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DIREITO E ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA NOS 30 ANOS DA
CONSTITUIÇÃO:
EXPERIÊNCIAS E DESAFIOS NO DIREITO
ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
2
ESA/OAB-GO e PPGDP-UFG
Coordenadores:
Rafael Lara Martins
Saulo Pinto Coelho
Copyright© 2018 by Saulo de Oliveira Pinto Coelho, Cleuler Barbosa das Neves
& Fabrício Macedo Motta
Editor Responsável: Aline Gostinski
Capa e Diagramação: Carla Botto de Barros
CONSELHO EDITORIAL CIENTÍFICO: Coleção Experiência Jurídica nos 30 Anos
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot da Constituição - ESA/OAB-GO e PPG-
Presidente da Corte Interamericana de DP-UFG
Direitos Humanos. Investigador do Instituto de
Investigações Jurídicas da UNAM - México Coordenação: Rafael Lara Martins (ESA/OAB-GO) e
Saulo Pinto Coelho (PPGDP-UFG)
Juarez Tavares
Catedrático de Direito Penal da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro - Brasil Conselho Científico da Coleção:
Luis López Guerra Profa. Dra. Alessandra Silveira (U.Minho - Portugal)
Magistrado do Tribunal Europeu de Direitos Prof. Dr. Alexandre Walmott (UFU)
Humanos. Catedrático de Direito Constitucional Profa. Dra. Diva Julia Safe Coelho (UFU)
da Universidade Carlos III de Madrid - Espanha Prof. Dr. Felipe Bambirra (Uni-Alfa)
Prof. Dr. Gonçal Mayos Solsona (UB - Espanha)
Owen M. Fiss
Catedrático Emérito de Teoria de Direito da Uni- Prof. Dr Leonardo Nunes (UFOP)
versidade de Yale - EUA Prof. Dr. João Porto (UniRV)
Prof. Dr. Platon Teixeira de Azevedo Neto (UFG)
Tomás S. Vives Antón Prof. Dr. Rogerio Gesta Leal (UNISC)
Catedrático de Direito Penal da Universidade de Prof. Dr. Saulo Pinto Coelho (UFG)
Valência - Espanha
ISBN: 978-85-9477-200-8
CDU:342
É proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, inclusive quanto às características gráficas e/
ou editoriais.
A violação de direitos autorais constitui crime (Código Penal, art.184 e §§, Lei n° 10.695, de 01/07/2003), sujeitando-se
à busca e apreensão e indenizações diversas (Lei n°9.610/98).
Todos os direitos desta edição reservados à Tirant Empório do Direito Editoral Ltda.
DIREITO E ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA NOS 30 ANOS DA
CONSTITUIÇÃO:
EXPERIÊNCIAS E DESAFIOS NO DIREITO
ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
2
ESA/OAB-GO e PPGDP-UFG
Coordenadores:
Rafael Lara Martins
Saulo Pinto Coelho
SUMÁRIO
1 Para uma articulação desses autores no que diz respeito à compreensão do direito como ex-
periência, veja-se o artigo Valor e atualidade da busca por um conceito crítico-reflexivo e
histórico-especulativo para o Direito, de Saulo Pinto Coelho. (2010, p. 98-115)
2 Em Modelos jurídicos e função atualizadora da hermenêutica em Miguel Reale: a dialética
da experiência de concreção do Direito (COELHO, 2017) é possível acessar detalhamentos
acerca da dinâmica da experiência jurídica à qual nos referimos.
8 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
COORDENADORES
ORGANIZADORES
Saulo de Oliveira Pinto Coelho
REFERÊNCIAS
1. INTRODUÇÃO
Na trajetória do constitucionalismo brasileiro, a Carta Magna
de 1988 teve o seu advento em uma época em que se clamava pela
redemocratização do País, ocasionada por meio de mudanças no cená-
rio político, social e administrativo. Um dos temas de maior destaque
na nova Carta constitui-se na previsão do princípio da moralidade
administrativa no artigo 37, caput, que passou a impulsionar, no
ordenamento jurídico brasileiro, um dos primeiros passos para se
combater a corrupção no setor público.
Com a previsão do princípio no texto constitucional, a moralida-
de passou a ser uma das sujeições que deve ser observada na atuação da
Administração Pública. Assim, além da obediência à legalidade estrita e
10 Graduado em Direito pela Universidade Federal de Goiás (UFG). Mestre e doutor em Geografia
Humana pela Universidade de São Paulo (USP) e Pós-doutor em Economia pela Universidade
Estadual de Campinas (Unicamp). Atualmente é professor da Escola de Gestão e Negócios da
Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC-GO). Contato: [email protected].
11 Graduado em Direito pela Escola de Direito e Relações Internacionais da Pontifícia Univer-
sidade Católica de Goiás (PUC-GO). Foi bolsista de iniciação científica pelo Conselho Na-
cional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (PIBIC/CNPq) no projeto de pesquisa
“Ética corporativa, compliance e Direito”, sob a orientação do professor Dr. Ycarim Melgaço
Barbosa. Atualmente é Procurador de Prerrogativas da Ordem dos Advogados do Brasil – Se-
ção Goiás. Contato: [email protected].
28 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
12 Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade,
à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...]
LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato le-
sivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administra-
tiva, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada
má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
13 Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: (...)
III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público
e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
YCARIM MELGAÇO BARBOSA - AUGUSTO DE PAIVA SIQUEIRA 31
15 A redação sugerida pelo Congresso Nacional era a seguinte: “art. 19, §2º: “Dependerá da
comprovação de culpa ou dolo a aplicação das sanções previstas nos incisos II a IV deste
artigo”. Os incisos II a IV de que tratam a redação sugerida pelo Congresso dispunham
sobre: “II – suspensão ou interdição parcial de suas atividades; III – dissolução compulsória
da pessoa jurídica; IV – proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações
ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou
controladas pelo poder público, pelo prazo mínimo de 1 (um) e máximo de 5 (cinco) anos”.
YCARIM MELGAÇO BARBOSA - AUGUSTO DE PAIVA SIQUEIRA 37
pela nova lei, uma vez que não há que se falar na mensuração da
culpabilidade de uma pessoa jurídica.16
Dessa feita, com a manutenção da previsão da responsabili-
dade objetiva, a Lei Anticorrupção passou a representar um marco
no tocante ao enfrentamento à corrupção protagonizada pelos agen-
tes econômicos na medida em que dispôs, de maneira inédita, sobre
novos instrumentos jurídicos para responsabilização e punição de pes-
soas jurídicas que fossem utilizadas como instrumento para a prática
dos atos lesivos à Administração Pública.
17 Art. 6o Na esfera administrativa, serão aplicadas às pessoas jurídicas consideradas responsá-
veis pelos atos lesivos previstos nesta Lei as seguintes sanções:
I – multa, no valor de 0,1% (um décimo por cento) a 20% (vinte por cento) do faturamento
bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo administrativo, excluídos os
tributos, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, quando for possível sua estimação; e
II – publicação extraordinária da decisão condenatória.
