CONCEITO

O Art. 5°, LXXIII da Constituição Federal diz:

“LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a
anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe,
à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência;”
Em outras palavras, todos os cidadãos são capazes de propor uma ação popular sempre
que cogitar que houve alguma ação do poder público que foi nocivo a este.

Segundo Hely Lopes Meirelles:

“é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a
invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados –
ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas
autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com
dinheiros públicos”.

A ação popular tem como maior objetivo proteger direitos difusos, coletivos, ou seja, não é
possível satisfazer apenas um dos detentores dos interesses, mas sim na necessidade de satisfação
do coletivo.

EVOLUÇÃO HISTÓRICA

A ação popular iniciou-se em Roma, onde, segundo Silva (2013, p.465), a origem das ações
populares foi aperfeiçoada na história do direito romano. O nome ação popular originasse do fato
que era delegado ao povo a legalidade para interceder, por qualquer de seus membros, a tutela
jurisdicional de interesse que não lhe pertence, mas sim à coletividade.

Segundo Almeida apud Fernandes, a ação popular tem uma origem remota no direito
romano e uma origem próxima nas Leis Comunais, na Bélgica, em 1937, na França, em 1837.
(2011, p. 327)

No Brasil, ocorreu o surgimento da ação popular no período imperial e início da República,

desejando a defesa de bens de uso comum de todos os cidadãos. Nas subsequentes constituições
brasileiras observa-se que a previsão da ação popular nas cartas magnas de
1824,1934,1946,1967,1968 e 1988, conforme o que segue:

- Constituição de 1824:

“Art. 157”. Por suborno, peita peculato, e concussão haverá contra eles ação Popular, que poderá
ser intentada dentro de ano, e dia pelo próprio queixoso, ou por Qualquer do Povo, guardada a
ordem do Processo estabelecida na Lei.”

 -Constituição de 1934:

“Art. 113 - A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a Inviolabilidade

dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança Individual e à propriedade, nos
termos seguintes:
(...)

(38) Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou “Anulação dos
atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios.”

- Constituição de 1946:

“Art. 141 - A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, a segurança individual e à propriedade,
nos termos seguintes:

(...)

§ 38 - Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de
atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados, dos Municípios das entidades autárquicas e das
sociedades de economia mista.”

- Constituição de 1967:

“Art. 150 - A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no

Pais a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade,

nos termos seguintes:

(...)

§ 31 - Qualquer cidadão será parte legítima para propor ação popular que vise a

anular atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas.”

- Emenda Constitucional nº1, de 1969:

“Art. 153”. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no

País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à Propriedade,

nos termos seguintes:

(...)

§ 31. Qualquer cidadão será parte legítima para propor ação popular que vise a

Anular atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas.”

- Constituição de 1988:

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,

Garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à

vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos

Seguintes:
(...)

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a Anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à Moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural Ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de
custas judiciais e do ônus da “Sucumbência;”

Salienta-se que a ação popular é regulamentada pela lei n ° 4.417 de 1965, modificada na
vigência da Constituição de 1946, podendo registrar antecipadamente não acarretou melhorias como
na Constituição de 1988.

A lei supramencionada acima, visa resguardar o patrimônio e meio ambiente público

conforme artigo 1° da mesma que diz assim:

Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a

declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito
Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades
de economia mista, de sociedades mútuas de seguro nas quais a União
represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais
autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro
público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do
patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União,
do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas
jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
Diferente da carta constitucional de 1988 que expandiu sua proteção, incluindo
também a moralidade administrativa e o meio ambiente. “Com a constituição de
1988, foi ampliado o rol de bens jurídicos cuja tutela processual passou a ser
possível por meio da ação popular, incluindo-se o meio ambiente. Verifica-se,
portanto, uma evolução no instituto, pois originalmente a ação popular aplicava-se
unicamente aos atos lesivos ao erário” (Maria Luiza Machado Granziera.2011, p.
750)

CARACTERÍSTICAS:

A Ação Popular é dividida em preventiva, ocorrera quando for ajuizada antes da efetivação
dos efeitos ofensivos e repressiva quando o objetivo da ação é anular algum ato lesivo, conseguindo
então a reparação aos danos e para reorganizar o que é prejudicial ao patrimônio público.

