I. Suport de Curs
I. Suport de Curs
I. Suport de Curs
L__
Prof. univ. dr. Verginia vedinaş
Membru asociat al Academiei Oamenilor de Ştiinţă din România
Tratat teoretic
ŞI PRACTIC
DE
DREPT ADMINISTRATIV
VOLUMUL II
Universul Juridic
Bucureşti
-2018-
Capitolul 1
ACTIVITATEA AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI
PUBLICE
Secţiunea I
Noţiuni generale
§1. Introducere
Avem in vedere referirea din text la .Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice (...)'
ceea ce atrage calificarea Guvernului însuşi ca un organ administrativ.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 15
§2. Concepte
volum „Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel", ne atenţionează, totuşi, în
„<avant-propos", că ) cele ce urmează nu reprezintă un alt drept administrativ, cum
ar putea sugera subtitlul prezentului volum, ci Dreptul administrativ văzut altfel". După
care, încercând să clarifice lucrurile, deşi unii „cârcotaşi" ar putea spune că mai mult le
încurcă, autorul precizează că „(...) nimeni nu îşi poate aroga meritul de a fi autorul
Dreptului administrativ; (...) o veritabilă teorie a dreptului administrativ zace ascunsă în
Junsprudenţă şi aşteaptă să fie descopehtă Fără a fi, nici pe departe, maliţioşi
în apreciere şi exprimând toată preţuirea noastră pentru mai tânărul nostru coleg,
găsim interesantă şi inedită abordarea, deşi, ne trebuie o concentrare specială, în timp
şi-n spaţiu pentru a înţelege ce se vrea să se spună prin teoria aceea a dreptului
administrativ, singura veritabilă, care zace ascunsă în jurisprudenţă şi aşteaptă să fie
descoperită. Să înţelegem că până în prezent nu avem o teorie a dreptului admi
nistrativ? Că doctrina de peste un veac şi jumătate nu reprezintă nimic în raport cu
acea veritabilă teorie care zace ascunsă în jurisprudenţă? Sunt doar nişte întrebări, în
mare, retorice, pe care ni le punem, dorindu-i, evident, temerarului nostru coleg să
descopere, domnia sa, ceea ce nu s-a descoperit încă pentru că zace ascuns în
jurisprudenţă.
în ceea ce ne priveşte, avem alte paliere de abordare şi precizăm, încă de la
început, că, în opinia noastră, Şcoala românească de drept public are o bogăţie de
conţinut care o poate releva ca un veritabil reper, inclusiv din perspectiva teoriei
activităţii administraţiei publice şi a actului administrativ, în particular, la care nu vom
înceta să ne raportăm, cu reverenţa pe care şi-o datorează, credem noi, cei ce tru
desc pe acelaşi „ogor”, cel al cercetării dreptului. Inclusiv lucrarea la care ne-am
raportat anterior şi pe care o apreciem, reprezintă un argument care susţine zicerile
noastre.
In viziunea unui reprezentant al Şcolii de drept public de la Timişoara2, tematica
analizată include actele administraţiei publice şi controlul acestora, autorul identificând
două categorii de acte, respectiv actele administrative de autoritate şi actele admi
nistrative de gestiune. Fără ca vreuna dintre cele două sintagme să aibă, în sistemul
legal prezent, o consacrare legislativă, utilizarea lor îi permite autorului să distingă
între „manifestările unilaterale de voinţă ale autorităţilor administraţiei publice făcute în
scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice" şi „acele acte juridice pe
care autorităţile administraţiei publice le încheie cu diverse persoane fizice sau
juridice, prin acordul de voinţă al părţilor; în regim de drept public sau de drept privat,
pentru administrarea domeniului public şi privat şi organizarea de servicii publice în
vederea satisfacerii unor interese generale
Din analiza opiniilor exprimate, rezultă că literatura de specialitate, cu diferenţieri
terminologice şi/sau semantice identifică, după regimul juridic aplicabil, două mari
categorii de forme concrete de activitate a organelor administraţiei publice, respectiv:
forme cărora li se aplică un regim administrativ de putere (exclusiv sau alături de
alt regim juridic) şi forme cărora nu li se aplică un regim administrativ de putere4.
Hamangiu Vo/ '' Actul administrativ 0) Repere pentru o teorie altfel, Ed.
3 a Zr-*!escu- ^rept administrativ, ed. 4, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010, pp. 187-226.
A. Trailescu, Drept administrativ, op cit., ed 4, pp. 191 şi 217.
Iorgovan. Tratat de drept administrativ, op. cit., voi. II, ed. 4, p. 8.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 17
’ M Gros. Droit administratif L'angle jurisprudentiel. 5*"e edition, L’Harmattan. Paris. 2014. p 19.
R. Chapus. Droit administratif gtneral, Tome 1. 15-^'ădition, Montchrestien, 2015, p. 533.
J. Waline. Droit administratif, op. cit., 26'**ne. 2016, p 428.
4 O Podaru. Drept administrativ Voi I Actul administrativ (I) Repere pentru o teone altfel, op cit.
p. 10. nota de subsol 2.
5 Autorul citat adaugă faptul că .dacă şi acesta ar putea, pus în poziţia administraţiei .să emită' actul în
cauză, fără îndoiala că administraţia se comportă ca un simplu particular, căci nu a avut nevoie, pentru
tnMr?iafUwU,'de.P^lerea publlCă pe care le9ea '-a Pus-o la dispoziţie" (O. Podaru, Drept administrativ.
Voi. I. Actul adm,n,strat,v (,). Repere pentru o teorie altfel, op. cit. p. 10. nota de subsol 2).
I
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 19
noastră, lucrurile nu sunt tocmai simple, raportându-ne la exemplul care s-a dat.
Credem că trebuie să se facă distincţia după cum bunul a cărui donaţie urmează a fi
acceptată urmează să facă parte din domeniul privat sau din cel public al unităţii
administrativ-teritoriale. în cazul în care bunul urmează să facă parte din domeniul
public al unităţii administrativ-teritoriale, apreciem că este vorba despre un act unila
teral adoptat în regim de putere publică;
2) acte bi sau multilaterale, care includ: contractele administrative şi con
tractele civile pe care le realizează administraţia şi care nasc pentru ea drepturi şi
obligaţii la fel ca pentru orice subiect de drept. Acestea sunt supuse dreptului comun.
în doctrina franceză se atrage atenţia asupra faptului că „un act poate fi foarte bine
unilateral, chiar dacă are doi (sau mai mulţi) autori. Este foarte simplu şi este cazul
actelor interministeriale, luate de mai mulţi miniştri referitoare la probleme faţă de care ei
sunt în mod egal competenţi"'. Este vorba despre actele evocate în doctrina română ca
acte administrative emise cu participarea mai multor persoane juridice, problemă asupra
căreia vom reveni cu ocazia analizei trăsăturilor actului administrativ.
Actele juridice ale administraţiei publice reprezintă manifestările de voinţă ale
acesteia, săvârşite în scopul de a aduce o schimbare în ordinea juridică existentă
până în momentul acelei manifestări.
însă, realitatea existentă, cea juridică în primul rând, realitatea socială, politică,
pot fi modificate şi fără intervenţia unor acte juridice.
în acelaşi timp, administraţia poate, în acest mod, să presteze o activitate care nu
ţine de specificul muncii sale (exemplu: o activitate economică).
Administraţia nu îşi concretizează însă activitatea doar prin acte juridice, ci şi prin
fapte materiale, unele dintre acestea având caracter juridic sau caracter politic,
după caz, precum şi prin operaţiuni cu caracter tehnic, material sau administrativ.
Pot fi fapte cu caracter juridic anumite abateri săvârşite de consilierii locali sau
judeţeni, care atrag răspunderea lor disciplinară sau alte forme de răspundere juridică,
în schimb, au caracter politic diferite alte fapte şi operaţiuni săvârşite de aceştia cum
ar fi diferite declaraţii politice ale Preşedintelui, membrilor Guvernului sau membrilor
autorităţilor administraţiei publice locale, mesajele pe care Preşedintele le adresează
Parlamentului, consultările politice pe care acesta le derulează pentru desemnarea
candidatului la funcţia de Prim-ministru, aspecte analizate în primul volum al
prezentului tratat.
Faptele materiale reprezintă concretizări ale activităţii organelor administrative şi
personalului lor, acţiuni sau inacţiuni, licite sau ilicite ale acestora, care produc diferite
tipuri de consecinţe, inclusiv efecte juridice, în temeiul legii, fără ca prin intermediul lor
să se fi urmărit producerea unor asemenea efecte.
Operaţiunile administrative, tehnice sau materiale, reprezintă acţiunile între
prinse de administraţia publică şi de personalul acesteia, prin intermediul cărora se
pregăteşte elaborarea actelor juridice ale acesteia, se adoptă, încheie sau emit, se
aduc la cunoştinţa celor care cad sub incidenţa lor, se pun în executare sau se
asigură respectarea lor sau, după caz, se pregătesc, desfăşoară şi finalizează diferite
1 °- Podaru< Drept administrativ, Voi. I. Actul administrativ (I) Repere pentru o teorie altfel, op. cit..
P- 5.
arimini*wnf,lderăm jfî n,U se ^0ate afirma în mod cate9°ric că există fapte materiale, operaţiuni ale
H edea";v'a pp0.2C19nCârCă'Ură' V ' * aCe'aŞ' Se"S' A ,0'g0van'
3 Al. Negoiţâ. Drept administrativ, 2001. p. 132.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 21
' A Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., voi. II, ed 4, p. 15 şi pp 18-19.
2 R.N. Petrescu. Drept administrativ, op cit., 2009, p. 295.
3 Ibidem, p. 296
4 O. Podaru, Drept administrativ. Voi I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op. cit..
P- 7.
5 C.-S. Săraru, Drept administrativ. Probleme fundamentale ale dreptului public, Ed. C.H. Beck,
Bucureşti. 2016, pp. 182-183.
22 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
Secţiunea a Il-a
Actul administrativ. Definiţie, trăsături
§7. Acte administrative de autoritate şi acte administrative de
gestiune
' M. Gros, Droit administratif. L'angle jurisprudentoel, 5^® edition, L’Harmattan, Paris, 2014, p. 19.
2 M. Gros, Droit administrator L'angle jurisprudentoel, op. cit., 5*"" âd., 2014, pp. 116-117.
3 P. Negulescu, Drept administrativ, voi I, ed. a IV-a, Ed. .E. Marvan". Bucureşti, 1934, p. 304
4 Sperăm câ nu vom stârni prea mult invidia colegilor de breaslă, dacă vom mărturisi că pentru noi
este. in acest moment, reperul pentru această Şcoală, profesorul Anton Trăilescu.
5 A Trăilescu. Drept administrativ, op. cit. ed. 4. p 191.
24 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de voinţă al părţilor, în regim de drept
public sau de drept privat, pentru administrarea domeniului public şi privat şi organi
zarea de servicii publice în vederea satisfacerii unor interese generale". în acord cu
această concepţie exprimată prin definiţie, autorul identifică două categorii de acte de
gestiune: acte de gestiune publică, „pe care administraţia le încheie în calitatea sa
de putere publică pentru satisfacerea unor interese generale" şi acte de gestiune pri
vată, „pe care administraţia publică le încheie în calitate de persoană juridică civilă"1.
