ATO ADMINISTRATIVO

Para o direito, ato é sinônimo de manifestação de vontade com aptidão para produzir
efeitos jurídicos. Em razão disso, Hely Lopes Meirelles dizia que o “o conceito de ato
administrativo é fundamentalmente o mesmo do ato jurídico, do qual se diferencia como uma
categoria informada pela finalidade pública”.

Seguindo essa linha de raciocínio, para o saudoso professor, o ato administrativo nada
mais é do que um ato jurídico stricto sensu por meio do qual a Administração Pública
manifesta sua VONTADE produzindo os efeitos jurídicos desejados para a satisfação do
INTERESSE PÚBLICO.

Para identificar o ato administrativo, devemos nos ater às seguintes características:

a) é uma manifestação unilateral de vontade;

b) da Administração Pública ou de seus delegatários no exercício da função delegada;
c) sujeita ao regime de direito público;
d) com o objetivo de satisfazer o interesse público.

Portanto, nem sempre os atos emanados da Administração Pública são atos

administrativos. De fato, em regra, a Administração atua por intermédio dos atos
administrativos, mas existem casos em que ela pratica atos regidos pelo regime
eminentemente de direito privado. Assim, a doutrina afirma que ato administrativo é uma
espécie de atos da administração, os quais englobam atos privados (ex: celebração de um
contrato de locação) e atos administrativos.

ATOS DA
ADMINISTRAÇÃO

Atos Privados da Atos

Administração Administrativos

A doutrina também distingue o ato administrativo do fato administrativo. Enquanto

aquele é uma manifestação unilateral da vontade da Administração Pública, o fato
administrativo é uma atividade material da Administração que pode ou não decorrer de um
ato administrativo. Como exemplo, cite-se a apreensão de mercadorias pela Administração
alfandegária, ou a dispersão de manifestantes por órgãos de segurança pública.

Dito de outra forma, o fato administrativo é um acontecimento, voluntário ou natural,

que repercute na esfera administrativa. Sobre o tema, colhem-se as lições de Carvalho Filho:

“A noção de fato administrativo não guarda relação com a de fato jurídico, encontrada
no direito privado. Fato jurídico significa o fato capaz de produzir efeitos na ordem
jurídica, de modo que dele se originem e se extingam direitos (ex facto oriturius).
A ideia de fato administrativo não tem correlação com tal conceito, pois que não leva
em consideração a produção de efeitos jurídicos, mas, ao revés, tem o sentido de
atividade material no exercício da função administrativa, que visa a efeitos de ordem
prática para a Administração. Exemplos de fatos administrativos são a apreensão de
 mercadorias, a dispersão de manifestantes, a desapropriação de bens privados, a
requisição de serviços ou bens privados etc. Enfim, a noção indica tudo aquilo que
retrata alteração dinâmica na Administração, um movimento na ação administrativa.
Significa dizer que a noção de fato administrativo é mais ampla que a de fato jurídico,
uma vez que, além deste, engloba também os fatos simples, ou seja, aqueles que não
repercutem na esfera de direitos, mas estampam evento material ocorrido no seio da
Administração.
(...)
Em síntese, podemos constatar que os fatos administrativos podem ser voluntários e
naturais. Os fatos administrativos voluntários se materializam de duas maneiras: (1ª)
por atos administrativos, que formalizam a providência desejada pelo administrador
através da manifestação da vontade; (2ª) por condutas administrativas, que refletem
os comportamentos e as ações administrativas, sejam ou não precedidas de ato
administrativo formal. Já os fatos administrativos naturais são aqueles que se originam
de fenômenos da natureza, cujos efeitos se refletem na órbita administrativa.”
(CARVALHO FILHO)

ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Ainda com apoio nas lições do professor Hely Lopes Mereilles, o ato administrativo é
composto por cinco elementos, sem os quais ele inexiste. Para ele, esses elementos
constituem a “infraestrutura” do ato administrativo, de modo que sem a convergência deles, o
ato não se aperfeiçoa e, por consequência, não produz efeitos válidos.

Uma dica para lembrar dos elementos é ler o art. 2º da Lei 4717/65, que rege a ação
popular. Nela, os elementos do ato administrativos são arrolados e conceituados no parágrafo
único do art. 2º. Esses elementos são:

a) competência;
b) finalidade;
c) forma;
d) motivo;
e) objeto.

