) como um todo, em
consonância com as considerações de Paehlke (1989) e Moraes (1997). Essa
melhoria foi constatada em diversos aspectos; no desenvolvimento e arranjo
institucional governamental, na aplicação pró-ativa do modelo racional de
políticas públicas, na capacitação dos servidores e na constituição das redes de
governança ambiental. Assim, instaurou-se nos dois estados uma cultura
governamental bem mais capacitada e preparada para demandas
crescentemente complexas.
A partir dos estudos teóricos e de caso dessa Tese, pode-se retomar
os aspectos teóricos apresentados no item 2.4 e enriquece-los, no sentido de
uma caracterização teórico-metodológica conclusiva do conceito da política
ambiental transversal. Na caracterização, a essa altura conclusiva da análise de
políticas ambientais, não se pode esconder os aspectos prescritivos, como
tendência natural de se traçar recomendações aos atores interessados na
transversalidade.

Caracterização Teórico-Metodológica da Política Ambiental Transversal

1) Deve haver um esforço consciente de transversalidade da política ambiental
(vontade política), o que equivale à busca de modelos de desenvolvimento
ambientalmente sustentáveis. Desse modo, almeja-se internalizar a
sustentabilidade ambiental nas políticas públicas como um todo, com ênfase às
produtivas e de desenvolvimento econômico. Ressalta então a ênfase na
pesquisa de conhecimentos interdisciplinares necessários, acompanhada de um
processo contínuo de capacitação e educação sócio-ambiental e ecológica da
equipe de governo.

2) A ênfase nas políticas produtivas implica fortes esforços de incorporação de

ciência, tecnologia, pesquisa e desenvolvimento (C&T; P&D) à produção, no
sentido de tecnologias ambientalmente sustentáveis ou eco-técnicas. Nesse
sentido, recomendam-se as prioridades trazidas pelo Ecodesenvolvimento, com
respeito à auto-sustentabilidade endógena das populações (self-reliance), ao
profundo estudo dos ecossistemas locais, ao planejamento participativo e à
integração dos conhecimentos tecno-científicos aos tradicionais locais.
Recomenda-se também a adoção de conceitos da Economia Ecológica e da
209
Economia Ambiental, do Princípio da Precaução e atenção ao valor intrínseco
de seres vivos e não vivos (conceitos da Ecologia Profunda).

3) Este esforço envolve o planejamento de conteúdos e objetivos comuns entre

as políticas públicas. O planejamento deve buscar adotar um modelo racional e
enfatizar a avaliação durante todo o processo. A avaliação deve ser
acompanhada de controle social. Os servidores públicos devem ser capacitados
em análise de políticas públicas e temas afins, e devem estar comprometidos
com o esforço da transversalidade.
4) Criação de novas instituições públicas ou reforma das existentes, com
atenção às dinâmicas organizacionais. Integração das instituições em arranjos
favoráveis às políticas ambientais.

5) Criação e solidificação de novas metodologias, com o auxílio das teorias de

sistemas e da complexidade, para integração das diferentes políticas e
instituições. Isso inclui o esforço de harmonização entre linguagens e métodos
das diferentes instituições envolvidas, acompanhado de um bom sistema de
comunicação e socialização de informações. O refinamento metodológico é
absolutamente essencial na transversalidade da política ambiental, o qual deve
ser enfatizado e acompanhado de perto pelos dirigentes de governo. Os entraves
metodológicos explicam boa parte dos insucessos da transversalidade. Por sua
vez, estes esforços demandam capacitação de servidores e dirigentes (superiores
e cargos de confiança).

6) A transversalização é uma tarefa nova que envolve experimentação e,

portanto, deve ser processual e flexível. Nesse sentido, é salutar que haja
intercâmbio de experiências com outras localidades, inclusive com a realização
de projetos conjuntos que possam compartilhar pontos positivos de cada lado.

7) A formação de redes de governança ambiental é intrínseca à

transversalidade, e deve ser promovida interna e externamente ao governo, com
o máximo de participação política e poder deliberativo. Isso deve ocorrer em
todas as etapas do processo de elaboração de políticas públicas, desde a
elaboração da agenda até a avaliação.

8) Necessidade de um órgão coordenador central, que deve atuar

democraticamente e assumir as seguintes responsabilidades:
a) Re-afirmar constantemente as macro-prioridades e objetivos;
b) Zelar pela integração das instituições e políticas;
c) Promover a avaliação contínua do processo;
d) Buscar apoios e recursos financeiros;

9) Estabelecer mecanismos institucionais que assegurem a continuidade

administrativa de políticas bem avaliadas. A capacitação é um dos mecanismos,
mas existem outros como a regulamentação em normas e leis e o
210
desenvolvimento institucional de cada órgão de governo com ênfase em temas e
missões específicas.

211
 6. CONCLUSÕES

Procurou-se, nessa Tese, desenvolver o conceito de Política

Ambiental Transversal, ainda em construção na administração pública e na
academia. Em poucas palavras, a Política Ambiental Transversal refere-se à
internalização da temática ambiental num conjunto de políticas integradas,
perpassando os diversos setores da política pública de um dado local. Destaca-
se a integração das políticas ambientais com as produtivas e de
desenvolvimento sócio-econômico, em virtude da necessária mudança dos
modelos de desenvolvimento vigentes demandada pela Agenda 21. Os modelos
vigentes são intrinsecamente impactantes ao meio ambiente, ou ecologicamente
insustentáveis, e podem culminar em prejuízos irreversíveis à vida no planeta,
hoje prejudicada em diversos locais.
Muitos chamam de “desenvolvimento sustentável” a essa busca de
novos modelos, enquanto outros autores (e atores) preferem lidar com conceitos
de desenvolvimento local ou endógeno, na busca de “sociedades [auto /
ambientalmente] sustentáveis”. Para alcança-las, a autora propôs nesta Tese a
via da política ambiental transversal, apoiando-se no pensamento de diversos
outros autores, cujo ponto de partida é sempre o mesmo: o reconhecimento de
que a política ambiental exclusivamente setorial é por demais inócua frente às
políticas econômicas e de macro-planejamento. Não bastasse isso, estas
políticas costumam até ser antagônicas à ambiental, de modo que a questão
ambiental não encontra espaço político mínimo para poder se materializar nas
sociedades. Isso porque é na esfera governamental ou pública que a temática
ambiental deve se ancorar, sem prejuízo das valiosas contribuições de
instituições e indivíduos atuantes na área.
A política ambiental transversal implica uma mudança profunda e
complexa, pois é holística em três esferas diferentes; na questão ambiental em
si, na sua integração com outros temas e no processo de elaboração de políticas