Literatura postbelică nu a fost uniformă în ceea ce priveşte noţiunile folosite
pentru desemnarea actelor emise de administraţie. Regăsim fie denumirea de „acte
de drept administrativ”, fie pe cea de act administrativ. Sintagma act de drept admi
nistrativ a fost fundamentată de Şcoala de la Cluj, prin reprezentantul său ilustru,
profesorul Tudor Drăganu într-o lucrare de referinţă care poartă chiar această
denumire2, din dorinţa de a releva regimul juridic care guvernează actele organelor
administraţiei de stat, care este unul de drept administrativ. Precizăm că ne referim la
actele administraţiei de stat, dat fiind faptul că în acea perioadă întreaga administraţie
era de natură statală, administraţia de stat fiind, cum am arătat în volumul I, una dintre
cele patru categorii de organe care erau recunoscute a exista în acel regim
politico-juridic3. Noţiunea act administrativ îşi are recunoaşterea printre reprezen
tanţii Şcolii de la Bucureşti, care au apreciat că ea este cea mai potrivită pentru a
evoca actele juridice ale organelor administraţiei de stat4.
acte administrative. Acest lucru nu trebuie interpretat în sensul că art. 126 alin. (6) ar
exclude de la controlul judecătoresc exercitat pe calea contenciosului administrativ
nesoluţionarea în termen legal a unei cereri de către o autoritate publică. Art. 52
constituie sediul materiei pentru dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, iar
art. 126 alin. (6) pentru controlul de legalitate, pe calea contenciosului administrativ,
exercitat asupra actelor administrative ale autorităţilor publice. Cele două texte trebuie
interpretate prin raportare unul la celălalt. O asemenea concluzie este susţinută şi de
prevederile Legii nr. 554/2004 a contencios administrativ, care explicitează noţiunea
de act administrativ, asimilând acestuia şi nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri şi refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri.
Pe lângă referirea expresă la actul administrativ, utilizată la singular sau plural,
după caz, ca noţiune - gen, legiuitorul constituant consacră dispoziţii care se referă la
anumite specii de acte administrative, pe care fie le menţionează generic, fie le regle
mentează regimul juridic. Avem în vedere, din prima categorie, art. 123 alin. (5) care
prevede că prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act
al consiliului judeţean, al consiliului local sau al primarului. Din cea de-a doua
categorie fac parte prevederile art. 100 şi 108 care reglementează decretele
Preşedintelui şi actele Guvernului.
în concluzie, putem afirma următoarele:
- noţiunea de act administrativ are o determinare constituţională;
- sub aspectul autorului lor, Constituţia se referă la actele administrative ale
autorităţilor publice;
- sunt recunoscute, la nivel constituţional, atât actele administrative tipice, cât şi
modalitatea asimilată a acestora, sub forma nesoluţionării în termenul legal a unei
cereri;
- Constituţia consacră atât sensul generic al noţiunii de act administrativ, cât şi
anumite categorii de acte juridice, cărora le determină regimul juridic sau componente
ale acestuia (exercitarea controlului de legalitate de către prefect asupra actelor
consiliului local, consiliului judeţean sau ale primarului; actele Guvernului, actele
Preşedintelui).
Putem identifica, din punct de vedere al izvorului lor, două categorii de definiţii.
O primă categorie o reprezintă definiţiile de origine doctrinară.
Actul administrativ a fost definit în literatura de specialitate în moduri care prezintă
atât elemente de constantă, cât şi diferenţieri de la un autor la altul. între elemente cu
valoare de constantă se regăsesc: faptul că actul administrativ este o formă de
activitate a administraţiei publice; este o manifestare de voinţă juridică; este emis în
regim de putere publică; produce efecte juridice, în sensul că naşte, modifică sau
stinge drepturi şi obligaţii; se află sub controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti
de contencios administrativ1.
1 A se vedea: D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit . voi. II, ed. 4, p. 16; A. Ţrâilescu, Drept
administrativ, op. cit., ed 4; R.N. Petrescu, Drept administrativ, op cit., 2009, p. 307, O. Podaru, Drept admi
nistrativ, Voi. I, Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op. cit., pp. 9-13; C.-S. Sâraru, Drept
administrativ, op cit., 2016, p 66.
26 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
O definiţie care impune prin rigoare şi conciziune regăsim în tratatul prof. univ.
Antonie Iorgovan, care prin act administrativ înţelege „acea formă juridică principală a
activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi
expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în reali
zarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor u j decătoreşti"'.
Cea de-a doua categorie o reprezintă definiţia legală a actului administrativ,
consacrată de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului adminis
trativ, astfel cum a fost acesta modificat prin recenta Lege nr. 212/20182. Textul oferă
actului administrativ o definiţie dezvoltată, acesta reprezentând „actul unilateral cu
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere
publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care
dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".
Prin litera c1) a textului, nou introdusă prin Legea nr. 212/2018, sunt asimilate
actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile
publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea
lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţii publice; prin legi spe
ciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative".
Iniţial, literele c) şi c1) erau contopite într-una singură, ceea ce ne-a determinat să
considerăm că, sub aspectul tehnicii de redactare, ar fi trebuit să avem de-a face cu
trei fraze distincte şi nu cu o singură frază despărţită în mai multe părţi componente.
Viziunea noastră a fost împărtăşită şi de legiuitor care, prin ultimele modificări, a
simplificat şi ordonat textul.
Din interpretarea definiţiei legale a actului administrativ rezultă două accepţiuni
ale acestei noţiuni, respectiv o accepţiune strictă, restrânsă, de act unilateral emis
în regim de putere publică şi, respectiv, o accepţiune asimilată, cea de contract
administrativ, care, la rândul ei are două sensuri: sensul clasic, de contract care are
un obiect determinat de textul de lege, respectiv punerea în valoare a bunurilor pro
prietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,
achiziţii publice sau sensul extins, prin care se permite legiuitorului de a stabili şi alte
tipuri de contracte administrative. Cu alte cuvinte, din perspectiva regulilor aplicabile
contenciosului administrativ, noţiunea de „act administrativ" este interpretată lato
sensu, înglobând şi „contractele administrative". în ceea ce priveşte contractul admi
nistrativ, în mod paradoxal, noţiunea e recunoscută de majoritatea doctrinarilor, dar în
legislaţie e utilizată de regulă, cu reticenţă, de câteva acte normative3.
în sfârşit dar nu în cele din urmă, se cuvin menţionate prevederile literelor h) şi i)
ale art. 2 alin. (1), prin care se definesc conceptele de nesoluţionarea în termenul legal
a unei cereri şi refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere, care sunt şi ele asimilate
actului administrativ.
Definiţiei date de Legea nr. 554/2004 urmează a i se adăuga definiţia dată de
Codul administrativ, care are o formă sensibil apropiată de cea consacrată de Legea
nr. 554/2004. Conform art. 5 lit. a) din Codul administrativ, actul administrativ repre
zintă actul unilateral, cu caracter individual sau normativ, emis sau adoptat de o auto
ritate sau instituţie publică, în regim de putere publică, în baza sau în vederea executării
legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. Semnalăm rigoarea termi
nologică, textul vorbind despre faptul că actul este emis sau adoptat, spre a se evoca
atât organele unipersonale, care emit acte, cât şi cele colegiale, care le adoptă.
' A Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op cil., voi. I. ed. 4. p 72 şi nota de subsol 1. R. lonescu.
Drept administrativ. Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 22
3 c ^î^910, ^ Segărceanu, C.H. Rogoveanu. Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 2001. p. 135.
E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ. Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008 p 38.
5 A Iorgovan. Tratat, op. cit, voi. II, ed. a IV-a, p. 33.
L. Giurgiu, A Segărceanu, C.H. Rogoveanu, Drept administrativ, op. cit. p. 135.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 31
11. Nicola, Drept administrativ. Ed. Universităţii .Lucian Blaga" din Sibiu, 2007, p. 371.
2 R. lonescu, op. cit., p. 274
3 I. lovănaş, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, op. cit., 1977. p. 215.
4 R.N Petrescu, op. cit., p. 309.
5 I. Nicola. op cit., p. 375.
6 L. Giurgiu. A. Segârceanu, C.H. Rogoveanu, Drept administrativ, op cit., p 137.
32 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
1 R Chapus, Droit admimstratif gănâral, op. cit., IS^edition. 2015, p. 537. Soluţia a fost impusă pnn
deciziile Monpeurt din 1942 şi Magnier din 1961 ale Consiliului de Stat francez. Prin decizia Monpert s-a
statuat că atunci când un comitet sau un organism privat asigură un serviciu administrativ, „deciziile pe care
ele le iau în sfera lor de atribuţii, fie pe cale reglementară, fie prin dispoziţii de ordin individual, constituie acte
administrative".
2 O. Podaru. Drept administrativ. Voi I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teone altfel. op. cit..
p. 42
34 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
'* 0 Podanj. Drept administrativ. Voi I. Actul administrativ (I) Repere pentru o teorie altfel, op cit
p.44.
2 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 8.
Apud. P. Serrand, Droit admmistratif. Tome I, Ies actions administratives, 2*meed„ P.U.F. Paris. 2015.
p. 170.
O. Podaru, Drept administrativ, Vot I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op cit..
P 9
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 35
Secţiunea a M-a
Clasificarea actelor administrative
§11. Criterii de clasificare
actelor complexe sunt două caracteristici: în primul rând, faptul ca, aşa cum au luat
naştere prin manifestarea mai multor voinţe juridice, şi încetarea efectelor lor juridice
trebuie să se producă în acelaşi mod. în al doilea rând, într-un eventual litigiu, „în
cazul acţiunii în anulare, în litigiu va trebui să figureze ca pârât, atât organul care l-a
emis, cât şi cel care şi-a dat acordul"1. Calitatea procesuală pasivă a tuturor organelor
implicate în emiterea unui act administrativ complex se menţine şi în cazul unei acţiuni
în despăgubiri, pe tărâmul răspunderii administrative, în sensul că „dacă un act
complex vatămă un drept subiectiv al unui particular, emitenţii (sau, mai exact persoa
nele juridice de drept public din care fac parte) vor răspunde solidar pentru paguba
produsă
III. Cel de-al treilea criteriu îl reprezintă întinderea efectelor juridice, ceea ce
determină două mari categorii de acte administrative:
a) acte administrative normative - sunt cele care cuprind reglementări de
principiu3 aplicabile la un număr nedeterminat de persoane4. Ele produc deci efecte
juridice generale şi cu opozabilitate erga omnes. Prin art. 5 lit. b) din Codul admi
nistrativ, el este definit a reprezenta actul administrativ care cuprinde reguli generale
de conduită, impersonale şi de aplicabilitate repetată, pentru un număr nedeterminat
de subiecţi;
b) acte administrative individuale - sunt acea categorie de acte juridice care
produc efecte juridice faţă de un subiect de drept determinat5. Actele individuale se
caracterizează prin faptul că „se adresează unui singur administrat, însă poate fi vorba
despre unul sau mai mulţi dintre aceştia. Actul individual nu are un caracter de gene
ralitate şi de abstractizare, spre deosebire de actele de reglementareîntr-o formă
sintetică, art. 5 lit. c) din Codul administrativ îl defineşte a reprezenta actul adminis
trativ care creează, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii în beneficiul sau în sarcina
unei/unor persoane. Cum precizam anterior, caracterul individual nu înseamnă că el
se adresează unui singur subiect de drept, ci unui/unor subiecte determinate de drept.
Una din distincţiile dintre cele două categorii este aceea că niciodată actele indivi
duale nu pot încălca actele normative7.
Actele individuale, la rândul lor, se clasifică în mai multe categorii:
- acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii determinate pentru subiectul
sau subiectele cărora li se adresează, denumite generic autorizaţii-,
Cum se apreciază şi în doctrină, eliberarea unora din aceste autorizaţii este
lăsată la aprecierea autorităţii emitente (autorizaţii libere), iar eliberarea altora are
caracter obligatoriu pentru autoritatea publică respectivă (autorizaţii impuse)6.
în situaţia în care legea lasă organului de stat un drept de apreciere, putem vorbi
despre autorizaţii libere, eliberarea unora din aceste autorizaţii fiind lăsată la
aprecierea autorităţii emitente, iar dacă norma stabileşte în sarcina organului numai
verificarea îndeplinirii cerinţelor stabilite de lege, existenţa acestora fiind o condiţie
necesară şi suficientă pentru eliberarea actului administrativ, care devine obligatorie
pentru autoritatea emitentă, putem spune că avem de-a face cu autorizaţii impuse1.
- acte prin care se atribuie un statut personal, respectiv drepturi şi obligaţii pentru
un subiect de drept determinat (diplome, certificate, permise de tot felul);
- acte prin care se aplică diferite forme ale constrângerii administrative (diferite
decizii cu caracter sancţionator, procese-verbale contravenţionale);
- acte administrative cu caracter jurisdicţional.
c) acte cu caracter intern, care au ca particularitate faptul că se aplică în interiorul
unei autorităţi sau instituţii publice, şi produc efecte faţă de personalul acestei
instituţii2.