Vamos analisar cada um deles separadamente.

a. COMPETÊNCIA

É a atribuição legal para a prática do ato, ou seja, é o poder atribuído ao agente da

Administração para o desempenho específico de suas funções. Decorre do princípio da
legalidade e é um elemento vinculado do ato. Embora se diga que é um poder, a competência
é um verdadeiro poder-dever, uma vez que o agente não pode deixar de cumprir com as suas
atribuições legais. Portanto, a competência é irrenunciável. Além disso, ela é intransferível e
improrrogável, isto é, não pode ser transferida por ato de vontade, salvo quando a lei permitir.
Existem dois casos que permitem a transferência de competência, que são a delegação e a
avocação. No âmbito federal, a Lei 9784/99 autoriza a delegação e a avocação de competência
em seu art. 11 e seguintes.

A delegação de competência é o ato por meio do qual um agente transfere a outro

funções que originariamente lhe são atribuídas. Pode envolver agentes da mesma ou
diferente hierarquia. A delegação é sempre parcial, pois se fosse total configuraria renúncia da
competência. Além disso, não existe delegação entre os Poderes orgânicos do Estado, nem de
atos políticos ou de competência exclusiva. Registre-se ainda que a delegação é revogável a
qualquer tempo e é ato formal, devendo ser publicado.

É importante ressaltar que, para o STF, a prática de ato pelo agente ou órgão no exercício
da função delegada os torna partes legítimas para figurar em eventual ação para impugná-lo.
Nesse sentido é a Súmula 510 do STF:

Súmula 510. Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o
mandado de segurança ou a medida judicial.

Importante observar que a Lei 9.784/99 veda, expressamente, a possibilidade de delegação da

competência nas seguintes situações:
 Casos de edição de atos de caráter normativo;
 Decisão de recursos; e
 Matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

A avocação de competência, por sua vez, consiste no ato mediante o qual uma
autoridade hierarquicamente superior atrai para sua esfera decisória a prática de ato de
competência natural de agente de menor hierarquia. Só existe entre agentes de hierarquia
diferentes (o superior avoca a atribuição do subordinado). É medida excepcional e sempre
temporária, que deve ser justificada.

O ato praticado em desconformidade com a competência legal dá origem ao abuso

de poder, ou vício por falta de competência (ex: agente sem competência indefere um
requerimento administrativo).

O abuso de poder é o gênero do qual são espécies:

 Excesso de poder
 Desvio de poder

No excesso de poder o agente público extrapola a competência que lhe foi conferida
mediante lei. Já no desvio de poder, o agente público apesar de competente, pratica o ato em
desconformidade com o interesse público.
 b. FINALIDADE

A finalidade do ato administrativo é sempre o interesse público. Assim como a

competência, também é um elemento vinculado do ato, uma vez que a lei sempre define qual
é o interesse público a ser perseguido, implícita ou explicitamente. O ato praticado em
desacordo com a finalidade prevista em lei contém o chamado vício do desvio de finalidade,
também conhecido de vício ideológico ou subjetivo (ex: superior hierárquico remove um
servidor para uma lotação distante só porque não gosta dele).

c. FORMA

É o meio pelo qual se exterioriza a vontade. É o revestimento exteriorizador do ato. Todo

ato administrativo é, em princípio, formal. No direito privado a liberdade da forma do ato
jurídico é a regra, já no direito público é a exceção, pelo princípio da solenidade das formas.
Toda forma do ato é substancial. No ato administrativo, prevalece a forma escrita, de modo a
conferir maior controle na gestão do interesse público. Pode, no entanto, em situações
excepcionais, quando a lei autorizar, ser verbal ou gesticular. A forma é elemento vinculado
do ato. Enfim, se a lei estabelece determinada forma como revestimento do ato, não pode o
administrador deixar de observá-la, sob pena de invalidação por vício de ilegalidade.

d. MOTIVO

É a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato

administrativo. Pode vir expresso em lei, como também ser deixado ao critério do
administrador público. Em outras palavras, pode ser vinculado ou discricionário, a depender
do legislador.