212
públicas (com sua complexidade de conteúdo, de forma (arranjo institucional) e
de correlação de poder político).
Para lidar com a transversalidade em sua face mais teórica, no
primeiro capítulo desenvolveram-se os temas centrais da questão ambiental,
concentrando-se na definição de sustentabilidade ambiental, a qual depende
das diferentes correntes do ambientalismo e de aportes teóricos variados. Para
considerar a complexidade da questão ambiental, abordaram-se elementos do
novo paradigma sistêmico, que irá, nos próximos anos, subsidiar cada vez mais
os autores e atores da área ambiental. Dentro dos muitos temas relevantes da
área ambiental, destacaram-se dois, quais sejam, a sua interface com a
Economia e com a Ciência e Tecnologia, com aporte de escolas do ambientalismo
tais como o Ecodesenvolvimeto, a Ecologia Profunda e a Economia Ecológica.
Enfocou-se, então, a sustentabilidade ambiental na Amazônia, para subsidiar
os estudos de caso escolhidos.
No segundo capítulo desenvolveram-se temas relevantes da política
ambiental por meio do ferramental da Análise de Políticas Públicas. Ressaltou-
se o caráter político e público da questão ambiental e a importância da ação do
Estado nesta área, hoje prejudicada pela ideologia do Estado mínimo. Enfocou-
se o permanente conflito entre diferentes visões de atores sociais na política
ambiental. Os atores sociais, representados por suas instituições, negociam e
cooperam buscando consensos, de modo a poder elaborar políticas públicas.
Essa cooperação se dá em espaços definidos pela autora como redes de
governança ambiental. Na temática dos conflitos sócio-ambientais, debateu-se a
contradição entre a propriedade privada e o bem comum, que se materializa em
desafios para a gestão e a política ambiental. Concluiu-se o capítulo com a
conceituação de política ambiental transversal com aportes da literatura,
incluindo suas implicações esperadas às políticas públicas e aos modelos de
desenvolvimento.
Nos capítulos 3 e 4 realizaram-se dois exercícios de análise de
políticas públicas, a saber, das políticas ambientais recentes do Estado do Acre

213
(1999 – 2004) e, em menor profundidade, do Amapá (1995 – 2002 / 2003 -
2004). Ambos os casos foram escolhidos por se tratarem de experiências de
transversalidade, ainda que de forma preliminar. O Amapá foi tomado como
estudo complementar, de contraponto ao Acre, como um referencial de controle
na pesquisa. Ambas as propostas têm sido citadas como semelhantes por
políticos e autores, e foram, inclusive, elaboradas em conjunto em alguns
momentos pelos seus governadores João Capiberibe, no Amapá, e Jorge Viana,
no Acre.
A avaliação dos indicadores de sustentabilidade, feita com mais
detalhes no caso do Acre, demonstrou avanços positivos. Uma vez que estes
indicadores foram propostos já com o referencial da transversalidade, pode-se
dizer que, em ambos os estados, observam-se fortes iniciativas de internalizar
as prioridades sócio-ambientais através de um conjunto amplo de políticas
públicas. Comprovou-se, portanto, que ambas as experiências representam a
política ambiental transversal, de modo que seus resultados podem fornecer
ricos subsídios para uma abordagem prescritivo-normativa dessa nova
concepção de política.
A política ambiental transversal foi conceituada, desenvolvida,
caracterizada (na teoria e na prática, com os estudos de caso) e defendida nessa
Tese enquanto um bom caminho para a construção de modelos de
desenvolvimento alternativos, que abordem efetivamente a sustentabilidade
sócio-ambiental. Muitos autores tratam deste caminho, embora não com o
termo explícito da política ambiental transversal.
Assim como alguns desses autores, a autora considera a política
ambiental transversal uma forte tendência na atualidade, no Brasil e no
mundo. Essa tendência pôde ser comprovada pela nossa pesquisa num aspecto
bastante interessante: o atual Governo do Amapá, embora se contraponha ao
anterior, vem realizando propostas inovadoras que estão dentro da concepção
da política ambiental transversal, como a integração dos órgãos na Reforma
Administrativa e o complexo Programa Corredor da Biodiversidade. Ou seja,

214
parece que, aos poucos, a política ambiental transversal vem se tornando um
assunto tratado por diferentes correntes políticas, o que é muito positivo para
permitir sua apropriação pela sociedade e continuidade administrativa,
independente de quem está no poder.
Por fim, vale relembrar que ainda há muito que avançar em
matéria de política ambiental, tanto na Amazônia quanto no Brasil e no mundo.
Os novos paradigmas sistêmico e ecológico ainda são novos para a
humanidade. Estamos engatinhando nesses temas e modos de agir, frutos do
desenvolvimento científico-cultural e do reconhecimento de que a humanidade
vem danificando a natureza em demasia. A humanidade ainda se encontra
numa “crise de percepção”, nas palavras de Fritjof Capra (1982), que aos
poucos deve gerar mudanças profundas em nossos hábitos, políticas públicas,
modos de produção, e organização social. Ainda estamos aprendendo a
cooperar mais e a competir menos, e a exercer uma ética ambiental de cuidado
para com a natureza e com o ser humano (BOFF, 1999b; HARGROVE, 1996),
que envolve o valor intrínseco dos seres vivos e não vivos (DEVALL &
SESSIONS, 1993; HOEFEL, 1999).
Se tudo isso ainda é novo, reflete diretamente em nossos padrões
de gestão e política ambiental. Nesse sentido, os resultados dessa pesquisa
animadoramente apontam a vanguarda de governos brasileiros em política
ambiental transversal. A despeito das deficiências encontradas, pode-se dizer
que instalou-se, nos dois estados, uma base para a busca de modelos de
desenvolvimento ambientalmente sustentáveis. E, tanto no Acre quanto no
Amapá, a política ambiental transversal gerou um aumento de qualidade no
processo de elaboração das políticas públicas como um todo.
O quinto capítulo trouxe uma avaliação final da política ambiental
transversal do Acre, a qual subsidiou uma caracterização teórico-metodológica
conclusiva do conceito de política ambiental transversal.
As principais conclusões extraídas da pesquisa como um todo são:

215
 As experiências do Acre e do Amapá representam políticas ambientais
transversais. Porém, elas ainda são incompletas ou deficientes, devido à
supremacia que ainda ocorre de padrões econômicos insustentáveis sobre os
ambientais.
As tendências no sentido da transversalidade da política ambiental e da
adoção do paradigma sistêmico nas políticas públicas estão sendo consolidadas
nos dois estados analisados, o que possivelmente reflete experiências de outros
locais e em outras temáticas.
A governança ambiental com a inclusão social das populações mais
desfavorecidas são essenciais na busca da política ambiental transversal e da
redução dos conflitos sócio-ambientais. Especialmente na área rural / florestal
da Amazônia, a participação política destas populações favorece a busca da
auto-sustentabilidade endógena, ambientalmente mais adequada do que
modelos exógenos de desenvolvimento.
No Acre, assim como em outros estados, coexistem ações contraditórias,
como a pecuária e a exploração madeireira versus os sistemas agro-florestais e
o extrativismo não-madeireiro. Nesse sentido, pontos negativos foram
detectados, como a ausência de uma agenda de conservação ambiental, as
deficiências no controle ambiental estadual (licenciamento, monitoramento e
fiscalização), a enorme carência de C&T e P&D governamentais e a falta de
políticas voltadas aos recursos florestais não-madeireiros. A conservação e
controle ambiental, em especial, devem ser prioridade absoluta em toda a
Amazônia, devido ao cenário de crescente desmatamento.92

92 “O governo divulgou em 18 de maio de 2005 mais um índice anual de desmatamento na Amazônia produzido pelo INPE: entre agosto
de 2002 e julho de 2003, 24,6 mil km2 de florestas foram suprimidos, mais do que os 23,7 mil km2 que haviam sido estimados no ano
passado. Divulgou, ainda, a estimativa oficial de que outros 26,1 mil km2 teriam sido desmatados entre agosto de 2003 e julho de 2004. O
índice de 2003 só é inferior ao recorde histórico de 29 mil km2 ocorrido em 1995, ano de implantação do Plano Real, mas, caso se
confirmem as estimativas, o índice de 2005 ocupará o seu lugar. O patamar de 2002 [ano eleitoral] já havia sido considerado mundialmente
extravagante, colocando o Brasil como foco principal das preocupações sobre o futuro das florestas tropicais do planeta. (...) O país assumia,
então, um papel destacado entre os maiores emissores atuais de gases estufa do planeta. (...) Os dados anunciados mostram que há uma
verdadeira curva ascendente de desmatamento, numa situação fora de qualquer controle. A cada ano, o Brasil vem acrescentando umas 18
milhões de toneladas de carbono a mais à atmosfera [devido às queimadas florestais]” (SANTILLI, 2005). Notícias como essa
apareceram na imprensa como um todo. Critica-se o Governo Federal (do Presidente Lula e da Ministra do Meio
Ambiente Marina Silva) como um recordista em desmatamento, com aumento anual de 6%, equivalente a área do Estado
de Alagoas. Criticam, também, a ineficácia do Plano de Prevenção e Combate ao Desmatamento na Amazônia, programa
216
 Observou-se uma grande carência metodológica nas políticas ambientais
transversais dos Governos do Acre e do Amapá. As políticas públicas têm sido
muito influenciadas por aspectos políticos (political) de ocasião. A metodologia
adotada deveria ser mais profunda nos conceitos sistêmicos, abordando a
complexidade proposta nas políticas ambientais em curso, pois é visível o risco
de não se atingirem os resultados por conta disso. Além disso, é baixa a
capacitação dos servidores e dirigentes em análise de políticas públicas, ou seja,
em conhecimentos técnicos de governo e administração pública. É necessário
aprimorar os processos de planejamento e de avaliação das políticas públicas.
Da mesma forma, é baixa a capacitação de servidores em temas sócio-
ambientais, e este é outro ponto nevrálgico a ser atacado na busca de políticas
ambientais mais efetivas.
A despeito da deficiência metodológica, têm-se adotado interessantes
arranjos institucionais inovadores que favorecem a transversalidade e a
governança ambiental. No Acre e no Amapá efetuaram-se reformas
administrativas que integraram os setores produtivos aos ambientais, com
maior atenção à cada etapa do ciclo de elaboração das políticas públicas (policy
cycle). Conclui-se que os aspectos institucionais e organizacionais são
essenciais à política ambiental transversal, assim como alguns autores o
demonstraram para políticas ambientais em geral.
No Acre, o desmate, a queima e a pecuária estão cada vez mais presentes na
vida dos colonos ou pequenos produtores. Faltam políticas educacionais e de
alternativas produtivas ambientalmente sustentáveis para este público. A
pecuária consiste em grande ameaça ambiental no Acre. O mesmo potencial
devastador que se tem verificado na expansão das monoculturas da soja pelo

de grande porte, em vigor desde 2003, que em tese integra 11 ministérios (uma política ambiental transversal). Os
ministérios não parecem adotar prioridades ambientais ao incentivarem grandes políticas agro-pecuárias na Amazônia,
com destaque para a monocultura da soja. Ressalta-se o fato de que o Brasil vem sendo grande foco nas emissões
atmosféricas de carbono e conseqüentes mudanças climáticas mundiais – o que é um fato delicado por ter entrado em
vigor, em março deste ano, o Protocolo de Kyoto. Isso sem falar na situação de violência ocorrida no Pará há poucos
meses, em que o assassinato da missionária Dorothy Stang chocou a opinião pública internacional. Essa situação
evidenciou a omissão do Governo às constantes práticas violentas de grileiros, jagunços e fazendeiros na Floresta
Amazônica, denunciadas pelo Ministério Público há anos. É inevitável concluir que a política ambiental transversal
federal, anunciada sob este conceito, tem sido (quase que) só retórica.
217
Mato Grosso e Pará, se verifica com o boi, o grande “vilão” do desmate e queima
da Floresta Amazônica no Acre. A sociedade em geral deve dar mais atenção ao
fato de que a pecuária não é uma atividade adequada para a Amazônia. Ela é
um grande motor do desenvolvimento econômico no Acre, fato que não pode,
obviamente, ser desprezado. Porém, a pecuária deve ser readequada segundo
critérios ambientais, e deveria haver um planejamento de longo prazo de
progressiva substituição dessa modalidade produtiva em favor de modalidades
florestais e agro-florestais.
O crescimento do desmate desordenado, da pecuária e da piscicultura (por
meio dos açudes artificiais) estão comprometendo nascentes e igarapés. Já se
verifica baixa disponibilidade hídrica no Vale do Acre, que possui cerca de 1,8
milhão de cabeças de boi. Ora, a água está cada vez mais escassa e sendo
motivo de conflitos pelo mundo. É urgente que governos e sociedades
amazônicas preservem seus corpos d’água. No Acre não foram encontrados, até
o momento, projetos específicos de proteção e recuperação dos cursos d’água, e
a política da pecuária pouco se envolve com a questão dos recursos hídricos.
As políticas florestais embrionárias do Acre e do Amapá (particularização da
política nacional) são exemplos do predomínio da visão economicista, pois são
voltadas para a exploração madeireira. A exploração madeireira, ainda que
manejada, é de alto impacto, e por isso não deve ser enfatizada enquanto
política de desenvolvimento para a Amazônia. O manejo madeireiro é
ecologicamente insustentável e tem gerado conflitos sociais em sua
implementação.
O (neo)extrativismo dos diversos produtos florestais não-madeireiros é
ecologicamente sustentável, garante boas condições de vida, dignifica
conhecimentos e culturas tradicionais e contribui para o desenvolvimento
científico e tecnológico apropriado (ou ambientalmente sustentável) da
Amazônia.
Provavelmente, os maiores instrumentos de conservação florestal advirão, no
futuro próximo, da valoração dos serviços ambientais. Enquanto isso não