Nu este mai puţin adevărat că astfel de acte sunt opozabile şi altor subiecte de
drept, cum ar fi: cetăţenii, persoanele fizice sau juridice, care solicită serviciile unei
autorităţi sau instituţii, moment în care cad sub incidenţa unor dispoziţii din regula
mentul intern al acesteia. La rândul lor, aceste acte pot fi normative (spre exemplu: un
regulament intern de organizare şi funcţionare) sau individuale (spre exemplu: o
decizie de numire a unui funcţionar public).
în doctrina franceză, actele unilaterale se mai clasifică în două categorii: acte
explicite, care trebuie să reprezinte regula, ele conţinând în integralitate elementele
constitutive (motivare, dispoziţii, eventuale avize) şi acte implicite, care rezultă din
tăcerea administraţiei asupra unei cereri, ceea ce înseamnă actele asimilate din
dreptul românesc3.
IV. După modalitatea în care se concretizează actul, din care rezultă calificarea
legală a acestuia, identificăm:
a) acte administrative tipice, în sensul de manifestare unilaterală şi expresă de
voinţă juridică, prin care, în regim de putere publică se nasc, se modifică sau se sting
drepturi şi obligaţii corelative;
b) acte administrative asimilate, în care se includ nesoluţionarea în termenul legal
a unei cereri, sub cele două forme ale sale, refuzul nejustificat de soluţionare a unei
cereri şi nesoluţionarea, în termenul prevăzut de lege a acesteia şi contractele admi
nistrative.
în doctrină sunt utilizate şi alte criterii pentru clasificarea actelor4. înţelegem să ne
oprim la categoriile care, în opinia noastră, prezintă interes practic sub aspectul moda
lităţilor de concretizare a activităţii administraţiei publice, a satisfacerii misiunii acesteia,
de realizare a nevoilor sociale de interes public, a controlului exercitat asupra activităţii
administraţiei publice, cu precădere a controlului de legalitate exercitat pe calea
contenciosului administrativ şi a regimului răspunderii în dreptul administrativ.
După cum se atrage atenţia în doctrină, legislaţia cuprinde multe incoerenţe din
punct de vedere al actelor administrative care emană de la diferite autorităţi publice,
1 F.L. Ghencea, Autorizarea administrativă. Teorie. Practică. Junsprudenfă, Ed. Universul Juridic.
Bucureşti, 2013, p. 44.
2 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, voi. II, ed. a lll-a, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2015, p. 22.
3 M Gros, Droit admimstratif. L'angle jurisprudentiel, op cit., 5^* edition, p. 119
4 A se vedea: R N. Petrescu, Drept administrativ, op. cit, pp. 311-316; I. Nicola, Drept administrativ,
op. cit., 2007, pp. 379-387; O. Podaru, Drept administrativ. Voi. I. Actul administrativ (I). Repere pentru o
teorie altfel, op cit pp. 41-81. C -S. Săram, Drept administrativ Probleme fundamentale ale dreptului public,
op cit., 2016, pp. 73-75.
38 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
pe care le-am semnalat şi noi1. Astfel, conform art. 100 din Constituţie, Preşedintele
emite decrete. în conformitate cu reglementările interne de organizare şi funcţionare a
Instituţiei Preşedintelui României, pe lângă decrete, Preşedintele emite şi decizii. Este
vorba despre Regulamentul de organizare şi funcţionare a Administraţiei
Prezidenţiale, care nu este publicat în Monitorul Oficial, ci doar pe site-ul instituţiei şi
care consacră această categorie de acte juridice pentru Preşedinte numite decizii. O
primă problemă care se pune este dacă acest Regulament n-ar trebui publicat în
Monitorul Oficial, dată fiind semnificaţia instituţiei. Fiind adoptat în dezvoltarea directă
a prevederilor Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1994 privind serviciile din subordinea
Preşedintelui României2, credem că s-ar impune publicarea lui, aşa cum se întâmplă
cu regulamentele altor autorităţi publice autonome. în al doilea rând, deciziile pe care
le emite Preşedintele nu sunt nici ele publicate în Monitorul Oficial. Prin intermediul lor,
Preşedintele exercită atribuţii importante, cum ar fi constituirea diferitelor comisii în
cadrul Administraţiei Prezidenţiale3 sau delegarea calităţii de ordonator principal de
credite4. Constatăm două aspecte care sunt, în egală măsură, criticabile, pe de o
parte, faptul că Preşedintele emite nişte acte juridice pe care Constituţia nu le menţio
nează, iar pe de altă parte, faptul că aceste acte nu se publică în Monitorul Oficial,
deşi emană de la şeful statului. Regula publicităţii este o dimensiune a principiului
transparenţei, fundamental pentru administraţia publică şi pentru viaţa publică, în
ansamblul său. Adăugăm şi faptul că Primul-ministru emite şi el acte juridice care se
numesc decizii, conform Legii nr. 90/2001, după cum am menţionat deja în primul
volum, în partea consacrată Guvernului. însă acestea se publică în Monitorul Oficial,
sub sancţiunea inexistenţei, în caz contrar. Pentru identitate de raţiuni, apreciem că şi
deciziile Preşedintelui ar trebui publicate în Monitorul Oficial.
Astfel de exemple reprezintă, în acelaşi timp, şi un argument care susţine nece
sitatea adoptării unui Cod de procedură administrativă care, coroborat cu cel admi
nistrativ, să consacre instituţii şi principii clare, în baza cărora să se poată organiza şi
funcţiona administraţia publică.
Secţiunea a IV-a
Regimul juridic al actelor administrative
5 A Iorgovan. Tratat de drept administrativ, op. cit., voi. II. 2005. p. 41.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 39
1 R.N. Petrescu, Drept administrativ, op. cit., 2009, p. 317; D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op.
cit., voi. II, ed. 4. p. 30; A. Trăilescu, Drept administrativ, op. cit., ed. 4, p. 194, cu precizarea că autorul se
referă la „condiţiile de valabilitate ale actelor administrative de autoritateO. Podaru, Drept administrativ,
Voi. I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op. cit. p. 81.
2 C.-S. Săraru, Drept administrativ. Probleme fundamentale ale dreptului public, op. cit., 2016, p. 75;
L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, Drept administrativ, op cit., 2001, p. 143
3 A. Iorgovan. Tratat de drept administrativ, op. cit., voi. II, 2005, p. 41; I. Nicola, Drept administrativ,
op. cit., 2007, p. 387.
4 R -A. Lazăr, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept comparat, Ed. AII Beck,
Bucureşti, 2004, Capitolul I intitulat „Principiul legalităţii ca dimensiune a statului de drept".
5 M. Orlov, Drept administrativ, Ed. Epigraf. Chişinău, 2001, p. 169.
61. Deleanu, M. Enache, Premisele şi mecanismele statului de drept, în Dreptul nr. 12/1993, p. 33.
40 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
de către ansamblul organelor lui, în întreaga lor activitate^. într-o formulă sensibil
apropiată de cea a marelui dascăl al dreptului public, un alt spirit luminat al gândirii
româneşti contemporane consideră că *statul de drept, ca şi concept politico-juridic,
este caracterizat de domnia legii, separaţia puterilor statului, suveranitatea poporului,
independenţa justiţiei, garantarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, în
exercitarea puterii, supremaţia societăţii civile asupra statului, primatul dreptului în
raport cu statul, controlul constituţionalităţii legilorComparând cele două definiţii,
constatăm regăsirea unor elemente comune, precum principiul separaţiei puterilor în
stat, independenţa justiţiei, respectarea legii, exprimată în formulări diferite (respec
tarea reglementărilor sale, primatul dreptului sau domnia legii). Acestor componente
se poate adăuga, alături de controlul de constituţionalitate a legilor şi controlul de
legalitate a actelor administrative.
Cea mai succintă şi mai clară definiţie rămâne cea formulată de Rudolf
Wassermann, potrivit căreia statul de drept este statul a cărui activitate este deter
minată şi limitată prin drept.
Majoritatea autorilor califică legalitatea drept un principiu fundamental care stă
la baza fenomenului administrativ şi căruia i se subordonează acţiunea adminis
traţiei publice3, precum şi elementul central al regimului juridic al actelor admi
nistrative4. Legalitatea reprezintă calitatea de a fi conform cu legea, în acţiunea lato
sensu5.
Legitimitatea se referă la faptul că cetăţenii acceptă validitatea legilor, iar lega
litatea presupunea faptul că actele normative au fost adoptate conform procedurii
prevăzute de Constituţie şi de alte legi6.
Principiul legalităţii semnifică, într-o dihotomie bine cunoscută epocii contem
porane:
- pe de o parte, supremaţia legii, toate subiectele de drept public sau privat
trebuie să se supună legii, începând, se înţelege, cu legea fundamentală şi respec
tând principiul ierarhiei actelor juridice;
- pe de altă parte, baza legală, în sensul că acţiunea acestor subiecte de drept
trebuie să se încadreze în limitele dreptului.
El se află în strânsă corelaţie cu alte două principii, care derivă din principiul
general al legalităţii, şi anume:
a) egalitatea în conţinutul legii - care leagă legiuitorul şi semnifică faptul că
normele juridice nu trebuie să conţină un tratament diferit pentru două cazuri identice;
b) egalitatea în faţa legii - care leagă, de această dată, autoritatea care execută
legea, deci administraţia, şi înseamnă că, în aplicarea legii, administraţia nu trebuie să
trateze de o manieră identică două cazuri diferite şi invers.
1 T. Drăganu. Introducere în teoria şi practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p 10.
2 V- Stânescu- sPaîlul Public. Gestionare şi comunicare ... Ed. Universul Juridic, Bucureşti. 2012,
pp. 88-89
5 E Bălan, Instituţii administrative, Ed. C.H. Beck. Bucureşti, 2008. p. 26
4 A. Iorgovan, Tratat .. op. cit. voi. II, ed a IV-a, p. 41
M.-C. Rouault, Droil admmistratif ei institutions administratives. 4*m# ed., Bruvlant, collection
Paradigme. 2017, p. 17.
6 M. Tutunaru. Unele consideraţii cu privire la legalitate, legitimitate şi conceptul de sistem constitu
ţional In coordonatele actuale ale dreptului în M. Apostolache (coord.) - Constituţia în societatea contem
porană. Ed. Universitară. Bucureşti. 2014, p. 359.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 41
1 Acest principiu evocă faptul că legalitatea actelor emise este supusă condiţiei ca mijloacele folosite
să fie corespunzătoare obiectivului urmărit şi să nu depăşească ceea ce este necesar pentru a atinge acest
obiectiv.
2 G.L. Goga, The Settlement ofthe Exception of lllegality according to the Latest Regulations in the Matter
of Administrative Contentious, în EIRP Proceedings, voi. 11, nr. 1, Conferinţa internaţională .Integrarea
Europeană - Realităţi şi perspective", Ediţia a Xl-a, Universitatea “Danubius" din Galaţi. Ed. Universitară
Danubius, Galaţi, 2016, ISSN 2067-9211, p. 186.
3 Idem, p. 186.
4 C. lonescu, Regimuri politice contemporane, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2004, p. 46.
5 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., voi. II. ed. 4, 2017, p. 30.
6 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică. Bucureşti. 1959, p. 72
Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
42
împărtăşind acest ultim punct de vedere, legalitatea actului administrativ poale
fi definită ca reprezentând conformitatea actului respectiv cu legea fundamentală,
cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonanţele şi Hotărârile de Guvern şi cu
toate celelalte acte normative care au o forţă juridică superioară.
Oportunitatea actului administrativ derivă din capacitatea pe care o are
organul de la care emană actul de a alege, dintre mai multe soluţii posibile şi
egale, \n aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului
public care trebuie satisfăcut. Ea relevă astfel calitatea actului administrativ de a
satisface atât rigorile stricte ale legii, cât şi o nevoie socială determinată, într-un timp şi
loc date. Dacă legalitatea evocă faptul că actul corespunde literei legii, oportunitatea
reprezintă conformitatea actului administrativ în mod prioritar cu spiritul legii, fără a se
identifica cele două noţiuni1.