É importante salientar que a Ação Popular pode ser acionada antes ou depois de te ocorrido
o dano, assegurando uma melhor eficiência para a proteção de todos os direitos aqui estudados.

Temos duas formas básicas para iniciar a proposta da ação popular, sendo elas:

a)      Requisito subjetivo: A ação Popular só poderá ser proposta pelo cidadão

b)      Requisito objetivo: deverá ter algum prejuízo ou uma ameaça de prejuízo ao patrimônio
público, por ilegalidade ou imoralidade.
Podemos observar que o ato além de nocivo ao patrimônio público, deverá ser também ilegal.
Entretanto a própria Constituição menciona que o ato praticado necessitará de ofensa à moralidade
administrativa para que seja utilizado a ação popular. Como podemos ver a seguir:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte:
A Carta Magna correlata que a Moralidade é um dos princípios básicos da Administração Pública, ou
seja, mesmo que o ato seja legal, porém se ferir o princípio da Moralidade, já fundamentaria a
propositura da Ação Popular, independentemente da demonstração da ilegalidade do ato ou do dano
aos cofres ou patrimônio público.

A doutrinadora Maria Sylvia Zanella di Pietro, diz que:

Quanto a imoralidade, sempre houve os que a defendiam como fundamento

suficiente para a ação popular. Hoje, a ideia se reforça pela norma do artigo
37caput, da Constituição, que inclui a moralidade como um dos princípios a que a
Administração Pública está sujeita. Tornar-se-ia letra morta o dispositivo se a
prática de ato imoral não gerasse nulidade do ato Administrativo. Além disso, o
próprio dispositivo concernente à ação popular permite concluir que a imoralidade
se constitui em fundamento autônomo para propositura da ação popular,
independentemente de demonstração de ilegalidade, ao permitir que ela tenha
por objeto anular ato lesivo à moralidade administrativa. (DI PIETRO, 2009).
É importante registrar que os princípios constitucionais terão como incumbência, estar
presentes nos atos administrativos, gerando ruptura da moralidade administrativa em seu
descumprimento.

A Ação Popular não depende da prova da ilegitimidade da prática ato administrativo ou do

dano real causado, tanto aos bens públicos quanto aos cofres públicos, a simples quebra da
moralidade administrativa, qualquer ato que cause dano ao patrimônio histórico ou cultural e
qualquer outra forma que fere o meio ambiente já gera fundamento para o uso do referido remédio
constitucional.

LEGITIMIDADE

A legitimidade ativa pertence ao cidadão, que é um indivíduo beneficiado de capacidade

eleitoral ativa e que não esteja em débito com as suas obrigações eleitorais.

Ocorrera a comprovação do cidadão por intermédio do título de eleitor ou com por meio de
outro documento que comprova a realização das suas obrigações eleitorais.

No Brasil, existe a conjectura que os portugueses equiparados serem cidadãos, conforme o

art. 12, § 1º da nossa Constituição, que demonstra por meio da sua própria condição que os habilita
a exercer esse direito político por intermédio do certificado de equiparação do gozo do direito político
e título de eleitor, temos:
 Art. 12. São brasileiros: (...)
§ 1º Aos portugueses com residência permanente no País, se houver
reciprocidade em favor de brasileiros, serão atribuídos os direitos inerentes ao
brasileiro, salvo os casos previstos nesta Constituição.
Não poderão figurar no polo ativo da ação popular:
a)      os estrangeiros, mesmo residentes no território nacional;
b)      os apátridas;
c)       STF, Súmula número 365: “Pessoa jurídica não tem legitimidade para
propor ação popular”;
d)      brasileiros que estejam com seus direitos políticos suspensos ou cancelado,
nos termos do artigo 15 da CF/88, vejamos:
Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se
dará nos casos de:
I - Cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado;
II - Incapacidade civil absoluta;
III - Condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;
IV - Recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos
termos do art. 5º, VIII;
V - Improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.
e)      O Ministério Público

O Ministério Público atuará como parte pública autônoma, tendo como atribuição, guarda
pela regularidade do decorre do processo e pela correta aplicabilidade da lei, podendo então opinar
pela procedência ou improcedência da ação.

