COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

TIINA ADMINISTRAIEI PUBLICE - Suport de curs Lector univ. dr. Cezar MANDA

BUCURETI

CUPRINS

MODULUL 1 : Obiectul i principiile tiinei administraiei:................................9 MODULUL 2 : Administraia i mediul su ...........................................................11 MODULUL 3 : Sarcinile administraiei publice.....................................................14 MODULUL 4 : Structurile administraiei publice .................................................16 MODULUL 5: Resursele administraiei publice ....................................................22 MODULUL 6: Metodele tiinei administraiei ......................................................25 MODULUL 7 : Decizia administrativ....................................................................27 MODULUL 8 : Controlul administraiei publice ...................................................31 MODULUL 9 : Reforma administraiei publice.....................................................42 Anexa 1........................................................................................................................45 Anexa 2........................................................................................................................47

I.

Informaii generale

Date de identificare a cursului Cursul tiina administraiei publice se adreseaz studenilor din anul III ai Facultii de Administraie Public, SNSPA

Date de contact ale titularului de curs:

Date de identificare curs i contact tutori: Nume: Lector univ.dr. Cezar Corneliu MANDA Curs : tiina administraiei Telefon : 0214022063 publice E-mail : cezar @clr.ro Anul, Semestrul: anul III, sem 1 Consultaii: vineri, 15,00-17,00, sediul Facultii Tipul cursului: obligatoriu

Condiionri i cunotine prerechizite Pentru o mai bun nelegere i aprofundare a noiunilor ce sunt prezentate n cursul de fa se recomand parcurgerea unei bibliografii minimale din domeniul sistemului administraiei publice, disciplina reprezentnd o continuare fireasc a cercetrii fenomenului administrativ, abordate de materiile studiate in anii precedeni. Descrierea cursului Cursul de tiina Administraiei Publice pentru anul III Administraie Public nvmnt la Distan are drept obiectiv general :Prezentarea fenomenului administrativ printr-o abordare distinct i totodat, complementar, fa de celelalte discipline juridice i nonjuridice, studiate n anii precedeni, i relevarea unor concepte, noiuni, instituii i mijloace specifice ntrebuinate de sistemul administraiei publice. Demersul i propune aadar nsuirea de ctre cursani, ca viitori funcionari publici, a modalitilor i formelor tiinifice concrete ce pot concura la raionalizarea, simplificarea, perfecionarea i eficientizarea organizrii i funcionrii sistemului administrativ.

Organizarea temelor n cadrul cursului

Cursul este structurat n dou pri eseniale: una general conceptual ce faciliteaz nelegerea din punct de vedere teoretic a noiunilor de baz, a planurilor de analiz, ca de altfel i a scopurilor cercetrii, iar cealalt, de ordin specificaplicativ, ce vizeaz prezentarea i nsuirea acelor instrumente tiinifice concrete apte d permit cursanilor s perceap corect realitatea administrativ, n complexitatea sa, oferindu-le posibilitatea de a gsi soluiile efective menite s asigure raionalizarea, eficientizarea i simplificarea organizrii i funcionrii sistemului de administraie public. Formatul i tipul activitilor implicate de curs Cursul de tiina Administraiei Publice este unul interactiv bazat pe de-o parte pe prezentarea noiunilor i conceptelor n cadrul ntlnirilor curente prevzute n calendarul activitilor, iar pe de alt parte studenii iau parte la procesul de nvare activ, prin implicarea lor n alctuirea unor eventuale proiecte de grup i participarea la discuii pe tematica specific cursului.

Materiale bibliografice obligatorii n continuare sunt prezentate, pe scurt materialele bibliografice obligatorii: 1) Corneliu Manda, Cezar Manda, tiina administraiei curs universitar, Ediia a III-a, revzut i adugit Editura Universul Juridic, 2008 2) Mihai T. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei , Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, 1994 . 3) Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atheneum, 1993 Calendar al cursului CURS 1 : MODULELE 1-4 / Sala RAPPS CURS 2 : MODULELE 5-9/ Sala RAPPS EXAMEN : SALA RAPPS

Politica de evaluare i notare

Nota final se stabilete pe baza evalurii studentului reieit dintr-un examen scris care cuprinde un numr ntrebri ( minim 5- maxim 10), extrem de clare i concise ce vor fi puse succesiv, una cte una, i la care rspunsurile trebuie formulate de ctre cei examinai ntr-un timp bine determinat. Fiecare rspuns corect se noteaz cu 1 punct.

Elemente de deontologie academic Exigenele cursului sunt firesc corelate poziiei SNSPA, respectiv celei ale Facultii de Administraie Public n ceea ce privete combaterea i sancionarea drastic a furtului ori a susinerii incorecte a examenului, prin utilizarea oricror forme de fraudare. De aceea, pe parcursul examinrii, este interzis utilizarea oricror materiale ce conin informaii relevante pentru acest curs, dup cum este interzisa consultarea colegilor asupra modalitilor de rspuns la ntrebrile formulate n cadrul examenului. Studeni cu dizabiliti n vederea acordrii de anse egale studenilor afectai de dizabiliti motorii sau intelectuale, titularul de curs i manifest disponibilitatea de a comunica cu studenii prin intermediul potei electronice, pe adresa de email menionat la nceputul suportului de curs, ori prin oricare alte ci facile, aflate la ndemna studenilor respectivi. Strategii de studiu recomandate Pentru a obine rezultante performante, studenilor le este recomandat s participe la curs, nainte de fiecare seminar, s in cont de studiul individual bazat pe o bibliografie minimal, de activitile colective realizate n cadrul cursului i s participe activ n cadrul acestora pentru eliminarea neclaritilor.

II.

Suportul de curs propriu-zis:

Organizarea modulelor : Cursul este organizat pe nou module distincte, dup cum urmeaz: 1. Obiectul i principiile tiinei administraiei; 2. Administraia i mediul su 3. Sarcinile administraiei publice 4. Structurile administraiei publice 5. Resursele administraiei publice 6. Metodele tiinei administraiei 7. Decizia administrativ 8. Controlul administraiei publice 9. Reforma administraiei publice

Obiective specifice ale cursului: cunoaterea i utilizarea corect a noiunilor specifice disciplinei (faptul administrativ), dup cum i aprofundarea principiilor sale speciale; explicarea i interpretarea proceselor i coninutului teoretic i practic al disciplinei; proiectarea i utilizarea metodelor, a tehnicilor i a altor instrumente de investigare; valorificarea optim i creativ a potenialului instrumentului tiinific implicarea n dezvoltarea instituional i n promovarea soluiilor tiinifice;

Planurile de cercetare integrate studiului : Analiza i aprofundarea obiectului, coninutului, caracteristicilor, dup cum i a principiilor generale, precum i a principiilor specifice; Studierea relaiilor dintre administraie i mediul social/politic/juridic; Prezentarea mijloacelor i instrumentelor specifice de investigaie asupra administraiei publice : metodele tiinei administraiei;

Examinarea sarcinilor administraiei publice, a resurselor utilizate, din perspectiva obinerii de rezultate maxime cu mijloace reduse; Particularitile deciziei administrative - exigenele deciziei administrative, n contextul optimizrii procesului decizional; Modalitile de exercitare a controlului administrativ; Examinarea principalelor tipuri de reform a administraiei . Coninutul cursului : grupat pe competenele specifice pe care le vor dobndi studenii n urma aprofundrii disciplinei urmtorul: tiina administraiei publice este

1. Cunoatere i nelegere (cunoaterea i utilizarea adecvat a noiunilor

specifice disciplinei) 1.1. Consideraii generale. Obiectul cercetrii. Coninutul tiinei administraiei. Definiia i caracteristicile tiinei. Evoluia tiinei administraiei. Rolul i funciile administraiei. 1.2. Principiile tiinei administraiei. Principii generale i principii specifice. 1.3. Administraia public i mediul social/politic/juridic. 2. Explicare i interpretare (explicarea i interpretarea unor idei, proiecte, procese, precum i a coninuturilor teoretice i practice ale disciplinei) 2.1. Sarcinile administraiei publice. Noiunea de sarcin. Clasificarea sarcinilor. ndeplinirea sarcinilor administraiei. Adaptarea administraiei publice la sarcinile atribuite. 2.2. Structurile administraiei publice. Structura teritorial i funcional. Principiile organizrii administrativ -teritoriale. Avantajele i dezavantajele centralizrii i descentralizrii administrative. 2.3. Resursele administraiei publice. Resursele umane, materiale i financiare. 3. Instrumental aplicative (proiectarea, conducerea i evaluarea activitilor practice specifice: utilizarea unor metode, tehnici i instrumente de investigare i de aplicare) 3.1. Metodele tiinei administraiei. 3.2. Decizia administrativ. Elementele, natura, caracteristicile, etapele, efectele i executarea deciziei.

4. Atitudinale (manifestarea unei atitudini pozitive i responsabile fa de domeniul tiinific / centrat pe valori i relaii democratice / promovarea unui sistem de valori culturale morale i civice / valorificarea optim i creativ a propriului potenial n activitile tiinifice / implicarea n dezvoltarea instituional i n promovarea inovaiilor tiinifice / angajarea n relaii de parteneriat cu alte persoane instituii cu responsabiliti similare / participarea la propria dezvoltare profesional). 4.1. Controlul administraiei publice. Necesitatea, scopul, formele controlului/Controlul administrativ. 4.2. Reforma administraiei publice. Necesitatea i tipurile reformei. Reforma administraiei romneti.

Astfel n modulele prezentului suport de curs vor fi prezentate conceptele necesare unei cunoateri a domeniului, menite s formeze, s completeze i s ntregeasc pregtirea de specialitate a viitorilor specialiti n administraia public. Pentru o real cunoatere se recomand consultarea bibliografiei. Evaluarea se va desfura pe baza unui examen scris.