Legalitatea şi oportunitatea sunt noţiuni care nu sunt doar consacrate de lege,
dar sunt şi definite în unele acte normative. Relevante prin caracterul lor succint
şi cuprinzător, în egală măsură, sunt definiţiile pe care O.G. nr. 119/1999 privind
controlul intern şi controlul financiar preventiv le consacră celor două noţiuni. Astfel,
legalitatea, conform art. 2 lit. o), reprezintă caracteristica unei operaţiuni de a respecta
toate prevederile legale care îi sunt aplicabile. Sintagma toate prevederile legale apli
cabile trebuie interpretată în sensul în care ea se referă la lege în accepţiunea lato
sensu a termenului. Observăm, de asemenea, că definiţia face referire la caracte
ristica unei operaţiuni, sintagmă care şi aceasta, în opinia noastră, vizează opera
ţiunea în sens larg, ca faptă şi ca act, inclusiv juridic, nu doar operaţiunile de diferite
tipuri neproducătoare prin ele însele de efecte juridice. în schimb, oportunitatea evocă,
potrivit literei q) a textului, caracteristica unei operaţiuni de a servi în mod adecvat, în
circumstanţe date, realizării unor obiective ale politicilor asumate. Semnificaţia terme
nului operaţiune trebuie înţeleasă în acelaşi sens pe care l-am evocat anterior.
Termenul politici asumate, trebuie nuanţat, în sensul raportării la activitatea unor
persoane juridice determinate, de drept public, în contextul la care ne raportăm, dar
care pot fi şi de drept privat. în egală măsură, activitatea pe care o desfăşoară trebuie
să fie pusă în slujba realizării obiectivelor asumate. Oportunitatea actelor şi opera
ţiunilor întreprinse este la latitudinea personalului din cadrul entităţii publice, care, în
funcţie de responsabilităţile ce le revin şi de orientările diriguitoare stabilite de struc
turile de conducere, vor determina în ce măsură acestea sunt sau nu în spiritul obiecti
velor asumate. Astfel se explică faptul că uneori legiuitorul stabileşte în mod expres
acest lucru, interzicând unor organe de control să se pronunţe asupra oportunităţii
activităţii organului controlat. Exemplu, în cadrul controlului financiar preventiv delegat,
realizat de către controlorii delegaţi de Ministerul Finanţelor Publice, legea stabileşte
expres că aceştia nu se pronunţă asupra oportunităţii operaţiunilor ce fac obiectul
controlului financiar preventiv delegat (subl. ns.).
în literatura de specialitate s-a pus problema determinării sferei condiţiilor de vala
bilitate a actelor administrative, deşi. aşa cum apreciază profesorul Tudor Drăganu,
„nu sunt, în realitate, decât aspecte ale unei singure condiţii, care se exprimă în
obligaţia ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare,i2.
Asupra distincţiei dintre oportunitate şi scopul legii. v. R lonescu. op. cit, p. 251 şi urm.
2 T Drăganu, Adele de drept administrativ. Ed. Ştiinţifică. Bucureşti. 1959. p. 107.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 43
1 A Iorgovan. Tratat, op. cit., voi. II. ed. a IV-a. p. 40; R.N. Petrescu. op cit. pp 315-317 F. Ciorâscu.
C.-G Gâlâţanu, Conceptul de putere discreţionară in administraţia publică, articol apărut în lucrarea
Reformele administrative şi judiciare in perspectiva integrăm europene. Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi
administrative, Caietul Ştiinţific nr. 7/2005, Institutul de Ştiinţe Administrative .Paul Negulescu", pp. 323- 328.
2 Art. 1 alin. (5) vorbeşte expres despre respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor ca
reprezentând una dintre îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor. Ea trebuie interpretată în sensul că norma
juridică respectivă consacră două veritabile principii ale statului de drept şi anume: supremaţia Constituţiei şi
legalitatea. Ea instituie, totodată, obligaţia care trebuie să se regăsească nu doar în comportamentul
persoanelor fizice, ci şi în activitatea altor subiecte de drept public sau privat, am putea exprima ideea nece
sităţii unui comportament constituţional al autorităţilor publice, al oricărui subiect de drept public sau de drept
privat.
3 M. Andreescu, C. Andreescu, Supremaţia Constituţiei in contextul principiului pnorităţii dreptului
Uniunii Europene, in revista Dreptul nr 8/2017, p. 54.
4 M.-C Rouault. Droit administratif et institutions administratives, op. cit.. 4 *m*6d., 2017, p. 18.
5 Excesul de putere reprezintă, conform art. 2 alin. (1) lit n) din Legea nr. 554/2004, exercitarea
dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţelor prevăzute de lege sau
prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
6 R Chapus, Droit administratif găneral, op cit., 15^ edition. 2015, p. 1024
44 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
’ A.R. Lazâr, Legalitatea actului administrativ, Ed. AII Beck. Bucureşti, 2004. p. 187.
7 in franceză. în original, illegahtă externe, însă apreciem că termenul de nelegalitate este preferabil
celui de ilegalitate, care are alte conotaţii in limbajul românesc.
I X Braud- Cours de droit administratagănăral. 1" ed. 2017-2018. Ed Gualmo, Paris. pp. 374-375.
T. Drâganu, Introducere in teona şi practica statului de drept, op cit., p 186.
5 F. Ciorăscu. C.-G. Gălăţanu. Conceptul de putere discreţionară în administraţia publică, articol apărut
in lucrarea Reformele administrative şi judiciare in perspectiva integrăni europene, Secţiunea pentru ştiinte
jundice şi administrative, Caietul Ştiinţe nr. 7/2005. Institutul de Ştiinţe Administrative .Paul Negulescu',
p. 328.
6 S. Velley, Croit administraţii, 14*"* ed., Vuibert, Paris, 2017-2018, p. 221.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 45
O. Podaru, Drept administrativ, Voi. I Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op. cit.
p. 128.
7 Î.C.C.J. (S.C.A.F.) Decizia nr. 3359/30 mai 2005, nepublicată, citată după G. Bogasiu, Legea conten
ciosului administrativ, comentată şi adnotată, Ed Universul Juridic, ed. a lll-a rev şi ad , p 110
31. lovânaş. op. cit., 1997, p. 49.
46 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
care a atras nu doar o dezbatere politică şi publică fără precedent, dar şi mişcări de
stradă, constituirea unui dosar penal la nivelul Direcţiei Naţionale Anticorupţie1 şi,
ulterior, o bogată jurisprudenţă a Curţii Constituţionale. Soluţionând cererea privind
existenţa unui conflict juridic de natură constituţională dintre Guvernul României şi
Ministerul Public, Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia
Naţională Anticorupţie, Curtea Constituţională a statuat în sensul că „aprecierea
oportunităţii adoptării unei ordonanţe de urgenţă, sub aspectul deciziei legiferării,
constituie un atribut exclusiv al legiuitorului delegat, care poate fi cenzurat doar
în condiţiile expres prevăzute de Constituţie, respectiv doar pe calea controlului
parlamentar exercitat potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie (subl. ns.)". Pe cale de
consecinţă, a concluzionat instanţa constituţională că „nicio altă autoritate publică,
aparţinând altei puteri decât cea legislativă, nu poate controla actul normativ al
Guvernului din perspectiva oportunităţii actului de legiferare”2.
Sub aspectul posibilităţii de control judiciar asupra oportunităţii actelor
administrative, practica judiciară a fost puţin comentată în doctrina de specialitate.
Iniţial, instanţele de contencios administrativ au apreciat că nu sunt competente să
exercite un control de oportunitate a actelor administrative, în sensul restrângerii
puterii discreţionare a administraţiei, această competenţă revenind exclusiv unor
autorităţi administrative3. în timp, înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat fără
echivoc asupra dreptului instanţei de judecată ca atunci când exercită controlul să
aibă în vedere şi aspectul oportunităţii adoptării unei soluţii legislative, în cadrul
marjei de apreciere de care dispun autorităţile publice4.
în doctrină s-a propus remodelarea şi a condiţiilor de legalitate pe considerente
de oportunitate, în sensul ca actul administrativ să fie conform cu interesul public
ocrotit de lege (cu scopul legii), să fie necesar într-o societate democratică, să fie
proporţional cu situaţia care a determinat emiterea lui şi să nu fie discriminatoriu5.
Particularităţi ale libertăţii de apreciere au fost identificate în cadrul activităţii des
făşurate de membrii unui guvern şi sunt reflectate în Raportul Comisiei pentru Demo
craţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) din anul 2013, pe care l-am invocat în primul
volum al tratatului nostru6. Astfel, reputata Comisie a apreciat că „Este important pentru
o democraţie ca miniştrii să aibă marjă de manevră pentru implementarea politicilor
pentru care au fost aleşi, cu o marjă largă de eroare, fără a fi ameninţaţi de sancţiuni
penale (subl. ns.)". Deşi referirea expresă îi vizează pe miniştri, apreciem că substanţa
argumentării poate fi avută în vedere şi în ceea ce priveşte alte categorii de demnitari
1 Este vorba despre Dosarul nr. nr. 46/P/2017 al Secţiei de combatere a infracţiunilor asimilate
infracţiunilor de corupţie din cadrul D.N.A., invocat în Decizia C.C.R. nr. 68/2017, par. 65.
2 Este important de precizat că obiectul cercetărilor întreprinse în dosarul penal anterior precizat îl
reprezenta modul în care s-a adoptat O.U.G. nr. 13/2017 în contextul unor pretinse indicii de săvârşire a
unor fapte de corupţie sau asimilate faptelor de corupţie de către membrii Guvernului în adoptarea respec
tivului act normativ. A se vedea Decizia C.C.R. nr. 68/2017, par. 89.
3 E.M. Fodor, Controlul judecătoresc asupra puterii discreţionare a administraţiei publice, articol apărut
în lucrarea Reformele administrative şi judiciare în perspectiva integrăm europene, Secţiunea pentru ştiinţe
juridice şi administrative, Caietul Ştiinţific nr. 8/2006, Institutul de Ştiinţe Administrative .Paul Negulescu",
p. 643.
4 Î.C.C.J. (S.C.A.F.), Decizia nr. 2276 din 30 aprilie 2010.
51. Rîciu, Examen teoretic al practicii judiciare cu privire la acţiunile introduse la instanţa de contencios
administrativ de către autoritatea publică ce a emis actul administrativ nelegal, în RDP nr. 1/2008. p. 137;
A.R. Lazăr, Legalitatea actului administrativ, op. cit., p. 187.
6 Cu ocazia analizei regimului jundic al răspunderii penale a membnlor Guvernului
48 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
(parlamentari, şefi de instituţii centrale autonome etc.), inclusiv cei de la nivel local
(primari, preşedinţi de consilii judeţene). Spunem aceasta. în contextul în care în viaţa
publică apar adeseori situaţii care generează confuzii şi contestări din punct de vedere
al conţinutului unor ordonanţe adoptate de Guvern, cu consecinţa atragerii unor
eventuale forme de răspundere a autorilor actului. De aceea, în jurisprudenţa Curţii
Constituţionale, întemeiată pe concluziile desprinse din Raportul Comisiei de la Veneţia,
regăsim abordat şi clarificat, cu o anumită doză de fermitate, faptul că aprecierea
oportunităţii adoptării unei ordonanţe de urgenţă revine exclusiv Guvernului, în
calitate de legiuitor delegat1.