Além disso, poderá operar como substituto e sucessor do autor, na possibilidade deste omitir
ou retirar a ação, caso considere de interesse público o seu prosseguimento, até o julgamento.
Ainda, será responsabilidade do Ministério Público promover a responsabilização dos réus, na esfera
civil ou criminal (se for o caso).

O Ministério Público, tem um papel importante na execução da ação, podendo ter

legitimidade ativa na execução quando ultrapassado 60 dias da publicação da sentença de segunda
instância, sem que o autor ou terceiros possibilite a respectiva execução ou cumprimento de
sentença, desta maneira o representante do Ministério Público tomara a frente da ação e promoverá
a execução nos trinta dias posteriores, sob pena de falta grave, conforme o artigo 16, da lei 4717/65.

É importante salientar que, por ser uma ação constitucional, pode acorrer o autor propor em
qualquer localidade, tendo em vista que a condição de cidadão é nacional.

Para concluir, os indivíduos maiores de dezesseis anos e menores que dezoito anos já
possuem capacidade eleitoral ativa, ou seja, logo poderão ajuizar a ação popular.

Porém, ocorre uma grande divergência entre os doutrinadores acerca deste posicionamento, como
por exemplo, Rodolfo Camargo Mancuso, ele acredita que para definir a legitimidade passiva, temos
como base o artigo 1º e 6º da lei 4717/65, que nos ensina que a ação será proposta contra:

a) Pessoas jurídicas de direito público, cujo patrimônio se procura proteger, bem como suas
entidades autárquicas e qualquer outra pessoa jurídica que utilizem do dinheiro público;
b) Qualquer responsável pelos atos lesivos, podendo ser a autoridade diretamente responsável pelo
ato ou os administradores ou os demais funcionários;

A pessoa jurídica de direito privado ou pública, que é objeto de impugnação, poderá abster
de contestar ou será capaz de atuar ao lado do autor, desde que isso seja de interesse público,
conforme nos ensina o artigo 6º, parágrafo 3º da lei 4717/65

Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as

entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou
administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato
impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os
beneficiários diretos do mesmo.
§ 3º A pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto
de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado
do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo
representante legal ou dirigente.

Por fim, é importante salientar que os Tribunais e as jurisprudências mais recentes

entendem a necessidade de mostrar que o beneficiário do ato lesivo ou ofensivo, contra a
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico ou cultural, terá que
aproveitar diretamente da lesão ou ofensa, sendo que, aquele que for beneficiário de forma remota
ou indiretamente não deverá figurar no polo passivo da ação.

LEGITIMAÇÃO ATIVA
Somente o cidadão, seja o brasileiro nato ou naturalizado, inclusive aquele entre 16 e 18 anos, e
ainda, o português equiparado, no gozo de seus direitos políticos, possuem legitimação
constitucional para a propositura da ação popular. A comprovação da legitimidade será feita com a
juntada do título de eleitor (no caso de brasileiros) ou do certificado de equiparação imposto dos
direitos civis e políticos e título de eleitor (no caso do português equiparado).
LEGITIMAÇÃO PASSIVA
Os sujeitos passivos da ação popular são diversos, prevendo a Lei nº 4717/65, em seu Art. 6º, § 2º,
a obrigatoriedade da citação das pessoas jurídicas públicas, tanto da administração direta quanto da
indireta, inclusive das empresas públicas e das sociedades de economia mista ou privadas, em
nome das quais foi praticado o ato a ser anulado, e mais as autoridades funcionários ou
administradores que houverem autorizado aprovado ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou
firmado o contrato impugnado, ou que, por omissos, tiverem dado oportunidade a lesão, como
também, os beneficiários diretos do mesmo ato ou contrato.
NAUREZA JURIDICA

Destaca-se na natureza jurídica dupla da ação popular, que se trata de um direito constitucional
político de participação e fiscalização direta da Administração Pública.

“Sob esse aspecto é uma garantia constitucional política. Revelando-se como

uma forma de participação do cidadão na vida pública, no exercício de uma
função que lhe pertence primariamente. Ela dá a oportunidade de cidadão exercer
diretamente a função fiscalizadora, que, por regra, é feita por meio de seus
representantes nas casas legislativas. ” (Silva. 2005, p466)
Consoante ao artigo 1º, § único da CF/88 a ação popular tem como foco o exercício pleno da
cidadania como forma de efetivação, através do poder judiciário, no estado democrático de direito.