18 Art. 19. Em razão da prática de atos previstos no art. 5o desta Lei, a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, por meio das respectivas Advocacias Públicas ou órgãos
de representação judicial, ou equivalentes, e o Ministério Público, poderão ajuizar ação com
vistas à aplicação das seguintes sanções às pessoas jurídicas infratoras:
I – perdimento dos bens, direitos ou valores que representem vantagem ou proveito direta ou
indiretamente obtidos da infração, ressalvado o direito do lesado ou de terceiro de boa-fé;
II – suspensão ou interdição parcial de suas atividades;
III – dissolução compulsória da pessoa jurídica;
IV – proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de ór-
gãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder
público, pelo prazo mínimo de 1 (um) e máximo de 5 (cinco) anos.
19 Art. 7o Serão levados em consideração na aplicação das sanções:
(...)
VIII – a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incen-
tivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no
âmbito da pessoa jurídica
40 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
20 Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a
repará-lo.
Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos
especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano
implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.
YCARIM MELGAÇO BARBOSA - AUGUSTO DE PAIVA SIQUEIRA 41
Constituição Federal21, posto que não se pode punir quem não deli-
berou efetivamente pela prática do ilícito.
Além da dificuldade de se aceitar a responsabilidade objetiva
administrativa no lugar da responsabilidade criminal, outra questão
decorrente dessa opção legislativa vem à tona: o fato de a autoridade
competente para processar e aplicar a penalidade ser integrante dos
quadros da Administração Pública (vide art. 8º22).
Não há como ignorar que a opção pelo processo administrativo
ao revés do controle jurisdicional pode trazer muitas lacunas para que
se atinja a eficácia que o combate à corrupção empresarial deve ter.
Ao deixar de atribuir ao Poder Judiciário a competência para apurar e
aplicar as sanções e, ao invés disso, atribuir tamanha carga de poderes
aos entes administrativos, torna-se inafastável a conclusão de Janaína
Conceição Paschoal, que batizou a indigitada lei de “a lei que pode
aumentar a corrupção” (SARCEDO, 2016, p. 137).
No entanto, ainda que se considere constitucional o modelo de
direito administrativo sancionador adotado pela Lei nº 12.846/2013,
a situação de risco em que se colocaram os agentes econômicos por
meio da responsabilidade objetiva e a previsão dos programas de
compliance não parecem estimular, efetivamente, uma mudança com-
portamental para a construção de um ambiente empresarial que prime
pela edificação de uma ética corporativa.
Da análise da controversa responsabilidade objetiva, conjuga-
da com a previsão dos programas de compliance no artigo 7º, VIII,
percebe-se que o único benefício que a pessoa jurídica receberá por
ter comprovado seu compromisso com investimentos em ética cor-
porativa é tão somente a mensuração da penalidade administrativa
21 Art. 5º, XLV – nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a obrigação de re-
parar o dano e a decretação do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos
sucessores e contra eles executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido.
22 Art. 8º A instauração e o julgamento de processo administrativo para apuração da responsabi-
lidade de pessoa jurídica cabem à autoridade máxima de cada órgão ou entidade dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário, que agirá de ofício ou mediante provocação, observados
o contraditório e a ampla defesa.
42 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
É certo que o advento da Lei nº 12.846/2013, embora tardio,
trouxe ao ordenamento jurídico brasileiro novos instrumentos jurí-
dicos de combate à corrupção, ao elencar como centro da persecução
sancionatória as pessoas jurídicas e como objeto de tutela a mora-
lidade administrativa.
Ao direcionar a responsabilização pelas práticas de corrupção
às empresas, a lei em questão cumpriu os tratados e compromissos
internacionais firmados pelo Brasil, bem como intentou suprir uma
lacuna legislativa até então vigente no que toca à proteção e à preser-
vação da moralidade constitucional.
No entanto, ao intentar dar maior cumprimento à tutela da
moralidade, a lei apresenta algumas imprecisões, sobretudo na con-
jugação dos programas de compliance com a responsabilidade objetiva
pelos atos lesivos praticados em face da Administração Pública.
Este artigo, em suma, defende que os avanços trazidos pela
norma anticorrupção empresarial são inegáveis, visto que se deu início
à novas discussões no tocante à estratégia de combate à corrupção
protagonizadas por pessoas jurídicas. Contudo, a Lei nº 12.846 de
2013, ao trazer em seu corpo a opção pelo direito administrativo
sancionador, ao invés do direito penal, trouxe possíveis imprecisões
quanto à constitucionalidade das responsabilizações das empresas.
De mais a mais, além das discussões acerca da inconstituciona-
lidade de seus dispositivos, sobreleva destacar que o intento maior do
44 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
REFERÊNCIAS
BRASIL. Presidência da Casa Civil. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei
nº 4.717, de 29 de junho de 1965. Regula a ação popular. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4717.htm.
BRASIL. Presidência da Casa Civil. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei
nº 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por
danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, es-
tético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e dá outras providências. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7347orig.htm.
BRASIL. Presidência da Casa Civil. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº
8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos
casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na
administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponí-
vel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm.
BRASIL. Presidência da Casa Civil. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei
nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras
providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm.
BRASIL. Presidência da Casa Civil. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº
9.613, de 3 de março de 1998. Disponível em: Dispõe sobre os crimes de “lavagem” ou
ocultação de bens, direitos e valores; a prevenção da utilização do sistema financeiro para
os ilícitos previstos nesta Lei; cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras –
COAF, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/L9613.htm.
BRASIL. Presidência da Casa Civil. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei
nº 12.846, de 1º de agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização administrativa e
civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional
ou estrangeira, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm.
BRASIL. Presidência da Casa Civil. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei
nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso
XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição
Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111,
de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá
outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2011/lei/l12527.htm.
YCARIM MELGAÇO BARBOSA - AUGUSTO DE PAIVA SIQUEIRA 45
BRASIL. Presidência da Casa Civil. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei
Complementar nº 135, de 4 de junho de 2010. Altera a Lei Complementar no 64, de 18 de
maio de 1990, que estabelece, de acordo com o § 9o do art. 14 da Constituição Federal,
casos de inelegibilidade, prazos de cessação e determina outras providências, para incluir
hipóteses de inelegibilidade que visam a proteger a probidade administrativa e a morali-
dade no exercício do mandato. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
lcp/lcp135.htm.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 27. ed. São
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DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2015.
DINIZ, Eduardo Saad; SILVEIRA, Renato de Mello Jorge. Compliance, Direito Penal e
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cional possível da responsabilidade objetiva na Lei Anticorrupção. Revista dos Tribunais,
São Paulo, v. 103, nº 947, set. 2014.
PREVENÇÃO À CORRUPÇÃO COMO
DESAFIO CONSTITUCIONAL: PROGRAMA
DE INTEGRIDADE COMO CONDIÇÃO DE
HABILITAÇÃO NAS LICITAÇÕES
Cleuler Barbosa das Neves23
Fernanda de Moura Ribeiro Naves24
1. INTRODUÇÃO
Este artigo tem por objetivo realizar um estudo sobre a pos-
sibilidade de exigência de programa de integridade (ou compliance)
como condição de habilitação nas licitações, uma vez que atualmente
essa cobrança não é possível no âmbito da Lei Federal nº 8.666, de
21 de junho de 1993 (Lei de Licitações). Além disso, a Lei Federal
nº 12.846, de 1º de agosto de 2013 (também chamada de Anticor-
rupção ou Lei da Empresa Limpa25), prevê sua adoção de maneira
facultativa, como atenuante da pena pela prática de atos lesivos à
administração pública, nacional ou estrangeira, que atentem contra
o patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra os princípios
23 Doutor em Ciências Ambientais pela Universidade Federal de Goiás (2006). Mestre em Direi-
to Agrário pela mesma Instituição, em que obteve Graduação em Direito (1997) e Graduação
em Engenharia Elétrica (1986). Especialista em Engenharia de Petróleo pela UFBA (1989).