La nivel legislativ, semnalăm existenţa unor acte normative prin care se face
referire expresă la puterea de apreciere a unei autorităţi publice. Avem în vedere
ari. 189 din Legea nr. 98/20162 care prevede următoarele: a(1) Autoritatea contrac
tantă nu are dreptul de a utiliza factori de evaluare care să conducă la o libertate de
apreciere nelimitată. (2) în sensul alin. (1), factorii de evaluare utilizaţi de autoritatea
contractantă trebuie să asigure o concurenţă reală între operatorii economici şi să fie
însoţiţi de prevederi care să permită verificarea efectivă a informaţiilor furnizate de
ofertanţi, în scopul aplicării factorilor de evaluare. (3) Atunci când consideră necesar,
Autoritatea contractantă verifică exactitatea informaţiilor şi dovezilor furnizate de
ofertanţi/ Constatăm că textul de lege face referire prin alin. (2) la obligaţia pe care o
are autoritatea contractantă de a respecta anumite cerinţe pentru a nu depăşi
puterea sa discreţionară, respectiv de a nu abuza de libertatea sa de apreciere în
decizia pe care urmează să o ia3. Textul face referire, expressis verbis, la o libertate
de apreciere nelimitată, exprimând, printr-o formulare negativă, că un asemenea tip
de libertate este interzis. O asemenea formulare susţine cele precizate anterior,
anume faptul că libertatea de apreciere nu acţionează pe un teren gol, nu conferă
autorităţii publice prerogative neţărmurite, ea se raportează la anumiţi parametri, la
anumite criterii de referinţă în raport de care organul administrativ trebuie să decidă. în
opinia noastră, principalul criteriu de referinţă este şi trebuie să rămână interesul
public. Iar „marja de libertate" de care dispune autoritatea publică trebuie să se rapor
teze la acesta, la mai buna satisfacere a sa, la identificarea soluţiilor care atrag o
asemenea finalitate. în practică, din păcate, lucrurile nu stau astfel. Din activitatea
desfăşurată ca membru al Curţii de Conturi a României, am putut constata cât de
Jiberen se consideră autorităţile publice atunci când decid, prin acte juridice, moda
lităţile de cheltuire a banului public. Este suficient să menţionăm localităţi care nu
dispun de servicii publice minimale pentru o viaţă civilizată, cum ar fi: cel de apă, de
gaze, dar în care se investesc bani în aranjamente florale, în terenuri de sport sau şcoli,
deşi populaţia majoritară are peste 50 sau 60 de ani, iar exemplele ar putea continua.
Cea mai mare parte a constatărilor Curţii de Conturi privesc încălcarea principiilor de
eficienţă, eficacitate şi economicitate, care reprezintă o exprimare tehnic-juridică a ideii
de legalitate şi de oportunitate, în egală măsură. Unele dintre ele sunt emblematice şi se
regăsesc în rapoartele întocmite anual sau pe obiective tematice de această instituţie
publică, cum ar fi, spre pildă, amenajarea unui parc natural într-o zonă care, în inte
gralitatea ei, prin frumuseţe, putea fi astfel calificată. Oportunitatea este, în opinia
noastră, pregnant legată de responsabilitate, de maturitatea factorilor de decizie şi de
acţiune administrativă în soluţiile pe care le promovează.
De aceea, este important de înţeles faptul că legalitatea şi oportunitatea sunt
condiţii care fundamentează validitatea unui act administrativ, iar judecătorul de
contencios administrativ are competenţa de a se pronunţa asupra ambelor
aspecte în litigiile deduse judecăţii. O asemenea concluzie este susţinută şi de
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin definirea excesului de putere
în art. 2 alin. (1) lit. n), ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor
publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea
drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor (subl. ns.).
1 Micul dicfionar academic. Academia Română, Ed. Univers Enciclopedic, Bucureşti, 2002, p. 453.
2 M Nicolae, Drept civil. Teoria generală Voi. I, Teoria dreptului civil, Ed. Solomon. Bucureşti, 2017,
p 243.
T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., 1959, p. 121
4 A Iorgovan. Tratat de drept administrativ, op. cit., voi. II. 2005, p 52; R.N Petrescu. Drept admi
nistrativ. op cit., 2009, pp 318-319
50 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
■
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 51
acţiunea respectivă, care trebuie înfăptuită imediat"1. Avem rezerve faţă de această
opinie. Fără a nega faptul că în practică pot exista situaţii extraordinare, când se
impun măsuri urgente, atragem atenţia asupra faptului că art. 16 alin. (2) din Legea
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ face referire la ordinul scris al supe
riorului ierarhic, singurul care legitimează dreptul funcţionarului de a-l chema în
garanţie pe acesta într-un litigiu de contencios administrativ.
Regula conform căreia actele individuale îmbracă forma scrisă îşi află suportul în
obli gativitatea comunicării lor, prin modalităţi care presupun forma scrisă2,
în ceea ce priveşte actele administrative normative, ele îmbracă numai forma
scrisă, deoarece se prevede obligativitatea publicării lor pentru a produce efecte
juridice.
Astfel, Hotărârile Guvernului şi Ordonanţele Guvernului se publică în Monitorul
Oficial, sub sancţiunea inexistenţei actului respectiv.
Se cuvine însă să precizăm că regula publicităţii, instituită prin art. 108 din
Constituţie, vizează cele două categorii de acte ale Guvernului şi anume:
- Ordonanţele, care au, de regulă, caracter normativ, dar pot să aibă şi caracter
individual3;
- Hotărârile, care pot avea atât caracter normativ, cât şi caracter individual4.
Art. 100 alin. (1) din Constituţie prevede că decretele Preşedintelui se publică în
Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei lor.
Rezultă concluzia că obligativitatea formei scrise, desprinsă din caracterul obliga
toriu al publicării, vizează atât acte administrative cu caracter normativ, cât şi acte
administrative cu caracter individual. în această ultimă categorie includem Hotărârile
Guvernului, care, cum spuneam, pot avea şi caracter individual, şi decretele
Preşedintelui, care după unii autori au numai caracter individual5, după alţi autort8 pot
avea şi caracter normativ şi caracter individual. Un autor tranşează de o manieră
categorică această problemă, susţinând că forma scrisă este „esenţială pentru actele
provenite de la administraţie, lipsa ei echivalând, aproape întotdeauna, cu inexistenţa
în fapt a acestora"7.
în ceea ce priveşte argumentele care legitimează regula formei scrise a actului
administrativ, le reţinem pe cele formulate de prof. univ. Antonie Iorgovan8 în urmă
toarea prezentare:
a) pentru cunoaşterea exactă şi completă a conţinutului actului;
b) în vederea executării şi respectării actului de către cei care cad sub inci
denţa lui;
c) pentru a constitui mijloc de probă în caz de litigiu;
d) pentru a-i determina natura juridică şi a-l deosebi de alte forme de activitate ale
administraţiei (operaţiuni administrative sau acte juridice unilaterale de drept comun);
e) necesitatea verificării legalităţii lui în cadrul controlului de legalitate exercitat de
instanţele de contencios administrativ. în acest sens, art. 12 din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ prevede că „reclamantul anexează la acţiune copia
actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin
care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. în situaţia în care reclamantul nu a
primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin
numărul şi data înregistrării la autoritatea publică Din conţinutul acestui text
rezultă că legiuitorul impune forma scrisă a actului. Mai mult, în cazul în care actul nu
a fost emis, se impune depunerea copiei de pe cerere, ceea ce înseamnă că şi
cererea trebuie să îmbrace forma scrisă;
f) pentru a permite, în funcţie de neregulile cuprinse, sancţionarea celor vinovaţi
de eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului
legal emis;
g) realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv şi al administraţiei,
în ansamblul său, în raporturile cu cetăţenii.
Administraţia educă cetăţeanul, în opinia noastră, prin două modalităţi:
- prin comportamentul său, care trebuie să fie conform legii, şi avem în vedere
autoritatea în ansamblul său, dar şi personalul care o compune;
- prin formele concrete în care administraţia îşi desfăşoară activitatea, respectiv
actele şi faptele sale.
Forma scrisă reprezintă o condiţie de validitate a actului, ea fiind impusă ad
validitatem şi nu ad probationem.
De necesitatea formei scrise se leagă şi alte condiţii de concretizare exterioară a
actului.
a) Una dintre aceste condiţii este limba în care este redactat actul. Potrivit art. 13
din Constituţie, limba oficială în România este limba română.
Rezultă că şi actele autorităţilor administraţiei publice vor fi emise (adoptate)
în limba română1.
Reguli cu privire la fondul şi forma pe care trebuie să le aibă actele administrative,
cu precădere cele cu caracter normativ, multe din regulile general aplicabile se
regăsesc în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elabo
rarea actelor normative, cu modificările şi completările ulterioare2. Art. 4 alin. (9) din
acest act normativ consacră norma de principiu conform căreia actele normative date
în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi
potrivit normelor care le ordonă. Dat fiind faptul că actele date în executarea legilor
sunt, ca natură juridică, în principal3, acte administrative, înţelegem că regula
procedurală mai sus menţionată are aplicabilitate în ceea ce priveşte elaborarea
actelor administrative.
1 Trebuie avute în vedere dispoziţiile art. 120 alin. (2) din Constituţia revizuită, conform cărora cetăţenii
aparţinând unei minorităţi naţionale cu o pondere semnificativă în anumite unităţi administrativ-teritoriale au
dreptul de a-şi folosi limba minorităţii respective în scris şi oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice
locale şi cu serviciile deconcentrate, în condiţiile prevăzute de legea organică.
2 Ultima republicare s-a realizat în M Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010. Ulterior. Legea nr. 24/2000 a fost
modificată şi completată prin Legea nr. 29/2011, publicată in M Of. nr. 182 din 15 martie 2011.
- Spunem că este vorba în principal despre acte administrative, dat fiind faptul că există şi legi«....' care
sunt puse în aplicare tot pnn legi, soluţie pe care personal nu o împărtăşim. Exemplu, legile în domeniul
salanzăm unitare a personalului din sistemul bugetar sau Codul civil, au fost puse în aplicare prin legi
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 53
E- Bălan, Spre o nouă identitate a procedurii administrative. Standarde şi principii de bună admi
nistrare. in E. Bălan, C. Iftene, M. Vâcârelu (coord.), Procedura administrativă necontencioasâ, Ed. Wolters
Kluwer, Bucureşti, 2016, p. 22.
2 L. Giurgiu. A. Segărceanu. C.H Rogoveanu. Drept administrativ, op. cit, 2001, p. 151.
3 Publicată in M. Of. nr. 843 din 12 octombrie 2006. Hotărârea a fost modificată şi completată ulterior
pnn H.G. nr. 219/ 2010, publicată in M. Of. nr 227 din 12 aprilie 2010.
4 Publicată in M Of. nr 319 din 14 mai 2009
s Anterior se regăseau în O.G. nr. 35/2002 privind Regulamentul-cadru de organizare şi funcţionare a
consiliilor locale, publicată în M. Of. nr. 90 din 2 februarie 2002, aprobată cu modificări prin Legea
nr. 673/2002. publicată în M Of nr. 953 din 24 decembrie 2002.
6 în forma în care aceasta a fost modificată prin Legea nr. 29/2011, publicată în M Of nr 182 din
15 martie 2011.
7 Publicată în M. Of. nr. 661 din 29 august 2016.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 55
1 I. Vida. I.C. Vida. Reflectarea cerinţelor procedurale pentru garantarea calităţii legii în junsprudenţa
Curţii Constituţionale a României. în RDP nr 4/2017. p. 83
2 Pnn Legea nr. 140/2017, publicată in M Of. nr. 461 din 20 iunie 2017.
56 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
art. 240 din Codul administrativ, a fost, aşa cum s-a arătat, cu deplin temei, în doctrina
de specialitate, acela de a limita răspunderea juridică a aleşilor locali sau chiar de a-i
exonera de o astfel de răspundere, şi, corelativ, a extinde, peste limite, răspunderea
funcţionarilor publici şi a personalului contractual din aparatul de specialitate al
primarului sau al consiliului judeţean1.