“Contudo ela se manifesta como uma garantia coletiva na medida em que o autor popular
invoca a atividade jurisdicional, por meio dela, na defesa da coisa pública, visando à tutela
de interesses coletivos, não de interesses pessoal. ” Silva (2005, p.466).
Com a ação popular sendo remédio constitucional e previsto na CF/88, onde o cidadão se
veste de autonomia:

“considerando-se o caráter marcadamente público dessa ação constitucional, o

autor está, em princípio, isento de custas judiciais e de ônus da sucumbência,
salvo comprovada má-fé (art. 5º, LXXIII, DA CF/88). A ação popular é um
instrumento típico da cidadania e somente pode ser proposta pelo cidadão, aqui
entendido como aquele que não apresente pendências no que concerne às
obrigações cívicas, militares e eleitorais que, por lei, sejam exigíveis”
(Mendes,2014, p. 497).
BEM JURÍDICO TUTELADO

Como já se encontra registrado, a ação popular é o meio constitucional posto à disposição

do cidadão brasileiro para promover a defesa dos interesses coletivos, constituindo uma das formas
de exercício da soberania popular em face do Estado. Permitindo-se, por intermédio dela, a fiscalizar
o Poder Público por parte da população.
Sobre os direitos tutelados, vale relembrar a classificação dos direitos constitucionais
segundo a doutrina majoritária.
Em um primeiro momento, tivemos os direitos de primeira geração, aí incluídos os direitos
civis e políticos, considerando-se como tais os direitos individuais, onde prevalece o interesse
pessoal.
Numa segunda oportunidade apontam os direitos de segunda geração, os quais reivindicam
uma postura positiva do Estado, Uma vez que correspondem aos direitos sociais, econômicos e
culturais, tanto em sua forma individual quanto coletiva, sendo premente a atividade do Estado no
que diz respeito à eliminação das grandes carências existentes na sociedade. 
Para finalizarmos este tema, temos os direitos de terceira geração, que são os frutos do
mundo globalizado, que enfoca o homem na sua relação com seus pares, interagindo com seus
semelhantes, inclusive os de outros países e ultrapassando os limites fronteiriços e geográficos para
proteger a paz no mundo, o patrimônio comum da humanidade, o meio ambiente, o desenvolvimento
dos países pobres, etc.
São conhecidos como direitos de solidariedade ou de fraternidade. 
Repise-se que a ação popular tem por fim proteger os interesses públicos (ou coletivos),
sendo que o que vai determinar se o interesse é público ou individual é a predominância do
elemento pessoal ou público. Tem-se, desse modo, que a ação popular tutela, principalmente, os
direitos de segunda e terceira geração, que abarcam majoritariamente os interesses da coletividade. 
Segundo se depreende do texto constitucional, o objeto da ação popular é o ato lesivo ao
patrimônio público e a sua finalidade é obter a invalidação deste nas esferas federal, estadual e
municipal, seja ele emanado da administração pública direta ou de suas autarquias, entidades
paraestatais e pessoas jurídicas patrocinadas com a verba pública. 
Além do mais, releva consignar que a ação popular poderá ter tanto fins preventivos quanto
repressivos da atividade, pelo que sempre será possível a suspensão liminar do ato impugnado,
visando à preservação dos superiores interesses da coletividade. 
Quanto ao caráter repressivo da ação, nota-se que ela poderá ser ajuizada anteriormente à
produção do efeito lesivo, ao passo que como meio repressivo, poderá ser intentada após a
consumação da lesão, como forma de reparação do dano causado.  
REQUISITOS

Como já foi citado anteriormente, poderá ser proposta somente por:

Cidadão brasileiro que estiver em débito com os seus direitos políticos. Porém os
inalistáveis, os partidos políticos, as entidades de classe e qualquer pessoa jurídica não têm
qualidade para propor ação popular.

Ilegalidade ou ilegitimidade do ato impugnado, que nada mais é que a existência de uma
manifestação ilegal da Administração, que, poderá ser de natureza comissiva ou omissiva. O ato
atacado precisa ser ilegal, contrário ao Direito, infringente das normas legais específicas que
regulam sua prática, ou destoante dos princípios gerais que norteiam a atuação da Administração
Pública (moralidade, impessoalidade, publicidade etc.).