Foi Conselheiro Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil Seção de Goiás (2004-2009).
Professor Associado 1 da Universidade Federal de Goiás. Procurador do Estado de Goiás.
E-mail: [email protected].
24 Mestranda em Direito e Políticas Públicas pela Universidade Federal de Goiás (PPDGP-U-
FG). Especialista em Direito Processual Civil pela UFG (2009). Especialista em Direito Pú-
blico pela Faculdade Fortium (2012). Especialista em Auditoria em Controle Externo pela
Faculdade Fortium (2012). MBA em Gestão Pública pela Universidade Anhanguera Edu-
cacional/LFG (2013). Graduada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Goiás
(2006). Auditora de Controle Externo da Área Jurídica do Tribunal de Contas dos Municípios
do Estado de Goiás. Advogada. E-mail: [email protected].
25 Também denominada de Lei da Empresa Limpa (Controladoria-Geral da União), Lei de Im-
probidade Empresarial e Lei de Responsabilidade da Pessoa Jurídica.
48 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
35 ADI 2.661 MC, rel. min. Celso de Mello, j. 5-6-2002, P, DJ de 23-8-2002. Disponível
em: <http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigobd.asp?item=%20504>. Acesso em:
01 jul. 2018.
52 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
42 “Art. 7º Serão levados em consideração na aplicação das sanções: [...] VIII – a existência
de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia
de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa
jurídica.” (destacou-se)
CLEULER BARBOSA DAS NEVES - FERNANDA DE MOURA RIBEIRO NAVES 59
43 Cartilha Programa de Integridade: diretrizes para empresas privadas. Disponível em: <http://
www.cgu.gov.br/Publicacoes/etica-e-integridade/arquivos/programa-de-integridade-diretri-
zes-para-empresas-privadas.pdf>. Acesso em: 25 jun. 2018.
44 Guia Programas de Compliance. Orientações sobre estruturação e benefícios da adoção dos
programas de compliance concorrencial. CADE – Conselho Administrativo de Defesa Eco-
nômica. Disponível em: <http://www.cade.gov.br/noticias/cade-apresenta-proposta-de-guia-
sobre-programas-de-compliance-concorrencial/guia-compliance-versao-preliminar.pdf>.
Acesso em: 25 jun. 2018.
45 Art. 5º, § 2º, da Portaria CGU nº 909, de 7 de abril de 2015: “O programa de integridade
meramente formal e que se mostre absolutamente ineficaz para mitigar o risco de ocorrência
de atos lesivos da Lei nº 12.846, de 2013, não será considerado para fins de aplicação do
percentual de redução de que trata o caput.”.
46 Cf. Carla Veríssimo, Compliance: incentivo à adoção de medidas anticorrupção. São Paulo:
Saraiva, 2017: “[...] para que um programa [de] compliance possa contribuir para a confor-
midade com as leis e repercutir favoravelmente na responsabilização da pessoa jurídica e das
pessoas físicas, ele deve ser efetivo. Numa ótica de autorregulação regulada, não cabe deter-
minação minudente por parte do Estado sobre como devem ser esses programas. Isso além de
não ser possível, não seria igualmente recomendável. Apenas estruturas fundamentais devem
62 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
5. CONCLUSÃO
Este artigo objetivou realizar um estudo sobre a possibilidade
de exigência de programa de integridade (ou compliance), previsto na
Lei Federal nº 12.846/2013 (também chamada de Anticorrupção),
como condição de habilitação nas licitações.
Inicialmente, ponderou-se que, mesmo após a promulgação da
Carta Magna de 1988 prever expressamente o princípio da moralidade
e exigir a probidade administrativa, bem como a existência de inúmeras
leis que visam punir atos corruptivos, tal arcabouço legal não ensejou
uma diminuição da percepção da corrupção em nosso país. Aliás, a pre-
venção e o combate à corrupção, ainda são um desafio constitucional.
Feita uma breve análise sobre o termo corrupção e o contexto da
origem da Lei Anticorrupção, discorreu-se sobre a relação das licita-
ções com a concretização das políticas públicas, o caráter facultativo
da adoção do compliance e as iniciativas legislativas do Estado do
Rio de Janeiro e do Distrito Federal. Ao final, mostrou-se o esforço
legislativo nacional no sentido de implemento de leis que permitam
aprimorar as políticas públicas de prevenção e combate à corrupção,
bem como a necessidade de alteração da Lei de Licitações para poder
exigir-se das licitantes que apresentem programa de integridade cer-
tificado pela CGU como condição de habilitação nas contratações,
ainda que de grande vulto, inicialmente e mesmo que isso se inicie
como um critério pontuação na modalidade técnica e preço, a fim de
não se promover uma outra indesejável restrição ao caráter compe-
titivo dos certames licitatórios num ambiente empresarial em que a
CLEULER BARBOSA DAS NEVES - FERNANDA DE MOURA RIBEIRO NAVES 69
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de; CARVALHO FILHO, José dos Santos. Tratado
de Direito Administrativo: controle da administração pública e responsabilidade do Esta-
do. 1. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
AMADEU, Maria Simone Utida dos Santos et. Al. Manual de normalização de documen-
tos científicos de acordo com as normas da ABNT. Curitiba: Ed. UFPR, 2015. Disponível
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BITENCOURT, Cezar Roberto. Direito Penal das licitações. São Paulo: Saraiva, 2012.
70 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade. 4. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987.
BOTELHO, Ana Cristina Melo de Pontes. Corrupção política: uma patologia social.
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ou fundacional e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
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inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Admi-
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bens e serviços comuns, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.
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ASPECTOS DO MODELO LICITATÓRIO
BRASILEIRO: A EXTENSÃO DA PENALIDADE
DE SUSPENSÃO DO DIREITO DE LICITAR E
CONTRATAR
Eurípedes José de Souza Junior
Breno Rassi Florêncio
1. INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988, diversamente da Norma
Fundamental anterior – silente a respeito do tema -, tratou expres-
samente da licitação. Conforme se verifica no art. 37, XXI da Carta,
salvo nos casos expressos em lei, todas “as obras, serviços, compras
e alienações serão contratados mediante processo de licitação pú-
blica que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes”.
Ficou a cargo da União, nos termos do art. 22, XXVII, legislar sobre
“normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades,
para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais
da União, Estados Distrito Federal e Municípios”.
O legislador tratou de desincumbir-se de seu dever e editou a
Lei 8.666/93, conhecida como Estatuto das Licitações e Contratos
Administrativos.