MODULUL 1 : Obiectul i principiile tiinei administraiei: tiina administraiei, n opinia celor mai muli autori, cerceteaz fenomenul administrativ n ntreaga sa complexitate. 1 Ea este o tiin nejuridic, de sintez, autonom, cu obiect, principii i metode specifice de cercetare, recunoscut la nivel tiinific internaional. 2 Administraia, aa dup cum se tie, reprezint un vechi fapt social, fapt rezultat din apariia unui aparat specializat de ncadrare a activitilor sociale. 3 Faptul (fenomenul) administrativ este, prin urmare, esena, elementul principal al cercetrii administraiei publice.n acest sens, faptul administrativ este caracterizat ca: a) un fapt social - el nu se realizeaz dect n cadrul unei activiti sociale, al unei colectiviti umane organizat (restrnse sau globale, locale sau naionale); b) o activitate subordonat se subordoneaz unor valori superioare i exterioare administraiei (valorilor politice, de pild, fixate de puterea politic, ce sunt nu numai superioare, ci i exterioare autoritii administrative); c) situat ntre valoarea pe care trebuie s o nfptuiasc i executarea material a acestei valori (de exemplu, administraia de stat supraordonndu-se faptelor materiale cu ajutorul crora va realiza valorile politice fa de care se subordoneaz, se sprijin pe puterea de stat, putnd s dea dispoziii care pot fi

A se vedea, n acest sens, Pierre Bandet, Lucien Mehl, op. cit., p. 21 i urm.; Alexandru Negoi, tiina administraiei, Universitatea din Bucureti, Facultatea de Drept, Bucureti, 1972, p. 7 i urm.; Mihai T. Oroveanu, Cu privire la obiectul tiinei administraiei, n Studii i cercetri juridice, 1971, nr. 2, p. 276; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Curs universitar, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, p. 237 i p. 241, Ioan Alexandru, op. cit., p. 102. 2 Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 168-195, p. 196, nota 1 de subsol, p. 230 i p. 236; Paul Negulescu, Curs de politic administrativ, Bucureti, 1938, fascicola I, p. 30 i urm., pp. 37-40; Alexandru Negoi, op. cit., p. 14; Jacques Chevallier, op. cit., p. 31 i urm., p. 69; Charles Debbasch, Science administrative, Administration publique, 5e d., Dalloz, Paris, 1989, p. 8 i urm., pp. 29-35; R.A. Chapman, The developpement of the academic study of public administration in the United Kingdom, United States, Canada and Ireland n Revue international des sciences administratives, nr. 1-2, 1978, Bruxelles, p. 40 i urm. 3 Idem. A se vedea i E. Durkheim, Regulile metodei sociologice, Bucureti, Ed. Cultura Naional, 1924, pp. 41-45, p. 49, tradus de C. Sudeteanu, citat de Ion Ungureanu, tefan Costea n Introducere n sociologia contemporan, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1985, pp. 30-41.

asigurate, n caz de nerespectare, prin fora de constrngere a statului); d) implic n mod necesar organizarea. Ideea de organizare este fundamentul oricrei activiti administrative (de exemplu, n principal activitatea administrativ a statului i a celei locale este de a organiza realizarea valorilor politice, organizarea executrii legii). Ca n orice demers tiinific, legat de cunoaterea unui domeniu sau altul de activitate, trebuie ca alturi de determinarea obiectului tiinei administraiei, s identificm i principiile care guverneaz aceast tiin i o particularizeaz n raport cu celelalte tiine sociale. Termenul de principiu provine din latinescul principium, care are nelesul de nceput.4 Semnificaia sa mai poate fi i de element fundamental, cauz primar sau punct de plecare, ca i cea de idee, lege de baz pe care se ntemeiaz o teorie tiinific, un sistem politic, juridic, o norm de conduit ori, n sfrit, totalitatea noiunilor de baz ale unei discipline.5 ntr-o alt viziune, noiunea de principiu a fost intuit i chiar enunat nc din antichitate, cu nelesul de surs, esen sau principiu ntemeietor, fundamental pentru un anumit domeniu de activitate. 6 n cazul tiinei administraei, se rein dou categorii de principii : -Principiile generale aplicabile oricrui domeniu de activitate, inclusive administraiei publice ; -Principii speciale, ce particularizeaz doar sistemul administraiei publice.

Dicionar de filosofie, Ed. politic 1978, p. 556. A se vedea Dicionarul explicativ al limbii romne, Ed. Academiei R.S.R., 1975, p. 744. 6 A se vedea Cristian Ionescu, Principii fundamentale ale democraiei constituionale, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 6.
5

10

MODULUL 2 : Administraia i mediul su Administraia i mediul social : Administraia public este o organizare social i din punct de vedere sociologic un sistem, sistemul administraiei publice, care exist i funcioneaz n cadrul unui macrosistem de organizare social a societilor globale, 7 considerat fie la nivel naional, fie la nivelul colectivitilor locale. n cadrul societii, a acestui sistem macrosocial, precizeaz Alexandru Negoi, exist i funcioneaz diferite alte forme de organizare n afara sistemului administraiei publice, constituind, pentru aceasta din urm, mediul social n care exist i funcioneaz 8 i, de aceea, raporturile sociale dintre acestea i societatea global dau dimensiuni sociologice specifice i speciale administraiei publice. 9 Drept urmare, ntre societatea global cu structurile i stratificrile sale i sistemul administraiei publice vor exista legturi, denumite de sociologi de socialitate i sociabilitate administrativ. 10 n sfrit, o alt problem care s-a pus n doctrin 11 este de a ti dac ntre administraie i societatea global exist o anumit legtur i dac la un tip de structur social i corespunde un anumit tip de organizare administrativ. Concluzionnd, se poate spune c, sunt puse n eviden dou modaliti caracteristice de apreciere a unui sistem de administraie, n funcie de mediul social: pe de o parte, caracterele generale comune, iar pe de alt parte, caracterele specifice, proprii mediului social sau societii globale respective. Din aceast perspectiv, de altfel, Alexandru Negoi afirm c nu se poate vorbi
7

A se vedea Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. ATLAS LEX, 1993, p. 20 i urm. 8 Idem. 9 Ibidem. 10 Claude Goyard, op. cit., p. 152. 11 Ibidem.

11

de un sistem abstract de administraie public, ci de un tip istoric, concret de administraie public, ntr-o ar sau alta 12 .

Administraia i mediul politic: n orice societate exist mai muli factori care stabilesc obiectivele i sarcinile, organizarea intern i competenele administraiei publice. Toi aceti factori depind, ns, de puterea politic, de organizarea politic a statului i de structura forelor politice, economice i sociale, respectiv de partidele politice i de grupurile de presiune. 13 Administraia public este, n opinia lui Charles Debbasch, prin nsi natura sa, fr o filosofie proprie, care i trage legitimitatea, n mod evident, din sistemul de valori dominante, din puterea politic. Acest sistem este i cel care fixeaz administraiei publice, n general, scopurile i mijloacele pe care ea trebuie s le utilizeze pentru a le atinge.De asemenea, administraia public nu are nici o finalitate proprie ntruct ea acioneaz n interesul general, interes care este definit, la rndul su, de organele politice. 14 Administraia public nu poate fi, de principiu, dect subordonat puterii politice, n acest fel exprimndu-se, nc din 1845, i Vivien, n lucrarea sa Etudes administratives unde preciza c puterea politic este capul, administraia este braul. 15 Administraia i mediul juridic : Ca fenomen social, administraia public corespunde, din punct de vedere politic, organizrii societii n forma statal, fapt ce face deosebit de dificil separarea sa de ideea de drept. 16 Drept urmare, administraia public, de la formele incipiente pn la formele
12 13

Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 21. Claude Goyard, op. cit., p. 166 i urm. A se vedea, pe larg, i Maurice Duverger, Sociologie politique, coll. Themis, P.U.F., Paris 1966, p. 355 i urm. i p. 441 i urm.; Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, op. cit., pp. 103-111 unde se distinge, printre alte fore sociale, grupurile de interese. 14 Charles Debbasch, Science administrative, op. cit., p. 1, 49 i urm. 15 Charles Debbasch, Institutions at droit administratif, Tome I, Les structurea administratives, 5e ditions mise a jour, P.U.F., Paris, 1999, p. 8. 16 A se vedea Jean-Marie Auby, Mediul juridic, n Traite de science administrative, op. cit., p. 175 i urm. n acelai sens, Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 35 i urm.; Emil Blan, Instituii de drept public, Ed. All Beck, Bucureti,, 2003, p. 27.

12

cele mai moderne, poate fi neleas att prin instituiile sociale, ct i prin determinrile impuse membrilor societii, cu alte cuvinte, realizat prin normele care-i fixeaz structura i mijloacele de aciune, ea are ca sarcin esenial punerea n executare a normelor legislative, precum i a celor pe care administraia nsi le elaboreaz pentru organizarea executrii acestora. Ca atare, administraia public din societatea modern, pe de o parte, constituie, ea nsi, un mediu juridic, ca expresie i instrument al numeroaselor reguli de drept, 17 iar, pe de alt parte, se gsete inserat ntr-o reglementare juridic, formulat de principiile puterii politice. 18

17 18

Idem. Charles Debbasch, Science administrative, op. cit., p. 62.

13

MODULUL 3 : Sarcinile administraiei publice Administraia este personificarea statului n vederea reglementrii propriilor sale interese, putere totdeauna de veghe, ce suplinete i completeaz pe alii i le genereaz aciunea, conduce problemele generale i intervine, ca for tutelar, n gestiunea problemelor locale. 19 n epoca modern i contemporan, administraia public cunoate o cretere impresionant a sarcinilor care i-au fost conferite.Aceast cretere a sarcinilor administraiei publice se datoreaz, n principal, cerinelor amplificate ale societii i ale ceteanului, dar i complexitii vieii sociale, mai ales dup cel de-al doilea rzboi mondial. Astfel, n perioada imediat urmtoare ncheierii celui de al II-lea rzboi mondial, n a doua jumtate a deceniului al cincilea al secolului al XX-lea, majoritatea statelor lumii, prin guvernele lor, stabilesc administraiei publice noi misiuni, pe lng cele devenite tradiionale, politico-administrative, cum sunt cele economice, 20 sociale, culturale, tiinifice i multe altele. De asemenea, condiiile generale pe plan mondial au pus n faa statelor i a administraiei acestora probleme majore care priveau ocrotirea existenei omului 21 i chiar protecia mediului nconjurtor. 22 Apoi, n condiiile revoluiei tehnico-tiinifice din a doua jumtate a secolului al XX-lea, dezvoltarea cerinelor i exigenelor sociale au condus, n mod implicit, i la creterea sarcinilor care reveneau administraiei publice. Ca urmare, n vederea ndeplinirii tuturor acestor sarcini, administraia public a trebuit s se organizeze, pe criterii tiinifice, cu metode moderne i mijloace eficiente de aciune. 23 n accepiunea lui Alexandru Negoi, 24 noiunea de sarcini ale sistemului
A se vedea Vivien, Etudes administratives, 1er edition, 1845, preface, citat de Roland Drago, Les mission de ladministration, n Traite de science administrative, op. cit., p. 227. 20 Pe larg, n acest sens, P. Dubois-Richard, Lorganisation technique letat, recuiel Sirey, Paris, 1930, p. 3 i urm. 21 Mihai T. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, p. 20 i urm. 22 Salvator Brdeanu, Reflections sur les consequences facheuses de la degradation de lenvironment et le role du drit dans letablissement de lechilibre ecologique, n Revue de lEst, vol 4, nr. 2, pp. 6782. 23 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 21. 24 Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. ATLAS Lex, 1993, p. 45.
19