în ceea ce priveşte antetul2, acesta are semnificaţia determinării organului de la
care actul emană şi, implicit, a stabilirii competenţei respectivului organ de a-l emite
sau adopta. Exemplu, dacă antetul este consiliul local al comunei x, iar prin conţinut
reprezintă o hotărâre, care este semnată de primar, este evident că semnatarul ei nu
avea competenţa să emită actul administrativ respectiv. Referitor la numărul şi
datarea, ele sunt importante pentru a plasa în timp actul, cu consecinţe în ceea ce
priveşte termenele în care se pot formula unele contestaţii, plângeri sau acţiuni în
contenciosul administrativ. Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, Jnainte de a se adresa instanţei de contencios admi
nistrativ competente, persoana care se consideră vătămată (...) trebuie să solicite
autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în
termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a
acestuia”. Această lege consacră unul dintre articolele ei reglementării termenului de
introducere a acţiunii. Termenele se calculează, de regulă, de la comunicarea actului
sau de la data aducerii la cunoştinţă în alte forme, de aceea datarea actului repre
zintă o operaţiune juridică foarte importantă. Uneori data şi numărul unui act
administrativ, tipic sau asimilat, au implicaţii chiar în ceea ce priveşte validitatea actului
în sine. Nu de puţine ori, în constatările unor organe de control, cum ar fi Curtea de
Conturi, se regăsesc inadvertenţe legate de numere şi de data unor acte. care
trădează anumite nereguli, cum ar fi, spre pildă, un număr şi o dată ale unui contract
de achiziţie publică, anterioare celor care se referă la derularea procedurilor prealabile
încheierii lui. Este evident că în astfel de cazuri, s-au săvârşit anumite nereguli, care
s-a încercat a fi acoperite, dar care, în final, ies la suprafaţă.
1 M.C. Apostolache. Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale comentată şi adnotată ediţia
a-H-a, revăzută, completată şi adăugită. Ed. Universitară. Bucureşti. 2017. p. 506
7 Etimologic, din francezul en tâte. cu sensul de In cop, în frunte
3 E- Bălan- Spre 0 °oui identitate a procedum administrative. Standarde şi principii de bună adminis
trare. ari. dt., p. 17.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 57
administrative (spre ex.: consiliul local adoptă hotărâri). O asemenea acurateţe termi
nologică nu este întotdeauna respectată în legislaţie, inclusiv Constituţia „păcătuieşte"
sub acest aspect, prevăzând, în art. 108, spre exemplu, în alin. (1) că Guvernul
adoptă hotărâri şi ordonanţe, iar în alin. (2) că hotărârile se emit pentru organizarea
executării legilor. Aceeaşi incoerenţă se menţine şi în art. 115 alin. (1), potrivit căruia
Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului, pentru a emite
ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Raţiunea a constat,
probabil, în a evita repetarea unor termeni, însă acest lucru se putea realiza în alt
mod, prin conţinutul textului şi nu utilizând un concept inadecvat.
Specialiştii în drept administrativ, teoreticieni şi practicieni în egală măsură, admit,
în unanimitate, că emiterea sau adoptarea unui act administrativ impune parcurgerea
unor proceduri, care se poate realiza de organul de la care emană actul sau de alte
autorităţi publice. Exemplu, un proiect de act administrativ se întocmeşte chiar de
organul emitent, dar un aviz sau un acord se emite de un alt organ. Diferenţele apar în
ceea ce priveşte regimul juridic al acestor forme procedurale şi efectele pe care ele le
produc.
Este astfel unanim acceptat de teoreticienii şi practicienii dreptului administrativ
că emiterea actelor administrative presupune respectarea unor forme procedurale
care, deşi în majoritate nu produc efecte juridice prin ele însele, având în general
natura juridică de operaţiuni tehnico-administrative, iniţiază şi menţin sistemul deci
zional administrativi
/^Existenţa unor forme procedurale care stau la baza emiterii actului administrativ
esterecunoscută şi de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Avem în
vedere art. 13 alin. (1), conform căruia „La primirea cererii, instanţa dispune citarea
părţilor şi poate cere autorităţii al cărei act este atacat să îi comunice de urgenţă acel
act, împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi
orice alte lucrări necesare soluţionării cauzei (subl. ns. - V.V.)”.
Constatăm că legiuitorul face vorbire despre întreaga documentaţie care a stat
la baza emiterii actului, precum şi orice alte lucrări necesare soluţionării cauzei.
Din interpretarea acestei norme rezultă cel puţin două concluzii:
- că legiuitorul recunoaşte faptul că la baza emiterii actului se află o întreagă
documentaţie, reprezentată de înscrisuri care reprezintă operaţiuni
tehnico-administrative care îl fundamentează (avize, acorduri, adrese de diferite
tipuri, statistici, proiecte, note de fundamentare etc.);
- că rolul prezentării la dosar a acestei documentaţii subzistă în faptul că „o
cercetare judecătorească efectivă şi aprofundată presupune ca judecătorul să aibă la
dispoziţie întreaga documentaţie pertinentă, deci este de aşteptat ca dosarul adminis
trativ să fie solicitat de fiecare dată, indiferent de calitatea reclamantului**.
Constatăm astfel că această documentaţie, reprezentată din diferite forme proce
durale care, ca natură juridică, sunt operaţiuni administrative, este importantă nu doar
pentru validitatea actului, ci şi pentru efectuarea controlului de legalitate exercitat de
’AR. Lazâr, Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Câteva considerente privind pro
cedura aprobării tacite, în RDP nr. 3/2003. p. 85
2 G. Bogasiu. Legea contenciosului administrativ Comentată şi adnotată, op. cit, p. 379
58 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
1 L. Giurgiu. A. Segârceanu, C.H. Rogoveanu. Drept administrativ, op. cit 2001 pp 151-152
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II. ed. a IV-a, p. 55 şi nota de subsol 3.
3 L Ch,riac< DreP{ administrativ Activitatea autontă\ilor administraţiei publice. Actele administrative
Actele administrativjurisdictionale. Contractele administrative, Ed. Hamangiu. Bucureşti, 2011, p 110
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 59
mod frecvent la consultare, care este fie facultativă, fie obligatorie1. Consultarea
vizează, de regulă, un alt organ sau personal din cadrul acestuia, însă poate viza şi
publicul, spre exemplu în cazul deciziilor care urmează să vizeze sau afecteze mediul
înconjurător.
în literatura juridică, avizele mai sunt analizate şi sub titulatura de acte
pregătitoare2.
Avizele reprezintă, cum se exprimă plastic un autor, vedeta incontestabilă a
procedurilor administrative3. Ele sunt puncte de vedere pe care le solicită altui organ
autoritatea care urmează să emită (adopte) un act. într-o formulare mai dezvoltată, ele
mai sunt definite ca reprezentând opinii pe care un organ al administraţiei publice le
solicită altui subiect de drept, într-o problemăi sau în mai multe probleme, pentru a se
informa şi a decide în cunoştinţă de cauză4. în opinia altor autori, avizele pot fi cerute
altui organ, compartiment sau funcţionar1. Nu putem accepta acest punct de
vedere, deoarece relevanţă are nu cine elaborează avizul sau ce structură din
autoritatea publică este competentă să-l elaboreze, ci de unde emană avizul, iar el nu
poate emana decât de la o autoritate sau instituţie publică.
Conceptul de aviz poate avea trei accepţiuni, respectiv aceea de înştiinţare
scrisă cu caracter oficial; cea de părere (apreciere) competentă emisă de cineva din
afară, o autoritate externă, asupra unei probleme aflate în dezbatere sau în procesul
decizional şi, în sfârşit, pe aceea de rezoluţie a unei autorităţi competente, ceea ce nu
înseamnă că se pot utiliza toate cele trei accepţiuni în sfera actelor administrative6.
Avizele, indiferent de tipul lor, dau expresie regimului consultării, cu efecte juridice
diferite. Este important de precizat că organismul consultat trebuie să fie compe
tent pentru a se pronunţa asupra problemei supusă avizului său7,
în funcţie de regimul lor juridic, avizele sunt de trei categorii:
1) avize facultative, atunci când organul emitent al actului nu este obligat nici să
solicite avizul, nici să-l respecte dacă l-a solicitat şi obţinut. Constatăm astfel că se
lasă la latitudinea autorului actului atât solicitarea avizului, cât şi respectarea lui, în
varianta în care a fost cerut şi obţinut. într-un asemenea context, am putea considera
că el reprezintă o procedură care nu influenţează prea mult activitatea administraţiei,
în sensul în care aceasta nu se consideră îndemnată nici să-l solicite, nici să-l
respecte, dacă l-a solicitat şi obţinut. Este o abordare pe care nu o împărtăşim, ci,
dimpotrivă, considerăm că, pentru a-şi fundamenta deciziile, care în general sunt
complexe, pentru a-şi forma convingerea asupra caracterului legal al acestora,
administraţia se consideră îndreptăţită în a cunoaşte cât mai multe opinii cu privire la
acestea. Opiniile pot fi convergente sau divergente însă, indiferent de caracterul lor,
sunt în mod neîndoielnic un sprijin pentru administraţie, cu implicaţii inclusiv în planul
răspunderii juridice. Astfel, art. 240 din Codul administrativ face referire la avizarea
71 M.-C. Rouault. Droit administratif et institutions administratives, op. cit., 4^* 6d., 2017, p. 211.
V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, ed. a lll-a. revşi adăugită de
autor, Ed Lumina Lex, Bucureşti. 2002, p. 488
3 O. Podaru. Drept administrativ Vot I Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op cit..
p. 163.
4 T. Drăganu. Actele de drept administrativ, op. cit, p. 121.
,5 ,G T- faha"?;,° Budeanu-Zahana, T.l. Budeanu, T A. Chiuanu, Tratat de drept administrativ,
Ed. Junimea, laşi, 2001, p. 335.
6 A R. Lazăr. Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Câteva considerente privind pro
cedura aprobăm tacite, în RDP nr. 3/2003, p. 87.
7 R. Chapus, Droit administratif gânâral, op. cit., 15^e âdition. 2015, p. 1107.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 61
actelor administrative de către funcţionarii publici şi personalul contractual din cadrul
organelor administraţiei publice locale şi la consecinţele pe care această operaţiune le
produce asupra autorilor lor;
2) avizele consultative sunt acel tip de avize pentru care legea prevede obligati
vitatea obţinerii lor şi facultatea de a le respecta sau nu.
Acest tip de aviz este singurul care are o determinare constituţională. Avem în
vedere art. 95 din Constituţie care prevede instituţia suspendării din funcţie a
Preşedintelui României, procedura acesteia impunând „consultarea" Curţii
Constituţionale. Dar acest articol vorbeşte despre „consultare" ca operaţiune în sine, pe
când art. 146 lit. h) prevede expressis verbis „avizul consultativ" pe care îl dă Curtea
Constituţională pentru procedura de suspendare din funcţie a Preşedintelui României.
Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale1 prevede
şi unele componente ale regimului juridic al avizului Curţii Constituţionale adoptat în
procedura de suspendare din funcţie a Preşedintelui. Astfel, conform art. 60 al legii, avizul,
ca şi hotărârile şi deciziile, se redactează în scris, de către magistratul-asistent care a
participat la dezbateri, sub îndrumarea judecâtorului-raportor, în termen de cel mult 30
de zile de la pronunţare. Ca şi celelalte acte ale Curţii, şi avizul se certifică de către
preşedintele Curţii Constituţionale şi de magistratul-asistent care a participat la
dezbateri şi se publică în Monitorul Oficial al României, partea I.