A doutrina distingue o motivo e a motivação. O motivo é a situação de fato ou de direito

que justifica a edição do ato. Já a motivação é a exteriorização do motivo, ou seja, é a
justificativa apresentada pelo administrador para a prática do ato administrativo.

IMPORTANTE: por força da teoria dos motivos determinantes, quando o agente público
apresentar a motivação do ato, ficará a ela vinculado, ainda que se trate de ato discricionário.
Portanto, essa teoria limita a discricionariedade da Administração nos casos em que o agente,
ainda que sem obrigação de motivar o ato, o faça.

Ressalta-se que a Lei 9.7844/99 admite a chamada motivação aliunde, que ocorre
quando utiliza-se a motivação de outro ato para embasar o seu, conforme disposto no artigo
50:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, quando:
o
§ 1 A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em
declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações,
decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.
 e. OBJETO

É a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a pessoas,

coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. É o conteúdo do ato, através do qual a
Administração manifesta a sua vontade. É elemento que pode ser vinculado ou discricionário.

DICA: Mnemônico dos elementos do Ato Administrativo  COFIFOMOB

COmpetência

FInalidade VINCULADOS
ELEMENTOS DO ATO
ADMINISTRATIVO FOrma

Motivo
DISCRICIONÁRIOS
OBjeto

MÉRITO ADMINISTRATIVO:

De todos os elementos do ato administrativo, apenas o motivo e o objeto podem ser

discricionários.

De acordo com Alexandre Aragão, “discricionariedade administrativa seria, assim, a

margem de escolha deixada pela lei ao juízo do administrador público para que, na busca da
realização dos objetivos legais, opte, entre as opções juridicamente legítimas, pela medida
que, naquela realidade concreta, entender mais conveniente”.

Quando o administrador atua dentro da esfera de liberdade que a lei lhe confere, as
suas decisões são chamadas de mérito administrativo, que nada mais é do que a valoração da
oportunidade e conveniência de praticar o ato. Como se pode ver, o mérito administrativo só
existe nos atos discricionários.

Esse poder decisório é a prerrogativa que o administrador tem de representar o povo

fazendo as escolhas necessárias para bem atender o interesse público. Portanto, ele é
protegido até mesmo do Poder Judiciário, que não pode imiscuir-se no mérito administrativo,
isto é, não pode se substituir às escolhas do administrador público.

Essa construção consubstancia o chamado princípio da insindicabilidade do mérito

administrativo, por meio do qual é defeso ao Poder Judiciário imiscuir-se na esfera de
liberdade do administrador público, sob pena de violar a separação de poderes.

Mas, é importante observar que a insindicabilidade é apenas do mérito administrativo.

Em relação aos demais elementos (competência, finalidade e forma), qualquer ato, seja ele
vinculado ou discricionário, está sujeito ao controle de legalidade pelo Poder Judiciário.
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO:

Os atributos do ato administrativos são as suas características próprias, oriundas do

regime jurídico de direito público que os rege. Estão baseados na supremacia do interesse
público e sua indisponibilidade. Com base nisso, a doutrina aponta como atributos do ato
administrativo:

a. Presunção de legitimidade

Todo ato administrativo, quando nasce, presume-se praticado de acordo com a ordem
jurídica. Isso porque a Administração Pública está jungida ao princípio da legalidade, devendo
agir sempre nos estritos termos e limites fixados pela lei e pela Constituição. Trata-se, porém,
de uma presunção relativa, que pode ser ilidida por prova em contrário. Até que venha a ser
suspenso ou invalidado, o ato produz todos os seus efeitos validamente.

Com base nisso, Hely Lopes Meirelles identifica dois principais efeitos que decorrem da
presunção de legitimidade do ato administrativo:

1. A imediata produção de efeitos dos atos administrativos

2. Inversão do ônus da prova para o particular

Para Alexandre Aragão, essa presunção deve passar por uma releitura no atual estágio do
Estado Democrático de Direito. Segundo afirma, a presunção relativa de legitimidade dos atos
administrativos se decompõe em presunção de veracidade, ligada à certeza dos fatos
subjacentes ao ato, e a presunção de legalidade, concernente às razões jurídicas que
amparam o ato.

b. Imperatividade

É o atributo do ato que impõe a coercibilidade para o seu cumprimento. Ele não é
aplicável a todos os atos, mas apenas àqueles cujo conteúdo seja uma ordem administrativa,
com força impositiva. Decorre da própria existência do ato, em virtude da sua presunção de
legitimidade.

c. Autoexecutoriedade

Consiste na possibilidade de certos atos serem executados imediata e diretamente pela

Administração, sem a necessidade de um provimento jurisdicional.