218
ocorre, fazem-se necessários urgentes investimentos no extrativismo e na
pesquisa e regulamentação da bio-prospecção (incluindo a repartição de
benefícios pelo conhecimento associado ao patrimônio genético), para que se
proporcione uma economia florestal sustentável.
A barreira cultural da sociedade amazônica às políticas ambientais ainda é
grande. É baixo o nível de consciência ambiental da população. Fazem-se
necessários crescentes investimentos em educação ambiental formal e não-
formal em todos os níveis. Consideram-se úteis os arcabouços conceituais do
Ecodesenvolvimento e da Ecologia Profunda, por serem adequados à realidade
amazônica.

Ao final da Tese, pode-se concluir que, apesar de todos os esforços

observados no sentido da transversalidade da política ambiental, de modo a
promover modelos de desenvolvimento ambientalmente mais sustentáveis,
ainda persistem os sintomas de grave crise sócio-ambiental e ecológica, como
foi demonstrado com os dados de crescente desmate e queima na Amazônia em
geral. Esse fato demonstra que, acima de tudo, por mais que se aprimorem os
instrumentos de gestão e política ambiental, se faz necessária a efetiva
vontade política voltada às prioridades ambientais. É preciso um Estado
democrático (de fato) capaz de imprimir políticas públicas fortes, que re-
orientem a Economia vigente: de neoliberal anti-ecológica e socialmente
excludente à Economia Ambiental / Ecológica, baseada na igualdade social.
Além dessa transversalização da questão ambiental através das políticas
econômicas e de desenvolvimento, faz-se necessária sua transversalização pelas
demais, na busca de estilos civilizatórios mais ecológicos, e, portanto,
saudáveis e permanentes. Sem que se perca de vista, como foi ressaltado, a
fundamental importância do arcabouço da política ambiental setorial já
conquistado, e ainda embrionário em muitas esferas estaduais e municipais no
Brasil, e negligenciado, ainda, na esfera federal.

219
 As dificuldades para se desenvolver a política ambiental são
muitas, dada a própria tendência de enfraquecimento do Estado. A sociedade
civil organizada, algo que tem sido chamado de “terceiro setor”, tenta preencher
este vácuo, ainda timidamente, o que traz alguma esperança, mas, também,
dúvidas acerca da sua legitimidade, institucionalização e força política. Numa
frase, precisa-se de pessoas e instituições verdadeiramente comprometidas com
a questão ambiental. Caso contrário, esforços como o desta Tese ainda serão
em vão.
Permanece a esperança num futuro melhor, e que esta Tese possa
ser mais uma semente nesse terreno fértil, contribuindo para que a preservação
da Floresta Amazônica e de outros biomas possa ser encarada mais a sério... e
com urgência.

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234
 ANEXO 1

Questionário Básico para as Entrevistas

das Pesquisas de Campo nos Estados do Acre e do Amapá

1. Porque essa gestão de governo se denomina: “governo da floresta” (Acre)?

Descreva o Programa de Governo, com sua metodologia básica (formulação,
implementação, avaliação) para a institucionalização do desenvolvimento
sustentável.
2. Descreva o PDSA (Amapá) (mesmos itens acima).
3. Como garantir a continuidade administrativa deste programa?
4. Existe uma “Política Ambiental” estadual formulada? Em que medida já está
sendo implementada?
5. Você considera que ocorre a política ambiental transversal? Porque? Como? O
quanto de “ambiental” existe nos órgãos e programas de governo?
6. Descrever os principais programas e projetos sócio-ambientais em curso.
7. Quanto ao aspecto institucional, qual órgão coordena este programa? E que
forma se articula com os demais? Com quais órgãos você (representante de
instituição) mais se relaciona?
8. Descreva e qualifique a reforma administrativa.
9. Descreva seu próprio órgão / conselho: níveis de hierarquia, funções, etc. Quanto
ao aspecto organizacional, como você classifica sua instituição (baseado nos 4
modelos propostos por Richard Elmore)?
10. Quais são as principais mudanças entre a 1a. e a 2a. gestão de governo?
11. Quanto à governança ambiental, você considera este governo democrático? Têm
sido constituídas redes de governança ambiental? Em que casos, de que forma, e
com que poder deliberativo?
12. Quais são as principais instituições (de outras esferas de governo, de
trabalhadores rurais, ambientalistas, de pesquisa, e outras) que interagem com a
sua (governamental)? Em quais projetos? De que forma?
13. Como se relacionam os temas de meio ambiente e C&T no arranjo institucional e
nos programas de governo?
14. Auto-avaliação geral: trunfos e o que falta.
15. Você tem conhecimento do PDSA (Programa de Desenvolvimento Sustentável do
Amapá)? Em que aspectos o Acre está seguindo o mesmo caminho? Qual é o
relacionamento entre os governos do Acre e do Amapá?
16. Você tem conhecimento da “Agenda 21”? Há trabalhos no sentido da
implementação da “Agenda 21 local”?
17. Quais são os principais problemas ambientais do Acre / Amapá, hoje? Quem são
os responsáveis por eles? Como resolvê-los? Como está a situação do
desmatamento no Estado?
235
18. Descreva e qualifique a matriz econômica do Estado, com ênfase nos produtos
florestais e agro-florestais. Quais são as perspectivas de mudança da mesma com
relação aos critérios sócio-ambientais? Quais são as perspectivas de diminuição
da dependência de produção externa?
19. Quais são os eixos principais do desenvolvimento econômico do Estado?
20. Há divergências no interior do governo por causa de alguma política ambiental?
E com os atores sociais mais influente no tema no Estado?
21. Em quais aspectos o meio ambiente do Estado melhorou a partir do programa do
Governo da Floresta (AC) / PDSA (AP)? E onde houve alguma piora? Explique
sua posição.
22. Quais foram as principais dificuldades que o governo encontrou para
implementar as novas políticas ambientais? Por exemplo, problemas fundiários,
falta de adesão da população, pressões contrárias de atores sociais, etc.
23. Descreva o ZEE, o PGAI, e a política florestal do Estado: Como ele está sendo
formulado, implementado e avaliado? Qual é a participação de cientistas,
técnicos, ONGs e outros grupos sociais neste processo? Sua implementação
implicou alguma desapropriação de latifúndio no Estado?
24. Existem projetos de reflorestamento e/ou recuperação de áreas degradadas?
25. Há implementação de SAFs?
26. Descreva os projetos de agricultura familiar, e como eles se relacionam com o
meio florestal (ocorre o neo-extrativismo)?
27. Descreva os sistemas de licenciamento e monitoramento ambiental
28. Existe alguma “polícia ambiental” estadual? Descreva a fiscalização ambiental
estadual.
29. Descreva as UCs do Estado, sua gestão e interface com as TIs.
30. Como está o extrativismo madeireiro no Estado? Quanto dele é clandestino?
Quanto dele é autorizado pelo IBAMA com plano de manejo ambientalmente
sustentável? Quanto dele gera retorno econômico para o estado?
31. Qual é a situação do extrativismo não-madeireiro? Quais têm sido os produtos,
como estão os preços, quem são os compradores, e como se tem viabilizado a
comercialização? Como se garante a sua gestão sustentável? Como está a situação
de sua rotulagem e/ou certificação ambiental?
32. Existem projetos agropecuários de grande porte? Você considera que eles são
benéficos para a economia do Estado? Você considera que eles possuem impactos
ambientais negativos?
33. Na área de produção de alimentos, quais são os projetos de caráter ambiental?
34. Existe ampliação de agroindústrias e/ou de sistemas de beneficiamento dos
produtos florestais? Cite os tipos em funcionamento no Estado e sua situação.
35. O Estado vende alimentos para quais estados? Para quais países? E compra de
quem?
36. O Estado vende produtos florestais (do extrativismo) para quais estados? Para
quais países? E compra de quem?