14

administraiei publice este definit ca ndatoriri ce revin sistemului administraiei publice privind nfptuirea valorilor politice i transpunerea lor n realitate n cadrul sistemului global. Sarcinile sistemului administraiei, continu acelai autor, sunt ndatoriri fa de societatea global pe care trebuie s o slujeasc satisfcndu-i trebuinele n ansamblu i la nivelul indivizilor care o compun, din punct de vedere al interesului general. De aceea, sarcinile sistemului administraiei publice au o pronunat derivaie politic, prin aceste sarcini realizndu-se politica statului. 25 n concepia lui Antonie Iorgovan, 26 se arat c dei ne aflm ntr-un nou sistem constituional care consacr principiul separaiei puterilor, ntr-o variant modern, 27 se poate, totui, vorbi despre anumite sarcini generale ale statului la a cror realizare contribuie toate categoriile de autoriti publice, inclusiv organele administraiei publice, ntruct ele sunt elemente ce definesc regimul politic consacrat de Constituie. 28 n acest context, noiunea de sarcini ale organelor (autoritilor) administraiei publice se definete ca fiind ansamblul necesitilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice, fundamentnd raiunea de a fi a acestor organe. 29 Analiznd definiia, constatm c sarcinile autoritilor administraiei publice sunt dependente de puterea politic i, ca atare, caracterul, semnificaiile i implicaiile lor sunt diferite de la un regim politic la altul i chiar de la un stat la altul dei se acrediteaz ideea, n unele lucrri de specialitate, a existenei unui model teoretic al sarcinilor (misiunilor) administraiei, valabil pentru toate epocile i n interiorul tuturor regimurilor politice. 30 n vederea realizrii n condiii corespunztoare, de eficien i operativitate, a sarcinilor ce revin administraiei publice, n literatura de specialitate francez i romn, au fost determinate mai multe criterii, 31 reluate i n demersul nostru ,
25 26

Idem, p. 45, unde este citat M. Boujol, Droit administratif, vol. I, Paris, 1972, p. 11 i urm. A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 269. 27 Constituia Romniei, republicat, n art. 1 alin. 4 se stabilete c Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc ... n cadrul democraiei constituionale. 28 Avem n vedere prevederile art. 1 alin. 3 din Constituie i altele asemenea. 29 Idem. 30 Ibidem, autorul face referire la Roland Drago, Science administrative, op. cit., p. 63. 31 A se vedea, n acest sens, Roland Drago, Claude Goyard, Etude critique des missions de ladministration, n: Traite de science administrative op. cit., p. 255 i urm. n acelai sens, Mihai T.

15

abordndu-se totodat i necesitatea corelrii i adaptrii administraiei publice cu sarcinile atribuite. MODULUL 4 : Structurile administraiei publice Termenul de structur, etimologic, provine din cuvntul latin struere, care nseamn, a construi, a cldi. 32 El reprezint o anumit modalitate de alctuire, de construcie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate. 33 Prin structur, n literatura francez de specialitate, se nelege dispunerea prilor care formeaz un ntreg (sau un tot), 34 adic aranjare a elementelor ce compun ntregul sau a poziiei lor fa de ansamblu. De asemenea, exist opinia, n doctrina noastr, conform creia prin structur se poate nelege att modul n care sunt ordonate elementele unui sistem ct i relaiile ce se stabilesc ntre acestea, n procesul realizrii funciilor sistemului respectiv. 35 ntr-o alt opinie, prin noiunea de structur se nelege ordinea i poziia elementelor care compun un organ al administraiei, 36 sau felul n care se organizeaz realizarea administraiei publice, ca activitate. 37 Se poate observa, din cele prezentate, c trei termeni structur, forme i organizare, apar n mod frecvent ca fiind sinonimi sau echivaleni. 38 Pentru tiina administraiei, aa cum menionam, noiunea de structur este cel mai adesea echivalent cu cea de organizare, desigur, n msura n care prin organizare se are n vedere constituirea (nfiinarea) unui organ (autoritate) al administraiei publice din diferite elemente componente. Ca atare, uneori aceste dou noiuni, structur i organizare, vor fi folosite mpreun, pe cnd cea de structur organizatoric numai pentru a indica organizarea intern a unei autoriti (organ) a administraiei publice. ntregul ansamblu al autoritilor administraiei publice, cu multitudinea sa de diviziuni i subdiviziuni, administraie public central i administraie public
Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, op. cit., p. 107 i urm. 32 Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 59. 33 Ioan Alexandru, Administraia public. Teorii, Realiti, Perspective, op. cit., p. 236. 34 A se vedea A. Lalande, Vocabulaire tehnoque et critique de la Philosophie, P.U.F., 1962, p. 1031. 35 Ioan Alexandru, op. cit., p. 236. 36 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 116. 37 Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex SRL, Bucureti, 1993, p. 47. 38 Charles Eisenmann, op. cit., p. 262.

16

teritorial de stat, administraia local, a colectivitilor locale, administraia general i administraia specializat, realizeaz, n final, o unitate a administraiei publice romneti. Unitatea este asigurat, mai nti, prin forma statului romn, de stat unitar i indivizibil 39 i apoi de conducerea sa general de ctre o singur autoritate central, Guvernul Romniei, conform art. 102 din Constituia Romniei. A. Structura funcional Administraia public este definit, n mai toate statele lumii, ca o totalitate de ageni administrativi 40 sau un corp profesional 41 ori un ansamblu de structuri sociale 42 nsrcinat cu o serie de sarcini i atribuii dintre cele mai diverse. Ansamblul acestor sarcini, atribuii i activiti nu se prezint ca un tot i omogen, ci dimpotriv, ca un multiplu i eterogen. 43 Drept urmare, n doctrina francez problema structurii funcionale s-a pus n felul urmtor: la cte aparate, organe, corpuri administrative se va conferi acest ansamblu de sarcini? Din aceast perspectiv s-au distins dou tipuri de soluii: o soluie unitar i alta, pluralist. 44 Soluia unitar const n atribuirea n totalitatea sarcinilor administrative unui corp de administraie, unul i unic, fr a ine seama de diversitatea lor, de fapt. Soluiile pluraliste sunt cele ce mpart i distribuie aceste sarcini multiple ntre dou sau mai multe corpuri sau aparate distincte.45 Prima soluie pune n eviden un aparat administrativ de structur unitar, considerat astfel sub aspectul sarcinilor sau al funciilor. Ea instituie un corp de administraie, unul i unic pentru realizarea sarcinilor administrative n totalitate, organismul respectiv nefiind divizat pe baza distinciei funciilor.46 A doua soluie sugereaz mai multe aparate administrativei mparte administraia n mai multe corpuri, nsrcinate fiecare cu o parte determinat din
A se vedea art. 1 alin. 1 din Constituia Romniei, potrivit cruia, Romnia este stat naional, suveran i independent, unitar i indivizibil. 40 Charles Eisenmann, op. cit., p. 268. 41 Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, p. 127; Ion Popescu Slniceanu s.a., Deontologia funcionarului public, suport de curs, anul II masterat SNSPA, 2001-2002, p. 6, folosete termenul de clas profesional de manageri publici care organizeaz executarea i execut legile ct mai eficient. 42 A se vedea Claude Goyard, Mediul social, n Traite de science administrative, op. cit., p. 145. 43 Charles Eisenmann, op. cit., loc. cit. 44 Idem. 45 Ibidem. 46 Ibidem.
39

17

ansamblul sarcinilor administrative, respectiv o parte specializat. n acest caz, structura administraiei este pluralist din perspectiva sarcinilor sau a funciilor, adic al determinrii organelor lor. Cu alte cuvinte, aceast structur organizeaz aparate (corpuri) de specialitate funcionale, ale cror sarcini administrative sunt definite material, prin obiectul sau fondul aciunii.47 Rezult c suntem n prezena unei probleme ce privete repartizarea sarcinilor administrative care are dou modaliti de rezolvare: prima, prin sistemul de unitate funcional iar a doua, prin sistemul de divizare funcional a administraiei. B. Structura teritorial Alturi de structura funcional a administraiei publice exist i o a doua dimensiune a structurii acestora denumit de doctrina tradiional structur teritorial. 48 Cunoaterea aprofundat a acestei noiuni impune cu necesitate anumite clarificri cu privire la structura sau la organizarea teritorial a administraiei publice. Astfel, mai nti va trebui s determinm obiectul aciunii organelor i funcionarilor administrativi i, respectiv, locul aciunii acestora sau al exercitrii competenelor lor. n acest sens, dup cum bine se cunoate, aciunea administraiei publice const n realizarea de acte juridice i de fapte materiale 49 sau, ntr-o alt opinie, n realizarea unor activiti de organizare a executrii i de executare a legii 50 pe ntreg teritoriul statului, dar i n circumscripiile teritoriale 51 sau n ealoane teritoriale. 52 n acest context, n primul rnd, structura teritorial este vzut ca aciunea administraiei publice realizat ntr-o succesiune de subdiviziuni sau de uniti pariale din ce n ce mai restrnse. Unitatea sau comunitatea unui organ suprem administrativ devine, n acest caz, suficient pentru garantarea unitii organice a tuturor acestor pri, adic

47 48

Idem. A se vedea Charles Eisenmann, op. cit., p. 269. 49 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 258-261, 273, Corneliu Manda, Drept administrativ, vol. I, op. cit., p. 240 i urm. 50 Alexandru Negoi, Drept administratit i tiina administraiei, op. cit., p. 47. 51 Charles Eisenmann, op. cit., p. 278. 52 Andr de Laubadre, Traite elementaire de droit administratif, Paris, L.G.D.J., 1963, p. 65.

18

garanteaz faptul c ele constituie ansamblul unui corp administrativ unic. Altfel spus, prile interne nu exclud unitatea ansamblului. 53 Administraia public, n concepia lui Charles Eisenmann, reprezint un corp complex compus dintr-un numr de pri individualizate care constituie structura administraiei. Aceast structur, spune Eisenmann, nu este un dat natural, ci reprezint un fapt uman, este o creaie a gndirii i a voinei umane, stabilit pe calea reglementrii juridice, deci este opera dreptului. 54 Prile sau diviziunile corpului administrativ sunt, prin nsi componena lor, uniti colective, ele grupnd o pluralitate, mai mare sau mai mic, de ceteni. Acetia constituie elementul primar, celule administrative sau materialul de baz ce caracterizeaz orice construcie administrativ grupate i organizate n unitile pariale. 55 n al doilea rnd, noiunea de structur teritorial a administraiei publice poate fi privit i prin prisma competenei circumscripiale asociat cu o distribuie geografic a organelor administraiei publice (centrale i locale) 56 sau implantarea acestora la nivel central sau teritorial. 57 Principiile fundamentale ale organizrii administrativ-teritoriale Administraia public, att teoretic ct i practic, nu va putea s-i realizeze sarcinile care i sunt stabilite de la nivelul unor organe administrative amplasate numai n capitala unui stat ci, n mod raional, structurile acestora vor trebui dispuse i la nivelul ntregului su teritoriu. Centralizarea i descentralizarea reprezint cele dou tipuri de soluii ale problemei organizrii administrative 58 de la nivelul oricrui stat, deci, implicit i al Romniei. Exist, desigur, trsturi i aspecte specifice difereniate n funcie de structura sa, dac este un stat federal sau unitar; de forma de guvernmnt, monarhie sau republic; de regimul politic, dac este totalitar sau democratic.

53 54

Charles Eisenmann, op. cit., p. 266. Idem. 55 Ibidem. 56 Ibidem, p. 278 i urm.; Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 59. 57 A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 127. 58 A se vedea Charles Debbasch, Science administrative, cinquime dition, Dalloz, Paris, 1989, p. 22 i urm.; Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 1998, Dalloz, Paris, p. 299 i urm.; Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, op. cit., p. 48 i urm.

