Poderes Administrativos
Poderes Administrativos
Poderes Administrativos
IV – PODERES ADMINISTRATIVOS
1. A atividade administrativa.
CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO:
Administrar (lato sensu) é gerir interesses segundo a lei, a moral e a
finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias. Se os bens são
individuais, realiza-se a administração particular, o administrador recebe do
proprietário as ordens e instruções de como administrar as suas coisas. Se da
coletividade, realiza-se a administração pública e, nela, as ordens e instruções
vem das leis e regulamentos.
Administração pública é a gestão de bens e interesses qualificados da
comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do
Direito e da Moral, visando o bem comum.
Como cediço, a palavra administração traz em si a idéia de zelo e
conservação de bens e interesses alheios, ao passo que a palavra propriedade
importa na idéia de disponibilidade e alienação. O administrador conserva e
eventual alienação depende de expressa autorização e outorga de poderes. Essa
outorga na Administração Pública deve vir expressa em lei!
Nesse sentido, é oportuno diferenciarmos os atos da administração em:
- atos de império→ ordem ou decisão coativa da Administração
(desapropriação);
- atos de gestão→ ordena a conduta interna dos servidores ou cria direitos
e obrigações entre ela e seus administrados (provimento de cargo, contratos em
geral);
- atos de expediente→ preparo e movimentação de processos (despachos
rotineiros)
Para a prática desses atos (principalmente os de império e os de gestão) o
agente deve ter investidura e competência legais.
NATUREZA E FINS DA ADMINISTRAÇÃO:
A natureza da atividade administrativa é de um múnus público para quem
a exerce, isto é, de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos
bens, serviços e interesses da coletividade. Que exerce atividade administrativa
tem um múnus (encargo de defender, conservar e aprimorar os bens, serviços e
interesses da coletividade).
O fim da administração pública é o bem comum da coletividade
administrada. É a defesa do interesse público, assim entendidas aquelas
aspirações licitamente almejadas por toda comunidade administrada, ou por
uma parte expressiva dela. Ilícito e imoral é o ato que contrarie o interesse da
coletividade.
O fim e não a vontade do administrador domina todas as formas de
administração, sendo que a atividade administrativa supõe a preexistência de uma
regra jurídica reconhecendo-lhe a finalidade própria. Assim, a atividade
administrativa SE SUBMETE AOS PRECEITOS DA LEI.
O agente do Poder Público NÃO TEM LIBERDADE, não pode deixar de
cumprir os deveres que a lei lhe impõe, nem renunciar parcela de poderes e
prerrogativas que lhes são conferidos. Os poderes, deveres e prerrogativas NÃO
SÃO DO AGENTE e SIM, são CARACTERÍSTICAS A SEREM UTILIZADAS
EM BENEFÍCIO DA COLETIVIDADE ADMINISTRADA.
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Qdo o TJSP afirma que “as normas urbanísticas são de ordem pública, cogentes, sem que se possa
contrapor direito adquirido” deve-se observar que esses julgados abordaram, na verdade, os efeitos
futuros da lei nova, não os efeitos jurídicos produzidos no passado, pois estes, em face da garantia do dto
adquirido devem ser respeitados, logo, licença para construir com obra iniciada, é certo que a lei nova não
se aplica, havendo dto adquirido decorrente de efeito jurídico produzido no passado sob a égide da lei
anterior.
Os limites são demarcados pelo interesse social em conciliação com os
direitos fundamentais do indivíduo assegurados na CF. Fruição dos dtos de cada
um X os interesses da coletividade. Por ex. a propriedade não é mais um dto
individual, é função social do detentor do bem.
O poder de polícia é ATO DISCRICIONÁRIO???
Hely Lopes→ é ato discricionário e, por isso, a norma não trata
minuciosamente o modo e as condições da prática de ato de polícia. Isso é
confiado ao prudente critério do administrador. No caso de abuso, o ato é
corrigível pela via judicial, como qq outro ato administrativo.
Celso→ apenas em sentido amplo é possível entender-se o poder de
polícia como discricionário (apenas qdo imposto por lei). Em sentido estrito e
considerando os atos administrativos que gozam de poder de polícia (licenças,
autorizações etc.) chegamos a conclusão que a polícia administrativa se expressa
ora através de atos no exercício de competência discricionária, ora através de atos
vinculados. Autorizações são atos que decorrem do poder de polícia e são atos
discricionários (porte de arma). As licenças são atos que também decorrem do
poder de polícia mas são vinculados (licença de edificação).
IX – Delegação de atos de polícia.
Celso→ salvo hipóteses excepecionalíssimas (poderes outorgados a
comandantes de navios), NÃO EXISTE DELEGAÇÃO DE ATO DE POLÍCIA
A PARTICULAR E NEM POSSIBILIDADE QUE ESSE O EXERÇA A
TÍTULO CONTRATUAL. Pode haver, entretanto, habilitação de particular à
prática de ATO MATERIAL PREPARATÓRIO OU SUCESSIVO à ato de
polícia da Administração Pública.
Hely→ no contrato de concessão, o concessionário poderá executar
desapropriações, exercer poder de polícia, instituir servidões administrativas
todas as vezes que o contrato prever. Logo, os atos do concessionário, em regra,
são atos de direito privado mas, nessas hipóteses, o concessionário pratica ato
administrativo passíveis de Mandado de Segurança, de improbidade
administrativa.
X – Atributos específicos.