Em regra, a Administração Pública não precisa de um respaldo do Poder Judiciário para

atuar; ela edita o ato e o executa. Mas como toda boa regra, há exceções: multas e
penalidades pecuniárias não são autoexecutáveis. Elas devem ser executadas em processo
judicial. Assim, os atos que atingem o patrimônio não são autoexecutáveis.

Na autoexecutoriedade, a Administração emprega meios diretos de coerção, podendo

se socorrer inclusive de força física para tornar efetivas suas decisões. Assim, multas e
penalidades pecuniárias são, em verdade, meios indiretos de coerção.
 A autoexecutoriedade não está presente em todos os atos, ela decorre de lei ou de
situações de urgência. A autoexecutoriedade afasta o controle jurisdicional prévio do ato
administrativo (isso é chamado de contraditório diferido ou postergado). Não há afastamento
do controle jurisdicional, pois o judiciário é inafastável, existe o afastamento prévio. Se a
pessoa se sentir prejudicada ela pode ir ao Judiciário.

IMPORTANTE: Existe uma exceção da exceção  as penalidades pecuniárias que podem ser
descontadas do contracheque são autoexecutáveis. É o caso de estatutos funcionais que
preveem hipóteses de ressarcimento pelos danos causados pelo agente público. Neste caso, é
possível o desconto em folha, se ordem judicial.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:

 Quanto aos destinatários

a) ato geral: ato abstrato, impessoal, aplicável à coletividade como um todo. Não há
destinatário determinado.

b) ato individual: tem destinatário determinado. Se o ato só tem um destinatário (ex:

nomeação de servidor), será ato individual singular. Se o ato se dirige a mais de um cidadão
determinado (ex: que atinja todos os donos de bar), será individual plúrimo.

Observação: Uma portaria com a nomeação de 300 candidatos é considerado ato individual,
pois há a individualização das pessoas atingidas pelo ato. O ato individual se refere a indivíduos
específicos.

 Quanto ao alcance

a) atos internos: produz efeitos dentro da própria administração. (ex: determinação do horário
de lanche dos servidores da repartição X)

b) atos externos: produz efeitos fora da administração. Estes atos produzem efeitos dentro e
fora da administração (ex: determinação de que um órgão funcionará de 08 às 14h)

 Quanto ao grau de liberdade

a) ato vinculado: preenchidos os requisitos legais, o administrador é obrigado a praticar o ato.

Gera direito subjetivo ao administrado. Não há valoração de conveniência e oportunidade.

b) ato discricionário: há juízo de valor sobre o motivo e o objeto. Analisa a conveniência e

oportunidade. Apesar de ser discricionário, deve observar os limites da lei. O ato discricionário
pode aparecer das seguintes formas:

b.1) a lei apresenta alternativas ao administrador

b.2) a lei estabelece uma competência e não diz como exercer (ex: compete ao
prefeito zelar pelo paisagismo do município)
 b.3) a lei utiliza conceitos vagos ou indeterminados que exigem que o conteúdo seja
preenchido.

IMPORTANTE: No que tange ao controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário, este
controle é possível no que toca à legalidade dos atos. De outro lado, não se admite a análise
de conveniência e oportunidade dos atos administrativos, ou seja, não se pode apreciar o
mérito dos atos discricionários.

 Quanto ao objeto

a) atos de império: aqueles que a administração pratica valendo-se de sua supremacia em face
do particular. Ex: desapropriação.

b) atos de gestão: aqueles que a administração pratica em patamar de igualdade com o

particular.

A doutrina tem criticado essa classificação porque quando a administração pratica atos
em pé de igualdade com o particular, o regime jurídico será o privado, dessa forma, não será
ato administrativo e sim ato da administração.

c) atos de mero expediente: não possui qualquer conteúdo decisório.