19

n tiina administraiei centralizarea i descentralizarea sunt noiuni care, iniial, exprimau tendinele politicii administrative, legate de evoluia istoric, de regimul constituional, de cerinele practicii. Ulterior, centralizarea i descentralizarea au luat forme prin care se concretizeaz. Centralizarea concentreaz ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul naional la nivelul statului, sarcini a cror ndeplinire i-o asum printr-o structur administrativ ierarhizat i unificat. Prin descentralizare se renun la aceast unitate, rezervndu-se, n special colectivitilor locale sarcina de a-i rezolva problemele i de a-i satisface interesele lor specifice. Trsturile caracteristice ale unui stat unitar impun, printre altele, existena unui singur rnd de autoriti publice centrale, o singur autoritate legislativ, un singur guvern, un singur for judectoresc suprem, dar i autoriti publice organizate n unitile administrativ-teritoriale care s fie subordonate uniform fa de cele centrale.59 Autoritile publice locale se pot ns afla i n alte raporturi fa de autoritile centrale, raporturi care se caracterizeaz printr-un grad diferit de dependen fa de centru. Astfel, este cunoscut regimul administrativ de centralizare, regimul de deconcentrare, ct i cel de descentralizare administrativ; acestea se pot constitui concomitent i n principii care stau la baza organizrii administraiei publice. n acest context, regimul administrativ 60 care oglindete modul cum sunt reglementate raporturile dintre autoritatea central (executiv) i cea local (administraia public local), n general, oscileaz ntre principiile de autoritate i libertate. 61 Prin aceste principii se ncearc a se rezolva cele dou tendine care se manifest n guvernarea i administrarea unei ri: tendina de unitate 62 i tendina de diversitate. 63
A se vedea Ioan Muraru, op. cit., p. 137. Maurice Hauriou, Droit administratif, Precis elmentaire, 4e edition, Recueil Sirey, 1938, p. 3 i urm., are n vedere regimul administrativ din perspectiva controlului puterii executive asupra administraiei public sau a asumrii funciei administrative de ctre puterea executiv. 61 A se vedea Jean H. Vermeulen, Evoluia descentralizrii administrative n Romnia, Institutul de Arte Grafice Vremea, Bucureti, 1943, p. 3. 62 Charles Debbasch, Institutions et droit administratif, Dalloz, 1971, p. 179, afirm c tendina de unitate este o tendin naional, determinat de necesitatea de a tri n colectiv, care, sub aspect
60 59

20

Cu alte cuvinte, este vorba de tendina centralizatoare i tendina descentralizatoare; organizarea administrativ, nu exprim niciodat numai centralizare sau numai descentralizare, existnd ntotdeauna un dozaj ntre una i alta, diferena dintre o ar sau alta constnd n partea recunoscut descentralizrii, ceea ce determin originalitatea administraiei din fiecare ar. 64 n toate cazurile, ns, raporturile dintre autoritile centrale i cele teritoriale se caracterizeaz prin grade diferite de dependen fa de centru, respectiv, fie prin centralizare (concentrare), fie prin deconcentrare sau descentralizare administrativ, principii care domin organizarea administraiei publice. 65 Potrivit principiilor care guverneaz statul unitar, soluionarea problemelor administraiei de stat, pe ntreg teritoriul, este dependent de existena unei administraii centrale i a unei administraii locale, organizate n toate unitile administrativ-teritoriale. Gradul de dependen a administraiei locale de administraia central reprezint criteriul care separ sistemele centralizate de cele descentralizate. 66 Pe aceste coordonate se cristalizeaz, de altfel, i cele dou mari sisteme care pot sta la baza unor asemenea raporturi: centralizarea i descentralizarea administrativ, studiate ns de tiina administraiei din perspectiva evidenierii soluiilor optime in organizarea i funcionarea sisetmului administrativ, ca premise ale obinerii unei autentice eficientizri a actului adminstrativ. De aceea sondarea avantajelor, i respectiv a dezavantajelor fiecrui regim administrativ n parte, dincolo de trasturile caracteristice ale acestora, constituie preocuparea central a tiinei administraiei.

administrativ, se exprim prin voina unitii de conducere i a uniformizrii msurilor edictate la ansamblul teritoriului. 63 Idem, aceasta corespunde diversitii grupurilor sociale, diversitate comandat de consideraii de ordin geografic i istoric, iar respectarea acestei diversiti, sub aspect administrativ, implic adoptarea de msuri particulare pentru fiecare grup social. 64 A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, curs universitar, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, vol. II, p. 528. 65 A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 16. 66 Idem, p. 17.

21

MODULUL 5: Resursele administraiei publice Administraia public, ca i cea privat, de altfel, poate s desfoare o activitate normal, raional i eficient, numai dac ntrunete i utilizeaz concomitent trei elemente 67 (resurse): umane (personalul), materiale i financiare.

1. Resursele umane
Orice domeniu de activitate al vieii politice, economice, sociale, ca i al celui administrativ din oricare ar, cum este i firesc, este compus din oameni organizai n colectiviti, mai mari sau mai mici, n funcie de importana activitii respective. Din aceast perspectiv, n literatura de specialitate, strin i romneasc, se subliniaz c administraia public nu este altceva dect o colectivitate uman care organizeaz aciuni n favoarea altor oameni. 68 Acest fapt explic i creterea importanei elementului uman care, pentru a putea aplica legile trebuie s fie compus din oameni competeni, activi i devotai binelui comun, 69 adic cauzei publice i interesului general. Altfel spus, se impune s constatm c eficacitatea administraiei publice depinde de calitatea uman i capacitatea tehnic a oamenilor ce acioneaz n cadrul administraiei publice, aceasta valornd exact ct oamenii care o compun. 70 n acest context este evident c nsi realizarea deciziilor politice, ca i obinerea unor rezultate ct mai bune n domeniul economic i social devin dependente, ntr-o mare msur, de calitatea administraiei. 71 Aceasta, ns, nu se va putea obine dect numai ca urmare a unei bune formri i apoi a unei continue perfecionri a pregtirii profesionale a ntregului personalul din administraia public.
Ioan Alexandru, op. cit., p. 476; M. T. Oroveanu, op. cit., p. 259. A se vedea Pierre Esconbe, Les hommes dans ladministration n Traite de science administrative, op. cit., p. 323. n acelai sens, Alexandru Negoi, drept administrativ i tiina administraiei, op. cit., p. 76. 69 Idem. 70 Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 71. 71 Ioan Alexandru, Administraia public, op. cit., p. 426.
68 67

22

Tocmai din aceste considerente printre obiectivele, stabilite de guvernani n ultimi ani, n domeniul reformei administraiei publice, funcia public se regsete abordat n mod distinct n cadrul msurilor privind ntrirea capacitii instituionale. Dincolo de condiiile exterioare pe care trebuie s le ndeplineasc o persoan fizic pentru a deveni funcionar public, conform Statutului funcionarului public, tiina administraiei i propune s analizeze multitudinea factorilor care influeneaz activitatea funcionarului, desfurat ulterior numirii sale. Astfel, comportamentul i atitudinile funcionarului public sunt, de multe ori, cauzate i de influena grupului din care face parte fie n interiorul autoritii sau instituiei, fie n exteriorul acestora ori aparine unor organizaii. 72 De pild, formal, un funcionar public poate aparin att unui alt grup legal constituit: structura compartimental, birou, servicii, direcii sau departamentele, ct i neformal, din cadrul grupurilor din interiorul autoritii, sau instituiei formate n jurul unui coleg sau n afara acestora ori poate face parte din alte grupuri formate din personalul altor autoriti sau instituii dect cea n care i desfoar activitatea. 2. Resursele materiale Dup cum s-a putut constata mai nainte, resursele umane sunt deosebit de importante, ns, ele nu sunt i suficiente. Adic, administraia public, pe lng personal (funcionari publici, n principal), temeinic pregtit profesional, trebuie s dispun i de un ansamblu de mijloace materiale, inseparabil legate de funcionarea acesteia, denumite, n literatura de specialitate, echipament administrativ. 73 Ele constau, pe de o parte, n: bunuri imobile, terenuri i cldiri, unele aflate n proprietatea administraiei, altele n administrare, bunuri care mpreun cu cele mobile, formeaz infrastructura administrativ i sunt direct utilizate de autoritile administraiei publice n ndeplinirea sarcinilor lor.Alturi de mijloacele materiale imobiliare, pentru activitatea administraiei publice, pe de alt parte, sunt necesare o gam larg de bunuri mobile, ncepnd cu birourile, rechizitele (hrtii, imprimate etc.), maini, materiale de lucru, tehnice i utilitare, precum i cele mai diverse tipuri de aparate: telefon, fax, copiatoare, calculatoare, internet etc.
A se vedea M. T. Oroveanu, op. cit., p. 156; Mihaela Vlsceanu, Psihologia organizaiilor i conducerii, Ed. PAIDEIA, Bucureti, 1993, p. 21 i urm. 73 Yves Chapel, Lechipement administratif, n: Traite de science administrative, op. cit., p. 645 i urm.
72

23

tiina administraiei studiaz mijloacele materiale ale administraiei publice pentru a pune n eviden necesitatea folosirii lor eficiente i a gestionrii lor raionale astfel nct, costul lor, ntr-o cretere constant, s nu devin o povar pentru bugetul rii i cetenii si. 3. Resursele financiare Administraia public, ca i o ntreprindere, execut atribuiile cu care ea este abilitat, cu personalul (funcionarii publici) care utilizeaz mijloacele materiale i dispune de mijloacele financiare.Ca atare, ea trebuie s organizeze o tripl activitate: de gestiune, de control i de informare i s realizeze, n acest sens, o cunoatere concret, ct mai precis cu putin, a diferitelor mijloace de aciune. 74 Resursele financiare sunt eseniale pentru activitatea autoritilor i instituiilor publice, ntruct ele reprezint totalitatea mijloacelor bneti necesare realizrii obiectivelor economice i sociale ntr-un interval de timp determinat. 75 Pentru demersul nostru au deosebit importan resursele financiare publice, care includ resursele administraiei publice centrale de stat/cele ale administraiei publice locale, resursele asigurrilor de stat, precum i ale instituiilor cu caracter autonom. 76 Aceste autoriti i instituii publice realizeaz bunuri i servicii publice care sunt finanate din resurse bugetare, adic, n principal, din impozite i taxe pltite de ctre toi cetenii contribuabili, persoane fizice, ca i de persoane juridice. Ele desfoar aciuni n cele mai diverse domenii ale administraiei publice, cum sunt: nvmntul, sntatea, asistena social, aprarea naional, ordinea public, etc.

Paul Carcelle, Georges Mas, La compatibilit, n: Traite de sciences administrative, op. cit., p. 673 i urm. 75 A se vedea Iulian Vcrel, Gabriela Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, Tatiana Moteanu, Florin Bercea, Maria Botnar, Florin Georgescu, Finanele publice, ed. a II-a, Ed. Didactic i Pedagogic. R. A. Bucureti, 2000, p. 374 i urm. 76 Idem.

