A Desjudicialização Da Execução Civil - Projetos Legislativos em Andamento
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Embora não mais se discuta a inclusão da atividade executiva no âmbito da jurisdição,4 certo é que a
doutrina e jurisprudência atuais reconhecem, aqui e alhures, hipóteses de execução extrajudicial, ou
seja, casos em que a ordem jurídica autoriza a terceiro não integrante do Poder Judiciário a promoção
de atos executivos.5
Na verdade, a desjudicialização não implica negar o caráter jurisdicional do processo de execução. O
procedimento executivo contém, de fato, atividade jurisdicional, inclusive cognitiva, sobre questões
procedimentais ou de mérito, que pode resultar até na formação de coisa julgada.6 Mas, quando se
cogita de desjudicializar a execução, o que, em regra, procura-se é apenas afastar do juiz a atividade
rotineira dos atos executivos, resguardando, porém, sua competência para decidir as questões que
eventualmente possam surgir durante o procedimento. Desse modo, a atividade do juiz deixa de ser
sistemática, passando a apenas eventual, a exemplo do que se dá no direito francês e no direito
português.7
Outrossim, diante do quadro esboçado por José Lebre de Freitas, fácil é concluir que o direito europeu
moderno, se não elimina, por completo, a judicialidade do cumprimento da sentença e da
exequibilidade dos títulos extrajudiciais, pelo menos reduz grandemente a intervenção judicial na
prática do procedimento da execução forçada. Tal intervenção, quase sempre, circunscreve-se às
hipóteses de litígios incidentais surgidos no curso do procedimento executivo.
2.Alguma coisa sobre o modelo francês
Segundo as disposições gerais do Código francês de execução civil, pode-se reconhecer que, com o
escopo de satisfazer exigências de economia processual, os procedimentos executivos são fortemente
orientados a uma desjudicialização que tem permitido valorizar o título executivo, evitando o recurso
sistemático à autoridade jurisdicional, sem prejuízo do respeito à situação do devedor, a quem se
assegura a possibilidade de participar do processo e se defender.8
Desse quadro decorre que, em regra, o desenvolvimento dos atos executivos, promovidos a
requerimento do credor exequente, cabe, basicamente, ao huissier de justice, enquanto a figura do juiz
da execução é mantida ao longe. A intervenção dele só acontece quando haja contestação9 a dirimir, ou
quando surja dificuldade a resolver no curso de execução.
O huissier de justice é um oficial público investido pela lei francesa de amplos e numerosos poderes,
desempenháveis no âmbito do procedimento expropriatório tendente a realizar a responsabilidade
patrimonial do devedor e a realizar a satisfação do direito do credor exequente.10
Entre os principais atos de competência do huissier de justice figuram a notificação dos atos do
procedimento executivo e a realização das operações de saisie.11 Essas medidas denominadas saisies
são numerosas no direito francês e compreendem vários tipos de penhora e constrição de bens
exequíveis dentro do patrimônio do executado, que vão desde a afetação de bens à execução forçada
até sua expropriação para obter os recursos necessários à satisfação do direito exequendo. Podem
compreender também medidas cautelares ou preventivas para resguardar a eficiência da execução
forçada. Compreendem, finalmente, os atos de alienação forçada dos bens constritos na execução por
quantia certa, e o pagamento do crédito do promovente.
3.Alguma coisa sobre o modelo português
Em Portugal, o Novo Código de Processo Civil (Lei 41, de 26.06.2013) conservou a sistemática
instituída anteriormente para a execução forçada. Mesmo mantendo a dualidade de ações para
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condenar e executar, procurou-se dar aos atos executivos uma ligeireza maior, colocando-os fora da
esfera judicial comum na qual o desenvolvimento do processo depende fundamentalmente de atos do
juiz. Na atual concepção do direito português, optou-se por deixar o juiz mais longe das atividades
executivas. Reservou-se-lhe uma tarefa tutelar desempenhada a distância. Sua intervenção não é
sistemática e permanente, mas apenas eventual. A atividade executiva propriamente dita é
desempenhada pelo agente de execução, a quem toca efetuar “citações, notificações, publicações,
consultas de bases de dados, penhoras e seus registros, liquidações e pagamentos” (art. 719º, 1).