Por fim temos a lesividade do ato que é todo aquele que desfalca o erário da Administração,
que atinge a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural. Observe-
se que a ação popular também alcança aqueles atos que ferem a moralidade administrativa. Assim,
mesmo à míngua de lesão patrimonial, comprovada a ofensa à moralidade administrativa, teremos
motivo para a propositura da ação.

HIPÓTESE DE CABIMENTO

O cabimento para darmos início a ação popular é o conjunto de condições que, uma vez
preenchidas, permitirão o ajuizamento da demanda. O termo refere-se ao domínio de atuação desse
requerimento especial, à sua aceitação pelo Poder Judiciário, à sua justificativa.

A Lei nº 4.717/1965, que regula a ação popular, estabelece no art. 1º que:

‘’ Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração

de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos
Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia
mista, de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os
segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de
instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja
concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita ânua, de
empresas incorporadas ao patrimônio Revista da SJRJ, Rio de Janeiro, n. 27, p.
107-117, 2010 p. 111 Direito Constitucional, Administrativo e Propriedade
 Industrial da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de
quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.’’
A CF88, ao receber a ação popular, estabelece no inciso LXXIII do art. 5º os termos
essenciais para o cabimento do requerimento: “Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe,
à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.

Hely Lopes Meirelles (2007, p. 123-124) narra o cabimento do requerimento ao defini-lo

como “o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos
ou contratos administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal,
estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas
subvencionadas com dinheiros públicos”.

Para Humberto Theodoro Jr., (2008, p. 535) “Da previsão constitucional, extraem-se três
requisitos para a admissibilidade da ação popular: a) a condição de cidadão brasileiro, por parte de
quem se disponha a aforá-la; b) a ilegalidade do ato a invalidar; e c) a lesividade do ato para o
patrimônio público”.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 787), acerca do tema, assevera: “É a ação civil pela
qual qualquer cidadão pode pleitear a invalidação de atos praticados pelo poder público ou
entidades de que participe, lesivos ao patrimônio público, ao meio ambiente, à moralidade
administrativa ou ao patrimônio histórico e cultural, bem como a condenação por perdas e danos dos
responsáveis pela lesão”.

Trata-se de um “direito político de participação no poder, na vontade e nos assuntos do

Estado, por ser expressão de direito próprio dos cidadãos ao bem coletivo”, nas palavras de
Guilherme Amorim Couto da Silva (2007, p. 8-9).

Para Wesley Newcomb Hohfeld (1917, p. 710-770), “a ideia de direitos corresponde com a
de deveres”. Ou seja: em qualquer uma das suas manifestações, apenas haverá o autêntico direitos
quando houver deveres a eles correlatos. Aplicando esse entendimento, o direito político do cidadão
ao eleger corresponde a um dever de fiscalizar.

No entender de Rodolfo de Camargo Mancuso (2008, p. 84), a ação popular deve ser
tomada no seu sentido mais estrito, constitucional. Isto é, trata-se de um “instrumento processual
cujos contornos vêm marcados no art. 5º, LXIII, da CF, a que corresponde o regime processual –
procedimental da Lei nº 4.717/65, com as alterações trazidas pela legislação superveniente”. Com
base nos autores citados, no texto constitucional e na lei especial, pode-se conceituar ação popular
como a medida excepcional judicial destinada ao exercício da democracia participativa, na qual o
cidadão brasileiro, no uso de seus direitos civis e políticos, tenciona a anulação de atos ou contratos
administrativos ilegais ou lesivos ao p. 112 Revista da SJRJ, Rio de Janeiro, n. 27, p. 107-117, 2010
Direito Constitucional, Administrativo e Propriedade Industrial patrimônio público, à moralidade3
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, contra a administração pública
ou entidade na qual o Estado participe.

Portanto, entende-se que, para o cabimento da ação popular, devem estar presentes as
condições exigidas para o manejo desse importante remédio constitucional, como a qualidade de
cidadania e a junção de ilegalidade e/ou lesividade do ato administrativo perante o patrimônio
público. Vamos, a seguir, definir cada um desses requisitos.