74

24

MODULUL 6: Metodele tiinei administraiei tiina administraiei, ca oricare alt tiin, presupune nu numai cunotine, concepte, noiuni, categorii, ci i metode, procedee i tehnici de analiz i cercetare tiinific. n acest sens, remarcm c tiina administraiei, ca tiin social, folosete ntr-o proporie nsemnat, metode, mijloace i procedee tehnice comune tuturor tiinelor sociale. 77 Totui, aa cum artam mai nainte, ea are principii i metode specifice, 78 ntruct obiectul su de cercetare tiinific este constituit din studiul special ce se efectueaz asupra faptului i fenomenului administrativ, 79 altfel spus, asupra administraiei publice n ntreaga sa complexitate. Metoda 80 reprezint, pentru tiin, n general, mijlocul prin care se caut i se alege o cale, ea este determinat de nsui obiectul de cercetare tiinific i, n acelai timp, trebuie s fie n concordan cu legile obiective ale tiinei respective. Ansamblul metodelor folosite de ctre o anumit tiin constituie metodologia (methodos - drum, cale, mijloc i logos - tiin) sau tiina despre metod. Metodologia este studiul celei mai bune metode de cunoatere cu privire la unele probleme determinate; ea nu caut soluii, ci alegerea modulului de a le gsi, integrnd cunotinele dobndite asupra metodelor ce se aplic n diferitele discipline tiinifice sau filosofice. Metodologia comport un dublu aspect: cunoatere pentru a aciona. 81 Cercetarea n administraia public cunoate mai multe etape 82 : 1) n prima etap, cea a definirii obiectului de cercetat vom constata dac obiectul propus spre cercetare este clar definit pentru a putea, ulterior, desfura
Jacques Chevallier, Science administrative, op. cit., p. 8 i urm. A se vedea supra, p. 9 i p. 19. 79 Louis Boulet, La mthode en science administrative, n: Traite de science admnistrative, op. cit., p. 124 i urm. 80 A se vedea Mic dicinar filozofic, ed. a II, Ed. Politic, 1973, p. 37, unde se arat c termenul grecesc de metod, provine din cuvntul grecesc methodos care are semnificaia de drum, cale, mod de cercetare, de cunoatere i de transformare a realitii obiective. 81 R. Claude, La mthodologie, caracteres generaux et applications, n: Mthodologie, vers une science de laction, Paris, Gauthier - Villars, 1964, p. 5. n acelai sens, M. Duverger, Mthodes des sciences sociales, ed. a 3, Coll. Themes, 1964. 82 A se vedea M. T. Oroveanu, op. cit., p. 383.
78 77

25

cercetarea n vederea analizei fenomenului. Deci, obiectivul va fi cel care determin alegerea metodei respective, care, astfel, devine subsidiar n raport cu obiectul cercetrii; 2) Cea de-a doua etap, ipoteza de lucru, este esenial, ntruct, nu se pot continua cercetrile dect dup formularea ipotezei de lucru, precum i a unor soluii posibile. n general, se impune s se formuleze ct mai multe ipoteze de lucru cu privire la problema cercetat; 3) n sfrit, a treia etap, constatarea faptelor, implic, analizarea unei pluraliti de metode, dup care urmeaz s se treac la alegerea uneia sau mai multor metode adecvate, dup caz, avnd n vedere complexitatea problemelor administrative, care, n fond, reflect nsi viaa social; Principalele metode care pot fi folosite n cadrul perfecionrii organizrii i funcionrii autoritilor sau instituiilor din administraia public sunt: metoda analitic, metoda critic, metoda interviului i metoda sintezei 83 i metoda experimental. 84

A se vedea A. Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 177 i urm. Cu privire la metode, a se vedea i M. T. Oroveanu, op. cit., p. 381 i D. Brezoianu, Drept administrativ romn, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 54 i urm.
84

83

26

MODULUL 7 : Decizia administrativ Activitatea administraiei publice, indiferent de nivelul su, de domeniile sale, de autoritile ori de funciile publice n care se exprim, se realizeaz pe baza inteniei i a deciziei umane 85 de a efectua aceast activitate. Decizia apare, ns, nu numai ca un element caracteristic al activitii umane din administraia public, ci ea este elementul esenial al oricrei activiti umane, n special al gndirii, 86 n vederea atingerii unui scop i al selecionrii mijloacelor pe care urmeaz s le utilizeze pentru atingerea acelui scop. n acest sens, se cunoate c aproape n orice moment omul este pus n faa unui numr, mai mare sau mai mic, de alternative generate fie de mediul extern, fie de cel intern, activitatea sa fiind determinat de capacitatea de a le compara, evalua, alege i a decide dintre toate pe cea mai adecvat. n general, prin conceptul de decizie se nelege terminarea normal a deliberrii ntr-un act voluntar, 87 iar obiectul su este s opereze alegeri de scopuri i mijloace. 88 Ct privete decizia administrativ, ea reprezint o manifestare de voin a administraiei, premergtoare unei aciuni sau inaciuni, prin care se opteaz pentru o variant n vederea realizrii unui scop. 89 n acest context, decizia reprezint un element indispensabil al coeziunii i al duratei oricrei activiti umane ea pune n eviden dou elemente constitutive: nelegerea i voina, decizia rezultnd din raportul care se stabilete ntre acestea. 90
A. Roca i colaboratorii - Tratat de psihologie general, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1966, p. 381. 86 A se vedea P. Janet, Lintelligence avant le langage, Paris, Flammarion, 1935, citat de Mihai Golu i Aurel Dicu, n: Introducere n psihologie, Ed. tiinific, Bucureti, 1972, p. 117 i urm., el subliniaz c gndirea i activitatea nu sunt dou faculti distincte ci acelai fenomen care se manifest n moduri diferite. 87 A. Lalande, Vocabulaire tehnique et critique de la philosophie, Paris, P..U.F., 1960, p. 202. 88 A se vedea Henri Buch, La decision, n: Trait de science administrative, op. cit., p. 431. 89 Charles Debbasch, op. cit., p. 94; M. T. Oroveanu, op. cit., p. 284. 90 Henri Buch, op. cit., p. 432; Alexandru Negoi, op. cit., p. 127.
85

27

n activitatea de zi cu zi, oamenii i stabilesc scopurile pe care le urmresc i i aleg mijloacele adecvate pentru realizarea acestor scopuri. ns, este evident c nu tot ceea ce i propune, n general, omul se i realizeaz cu mijloacele de care dispune. Drept urmare, el trebuie s opteze, s aleag, dintre toate scopurile propuse, pe cele considerate, n mod cert, realizabile, altfel spus s ia o decizie. n acest cadru, decizia apare ca un act, ca aciune sau inaciune uman, prin care se opereaz o alegere ntre mai multe posibiliti. 91 Alegerea prin care se opereaz n actul deciziei presupune, implicit, i ndeplinirea anumitor criterii. Aceste criterii au ntotdeauna un anumit grad de flexibilitate tocmai datorat factorului uman, ele evolund de la o perioad istoric la alta, de la o ar la alta, n funcie de condiiile economice i filosofice ale oamenilor. Rezult c fundamentul unei decizii implic o serie de condiii
92

, dup cum

analiza noiunii de decizie, n general, ne conduce la faptul c aceasta semnific un raport, care se realizeaz ntre nelegere i voin, ca elemente fundamentale. 93 Deciziile administrative se pot distinge dup locul care-l ocup autorul n ierarhia administrativ, de exemplu: ministrul, prefectul, primarul, eful de serviciu etc. Acest mod de departajare st la baza principiului ierarhiei actelor autoritilor i este fundamentat de prevederile art. 1 alin. 5 din Constituia Romniei, republicat, conform crora respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie. n consecin, toate actele normative adoptate de Parlament i de Guvern, precum i actele emise de celelalte autoriti publice trebuie s se conformeze normelor constituionale.94 Potrivit acestui principiu fiecare autoritate public trebuie s respecte, n exercitarea competenelor lor, actele normative edictate de autoritile superioare. n acest sens chiar normele de tehnic legislativ 95 stabilesc c la elaborarea proiectelor de hotrri, ordine sau dispoziii, ntotdeauna se va avea n vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotrrilor i ordonanelor
A se vedea Henri Buch, op. cit., p. 432; Charles Debbasch, op. cit., p. 94; Alexandru Negoi, op. cit., p. 128; Ioan Alexandru, coordonator, Drept administrativ, Ed. OMNIA UNI S.A.S.T., 1999, p. 395. 92 Idem. 93 Henri Buch, op. cit., p. 433; M. T. Oroveanu, op. cit., p. 286 i urm. 94 Cristian Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, curs universitar, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, p. 183. 95 A se vedea art. 77 alin. 2 din Legea nr. 24/2000, completat i modificat prin Legea nr, 189/2004, Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 463 din 24 mai 2004, pct. 21.
91

28

Guvernului i altor acte de nivel superior. Ct privete caracterul subordonat al actelor autoritilor administraiei publice locale, autonome, considerm c aceasta se refer numai fa de prevederile legii (stricto sensu) nu i fa de alte acte ale guvernului, cu excepia ordonanelor de urgen. 96 Din perspectiva ierarhiei deciziei administrative este necesar, n acelai timp, s cunoatem i nivelul la care aceasta se ia sau locul unde ea se elaboreaz. n acest sens, constatam dou aspecte: - pe de o parte, responsabilitatea asumrii deciziei; pe de alt parte, formularea sau pregtirea deciziei. 97 Cu privire la responsabilitatea deciziei, ea revine, ntotdeauna, conductorului autoritii sau organului administrativ. Pe cnd, formularea sau pregtirea deciziei, de regul, nu se realizeaz la nivelul conducerii, ci ea se concepe i se pregtete la nivel mediu, ntre conducere i cei ce urmeaz s o execute. Nivelul mediu de formulare a deciziei administrative se explic, n primul rnd, din faptul c ea cuprinde, prin nsi natura sa, mijloacele necesare i suficiente pentru a ndeplini scopul su politic. Sarcina esenial, de altfel, care revine administraiei publice n procesul decizional. Conceperea mijloacelor ce trebuiesc folosite pentru realizarea acestor scopuri se situeaz la nivelul mediu al unei ierarhii administrative, ntruct cei de la nivelul de vrf nu au n vedere asemenea aspecte, pe ei i preocup scopurile, obiectivele, rezultatele. Uneori cei de la nivelul de conducere nici nu au cunotine cu privire la mijloacele necesare i, deci, nu pot s treac la alegerea lor. Cei care se gsesc la nivelul de execuie, de baz, nu au nici datele necesare i nici capacitatea corespunztoare de a aprecia mijloacele ce trebuie folosite n atingerea unui scop sau unui obiectiv, care, de multe ori nici nu-i intereseaz. n sfrit, trebuie s menionm c nivelul mediu corespunde n general, unui cadru de mijloc, funcionarul public cu o pregtire superioar i cu o experien relativ ndelungat, acumulat n domeniu, fapt ce i d posibilitatea unei aprecieri corecte a mijloacelor necesare pentru realizarea scopului sau obiectivului deciziei ce urmeaz a fi luate.
96

Pe larg, n: Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Dreptul colectivitilor locale, Bucureti, 2008, pp. 321-330. 97 Henri Buch, op. cit., p. 453; Charles Debbasch, op. cit., p. 96.