O diploma normativo visou alcançar dois objetivos básicos,
enunciados expressamente em seu art. 3º: obter a proposta mais
vantajosa em prol da Administração Pública e garantir igualdade de
condições aos licitantes.
Daí se vê que todo o regime licitatório busca concretizar todos
os princípios inscritos no art. 37, caput, da Constituição Federal,
74 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
2. DESENVOLVIMENTO
2.1. ANÁLISE DOS DISPOSITIVOS LEGAIS PERTINENTES
O problema posto no tópico precedente é, em sua essência,
um problema de intepretação jurídica. Divergências interpretativas
como essa devem ser evitadas, pois, dentre outros inconvenientes,
criam grave insegurança jurídica tanto na atuação dos administradores
públicos quanto das empresas que contratam com o Poder Público,
além de poder causar perplexidade ao julgador que deve decidir um
76 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
3. CONCLUSÃO
O estudo do tema da extensão (subjetiva) da pena adminis-
trativa prevista no inciso III do art. 87 revela a existência de uma
indesejada disparidade entre o entendimento adotado pela parcela
majoritária dos estudiosos do tema (seguidos pela jurisprudência do
Tribunal de Contas da União), e o entendimento que vem sendo
consagrado pelo Superior Tribunal de Justiça.
Considerando todos os elementos disponíveis para uma correta
interpretação do alcance sanção de suspensão, parece inegável que a
suspensão do direito de licitar e contratar com a Administração deve
ser uma penalidade de alcance restrito ao órgão que a aplica.
No âmbito da pura exegese normativa, tais elementos são, em
síntese: (i) a utilização da expressão “Administração” no inciso III do
art. 87, e de “Administração Pública” no inciso IV do art. 87; (ii) o
conceito preestabelecido de “Administração Pública” e “Administra-
ção” veiculado nos incisos XI e XII do art. 6 da Lei 8.666/93; (iii) a
reserva de competência à Ministro de Estado, Secretário de Estado
ou Secretário de Município para a aplicação da sanção de inidonei-
dade, o que não ocorre com a sanção de suspensão; e, por fim, (iv)
a tipificação do crime descrito como “admitir à licitação ou celebrar
contrato com empresa ou profissional declarado inidôneo”, previsto
no art. 97 da Lei 8.666/93, sem que exista igual previsão com relação
aos penalizados com a sanção de suspensão.
Por outro lado, revelam-se frágeis os argumentos utilizados
pelos defensores da tese ampliativa. A tentativa de equiparar as ex-
pressões Administração e Administração Pública é incompatível com
o disposto nos incisos XI e XII do art. 6º da Lei 8.666/93. O argu-
mento de que a Administração Pública é una, embora se descentralize
para melhor prestação dos serviços, parece confundir o fenômeno
da desconcentração com o fenômeno da descentralização, esquecen-
do-se que cada pessoa jurídica (de direito público ou privado) que
integra a Administração Pública direta e indireta é dotada, ao menos
90 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
REFERÊNCIAS
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TEMAS SOBRE DESAPROPRIAÇÃO NO
MARCO DO CONSTITUCIONALISMO
CONTEMPORÂNEO
Rodrigo Antonio Calixto Mello62 63
1. INTRODUÇÃO
Instituto utilizado de em larga escala pela Administração Pú-
blica brasileira, a procedimentalização de uma desapropriação ainda
revela problemas jurídicos de diversas ordens, não sendo raras as situa-
ções em que as respostas a tais questões encontram fundado dissenso
doutrinário e jurisprudencial.
Este artigo se propõe a discutir três desses problemas, apresen-
tado, desde logo, as soluções que se afiguram em maior consonância
com o regime jurídico-administrativo vigente e com as exigências
hermenêuticas impostas pelo constitucionalismo contemporâneo.
Dois deles se referem à indenização, sendo que um diz respeito
à indenizabilidade de benfeitorias construídas em Área de Preservação
Permanente (APP) sem autorização do órgão ambiental competente,
e o outro se refere à (im)possibilidade de se indenizar por outro meio
que não dinheiro o sujeito atingido pela desapropriação. O terceiro
questionamento levantado é referente à (des)necessidade de se revo-
gar o decreto expropriatório para que seja postulado judicialmente a
desistência de ação de desapropriação.
62 Graduado em Direito pela Universidade Federal de Goiás (UFG), mestre em Direito pela
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e Procurador do Município de Goiânia.
63 E-mail: [email protected]; telefone: (62) 99128-9694.
92 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
64 Em passagem de seu voto no AI 369469 AgR, julgado em 2004, o Min. Eros Grau afirma
que o Supremo Tribunal Federal “firmou entendimento no sentido de consentir que a parcela
da cobertura vegetal sujeita a restrições administrativas é passível de indenização, segundo
parâmetros de mercado, de forma que o expropriado venha a ser ressarcido do valor correto,
justo e real do bem que lhe foi retirado. Note-se que essas matas têm potencial turístico e, o
que é mais relevante, ecológico.”
98 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
5. CONCLUSÕES
Sobre a questão referente à indenizabilidade de benfeitorias
construídas em Área de Preservação Permanente (APP) sem autori-
zação do órgão ambiental competente, deve-se considerar que tais
intervenções violam o regime protetivo dessas áreas de considerável
valor ambiental, sendo, portanto, ilícitos ambientais e, como tais, não
devem ser indenizadas no bojo de processo de desapropriação.
106 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
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BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE AS
EMPRESAS SEMIESTATAIS E AS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS NOS PROJETOS DE
INFRAESTRUTURA NO BRASIL
Philippe Dall’Agnol66
Daniel Garcia de Oliveira67
1. INTRODUÇÃO
O esgotamento dos recursos públicos reflete a diversidade de
demandas sociais e econômicas advindas do século XX, resultando
na necessidade de direcionamento de investimentos para atividades
essenciais ao Estado, tais como saúde pública, desenvolvimento edu-
cacional, segurança, prestação de serviços públicos e infraestrutura.
Verifica-se, portanto, uma mudança relevante nas políticas de
investimentos públicos no Brasil. Num breve apanhado histórico,
percebe-se que nas décadas de 1950 e 1960 o Estado brasileiro assu-
miu grande dispêndio de recursos públicos ao tornar-se o indutor do
processo de industrialização. Conforme lições de Ana Cláudia Caputo
e Hildete Pereira de Melo (2009, p. 513-538):
“A década de 1950, especialmente a sua segunda metade, foi marcada
pelo avanço do processo de industrialização brasileiro. Este desen-
volvimento econômico do País foi fortemente influenciado pelo
vigoroso investimento público por meio dos investimentos diretos
do Estado ou de empresas estatais e, de maneira menos ostensiva,
pelo capital internacional e privado nacional (LEOPOLDI, 1994;
DRAIBE, 1985; SERRA, 1983; MARTINS, 1976).”
68 Não se quer com isso afirmar que a sociedade de propósito específico consista em um tipo
societário; trata-se apenas de uma técnica jurídica de se isolar o negócio que animou a conju-
gação de esforços mútuos dentro de uma única sociedade, que não terá outra finalidade senão
a exploração do negócio.