Tal como o huissier francês, o agentede execução em Portugal “é um misto de profissional liberal e
funcionário público, cujo estatuto de auxiliar da justiça implica a detenção de poderes de autoridade no
processo executivo”.12 (Grifo do autor)
4.Diretivas da Comunidade Europeia
É fora de dúvida que vários países europeus adotam o sistema da execução civil desjudicializada, em
diferentes níveis e formas, confiando os atos executivos a agentes públicos ou privados, com maior ou
menor autonomia, com ou sem necessidade de prévia autorização do juiz. Isso decorria de tradição e,
mais recentemente, passou a ser objeto de regulamento da Comunidade Europeia.13
Essa tendência, reconhecida como tradicional, com toda certeza se reforçou a partir do posicionamento
da Comissão Europeia que, no Regulamento CE 44/2001, de 23.12.2000, exortou a simplificação e a
harmonização das medidas executivas na Europa, sugerindo a conveniência da utilização de agentes de
execução. Essa sugestão viria a ser formalizada em 2003, por meio da Recomendação Rec (2003)17,
em cujos termos se procedeu à conceituação do agente de execução como “pessoa autorizada pelo
Estado para realizar o processo de execução, independentemente do fato de essa pessoa ser
empregada ou não pelo Estado”.14
Já em 2010, a Comissão Europeia para a Eficiência da Justiça (CEPEJ) viria a publicar o relatório anual
sobre a eficiência e qualidade da justiça, reforçando, no capítulo 13, a Recomendação 17/2003, ao
mesmo tempo em que apresentava dados estatísticos para demonstrar que o status do agente de
execução era privado na maioria dos Estados membros da Comunidade15 (informes reafirmados nas
Recomendações do UIHJ no 4º Africa-Europe Meetings of the Judicial Officers, realizado em Dakar em
2016).
5.A desjudicialização parcial da execução já presente no direito brasileiro
O Brasil, em princípio, não tem um sistema processual civil organizado a partir de uma política de
desjudicialização da execução forçada. Pelo contrário, a tônica do procedimento de cumprimento das
sentenças e de execução dos títulos extrajudiciais é a da estrita judicialidade.
Não obstante esse critério fundamental, o próprio CPC (LGL\2015\1656) acena para a possibilidade de
leis especiais se afastarem do regime codificado, em caráter excepcional. Com efeito, o art. 782, ao
prever que a direção do procedimento executivo compete ao juiz, ressalva que a regra prevalecerá
salvo se a lei não dispuser de modo diverso. Logo, o próprio legislador está prevendo que o sistema
poderá ser, eventualmente, aberto para hipóteses de procedimento executivo não comandado, no todo
ou em parte, pelo juiz.
E vários são os casos em que, diante da necessidade de agilizar o cumprimento de certas obrigações de
interesse público ou social, a lei veio a instituir a execução forçada extrajudicial, sem que a
constitucionalidade de tal procedimento tivesse sido impugnada pelos tribunais. Ainda na vigência da
Constituição anterior, podem ser apontados os seguintes casos de execução extrajudicial em nosso
ordenamento jurídico positivo:
a) Lei 4.591/1964 (LGL\1964\12), que trata da incorporação imobiliária, prevê a possibilidade de leilão
extrajudicial da unidade do promissário comprador inadimplente, independentemente de procedimento
judicial e até mesmo de autorização do juiz (art. 63);
b) Dec.-Lei 70/1966 (LGL\1966\16), que cuida do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), instituiu uma
execução hipotecária, por meio de leilão extrajudicial a cargo de agente fiduciário, nomeado pelos
próprios contratantes, sem depender de procedimento em juízo ou de autorização judicial;
c) Lei 9.514/1997 (LGL\1997\95): no caso de alienação fiduciária de imóvel, em garantia, ocorrida a
inadimplência do fiduciante, a consolidação da propriedade do credor fiduciário ocorre em procedimento
administrativo perante o Registro de Imóveis, ficando o credor autorizado a leiloá-lo, sem depender de
procedimento judicial ou de autorização do juiz (art. 27);
d) Dec.-Lei 911/1969 (LGL\1969\31): nos contratos de alienação fiduciária de coisas móveis, em
garantia, o credor fiduciário fica autorizado, nos casos de inadimplemento do fiduciante, a vender o
bem onerado, para se pagar, independentemente de hasta pública ou de qualquer outra medida judicial
ou extrajudicial (art. 2º).