29

Deciziile administrative pot fi clasificate dup mai multe criterii, exemplificnd: : a) dup importana lor sau dup nivelul ierarhic, deciziile sunt avute n vedere dup poziia autorului deciziei administrative n ierarhia administrativ; decizii ierarhice superioare de conducere, de pild: ministru, prefectul, primarul, ef de serviciu, director, etc.; decizii ierarhice inferioare administrative i de execuie 98 . b) dup gradul lor de generalitate, sunt decizii cu caracter general i impersonal i decizii individuale; 99 c) dup gradul libertii de apreciere de care dispune autorul lor, n condiiile legii; 100 pentru anumite decizii, autoritatea administrativ are o competen legal, pentru altele ea poate s-i aprecieze oportunitatea aciunii sale (puterea discreionar). 101 d) dup msura cunoaterii probabilitii efectelor sunt: decizii luate n condiii de certitudine; decizii luate n condiii de risc; decizii luate n condiii de incertitudine; 102 n general, orice proces decizional are patru faze: 1) definirea i analizarea problemei; 2) formularea i evaluarea soluiilor alternative; 3) alegerea celei mai bune alternative; 4) implementarea deciziei. Primele dou faze sunt considerate predecizionale, a treia decizional, iar ultima postdecizional. 103 Decizia administrativ cunoate i ea aceste etape, cu particularitile lor, ns folosete o alt terminologie, respectiv, iniierea, elaborarea, adoptarea i executarea deciziei. Ele se realizeaz n conformitate cu prevederile legii fundamentale, ale Legii nr. 24/2000, republicat, lege special n domeniu, precum i cu principiile ordinii de drept.

Charles Debbasch, op. cit., p. 96; A se vedea i tefan Stanciu, Mihaela Ionescu, Cristina Leovaridis, Dan Stnescu, Managementul resurselor umane, op. cit., p. 82 i urm. 99 Idem. 100 Tudor Drgan, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p. 75. 101 Charles Debbasch, op. cit., loc. cit. 102 M. T. Oroveanu, op. cit., p. 291. 103 A se vedea Mihaela Vlsceanu, op. cit., p. 234 i urm.

98

30

MODULUL 8 : Controlul administraiei publice Dincolo de aspectele de natur formal-organizatoric i de localizarea ei ca structur intermediar ntre puterea politic i societatea civil pe care o deservete, administraia public, ca activitate indispensabil n procesul realizrii valorilor politice, are menirea de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea necesitilor societii, fiind din aceast cauz o activitate subordonat acestor valori. 104 Ca atare, prin nsi natura sa, administraia public necesit supunere fa de multiple forme de control, n vederea asigurrii nfptuirii acestor valori politice. 105 Realizarea efectiv a misiunilor ce revin administraiei publice, potrivit comandamentelor politice, presupune desfurarea unui amplu proces administrativ, n deplin concordan cu cerinele i trebuinele societii n cadrul creia este organizat, mbrcnd ca principale activiti, organizarea executrii i executarea n concret a legii. n acest context, pentru a asigura conformitatea activitii organelor administraiei publice cu exigenele stabilite de forurile politice, este nevoie de instituirea unui vast i complex control asupra acestei activiti. 106 n acelai sens, garania juridic a ndeplinirii acestui obiectiv l constituie controlul asupra modului n care aceste autoriti i-au exercitat atribuiile conferite de lege, de ctre nsei autoritile administrative sau de autoriti care nfptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativ sau judectoreasc.107 Administraia public, exprimat n literatura noastr juridic, este acea activitate care const n principal n organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, a tuturor actelor normative i a celorlalte acte juridice emise de autoritile administraiei publice, 108 fapt ce relev necesitatea
Charles Debbasch, Science administrative, cinquieme edition, 1989, op. cit., p. 668; Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atheneum, Bucureti, 1991, p. 203. 105 Idem. 106 Alexandru Negoi, op. cit., p. 203; Ilie Iovna, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 96 i urm. 107 Mircea Preda, Drept administrativ, Partea general, ediie revzut i actualizat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 225 i urm. 108 Ioan Alexandru, Administraia public, teorie, realiti, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 67.
104

31

controlului asupra administraiei publice. Totodat, doctrina romneasc actual, plecnd de la premisa c realizarea competenei unui organ al administraiei publice presupune, ca esen, transpunerea n practic a dispoziiilor legii sau, dup caz, prestarea celor mai diverse servicii publice este posibil numai n limitele ngduite de lege, 109 subliniaz imperativul funcionrii administraiei publice n spiritul exigenelor principiului legalitii. 110 Asigurarea respectrii legii, ca form juridic ce mbrac valorile politice, reclam existena unor factori cu caracter autoreglator, att la nivelul structurii administrative interne, ct i a celei externe. 111 Aadar, necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al administraiei publice rezid, n principal, din nsi raiunea organizrii i funcionrii acesteia n cadrul statului, i anume din misiunea de realizare n concret a valorilor politice exprimate n lege. nsi subordonarea administraiei publice fa de puterea politic care i prescrie conduita i i stabilete scopurile, furnizndu-i i mijloacele adecvate, determin intervenia unor forme de control asupra structurii generale a administraiei publice. El deriv i din localizarea i rolul acesteia n cadrul statului, respectiv din poziia sa intermediar ntre autoritile puterii legislative, ale celei executive i populaie, ale crei nevoi trebuie s le satisfac, mijlocind interese generale, particulare i locale, prin intermediul serviciilor publice i al altor mijloace i tehnici pe care le au la dispoziie. 112 Din aceast perspectiv, avnd n vedere complexitatea deosebit a activitii pe care o desfoar autoritile administraiei publice, att la nivel central ct i local, care cuprinde, practic, toate elementele i sectoarele vieii economico-sociale, 113 formele de control folosite sunt foarte diverse. Dup natura juridic a autoritii care exercit controlul administraiei publice, se distinge: -controlul exercitat de autoritatea legislativ; -controlul exercitat de autoritile judectoreti i de organele cu activitate jurisdicional;

109

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a III, Ed. All Beck, Curs universitar, 2001, op. cit., p. 446. 110 Idem. 111 Ibidem. 112 Ioan Vida, op. cit., p. 14. 113 Mircea Preda, op. cit., p. 228.

32

-controlul exercitat de Guvern prin autoritile administraiei publice, precum i de ctre structurile din sistemul acestora. Sintetiznd aceste forme de control, reieite din clasificarea de mai sus, putem afirma ca n cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului (legislativ, executiv i judectoreasc) exercit, n mod corespunztor, prin mijloace specifice, potrivi particularitilor funciilor statului, controlul asupra administraiei publice. Spre deosebire de controlul parlamentar, controlul judectoresc, precum i alte forme de control exercitate de ctre societatea civil, controlul nfptuit de ctre administraia public asupra ei nsi desemneaz un tip aparte al controlului, purtnd denumirea de control administrativ. 114 Controlul administrativ, constituie forma cea mai complex a controlului asupra activitii organelor administraiei publice, 115 desemnnd totodat, componenta esenial a activitii de conducere general a administraiei publice de ctre Guvern. Controlul administrativ reprezint, n esen, mijlocul prin care se asigur funcionarea adecvat a mainii administrative, prin ndeplinirea corect de ctre organele administrative, a sarcinilor ce le revin. n raport de poziia organului de control fa de organul controlat, distingem ntre controlul administrativ intern i controlul administrativ extern. Controlul administrativ intern se exercit de ctre funcionarii publici cu funcii de conducere, din interiorul organului asupra celor din subordinea lor, pe cnd controlul administrativ extern se exercit de ctre organe din afara organului administraiei publice controlat i care nu se situeaz, neaprat, n acelai sistem. 116 Controlul administrativ extern se clasific n: -control ierarhic; -control de supraveghere general a administraiei publice (de ctre Guvern); -control de tutel administrativ; -control specializat exercitat de organele administrative cu atribuii speciale de
114 115

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 36. Alexandru Negoi, op. cit., p. 204. 116 Mircea Preda, op. cit., p. 231.

33

control. 117 Controlul intern trebuie privit, de asemenea, i din punctul de vedere al autocontrolului, care se realizeaz atunci cnd fiecare funcionar public, serviciul ori biroul i controleaz propria activitate. Conductorii tuturor departamentelor, serviciilor, birourilor, oficiilor, n general a compartimentelor de specialitate, exercit, n mod permanent, controlul executrii deciziilor administrative de la nivelul lor de competen. Un alt criteriu de clasificare l reprezint efectele pe care le determin controlul, deosebind astfel, ntre controlul care atrage dup sine sancionarea organelor administrative i a funcionarilor acestora, nsoite de anularea actelor, i controlul ale crui efecte se limiteaz exclusiv la atenionri i sanciuni disciplinare, contravenionale sau patrimoniale. 118 Dincolo de varietatea formelor de control administrativ amintite, rolul acestora este de a asigura o deplin conformitate a activitii organelor i autoritilor administrative cu cerinele i obiectivele sociale exprimate n legi, a cror executare se realizeaz n cadrul administraiei publice. Ca atare, definim noiunea controlului administrativ ca fiind acea activitate ce se desfoar regulat, n cadrul structurii generale a administraiei publice, ca o component fundamental a mecanismului administrativ, al crei scop l constituie asigurarea conformitii conduitei administrative cu comandamentele statale, prevzute de lege, realizndu-se unitatea de scop i aciune n administraia public. a) Obiectul i coninutul controlului administrativ. Indiferent de forma controlului i autorul acestuia, se pot distinge trei elemente ale controlului administrativ: obiectul controlului, baza de referin a controlului i operaiunile de control propriu-zis. 119 Obiectul controlului l poate constitui, n mod individual sau n ansamblul lor, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum i mijloacele i

117 118

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 36. Antonie Iorgovan, op. cit., p. 446. 119 Alexandru Negoi, op. cit., p. 205.

34

procedeele folosite de organele administraiei publice. 120 Ct privete baza de referin, aceasta include toate acele elemente care trebuie urmrite n cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de ctre organele administrative controlate, mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse, procedeele ntrebuinate n acest scop, caracterul prohibitiv sau imperativ la care sunt supuse activitile administraiei publice i care trebuie respectat. Baza de referin poate s mai includ i alte aspecte referitoare la eficien, oportunitate, funcionalitate sau rentabilitate.121 Operaiunile de control au caracterul unor operaiuni administrative realizate de ctre autorii controlului care urmresc s stabileasc conformitatea obiectului controlat cu elementele cuprinse n baza de referin. Dac ne-am imagina un sistem de administraie public ideal, n cadrul acestuia, aciunea controlului administrativ ar da satisfacie, rezumndu-se la a constata doar c totul decurge normal, ns, n planul realitii, este imposibil s admitem absena unei supervizri a activitii administrative, ntruct diferenele dintre msurile luate i sistemul de referin sunt pronunate. 122 Operaiunile de control pot fi mai simple sau mai complexe dup cum elementele din baza de referin comport un grad mai mic sau mai mare de apreciere i de tehnicitate din partea autorului controlului. Controlul de legalitate a unor acte administrative, spre exemplu, este o activitate complex, deoarece ea presupune cunoaterea temeinic a reglementrilor legale privitoare la activitatea controlat, dar i a particularitilor activitii organului controlat. De o complexitate mai mare este apreciat activitatea de control a oportunitii actelor administrative, ntruct aprecierea organului de control trebuie s aib n vedere mai multe elemente 123 (eficien, rentabilitate, oportunitate, funcionalitate etc.). Dar indiferent de caracterul intern sau extern al controlului administrativ, o asemenea activitate presupune ntotdeauna existena a dou subiecte: subiectul activ (cel care controleaz) i subiectul pasiv (cel controlat). Aciunea primului asupra celui de-al doilea are ca obiect general n cadrul controlului, verificarea legalitii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a ntregii
120 121

Idem. Mircea Preda, op. cit., p. 227. 122 Denis Levy, op. cit., p. 694. 123 Idem, p. 696.