236
37. Existem conflitos violentos entre grandes proprietários e seringueiros, ou entre
algum grupo social no Acre? Estes conflitos geram impactos ambientais
negativos?
38. Como está o tráfico de animais silvestres no Estado?
39. Existem plantações de monoculturas de soja no Estado?
40. Existem plantações de “organismos geneticamente modificados” (OGMs)?
41. Existe a ocorrência de “biopirataria”? Há empresas (quais) e/ou pesquisadores
(de que instituições) pesquisando os usos das plantas da floresta e coletando
amostras? Estas empresas remuneram os informantes? Houve casos de
patenteamento destas plantas em desrespeito às populações tradicionais?
42. Como anda a situação das “reservas legais” e das “áreas de preservação
permanente” segundo a Medida Provisória que aumentou o percentual destas
áreas no Código Florestal? Como têm sido implementadas? O IBAMA tem
fiscalizado?
43. Como é a atuação do IBAMA no Estado? Como o IBAMA tem se relacionado com
o Governo do Estado?
44. Quais seriam os impactos ambientais negativos que você espera da pavimentação
da BR (364 e 317 no Acre / 156 no Amapá)? Quais seriam os benefícios
econômicos resultantes?
45. Quais são os projetos federais ambientais no Estado?
46. Quais são os projetos federais que têm impactos ambientais negativos no Estado
(que resultam em desmatamento)?
47. Como a regularização fundiária do INCRA tem afetado, positiva ou
negativamente, o meio ambiente? Como os projetos do ICRA (PADs, PAEs e
PAFs) se relacionam com as políticas ambientais e de ordenamento territorial do
Estado?
48. Qual é a situação fundiária do Estado? Quais são os problemas ambientais
relacionados? Existem grupos de “sem-terra” (MST)? Estão ocorrendo invasões
de terra no estado? Descreva-as.
49. Como tem sido a adesão do público às políticas ambientais? De que forma a
população participa da formulação destas políticas? Como o governo está se
relacionando com as organizações mais populares?
50. Quais empresas privadas têm sido parceiras do governo em projetos ambientais,
e de que forma?
51. O governo tem obtido apoio / financiamentos de ONGs, de empresas e do
Governo Federal para os projetos ambientais? Cite as parcerias de destaque nesse
sentido.
52. Como o governo tem se relacionado com ONGs e/ou governos internacionais?
Quais são os projetos de destaque em andamento no Estado, com financiamento
internacional?
53. Quais são as ONGs mais atuantes no Estado em termos de projetos ambientais?
Descreva estes projetos.

237
54. As Reservas Extrativistas estão regularizadas? O manejo destas áreas tem sido
ambientalmente sustentável? Elas recebem apoio do Governo do Estado? E do
Governo Federal?
55. As Terras Indígenas estão regularizadas? Elas recebem apoio do Governo do
Estado? E do Governo Federal?
56. Quais são os projetos ambientais urbanos da capital? Eles ocorrem em outras
cidades? Como é a gestão dos resíduos sólidos (lixo) e dos recursos hídricos
(tratamento de água para abastecimento / tratamento do esgoto)? Há algum
projeto de reciclagem e/ou compostagem de lixo?
57. Como estão as perspectivas da sucessão no Governo do Estado (eleições em 2002
do Acre)? O atual governo pretende fazer sua campanha com base nas conquistas
sócio-ambientais? O slogan “Governo da Floresta” será mantido?
58. Como tem sido a geração de empregos através dos projetos ambientais?
59. Quais são os projetos ambientais na área da educação? Há incentivo específico
para a Educação Ambiental? Há projetos ambientais na forma de “educação não-
formal” (de qualquer tipo que seja fora da escola)? Você já ouviu falar das
Escolas-Bosque do Estado do Amapá? Existem Escolas-Família Agrícolas?
60. Quais são os projetos ambientais na área da saúde? Há incentivo para a utilização
das plantas medicinais e remédios fitoterápicos? Há apoio para o trabalho das
parteiras, dos “curandeiros” e xamãs tradicionais nas áreas florestais?
61. Quais são as principais reivindicações dos trabalhadores rurais?
62. Quais são as principais reivindicações dos índios?
63. Em que setores o governo tem se mostrado mais atuante (saúde, educação,
habitação, alimentação, meio ambiente – preservação florestal, infra-estrutura
urbana, geração de empregos)? Onde ele tem sido mais deficiente?