PHILIPPE DALL’AGNOL - DANIEL GARCIA DE OLIVEIRA 113
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme informações publicadas pela Revista Exame (PE-
REIRA, 2016), a economia nacional perde R$ 151 bilhões de reais
a cada ano em razão da ausência de investimentos mínimos necessá-
rios à manutenção da infraestrutura existente no país. Ademais, “nas
últimas duas décadas, o Brasil investiu em média 2,2% do PIB em
infraestrutura, enquanto a média mundial foi de 3,8%. Na China,
o número chegou a 8,5% e, na Índia, a 4,7%” (PEREIRA, 2016).
A desaceleração econômica, as políticas de austeridade fiscal e as
dificuldades de direcionar investimentos públicos para a infraestrutura
foram determinantes para a implantação das parcerias público-pri-
vadas no país. Em recente estudo realizado pelo Banco Mundial
(GARCIA-KILROY, RUDOLPH, 2017), apontou-se que o Brasil,
entre os anos de 2006 a 2015, foi o responsável pelo maior número de
contratos de PPPs firmados na América Latina e no Caribe, chegando
a aproximadamente 450 contratos de parcerias público-privadas em
infraestrutura e outros setores.
No entanto, o mesmo estudo constatou que o grande volume
PHILIPPE DALL’AGNOL - DANIEL GARCIA DE OLIVEIRA 121
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O USUÁRIO DO SERVIÇO PÚBLICO COMO
SUJEITO CONSTITUCIONAL: POSSIBILIDADES
DE ATUAÇÃO COMO AGENTE DE CONTROLE
E AUXILIAR NA REGULAÇÃO SOCIAL DA
ATIVIDADE ECONÔMICA E FINANCEIRA DOS
SERVIÇOS PÚBLICOS
Marcelo Narcizo Soares
1. INTRODUÇÃO
Este texto tem a intenção de demonstrar que a partir da promul-
gação da lei nº 13.460/2017 (que dispõe sobre a participação, proteção
e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração
pública) os serviços públicos, prestados direta ou indiretamente pelo
Estado, ou por meio de delegação ao particular, ganham nova confi-
guração para ampliar a base normativa das relações jurídicas ligadas ao
consumo e à fruição de serviços adequados, em razão da existência de
um sistema comunicante de normas consumeristas e, agora, prestacio-
nais, na perspectiva da consolidação desses direitos fundamentais.
De igual forma, é possível verificar que essa ampliação normativa
tem o mérito de alargar o âmbito de proteção dos usuários e consumido-
res, ao tempo em que delineia novos parâmetros para o desenvolvimento
social e o crescimento econômico do país, com vista a melhoria dos in-
dicadores macroeconômicos e de progresso social e humano.
Tomando como referencial a Constituição Federal, que fun-
damenta a ordem econômica e a política econômica e financeira
do Estado, garantindo que seja observado o atingimento dos obje-
tivos, a fiscalização das diretrizes e das metas previstas nas leis que
124 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
outro lado, que aqueles prestados pelo particular possam ter eficiência
menor porque, em ambos, o estado da técnica e a finalidade de bem
servir são os seus elementos preponderantes.
Como observa ALVES (2002), ao tratar dos novos paradigmas
relacionados às mudanças estruturais para a gestão pública, que esta
[...] deve conduzir a sua ação de forma a efetuar uma transforma-
ção fundamental no comportamento da administração em relação
a seus usuários, passando-os da condição de súditos para a con-
dição de cidadãos, destinatários de toda a atividade do Estado.
(ALVES, 2002, 231).
É de se notar, porém, na linha do pensamento refletido de
Helga Bezerra (2008) que, num primeiro momento, houve razão
suficiente para que os serviços públicos realmente fossem prestados
somente de forma direta pelo Estado:
Para que o Estado assumisse a titularidade de serviços que viriam a
melhorar as condições de vida do cidadão, teve que se tornar inter-
vencionista. Para isso, duas revoluções foram necessárias, num lapso
temporal no qual surgiram, como valores sociais fundamentais, os
lemas da solidariedade e da igualdade. (BEZERRA, 2008, p. 108).
Na fundamentação jusfilosófica da Escola Francesa do Serviço
Público (Escola de Bordeaux), capitaneada por Léon Duguit e Gaston
Jèze, se revela clara a opção pela prestação direta dos serviços públicos
pelo Estado, porque o ente estatal se mostrava como sendo apenas
uma configuração consolidada de atividades administrativas presta-
cionais, em conformidade com a passagem doutrinária lembrada e
traduzida por Bezerra (2008, p. 111):
O Estado não é um poder que manda, uma soberania, é uma corpora-
ção de serviços públicos organizados e controlados pelos governantes
e o serviço público, por sua vez, é toda atividade cuja realização deve
ser regulada, assegurada ou controlada pelos governantes, porque é
indispensável para a realização ou o desenvolvimento da interdepen-
dência social e que é de tal natureza que não pode ser assegurada
completamente senão mediante a intervenção da força governante.
(DUGUIT apud BEZERRA, 2008, p. 111).
Na atual quadra do desenvolvimento econômico mundial,
134 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
72 O Brasil não é um dos trinta e quatro membros integrantes da OCDE, mas atua como key part-
ner (parceiro-chave), podendo participar de Comitês da Organização e reuniões de grupos de
trabalho, segundo informa a Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério da Fazenda.
Disponível em: http://www.sain.fazenda.gov.br/assuntos/politicas-institucionais-economico-
-financeiras-e-cooperacao-internacional/ocde
MARCELO NARCIZO SOARES 135
73 Tradables são produtos e serviços comercializados mundialmente, sem fronteiras, de tal for-
ma que os produtos e serviços locais têm a concorrência dos produtos e serviços de fora.
HORI, Jorge. Disponível em: http:// http://iejorgehori.blogspot.com.br/p/blog-page_749.html
136 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
74 Termo utilizado para designar quanto mais rapidamente e melhor alguém ou alguma insti-
tuição reage (ou responde) a uma demanda apresentada. Agilidade no processo (logística e
engenharia de produção). Rapidez e qualidade na identificação das demandas prioritárias na
implementação de políticas públicas (administração pública).
75 O paradigma pós-burocrático corresponde a um conjunto de ideias contrárias às práticas bu-
rocráticas, e é baseado nos princípios da confiança, descentralização, flexibilidade, orientação
para o cidadão e para o mercado, e busca por resultados. (PALUDO, 2013, p. 62).
MARCELO NARCIZO SOARES 137
ordem de 11% (onze por cento) do PIB entre 1968 a 1973, atingin-
do o índice de 14% (quatorze por cento) de crescimento em 1973,
segundo informam Veloso, Vilela e Giambiagi (2007, p. 9-10), mas
que implodiu diante da interferência de variáveis não previstas ou
pouco controláveis sob o aspecto político e de externalidades negativas
naturais ao ambiente macroeconômico do mercado internacional.
As mencionadas novas configurações socioeconômicas inten-
tam diminuir o tamanho da atuação do Estado, como justificativa de
se avançar rumo a um modelo mais ágil, eficiente e menos oneroso,
tendo como atores principais as agências reguladoras e os concessioná-
rios e permissionários do serviço público, de um lado, e, de outro lado,
o chamado “terceiro setor” e, agora, os usuários dos serviços públicos.