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É importante registrar que, entre nós, o notável desenvolvimento da indústria de bens de consumo
duráveis e da construção civil de habitação, ocorrido no país a partir da segunda metade do século XX,
deveu-se, na maior parte, à liquidez dos financiamentos acobertados pelas modernas garantias
exequíveis extrajudicialmente, como a alienação fiduciária e a hipoteca da legislação do SFH.
Não se pode deixar de lembrar que o penhor de joias e outros objetos de valor desde o Código
Comercial do Império permite o leilão extrajudicial da garantia, dispensando o processo de Poder
Judiciário, regime que o Código Civil (LGL\2002\400) atual conserva para todos os bens móveis
submetidos a penhor cuja venda amigável pode ocorrer por ato extrajudicial do próprio credor
(art. 1.433, IV).
Em todos esses casos, e muitos outros, nosso direito positivo convive tranquilamente com a execução
civil desjudicializada sem que se possa pensar em quebra do monopólio da jurisdição estatal.
Enfim, o regime constitucional brasileiro não cria uma reserva absoluta da expropriação em favor da
jurisdição, nem a execução forçada de obrigações financeiras figura, por princípio constitucional, entre
os atos integrantes da jurisdição, nem tampouco o direito brasileiro nega a possibilidade de prática de
atos executivos fora dos processos judiciais. Pelo contrário, nosso sistema jurídico processual consagra
e estimula até a própria atividade jurisdicional cognitiva por meio da arbitragem fora do âmbito da
justiça estatal e, desde o século XIX, vem implantando e prestigiando vários mecanismos
procedimentais de execução de obrigações por quantia certa regulados por legislação especial, os quais
são manejáveis fora da jurisdição estatal.
Inadmitir a legitimidade do movimento em prol da ampliação do regime da execução desjudicializada
corresponde, data maxima venia, a um retrocesso histórico cultural, num posicionamento frontal à
evolução e às tendências irrefreáveis do direito comparado, capitaneado pelas experiências positivas
dos países do primeiro mundo mais evoluídos cultural e economicamente.
7.Inocorrência de inconstitucionalidade na execução desjudicializada
Nenhuma razão há para se ver na desjudicialização executiva uma negação da garantia de acesso ao
Poder Judiciário. É que tal acesso é amplo, mas é legalmente subordinado às condições de
procedibilidade, entre as quais, o interesse legítimo, que ocorre somente quando a tutela jurisdicional
pretendida é necessária e adequada. Ora, quando a lei põe à disposição do credor um serviço público
apto a tutelá-lo in concreto, faltar-lhe-á interesse para movimentar a máquina judiciária. Esse
interesse, portanto, somente se configurará quando no curso da execução extrajudicial surgir conflito
de interesses, cuja solução não se comporte nos poderes do agente executivo. Nessa conjuntura, o
sistema de execução desjudicializada não será empecilho ao acesso da parte à tutela jurisdicional, visto
que lhe restará assegurada a submissão do incidente contencioso ao juiz competente.