238
 ANEXO 2

Lista de Instituições Visitadas

cujos membros foram entrevistados
na Pesquisa de Campo no Estado do Acre

1. AMOPREAB - Associação de Moradores e Produtores da Reserva Extrativista

Chico Mendes de Assis Brasil
2. AMOPREB – Associação de Moradores e Produtores da Reserva Extrativista
Chico Mendes de Brasiléia
3. AMOPREX – Associação de Moradores e Produtores da Reserva Extrativista
Chico Mendes de Xapuri
4. ANAC – Agência de Negócios do Estado do Acre
5. Bem-te-vi – ONG ambientalista de Brasiléia
6. CAPEB – Cooperativa Agro-extrativista dos Produtores de Epitaciolândia e
Brasiléia
7. CAEX – Cooperativa Agro-Extrativista de Xapuri
8. CNS – Conselho Nacional dos Seringueiros
9. CPI – Comissão Pró-Índio
10. CPT – Comissão Pastoral da Terra
11. CTA – Centro de Trabalhadores da Amazônia
12. EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
13. FETACRE – Federação dos Trabalhadores da Agricultura do Acre
14. FUNAI – Fundação Nacional do Índio
15. FUNTAC – Fundação de Tecnologia do Estado do Acre (2 pessoas)
16. IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis - Gerência de Rio Branco (4 pessoas) / Escritórios Regionais de
Brasiléia, Sena Madureira (2 pessoas) e de Cruzeiro do Sul (2 pessoas)
17. IDAF – Instituto de Defesa Agro-pecuária e Florestal do Estado do Acre
18. IMAC – Instituto de Meio Ambiente do Estado do Acre (5 pessoas) / Escritórios
de Cruzeiro do Sul (1 pessoa) e Brasiléia (1 pessoa)
19. INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
20. Instituto Nawa – ONG ambientalista
21. ITERACRE – Instituto de Terras do Estado do Acre
22. MAPA – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
23. MPE – Ministério Público Estadual
24. PESACRE – Grupo de Pesquisa e Extensão em Sistemas Agro-florestais do Acre
(ONG ambientalista)
25. SEAP – Secretaria de Agro-Pecuária do Estado do Acre
26. SEATER – Secretaria de Assistência Técnica e Extensão Agro-Florestal do Estado
do Acre – Gerência de Rio Branco (2 pessoas) / Escritórios de Xapuri (1 pessoa) e
Brasiléia (1 pessoa)
239
 27. SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
28. SEF – Secretaria de Florestas do Estado do Acre
29. SEMA – Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Naturais do Estado do Acre –
Gerência de Rio Branco (2 pessoas)
30. SEPLANDS – Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Econômico-
Sustentável do Estado do Acre (3 pessoas)
31. SEPROF – Secretaria de Extrativismo e Produção Familiar do Estado do Acre (2
pessoas)
32. SETUR – Secretaria de Turismo do Estado do Acre
33. SEMEIA – Secretaria Municipal do Meio Ambiente de Rio Branco
34. Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente de Xapuri
35. Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente de Brasiléia
36. Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente de Epitaciolândia
37. Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente de Cruzeiro do Sul
38. Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente de Mâncio Lima
39. Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente de Porto Walter
40. SOS Amazônia – ONG ambientalista
41. STR – Sindicato de Trabalhadores Rurais de Xapuri
42. STR – Sindicato de Trabalhadores Rurais de Brasiléia e Epitaciolândia
43. UFAC – Universidade Federal do Acre / PZ – Parque Zoobotânico (3 pessoas)
44. WWF – World Wildlife Foundation

o Da lista acima, em cada instituição foi entrevistada 1 pessoa, exceto nos casos com
grifo entre parêntesis, com 2 ou mais pessoas entrevistadas, totalizando 67 pessoas
entrevistadas na Pesquisa de Campo no Estado do Acre.
o OBS. 1: O critério utilizado para que, em algumas instituições, se entrevistasse mais
de uma pessoa, foi o de que, nestas instituições, houvesse uma pluradidade e/ou
divergência maior de respostas e opiniões, ao contrário das demais instituições, cujas
diretorias eram mais coesas entre si, e as respostas de mais entrevistados seriam
bastante semelhantes.
o OBS. 2: Algumas instituições foram visitadas e os membros entrevistados em dois
momentos distintos da pesquisa (em 2002 e 2004). São elas: SEMA, IMAC, SEATER,
SEPROF, FUNTAC, IBAMA, UFAC, CNS, STR de Xapuri. Elas foram escolhidas por
terem passados por mudanças profundas durante o período pesquisado
(administrativas, de recursos materiais e financeiros, de pessoal ou de temática).
o Da lista acima, as 44 instituições podem ser classificadas segundo a seguinte
tipologia:

Governamentais Estaduais: 12
Governamentais Federais: 05
Governamentais Municipais: 07
Governamentais do Setor Judiciário: 01

240
 De Ensino, Pesquisa e Extensão (Federais): 02
De Trabalhadores Rurais e Seringueiros: 09
Não-Governamentais Ambientalistas, Indigenistas e Semelhantes -
Nacionais: 07
Não-Governamentais Ambientalistas, Indigenistas e Semelhantes -
Internacionais: 01

Locais Visitados na Pesquisa de Campo

no Estado do Acre (de 2002 a 2004)

Municípios de Bujari, Sena Madureira, Boca do Acre (AM), Senador Guiomard,

Capixaba, Xapuri, Brasiléia, Epitaciolândia, Assis Brasil e Cruzeiro do Sul – áreas
rurais (colonização às margens dos Rios do Andirá, Caeté, Iaco, Purus, Acre,
Xapuri e Juruá), áreas urbanas e instituições
Reserva Extrativista Chico Mendes (vários municípios)
Projeto Agro-Extrativista Chico Mendes – Seringal Cachoeira (Xapuri)
Projeto Agro-Extrativista São Luiz do Remanso (Xapuri)
Projeto Agro-Extrativista Equador (Epitaciolândia)
Projeto Agro-Extrativista Porto Rico (Epitaciolândia)
Projeto Agro-Extrativista Santa Quitéria (Brasiléia)
Floresta Estadual do Antimary (Bujari)
Pólos Moveleiros (de Xapuri e de Rio Branco)
Usina de Borracha de Xapuri
Usinas de Castanha (de Xapuri, Brasiléia e Cobija - Bolívia)
Lixões / “Aterros” (de Rio Branco e Brasiléia)
Conferência Estadual de Meio Ambiente (outubro de 2003, em Rio Branco) e Pré-
Conferências Municipais de Meio Ambiente de Brasiléia e Epitaciolândia
Expoacre (feira de exposições de produtos agro-pecuários e florestais, julho de
2004 em Rio Branco)
Parque Municipal Chico Mendes (Rio Branco)
Seminário de manejo florestal comunitário do Projeto de Assentamento Dirigido
Pedro Peixoto (setembro de 2004)