Se este modelo é viável em todas as áreas de atuação estatal ou
se o monopólio deve ser mantido naquelas em que se apresenta es-
tratégico, não será objeto de investigação deste artigo, embora alguns
aspectos relevantes possam ser mencionados a despeito da profundi-
dade do tema que o envolve.
Nessa perspectiva, a partir da EC nº 19/1998, o Congresso
Nacional lançou-se ao debate legislativo sobre a forma pela qual
o regramento seria implementado, conferindo ao usuário maior
proteção e efetiva participação no processo de fiscalização e de apri-
moramento do serviço público, tanto aquele prestado diretamente
pelo Estado como também o serviço concedido aos particulares. A
EC nº 19/98, dentre outras alterações, modificou a redação do art.
37, § 3º e introduziu a forma como os usuários dos serviços públicos
deveriam ser contemplados.
Assim, em 23 de junho de 1999, o PLS nº 439/1999, foi
protocolado e em seguida encaminhado à Comissão de Constituição
e Justiça daquela Casa, tendo sido aprovado em 2002.
Com a decisão terminativa, o PLS seguiu para a Câmara dos
Deputados onde foi registrado como PL nº 6.953/2002 e sofreu
nada menos que 12 emendas supressivas que revelaram alterações
importantes no texto original.
140 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
77 Humberto Martins: É preciso um código de proteção aos usuários de serviços públicos? (in)
Revista eletrônica Consultor Jurídico, junho de 2015. Disponível em: <https://www.conjur.com.
br/2015-jun-22/direito-civil-atual-preciso-codigo-protecao-aos-usuarios-servicos-publicos?>
142 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
orçamentos participativos.
O conceito de regulação econômica, segundo Maria Sylvia
Zanella Di Pietro (2004, p. 21), parte da conjugação de elementos
ligados ao estabelecimento de regras de conduta para as atividades
privadas, visando ao funcionamento equilibrado do mercado.
De acordo com Di Pietro (2004, p. 22), a definição de regu-
lação suplanta a noção ligada estritamente à economia e, portanto,
ao mercado. Na opinião da autora, o aspecto jurídico da regulação
também deve ser levado em conta, principalmente nos serviços pú-
blicos exclusivos e naqueles não exclusivos do Estado.
Para essas áreas, segundo Di Pietro (2004, p. 22), o conceito de
regulação econômica não se adapta inteiramente, porque a finalidade
não é de ordem econômica, mas de ordem social:
Daí ser preferível conceito mais amplo, em que estejam presentes os
dois primeiros elementos já assinalados (fixação de regras de conduta
e controle), mas se amplie o terceiro elemento, referente à finalidade
da regulação, que é a de proteger o interesse público ou, mais pre-
cisamente, o interesse do usuário dos serviços públicos exclusivos e
não exclusivos do Estado. (DI PIETRO, 2002, p. 22).
Para a autora citada, regulação econômica e social dos serviços
configura, em última análise, uma regulação jurídica. Assim:
Nesse sentido, a regulação constitui-se como o conjunto de regras
de conduta e de controle da atividade econômica pública e privada
e das atividades sociais não exclusivas do Estado, com a finalidade de
proteger o interesse público (DI PIETRO, 2002, p. 22).
Quando se fala em controle social como instrumento de regu-
lação da atividade econômica, evidentemente não se está atribuindo
à sociedade o papel de autoridade administrativa ou legislativa,
exercente do poder direto de fiscalização (poder de polícia) ou de
normatização (poder de legislar), mas na atuação efetiva conjunta em
conformidade com os
Direitos fundamentais de informação, de petição e de certidão dos
órgãos públicos e os princípios da publicidade, da legalidade, da
indisponibilidade do interesse público, da soberania popular e, em
MARCELO NARCIZO SOARES 155
3. CONCLUSÕES
A lei nº 13.460/2017 supriu a mora legislativa verificada desde
a EC 19/1998, que acrescentou o § 3º e os incisos de I a III ao artigo
37, da Constituição da República completando, juntamente com a lei
nº 12.527/2011, a regulamentação do referido parágrafo.
Essas leis somadas às leis nº 8.987/1995, 9.074/1995 e
8.078/1990, formam um conjunto ordenado de proteção aos uten-
tes dos serviços públicos prestados de forma direta, indireta ou por
delegação e, subsidiariamente, aos consumidores desses serviços, com-
pletando o sistema de defesa e proteção aos usuários e consumidores
estabelecido na Constituição Federal.
O sistema formado a partir das normas constitucionais e infra-
constitucionais opera em comunicação (diálogo) permanente, cujas
influências se mostram recíprocas em seu interior, embora sejam dis-
tintos os conceitos e a natureza das relações jurídicas verificadas em
cada âmbito de proteção (de consumo e prestacional).
O usuário do serviço público não perdeu a sua identificação
como consumidor do serviço público, mas experimenta essa caracte-
rística apenas quando presentes aspectos microeconômicos (regime
de mercado) eventualmente verificados em concreto.
A regulação social dos serviços públicos se mostra como ins-
trumento auxiliar à política de regulação estatal (social e econômica),
desempenhando os usuários de serviços públicos papel preponde-
rante na fiscalização dos gastos e na execução dos serviços, com vista
ao aprimoramento da democracia participativa, devendo atuar nas
deliberações administrativas como importantes players na função re-
gulatória judicante e extrajudicante do Estado.
160 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
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ORÇAMENTO PÚBLICO E A TUTELA DE
DIREITOS PELO ESTADO: A RELAÇÃO ENTRE A
DÍVIDA PÚBLICA BRASILEIRA E A CONCREÇÃO
DE DIREITOS FUNDAMENTAIS
Bruno Rocha Faria Arantes81
1. INTRODUÇÃO
No verão de 1757, ao atravessar o Atlântico rumo à Inglaterra,
o grande inventor e um dos escritores da Constituição dos Estados
Unidos, Benjamin Franklin, vivenciou uma situação dramática. Du-
rante a travessia rumo à Inglaterra, o navio em que estava deparou-se
com uma neblina muito densa e, para piorar a situação, foi perseguido
por corsários franceses. A nau quase naufragou nas ilhas Scilly, a su-
doeste da península da Cornualha, na Inglaterra. A autoridade relatou
o ocorrido através de uma carta direcionada à sua esposa: “Se eu fosse
Católico romano, talvez devesse nesta ocasião prometer construir uma
capela para algum santo. Mas, como não sou, se fosse fazer uma pro-
messa seria a de construir um farol.” (ISSACSON, 2015).
A história relatada pode ser usada como uma metáfora sobre
como será o Estado que se almeja a posteriori. Falta um farol a ser
construído para direcionar quais caminhos o Estado brasileiro deverá
cursar ao invés de cultuar um Estado ideal no mundo teleológico
apenas. Corsários, neblina densa e problemas virão, mas como di-
recionar o futuro de um país visando efetivar direitos fundamentais
aos cidadãos? Para responder tal indagação é necessário investigar
a quadríade que forma os pilares para promover tal intento: o (a)
3. O IDEAL POSITIVADO
Na outra vertente constitutiva do Estado está o Direito. Con-
forme BOBBIO (1992, p. 6) constatou: “os direitos não nascem todos
de uma vez. Nascem quando devem ou quando podem nascer”. A
Constituição Federal brasileira de 1988 foi uma data de nascimento
de diversos direitos à população. A questão que se posta é: como fa-
zê-los amadurecê-los ao ponto de serem efetivados?