8.Conclusões
As vantagens mais evidentes da desjudicialização podem ser assim resumidas:
a) os processos judiciais acumulados aos milhões atualmente correspondem, em mais da metade, a
execuções, muitas das quais, em dificuldade ou impossibilidade de conclusão, por ausência de
localização de bens exequíveis;
b) as tarefas práticas de localização de bens a penhorar são de problemático exercício pelos juízos
cíveis, mas são mais facilmente praticáveis por um agente especializado na função executiva, sendo
remunerado exatamente pelo êxito em seu desempenho;
c) transferindo-se o encargo para o agente executivo (um notário especializado) os serviços a seu cargo
serão, naturalmente, mais eficientes, enquanto os encargos dos juízos do Poder Judiciário serão
aliviados de um enorme volume de processos, em benefício da maior disponibilidade de tempo e
condições para enfrentar os processos de cognição, que, na verdade, são os que reclamam a atividade
pacificadora contenciosa;
d) os participantes da execução extrajudicial não ficarão privados, quando necessária, da tutela
jurisdicional, mas ela será muito menos numerosa e não comprometeria os serviços das varas cíveis
comuns, já que poderá ser concentrada numa ou nalgumas varas especializadas (juízo de execução),
como hoje é comum nas comarcas de grande porte, onde existem varas especializadas em questões
oriundas dos Tabelionatos e Registros Públicos;
e) particularmente no caso de ações coletivas, que podem envolver problemas altamente complexos,
máxime no âmbito de soluções técnicas ligadas às peculiaridades do direito público e da engenharia
jurídica, a desjudicialização da execução pode ensejar importantes arranjos dentro da sistemática dos
processos estruturais, de modo a instituir organismos ad hoc diversos dos órgãos comuns do
aparelhamento judicial, capazes de operacionalizar a contento a execução, dentro do clima de
cooperação e eficiência tão caro aos anseios atuais de uma tutela jurisdicional justa e efetiva.
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A se levar em conta a experiência exitosa dos países europeus, muitas são as vantagens significativas
que a desjudicialização da execução civil oferece, tanto para os credores como para o próprio serviço
público a cargo do Poder Judiciário.
Enfim, reconhece-se que:
“a desjudicialização executiva, seguramente, não é, por si só, a solução definitiva e universal para a
morosidade do processo. Todavia, com a mesma segurança, deve ser encarada como remédio funcional
a alguns aspectos deste quadro [isto é, a crise de congestionamento e duração não razoável dos
processos], capaz de funcionar como importante agente do movimento de melhoria e aprimoramento
da tutela jurisdicional.”16
Dificuldades práticas de implantação do novo sistema executivo certamente ocorrerão, mas poderão ser
adequadamente superadas por uma vacatio legis maior, por regulamentação meticulosa a cargo do
CNJ, inclusive por definição de métodos eletrônicos obrigatórios e uniformes, e, mais ainda, por um
plano de implantação progressiva: poder-se-á, por exemplo, escolher-se, a critério do CNJ, as comarcas
de maior porte, onde os Registros de Protesto já contam com estrutura operacional maior, para a
instalação do serviço extrajudicial civil. Dessa experiência se extrairão dados úteis para aprimoramento
procedimental a fim de prosseguir na progressiva implantação do novo sistema executivo. É muito
importante que o CNJ estabeleça modelos padronizados para os principais atos do procedimento. Para
essa regulamentação, será muito útil o aproveitamento da experiência vivenciada pelos países
europeus que já consolidaram, com êxito, a execução civil por agentes executivos por meio de
procedimentos eletrônicos, a exemplo de Portugal. Poder-se-á, também, cogitar de credenciamento de
outros agentes executivos, além do Tabelião de Protesto, nos centros maiores, e da conservação da
execução judicial em pequenas comarcas, onde, a juízo do CNJ, o volume geral de processos não esteja
sofrendo impacto significativo das execuções. O caso não é, assim, de rejeitar os projetos legislativos
atuais e a ideia da desjudicialização, mas de aprimorá-los, naquilo que reclama adequação à realidade
das nossas instituições judiciárias.