35

activiti desfurate de ctre cel controlat, 124 prin procedee i metode specifice, utiliznd mijloace tehnice variate, ansamblul acestora constituind coninutul controlului administrativ. n contextul acestei noiuni se include de regul, conduita subiecilor participani la activitatea de control, cu drepturile i obligaiile corelative, finalizarea controlului administrativ, precum i msurile ce se dispun n consecin. b) Autoritile administrative care realizeaz controlul n administraia public. O problem relevant n cadrul activitii de control administrativ o constituie identificarea sau delimitarea sferei organelor sau autoritilor administrative crora le revin misiuni de verificare asupra administraiei publice din interiorul acesteia. Rolul acestor structuri administrative, pe linia controlului, const n confruntarea realizrilor autoritilor administrative cu ceea ce acestea ar trebui s realizeze, verificndu-se dac structura i activitatea administraiei este conform cu normele juridice i misiunea de a satisface interesul general cu respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale persoanelor.125 Mai mult, activitatea de control desfurat de ctre autoritile administrative abilitate are menirea de autoreglare a aciunilor realizate de organele competente ale sistemului, ct i structurile interioare ale acestor organe. 126 Delimitarea sferei autoritilor administrative crora le revin atribuii de control administrativ, ntr-o prim faz, respectiv identificarea precis a acestor autoriti, ntr-o faz urmtoare, considerm c au la baz principiile fundamentale ale organizrii i funcionrii administraiei publice i pe cale de consecin raporturile juridice izvorte. Putem, astfel, constata c activitatea de autoreglare se realizeaz prin controlul intern exercitat n cadrul fiecrui organ al administraiei publice, prin controlul ierarhic exercitat
124 125

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 447. Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimtrie Cantermir, Bucureti, 1994, p. 129. 126 Alexandru Negoi, op. cit., p. 209.

36

de autoritile administrative ierarhic superioare diferitelor organe ale administraiei publice, prin controlul de tutel administrativ exercitat de diferite organe autonome care funcioneaz n cadrul structurii administraiei publice i prin controlul jurisdiciilor administrative.127 Controlul intern este realizat ca o component a activitii de conducere a organelor administraiei publice de ctre organele colegiale sau unipersonale care au competena conducerii n cadrul fiecrui organ al administraiei publice. 128 El const n verificarea subdiviziunilor administrative i a funcionarilor unei instituii administrative de ctre funcionarii superiori sau cu drept special de control n cadrul aceleiai instituii administrative i luarea msurilor juridice necesare pentru nlturarea deficienelor i prevenirea lor. 129 Cu alte cuvinte, controlul intern este o form a controlului administrativ, cu caracter permanent, pe care o regsim, n mod obligatoriu, la nivelul fiecrei structuri, organ sau autoritate administrativ, ca parte component a activitii de conducere a acestora. Organizarea administrativ fiind fundamentat pe ierarhie, 130 genernd astfel raporturi de subordonare ntre funcionarii administrativi, controlul administrativ intern cuprinde, n mod obinuit, verificarea eficienei, legalitii, legitimitii i verificarea oportunitii de ctre funcionarii ierarhic superiori. n cadrul controlului administrativ extern distingem urmtoarele forme de control: controlul ierarhic, controlul de supraveghere general a Guvernului, respectiv control de tutel administrativ i controlul specializat. Controlul ierarhic se exercit de regul din oficiu, dar i la cererea celor interesai, de ctre organele administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontal,
Idem. Ibidem. 129 Ibidem. 130 Paul Negulescu, op. cit., p. 394 i urm. Cuvntul ierarhie semnific puterea de comand sacr i provine etimologic din limba greac (ieros - sacru, sfnt i arhi - comand, domnie); a fost consacrat mai nti n organizarea bisericeasc i militar i, n cele din urm, n organizarea administrativ. Ierarhia este un procedeu de activitate colectiv, de sinergie, n care conducerea este asigurat efului ierarhic, toi membrii ierarhici fiind executani. Raporturile de subordonare fac s se nasc o putere ierarhic n virtutea creia superiorul are autoritatea de a comanda inferiorului, de a-i dirija activitatea, de a-i controla actele, de a exercita puterea disciplinar asupra agenilor din ierarhie (de exemplu, ef al unei ierarhii poate fi considerat ministrul pentru funcionarii din ministerul respectiv, prefectul, pentru funcionarii din prefectur, preedintele consiliului judeean pentru funcionarii din aparatul Consiliului Judeean i primarul pentru funcionarii din aparatul consiliului local respectiv).
128 127

37

fie pe linie vertical, n virtutea raporturilor de subordonare ierarhic ntre organele administraiei publice. O asemenea form a controlului administrativ extern cuprinde ntreaga activitate a organelor subordonate, att actele juridice, ct i faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate. 131 Altfel spus, el cuprinde dreptul superiorului de a da ndrumrii inferiorului, dreptul de a aproba sau confirma actul, de a modifica sau anula actul, dreptul pentru superior de a substitui aciunea sa aciunii inferiorului. 132 Aadar, ori de cte ori ne aflm n prezena unui raport juridic de subordonare ierarhic ntre organele i autoritile administrative, potrivit legii, controlul administrativ ierarhic se exercit n baza acestui raport juridic. Controlul de supraveghere general a administraiei publice, incumb Guvernului, ca autoritate public executiv, n virtutea prerogativei constituionale de exercitare a conducerii generale a administraiei publice (art. 102 alin. 1 din Constituia Romniei). Dreptul de control al Guvernului decurge n mod firesc din natura funciunii executive pe care o exercit ceea ce presupune c n planul organizrii executrii i realizrii n concret i n mod unitar a legii, Guvernul trebuie s dispun de acele prghii i instrumente juridice care s-i permit s constate disfuncionalitile din planul amintit, s dispun i s aplice coreciile necesare. Acest drept de control al Guvernului poate fi exercitat direct de ctre autoritatea public executiv sau indirect, prin structurile sale proprii, constituite n cadrul aparatului guvernamental sau ca organe de specialitate direct subordonate. Cum Guvernul, ca autoritate de vrf i de conducere general a administraiei publice, se ntrunete i i desfoar activitatea n edine, deci periodic, este firesc ca aceast atribuie s fie ncredinat unor structuri organizatorice interne (aflate n subordinea sa direct) care s exercite fie un control administrativ general, fie unul specializat asupra celorlalte autoriti ale administraiei publice. 133
131 132

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 446. Paul Negulescu, op. cit., p. 396, 406 i urm. 133 Denis Levy, op. cit., p. 698 i urm.

38

Astfel, cu privire la controlul general, avem n vedere rolul i atribuiile Autoritii Naionale de Control, 134 ale Ministerului Administraiei Publice i Internelor, precum i ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului n judee i n municipiul Bucureti. Controlul specializat se exercit n numele Guvernului, de ctre organele specializate organizate n subordinea direct a acestuia, att de la nivel central ct i teritorial, n cele mai diverse domenii i sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecia muncii, comer etc. ntre organele care exercit un control administrativ specializat ntr-un anumit domeniu, care sunt organizate i funcioneaz n structura unor ministere sau altor organe centrale de specialitate ale administraiei de stat, menionm Inspeciile de stat, Garda financiar, Direcia general a vmilor, Poliia Sanitar-Veterinar etc. i n cadrul celorlalte ministere i organe centrale de specialitate ale administraiei de stat sunt organizate, de regul, structuri specializate (direcii generale, direcii sau alte compartimente) care exercit controlul administrativ n domeniul respectiv. Un asemenea control administrativ specializat se realizeaz i de ctre anumite compartimente constituite n cadrul serviciilor deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale ale administraiei publice organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Pe lng controlul exercitat de ctre inspeciile de stat, controlul administrativ specializat mai poate mbrca forma controlului exercitat de organele administrative cu caracter jurisdicional, cu prilejul exercitrii cilor administrative de atac, n condiiile legii, dar i forma controlului exercitat de organe special constituite pentru control (de exemplu, Curtea de Conturi) n aceste cazuri impunndu-se o abordare pluridisciplinar prin completarea normelor dreptului administrativ cu alte categorii de norme, specifice altor subramuri ale dreptului public (dreptul muncii, dreptul financiar, dreptul mediului etc.).135 Controlul de tutel administrativ sau controlul administrativ 136 este instituionalizat n msura n care diferite pri componente ale structurii sistemice a

134

nfiinat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 64/2003. Publicat n Monitorul Oficial nr. 484/2003; A se vedea i Hotrrea Guvernului nr. 745/2003 privind organizarea i funcionarea Autoritii Naionale de Contorl, Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 496/ 9.07.2003. 135 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 447. 136 Paul Negulescu, op. cit., p. 399.

39

administraiei publice 137 sunt organizate i funcioneaz n mod autonom. Astfel, tutela administrativ se asociaz cu modalitatea efectiv de organizare i funcionare a administraiei publice locale pe baza principiului descentralizrii administrative. ntruct aplicarea descentralizrii administrative nu are drept consecin independena total a colectivitilor locale fa de statul n care sunt organizate... autoritile publice centrale i rezerv dreptul de a supraveghea activitatea colectivitilor locale, exercitnd asupra acestora un anumit tip de control, care poart denumirea de tutel administrativ, n prezent denumit control de legalitate. 138 Tutela administrativ se exercit de ctre Guvern, n contextul amplu al supravegherii autoritii publice executive asupra ntregii structuri a administraiei publice, deci inclusiv asupra administraiei publice locale. Mult mai pregnant, n acest caz, este rolul prefectului ca autoritate de tutel administrativ, care ndeplinete, n numele Guvernului pe care l reprezint la nivel teritorial, toate drepturile i obligaiile specifice, n condiiile legii. n acest sens, menionm dispoziiile art. 123 alin. 5 din Constituia Romniei potrivit cruia prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ un act al consiliului judeean, al celui local sau la primarului n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Aadar, prefectul ca instituie a administraiei teritoriale a statului este principala autoritate care exercit tutela administrativ (control de legalitate) n numele Guvernului, n anumite situaii prevzute de lege controlul prefectului trebuind corelat cu rolul i competenele att ale unor structuri guvernamentale (Autoritii Naionale de Control) i Ministerul Internelor i Reformei Administrative ct i ale altor organe i autoriti ale administraiei publice. Cu excepia instituiei prefectului al crei rol este dominant n contextul supravegherii activitii autoritilor administraiei publice locale, mai cu seam pe linia respectrii legii, Guvernul i exercit prerogativele relativ la tutela administrativ prin intermediul unor structuri guvernamentale specializate, dar i
Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraia public local din Romnia, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 27. 138 Ioan Vida, op. cit., p. 20.
137

40

prin mijlocirea altor ministere sau organe centrale de specialitate care au competene n domeniu.

c) Modalitile, formele, finalizarea i efectele controlului administrativ. Orice element al activitii administrative poate face obiectul unei aprecieri a controlului. Se poate distinge un control analitic, privind activitatea funcionarilor, i un control sintetic, referitor la organizarea i funcionarea diferitelor compartimente administrative. Astfel, controlul poate viza probleme privind resursele umane, materiale i financiare ale administraiei, dar i actele i operaiunile administrative n cadrul: controlului de materialitate; controlului de regularitate; controlului de rentabilitate; controlului de eficien; controlului de oportunitate. 139 Indiferent de natura i forma controlului administrativ exercitat, acesta se finalizeaz prin ntocmirea unor rapoarte sau note de control, n cadrul crora sunt nserate constatrile organului de control, stabilindu-se conformitatea obiectului controlului administrativ cu baza de referin, concluzionndu-se, totodat, asupra justeii sau incorectitudini organizrii i funcionrii administraiei respective.