241
 Lista de Instituições Visitadas
cujos membros foram entrevistados
na Pesquisa de Campo no Estado do Amapá

1. ADAP – Agência de Desenvolvimento do Estado do Amapá

2. AFAP – Agência de Fomento do Estado do Amapá
3. APC – Agência de Promoção da Cidadania
4. APINA – Conselho das Aldeias Waiãpi
5. ASTEX-CA - Associação dos Trabalhadores Agro-Extrativistas da Reserva
Extrativista do Rio Cajari
6. CCB – Conselho Comunitário do Arquipélago de Bailique
7. CEFORH – Centro de Formação de Recursos Humanos do Estado do Amapá
8. CNS – Conselho Nacional dos Seringueiros (2 pessoas)
9. DETUR – Instituto de Desenvolvimento de Turismo do Estado do Amapá
10. EMATER – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural
11. EMBRAPA – Empresa Brasileira Agropecuária
12. FUNDAÇÃO TUMUCUMAQUE de Apoio ao Meio Ambiente e ao
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (comissão da Assembléia Legislativa
do Estado do Amapá)
13. GABINETE de GOVERNO: Comissão Corredor da Biodiversidade
14. IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis
15. IEPA – Instituto de Pesquisas Científicas e Tecnológicas do Estado do Amapá (4
pessoas)
16. IEPÉ – ONG indigenista
17. RAEFAP – Rede das Escolas-Família Agrícolas do Estado do Amapá
18. REBRAF – Rede Brasileira Agro-Florestal
19. RURAP – Órgão de Extensão Rural do Estado do Amapá
20. SEAF – Secretaria de Agricultura, Pesca, Floresta e Abastecimento do Estado do
Amapá (2 pessoas)
21. SEMA – Secretaria de Meio Ambiente do Estado do Amapá (4 pessoas)
22. SEPLAN – Secretaria de Planejamento do Estado do Amapá
23. TERRAP – Instituto de Terras do Estado do Amapá
24. UNIFAP – Universidade Federal do Amapá

o Da lista acima, em cada instituição foi entrevistada 1 pessoa, exceto nos casos com
grifo entre parêntesis, com 2 ou mais pessoas entrevistadas, totalizando 32 pessoas
entrevistadas na Pesquisa de Campo no Estado do Amapá.
o OBS. 1: O critério utilizado para que, em algumas instituições, se entrevistasse mais
de uma pessoa, foi o de que, nestas instituições, houvesse uma pluradidade e/ou
divergência maior de respostas e opiniões, ao contrário das demais instituições, cujas

242
 diretorias eram mais coesas entre si, e as respostas de mais entrevistados seriam
bastante semelhantes.
o Da lista acima, as 24 instituições podem ser classificadas segundo a seguinte
tipologia:

Governamentais Estaduais: 13
Governamentais Federais: 01
De Ensino, Pesquisa e Extensão (Federais): 02
De Ensino, Pesquisa e Extensão (Estaduais): 01
De Trabalhadores Rurais e Extrativistas: 03
Não-Governamentais Ambientalistas, Indigenistas e Semelhantes -
Nacionais: 04

Locais Visitados na Pesquisa de Campo

no Estado do Amapá (fevereiro de 2004)

o Área de Proteção Ambiental (APA) do Curiaú

o Distrito Rural do Carvão (município de Mazagão)
o Escola-Família Agro-Extrativista do Carvão (Mazagão)
o Farmácia Viva do IEPA
o Mercado de Produtos da Floresta
o Museu SACACA do Desenvolvimento Sustentável
o Pré-Seminário: Corredor da Biodiversidade
o Reserva Biológica da Fazendinha

OBS: Exceto os itens de Mazagão, os demais ocorreram na Capital, Macapá.

243
 ANEXO 3

FLORESTANIA
nas suas 6 dimensões de sustentabilidade
FONTE: SEATER, 2004

1) SUSTENTABILIDADE POLÍTICA
“Implica a ampliação da liberdade e da democracia a partir da desconcentração do
poder e maior empoderamento dos produtores familiares. Pressupõe a participação
efetiva dos atores sociais nos processos de tomadas de decisões, gestão compartilhada,
acesso às informações e maior controle social.”

2) SUSTENTABILIDADE CULTURAL
“Respeito e valorização dos saberes, conhecimentos e manifestações coletivas das
populações tradicionais e não-tradicionais. Exige que se conheça a história, as tradições,
os hábitos, crenças, costumes e os valores materiais e espirituais destas populações.”

3) SUSTENTABILIDADE SOCIAL
“Trata-se do desenvolvimento com eqüidade social. Os bens econômicos (produção,
emprego e renda) devem ser compartilhados mais eqüitativamente diminuindo o
processo de exclusão social.”

4) SUSTENTABILIDADE ECONÔMICA
“Fortalecimento de uma economia solidária com base nas organizações cooperativas.
Pressupõe a integração entre os elos das cadeias produtivas, conhecimento dos
mercados, dos processos, de escalas, diversificação da produção, agregação de valor e
qualidade dos produtos.”

5) SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
“Cuidado com o patrimônio natural, utilizando-o com sabedoria de forma a garantir
essa heranças às gerações futuras.”

6) SUSTENTABILIDADE ÉTICA
“A questão ética é transversal a todas as outras dimensões da sustentabilidade. Implica
o respeito e valorização da comunidade biótica em cujo vértice está o homem. A questão
ética também incorpora o respeito com o patrimônio público, os usuários do serviço e a
transparência nos procedimento técnicos / administrativos.”

244
 ANEXO 4

Plano 2003 – 2006 do Sistema SEPLANDS

Desafio 1) Aumentar escala, produtividade e qualidade em todos os elos da cadeia produtiva

1. PRODUÇÃO FAMILIAR

- Pólos Agroflorestais;
- Diversificação dos Sistemas de Produção;
- Programa de Quintais Florestais;
- Produção da Fécula;
- Aumentar a produção de Farinha (agroindústrias, padronização e controle de
qualidade);
- Instalação de agro-indústrias de derivados de Cana-de-açúcar;
- Beneficiamento de frutas;
- Aumentar a produção de SAFROL;
- Centros de Florestania;
- Assistência Técnica (quintais, SAF´s, agro-indústrias).

2. EXTRATIVISMO

- Aumentar a produção de Borracha;

- Implantação de Fábrica de Preservativos;
- Aumentar a produção de Castanha (implantação de 02 usinas);
- Diversificação da produção florestal (açai, andiroba, capaíba, murmuru, buriti,
sementes);
- Manejo Florestal de uso múltiplo;
- Manejo de recursos de várzea em bacias hidrográficas;
- Assistência técnica.

3. AGROPECUÁRIA, AVICULTURA E PISCICULTURA

- Programa de produção de leite e derivados;

- Melhoramento Genético;
- Assistência técnica para a execução de manejo ecológico de pastagens
- Assistência técnica para piscicultura;
- Implantação de indústrias de processamento de peixe;
- Programa de produção e comercialização de Galinha Caipira.

245
4. EXPLORAÇÃO FLORESTAL

- Programa de manejo florestal comunitário e empresarial;

- Floresta Estadual do Antimary com manejo florestal;
- Novos empreendimentos madeireiros sustentáveis.

5. TURISMO

- Pólos de ecoturismo em Xapuri e no Parque Nacional da Serra do Divisor;

- Infra-estrutura de pousadas;
- Circuito interno de turismo;
- Melhoria da qualidade dos serviços voltados para o turismo (hotéis, restaurantes,
agências de viagem, etc)
- Programa de artesanato regional.