O Direito é um mapa para chegar às aguas livres de perigos.
Ele permeia a sociedade através de ditames a serem respeitados e de-
termina o que é o ideal, o digno, o justo ao cidadão. São imperativos
168 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
Não podemos, todavia, tentar adivinhar o tempo que será sem que
tenhamos, pelo menos, o direito de imaginar aquele que queremos
que seja. Em 1948 e em 1976, as Nações Unidas proclamaram exten-
sas listas de direitos humanos, mas a imensa maioria da humanidade
não tem senão o direito de ver, de ouvir e de calar. Que tal se come-
çássemos a exercer o nunca proclamado direito de sonhar? Que tal
se delirássemos por um pouco? Vamos então lançar o olhar para lá
da infâmia, tentando adivinhar outro mundo possível.
Quando o indivíduo começa a entender que ser crítico de sua
realidade permite visualizar aquilo que não desfruta novos mundos
possíveis se afiguram. Da mesma forma políticas públicas devem estar
impregnadas deste ideal. O Estado tutela a efetivação de inúmeros
direitos fundamentais, mas para que o texto constitucional venha a
coadunar com a realidade a analise do viés econômico é imprescindí-
vel. Conforme NUSDEO (1997, p.31) apregoou: “Por enquanto basta
guardar este conceito básico: a economia existe porque os recursos são
sempre escassos frente à multiplicidade das necessidades humanas.”
Por mais que haja diferenças, a união do Direito com a Eco-
nomia tem que ser simbiótica. É importantíssimo o Estado garantir
aos cidadãos diversos direitos, mas os recursos estatais são limitados.
Neste viés, o estudo econômico é determinante para mudança social
e a estrutura orçamentária é parâmetro neste caminhar rumo à efeti-
vação de direitos aos cidadãos.
Caminhando sempre almejando tornar o Estado como repre-
sentação do que é justo e igualitário para uma sociedade, os ramos
do Direito e da Economia devem se retratar. Esta desunião impe-
rou durante séculos e possibilitou históricas interessantes. Como por
exemplo, a medida econômica de Getúlio Vargas frente à desvalori-
zação do café na década de 30.
Devido à quebra da Bolsa de Nova York em 1929, bem como a
crescente concorrência no setor cafeeiro, os preços deste produto des-
pencaram. Qual foi a decisão tomada por Getúlio Vargas? Ordenou
que o Estado brasileiro indenizasse os cafeicultores para diminuir a
172 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
Brasil: o Banco Palmas. O nome foi uma homenagem ao local que este
foi fundado: Conjunto Palmeira, a dezenove quilômetros do Centro
de Fortaleza, Ceará. Foi criada a moeda social local, a Palmas, hoje re-
conhecida pelo Banco Central Brasileiro, como meio de impulsionar
o sistema de trocas na comunidade e fazer com que o dinheiro circu-
lasse na comunidade e ficasse restrito ali, gerando renda e empregos
(CARDOSO, PINHEIRO, 2014).
A criação do primeiro banco comunitário brasileiro demons-
trou que dificuldades financeiras em um bairro com poucos recursos
não impede a transformação do contexto social dali. Os autores CAR-
DOSO e PINHEIRO (2014, p. 225) descreveram o contexto que a
população do Conjunto Palmas se encontrava:
Como fazer para gerar renda para essas famílias? No Conjunto Pal-
meira, havia uma grande quantidade de pessoas desempregadas e sem
renda, mas com habilidade para confecção, artesanato, alimentação.
A maioria dos moradores do bairro não conseguia emprego, porque
não tinham experiência anterior e não tinham acesso ao crédito,
porque tinham o nome restrito no Serviço de Proteção ao Crédito
(SPC). Do outro lado, os poucos produtores do bairro não conse-
guiam comercializar seus produtos, pois as famílias do conjunto
Palmeira compravam fora do bairro, onde conseguiam preços mais
baixos. Dessa forma, os associados da ASMOCONP perceberam
que para enfrentar o problema de geração de renda, além de investir
na produção local, era preciso criar um projeto que organizasse os
consumidores para comprar localmente.
O banco que surgiu através de empréstimo de R$ 2.000,00
(dois mil reais) com a Organização Não Governamental CEARAH
PERIFERIA através do Fundo de Apoio a Projetos de Autogestão
(FAPAG); promoveu notória mudança social em um bairro com sérios
problemas sociais (CARDOSO; PINHEIRO, 2014).
O animal político em ação possibilita transformação de sua
realidade. O processo que se iniciou com um seminarista longe da
cátedra de Universidades de renome, serve de modelo para um país
inteiro. Quem duvidará do poder que o cidadão tem? A história citada
BRUNO ROCHA FARIA ARANTES 175
7. CONCLUSÃO
Apesar das dificuldades em compreender instituto tão complexo
que a dívida pública enseja, a hipótese desta pesquisa era que a dívida
pública dificultava a concreção de direitos fundamentais. Em vista de
todo o exposto, tal hipótese restou comprovada. A pecúnia arrecadada
através de tributos, que em tese seria um elemento importante para
implementar políticas públicas visando à concreção de direitos funda-
mentais, mostra-se, na realidade, um elemento efêmero e volúvel in casu.
Em uma recente publicação a Organização Internacional do
Trabalho (OIT) fez uma estimativa de que, para se erradicar a po-
breza no Brasil até 2030 (ESTADÃO, 2016), seriam necessários
US$ 7,2 bilhões (R$25 bilhões) por ano. Problematizando somente
184 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
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BRUNO ROCHA FARIA ARANTES 185
1. INTRODUÇÃO
Inicialmente, necessário esclarecer que a função do Estado
social de direito é precipuamente estabelecer e executar ações, ati-
vidades e programas, com vistas à supremacia do interesse público.
A Constituição Federal elenca em seu artigo 3º os objetivos fun-
damentais a serem alcançados pelo Estado e, de acordo com Ada
Pellegrini Grinover, “para atingir esses objetivos fundamentais (aos quais
se acresce o princípio da prevalência dos direitos humanos: art. 4º, II, da
CF), o Estado tem que se organizar no facere e praestare, incidindo
sobre a realidade social. É aí que o Estado social de direito transforma-se
em Estado democrático de direito”.
Convém elucidar que política pública pode se afigurar tanto
como política de Estado ou política de governo, considerando que a
primeira independe do governo ou do governante, fundando-se so-
mente na Constituição, e a segunda depende da alternância de poder.
Com o advento da promulgação da Lei nº 9.307/96, a arbitragem
3. DA CONSTITUCIONALIDADE DA ARBITRAGEM
A Lei de Arbitragem estabelece que o árbitro funcione como
um juiz de fato e de direito, não estando suas decisões sujeitas à ho-
mologação do Poder Judiciário. Dessa forma, a arbitragem passou a
ser considerada como atividade jurisdicional. Em decorrência deste
entendimento concluiu-se em análise inicial que tal norma confli-
taria com o monopólio judicial estatal, entendeu-se que tal norma
conflitaria com o monopólio judicial do Estado, em afronta ao texto
constitucional acerca do direito de acesso ao Poder Judiciário (art. 5º,
XXXV, da Constituição Federal), à ampla defesa e à dupla instância
de julgamento (art. 5º, LV, da Constituição Federal).
Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, julgando pedido de
homologação de sentença estrangeira manifestou pela sua constitucio-
nalidade, em razão de que a arbitragem só é cabível se as partes forem
capazes e os interesses tratarem de direitos disponíveis, sem qual-
quer ofensa ao princípio da inafastabilidade da jurisdição. Ademais,
a Constituição Federal não assegura o duplo grau de jurisdição, que
se afigura como atividade típica de Estado, mas não exclusiva. Para a
Suprema Corte, a Lei de Arbitragem sendo constitucional, representa
a faculdade das mencionadas partes absolutamente capazes dirimirem
conflitos afetos a seus direitos disponíveis, sem que isso implique na
imposição de renúncia à via judicial.
Nessa ocasião o Ministro Carlos Velloso apresentou seu voto
nos seguintes termos:
“Senhor Presidente, dou pela constitucionalidade dos preceitos impugna-
dos na Lei 9.307/96. Com efeito, a Constituição estabelece o princípio
da inafastabilidade do controle judicial de lesão ou ameaça a direito
(art. 5º, inciso XXXV). Dirige-se o ordenamento constitucional ao legis-
lador. É dizer: este não pode excluir da apreciação do Poder Judiciário
194 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
6. MUDANÇA DE PARADIGMAS
No tocante às funções constitucionais do Estado convém es-
clarecer que a função do Estado social de direito é precipuamente
estabelecer e executar ações, atividades e programas, com vistas à su-
premacia do interesse público. A Constituição Federal elenca em seu
artigo 3º os objetivos fundamentais a serem alcançados pelo Estado
e, de acordo com Ada Pellegrini Grinover, “para atingir esses objetivos
fundamentais (aos quais se acresce o princípio da prevalência dos direitos
humanos: art. 4º, II, da CF), o Estado tem que se organizar no facere e
praestare, incidindo sobre a realidade social. É aí que o Estado social de
direito transforma-se em Estado democrático de direito”.
Com efeito presenciamos um novo modo de pensar a justiça e
a atuação da Administração Pública. A interdisciplinariedade se revela
como fator marcante para a solução de conflitos, na medida em que
reabilita formas de composição adequadas.
A Arbitragem é um poderoso instrumento para a superação da
200 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
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PRINCÍPIO FEDERATIVO, AUTONOMIA
MUNICIPAL E A EPIDEMIA DAS
CONTRIBUIÇÕES ESPECIAIS
Lázaro Reis Pinheiro Silva
1. INTRODUÇÃO
Apesar de formalmente investido como parte da estrutura fe-
derativa apenas em 1988, com o advento da Constituição Cidadã85,
a figura do município enquanto centro de poder e decisão tem estado
presente na vida social e política brasileira desde os primórdios da
história do nosso país.
Com efeito, apesar de a Federação brasileira haver se formado por
descentralização ou desagregação, como costumam pontuar os consti-
tucionalistas pátrios – já que inexistiam entes soberanos independentes,
mas sim um poder central, unitário, materializado no Império – tem-se
que a construção da identidade nacional brasileira deu-se gradualmente,
a partir do sentimento de pertencimento a determinada região do país.
Mesmo no período próximo à independência, em 1822, os brasileiros
identificavam-se primordialmente com suas províncias e vilas, donde
ressai a percepção de que a ideia de unidade nacional passou sempre
pela preservação dos interesses locais e regionais.
Ilustrativas desta afirmação são as constatações históricas de
que “às vésperas da independência, os deputados da capitania de São
85 Tal constatação foi bem identificada por José Afonso da Silva em obra clássica sobre o trata-
mento conferido ao município na Constituição de 1988. Não se desconhece, contudo, que o
citado mestre ponderou posteriormente que a inclusão dos municípios como entidade federa-
tiva consistiu no acolhimento de tese equivocada, como se infere do seu indispensável Curso
de Direito Constitucional Positivo.
204 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
88 Note-se que o ente político não está obrigado a transferir recursos não arrecadados, como se
dá nos casos em que são concedidas isenções de tributos cujo produto da arrecadação há de
ser partilhado, como fixou o Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 705.423
(Tema 653). Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/abrirTe-
masComTesesFirmadas.asp. Acesso em: 17.03.2018.
LÁZARO REIS PINHEIRO SILVA 213
5. CONCLUSÃO
Diante do cenário exposto, parece possível constatar que as
contribuições especiais não podem ensejar que a União, por meio de
emendas ao texto constitucional, produza verdadeira sobrecarga imposi-
tiva sobre manifestações de riqueza originariamente sujeitas às regras de
repartição de receitas tributárias, sem dividir o produto da arrecadação
com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, através dos fundos
de participação previstos no artigo 159 da Constituição da República.
Conquanto tal possibilidade tenha sido inicialmente admitida, diante
da redação originária do art. 195, a criação de verdadeiros adicionais
de impostos da União sob o nomem juris de contribuições especiais
tem violado o princípio federativo, a autonomia municipal e a vedação
disposta no art. 167, IV da Carta Cidadã.
Portanto, no contexto das discussões em torno de uma
eventual reforma constitucional tributária, urge que o tema das
contribuições especiais seja posto em exame, a fim de que ele não
continue a servir como fonte de desequilíbrio entre os entes políti-
cos, o que fragiliza a própria ideia de Federação.
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ponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso
em: 17.03.2018.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 705.423 (Tema 653). Bra-
sília, DF, 17/11/2016 (DJE nº 251, divulgado em 24/11/2016). «É constitucional a con-
cessão regular de incentivos, benefícios e isenções fiscais relativos ao Imposto de Renda
e Imposto sobre Produtos Industrializados por parte da União em relação ao Fundo de
Participação de Municípios e respectivas quotas devidas às Municipalidades» Disponível
em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/abrirTemasComTesesFirma-
das.asp. Acesso em: 17.03.2018.
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224 DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS 30 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
Diretoria da OAB/GO
Lúcio Flávio Siqueira de Paiva - Presidente
Thales José Jayme - Vice-Presidente
Jacó Carlos Silva Coelho - Secretário-Geral
Delzira Santos Menezes - Secretária-Geral Adjunta
Roberto Serra da Silva Maia – Tesoureiro
Diretoria da CASAG
Rodolfo Otávio Pereira da Mota Oliveira – Presidente
Marcelo Di Rezende Bernardes - Vice-Presidente
Ana Lúcia Amorim Boaventura - Secretária-Geral
Estênio Primo de Souza - Secretário-Geral Adjunto
Carlos Eduardo Ramos Jubé - Direto Tesoureiro
Cácia Rosa de Paiva - Diretora-Adjunta
Helvécio Costa de Oliveira - Diretor-Adjunto
Osório Evandro de Oliveira Silva - Diretor-Adjunto
Tênio do Prado - Diretor-Adjunto
Thiago Mathias Cruvinel - Diretor-Adjunto
ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - SEÇÃO DE GOIÁS - GESTÃO 2016-2018 225