IPEIA Impacots Do PAA

2820
IMPACTOS DO PROGRAMA
DE AQUISIÇÃO DE
ALIMENTOS SOBRE A
PRODUÇÃO DOS
AGRICULTORES
FAMILIARES
REGINA HELENA ROSA SAMBUICHI

SILVIO DA ROSA
PAULA
GABRIELA PERIN
ANA FLÁVIA CORDEIRO SOUZA DE ALMEIDA
CARLA GUALDANI
FELIPE JABALI MARQUES
2820
Brasília, dezembro de 2022
IMPACTOS DO PROGRAMA
DE AQUISIÇÃO DE
ALIMENTOS SOBRE A
PRODUÇÃO DOS
AGRICULTORES
FAMILIARES
REGINA HELENA ROSA SAMBUICHI1

SILVIO DA ROSA
PAULA2
GABRIELA PERIN3
ANA FLÁVIA CORDEIRO SOUZA DE ALMEIDA4
CARLA GUALDANI5
FELIPE JABALI MARQUES6
1. Técnica de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas

Regionais, Urbanas e Ambientais do Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (Dirur/Ipea). E-mail: <[email protected]>.
2. Pesquisador no Subprograma de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional
(PNPD) na Dirur/Ipea. E-mail: <[email protected]>.
3. Pesquisadora do PNPD na Dirur/Ipea. E-mail: <[email protected]>.
6. Pesquisador do PNPD na Dirur/Ipea. E-mail: <[email protected]>.
Governo Federal
Texto para
Ministério da Economia Discussão
Ministro Paulo Guedes
Publicação seriada que divulga resultados de estudos

e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o
objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à
formulação e avaliação de políticas públicas.
Fundação pública vinculada ao Ministério da Economia,

o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2022
governamentais – possibilitando a formulação de
inúmeras políticas públicas e programas de Texto para discussão / Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada.- Brasília : Rio de Janeiro :
desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a Ipea , 1990-
sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus
técnicos. ISSN 1415-4765
1.Brasil. 2.Aspectos Econômicos. 3.Aspectos Sociais.

I. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.
Presidente CDD 330.908

ERIK ALENCAR DE FIGUEIREDO
Diretor de Desenvolvimento Institucional
As publicações do Ipea estão disponíveis para
ANDRÉ SAMPAIO ZUVANOV
download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e
Diretor de Estudos e Políticas do Estado, das
Instituições e da Democracia periódicos). Acesse:
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Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas
MARCO ANTÔNIO FREITAS DE HOLLANDA CAVALCANTI As opiniões emitidas nesta publicação são de
Diretor de Estudos e Políticas Regionais, exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não
Urbanas e Ambientais exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do
NILO LUIZ SACCARO JUNIOR
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de Inovação, Regulação e Infraestrutura
JOÃO MARIA DE OLIVEIRA
É permitida a reprodução deste texto e dos dados
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HERTON ELLERY ARAÚJO nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções
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PAULO DE ANDRADE JACINTO
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Comunicação Social (substituto)
JOÃO CLÁUDIO GARCIA RODRIGUES LIMA
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
JEL: Q18; Q12; C23.

DOI: http://dx.doi.org/10.38116/td2820
SUMÁRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUÇÃO..........................................................................6
2 O USO DAS COMPRAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTO

DE PROMOÇÃO DA SUSTENTABILIDADE.................................8
3 O PAA.....................................................................................11
4 MÉTODOS..............................................................................18
5 RESULTADOS E DISCUSSÃO......................................................28
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................40
REFERÊNCIAS..........................................................................41
SINOPSE
O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) é um programa do governo federal que foi criado
para incentivar a agricultura familiar e combater a insegurança alimentar e nutricional (Insan) de
pessoas em situação de vulnerabilidade social. O objetivo deste estudo foi avaliar o impacto do
PAA sobre o valor bruto e a diversidade da produção dos agricultores familiares participantes
da principal modalidade do programa: a compra com doação simultânea (CDS). Para tanto, utilizou-
se a estratégia empírica de diferença-em-diferenças (DID) combinada à técnica de
balanceamento por entropia, utilizando microdados de registros administrativos de compras do
PAA e microdados das unidades de produção agrária provenientes do cadastro da Declaração
de Aptidão ao Pronaf (DAP) para o período de 2009 a 2017. Os resultados obtidos indicam que
o PAA-CDS contribuiu para o aumento médio da renda em 13,2%, beneficiando em maior
magnitude os agricultores mais pobres, sendo observado um crescimento de 56,8% para os
agricultores no 10o quantil de renda. Em relação à diversidade da produção, encontrou-se
impacto positivo e significativo do programa sobre o índice de diversidade e o número de
produtos, havendo também redução da especialização e da dependência da renda de um único
produto. Estes resultados indicam que o desenho do programa é adequado para as suas
principais finalidades, mostrando efetividade no seu objetivo de apoiar a agricultura familiar e
combater a Insan no país.
Palavras-chave: agricultura familiar; diversidade produtiva; diferença-em-diferenças; avaliação

de política pública; avaliação de impacto.
ABSTRACT
The Brazilian public food procurement program PAA is a federal government policy created to
encourage family farming and fight food and nutritional insecurity of people in social
vulnerability. The objective of this study is to evaluate the impact of PAA on the income and
diversity of family farmers’ production in the main modality of the program: purchase with
simultaneous donation (CDS). To this end, we used the empirical difference-in-differences
strategy combined with the Entropy Balancing technique, using microdata from PAA’s
administrative purchasing records and data on the level of agrarian family units from the DAP
registry for the period from 2009 to 2017. We found that PAA-CDS contributed to the average
increase in income by 13.2%, benefiting the poorest farmers in greater magnitude, and an
increase of 56.8% was observed for farmers in the 10th income amount. Regarding the diversity
of production, a significant positive impact of the program was found on the diversity index and
the number of products, as well as a reduction in specialization and dependence on income
from a single product. These results indicate that the design of the program is suitable for its
purposes and that it is effective in its objective of supporting family farming production and
combating food and nutritional insecurity in the country.
Keywords: family farming; agricultural diversity; difference-in-differences; public policy evaluation;

impact evaluation.
282
TEXTO para
1 INTRODUÇÃO
O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), atualmente denominado Programa Alimenta

Bra- sil,1 foi criado em 2003 a partir de um conjunto de marcos institucionais da política social
brasileira com foco na redução de desigualdades e da pobreza extrema. Os principais objetivos do
programa são: incentivar a agricultura familiar e promover o acesso à alimentação adequada para
pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional (Insan). A sua principal modalidade
de atuação é a compra com doação simultânea (CDS), a qual executou mais de 72% dos
recursos aplicados no PAA no período de 2011 a 2018 (Sambuichi et al., 2019). Nesta
modalidade, o programa compra alimentos diretamente dos agricultores familiares ou de suas
organizações e doa para entidades que atendem a pessoas em situação de vulnerabilidade
social. Portanto, ao mesmo tempo que garante um canal de comercialização aos agricultores, o
PAA-CDS atende àqueles em situação de vulnerabilidade alimentar e social, incluindo pessoas
atendidas pela rede socioassistencial e pelos equipamentos de alimentação e nutrição
vinculados à administração pública (restaurantes populares, bancos de alimentos e cozinhas
comunitárias), além de escolas e outros (Brasil, 2012).
Do ponto de vista dos seus beneficiários fornecedores, representados pelos agricultores fami-
liares, o PAA se sustenta a partir de seu protagonismo em relação à garantia da venda para os
pequenos produtores rurais, na medida em que estes estariam mais expostos aos riscos inerentes à
produção agrícola do que os grandes produtores. Destacam-se os riscos econômicos, como o preço
e a comercialização – e suas eventuais dificuldades de escoamento – e os riscos ambientais, como
pragas, doenças e variações climáticas, auxiliando assim a estruturar sistemas agrícolas biodiversos
mais estáveis e menos vulneráveis, e, portanto, mais sustentáveis a longo prazo (Ellis, 1998).
Assumindo o papel de principal comprador do programa, o governo federal adota uma

importante função na execução do PAA, ao utilizar o potente mercado representado pelas
compras governamentais como estratégia política para fomentar ações de interesse
socioeconômico, contribui para o aumento da renda, da diversidade de produção e diminuição
da Insan dos agricultores envolvidos no programa (Sambuichi et al., 2014a; Diniz, Neto e
Hespanhol, 2016). Neste sentido, o PAA pode ser considerado como um instrumento de
compras públicas sustentáveis, as quais se caracterizam como instrumentos governamentais de
correção das falhas de produção e consumo, contribuindo assim para uma sociedade mais justa
e um processo produtivo mais sustentável, priorizando não apenas o preço dos produtos, mas
também considerando seus efeitos ligados a importantes direitos sociais.
1. O PAA foi substituído pelo Programa Alimenta Brasil por meio da Medida Provisória (MP) no 1.061,
de 9 de agosto de 2021, a qual foi convertida na Lei n o 14.284, de 29 de dezembro de 2021. Neste
texto, optou-se por se referir ao programa usando o seu nome original por se tratar de um estudo
baseado em dados obtidos quando o nome PAA ainda estava vigente.
6
282
TEXTO para
Analisar os impactos de uma política pública como o PAA é de extrema relevância, dado
que este programa faz parte de um conjunto de ações de proteção pública social voltado para
uma parcela significativa da população rural e urbana pobre, visto que o programa permite
acesso à alimentação de qualidade por meio da modalidade CDS. Embora o enfrentamento da
pobreza seja considerado um tema complexo e multidimensional, abrangendo questões
profundas e estruturais, entende-se que ela só pode ser superada se um conjunto de bens e
serviços públicos for ofertado e operacionalizado em benefício desse público, sendo o PAA um
programa que incide exatamente na capacidade de o agricultor familiar gerar renda e fortalecer
a sua capacidade produtiva. A cen- tralidade da renda, mesmo para esse público que produz
também para o autoconsumo, se dá a partir do acesso à aquisição de bens de consumo,
reduzindo o risco imediato de fome e de outras carências (Buainain et al., 2012).
Estudos revisionais, como os realizados por Sambuichi et al. (2014a; 2019) e Perin et al.
(2021), apontam vários benefícios do PAA constatados em estudos de caso realizados em diversas
regiões do país. Entre os principais efeitos positivos observados para a agricultura familiar,
destacam-se: o aumento da renda, do volume de produção, dos preços dos produtos pagos
aos agricultores, da comercialização, da permanência dos agricultores no campo e do investimento
no processo produtivo. Além disso, observa-se também um estímulo ao associativismo e
cooperativismo, à diversidade da produção e à dinamização da economia local. Soma-se a isso,
o movimento de aproximação entre produtores e consumidores, configurando o encurtamento
das cadeias de comercialização, eliminando delas outros agentes indesejados, como os
atravessadores.
O fortalecimento da agricultura familiar proporcionado pelo PAA se reflete também na

segu- rança alimentar e nutricional (SAN) da população em geral e, em especial, dos próprios
agricultores familiares, por meio do autoconsumo. Isso se justifica na medida em que esses
produtores, vulneráveis à Insan, ao perceberem uma nova demanda diversificada por parte das
entidades recebedoras dos alimentos, aumentam a diversidade de sua produção incentivados
pela certeza de comercialização futura a preços de mercado. Esses produtos cultivados para a
venda no programa são também geralmente aproveitados para a alimentação da própria
família fornecedora, fomentando, além de uma alimentação adequada, a preservação de hábitos
culturais concernentes à alimentação de determinada região (Sambuichi et al., 2014a; 2019).
Os estudos quantitativos de avaliação de impacto dos programas do porte do PAA, que

contemplam grande amplitude geográfica, são difíceis de realizar devido à extensão territo-
rial do país, à grande diversidade de realidades locais, além do alto custo de viabilização de
infraestrutura e logística de coleta de dados. Além disso, a inferência causal em avaliação de
políticas públicas é sempre um grande desafio, haja vista que grande parte dos programas tem
7
282
TEXTO para
caráter não experimental, ou seja, sua estrutura não foi pensada para ser avaliada. Apesar das
dificuldades, as avaliações políticas ex post precisam ser realizadas, pois são importantes para
ajudar os policy makers a decidir as prioridades futuras e/ou readequações necessárias em
programas públicos.
No caso específico do PAA, existe ainda o desafio representado pela complexidade do

programa, o qual apresenta diferentes modalidades, operadores e beneficiários (Brasil, 2012).
Dessa forma, identificou-se que as avaliações e análises desenvolvidas sobre este programa
até o momento são predominantemente estudos de caso, que comprovam tendências regionais
ou locais, utilizando metodologia predominantemente qualitativa. Isto justifica a necessidade de
se realizar estudos mais abrangentes e quantitativos como o apresentado neste texto, o qual
teve por objetivo realizar uma avaliação de impacto do PAA na modalidade CDS sobre o valor
bruto da produção (VBP) e a diversidade produtiva dos agricultores familiares participantes em todo
o Brasil.
O texto está organizado em seis seções, iniciando por esta introdução. Na seção 2,
apresenta-se um breve histórico do uso das compras públicas como instrumento de fomento à
sustentabilidade. Na seção 3, trata-se do objeto de análise da pesquisa – o PAA –,
apresentando sua estrutura e seu modo de funcionamento e mostrando uma revisão dos
principais efeitos esperados do programa sobre a agricultura familiar. Na seção 4, expõem-se
os aspectos metodológicos da análise de avaliação de impactos, incluindo a descrição dos
dados e estratégia empírica utilizada. Na seção 5, discorre-se sobre os resultados e a discussão
do trabalho, incluindo os resultados das regressões e suas implicações para as políticas públicas
e, por fim, na seção 6, apresentam-se as considerações finais do estudo realizado.
2 O USO DAS COMPRAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTO

DE PROMOÇÃO DA SUSTENTABILIDADE
As compras governamentais costumam abranger uma fatia considerável das economias

dos países e, por essa razão, apresentam grande potencial para serem utilizadas como
instrumento de política pública. Estima-se que as aquisições de bens e serviços pelos governos
representem entre 8% e 25% do produto interno bruto (PIB) dos países da Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), 16% do PIB da União Europeia (UE) e
cerca de 5% do PIB de países em desenvolvimento (Brammer e Walker, 2011). Utilizar esse
poder de compra como estratégia de intervenção social não é uma ideia nova e remonta as
iniciativas de regulamentar horas máximas de trabalho diário e salários justos para as
empresas que atuam com contratos públicos nos Estados Unidos e na Inglaterra ainda no
século XVIIII (McCrudden, 2004).
8
282
TEXTO para
Mais recentemente, modificações vêm sendo introduzidas no ambiente regulatório das

compras públicas em diversos países no sentido de incluir outros objetivos além da
economicidade na seleção das propostas, permitindo que as entidades contratantes exijam
condições especiais no contrato, como questões ligadas à sustentabilidade e às preferências
geográficas, ou mesmo estabelecendo reserva de mercado para grupos específicos. Observa-
se que essas práticas vêm sendo incorporadas em algum grau na rotina de compras do setor
público ao redor do mundo, embora com grande variação de extensão e ênfase entre os
países, permitindo que os governos utilizem o poder incorporado nas compras públicas para
promover objetivos de políticas sociais e ambientais (Brammer e Walker, 2011; Stefani et al.,
2017).
No caso das compras públicas de alimentos, além da demanda natural para atender às
necessidades relacionadas ao funcionamento e à manutenção da estrutura do setor público,
estas aquisições podem ser fruto também de demandas criadas por políticas públicas
estabelecidas com o objetivo de intervenção social, para atender principalmente a questões
ligadas à segurança alimentar de grupos específicos. Diversos países têm estabelecido
políticas que fazem esse tipo de aquisição, as quais se relacionam geralmente a programas de
alimentação escolar, visando enfrentar problemas de nutrição e saúde da dieta da população
jovem. Nos Estados Unidos, por exemplo, o Programa Nacional de Merenda Escolar (NSLP)
existe desde 1946, financiado pelo Departamento de Agricultura (USDA) e destinado a fornecer
merenda escolar aos alunos dos ensinos fundamental e médio (Stefani et al., 2017).
Essas políticas podem também estabelecer regras para as aquisições que considerem,
além da economicidade, a qualidade da alimentação oferecida e o modo de produção dos
alimentos, assumindo um conceito de segurança alimentar que vai além do simples acesso a
alimentos para abranger a promoção da saúde integral dos beneficiários e a sustentabilidade do
sistema alimentar. Uma inovação nesse sentido foi a criação, na década de 1990, do Programa
Farm to School nos Estados Unidos, estabelecido para conectar a escola à agricultura local
com vistas a melhorar a qualidade nutricional da alimentação escolar. Por meio desse
programa, as escolas podem selecionar produtos locais em vez de produtos mais baratos,
baseando suas aquisições na preferência geográfica (Bonanno e Mendis, 2021). Observam-se
ações semelhantes também na UE, pois, desde os anos 2000, as novas diretivas passaram a
autorizar as entidades contratantes a considerar as técnicas de produção ao adquirir os
produtos, podendo selecionar a proposta mais sustentável em vez da mais barata e permitindo
que se possa exigir condições especiais no contrato. Dessa maneira, em vários Estados-
membro da UE, a exemplo da Dinamarca, Finlândia, França, Itália e Suíça, as compras públicas
puderam ser direcionadas para alimentos tradicionais locais, orgânicos e saudáveis, tendo em
vista principalmente a garantia de qualidade dos alimentos e a promoção da sustentabilidade
(Stefani et al., 2017).
9
282
TEXTO para
No Brasil, uma inovadora experiência de compras públicas foi iniciada em 2003 com a
criação do PAA. O surgimento desse programa se deu no âmbito de um conjunto integrado de
ações que visavam ao combate à fome, as quais incluíam uma demanda por aquisição
governamental de alimentos para atender à população em situação de insegurança alimentar.
Ao mesmo tempo, ganhava força também a agenda política voltada ao fortalecimento da
agricultura familiar no país, que teve início ainda na década de 1990 com a criação do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Havia então a constatação
de que os pequenos agricultores tinham dificuldades para acessar os instrumentos tradicionais de
política agrícola, como o crédito subsi- diado e a política de garantia de preços mínimos,
havendo a necessidade de criar instrumentos específicos adaptados a atender esse público.
Observava-se ainda que só a oferta de crédito e assistência técnica não seriam suficientes para
fortalecer a agricultura familiar, sendo necessário também a promoção do acesso a mercados
adequados para escoar a sua produção. Diante dessas necessidades, foi criado o PAA, que surgiu
da ideia de unir o objetivo de intervenção social voltado à segurança alimentar com as
estratégias de política agrícola direcionadas ao desenvolvimento rural, usando o poder das
compras públicas de alimentos para apoiar a agricultura familiar (Grisa, Caldas e Avila 2018;
Sambuichi et al., 2019).
O grande diferencial do PAA como instrumento de compra pública sustentável,

estabelecido no art. 19 da Lei no 10.696/2003 que deu origem ao programa, é a permissão da
compra de produtos dos agricultores familiares com dispensa de licitação. No Brasil, as compras
públicas são regidas pela Lei Geral de Licitações e Contratos (Lei no 8.666/1993), a qual se
destina a garantir a observância do princípio da isonomia e seleção da proposta mais vantajosa
para a administração. Observa-se, porém, que os pequenos agricultores geralmente apresentam
dificuldades de cumprir as exigências burocráticas para participar das licitações, assim como para
competir com os grandes produtores ou empresas no acesso ao mercado das compras públicas.
A mudança estabelecida a partir da lei que criou o PAA trouxe a possibilidade de criar uma
reserva de mercado voltada aos agricultores familiares, com regras próprias e acessíveis, em
um momento em que o país passava a investir mais fortemente em ações voltadas à segurança
alimentar e nutricional que incluíam a compra de alimentos para distribuir a pessoas em
situação de insegurança alimentar, bem como a formação de estoques estratégicos. Como
desdobramento dessas mudanças, a promoção do desenvolvimento nacional sustentável foi
incluída na Lei no 12.349/2010, que alterou a Lei Geral de Licitações e Contratos, em seu art.
3o, entre os objetivos que justificam a dispensa de licitação (Sambuichi et al., 2014a).
1
282
TEXTO para
Essa inovação alavancou o acesso dos pequenos produtores a novos mercados públicos,
como as compras para a alimentação escolar, por exemplo. Em 2009, tendo como base a
experiência do PAA, a Lei no 11.947/2009 passou a determinar que no mínimo 30% do recurso
destinado ao Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), repassado a estados, municípios
e Distrito Federal pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), seja aplicado em
aquisições da agricultura familiar (Brasil, 2009).
3 O PAA
3.1Estrutura e funcionamento do programa
O PAA é um programa complexo que apresenta diversas modalidades de execução, as quais,

embora tenham em comum o objetivo geral de incentivar a agricultura familiar, são bastante
diferentes em sua forma de atuar sobre a realidade. Algumas modalidades, como a compra
direta e a formação de estoque, foram inspiradas nos instrumentos tradicionais da política
agrícola e visam principalmente garantir preço e apoiar a comercialização de produtos pelas
organizações da agricultura familiar. Outras modalidades, como a leite e a CDS, além de atenderem
aos agricultores, são muito voltadas ao atendimento a pessoas carentes em situação de Insan, e
foram geradas no bojo da agenda de combate à fome visando principalmente suprir a demanda
do governo por alimentos para doação (Sambuichi et al., 2019).
Ao longo da trajetória do PAA, houve modalidades descontinuadas, como a compra anteci-

pada, a qual funcionava como uma forma de oferecer crédito não bancário ao agricultor, sendo
extinta logo nos primeiros anos de execução do programa devido a problemas de
inadimplência. Mais recentemente, foi extinta também a modalidade sementes, a qual
comprava e distribuía sementes e outros materiais propagativos a agricultores familiares, sendo
excluída pela Lei no 14.284/2021, que mudou o nome do programa para Alimenta Brasil (Brasil,
2021). Novas modalidades foram também criadas, como a modalidade compras institucionais,
criada em 2012, que permite a compra de produtos da agricultura familiar por órgãos públicos
da administração direta e indireta, com dispensa de licitação, para atender às suas demandas
internas, passando o programa a não depender apenas de recursos federais (Perin et al.,
2021). O quadro 1 mostra as atuais modalidades do programa.
1
282
TEXTO para
QUADRO 1
Atuais modalidades do PAA
Tipo de acesso
Modalidade Descrição Operador Fonte de recurso
do agricultor
Ministério da
Compra de produtos específicos com Individual ou em grupo
Compra direta Conab1 Cidadania ou
o objetivo de sustentação de preços. (formal ou informal)
Mapa2
Conab, estados,
Compra de alimentos para doação Individual ou em grupo Ministério da
CDS Distrito Federal
imediata às entidades. (formal ou informal) Cidadania
e municípios
Compra de leite para doação às
pessoas em situação de Insan; Governos Individual ou em grupo Ministério da
Leite
operada nos estados do Nordeste e estaduais (formal ou informal) Cidadania
municí- pios do semiárido mineiro.
Apoio financeiro à formação de
Formação de estoques de alimentos para poste- Cooperativa
Conab Mapa
estoque rior comercialização e devolução e associação
de recursos ao poder público.
Compra de produtos da agricultura
familiar via chamada pública para
Compra Ente Cooperativa
atendimento de demandas do órgão Ente interessado
institucional interessado e associação
comprador (consumo de alimentos,
sementes e outros materiais).
Fonte: Perin et al. (2021).

Elaboração dos autores.
Notas: 1 Companhia Nacional de Abastecimento.
2
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.
As diferenças existentes no modo de intervenção de cada modalidade fazem com que não seja
indicado avaliar os impactos do programa como um todo, e sim de cada modalidade separadamente.
Para esta pesquisa, selecionamos avaliar o impacto da modalidade CDS, que é a principal e
mais característica modalidade do PAA. Ela é considerada a mais inovadora do programa e
funciona desde o início da sua criação, sendo responsável pela maioria dos recursos aplicados
ao longo do período (Sambuichi et al., 2019).
A operação da modalidade CDS se dá por meio da compra de alimentos diretamente dos

agricultores familiares e doação imediata a entidades assistenciais, escolas, restaurantes populares,
bancos de alimentos, cozinhas comunitárias, hospitais públicos e estabelecimentos prisionais. Os
recursos são provenientes do governo federal e a execução das compras é realizada pela
Conab e pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios.
1
282
TEXTO para
Considerando que o PAA foi criado com duas finalidades principais – incentivar a
agricultura familiar e promover o acesso à alimentação adequada a pessoas em situação de Insan –
este programa apresenta, consequentemente, dois tipos principais de beneficiários, conforme
resumido adiante.
1) Os fornecedores, representados pelos agricultores familiares beneficiários da Lei no 11.326/2006.