6. CAPACITAÇÃO

- Qualificação de trabalhadores dos setores tradicionais;

- Capacitação de trabalhadores, gerentes e empresários para diversificar a produção
florestal, agroflorestal, turismo e serviços ambientais;
- Assessorar cooperativas, associações, cooperativas de crédito em auto-gestão solidária,
empreendedora, participativa e autõnoma;
- Qualificação de trabalhadores para aumentar a produtividade e qualidade nos elos da
cadeia produtiva da exploração florestal, agro-pecuária, extrativismo e produção
familiar.

Desafio 2 – Criar serviços de excelência que apóiem o processo de desenvolvimento

sustentável

7. FOMENTO INDUSTRIAL E PROMOÇÃO DE NEGÓCIOS

- Apoio a novos investimentos no Estado com bases sustentáveis através da ANAC –

Agência de Negócios do Acre;
- Programa de incubadora de negócios;
- Crescimento do setor privado.

8. COMERCIALIZAÇÃO E LOGÍSTICA

- Produtos estratégicos produzidos de forma sustentável comercializados nos mercados

nacional e internacional;
- Sistema de armazenagem;
- Sistema de Escoamento da produção.

246
9. CRÉDITO / FINANCIAMENTO

- Programa de micro-crédito;
- Programa Pró-Florestania;
- Programa Promoção de Negócios;
- Crédito rural/intermediação de crédito.

10. DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO

- Laboratórios de tecnologia;
- Laboratório de geoprocessamento e sensoriam. remoto;
- Laboratório de sementes;
- Assistência tecnológica em manejo florestal;
- Tecnologia de processamento de produtos madeireiros.

11. CERTIFICAÇÃO, MARCAS E PATENTES

- Certificação de produtos florestais e agro-florestais;

- Registro de marcas e patentes;
- Controle da qualidade dos produtos (INMETRO).

12. POLÍTICAS INDÍGENAS

- Plano de mitigação em Terras Indígenas nas áreas de influência direta das BR’s 364 e
317;
- Assistência técnica e extensão agroflorestal em Terras Indígenas

13. DEFESA SANITÁRIA

- Programa de defesa sanitária animal e vegetal (Acre livre da Febre Aftosa);

- Controlada e erradicada a brucelose e a tuberculose bovina;
- Certificação sanitária de origem para abate de bovinos e certificação de propriedades
- Controle sanitário de culturas estratégicas e produção de castanha com sanidade.

14. RELAÇÕES INTERNACIONAIS

- Acordos de cooperação técnica com Bolívia e Peru e outros países;

- Integração regional entre o Acre e os países vizinhos;
- Acre inserido no comércio exterior.

247
Desafio 3) Dispor de um conjunto de políticas que assegurem o processo de
desenvolvimento sustentável

15. GESTÃO AMBIENTAL

- Controle, monitoramento e licenciamento de áreas manejadas e de planos de manejo

de uso múltiplo;
- Sistema de informações ambientais (SEIAM);
- Controle de resíduos sólidos urbanos;
- Sistema de controle ambiental de desmatamento e queimadas.

16. POLÍTICA FUNDIÁRIA E ORDENAMENTO TERRITORIAL

- Ordenamento territorial;
- Estudos dos limites dos municípios;
- Elaboração de cenários para o desenvolvimento sustentável do Estado.

17. CRIAÇÃO DE PARQUES E FLORESTAS

- Sistema estadual de áreas naturais protegidas;
- Áreas sob regime de conservação

248
 ANEXO 5

Instrumentos Propostos pela Política Florestal do Acre

FONTE: SEPLANDS, 2004

Modernização do manejo florestal de uso múltiplo para a geração de produtos e

serviços, ampliando a cadeia de valor florestal
Madeira certificada
Não-madeireiros: Investimento em mercado e tecnologias de beneficiamento
Extrativismo (borracha e castanha): Modernização da cadeia produtiva
Projeto Mogno e Promanejo com apoio do Ministério do Meio Ambiente
Seqüestro de carbono
Prospecção biológica regulamentada
Conhecimento tradicional: Valorização
Valorização da floresta e distribuição dos benefícios à sociedade
Ampliação da produção florestal do estado através do manejo florestal nas áreas
de reserva legal

249
 ANEXO 6

Princípio e Critérios de Desenvolvimento Sustentável Industrial

FONTE: COPIAI, 2004

PRINCÍPIO:

“Contribuir para o incremento das atividades já existentes, bem como da

implantação, ampliação e modernização dos setores industrial, agroindustrial,
industrial agro-florestal, industrial florestal, industrial extrativo vegetal e indústria
turística, visando o desenvolvimento harmônico e sustentável do Estado.”

CRITÉRIOS:

Estimular a geração de emprego e renda no setor produtivo.

Estimular o beneficiamento e transformação, em maior grau e volume, das
matérias-primas regionais, fortalecendo segmentos potenciais e criando
alternativas que favoreçam o surgimento de novos investimentos.
Ampliar a capacidade competitiva dos produtos do Estado do Acre, através
da melhoria de seus padrões de qualidade e produtividade para expansão de
seus mercados.
Promover a interiorização do desenvolvimento em consonância com o
Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE), através do ordenamento espacial
das atividades produtivas visando o surgimento de pólos micro-regionais
dinâmicos.
Produção de bens sem similar no Estado.
Geração própria e alternativa de energia elétrica.
Utilização de equipamentos ou processos anti-poluentes que resguardem a
proteção ao meio ambiente.
Inovações tecnológicas que priorizem a utilização dos recursos naturais de
forma sustentável.
Práticas que favoreçam o aperfeiçoamento da mão-de-obra local.

250
 ANEXO 7

Organização do IEPA – Amapá

Centros de Pesquisa:

1) CPMPN – Centro de Plantas Medicinais e Produtos Naturais

Fitoterapia / laboratório de produção (Farmácia Viva)
Avaliação terapêutica
Produtos naturais

2) CPZG – Centro de Pesquisas Zôo-botânicas e geológicas

Botânica / biotecnologia
Zoologia
Geologia e recursos hídricos

3) CPAQ – Centro de Pesquisas Aquáticas

Ecossistemas aquáticos
Geoquímica de águas e sedimentos
Geoprocessamento / SIG

4) COT – Centro de Ordenamento Territorial

Recursos naturais
Geoprocessamento
Sócio-economia
ZEE

5) COM – Centro de Pesquisas Museológicas

Pesquisa e acervo
Ação cultural e educativa / Museu Sacaca do Desenvolvimento Sustentável
Programação visual

6) CIE – Centro de Incubação de Empresas

Administrativa
Marketing
Desenvolvimento tecnológico

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