 Quanto à formação

a) ato simples: aquele que se torna perfeito e acabado com uma simples manifestação de
vontade.

A manifestação de vontade que depende de um único agente será simples singular. Se

a manifestação da vontade depender de mais de um agente será simples colegiado (ex:
votação no senado).

b) ato composto: depende de mais de uma manifestação da vontade, que acontece dentro de
um mesmo órgão. A primeira manifestação é a principal, a segunda é secundária. Ex: ato
praticado pelo subordinado que depende de visto do superior (efeito prodrômico do ato
administrativo).

c) ato complexo: depende de mais de uma manifestação da vontade, que acontece em órgãos
diferentes, em patamar de igualdade. Ex: nomeação de dirigente de agência reguladora,
senado aprova e presidente nomeia (efeito prodrômico do ato administrativo).

Esse efeito que o primeiro ato causa é chamado de EFEITO PRODRÔMICO, é

exatamente o poder que o primeiro tem de exigir a prática do segundo; é a quebra da inércia.

• Quanto aos efeitos

a) atos constitutivos: Aqueles cuja manifestação jurídica de vontade da Administração faz

nascer um direito para o administrado. Exemplo: autorização de uso e permissão de uso.

b) Atos declaratórios: Aqueles que se limitam a afirmar a existência de um direito.

c) Atos ablatórios ou ablativos: São aqueles atos que restringem os direitos do administrado.
Exemplo: cassação de licença.

IMPORTANTE: Para que o ato administrativo esteja regularmente produzindo efeitos ele
precisa passar por três planos de análise: PERFEIÇÃO, VALIDADE E EFICÁCIA.

1. Ato Perfeito: É aquele que completou as etapas necessárias para sua existência
2. Ato válido: É aquele que está de acordo com a lei
3. Ato eficaz: É aquele que está apto a produzir os seus efeitos

Há ainda os que mencionam o ATO EXEQUÍVEL, que seria aquele apto a produzir os seus
efeitos IMEDIATAMENTE.

MODALIDADES DE ATOS ADMINISTRATIVOS :

a) ATO NORMATIVO: é aquele que vai disciplinar/normatizar, sendo complementar à lei,
buscando sua fiel execução. Trata-se do exercício do poder regulamentar.

b) ATO ORDINATÓRIO: é aquele que vai organizar, que vai escalonar os quadros da
administração. É o exercício do poder hierárquico.

c) ATO ENUNCIATIVO: é aquele que apenas atesta, que certifica uma situação (Ex: parecer).
Não tem conteúdo decisório.

d) ATO NEGOCIAL: é aquele em que há uma coincidência da vontade do poder público com a
vontade do particular (Ex: permissão, autorização, licença).

e) ATO PUNITIVO: aquele que tem no seu conteúdo uma punição. Trata-se do exercício do
poder disciplinar ou do poder de polícia.

CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS :

Durante um longo período o direito administrativo se utilizou da teoria monista (Hely
Lopes Meirelles e Diógenes Gasparini) para explicar as situações de vícios e invalidades em um
determinado ato administrativo. De acordo com essa teoria, diante de uma ilegalidade na
Administração Pública, só caberia uma conduta: a anulação do ato. Não se admitiam institutos
como a decadência e a convalidação, em respeito ao princípio da legalidade.

O problema é que essa teoria monista colocava em risco o princípio da segurança

jurídica, ao permitir a extinção de todos os efeitos produzidos por um ato administrativo, após
o decurso de um longo período.

Nessa esteira, surge a chamada teoria dualista, que, prestigiando o princípio da

segurança jurídica, passa a admitir institutos como a decadência e a convalidação no Direito
Administrativo.

Assim, a teoria dualista passa a admitir as chamadas “sanatórias” do ato

administrativo, entendidas como instrumentos que poderiam ser utilizados para a
preservação dos efeitos de um ato ilegal. Diogo de Figueiredo classifica essas “sanatórias” em
duas espécies:

1) Sanatória involuntária: pressupõe o decurso de certo prazo, independente da vontade da

administração (relaciona-se ao instituto da decadência, encontrada, por exemplo, no art. 54 da
Lei 9784).

L9784, Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.