2) Os consumidores, que são as pessoas vulneráveis à Insan atendidos pela rede socioassistencial,
pelos equipamentos de alimentação e nutrição vinculados à administração pública, pessoas
assistidas pelas redes públicas de ensino e saúde, além de pessoas em estabelecimentos
prisionais e em unidades de internação do sistema socioeducativo (Brasil, 2017).
Para atingir esses objetivos, ele apresenta também dois tipos principais de intervenção: i)
aquisição de alimentos, voltada aos beneficiários fornecedores; e ii) doação de alimentos,
voltada aos beneficiários consumidores.
O modo de acesso dos fornecedores ao PAA-CDS é diferente de acordo com o tipo de

operador (figura 1). Nas compras operadas pela Conab, o agricultor precisa estar vinculado a
uma organi- zação, como cooperativa ou associação. O Ministério da Cidadania repassa o
recurso à Conab e, havendo a disponibilidade de recurso, esta companhia faz a divulgação
para que as organizações de agricultores façam as suas propostas. Ao ter selecionada a
proposta, os agricultores podem começar a produzir, pois o pagamento é feito às organizações
após a comprovação de entrega dos produtos nas entidades recebedoras.
FIGURA 1
Modo de operação e acesso ao PAA-CDS
Governo federal/Ministério da Cidadania

Fonte do recurso
Estados e Distrito Federal

Operador Conab Municípios
Elaboração da proposta
Organizações de agricultores Órgãos ou secretarias
Seleção da proposta Critérios de priorização de beneficiários e disponibilidade de recursos
Agricultor pertencente à localidade onde a proposta será executada

Modo de acesso do agricultor Agricultor associado à organização contemplada
1
282
TEXTO para
No caso da operação realizada pelos estados, municípios e pelo Distrito Federal, as propostas
são elaboradas pelas próprias secretarias ou órgãos estaduais, distritais e municipais, visto que
o agricultor não precisa estar vinculado a uma organização de agricultores para participar. O
processo se inicia a partir da manifestação formal de interesse do ente federativo, ou do consórcio
público, pelo programa. No ato de envio da proposta, são anexadas informações acerca do público
beneficiário, dos agricultores familiares e das entidades recebedoras. Os agricultores daquela localidade
onde o PAA será executado podem aderir à proposta e, se esta for selecionada, o pagamento é
realizado pelo Ministério da Cidadania diretamente na conta do agricultor que comprovar a entrega
do produto (Brasil, 2014).
Em todos os casos, as propostas são selecionadas segundo os critérios de priorização do

programa, que incluem agricultores de baixa renda, mulheres, produtores orgânicos e
agroecoló- gicos, povos e comunidades tradicionais e assentados da reforma agrária. Existe
um teto de valor máximo por agricultor, o qual varia conforme o operador, e são selecionadas
propostas até que todo o recurso seja utilizado.
É importante destacar que o valor comercializado por agricultor anualmente no PAA-CDS

varia de acordo com a quantidade que cada um entrega, uma vez que o teto máximo por
agricultor variou no período analisado nesta pesquisa (2009-2017) de R$ 4.500,00 a R$
8.000,00 de acordo com o ano, o tipo de produto (convencional ou orgânico), o operador e a
forma de acesso do agricultor (individual ou por organizações).
Os preços praticados nas aquisições são definidos com base em levantamentos mensais
realizados regularmente pela Conab, em todas as Unidades da Federação (UFs), com o
objetivo de se formar uma série histórica dos preços de produtos agropecuários, a qual serve de
referência para o cálculo dos valores. No caso específico do PAA-CDS, conforme disposto na
Resolução no 2 do Grupo Gestor do Programa de Aquisição de Alimentos (GGPAA),2 utiliza-se a
média de preços praticada em até três fontes de mercados atacadistas locais ou regionais no
último período de doze meses. Na falta de série histórica para um determinado produto, a
Conab realiza o levantamento em três fontes e calcula a média de preços que serão praticados
na proposta. Nos casos em que inexistem mercados atacadistas, o GGPAA considera os preços
comercializados pelos agricultores familiares ou por suas organizações nos mercados locais. Os
preços são fixados no ato da formalização das propostas e não podem ser modificados durante o
período em que elas são executadas (Brasil, 2022).
2. O GGPAA é um órgão colegiado com função deliberativa, o qual define as diretrizes inerentes ao
PAA, tendo sido instituído pelo mesmo instrumento normativo que criou o programa: o art. 19 da Lei no
10.696. Sua última formação continha representantes do Ministério da Cidadania, do Mapa, do
1
282
TEXTO para
Ministério da Economia (ME) e do Ministério da Educação – MEC (Perin et al., 2021).
1
282
TEXTO para
2.1O PAA-CDS e o fortalecimento da agricultura familiar
A agricultura familiar é uma relevante categoria do setor agropecuário brasileiro. Dados do

Censo Agropecuário de 2006 revelaram que a agricultura familiar era responsável pela maior parte
da produção de alimentos que compunham a mesa das famílias no Brasil, correspondendo a apro-
ximadamente 84% dos estabelecimentos agropecuários e ocupando 74% da força de trabalho
no campo. A importância da publicação à época é que ela mostrou em dados oficiais do Estado o
papel de destaque da pequena agricultura como fonte valorosa de abastecimento de alimentos no
nível local (IBGE, 2009). O levantamento mais recente do Censo Agropecuário de 2017 apontou
que, embora o número de estabelecimentos da agricultura familiar tenha diminuído, eles
seguem sendo a maioria das unidades produtivas rurais no Brasil, correspondendo a 77% dos
estabelecimentos rurais. Evidenciou também que alguns dos alimentos que compõem o
cardápio alimentar dos brasileiros, sobretudo produtos da horticultura, além de alguns itens da
lavoura temporária, como a mandioca e a abóbora, ainda são produzidos em sua maioria pela
agricultura familiar (IBGE, 2019).
O modo de produção da agricultura familiar se distingue dos demais tipos de agricultura

uma vez que a gestão da unidade produtiva é compartilhada pela família e a força de trabalho
utilizada nas atividades produtivas é principalmente familiar. Embora exista há muitas décadas
um debate conceitual acerca do campesinato e já tenha sido previsto no Estatuto da Terra (Lei
no 4.504/1964) as suas características, atualmente a definição da agricultura familiar está
regulamen- tada na Lei no 11.326/2006, que “estabelece as diretrizes para a formulação da
Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais”. A lei define
que são considerados agricultores familiares e empreendedor familiar rural aqueles que
apresentarem simultaneamente as características descritas a seguir.
1) A área utilizada no cultivo deve possuir até quatro módulos fiscais.3

2) As atividades econômicas e o processo produtivo e de geração de renda devem ser
compostos, em sua maioria, por força de trabalho familiar.
3) Apresentar percentual mínimo da renda da família oriunda das atividades do
estabelecimento ou empreendimento.
3. O módulo fiscal é uma unidade de medida entendida como a área mínima necessária para um
estabelecimento ser economicamente viável. Seu valor varia para cada município com base em
critérios como o tipo de exploração predominante, a renda obtida com essa exploração e o conceito de
propriedade familiar.
1
282
TEXTO para
1) Apresentar a gestão da unidade familiar de produção agrária – UFPA –4

exclusivamente familiar.
São ainda beneficiários da Lei no 11.326/2006 os silvicultores, aquicultores extrativistas,
pescadores artesanais, povos indígenas, integrantes de comunidades remanescentes de quilombos
rurais e demais povos e comunidades tradicionais que atendam aos critérios específicos
estabe- lecidos neste normativo.
Analisando a atuação do PAA-CDS sobre os seus beneficiários fornecedores, elemento de

análise deste texto, observa-se que a questão principal que levou à sua criação foi a percepção
de que um dos problemas que limita o fortalecimento da agricultura familiar é a dificuldade de
acessar mercados adequados para comercializar os seus produtos. O pressuposto implícito
nas ações do programa é que, ao proporcionar um canal de comercialização adequado a esse
público específico, o programa permitiria aos agricultores mais pobres e excluídos do mercado a
possibilidade de aumentar a sua renda, com isso, estes poderiam ter condições de ampliar a sua
produção, melhorar os processos produtivos e se estruturar para acessar novos mercados,
gerando um ciclo virtuoso de crescimento que levaria à inclusão econômica e social desses
beneficiários (Doretto e Michellon, 2007; Sambuichi et al., 2019).
Desse modo, um efeito esperado do programa é o de que ele possa gerar aumento na
renda dos seus beneficiários fornecedores, principalmente dos agricultores mais carentes, os quais
constituem um de seus principais públicos prioritários. Essa elevação da renda seria um
resultado direto do aumento da comercialização e proveniente, também, da ampliação da produção,
viabilizada pela garantia de venda futura e pela maior disponibilidade de recursos para
investimento, resultante da própria elevação da renda. Além disso, outros efeitos observados do
programa, como o estímulo à organização social, ao acesso a outros mercados, ao
fortalecimento da economia local e aos circuitos curtos poderiam contribuir para a elevação da
renda do agricultor (Sambuichi et al., 2019).
O aumento na renda dos agricultores fornecedores é um dos efeitos mais apontados em

estudos de caso realizados sobre o PAA em diferentes regiões do Brasil (Perin et al., 2021). Poucos
trabalhos, porém, fizeram uma avaliação quantitativa desse impacto. Um dos primeiros trabalhos
a analisar quantitativamente essa questão foi realizado no Paraná por Doretto e Michellon
(2007). Esse estudo, cuja coleta de dados foi realizada em 2005 e abrangeu 123 agricultores
em três
4. As UFPAs são definidas no Decreto no 9.064/2017 como um “conjunto de indivíduos composto por
família que explore uma combinação de fatores de produção com a finalidade de atender à própria
1
282
TEXTO para
subsistência e à demanda da sociedade por alimentos e por outros bens e serviços, e que resida no
estabelecimento ou em local próximo a ele” (Brasil, 2017).
1
282
TEXTO para
municípios, indicou um incremento significativo de cerca de 25% na renda dos beneficiários do

programa que acessavam o Pronaf e de 43% na dos beneficiários que não acessavam o
Pronaf. Os autores também explicaram que a maior diferença na renda ocorreu entre os
agricultores familiares mais pobres, justamente o público-alvo do PAA, os quais geralmente
têm mais dificuldade de acessar outros programas do apoio à agricultura familiar, como o
Pronaf.
Um estudo mais recente, realizado por Libânio e Cirino (2020) no município de Ponte Nova-
-MG, utilizou o método propensity score matching, em uma amostra total de 95 agricultores, e
apontou que o PAA-CDS impactou o aumento de mão de obra empregada na produção
agrícola de agricultores participantes do programa, uma vez que eles tiveram de aumentar sua
produção para atender à demanda do PAA e, para isso, precisaram envolver mais pessoas na
atividade. Adicionalmente, foi constatado que o PAA possuiu preços mais atrativos em
comparação a outros mercados, um fator decisivo para os agricultores continuarem participando
após o primeiro ano de acesso, visto que a maioria deles avaliou o programa como bom ou
ótimo. No estudo, os beneficiá- rios do PAA declararam uma renda mensal média superior em
R$ 104,16 à dos não beneficiários, porém, não foi observada significância estatística na
diferença de renda entre tratados e controles.
Em geral, esses estudos mostram que, com a garantia de venda proporcionada pelo PAA,
os agricultores são estimulados a fazer investimentos e promover melhorias na sua produção.
Doretto e Michellon (2007), em suas análises, concluíram que cerca de 30% dos agricultores
beneficiários aumentaram a área de cultivo depois que começaram a vender para o programa, e
mais de 60% deles investiu em incrementos tecnológicos no manejo de suas culturas para
suprir a produção. Esse impacto também foi identificado em apicultores participantes do PAA no
Ceará onde, segundo resultados do modelo de regressão logística, houve influência direta do
programa na adoção, por parte de seus beneficiários, de práticas e técnicas de manejo de nível
tecnológico mais avançado (Sobreira et al., 2019).
Essa garantia de escoamento dos produtos também atua como estímulo para o agricultor
diversificar sua produção, introduzindo novas culturas na sua unidade produtiva. O estudo reali-
zado por Agapto et al. (2012) apontou que o acesso ao PAA resulta em alterações no contexto
produtivo dos agricultores, uma vez que estes passam a diversificar as suas lavouras e
culturas, aumentando a quantidade de espécies cultivadas. De maneira geral, ao longo dos anos, o
PAA-CDS vem estimulando a diversificação produtiva, como mostra o estudo realizado por
Sambuichi et al. (2022), o qual identificou 1.131 diferentes produtos adquiridos por esta
modalidade do programa durante o período de 2011 a 2019, com predominância de alimentos
in natura ou minimamente processados, principalmente frutas (36,5%), legumes (18,7%),
raízes/tubérculos (15,7%) e verduras (10,1%); e incluindo ainda produtos da agroindústria
1
282
TEXTO para
familiar, como polpas, bolos e doces, além de itens da sociobiodiversidade, como castanha-do-
brasil.
1
282
TEXTO para
A policultura e a multifuncionalidade da unidade produtiva são características comuns da