POLO ATIVO E PASSIVO

A Ação Popular permite em seu polo ativo como regra a participação de qualquer cidadão
brasileiro e elenca no polo passivo a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, as
entidades autárquicas, as sociedades de economia mista, as sociedades mútuas nas quais a
União represente os segurados ausentes, as empresas públicas, as de serviços sociais
autônomos, as instituições ou fundações, conforme o artigo 1º, caput, da Lei 4.717/65.

FUNÇÕES DOS LEGITIMADOS

O ART 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que “qualquer cidadão é parte legítima
para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material,
moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe.”

COMPETÊNCIA

Pela origem do ato a ser anulado que é definida a competência para processar e julgar a ação
popular.

Partindo desse princípio temos:

a) Se o ato impugnado foi realizado, aprovado ou ratificado por autoridade, funcionário ou

administrador de órgão da União e de suas entidades ou por ela subvencionado, a
competência será do juiz federal da Seção Judiciária em que se consumou o ato;
b) Se o ato impugnado foi produzido por órgão, repartição, serviço ou entidade do Estado ou
por ele subvencionado, a competência será do juiz estadual que a organização judiciária do
Estado indicar;
c) Se o ato impugnado foi produzido por órgão, repartição, serviço ou entidade de Município ou
por este subvencionado, a competência será do juiz estadual da comarca a que o Município
interessado pertencer, de acordo com a organização judiciária do Estado;
d) Se a ação interessar simultaneamente à União e a qualquer outra pessoa ou entidade, será
competente o juiz das causas da União (Justiça Federal).

CUSTAS PROCESSUAIS
Na ação popular quando comprovado a má-fé o autor ficará inseto das custas judiciarias e do ônus
da sucumbência, como consta na nossa constituição art. 5°, LXXIII.

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a
anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe,
à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do
ônus da sucumbência;
A isenção constitucional em favor do autor quando a pretensão popular for julgada improcedente,
não pode ser confundida com a obrigação do arguido de remunerar se a pretensão for procedente.
Aparentemente, a indenização constitucional beneficia o autor da ação coletiva se julgada
improcedente e desde que não aja de má-fé na propositura da ação coletiva. Foi um meio
encontrado pelo legislador constituinte para estimular o controle popular sobre a gestão dos bens
públicos, instituindo a livre ação (não há pagamento de taxas e custas nos julgamentos) e isenção
do ônus de sucumbir, no caso dessa ação popular.

Diante dos réus obviamente, não é necessário falar em isenção do ônus de sucumbir: se a ação
coletiva for considerada procedente, eles serão sentenciados a reembolsar as despesas incorridas
pelo autor bem como as despesas.

FUNDAMENTOS JURIDICOS

A ação popular está fundamentada na lei (Lei nº 4.717, de 1965) tendo como foco regula a previsão
constitucional de ações que podem ser iniciadas por pessoas do povo, com objetivo de anular algum
ato da administração pública que tenha causado danos aos cofres do governo ou a patrimônio
público, seja na esfera Federal, Estadual ou Municipal.

PROCEDIMENTO COMPLETO DA TRAMITAÇÃO

O procedimento da ação popular segue o rito ordinário, com algumas modificações, como
informaremos a seguir.

Ao despachar a inicial, o juiz:

- Ordenará a citação de todos os responsáveis pelo ato impugnado e a intimação do Ministério

Público.

- Em conseguinte requisitará os documentos necessários, marcando o prazo de quinze a trinta dias

para atendimento.

- Logo após, ordenará a citação pessoal dos que praticaram o ato e a citação edital r nominal dos
beneficiários, se o autor assim requerer.

- E por fim decidirá sobre a suspenção liminar do ato impugnado, se for pedida;

Uma vez citada, a pessoa jurídica interessada na demanda poderá contestar, abster-se de contestar
ou encampar expressamente o pedido da inicial.
Tendo como prazo para contestação de 20 (vinte) dias, prorrogável por mais vinte, a requerimento
dos interessados, se difícil a obtenção da prova documental.

MEDIDA LIMINAR EM AÇÃO POPULAR

A Lei admite expressamente a concessão de liminares em ação popular, tendo como objetivo à
imediata sustação do ato impugnado até que o mérito da causa seja considerado.