Exemplo: ato administrativo praticado por um servidor incompetente, o qual a Administração

pretende anular 10 anos depois. Tal vício já estaria sanado por decurso do tempo.

2) Sanatória voluntária: depende da vontade da Administração Pública. Relaciona-se com o

instituto da convalidação, mencionado no art. 55 da Lei 9784.

L9784, Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem
prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração.

Assim, existem alguns vícios que são sanáveis, permitindo a convalidação do ato.
Segundo José dos Santos Carvalho Filho, são três as formas de convalidação do ato
administrativo:

 Ratificação
 Reforma
 Conversão

Os vícios relacionados à competência admitem convalidação, nesse caso chamada de

RATIFICAÇÃO, desde que não se trate de matéria de competência exclusiva, quando a
irregularidade será considerada insanável.
Ex: Ratificação pela autoridade competente, quando o ato é praticado por um agente
incompetente.
No tocante aos vícios relacionados à forma, a convalidação é possível desde que a
mesma não seja considerada essencial à validade do ato.
Ex: Ratificação por escrito de um ato verbal que não observou a formalidade exigida.
Já o objeto admite-se a CONVERSÃO, que é a transformação de um ato inválido em ato
de outra categoria, com efeitos retroativos à data do ato original.
Outra opção no caso do objeto seria a REFORMA, quando se tem um ato
administrativo com dois ou mais objetos, retira-se o objeto viciado e mantém os demais, que
são válidos. A reforma, portanto, só seria cabível para atos administrativos com objetos
plúrimos.
CUIDADO! O instituto da conversão é muito parecido com o da reforma. Naquele, o poder
público inicialmente opera uma reforma, retirando a parte viciada e, posteriormente,
acrescenta outro objeto para o ato, que não era inicialmente previsto.
 Ex: é concedido a um servidor férias e licença. Só que o servidor não tinha preenchido
os requisitos para as férias. Nesse caso, o poder público pode fazer uma reforma: edita um
novo ato administrativo, mantendo a parte válida (a licença) e retirando a parte inválida (as
férias);

Ex: ato administrativo que promove 2 servidores distintos: X, por merecimento e Y,

por antiguidade no cargo. Posteriormente, a administração viu que Y não era o mais antigo na
carreira. Assim, primeiro faz uma reforma, mantendo a parte valida (promoção do servidor X
por merecimento) e retirando a parte inválida (promoção do servidor Y por antiguidade). Mas
também inclui no ato um novo objeto, que é a promoção do servidor Z, que de fato era o mais
antigo.

Sobre o tema, convém transcrever as claras lições de José dos Santos Carvalho Filho:
“Há três formas de convalidação. A primeira é a ratificação. Na definição de MARCELO
CAETANO, “é o acto administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um
acto inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia”. A
autoridade que deve ratificar pode ser a mesma que praticou o ato anterior ou um
superior hierárquico, mas o importante é que a lei lhe haja conferido essa competência
específica. Exemplo: um ato com vício de forma pode ser posteriormente ratificado
com a adoção da forma legal. O mesmo se dá em alguns casos de vício de
competência. Segundo a maioria dos autores, a ratificação é apropriada para
convalidar atos inquinados de vícios extrínsecos, como a competência e a forma, não
se aplicando, contudo, ao motivo, ao objeto e à finalidade.

A segunda é a reforma. Esta forma de aproveitamento admite que novo ato suprima a
parte inválida do ato anterior, mantendo sua parte válida. Exemplo: ato anterior
concedia licença e férias a um servidor; se se verifica depois que não tinha direito à
licença, pratica-se novo ato retirando essa parte do ato anterior e se ratifica a parte
relativa às férias.
A última é a conversão, que se assemelha à reforma. Por meio dela a Administração,
depois de retirar a parte inválida do ato anterior, processa a sua substituição por
uma nova parte, de modo que o novo ato passa a conter a parte válida anterior e uma
nova parte, nascida esta com o ato de aproveitamento. Exemplo: um ato promoveu A e
B por merecimento e antiguidade, respectivamente; verificando após que não deveria
ser B mas C o promovido por antiguidade, pratica novo ato mantendo a promoção de A
(que não teve vício) e insere a de C, retirando a de B, por ser esta inválida.”