agricultura familiar, pautadas na sazonalidade da produção de alimentos e em diversos
benefícios obtidos com este tipo de produção. Para o agricultor familiar, a prática tradicional de
policultivos apresenta vantagens econômicas, principalmente quando existe um mercado adequado
que absorva essa diversidade de produtos. O consórcio ou rotação de culturas permite que o
agricultor possa ter produtos para colher e entregar em diferentes períodos do ano, permitindo
um fluxo mais constante de recursos para manter o sustento da família, além de facilitar o uso
dos alimentos para o autoconsumo e diminuir o risco de depender de uma única produção (Ellis,
1998; Schneider, 2003; Sambuichi et al., 2014b).
4 MÉTODOS
4.1Descrição dos dados
Para a realização desta pesquisa, foram utilizados os dados em nível de UFPA obtidos do
cadastro da Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP). Atualmente, para ter acesso às políticas
públicas voltadas a este segmento, entre elas o PAA, os agricultores familiares, bem como
suas formas associativas organizadas em pessoas jurídicas, precisam ter a DAP, um instrumento
utilizado para identificar e qualificar as UFPAs da agricultura familiar. Esta declaração funciona
como um documento de identificação por conter dados pessoais dos proprietários da terra,
dados territoriais e produtivos do imóvel rural e da renda da família, sendo indispensável para
acessar às linhas de crédito do Pronaf e o conjunto de políticas públicas disponíveis para a
agricultura familiar. Outras características importantes da DAP são: cada unidade familiar deve ter
apenas uma DAP principal, esta será válida por dois anos; em caso de união estável, a DAP
deve obrigatoriamente identificar o casal responsável pelo sustento da unidade familiar; e, por
fim, esta declaração será vinculada ao município de residência permanente do agricultor
familiar e, também, à UFPA.
Utilizou-se uma base contendo os microdados de todas as DAPs, ativas ou expiradas, cadas-
tradas até dezembro de 2017, disponibilizada para o Ipea pela antiga Secretaria Especial da
Agri- cultura Familiar (Sead), atual Secretaria de Agricultura Familiar (SAF-Mapa). Esta base de
dados foi cruzada por Cadastro de Pessoa Física (CPF) – do primeiro e segundo titular
cadastrados – com uma base de microdados de compras do PAA-CDS no período de 2009 a
2017, disponibilizada para esta pesquisa pelo Ministério da Cidadania e pela Conab. O conjunto
de dados contém infor- mações de agricultores familiares (renda familiar, composição da
unidade familiar, idade, local de moradia, estado civil, níveis de educação) e características da
propriedade e mão de obra (tamanho da propriedade, número de imóveis explorados, força de
1
282
TEXTO para
trabalho empregada na produção) que foram complementadas com informações em nível
municipal.
1
282
TEXTO para
As seguintes variáveis foram utilizadas para avaliar o programa: i) VBP; ii) número de
produtos; iii) índice de diversidade; e iv) índice de especialização da produção. A primeira
variável visa capturar o impacto do PAA sobre o VPB advindo da atividade agropecuária, cal-
culado com base no somatório do valor dos produtos declarados na DAP, incluindo todos os
itens alimentícios produzidos para a comercialização ou o autoconsumo. As demais variáveis
visam avaliar o efeito do programa sobre a diversidade da produção, visto que a segunda
variável captura o impacto sobre o número de diferentes itens produzidos; a terceira é o índice
de diversidade geral da produção, medido pelo índice de Shannon, também conhecido como
índice de entropia, o qual mede a complexidade dos sistemas; e a quarta variável é o índice de
especialização da produção, que captura o quanto a renda da unidade familiar é dependente
de um único produto.5
O índice de diversidade de Shannon é obtido a partir da expressão a seguir.
, (1)
em que: ; representa o valor da produção do produto i; e representa valor

total da produção.6
O índice de especialização da produção é obtido da relação adiante.
, (2)
em que: é o valor da produção do produto principal e é o valor total da produção da uni-

dade familiar.
Os índices de diversidade e especialização da produção variam entre 0 e 1, em que 0

representa a menor diversidade da produção ou, também, o menor índice de especialização
e, quando o valor é 1, temos a maior diversidade ou o maior índice de especialização.
5. Para o cálculo desses índices e do número de produtos, foram considerados apenas os produtos ali-
mentícios produzidos na UFPA.
6. Posteriormente, é aplicada uma escala de normalização Min-Max dada pela seguinte equação: (x-
min)/ (max-min), em que: min representa o valor mínimo da variável H, e max é o valor máximo da
variável H. O objetivo da normalização é garantir que o índice varie entre 0 e 1.
2
282
TEXTO para
Como covariadas, utilizamos informações de recursos aplicados pelos programas de

crédito rural em nível municipal (valores de custeio, investimento e comercialização) extraídos
da matriz de dados do crédito rural (MCDR), obtidos do Banco Central do Brasil (BCB), bem
como o montante de recursos aplicados pelo PNAE7 em cada município. Além destes,
também são utilizadas as fontes a seguir.
1) Valores adicionados brutos (VABs): coletados do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística (IBGE).
2) Informações de desastres naturais: coletadas do Sistema Integrado de Informações Sobre
Desastres Naturais (S2ID).
3) Dados meteorológicos: coletados do Instituto Nacional de Meteorologia (Inmet).8 Informações
sobre frota de tratores e caminhões foram coletadas do Ministério da Infraestrutura (MI).
4) Arrecadação de Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) por município: dados
coletados da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB).
No quadro 2, é apresentado um resumo das principais variáveis utilizadas e suas
respectivas fontes.
7. O PNAE tem como objetivos principais oferecer alimentação saudável aos alunos de escolas
públicas e estimular a agricultura familiar nacional. De acordo com a Lei n o 11.947, de 16 de junho de
2009, no mínimo 30% do valor repassado pelo programa deve ser utilizado na compra de alimentos
diretamente da agricultura familiar (Brasil, 2009).
8. Foram utilizados os dados coletados de 919 estações meteorológicas automáticas e convencionais, para
a realização de estimativas em nível municipal, a partir de uma interpolação espacial com interpolador
determinístico univariado, com base no inverso do quadrado da distância ponderada.
2
282
TEXTO para
QUADRO 2
Descrição das principais variáveis utilizadas e suas respectivas fontes
Legenda Descrição Fonte/link
Background familiar
Sexo Dummy que indica o sexo do primeiro e segundo titular da DAP. DAP
Dummies que indicam a faixa etária do primeiro titular da DAP: 16|–|
Faixas etárias DAP
20; 21|–|30; 31|–|40; 41|–|50; 51|–|60; 61|–|70.
Dummy indicando o estado civil do primeiro titular da DAP, sendo 1
Estado civil DAP
casado ou 0 caso contrário.
Dummy que indica o nível de educação formal do primeiro e
Educação segundo titular da DAP (analfabeto, ensino fundamental completo, DAP
ensino médio completo, ensino técnico completo, ensino superior
completo).
Membros da
Número de membros da família. DAP
família
Dummy indicando se o primeiro titular ou segundo titular possui
NIS DAP/Cadastro Único
número de identificação social (NIS).
Rendas oriundas de outras fontes, como programas sociais e
Rendas sociais DAP
Previdência.
Propriedade, produção e mão de
obra
Área
Área do estabelecimento principal. DAP
estabelecimento
Imóveis
Quantidade de imóveis explorados. DAP
explorados
Empregados
Quantidade de empregados permanentes. DAP
permanentes
Força eventual Variável que indica se o agricultor conta com empregados temporários. DAP
Diversidade da
produção Índice que captura a diversidade da produção agrícola. DAP
agrícola
Especialização da Índice que captura o quanto o valor da produção é concentrado em
DAP
produção um único produto.
Número de
Variável que indica o número de diferentes itens produzidos. DAP
produtos
Variável categórica para os diferentes tipos de produto principal: i)
Categorias de
agricultura – grãos e outros; ii) aquicultura e pesca; iii) avicultura; iv) DAP
produção
suinocultura; v) pecuária outros; vi) processados; e vii) outros produtos.
Dummy indicando se primeiro ou segundo titular da DAP já obteve
Crédito rural DAP
crédito no Pronaf.
Valor bruto da
Somatório do valor dos produtos declarados. DAP
produção
(Continua)
2
282
TEXTO para
(Continuação)
Controles municipais
Conjunto de variáveis meteorológicas indicadoras de precipitação
Variáveis Inmet. Disponível em:
de chuvas anuais totais e temperatura média por estações do ano:
meteorológicas <https://bit.ly/3SPii6i>.
inverno, primavera, verão e outono.
Controles municipais
S2iD. Disponível em:

Desastres naturais Variável que indica o total de desastres naturais informados.
<https://bit.ly/3COYKcD>.
Montante de recursos monetários concedidos para investimentos, BCB. Disponível em:

Crédito rural
custeio e comercialização por outros programas do governo.1 <https://bit.ly/3euKT1I>.
Participação do valor adicionado bruto agropecuário no valor adicio- IBGE. Disponível em:
Participação agro
nado bruto total do município (VAB Agropecuário/VAB total). <https://bit.ly/3uy31Nf>.
FNDE. Disponível em:
PNAE Valor total aplicado ao PNAE no município.
<https://bit.ly/3OPwlb0>.
Frota de MI. Disponível em:
Frota de caminhões.
caminhões <https://bit.ly/3CpY7ov>.
MI. Disponível em:
Frota de tratores Frota de tratores.
<https://bit.ly/3CpY7ov>.
ITR Imposto sobre a propriedade territorial rural. RFB