CASSAÇÃO DA LIMINAR EM AÇÃO POPULAR

A liminar concedida na ação popular proposta contra o Poder Público poderá ser cassada
(suspensa) pelo Presidente do Tribunal competente para o conhecimento do respectivo recurso,
mediante despacho fundamentado, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de
direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e
para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública.

O Presidente do Tribunal, tem cinco dias para ouvir previamente o autor e o Ministério Público
quando da apreciação do pedido de cassação de liminar.

SENTENÇA

A sentença na ação popular é de natureza preponderantemente negativa constitutiva (ou

desconstitutiva, pois visa a desconstituir o ato impugnado, ilegal e lesivo ao patrimônio público).

Porém, a sentença pode ter, subsidiariamente, efeito condenatório, o que tem levado parte da
doutrina a denominá-la de desconstitutiva-condenatória (Alexandre de Moraes).

Se for julgada procedente a ação, o juiz deve:

a) decretará a invalidade do ato impugnado;

b) determinará as restituições devidas, condenando ao pagamento de perdas e danos os

responsáveis pela prática do ato e os beneficiários de seus efeitos;

c) condenará os réus ao pagamento das custas e despesas com a ação, bem como dos honorários
do advogado do autor da ação; Como se vê, a sentença cuida de três aspectos distintos, a saber:

1º) do ato impugnado, declarando sua invalidade;

2º) dos responsáveis pela prática do ato (réus), responsabilizando-os pela reparação do dano;

3º) dos beneficiários do ato (co-réus), também solidariamente responsáveis pela reparação do dano.
Somente ficará para ser apurada em ação específica (ação regressiva) a responsabilidade dos
eventuais servidores envolvidos, que não tiverem integrado a ação popular, pois a apuração dessa
responsabilidade depende da comprovação de culpa ou dolo, nos estritos termos do art. 37, § 6º, da
Carta da República.
Com a invalidação do ato impugnado, a condenação abrangerá as indenizações devidas, as custas
e despesas com a ação realizadas pelo autor, bem assim os honorários de seu advogado (ônus de
sucumbência.

CONDENAÇÃO DE NATUREZA CRIMINAL

A sentença em ação popular é de natureza tipicamente civil, não comportando condenação de

índole política, administrativa ou criminal. Significa dizer que, além da decretação da invalidade do
ato ou contrato impugnado e das reparações civis devidas, a sentença em ação popular não poderá
impor nenhuma outra sanção aos réus.

Assim, se ao final da ação popular restar comprovada alguma violação de norma penal ou
disciplinar, a que a lei comine pena nessas esferas, o juiz determinará, de ofício, a remessa de
peças processuais ao Ministério Público, para a instauração da persecução penal devida, e à
autoridade a quem competir a aplicação da punição, se for o caso de penalidade administrativa
(pena de demissão de servidor, por exemplo).

RECURSOS

As sentenças proferidas em ação popular são passíveis de recurso de ofício e apelação voluntária,
com efeito suspensivo.

DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO

O recurso de ofício só será interposto quando a sentença concluir pela improcedência ou pela
carência da ação. Como se vê, a hipótese é diametralmente contrária ao que ocorre no mandado de
segurança, em que o recurso de ofício só é interposto quando a segurança é concedida.

Enfim no mandado de segurança, temos o duplo grau de jurisdição obrigatório quando a ação é
julgada procedente (sentenças concessivas da segurança);

Já na ação popular, temos o duplo de jurisdição obrigatório quando a sentença reconhece a

improcedência da ação (ou sua carência).

Conforme ensina o Prof. Hely Lopes Meirelles, “O recurso de ofício só será interposto quando a
sentença concluir pela improcedência ou pela carência da ação. Inverteu-se, assim, a tradicional
orientação desse recurso (que nas outras ações é interposto quando julgadas procedentes), para a
melhor preservação do interesse público, visto que a rejeição da ação popular é que poderá
prejudicar o patrimônio da coletividade, lesado pelo ato impugnado”.

O recurso de ofício é manifestado por meio de simples declaração do juiz na conclusão da sentença
(geralmente com os seguintes dizeres: “sentença sujeita ao duplo grau de jurisdição”).
Entretanto, caso o juiz prolator da sentença se omita, deverá o Tribunal avocar o processo,
considerando o recurso interposto, e reapreciar o mérito do julgamento inferior que deu pela
improcedência ou pela carência da ação popular.