O Poder de polícia possui ATRIBUTOS ESPECÍFICOS, quais sejam:
a) discricionariedade (desde que o ato de polícia administrativa se
contenha nos limites legais e a autoridade se mantenha na faixa de opção que lhe
é atribuída, a discricionariedade é legítima, logo, se a lei permite a apreensão de
mercadorias deterioradas e a sua inutilização pela autoridade sanitária, esta pode
apreender e inutilizar os gêneros imprestáveis para alimentação, a seu juízo. O
ato de polícia pode passar a ser vinculado se a lei estabelecer o modo e a forma
se sua realização);
b) auto-executoriedade (faculdade de a Administração decidir e executar
diretamente sua decisão por seus próprios meios, sem intervenção do
Judiciário, impondo medidas ou sanções de polícia administrativa necessárias à
contenção das atividades anti-sociais que ela visa obstar.
Isso é possível se ocorrer uma das 3 hipóteses:
- qdo a lei expressamente autorizar;
- qdo a adoção da medida for urgente para a defesa do interesse público;
- qdo inexistir outra via capaz de afastar a situação nociva para a
sociedade.
Caso o particular se sinta lesado, ele, sim, poderá reclamar perante o
Judiciário. Por ex., medicamentos fora da validade, taxis com taxímetros
fraudados, peça obscena, edificação irregular, a Prefeitura pode embargar a obra
diretamente, sem o Poder Judiciário, podendo até vir a promover a sua
demolição, se for o caso3) e;
c) coercibilidade (é a imposição coativa das medidas adotadas pela
Administração, sendo imperativa, ou seja, obrigatória para seu destinatário,
admitindo até o emprego de força pública).
XI – Requisitos do ato de polícia.
Os requisitos de validade do ato de polícia são competência, forma,
finalidade + proporcionalidade da sanção (infração cometida X sanção
aplicada) e legalidade dos meios empregados (legítimos, humanos e
compatíveis – proporcionais - com a urgência da situação).
XII – Polícia administrativa geral e polícia administrativa especial.
→ poder de polícia administrativa geral: cuida genericamente da
segurança, da salubridade e da moralidade públicas
→ poder de polícia administrativa especial: setores específicos da
atividade humana.. Ex.: Polícia de caça, polícia de pesca, polícia florestal, polícia
sanitária etc. Nesta modalidade, podemos exemplificar a POLÍCIA
SANITÁRIA. No nosso sistema constitucional os assuntos saúde e assistência
pública ficam sujeitos à tríplice regulamentação federal, estadual e municipal por
interessarem simultaneamente a todas as entidades estatais (art. 23, II da CF –
compete a União, Estados e Municípios – competência executiva) ressaltando
que todo serviço público de saúde deverão integrar um “Sistema Único de Saúde
– SUS”. Assim, temos normas gerais de defesa e proteção à saúde (norma
federal imposta à União, DF, Estados e Municípios cujas regras possibilitam a
ação conjugada e uniforme de todas as entidades estatais em prol da salubridade
pública – lei federal 8.080/90. Há, também, a competência legislativa concorrente
com os Estados, desde que haja lei complementar autorizadora. Nos aspectos de
interesse local, cabe aos Municípios legislar, suplementarmente à legislação
federal e estadual. Portanto, temos a AGENCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA
SANITÁRIA, entidade executiva vinculada ao Ministério da Saúde, criada como
autarquia sob regime especial, com independência administrativa, estabilidade de
seus dirigentes e autonomia financeira, com poder normativo; a AGENCIA
NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR, autarquia de regime especial, órgão
de regulamentação, normatização, controle e fiscalização das atividades que
garantam assistência suplementar à saúde; os CÓDIGOS SANITÁRIOS
ESTADUAIS, que visam complementar ou suprimir a legislação federal; e os
REGULAMENTOS SANITÁRIOS MUNICIPAIS que tem por objetivo
principal o controle técnico-funcional das edificações particulares e dos recintos
públicos, bem como dos gêneros alimentícios destinados ao consumo local,
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A auto-executoriedade é diferente de punição sumária e sem defesa. Esta última apenas é legítima em
situações emergenciais (risco a segurança ou a saúde pública) ou em caso de flagrante (que deve ser
comprovada pelo auto de infração). Nos demais casos, mesmo havendo auto-executoriedade, é necessária
a instauração de processo administrativo, com plenitude de defesa, para a validade da sanção imposta.
devendo constar as condições em que o proprietário pode construir, visando à
segurança e à higiene das edificações. Os projetos de edificação dependerão de
aprovação da Prefeitura, do “habite-se”.
Cabe, ainda, ressaltar que o policiamento sanitário se estende também aos
elementos da natureza – água, ar e terra – o que denominamos de proteção
ambiental.
XIII – Competência para produzir atos de polícia.
Há competências exclusivas e concorrentes entre os entes estatais para o
exercício do poder de polícia devido a descentralização político-administrativa
decorrente da CF. Tem competência do poder de polícia a entidade estatal
competente para legislar sobre a matéria (União, art 22; União e Estados, art 24,
só Estados, § 1.º, art 25, Municípios, art. 30). Certas atividades interessam
simultaneamente às 3 esferas de governo (saúde). Nesse caso, todos tem
competência para exercer o poder de polícia dentro de suas competências
territoriais. O Poder de polícia submete-se ao controle de legalidade pelo
Judiciário.
É bom lembrar que muitas matérias há relacionadas como de competência
da União que, quando ao fundo, só a elas são pertinentes, mas que repercutem
diretamente sobre interesses peculiares do Município e por isso mesmo são
suscetíveis de serem por ele reguladas e asseguradas nos aspectos que interferem
com a vida e a problemática municipais. Ex.: Dto Comercial compete a União,
mas cabe ao município fixar horário de funcionamento de estabelecimento
comercial (STF, sum. 645).