Nota: 1 Programas do governo: ABC; FNO-ABC; Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcafé); Inovagro;
Programa de Modernização da Agricultura e Conservação de Recursos Naturais (Moderagro); Programa de
Modernização da Frota de Tratores Agrícolas e Implementos Associados e Colheitadeiras (Moderfrota); Programa
de Incentivo à Irrigação e à Armazenagem (Moderinfra); Programa de Modernização do Parque Industrial
Nacional (Modermaq); PCA; PRI; PRLC-BA; Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Setor Aquícola
(Proaquicultura); Procap-Agro; Procap-Cred; Programa Especial de Crédito para a Reforma Agrária (Procera);
Prodecer III; Programa de Desenvol- vimento Cooperativo para Agregação de Valor à Produção Agropecuária
(Prodecoop); Pronaf; Programa Nacional de Apoio ao Médio Produtor Rural (Pronamp); Programa de Apoio à
Renovação e Implementação de Novos Canaviais (Prorenova-Industrial); Prorenova-Rural; PSI-Rural; linha de
crédito rural instituída com recursos dos fundos nos: 4.188/2020, 4.211/2020, 4.126/2012, 4.161/2012,
4.147/2012, 4.2/2012, 4.220/2013, 4.289/2013,
4.189/2013, 4.2/2013, 4.028/2011, 4.029/2011, 4.083/2012, 4.147/2012 e 4.2/2012; financiamento sem vínculo
a programa específico e outras linhas de crédito rural não especificadas.
Obs.: Todas as variáveis em unidades monetárias foram deflacionadas pelo IPCA para valores constantes de
dezembro de 2017.
2
282
TEXTO para
Apesar de o PAA ter sido criado em meados de 2003, devido à indisponibilidade de dados,
nossa amostra contempla somente o período entre 2009 e 2017. Quanto às limitações dos
dados, convém ressaltar que as observações de nossa amostra são resultantes de um processo de
filtragem, no qual foram removidos os valores inconsistentes e outliers, e selecionados somente
os tratados da modalidade CDS, condicionando que cada UFPA9 apareça no mínimo por dois
períodos e não tenha participado de outra modalidade do programa, podendo existir gaps de
tempo entre os anos de tratamento. Ademais, por se tratar de uma amostra entre 2009 e 2017,
não sabemos se alguns de nossos controles foram beneficiados pelo programa em anos
anteriores a 2009, contudo garan- timos que para o período analisado as unidades familiares
tratadas não voltaram a ser utilizadas como controle nas estimações posteriormente. Por fim,
cabe destacar que o grupo de controle é constituído apenas por agricultores familiares que
fizeram o cadastro da DAP, implicando que o nosso grupo de controle é formado por
agricultores familiares que podem ter tido acesso a um ou mais programas do governo federal
voltados a este público específico, ou seja, não estamos comparando beneficiários do PAA com
agricultores familiares sem nenhum apoio governamental, pois não temos informações
disponíveis para esses agricultores.
4.2Estratégia empírica
De acordo com Holland (1986), o problema fundamental da inferência causal é a

impossibilidade de observar o contrafactual do grupo tratado, ou seja, verificar o que teria
acontecido com o valor e a diversidade da produção dessas unidades familiares caso elas não
tivessem participado do PAA. Adicionalmente, temos que alguns agricultores participam de outros
programas de incentivo à agricultura familiar, o que dificulta a tarefa de isolar somente o efeito do
PAA sobre as variáveis de interesse.
Diante dessas dificuldades, para atingir nossos objetivos, utilizamos a estratégia empírica
de diferença-em-diferenças (DID) com múltiplos períodos de tempo, visto que a simples
comparação entre agricultores familiares participantes e não participantes do PAA poderia estar
sujeita a problemas de viés de seleção, uma vez que a adesão ao programa não foi um
processo aleatorizado, e a decisão de um agricultor familiar de participar do programa pode
estar correlacionada com suas características observáveis e não observáveis.
A abordagem de DID é uma das estratégias empíricas mais populares para avaliar os
efeitos causais de intervenções políticas (Callaway e Sant’Anna, 2018). Em suma, a DID
compara as mudanças experimentadas pré e pós-intervenção pelos grupos de controle
(agricultores familiares
2
282
TEXTO para
9. As UFPAs foram identificadas pelo CPF do primeiro e segundo titular, pois o número da DAP muda a
cada renovação do cadastro.
2
282
TEXTO para
fora do PAA) e tratado (agricultores familiares no PAA) sobre a variável dependente. A DID tem
a vantagem de controlar possíveis vieses de seleção em fatores não observáveis que são
invariantes no tempo. Todavia, a inferência causal com essa abordagem só é válida sob a
suposição central de tendências paralelas que garantem que os resultados médios
experimentados pelos grupos tratado e controle teriam se mantido paralelos na ausência do
tratamento (Angrist e Pischke, 2008; Lechner, 2011; Goodman-Bacon, 2021). Como não é
possível observar ambos resultados potenciais experimentados pelo grupo tratado, muitos
pesquisadores examinam as diferenças de tendências pré-tratamento como uma forma de
avaliar a plausibilidade do pressuposto de tendências paralelas (Rambachan e Roth, 2019).
Formalmente, a abordagem DID pode ser expressa pela equação a seguir.
. (3)
. (4)
Em que representa o VBP ou a diversidade da produção da unidade familiar i no

município m no ano t; é a variável dummy que indica se a unidade familiar i no município m no
ano t é tratamento ou controle; é o vetor de covariadas da unidade familiar i no município m
no ano t; é um vetor de características do município m no ano t; indica o efeito fixo de
tempo, representa o efeito fixo de unidade familiar; indica o efeito fixo de município e
representa uma tendência individual para cada UF.10 Por fim, representa o termo de erro da
regressão.
Para estimações de impacto sobre o VBP, foram utilizados efeitos fixos para categorias de
produtos , de forma a capturar as heterogeneidades dos diferentes tipos de produção que podem
afetar a renda dos produtores. O critério utilizado para enquadrar a categoria de produção de
cada UFPA foi o produto responsável pela maior fatia do VBP. Esses efeitos fixos foram
considerados somente para as estimações representadas pela equação (4), dado que
poderiam subestimar ou enviesar os resultados para as estimações do impacto sobre a
diversidade e o índice de espe- cialização. Ademais, para controlar os potenciais problemas
decorrentes da correlação serial nos erros das regressões, em todas as estimações foram
utilizados clusters bidirecionais em unidades familiares e ano (Bertrand, Duflo e Mullainathan,
2004).
10. A tendência individual de cada UF st é ter o potencial de controlar características importantes não
observáveis que as afetam, bem como a influência de fenômenos climáticos como El Niño e La Niña,
2
282
TEXTO para
que têm forte influência sobre a produção agropecuária.
2
282
TEXTO para
Uma preocupação recorrente na aplicação da DID diz respeito ao viés proveniente de

carac- terísticas observáveis com potencial de gerar estimativas enviesadas dos efeitos causais. No
caso da nossa amostra, os grupos tratado e controle diferiram em média nas características
observáveis pré-pareamento para quase todas as variáveis utilizadas (tabela 1) o que poderia
causar vieses na estimação. Para contornar esta limitação, foi combinada a estratégia de DID
com a técnica de balanceamento por entropia desenvolvida por Hainmueller (2012). O
balanceamento por entropia minimiza as diferenças nas características observáveis dos
grupos de agricultores familiares tratados e controles assegurando que as distribuições das
variáveis reponderadas satisfaçam um conjunto de condições de momentos. Consiste em uma
técnica não paramétrica que gera um vetor de pesos a partir de um conjunto de covariáveis,
resolvendo um problema de maximização de entropia sob a restrição de equilíbrio exato de
momentos. Combinar a estratégia DID com o balanceamento por entropia tem potencial de
reduzir o viés quando o pressuposto de tendências paralelas prévias não é satisfeito
diretamente (Cefalu et al., 2020).
Após a utilização de pesos, conforme pode ser observado nas tabelas 1 e 2, o t-test para
diferença de médias indica que a amostra ficou exatamente balanceada, garantindo que os grupos
tratado e controle passaram a apresentar, em média, as mesmas características observáveis
para todas as variáveis utilizadas.
TABELA 1
Balanço das covariadas pré e pós-pareamento
Média pré-pareamento Média pós-pareamento
Tratado Controle P-valor Tratado Controle P-valor
Analfabeto (1 ) a
0.023 0.052 0.000 0.023 0.023 1.000
Analfabeto (2 ) a
0.022 0.042 0.000 0.022 0.022 1.000
Ensino fundamental completo (1 ) a
0.350 0.273 0.000 0.350 0.350 1.000
Ensino fundamental completo (2 ) a
0.261 0.189 0.000 0.261 0.261 1.000
Ensino médio completo (1 ) a
0.130 0.096 0.000 0.130 0.130 1.000
Ensino médio completo (2a) 0.085 0.057 0.000 0.085 0.085 1.000
Ensino técnico completo (1 ) a
0.003 0.001 0.000 0.003 0.003 1.000
Ensino técnico completo (2 ) a
0.001 0.001 0.000 0.001 0.001 1.000
Ensino superior completo (1 ) a
0.012 0.008 0.000 0.012 0.012 1.000
Ensino superior completo (2 ) a
0.015 0.010 0.000 0.015 0.015 1.000
Homem (1 ) a
0.697 0.644 0.000 0.697 0.697 1.000
Mulher (2 )
a
0.132 0.162 0.000 0.132 0.132 1.000
Faixa etária 16|–|20 (1a) 0.007 0.022 0.000 0.007 0.007 1.000
Faixa etária 21|–|30 (1 )
a
0.129 0.180 0.000 0.129 0.129 1.000
(Continua)
2
282
TEXTO para
(Continuação)
Média pré-pareamento Média pós-pareamento

Tratado Controle P-valor Tratado Controle P-valor
Faixa etária 31|–|40 (1 ) a
0.227 0.232 0.001 0.227 0.227 1.000
0.267 0.239 0.000 0.267 0.267 1.000
0.231 0.198 0.000 0.231 0.231 1.000
0.105 0.095 0.000 0.105 0.105 1.000
Casado (1ª) 0.721 0.691 0.000 0.721 0.721 1.000
NIS (1ª) 0.628 0.673 0.000 0.628 0.628 1.000
NIS (2ª) 0.428 0.348 0.000 0.428 0.428 1.000
Crédito (1ª, 2ª) 0.004 0.002 0.000 0.004 0.004 0.966
ln (renda sociais) 1.148 1.479 0.000 1.148 1.148 1.000
ln (área estabelecimento) 2.230 2.249 0.000 2.230 2.230 1.000
ln (empregados permanentes) 0.034 0.067 0.000 0.034 0.034 1.000
ln (força eventual) 0.119 0.111 0.001 0.119 0.119 1.000
Ln (imóveis explorados) 0.722 0.727 0.000 0.722 0.722 1.000
Quatro módulos fiscais 1.000 1.000 0.000 1.000 1.000 1.000
ln (membros família) 1.455 1.454 0.663 1.455 1.455 1.000
ln (temperatura primavera) 3.221 3.237 0.000 3.221 3.221 1.000
ln (temperatura verão) 3.235 3.246 0.000 3.235 3.235 1.000
ln (temperatura outono) 3.145 3.163 0.000 3.145 3.145 1.000
ln (temperatura inverno) 3.111 3.127 0.000 3.111 3.111 1.000
ln (precipitação primavera) 5.364 5.103 0.000 5.364 5.364 1.000
ln (precipitação verão) 5.935 5.789 0.000 5.935 5.935 1.000
ln (precipitação outono) 5.606 5.629 0.000 5.606 5.606 1.000
ln (precipitação inverno) 4.565 4.509 0.000 4.565 4.565 1.000
ln (desastres naturais) 0.320 0.454 0.000 0.320 0.320 1.000
ln (frota caminhões) 0.012 0.010 0.000 0.012 0.012 1.000
ln (frota tratores) 0.002 0.002 0.000 0.002 0.002 1.000
ln (valor crédito custeio) 14.399 13.625 0.000 14.399 14.399 1.000
ln (crédito investimento) 15.233 15.066 0.000 15.233 15.233 1.000
ln (crédito comércio) 4.118 2.922 0.000 4.118 4.118 1.000
Part.Agro 0.180 0.182 0.000 0.180 0.180 1.000
ln (PNAE) 17.688 17.447 0.000 17.688 17.688 1.000
ln (ITR) 10.039 9.322 0.000 10.039 10.039 1.000

Obs.: A hipótese nula do t-teste é que as médias são iguais. (1a) refere-se ao primeiro titular da DAP, (2a) ao segundo
titular da DAP e ln () significa que estamos utilizando o logaritmo natural.
2
282
TEXTO para
TABELA 2
Resumo do balanceamento
Estatística Antes do EB Após EB
Mean Bias 11.3 0.0
P-valor 0.000 1.000

Obs.: A hipótese nula do t-teste é a de que as médias são iguais. Os resultados apresentados representam a média
de todas as covariadas utilizadas.
Aprofundando a análise, utilizou-se o estimador de regressão quantílica incondicional