139

Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 135 i urm.

41

MODULUL 9 : Reforma administraiei publice

Reforma administrativ, dup cum se apreciaz n doctrin, 140 ocup, n mod constant, un loc important att n programele guvernamentale, ct mai ales, n solicitrile cvasiunanime ale cetenilor. Din aceast cauz tema a devenit un lait motiv i chiar un mit, n acest sens stau mrturie discursurile unor oameni politici care, astfel, induc iluzia c reforma administrativ curete definitiv administraia public de toate viciile. Constana temei, ns, nltur aceast iluzie. Aceasta, ntruct, reforma administraiei publice poate s mbunteasc funcionarea mainii administrative, dar perfecionarea sa nu va permite niciodat s ating perfeciunea. 141 n esen, ea caut s adapteze administraia public cu sarcinile care i sunt stabilite prin lege i, n acest sens, efortul de adaptare trebuie s fie constant. 142 n acest sens, constatarea unor decalaje constante ntre administraie i societate, nate ceea ce se numete de obicei criza administraiei, redus, ntr-o prim viziune la inadecvarea aparatului administrativ la mediul su social dup care apare criza de legitimitate, de identitate, de eficacitate. 143 Reforma administraiei semnific, n acelai timp, o conectare a organizrii i aciunii administrative la realizrile tiinifico-tehnice specifice etapei respective ori la realitile i perspectivele efectelor integrrii europene i euroatlantice i, nu n ultimul rnd, aducerea administraiei publice ct mai aproape de cetean i de nevoile acestuia. De altfel, se cunoate c administraia public este organizat tocmai pentru a asigura desfurarea, n bune condiii, att a activitii statului sau a colectivitilor locale, ct i a societii, fapt pentru care aceasta nu are i nu va putea avea o structur imuabil, ntruct, viaa social nsi evolueaz permanent. Ca urmare, administraia public este obligat s rspund cu promptitudine cerinelor sociale care sunt ntr-o continu evoluie i n consecin ea va trebui s-i schimbe, la rndul
Charles Debbasch, Science administrative, cinquieme edition, 1989, op. cit., p. 462. Idem. 142 Ibidem. 143 Ioan Alexandru, Criza administraiei, teorii i realiti, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, p. 89 i urm.; M.T. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, 1994, op. cit., p. 395; Charles Debbasch, op. cit., p. 462.
141 140

42

su, structura corespunztor cu acestea. 144 Numai datorit schimbrilor administraia public i poate pstra caracterul raional i eficient, adaptndu-se mediului social respectiv; stabilitatea relativ a administraiei implic ns, reorganizri i reforme continue care trebuie s nlocuiasc anumite elemente perimate i s asigure vitalitatea sa. 145 n acest context, ne raliem definiiei reformei administraiei publice dat de doctrin, potrivit creia, aceasta reprezint ansamblul de schimbri survenite n structura i activitatea administraiei publice, pe baza modificrilor dispoziiilor legale care le fundamenteaz. 146 Rezult din cele artate, c dinamica social i economic, dar, mai ales cea politic, determin dinamica administraiei, care const n evoluia acesteia n concordan cu evoluia societii, resimit n practic printr-o permanent mbuntire a structurii i activitii acesteia. Altfel spus, dinamica administraiei publice se exprim n dinamica reformei. Realizarea oportun a unei reforme a administraiei publice justificat, fundamentat de cerinele sociale i de studiile tiinifice este benefic att pentru interesul general, ct i pentru cel local; orice ntrziere a acesteia poate produce imense prejudicii materiale i morale societii. Indiferent, ns, de tendinele contradictorii sau de alte obstacole subiective cu privire la efectuarea reformei, aceasta trebuie s fie realizat ori de cte ori cerinele sociale o justific drept oportun, pe baza studiului tiinific al realitilor politice i social-economice.Procesul de reform, de asemenea, trebuie s in seama de rezistena administraiei publice la orice schimbare, tendin fireasc, ntruct, prin structura sa aceasta tinde s pstreze ordinea existent. Administraia public, ns, nu poate i nu trebuie s devin un obstacol n calea evoluiei transformrilor politico-sociale i economice dintr-o ar sau alta. Pentru a se evita asemenea situaii doctrina propune trei tipuri de soluii, 147 pe care le regsim cel mai adesea folosite n practic.Acestea sunt: a) instituionalizarea reformei; b) transformarea imediat (brutal) a administraiei publice i c) folosirea metodei experimentale.

144 145

M.T. Oroveanu, op. cit., p. 393 i urm. Idem. 146 Idem, p 395. 147 Charles Debbasch, op. cit., p. 460 i urm.

43

NTREBRI DE AUTOEVALUARE:

Care este obiectul de cercetare al tiinei administraiei? Enumerai principiile generale ale tiinei? Precizai semnificaia noiunilor de socialitate i sociabilitate administrativ? Explicai necesitatea corelrii i adaptrii administraiei la sarcinile atribuite? Analizai comparativ regimurile administrative ce stau la baza organizrii teritoriale ale administraiei publice, relevndu-le punctele forte, i respectiv pe cele slabe, din perspectiva eficacitii administraiei?

Explicai influenele exercitate asupra funcionarilor publici de execuie, de elementele directe i indirecte ce antreneaz derularea parcursului profesional ( cariera) al acestor funcionari ?

Artai cum gestionarea corespunztoare a resurselor materiale ale administraiei se poate reflecta asupra eficienei activitii administrative? Explicai particularitile metodei sintezei? Enumerai i explicai etapele elaborrii deciziei administrative? n contextul controlului deciziei administrative, precizati care sunt exigenele presupuse de ncheierea i coninutul procesului -verbal? Apreciai c reforma administraiei publice din Romnia a reuit? n caz contrar, artai care sunt deficienele procesului i care sunt aspectele ce se impun a fi remediate la nivelul administraiei publice din Romnia?

44

Anexa 1 Bibliografie complet a cursului Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atheneum, 1993 Alexandru Negoi, tiina administraiei, Universitatea din Bucureti, Facultatea de Drept, Bucureti, 1972 Alexandru Roca i colaboratorii - Tratat de psihologie general, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1966 Andr de Laubadre, Traite elementaire de droit administratif, Paris, L.G.D.J., 1963 Andr Lalande, Vocabulaire tehnoque et critique de la Philosophie, P.U.F., 1962 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Curs universitar, Ed. All Beck, Bucureti, 2001 Charles Debbasch, Institutions at droit administratif, Tome I, Les structures administratives, 5e ditions mise a jour, P.U.F., Paris, 1999 Charles Debbasch, Science administrative, Administration publique, 5e d., Dalloz, Paris, 1989 Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraia public local din Romnia, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1999 Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Dreptul colectivitilor locale, Bucureti, 2008 Corneliu Manda, Cezar Manda, tiina administraiei curs universitar, Ediia a III-a, revzut i adugit Editura Universul Juridic, 2008 Cristian Ionescu, Principii fundamentale ale democraiei constituionale, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1997 Cristian Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, curs universitar, Ed. All Beck, Bucureti, 2003 Emil Blan, Instituii de drept public, Ed. All Beck, Bucureti, 2003 Emile Durkheim, Regulile metodei sociologice, Bucureti, Ed. Cultura Naional, 1924 Ilie Iovna, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997 Ioan Alexandru, Administraia public-Teorii, realiti, perspective, Ediia a IV-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007 Ioan Alexandru, coordonator, Drept administrativ, Ed. OMNIA UNI S.A.S.T., 1999 Ioan Alexandru, Criza administraiei, teorii i realiti, Ed. All Beck, Bucureti, 2001 Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994 Ion Ungureanu, tefan Costea n Introducere n sociologia contemporan, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1985 Jean H. Vermeulen, Evoluia descentralizrii administrative n Romnia, Institutul de Arte Grafice Vremea, Bucureti, 1943 Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 1998, Dalloz, Paris Maurice Duverger, Mthodes des sciences sociales, ed. a 3, Coll. Themes Maurice Duverger, Sociologie politique, coll. Themis, P.U.F., Paris 1966 Maurice Hauriou, Droit administratif, Precis elmentaire, 4e edition, Recueil Sirey, 1938

45

 Michel Boujold, Droit administratif, vol. I, Paris, 1972 Mihaela Vlsceanu, Psihologia organizaiilor i conducerii, Ed. PAIDEIA, Bucureti, 1993 Mihai Golu, Aurel Dicu, Introducere n psihologie, Ed. tiinific, Bucureti, 1972 Mihai T. Oroveanu, Cu privire la obiectul tiinei administraiei, n Studii i cercetri juridice, 1971, nr. 2 Mihai T. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982 Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimtrie Cantermir, Bucureti, 1994 Mihai T. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, 1994 Mircea Preda, Drept administrativ, Partea general, ediie revzut i actualizat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000 Paul Negulescu, Curs de politic administrativ, Bucureti, 1938, fascicola I Tudor Drgan, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959 Dicionar de filosofie, Ed. politic 1978 Dicionarul explicativ al limbii romne, Ed. Academiei R.S.R., 1975 Bibliografie obligatorie : Corneliu Manda, Cezar Manda, tiina administraiei curs universitar, Ediia a III-a, revzut i adugit Editura Universul Juridic, 2008. Paginaie : p.13-27 (1.1), p.76-254 (1.2;1.3;2.1;2.2;2.3), p. 254302 (3.2; 3.3), p. 302-351 (4.1; 4.2). 264 (3.1), p.264-

46

Anexa 2 Referine biografice : CEZAR CORNELIU MANDA Liceniat n fizic i drept, absolventul Studiilor postuniversitare administrative din cadrul SNSPA, doctor n drept, lector.univ. dr. la Facultatea de administraie public, autor al mai multor lucrri de specialitate din domeniul dreptului, dar i al tiinelor administrative.

47