Alt text constituţional care prevede această operaţiune administrativă este art. 90
consacrat referendumului, pe care îl poate decide Preşedintele României după
„consultarea" Parlamentului. în doctrină s-a semnalat faptul că organul emitent îşi
respectă obligaţia în momentul în care a solicitat avizul consultativ. Faptul că acesta
nu a fost obţinut, nu trebuie să-l împiedice să emită sau adopte actul. Autorul citat
arată că „avizul consultativ nu trebuie obţinut în mod obligatoriu; în măsura în care
organul emitent şi-a îndeplinit obligaţia de a-l solicita, faptul că organul căruia i se cere
avizul a rămas în pasivitate, neemiţând nicio opinie, nu poate avea nici o relevanţă
Practica administrativă este însă în sensul nu doar al solicitării, ci şi al obţinerii
efective a avizului, ca regulă autorităţile care l-au solicitat invocând neemiterea avi
zului ca un motiv care le împiedică să emită sau adopte actul. E o măsură de
precauţie pe care acestea şi-o iau, pentru considerente care ţin de specificul activităţii
autorităţii căreia i s-a solicitat şi care excede specialităţii autorului actului. Exem
plificăm cu avizul P.S.I. referitor la incendii, care poate fi fundamental pentru emiterea
unei autorizaţii de funcţionare a unei societăţi comerciale, cum ar fi, spre pildă, un
club. Absenţa unui asemenea aviz sau nerespectarea lui poate produce consecinţe
tragice, în realitate3. în ceea ce priveşte avizul pentru securitatea la incendiu, acesta
„se solicită în conformitate cu prevederile H.G. nr. 1739/20064 pentru aprobarea
categoriilor de construcţii şi amenajări care se supun avizării şi/sau autorizării privind
securitatea la incendiu şi se emite de către Inspectoratul pentru situaţii de urgenţă
pentru clădirile de mari dimensiuni, construcţiile în care se depozitează materiale
publice atribuţii care includ mai multe operaţiuni juridice. Spre exemplu, art. 40 din
Regulamentul din 7 martie 2012 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale1 prevede că personalul contractual care îndeplineşte atribuţiile de
consilier juridic din cadrul acestei autorităţi publice are mai multe atribuţii principale,
printre care: a) avizează, din punct de vedere al legalităţii, orice măsură de natură să
angajeze răspunderea patrimonială a secretarului general, în calitate de ordonator
principal de credite; c) analizează, avizează şi contrasemnează contractele privind
achiziţionarea de bunuri, servicii şi lucrări încheiate de Curtea Constituţională; d)
analizează, avizează şi contrasemnează angajamentele financiare încheiate de
Curtea Constituţională; e) avizează şi contrasemnează dispoziţiile secretarului
general al Curţii Constituţionale; f) avizează şi contrasemnează documentaţia privind
procedurile de achiziţii publice; g) avizează şi contrasemnează contractele indivi
duale de muncă. Constatăm o multitudine de operaţiuni juridice efectuate de perso
nalul care are calitatea de consilier juridic, care au atât caracter anterior (analiza şi
avizarea), cât şi caracter ulterior (contrasemnarea). Rămâne să precizăm faptul că. în
opinia noastră, operaţiunile juridice respective vor fi exercitate de titulari diferiţi ai funcţiei
din consilier juridic, fiind exclus ca acelaşi titular să efectueze şi o operaţiune anterioară,
şi una ulterioară prin care se consolidează legalitatea unui act administrativ.
Distinct de avizul consultativ, Constituţia mai prevede, ca operaţiune prealabilă,
consultarea. Avem în vedere următoarele articole: art. 89, potrivit cu care
Preşedintele poate să dizolve Parlamentul după consultarea preşedinţilor celor două
Camere şi a liderilor grupurilor parlamentare; art. 90, conform căruia Preşedintele
României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-şi exprime prin
referendum voinţa cu privire la problemele de interes naţional; art. 103 alin. (1)
prevede câ Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de
prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în
Parlament ori (...) a partidelor reprezentate în Parlament". Consultarea prevăzută de
textele precitate nu se suprapune cu avizul consultativ, fiind o operaţiune distinctă,
care se poate sau nu finaliza printr-un act juridic. De exemplu, în primele două cazuri,
ea se finalizează printr-un asemenea act, respectiv o hotărâre a Parlamentului, pe
când în ultimul caz este o operaţiune politico-administrativă, pe care Preşedintele este
obligat să o urmeze, dar are libertatea de a da sau nu curs rezultatelor consultării.
în practică mai regăsim, pe lângă avize, şi puncte de vedere, care în realitate,
prin conţinutul lor, prin regimul lor juridic, sunt similare avizelor consultative. Vom
exemplifica cu punctul de vedere pe care îl emite Departamentul juridic din cadrul
Curţii de Conturi pentru sesizarea organelor de urmărire şi cercetare penală. în
conformitate cu prevederile art. 33 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea
şi funcţionarea Curţii de Conturi2, „în situaţiile în care în rapoartele de audit se
constată existenţa unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârşite cu încăl
carea legii penale, conducătorul departamentului sesizează organele în drept pentru
asigurarea valorificării constatării şi informează entitatea verificată". Procedura de
sesizare este dezvoltată în secţiunea „sesizarea organelor de urmărire penală compe
tente"din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii
de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi (R.O.D.A.S).
Art. 243 din R.O.D.A.S. prevede că „în vederea sesizării organelor de urmărire penală,
1 Precizăm că denumirea iniţială a acestora a fost de avize, după care a fost înlocuită cu cea de puncte
de vedere
.2_î-C.O..J. (S.CAF.), Decizia nr. 1923 din 6 aprilie 2012, apud. Gabnela Bogasiu, Legea contenciosului
administrativ comentată şi adnotată. Legislaţie, jurispnjdenţă şi doctrină, ed a lll-a rev. şi ad Ed Universul
Juridic. Bucureşti. 2015. p. 104.
3 Exemplu: Protocolul (nr 1) privind rolul Parlamentelor naţionale în Uniunea Europeană, Protocolul
(nr. 2) pnvind aplicarea pnncipiului subsidiarităţii şi proporţionalităţii; Protocolul (nr. 3) privind statutul Curţii de
Justiţie a Uniunii Europene, Protocolul (nr. 19) privind acquis-ul Schengen integrat în cadrul Uniunii
Europene; Protocolul (nr. 25) privind extinderea competenţelor partajate).
* M. Enache, Rolul Parlamentului in consolidarea democraţiei subsecvent adoptăni Constituţiei
României, in revista Dreptul nr. 9/2011, pp. 31-32.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 65
Acordul
Această formă procedurală reprezintă consimţământul pe care îl dă un organ
public altui organ, în vederea emiterii de către acesta din urmă a unui anumit act
administrativ.
El reprezintă tot o manifestare de voinţă a unei autorităţi publice determinate de
lege, prin care aceasta îşi exprimă consimţământul la emiterea unui act administrativ
de către o altă autoritate publică'.
în funcţie de momentul în care intervine, acordul poate fi prealabil, concomitent
, în practică, acordul
şi-a pierdut din prezenţă în fazele concomitente şi posterioare ale emiterii actelor
administrative, rămânând practic doar un acord prealabil2.
Acordul vizează astfel un act administrativ, care fie se află în fază de emitere, fie
a fost deja emis. Spre exemplu, potrivit art. 9 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind
controlul intern şi controlul financiar preventiv, entităţile publice, prin conducătorii
acestora, au obligaţia de a organiza controlul financiar preventiv propriu. Exercitarea
acestui control se realizează de către un personal, a cărui numire, suspendare,
destituire sau schimbare se fac de către conducătorul entităţii publice, cu acordul
entităţii publice superioare. în cazul entităţilor publice în care se exercită funcţia de
ordonator principal de credite al bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat
sau al bugetului oricărui fond special, la numire este necesar acordul Ministerului
Finanţelor Publice. Constatăm că legea condiţionează numirea unor persoane în
funcţia de exercitare a controlului financiar preventiv propriu de un acord, care se
exercită fie de autoritatea ierarhic superioară, în cazul autorităţilor publice cu caracter
subordonat, fie de Ministerul Finanţelor Publice, în toate cazurile în care se exercită
funcţia de ordonator principal de credite pentru unul dintre cele trei categorii de bugete
enunţate de art. 9 alin. (6) din O.G. nr. 119/1999.
Credem că pot fi identificate următoarele elemente ale regimului juridic al acor
dului, indiferent de forma sa:
a) reprezintă o manifestare de voinţă cu caracter unilateral emisă de un organ
administrativ;
b) emiterea lui, atunci când este prealabil, atrage adoptarea unui act administrativ
care este rezultatul manifestării de voinţă a două organe, cel care a emis acordul şi cel
care a emis actuP. Dubla voinţă juridică exprimată a determinat calificarea actelor
emise în baza lui de către doctrină ca „acte administrative complexe". însă actul
rezultat, după cum se atrage atenţia în doctrină, formează o singură unitate juridică,
ceea ce înseamnă că lipsa acordului afectează validitatea actului4.
Acte administrative complexe pot fi calificate şi acele acte administrative a căror
emitere presupune îndeplinirea mai multor formalităţi procedurale prealabile. Exemplu:
anumite autorizaţii de construcţie pentru a căror emitere, potrivit Legii nr. 50/1991,
republicată, cu modificările ulterioare, se impune obţinerea unor acorduri (spre ex.:
acordul de mediu), certificate (certificatul de urbanism) şi avize de la diferite autorităţi
publice (spre ex.: cele care privesc apa, gazele, energia electrică etc.).
Aprobarea prealabilă
Este o operaţiune juridică de rang constituţional, ea putând avea, pe lângă
caracterul prealabil, şi caracter ulterior. Art. 92 alin. (2) o consacră în ambele forme
ale sale. în ceea ce priveşte primul tip de aprobare, el este reglementat în teza întâia a
alin. (2) a art. 92, conform căreia Preşedintele poate declara, cu aprobarea prea
labilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate. Dreptul
de a exercita o asemenea atribuţie rezultă din rolul Preşedintelui, proclamat prin
alin. (1) al art. 92, de comandant al forţelor armate şi preşedinte al Consiliului
Suprem de Apărare a Ţării. Dreptul Parlamentului de a aproba în prealabil decla
rarea, de către Preşedinte, a mobilizării forţelor armate rezultă din calitatea de organ
1 A Iorgovan. Tratat, op. cit , voi. I. ed a IV-a, p. 240; R.N. Petrescu. op cit., p. 267.
2 X Braud. Cours de droit administraţii generat, V4* ed. 2017-2018. Ed. Gualino. Paris, p. 82.
3 E. Popa, Drept administrativ, op. cit., p. 120.
4 R.N. Petrescu, Drept administrativ, op cit.. 2009, p. 322
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 67
reprezentativ suprem al poporului român, pe care o are acesta conform art. 61 alin. (1)
din Constituţie. Aprobarea, în această situaţie, semnifică încuviinţarea, de către
Parlament, a măsurii dispusă de Preşedinte.
Propunerea
Este o operaţiune juridică cu caracter prealabil de rang constituţional, fiind prevă
zută în mai multe texte ale Legii fundamentale. Ea ne apare, mai întâi, ca o operaţiune
administrativă prealabilă, care vizează pe Preşedinte, pe de o parte, şi pe
prim-ministru sau Guvern, pe de altă parte. Spre exemplu, potrivit art. 85 alin. (2),
revocarea sau numirea unor miniştri, în caz de remaniere guvernamentală sau de
vacanţă a postului, se face de către Preşedinte, la propunerea primului-ministru. în
ceea ce priveşte semnificaţia termenului de propunere, potrivit Dicţionarului explicativ
al limbii române, acţiunea de a propune semnifică „acţiunea de a recomanda, a indica
pe cineva pentru un post, într-un grad, într-o misiune"1. Propunerea, în sensul juridic al
termenului, reprezintă o operaţiune care este conferită în sarcina unui titular deter
minat de lege, pe care acesta are obligaţia să o parcurgă, în sensul de a desemna
persoana pentru funcţia respectivă. Ea nu este lipsită de eficienţă juridică, în sensul că
nici Preşedintele nu are dreptul discreţionar de a ţine sau nu seama de propunere, nici
primul-ministru nu poate considera că poate propune pe cine vrea şi în ce condiţii
vrea. De aceea, în doctrină se apreciază, cu deplin temei, că „Propunerea unui nou
membru al Guvernului trebuie, în mod obligatoriu, precedată de anumite consultări şi
informări reciproce între prim-ministru şi PreşedinteIar Curtea Constituţională,
chemată să tranşeze un conflict juridic de natură constituţională generat de refuzul
Preşedintelui în exerciţiu de a da curs unei propuneri formulate de primul-ministru, a
statuat într-un sens din care rezultă că un asemenea drept de refuz din partea
Preşedintelui există, dar el nu poate fi exercitat la nesfârşit, ci doar o singură
dată3. Un alt text constituţional este art. 91, conform căruia Preşedintele României, la
propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai
României în alte state şi aprobă înfiinţarea, desfiinţarea, schimbarea rangului misiu
nilor diplomatice. Constatăm că textul conţine două operaţiuni administrative: una
prealabilă, respectiv propunerea şi alta ulterioară, respectiv aprobarea.