(UQR) para estimar o efeito do programa sobre os diferentes quantis de renda, empregando a
estratégia DID. As regressões quantílicas (QRs) são utilizadas quando os pesquisadores desejam
obter uma relação mais detalhada entre as variáveis, que vão além do efeito na média (Rios-
Avila e Maroto, 2020). Para o caso de uma variável de tratamento binário, Firpo (2007) e Firpo
e Pinto (2016) propõem a utilização de estimadores que identificam os efeitos de tratamento de
quantil (QTE). Esses estimadores utilizam pesos11 para controlar as diferenças nas
características observáveis, de modo que os grupos tratados ou não tratados se assemelhem à
população inteira (Rios-Avila e Maroto, 2020).
Diante dessas considerações, para as estimações realizadas neste estudo, utilizou-se a ferramenta
estatística recentered influence functions (RIFs), popularizada por Firpo, Fortin e Lemeiux (2009),
que focaram na estimativa de UQR, a qual nos permitiu obter efeitos parciais das variáveis
explicativas em qualquer quantil incondicional da variável VBP. Para incluir os efeitos fixos de alta
dimensão, utilizamos o pacote xtrifreg do software estatístico Stata, que recorre a uma abordagem de
cálculo em duas etapas. Na primeira, o algoritmo estima a função de influência recentrada (RIF)
correspondente a cada observação da amostra na distribuição de interesse. Na segunda etapa,
utiliza-se o RIF como variável dependente para estimar o modelo linear com efeitos fixos (Rios-
Avila, 2020).
Cabe destacar que somente para as estimações do VBP utilizou-se a técnica de regressão
quantílica incondicional, dado que para as estimações de impacto sobre diversidade, número
de produtos e especialização da produção, o interesse foi ver o impacto nos diferentes quantis
de VBP calculados na regressão quantílica incondicional.
11. Por default são utilizados pesos gerados pela inverse probability weighting (IPW), porém, de acordo
com Lee, Lessler e Stuart (2011), esses pesos podem ser muito sensíveis quando os escores se aproximam
de 0 ou 1, necessitando de ajustes adicionais, sendo assim, utilizaremos os pesos gerados pelo balancea-
mento por entropia, para ponderar nossa amostra.
2
282
TEXTO para
A próxima seção apresenta os principais resultados das estimações realizadas neste

estudo, visto que quantitativos complementares das regressões realizadas podem ser
encontrados nas tabelas apresentadas a seguir.
5 RESULTADOS E DISCUSSÃO
5.1Impactos gerais do PAA sobre o valor e a diversidade da

produção dos fornecedores
Na tabela 3, apresentamos os resultados das regressões para agricultores familiares da nossa

amostra total. Quanto à estrutura da tabela, são apresentados os resultados obtidos sob quatro
diferentes especificações de modelos: (1) sem covariadas e sem pesos; (2) com covariadas,
mas, sem pesos; (3) sem covariadas, mas, com pesos; e (4) com covariadas e com pesos.12
TABELA 3
Impacto do acesso ao PAA-CDS sobre os agricultores fornecedores (2009-2017)
Variáveis dependentes/especificações (1) (2) (3) (4)
0.125 *** 0.112*** 0.145 *** 0.124 ***
Valor bruto da produção
(0.016) (0.016) (0.032) (0.024)
N 4.988.849 4.988.849 4.988.849 4.988.849
0.019 *** 0.022 *** 0.032 *** 0.029 ***
Número de produtos
(0.007) (0.006) (0.008) (0.006)
N 4.988.849 4.988.849 4.988.849 4.988.849
0.012 *** 0.010 *** 0.016 *** 0.012 ***
Diversidade da produção agrícola
(0.002) (0.002) (0.003) (0.003)
N 4.987.050 4.987.050 4.987.050 4.987.050
-0.017 *** -0.015 *** -0.022 *** -0.017 ***
Especialização da produção
(0.003) (0.003) (0.004) (0.005)
N 4.987.050 4.987.050 4.987.050 4.987.050
(Continua)
12. Os resultados da quarta especificação são os mais completos e serão considerados na discussão deste
estudo, pois ela incorpora o efeito das covariadas no modelo e usa também o método de
balanceamento para neutralizar as diferenças prévias observadas entre tratados e controles.
2
282
TEXTO para
(Continuação)
Efeitos fixos
Tendência*UF Sim Sim Sim Sim
UFPA Sim Sim Sim Sim
Município Sim Sim Sim Sim
Ano Sim Sim Sim Sim
Categorias produção Sim para renda Sim para renda Sim para renda Sim para renda
Covariadas Não Sim Não Sim
Pesos Não Não Sim Sim

Obs.: Os níveis de significância são representados por *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.10. O valor entre
parênteses representa o erro-padrão em clusters bidirecionais para UFPA e ano. A média anual do VBP dos
tratados em ln é de 9.618, ou seja, R$ 15.032,00; e dos controles é de 9.029, aproximadamente, R$
8.340,00.
Os resultados das regressões indicaram que o acesso ao programa tem efeito estatisticamente
significativo sobre as quatro variáveis dependentes testadas. Observaram-se efeitos positivos
sobre o VBP, o número de produtos e o índice de diversidade; e efeito negativo sobre o índice
de especialização da produção (tabela 3).
As estimativas obtidas a partir do modelo que considera as covariadas e os pesos indicam

que a modalidade CDS do PAA contribuiu para um aumento em média de 13,2% no VBP13 das
unidades familiares agrárias beneficiadas pelo programa, o que representa em termos
monetários aproximadamente R$ 1.985,00 anuais. É importante ressaltar que o VBP medido
nesta pesquisa inclui os itens alimentícios comercializados, bem como os utilizados para o
autoconsumo. A partir desses resultados, pode-se inferir que o PAA representou para os seus
fornecedores mais do que um simples canal alternativo de comercialização da produção, atuou
também como um meio de fomento à atividade produtiva capaz de elevar a produção. Isso se
explica, porque, ao proporcionar aos seus beneficiários fornecedores a garantia de ter um canal
de comercialização seguro para vender os seus produtos a preços compensadores, o programa
estimula que estes façam investimentos e melhorem a sua unidade produtiva para atender a
essa demanda. Além disso, o incentivo à organização dos agricultores, proporcionado
principalmente pelo PAA operado pela Conab, e o estímulo aos investimentos e à melhoria da
estrutura de produção permitem que os agricultores consigam acessar outros mercados,
gerando um ciclo virtuoso que resulta na melhoria da renda dos seus beneficiários (Sambuichi
et al., 2019).
13. Por se tratar de um modelo com variável dummy, para obtermos o impacto, utilizamos a seguinte
2
282
TEXTO para
equação: 100*[Exp( )-1] (Giles, 2011).
3
282
TEXTO para
A observação de haver um impacto positivo sobre a produção corrobora com os achados

de Doretto e Michellon (2007) em municípios do Paraná e vai ao encontro também às
observações de estudos empíricos de natureza qualitativa realizados em diferentes regiões do
país, nos quais os beneficiários relataram existir aumento da renda proporcionado pelo acesso
ao programa, associado também à ampliação dos investimentos na estrutura de produção e
melhoria dos níveis tecnológicos aplicados nos cultivos (Perin et al., 2021). Esses resultados
reforçam o pressuposto implícito na concepção do programa de que o acesso a mercados
adequados é um gargalo importante que limita a expansão da agricultura familiar.
Quanto à diversidade da produção, os resultados apresentados na tabela 3 mostram que o

acesso ao PAA-CDS apresentou efeito positivo estatisticamente significativo sobre os dois aspectos
que compõem a diversidade, que são: i) a riqueza, neste estudo está representada pelo
número de diferentes itens produzidos; e ii) a equitatividade, corresponde ao inverso da
especialização e, neste caso, representa o quanto a renda está bem distribuída entre os
produtos. Desta forma, observa-se que o PAA atua promovendo a diversificação nas UFPAs
tanto elevando o número de itens produzidos, quanto diminuindo a concentração do valor da
produção em poucos produtos.
É importante ressaltar que os dois componentes da diversidade estão associados a diferentes

benefícios para o produtor. O aumento do número de produtos tem sido associado à
diversificação da dieta, contribuindo para melhorar a segurança alimentar do agricultor por meio
do autoconsumo e do aumento da renda (Pellegrini e Tasciotti, 2014; Makate et al., 2016;
Sanju, Mahesh e Santosh, 2019; Gbenga et al., 2020). Adicionalmente, permite melhor
distribuição da produção e da força de trabalho ao longo do ano, dada a sazonalidade da
maioria das culturas. Além disso, está associado também à promoção da policultura, em
sistemas consorciados ou rotacionais, os quais permitem um modo de produção mais
sustentável do ponto de vista ambiental, com mais estabilidade e menos uso de agrotóxicos e
insumos em geral, sendo muito utilizados na agricultura de base ecológica e na produção
orgânica (Ipes-Food, 2016).
A diversificação da renda, a qual está associada a uma melhor distribuição da renda obtida
entre diferentes fontes, é uma estratégia muito utilizada pelos pequenos agricultores para lidar
com os riscos inerentes à produção agropecuária. Destaca-se que este tipo de produção é
parti- cularmente vulnerável a riscos, pois, além das variações de preços e comercialização,
comuns a todos os setores produtivos, sofre também com as instabilidades climáticas e
incidência de pragas e doenças que podem afetar fortemente os ganhos do produtor. Por essa
razão, ter a renda diversificada em uma carteira maior de produtos dá mais segurança para se
obter algum retorno com a produção, o que é muito importante principalmente para os
agricultores mais pobres e menos capitalizados (Ellis, 1998; Di Falco e Perrings, 2005;
3
282
TEXTO para
Feliciano, 2019).
3
282
TEXTO para
Os resultados obtidos corroboram os efeitos observados em vários estudos de caso

realizados em diferentes regiões do Brasil, os quais demonstraram a eficácia do PAA para
incentivar a diversificação na agricultura familiar, apresentando exemplos de situações nas
quais o programa fomentou o cultivo de novos produtos e, também, casos em que este
possibilitou a comercializa- ção de itens antes só produzidos para o autoconsumo, promovendo
a diversificação da renda do beneficiário fornecedor (Sambuichi et al., 2014a; 2019; Perin et al.,
2021).
Algumas características do modo de operação do PAA-CDS explicam esse efeito do pro-

grama. No caso das operações realizadas pela Conab, como as propostas de compra são
elaboradas pelas próprias organizações de agricultores, isto garante ao agricultor mais auto-
nomia de decisão de como planejar a sua produção, podendo assim optar pelas vantagens da
policultura. No caso das propostas elaboradas pelos órgãos públicos estaduais, distritais ou
municipais, operação via termo de adesão, existe vantagem também em fazer uma proposta
diversificada, pois esta incentiva a produção de alimentos variados para suprir o abastecimento
local. Sendo assim, as entidades da rede socioassistencial demandam e aceitam receber doações
de ampla gama de produtos, incentivando a elaboração de propostas de compra diversificadas
(Sambuichi et al., 2014a).
Para verificar a validade do modelo estimado, realizamos o teste de tendências paralelas

pré-tratamento, que consiste em falsear o ano de participação das unidades familiares no PAA,
simulando como se sua adesão ao programa ocorresse até quatro anos antes do observado (tabela
4). Para que nossas estimativas sejam válidas, precisamos rejeitar a hipótese de tendências parale-
las prévias distintas,14 em outras palavras, esperamos que os coeficientes estimados no teste
não sejam estatisticamente significativos, indicando que não há divergência nas tendências
paralelas pré-intervenção e que podemos estabelecer uma relação causal do programa com os
resultados anteriormente observados (Gertler et al., 2016).
14. É importante destacar que o placebo temporal não deve ser confundido com o estabelecimento da
validade do pressuposto de tendências paralelas, ele apenas nos dá evidências sugestivas de como seriam
as tendências após a intervenção (Kahn-Lang e Lang, 2020).
3
282
TEXTO para
TABELA 4
Resultados do placebo temporal para as regressões de avaliação de impacto do PAA-CDS
sobre os agricultores fornecedores
Especificações (1) (2) (3) (4)
Placebos -1 ano -2 anos -3 anos -4 anos
0.136 ** 0.136 0.071 0.270
(0.051) (0.102) (0.148) (0.433)
N 2.843.918 698.987 157.008 32.494
0.027 0.014 0.033 0.273
Número de produtos
(0.015) (0.034) (0.082) (0.233)
N 2.843.918 698.987 157.008 32.494
0.008 0.006 0.012 0.079
Diversidade da produção agrícola
(0.005) (0.013) (0.029) (0.118)
N 2.843.400 698.922 157.002 32.494
-0.012 -0.008 -0.011 -0.112
Especialização da produção
(0.008) (0.019) (0.044) (0.192)
N 2.843.400 698.922 157.002 32.494
Efeitos fixos
Tendência*UF Sim Sim Sim Sim
UFPA Sim Sim Sim Sim
Município Sim Sim Sim Sim
Ano Sim Sim Sim Sim
Categorias produção Sim para renda Sim para renda Sim para renda Sim para renda
Controles Sim Sim Sim Sim
Pesos Sim Sim Sim Sim