APELAÇÃO

A apelação voluntária é cabível tanto da sentença que julgar procedente ou improcedente a ação,
quanto da que decidir pela sua carência. A apelação em ação popular tem sempre efeito suspensivo
e seguirá o trâmite comum, previsto no Código de Processo Civil (CPC).

Nesse ponto, o processo da ação popular também se distingue do de mandado de segurança pois
neste a apelação possui efeito meramente devolutivo, na ação popular a apelação é dotada de efeito
suspensivo.

OUTROS RECURSOS

As decisões interlocutórias são passíveis de agravo de instrumento.

No caso de concessão de medida liminar, cabe pedido de cassação dirigido ao Presidente do

Tribunal competente para a apreciação do recurso de mérito.

No mais, as decisões e despachos interlocutórios em ação popular ficam sujeitos a todos os

recursos do Código de Processo Civil, desde que presentes os pressupostos para sua interposição.

COISA JULGADA

Nem toda sentença definitiva proferida em ação popular produz coisa julgada. Há necessidade de se
averiguar se houve ou não exame do mérito da ação, conforme expendido a seguir.

Na prolação da sentença definitiva na ação popular, poderemos ter o seguinte:

a) a sentença julga procedente a ação, com exame do mérito;

b) a sentença julga improcedente a ação, com exame de mérito;

c) a sentença julga improcedente a ação, por deficiência de provas (sem exame do mérito).

Nos dois primeiros casos, em que a sentença decide sobre o mérito, há efeito da coisa julgada,
oponível erga omnes. Se há coisa julgada, significa dizer que não poder ser admitido outro processo
com o mesmo fundamento e assunto, mesmo que tenha sido proposto por outro cidadão. Se
proposto, poderá o réu alegar coisa julgada, para o não conhecimento da nova ação popular.

No entanto, no terceiro caso, como a sentença não examinou o mérito da ação, não há que se falar
em coisa julgada e, podendo, portanto, ser proposta nova ação com os mesmos fundamentos, caso
sejam apresentadas novas provas.

AÇÃO POPULAR PROPOSTA POR PESSOA FÍSICA PARA ANULAR CLÁUSULAS DE ACORDO
COLETIVO DE TRABALHO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO DO PROCESSO.
Consoante inteligência dos arts. 5º, LXXII, da CF e 1º da Lei 4.717/65, são hipóteses de cabimento
da ação popular: 1) a anulação de ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe; 2) a anulação de ato lesivo à moralidade administrativa; e 3) a anulação de ato lesivo ao
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Observe-se que o art. 1º, caput, da Lei
4.717/65, exige como fundamento para a propositura da ação popular a ocorrência de lesividade
ao patrimônio público; e o parágrafo 1º do mesmo artigo define patrimônio público como "os bens e
direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico". Denota-se, assim, que não
cabe ação popular para questionar cláusula de acordo coletivo ou para combater direito individual
e social de natureza trabalhista criado por instrumento normativo autônomo. A ação popular é
cabível apenas para combater atos lesivos ao patrimônio das entidades estatais especificadas no
art. 1º da Lei 4.717/65, nele encartados os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético,
histórico ou turístico. Ou seja, o objeto mediato da ação popular é sempre o patrimônio das
entidades públicas, não se confundindo com o patrimônio público genericamente considerado, no
qual se incluem os interesses coletivos e individuais homogêneos de caráter trabalhista. Portanto,
conclui-se que norma coletiva autônoma que estabelece condição laboral, ainda que induza uma
possível violação de direito individual e social trabalhista, não pode ser combatida pela ação
popular, que não é ferramenta hábil a tutelar qualquer espécie de direito material coletivo, pois tem
um objeto restrito e legalmente previsto. Os interesses supostamente violados pelas cláusulas
negociadas podem ser questionados e eventualmente revertidos por outros instrumentos jurídicos;
porém não por meio de ação popular. Em face do exposto, e reconhecendo, de ofício, a
inadequação da via jurídica utilizada, extingue-se o processo, sem resolução do mérito, com fulcro
no art. 267, IV, combinado com o art. 295, V, do CPC .

(TST - AgR-Pet: XXXXX20135010038, Data de Julgamento: 08/06/2015, Data de Publicação:

DEJT 19/06/2015)