Em tempos de economia globalizada, porém, o Brasil não deve e não pode ficar excluído do regime de
liquidez e realizabilidade forçada dos créditos seguido pelos países mais desenvolvidos e mais influentes
na dinâmica do mercado universal.
1 .THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 53. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2020. v. III. n. 2. p. 4-6.
2 .FREITAS, José Lebre de. Ação executiva depois da reforma. 4. ed. Coimbra: Coimbra Ed., 2004.
n. 16. p. 27-28.
3 .FREITAS, José Lebre de. Op. cit., loc. cit.
4 .Entre as normas fundamentais do Código de Processo Civil brasileiro, figura a enunciada no seu
art. 4º, segundo a qual “as partes têm o direito de obter em prazo razoável a solução integral do
mérito, incluída a atividade satisfativa” (g.n.).
5 .LAMÊGO, Guilherme. Execução extrajudicial e arbitragem: proposta para uma execução extrajudicial
arbitral no Brasil. Revista de Processo, São Paulo, v. 286, dez. 2018. p. 506.
6 .GUERRA, Marcelo Lima. Direitos fundamentais e a proteção do credor na execução civil. São Paulo:
Ed. RT, 2003. p. 19; DIDIER JÚNIOR, Fredie. Esboço de uma teoria de execução civil.Revista de
Processo, São Paulo, v. 118, nov.-dez. 2004. p. 17; BEDAQUE, José Roberto dos Santos. In: WAMBIER,
Teresa Arruda Alvim; FUX, Luiz; NERY JÚNIOR, Nelson (Coord.). Cognição e decisões no processo
executivo: Processo e Constituição. Estudos em homenagem ao Prof. José Carlos Barbosa Moreira. São
Paulo: Ed. RT, 2006. p. 371; LAMÊGO, Guilherme. Execução extrajudicial e arbitragem, cit., p. 507.
7 .THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil, cit., p. 5; LAMÊGO, Guilherme.
Op. cit., p. 507-508.
8 .NASCOSI, Alessandro. Il nuovo code des procédures civiles d’exécution in Francia tra esigenze di
rinnovamento e tradizione. Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile, Anno LXVII, nº 3, p. 960,
set/2013.
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9 .A constestation de que fala a lei francesa corresponde aos nossos embargos à execução do título
extrajudicial, ou à impugnação ao cumprimento forçado da sentença (NASCOSI, Alessandro. Op. cit.,
p. 960, nota 19).
10 .PERROT, Roger. Institutions judiciaires. 14. ed. Paris: Montchrestien, 2011. p. 366 ss.
11 .CP (LGL\1940\2)CE, art. L.122-1.
12 .FREITAS, José Lebre de. A ação executiva depois da reforma. 4. ed. Coimbra: Coimbra Ed., 2004.
n. 1.6, p. 27-28.
13 .RIBEIRO, Flávia Pereira. Desjudicialização da execução civil. Tese (Doutorado em Direito) –
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2012. p. 108. A autora pesquisou a execução
na França, Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Hungria, Polônia, Finlândia, Eslováquia, República Checa,
Romênia, Lituânia, Letônia, Inglaterra e, particularmente, deteve-se, com mais detalhes, a analisar o
direito português.
14 .RIBEIRO, Flávia Pereira. Op. cit., p. 110.
15 .Idem.
16 .CILURZO, Luiz Fernando. A desjudicialização na execução por quantia. Dissertação de Mestrado.
Faculdade de Direito. Universidade de São Paulo, p. 219. Disponível em: https://www.teses.usp.br/
teses/disponiveis/2/2137/tde-29082016-122503/publico/
LuizFernandoCilurzoADesjudicializacaoNaExecucaoIntegral.pdf. Acesso em: 20/11/2020.
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