Obs.: Os níveis de significância são representados por *** p < 0.01, ** p < 0.05, * p < 0.10. O valor entre
parênteses representa o erro-padrão em cluster no identificador da DAP.
Os resultados do placebo temporal não foram estatisticamente significativos para quase

todas as variáveis e especificações testadas, exceto para a especificação (1) da variável VBP que
foi significativa a 5%, podendo indicar a presença de um efeito de antecipação ao tratamento.
A ocorrência deste efeito pode resultar do fato de existir um lapso de tempo entre a assinatura
do contrato com o governo e a efetiva entrega dos alimentos e recebimento dos valores. A data
utilizada no modelo é relativa ao ano do recebimento do recurso, porém, o agricultor pode
começar a sentir os efeitos do programa antes, a partir da data da assinatura do contrato, a
3
282
TEXTO para
qual pode, em alguns casos, ter
3
282
TEXTO para
ocorrido no ano anterior, gerando algum tipo de efeito antecipado. Essa antecipação pode ter
gerado algum ruído no valor estimado do impacto, porém há de se considerar que este
coeficiente isolado não seria suficiente para invalidar a relação causal observada nos resultados da
regressão, além de que, não foi observada significância desse efeito sobre as variáveis de
diversidade.
5.2Impactos por quantis de VBP
No contexto do VBP, observa-se que o programa mostrou efeito positivo sobre as uni-
dades familiares agrárias nos quantis15 10, 25 e 75; para os quantis 50 e 90, não foram
encontrados resultados estatisticamente significativos (tabela 5). Quanto aos impactos, o PAA
contribuiu para um aumento de 56,8% no VBP no 10o quantil (o que representa R$ 1.436,00);
22,1% no 25o quantil (R$ 1.383,00); e 7,1% no 75o quantil (R$ 2.774,00). Isto indica que o
programa conseguiu impactar principalmente os agricultores pertencentes às faixas mais baixas
de renda, possibilitando a estes um acréscimo de valor que, embora não seja muito elevado,
representa um percentual relativamente alto dos seus ganhos, além de ser garantido por trazer
segurança de comercialização ao produtor.
TABELA 5
Regressões quantílicas dos efeitos do PAA-CDS sobre os agricultores fornecedores
Especificações (1) (2) (3) (4) (5)
Quantis Q.10 Q.25 Q.50 Q.75 Q.90
0.450 *** 0.208 *** -0.136 0.069** 0.030
(0.044) (0.039) (0.079) (0.028) (0.044)
N 4.988.849 4.988.849 4.988.849 4.988.849 4.988.849
-0.009 0.008 0.026 *** 0.027 *** 0.034 **
Número de produtos
(0.010) (0.007) (0.005) (0.008) (0.018)
N 2.307.877 3.272.033 4.848.344 1.906.397 884.990
-0.002 0.004 0.011 *** 0.012 *** 0.013 *
Diversidade da produção
(0.004) (0.003) (0.002) (0.003) (0.006)
N 2.306.665 3.270.505 4.846.641 1.906.073 884.866
Especialização da produção 0.002 -0.005 -0.015 *** -0.017 *** -0.017 *
(0.006) (0.004) (0.003) (0.005) (0.009)
N 2.306.665 3.270.505 4.846.641 1.906.073 884.866
(Continua)
15. Os quantis utilizados representam o 1o decil; 1o, 2o (mediana) e 3o quartis e o 9o decil.
3
282
TEXTO para
(Continuação)
Efeitos fixos
Tendência*UF Sim Sim Sim Sim Sim
UFPA Sim Sim Sim Sim Sim
Município Sim Sim Sim Sim Sim
Ano Sim Sim Sim Sim Sim
Categorias produção Sim para renda Sim para renda Sim para renda Sim para renda Sim para renda
Controles Sim Sim Sim Sim Sim
Pesos Sim Sim Sim Sim Sim

Obs.: Os níveis de significância são representados por *** p < 0.01, ** p < 0.05, * p < 0.10. O valor entre
parênteses representa o erro-padrão em clusters bidirecionais em UFPA e ano. Os VBPs dos tratados por
quantis são: Q.10 = R$ 2.527,54; Q.25 = R$ 6.247,90; Q.50 = R$ 17.890,05; Q.75 = R$38.832,00; e Q.90 =
R$ 78.354,60.
Esses resultados corroboram as conclusões de outros estudos realizados em diversas localida-

des do Brasil que identificaram efeito positivo do programa principalmente sobre os agricultores
de mais baixa renda (Sambuichi et al., 2019; Perin et al., 2021). Para o município de Cerro
Azul-PR, por exemplo, Doretto e Michellon (2007) verificaram que os agricultores participantes
do PAA apresentaram um acréscimo na renda média de 87,8% em comparação com os não
beneficiários para o grupo de agricultores com renda de até 1 salário mínimo (SM).
No que tange à diversificação, somente nos quantis Q.90, Q.75 e Q.50 foi observado
aumento estatisticamente significativo nas medidas de diversidade da produção dos
fornecedores. Estes resultados são interessantes, pois mostram que o efeito de promover a
diversificação ocorre principalmente para os agricultores familiares com perfil socioeconômico
mais elevado. Ressalta-se que, tanto o impacto sobre o aumento do número de produtos,
quanto sobre a redução do índice de especialização da produção foi maior nos agricultores
familiares pertencentes aos quantis de VBP mais elevado.
Uma explicação para esses resultados é a de que os agricultores de mais baixa renda
apresentam naturalmente tendência a ter a produção mais diversificada, visto que produzem
mais para subsistência e dependem da sua própria produção para o autoconsumo, além de
que, para esses produtores, depender apenas de uma fonte de renda gera um risco muito
elevado. Sambuichi et al. (2014b) utilizando os dados do cadastro da DAP para 2012, mediram
o grau de diversidade da produção por faixa de renda dos agricultores familiares e observaram
que 68% dos agricultores na faixa mais baixa de renda (até R$ 20 mil anuais) foram
classificados como diversificados ou muito diversificados, enquanto 62% dos agricultores na
faixa mais alta de renda (> R$ 200 mil anuais) eram especializados ou muito especializados.
3
282
TEXTO para
Nesse mesmo estudo, os autores discutiram os prós e contras da diversificação produtiva

e mostraram a sua importância para promover a sustentabilidade da produção agrícola familiar,
levantando um alerta para os indícios de que “os agricultores que estão tendo maior sucesso
em produzir para o mercado estão se tornando mais especializados” (Sambuichi et al., 2014b,
p. 74). Essa constatação é reforçada pelos resultados obtidos por Guanziroli, Buainain e Di Sabbato
(2012), os quais compararam os dados dos Censos Agropecuários de 1996 e 2006 e
mostraram que houve aumento do percentual de agricultores familiares especializados no
período, principalmente nas faixas mais elevadas de renda.
A tendência de especialização é explicada por diversos fatores, entre eles, a influência do

processo de modernização da agricultura, que proporcionou mais acesso a tecnologias, as quais
são principalmente baseadas na monocultura. Além disso, a ampliação do acesso ao crédito
bancário também tende a incentivar a especialização, pois este é geralmente orientado para o
financiamento de itens específicos produzidos em sistemas monoculturais (Conterato e Bráz,
2019). Outro fator que pode contribuir para a decisão do agricultor se especializar é o maior
acesso à política de seguro agrícola, por diminuir o risco associado à produção (Di Falco e
Perrings, 2005). Porém, um fator que pode ser decisivo para a escolha de se especializar é a
dificuldade de acessar mercados adequados para absorver a produção diversificada.
Os agricultores de renda intermediária ou mais elevada, muitas vezes, são aqueles que
especia- lizaram a produção para atender às exigências do mercado e, nesse processo, perderam
os outros benefícios proporcionados pela policultura. Isso ocorre porque os mercados agrícolas,
em geral, tendem a favorecer sistemas de produção especializados em poucas culturas e com
variedades de alto rendimento que são mais uniformes em termos de qualidade e forma. Uma
parte substancial da diversidade agrícola tem baixo valor de mercado e escoamento limitado,
pois muitas vezes há apenas alguns poucos produtos que atraem a demanda de grandes
grupos de consumidores e geram receitas mais elevadas para os agricultores (Lamers et al.,
2016).
Desse modo, ao proporcionar um canal de comercialização capaz de absorver uma diversidade

elevada de produtos, o PAA estimula a diversidade produtiva e dá aos agricultores a
oportunidade de poder conciliar renda e diversificação, permitindo assim uma produção mais
sustentável do ponto de vista econômico (renda), social (segurança alimentar) e ambiental
(mais biodiversidade e menos impacto ao meio ambiente). Esses resultados corroboram os
estudos que indicam que o programa apresenta benefícios para a sustentabilidade econômica,
social e ambiental da produção familiar (Almeida et al., 2020).
3
282
TEXTO para
5.3Implicações para as políticas públicas
O PAA-CDS se destaca entre as políticas sociais voltadas à promoção da SAN por seu
desenho inovador e efeitos sinérgicos positivos. Embora os programas assistenciais de doação e
disponibili- zação de alimentos sejam um recurso necessário e valioso para indivíduos e
comunidades pobres e vulneráveis, em geral, eles atuam apenas como um paliativo, não
atacando a causa dos problemas que geraram a desnutrição e a fome. A SAN pode ser
promovida de forma mais duradoura e eficaz por meio de programas e ações que abordem as
questões mais subjacentes e fundamentais da pobreza e atuem no funcionamento do sistema
alimentar em sentido mais amplo, incluindo aspectos como o fomento à produtividade agrícola
local e a promoção da eficiência dos sistemas locais de distribuição de alimentos (Lentz e Barrett,
2013). Nesse sentido, o PAA-CDS apresenta um diferencial como programa de assistência
alimentar, pois além de suprir as necessidades imediatas das populações mais vulneráveis à
Insan, por meio da doação de alimentos, atua também na outra ponta da cadeia, atacando
causas subjacentes à falta de acesso a uma alimentação adequada e saudável, ao promover a
produção agrícola local, a organização dos agricultores e os circuitos curtos de comercialização,
contribuindo assim para a redução da pobreza rural e a sustentabilidade do sistema agroalimentar
(Sambuichi et al., 2022).
No Brasil, assim como em outros países em desenvolvimento, a insegurança alimentar no meio

rural tem se mostrado mais prevalente que no meio urbano, conforme mostram os dados
coletados pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – Pnad (IBGE, 2014). A fome e a
desnutrição são problemas que ainda persistem em muitas regiões rurais e vários fatores
contribuem para gerar esse fenômeno, como: a pobreza, a baixa escolaridade, a falta de
acesso a bens e serviços e o baixo desenvolvimento agrário. Esse quadro é muitas vezes
reflexo da falta de acesso dos pequenos agricultores às políticas públicas, mas pode também ser
agravado pelo acesso a políticas inadequadas ou insuficientes para promover o desenvolvimento
desse setor produtivo, gerando situações que contribuem para o agravamento da insegurança
alimentar destas populações.
Como dito anteriormente, o acesso a políticas de crédito, seguro rural, assistência técnica
baseada em tecnologias modernas e mercados de commodities podem induzir à especialização da
produção, o que torna os agricultores familiares mais dependentes da renda monetária para ter
acesso a alimentos diversificados (Sambuichi et al., 2014b). Isto os expõe aos riscos representados
pela flutuação de preços dos alimentos e da renda agrícola, visto que, muitas vezes, a renda destes
pequenos produtores é insuficiente para garantir uma alimentação adequada e saudável. Como
consequência, esta dependência pode induzir a mudanças nos padrões alimentares, reduzindo
a
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282
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diversidade da dieta e incentivando o consumo de itens ultraprocessados16 e de menor