De acordo com a doutrina majoritária, NÃO podem ser convalidados vícios nos
elementos motivo e finalidade, tidos como insanáveis. Assim, somente admitiriam sanatória
os vícios nos elementos competência, forma e objeto.

EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:

Segundo José dos Santos, existem cinco formas de extinção dos atos administrativos:

a) extinção natural: é a que decorre do cumprimento normal dos efeitos do ato, findo o qual o
ato deixa de existir.

b) extinção subjetiva: é a que decorre do desaparecimento do sujeito que se beneficiou do ato.

c) extinção objetiva: é a que decorre do desaparecimento do objeto do ato.

d) caducidade: é a extinção que decorre do advento de nova legislação que impede a

permanência do ato.

e) contraposição: consiste na extinção de um ato administrativo válido, em decorrência da

edição de um outro ato posterior cujos efeitos são opostos ao seu (Ex: a exoneração de um
servidor derruba os efeitos de sua nomeação).

f) extinção volitiva: é a que decorre de uma manifestação de vontade. Pode ser de três
espécies

f.1) anulação: é a extinção do ato em virtude de um vício de legalidade. Para Hely

Lopes, ela é sempre obrigatória por força do princípio da legalidade. Já Seabra
Fagundes entende ser possível a sua manutenção, a despeito do vício, quando houver
prevalência do interesse público, o que seria aferido em juízo discricionário. José dos
Santos, a seu turno, possui posição intermediária, segundo a qual a regra é a
invalidação do ato, sendo excepcionalmente possível a sua manutenção, não por uma
discricionariedade, mas porque a única conduta juridicamente viável seria a
manutenção do ato. Haveria, assim, limites à invalidação do ato: 1) decurso do tempo;
e 2) consolidação dos efeitos produzidos, o que alguns autores denominam de teoria
do fato consumado. A anulação decorre, portanto, do controle de legalidade do ato,
podendo ser levada a efeito pelo Poder Judiciário e também pela própria
Administração Pública, por força do princípio da autotutela administrativa. Nesse
sentido,as Súmulas 356 e 473 do STF.

Súmula 356: "A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos”

Súmula 473: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que
os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial”

f.2) revogação: é a extinção em razão do juízo de conveniência e oportunidade do

administrador. Não pode ser feita pelo Poder Judiciário, salvo nos casos em que o ato
decorra dele próprio, no exercício da função atípica administrativa. Seu fundamento é
sempre o interesse público.

Para José dos Santos, são insuscetíveis de revogação:

1. os atos que exauriram os seus efeitos;

2. os atos vinculados, porque em relação a estes o administrador não tem
liberdade de atuação;
3. os atos que geram direitos adquiridos, garantidos por preceito
constitucional (art. 5º, XXXVI, CF);
4. os atos integrativos de um procedimento administrativo, pela simples razão
de que se opera a preclusão do ato anterior pela prática do ato sucessivo;
 5. os denominados meros atos administrativos, como os pareceres, certidões
e atestados.

f.3) cassação: é a extinção que decorre do descumprimento das condições

estabelecidas no ato pelo beneficiário. Trata-se de um ato vinculado, já que a cassação
só pode ocorrer nas hipóteses previstas em lei. Tal ato é ainda um ato sancionatório,
que pune aquele que descumpriu as condições para a subsistência do ato.

 Quais os efeitos operados pela anulação e pela revogação?

A anulação opera efeitos ex tunc, retroagindo à data em que o ato foi praticado. Em
outras palavras, é como se o ato nunca tivesse existido, não produzindo efeitos.

A convalidação também opera efeitos ex tunc, retroagindo à data da prática do ato.

Desse modo, convalidado o ato (Ex: ratificação promovida pela autoridade
competente). É como se o vício também nunca tivesse existido.

Já na revogação, como o ato era válido, produzirá seus regulares efeitos até a data em
que foi revogado pela autoridade competente. Diz, então, que a revogação possui
efeitos “ex nunc” (dali para frente).

ANULAÇÃO REVOGAÇÃO
Vício de Legalidade Análise de conveniência e oportunidade
Efeitos “ex tunc” (retroativos) Efeitos “ex nunc” (dali para frente)