qualidade nutricional, que são geralmente mais baratos. Adicionalmente, a especialização da
produção para atender ao mercado externo pode gerar efeitos negativos sobre a oferta de
produtos diversificados para o abastecimento interno. Contar com a importação de alimentos
para satisfazer as necessidades nutricionais domésticas promove a insegurança alimentar nos
países em desenvolvimento, sujeitando-as às flutuações de preços do mercado mundial
(Pellegrini e Tasciotti, 2014).
São reconhecidos os benefícios de uma dieta diversificada para a saúde das populações
por garantir a exposição a um conjunto mais amplo de nutrientes e outros componentes
alimentares que possuem propriedades benéficas e necessárias para o funcionamento do
organismo (Ipes-Food, 2016). Estudos empíricos realizados em diferentes regiões do mundo têm
mostrado existir uma relação positiva significativa entre a diversidade da produção agrícola e a
diversidade da dieta das famílias de pequenos agricultores (Pellegrini e Tasciotti, 2014; Ipes-Food,
2016; Feliciano, 2019). Alguns estudos mostraram, porém, que outras variáveis são importantes
também para explicar a diversidade da dieta, como o acesso a mercados adequados e a elevação
da renda, em alguns casos até mais importantes do que a diversidade da produção (Waha et al.,
2018; Gbenga et al., 2020). Um aspecto importante do PAA-CDS é que este programa mostrou
atuar positivamente sobre todas as principais variáveis associadas à diversidade da dieta dessas
populações ao proporcionar acesso a um mercado adequado às necessidades da agricultura
familiar, assim como aumento e diversificação da produção.
O sucesso do PAA como política de apoio à agricultura familiar fez com que este tenha
servido de inspiração e modelo para a implementação de diversas iniciativas e programas de
compras públicas no Brasil e no mundo. A experiência do PAA foi determinante para a criação
da reserva de mercado para a agricultura familiar estabelecida na nova lei do PNAE (Sambuichi
et al., 2014a). Este serviu de modelo também para a implantação de programas de compras
públicas de alimentos da agricultura familiar em vários estados brasileiros e em países da
América Latina, do Caribe e da África (Swensson e Klug, 2017; Grisa et al., 2018). Vale destacar,
porém, que o sucesso dessas e outras iniciativas que venham a ser criadas vai depender do
quanto esses programas consigam incluir em seus desenhos as características peculiares
deste modelo de política pública, as quais são fundamentais para a obtenção dos seus
resultados, adaptando-as à sua realidade local.
16. Alimentos formulados industrialmente por meio de intenso processamento, fabricados

predominantemente a partir de substâncias extraídas de alimentos (óleos, gordura, amido, açúcar),
derivados de consti- tuintes de alimentos (gordura hidrogenada, amido modificado) ou sintetizados em
laboratórios (corante, aromatizante, realçadores de sabor). Incluem biscoitos, refrigerantes, embutidos e
refeições prontas, entre outros, sendo geralmente ricos em energia, açúcar, sal e/ou gordura, cujo consumo
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excessivo está associado à desnutrição, à obesidade e às doenças crônicas não transmissíveis, como
problemas cardiovasculares, diabetes e câncer (Sambuichi et al., 2022).
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Conforme explica Swensson et al. (2021), as compras públicas de alimentos constituem

ins-
trumento intersetorial único, capaz de se adequar a contextos muito diferentes, incluindo desde
economias de baixa renda até economias de alta renda. O sucesso deste instrumento depende
de como as escolhas são realizadas, visto que os governos locais, regionais e nacionais podem
adequar as compras a vários objetivos de intervenção social com base em sua política e em
seus
marcos regulatórios, definindo quais alimentos serão adquiridos, de quem serão adquiridos e de
que tipo de sistema de produção será adquirido.
No caso do PAA-CDS, entre as características principais do desenho do programa que

contri- buíram para alcançar os resultados positivos observados, destacam-se as descritas
adiante.
1) Reserva de mercado de compras públicas de alimentos para a agricultura familiar: esta é a

principal estratégia que caracteriza o modo de intervenção do PAA como programa voltado
à promoção da SAN, a qual se baseia no pressuposto de que a falta de acesso a mercado
adequado é um gargalo para o desenvolvimento desse tipo de produção. Tendo em vista
que uma parte significativa da pobreza se concentra no meio rural, a garantia de mercado
para esse público permite incentivar a produção agrícola familiar, promovendo assim a
redução da fome e o desenvolvimento dessas populações. Além disso, visto que a agricultura
familiar é responsável por uma parte significativa da produção de alimentos consumidos pelos
brasileiros, incentivar este setor produtivo é importante para garantir o abastecimento interno
de alimentos saudáveis e diversificados no país.
2) Dispensa de licitação e simplificação dos requisitos burocráticos para a efetivação das aquisições:
este é um aspecto importante para explicar os resultados obtidos pelo programa, visto que,
anteriormente a essas flexibilizações, se observava haver dificuldade dos agricultores
familiares para ter acesso às compras públicas e às políticas voltadas ao fomento agrícola, como
as políticas de garantia de preços por exemplo.
3) Aquisição e distribuição local de alimentos: esta estratégia permite que o programa promova
o desenvolvimento local e as cadeias curtas de abastecimento, contribuindo para a
promoção da sustentabilidade do sistema agroalimentar como um todo. Como explicam
Stefani et al. (2017), os requisitos contratuais de localização dos fornecedores é fator
discriminante com relação ao impacto dos programas de compras públicas de alimentos,
pois, quando se exige que os fornecedores sejam locais, as intervenções criam uma
demanda estruturada na economia local que facilita o acesso da agricultura familiar aos
mercados, tornando mais fácil, menos onerosa e menos arriscada esse tipo de produção.
4) Descentralização na elaboração e execução das propostas: esta é uma característica muito
importante e peculiar deste programa que explica o seu sucesso em incentivar a agricultura
familiar e promover a diversificação da produção nas mais diversas regiões do país. A elabo-
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ração descentralizada dá mais autonomia para os próprios agricultores e poder público local
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para definir o que será e como será produzido, e como será entregue, permitindo que
possam ser feitos arranjos adaptados para atender a cada realidade específica.
Outro ponto importante a ser considerado é que, para o PAA ter podido alcançar os resul-
tados obtidos, foi necessário o investimento de recursos na implantação e no aprimoramento da
sua estrutura de operação. Houve investimento na expansão da estrutura da Conab, em
pessoal, estrutura física e tecnologia, para atender às necessidades do programa. Teve
também investimento na criação da rede de atores que participa do seu funcionamento na
ponta, o que incluiu ações de comunicação para divulgar a sua existência e capacitar os atores
para lidar com as burocracias necessárias para acessá-lo. Foi necessário criar uma boa articulação
entre os gestores do PAA em nível federal, os operadores na Conab, estados e municípios, e os
agentes locais, para gerar confiança e resolver os problemas e desafios que se apresentaram
para conseguir adaptar o programa a cada realidade local. Destaca-se que essa articulação é
muito importante para que
o programa consiga atingir seus objetivos, pois observou-se, por exemplo, que questões
simples, como a inadequação dos preços ou a demora nos pagamentos, dificultaram as ações
do programa em algumas localidades, tendo havido esforço dos gestores para conseguir vencer
esses problemas, buscando assim melhorar os normativos e aprimorar o seu modo de operação
(Perin et al., 2021).
Contribuiu muito também para os resultados do PAA o fato de ele ter sido criado no âmbito
de agendas políticas mais amplas, inserido no bojo de um conjunto de programas e ações
voltadas à segurança alimentar e ao desenvolvimento rural, as quais deram apoio e
complementaram as suas ações. Conforme mostram vários estudos de caso realizados em
diferentes regiões, os resultados obtidos pelo PAA nos territórios dependem também da
existência de outras políticas do apoio, como programas de assistência técnica, de crédito, de
melhoria da infraestrutura de transporte e armazenagem, de apoio ao cooperativismo e de
mobilização das comunidades (Resque et al., 2019; Perin et al., 2021).
Por fim, reforça-se ainda que, para o PAA ter podido alcançar os resultados obtidos, foi
necessário o investimento de recursos na implantação e no aprimoramento da sua estrutura de
operação e, principalmente, nas aquisições do programa. Entre 2009 e 2017, período de estudo
abrangido por esta pesquisa, foi investido um total de aproximadamente R$ 6,8 bilhões17 em
compras, o que permitiu ao programa atender a beneficiários em todas as regiões e estados
brasileiros (Sambuichi et al., 2019). Em anos mais recentes, porém, houve uma queda muito
acentuada dos recursos orçamentários disponibilizados para as aquisições do PAA, o que,
além de reduzir a sua abrangência geográfica e o número de beneficiários atendidos, pode
também vir a comprometer a estrutura de governança criada para a sua execução (Perin et al.,
2021). A falta de acesso a
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17. Em valores corrigidos de dezembro de 2018 pelo IPCA-E.
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recursos pode levar à desmobilização dos agentes locais, o que seria uma grande perda, visto
que a efetividade e a capilaridade das ações do programa dependem muito da coordenação e
do engajamento desses atores. Destaca-se ainda que a Lei no 14.284/2021, que alterou o nome
do PAA para Programa Alimenta Brasil, embora tenha preservado suas principais características,
não garantiu um orçamento para o programa, o que levanta a preocupação sobre a
continuidade de suas ações.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta pesquisa objetivou fornecer um primeiro conjunto de evidências empíricas acerca do

impacto do PAA sobre a agricultura familiar no Brasil, mais especificamente da modalidade
CDS sobre o valor bruto e a diversidade da produção de seus beneficiários fornecedores.
Com relação aos resultados encontrados, nossas estimativas apontam que a modalidade CDS
do PAA contribuiu para o aumento do VBP dos agricultores fornecedores do programa, sendo
seu impacto maior sobre as unidades familiares agrárias do 10 o quantil da distribuição, para a
qual impactou com um aumento de 56,8% no VBP. Ademais, o PAA-CDS contribuiu com a
amplitude da diversidade da carteira de produtos dos agricultores, reduzindo a especialização e
a dependência de um único produto, sendo os impactos mais pronunciados sobre as unidades
familiares com perfil de renda mais elevado Q.90, Q.75 e Q.50.
Esses resultados corroboram as evidências empíricas observadas nos estudos de caso encon-
trados na literatura que mostram os efeitos positivos do PAA sobre a renda e a diversidade da
produção dos seus beneficiários fornecedores, indicando que o programa está atingindo o seu
objetivo principal de incentivar a agricultura familiar. Além disso, observa-se que este deve ter
contribuído também para a segurança alimentar e redução da pobreza rural, visto que impactou
principalmente o VBP dos agricultores mais pobres.
Em relação ao método utilizado, convém ressaltar que, em geral, foi possível garantir a
cons- trução de um cenário contrafactual válido, verificado pelo teste de tendências paralelas
prévias, que rejeitou a hipótese de tendências paralelas prévias distintas para a maioria das
estimações.
Entre as características principais do desenho do programa que contribuíram para os

resultados obtidos, destacam-se as seguintes: i) reserva de mercado de compras públicas de
alimentos para a agricultura familiar; ii) dispensa de licitação e simplificação dos requisitos
burocráticos para a efetivação das aquisições; iii) aquisição e distribuição local de alimentos; e
descentralização na elaboração e execução das propostas.
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Ressalta-se a importância de se considerar essas características quando se pensa na

replicação do modelo para outras iniciativas de compras públicas que tenham o mesmo objetivo,
adaptando-as às necessidades de cada realidade local.
Diante das evidências obtidas, o programa mostrou ter efetividade no seu objetivo de apoiar
a agricultura familiar e combater a Insan no país. Para a continuidade de suas ações,
recomenda-se que sejam mantidas as características principais do seu desenho, as quais foram
fundamentais para a obtenção dos seus resultados e, principalmente, que sejam ampliados e
garantidos recursos para as suas ações.
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Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
EDITORIAL
Coordenação
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Assistentes de Coordenação
Rafael Augusto Ferreira Cardoso
Samuel Elias de Souza
Supervisão
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Revisão
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Amanda Ramos Marques
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Editoração
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Cristiano Ferreira de Araújo
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Capa
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por meio da produção e disseminação de conhecimentos e da assessoria
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REGINA HELENA ROSA SAMBUICHI

REGINA HELENA ROSA SAMBUICHI1

1. Técnica de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas

Publicação seriada que divulga resultados de estudos

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1.Brasil. 2.Aspectos Econômicos. 3.Aspectos Sociais.

Presidente CDD 330.908

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