Un autor le defineşte ca reprezentând acte premergătoare prin care un organ
administrativ solicită unui alt organ administrativ împuternicit de lege să ia anumite
măsuri4. Acest mod de definire oferă o viziune limitată, de propunere-solicitare, în
vreme ce, în opinia noastră, propunerea înseamnă mai mult decât atât. Ea semnifică
exprimarea unei opţiuni din partea unui organ public, care poate fi administrativ sau
nu, în condiţiile legii, cu privire la conţinutul unui act administrativ (sau act juridic, în
general) pe care urmează să-l emită un alt organ administrativ (sau alt organ public).
Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului prevede că membrii
Guvernului pot propune proiecte de hotărâri şi de ordonanţe, şi, totodată, pot
propune Guvernului proiecte de lege, în vederea exercitării dreptului de iniţiativă
1 Şt. Deaconu în I Muraru, E.S. Tănâsescu (coord.). Constituţia României. Comentariu pe articole,
op cit. p 800.
7 Ibidem, p. 801.
3 Decizia nr. 98/2008, publicată în M. Of nr 140 din 22 februane 2008.
4 L Chiriac. Drept administrativ Activitatea autorităţilor administraţiei publice Actele administrative
Actele administrativ-junsdicţionale Contractele administrative, op cit., p. 118
68 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
’ I. Nicola, Drept administrativ, Ed Universităţii .Lucian Blaga', Sibiu, 2007, pp. 409-410.
2 Ibidem, p 411
3 R.A. Moldoveanu, Cerliricatul de urbanism, art cit. p. 106.
4 Publicată în M. Of. nr. 373 din 10 iulie 2001, modificată şi completată ultenor prin O.G. nr. 69/2004,
Legea nr. 289/2006, O.G. nr. 18/2007, Legea nr. 168/2007, O.G nr. 27/2008, O.U.G. nr. 10/2009, Legea
nr 183/2009, Legea nr. 242/2009, Legea nr. 345/2009, O.U.G. nr. 7/2011, Legea nr 162/2011, Legea
nr. 221/2011, O.U.G nr. 81/2011, Legea nr. 219/2012, O U.G nr. 85/2012, Legea nr. 190/2013 şi Legea
nr. 229/2013.
5 Republicată pentru a doua oară în M. Of. nr. 933 din 13 octombrie 2004, modificată şi completată
ulterior, în mai multe rânduri (O.U G. nr. 122/2004, Legea nr. 119/2005, Legea nr. 52/2006, Legea
nr 376/2006, Legea nr 117/2007, Legea nr. 101/2008, O.U.G. nr. 214/2008, O.U.G nr. 228/2008, Legea
nr. 261/2009. O U.G. nr. 85/2011, Legea nr. 269/2011. O.G. nr. 6/2010, aprobată prin Legea nr. 125/2012,
Legea nr. 133/2012, Legea nr. 154/2012, Legea nr. 187/2012, Legea nr 81/2013. Legea nr. 127/2013,
Legea nr. 255/2013, O.U.G. nr 22/2014 şi Legea nr. 82/2014).
70 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
' în activitatea desfăşurată ca membru al Curţii de Contun sau preşedinte al Agenţiei Naţionale a
Funcţionanlor Publici am fost de multe ori în situaţia de a răspunde la solicitări care vizau formularea unor
puncte de vedere sau opinii cu privire la modul de interpretare şi aplicare a unor acte normative
2 T. Drăganu. Actele de drept administrativ, op. cit., 1959, p. 131.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 71
Astfel, potrivit art. 67 din Constituţie, cele două Camere ale Parlamentului adoptă
acte (legi, hotărâri şi moţiuni) în prezenţa majorităţii membrilor lor. în conformitate cu
prevederile art. 137 alin. (1) din Codul administrativ „şedinţele consiliului local se
desfăşoară legal în prezenţa majorităţii consilierilor în funcţie", majoritate care se
impune şi pentru desfăşurarea legală a şedinţelor consiliului judeţean. Art. 38 din
Codul administrativ prevede că hotărârile şi ordonanţele se adoptă în prezenţa
majorităţii membrilor Guvernului.
Majoritatea cerută pentru votarea actului
Are în vedere numărul de voturi impus de lege pentru ca un act al organului colegial
să poată fi adoptat. în dezvoltarea acestei semnificaţii, Codul administrativ o defineşte în
art. 5 lit. jj) ca reprezentând numărul de voturi necesar a fi exprimate de membrii unui
organ colegial pentru adoptarea unui act administrativ, stabilit în condiţiile legii.
Există trei tipuri de majorităţi1:
a) majoritatea simplă, care impune pentru adoptarea unui act votul majorităţii
membrilor organului colegial prezenţi la şedinţă. Conform art. 5 lit. mm) din Codul
administrativ, ea reprezintă primul număr natural mai mare decât jumătate din totalul
membrilor prezenţi la o şedinţă a organului colegial, cu condiţia îndeplinirii cvorumului.
Astfel, art. 76 alin. (2) din Constituţie prevede că adoptarea legilor ordinare şi a hotă
rârilor Parlamentului se face cu majoritatea membrilor prezenţi din fiecare Cameră;
b) majoritatea absolută, respectiv majoritatea membrilor care compun organul
colegial. Ea reprezintă, în definiţia dată de art. 5 lit. kk) din Codul administrativ, primul
număr natural strict mai mare decât jumătate din totalul membrilor în funcţie ai organului
colegial. Art. 76 alin. (1) din Constituţie prevede că adoptarea legilor organice şi a
regulamentelor Parlamentului se face cu majoritatea membrilor fiecărei Camere.
c) majoritatea calificată reprezentată de două treimi (sau trei pătrimi) din
numărul membrilor care compun organul colegial. Codul administrativ o defineşte în
art. 5 lit. II) ca reprezentând primul număr natural care este mai mare decât valoarea
numerică rezultată în urma aplicării fracţiei/procentului stabilit prin lege, la totalul
membrilor organului stabilit în condiţiile legii. Acest tip de majoritate este, spre
exemplu, prevăzut de art. 148 alin. (1) şi 149 alin. (1), potrivit cărora aderarea
României la Uniunea Europeană şi la Tratatul Atlanticului de Nord se face cu
majoritate de două treimi din numărul total al deputaţilor şi senatorilor.
După cum susţin şi alţi autori2, şi rezultă din cele enunţate mai sus, distincţia între
cele două tipuri de majorităţi este aceea că dacă una priveşte întrunirea legală a
organului colegial, cealaltă, raportată la prima, este impusă pentru ca un act admi
nistrativ să poată fi adoptat în mod valabil. Este, aşadar, necesar a nu se face
confuzie între quorum şi majoritate, întrucât primul se referă la numărul de membri
necesar ca un organ să lucreze valabil, iar cel de-al doilea se referă la numărul de
voturi necesare ca un act să fie legal adoptat3. Consensul reprezintă o procedură care
impune exprimarea voinţei tuturor membrilor organului colegial. Spre exemplu, art. 38
din Codul administrativ prevede că: „(...) Hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin
consens. Dacă nu se întruneşte consensul, hotărăşte primul-ministru".
’ E. Albu. Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic. Bucureşti. 2008, p 56.
2 Exemplu H.G. nr. 859/2014 privind aprobarea Strategiei guvernamentale pentru dezvoltarea între-
prmdenlor mici şi mijlocii şi îmbunătăţirea mediului de afaceri din România - orizont 2020. publicată in
M Of. nr. 743 din 13 octombne 2014. este contrasemnată de ministrul economiei, ministrul delegat pentru
intrepnndenlor mici şi mijlocii, secretarul general al Guvernului, ministrul finanţelor publice ministrul delegat
pentru buget, ministrul delegat pentru învăţământ superior, cercetare ştiinţifică şi dezvoltare tehnologică,
ministrul educaţiei naţionale, ministrul muncii familiei şi protecţiei sociale şi persoanelor vârstnice şi ministrul
pentru societatea informaţională
3 Denumirea de secretar general al unităţii administrativ-teritonale a înlocuit-o, potrivit Codului
administrativ, pe cea de secretara! unităţii administrativ-teritoriale care era utilizată anterior.
M.-C. Apostolache, Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, comentată şi adnotată,
op. cit., ed. a ll-a, pp. 219-220. y
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 73
' R Chapus, Droit administraţiigendral. op. cit. Tome 1.15-*"* edition. 2015, p. 1131.
3 M. Gros. Droit administraţii. L’ angle jurisprudentiel, op. cit., 5^ edition, pp 135-136
3 Republicată in M. Of. nr. 826 din 13 septembrie 2005.
Casal^Julîipf dCSPre fUnCţi'le dC pr6Şedinte' vicePre?ed'nte V preşedinţi de secţii ai înaltei Curţi de
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 75
1 Legea se referă la Parchetul Naţional Anticorupţie. denumire care a fost schimbată în Direcţia
Naţională Anticorupţie. Ne-am îngăduit să actualizăm denumirea pentru că, din păcate, în conţinutul multor
acte normative nu au fost aduse actualizânle impuse de modificănle legislative, cu atât mai mult cu cât
legislaţia s-a modificat, s-a republicat, ceea ce ne determină să atragem atenţia asupra necesităţii de a se
asuma o asemenea atribuţie şi a se realiza efectiv. Organul competent să o facă este. în opinia noastră.
Consiliul Legislativ.
3 Problema este cu atât mai interesantă cu cât. la data la care scriem această parte a volumului, se
poartă ample discuţii la nivelul mediatic şi public, cu privire la situaţia privind justiţia, în general şi unele dintre
autorităţile publice care se circumscriu acesteia şi care aparţin categoriilor enunţate anterior, în particular.
S-au conturat deja poziţii diametral opuse, exprimate de Preşedintele României, pe de o parte, de
mass-media, pe de altă parte, care nici ea nu este unitară, precum şi de anumite autorităţi publice şi forţe
politice, inclusiv societatea civilă. Problema a fost tranşată prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 358/2018,
publicată în M. Of. 473 din 7 iunie 2018, prin care s-a soluţionat conflictul juridic de natură constituţională
dintre Preşedintele României şi ministrul justiţiei, care. la rândul ei. generează abordări pro şi contra
3 I.C.C.J. (S.C.A.F.), în Decizia nr. 3550/2012, comentată de R.N. Petrescu, Contribuţii ale jurispru-
dentei instanţei supreme la cristalizarea unor noţiuni şi dispoziţii din dreptul administrativ. în RDP nr. 4/2016.
p 95.
4 R.N Petrescu. Contribuţii ale junsprudenţei instanţei supreme la cristalizarea unor noţiuni şi dispoziţii
din dreptul administrativ, art. cit., p. 95.
76 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
lor celor interesaţi. Doctrina o defineşte ca fiind operaţiunea prin care organul adminis
trativ emitent aduce la cunoştinţă celui interesat un act administrativ, fie prin predare
directă acestuia, fie prin afişare la domiciliul sau sediul lui, sau prin alte mijloace^.
Comunicarea reprezintă o operaţiune administrativă ulterioară emiterii sau adop
tării unui act administrativ care poate viza şi alte subiecte de drept decât destinatarii
actului. Astfel, potrivit art. 157 alin. (1) din Codul administrativ, „Secretarul general al
unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale comunică actele administrative prevăzute
la ari. 196 alin. (1) (hotărârile consiliului local şi ale celui judeţean şi dispoziţiile prima
rului şi ale preşedintelui consiliului judeţean - V.V.) prefectului în cel mult 10 zile
lucrătoare de la data adoptării, respectiv emiterii. în continuare, textul prevede că
hotărârile consiliului local se comunică şi primarului [alin. (2)]. Constatăm că textul
impune secretarului general al comunei, oraşului (municipiului, sectorului municipiului
Bucureşti) să comunice hotărârile consiliului local primarului care, în calitatea lui de
organ executiv, le pune în executare şi prefectului, care exercită controlul de
legalitate asupra lor. Aceeaşi obligaţie de comunicare revine secretarului general
şi în ceea ce priveşte dispoziţiile primarului, pe care le comunică prefectului,
potrivit art. 68, hotărârile consiliului judeţean, pe care le comunică preşedintelui
consiliului judeţean, ca organ executiv şi prefectului, ca organ de tutelă adminis
trativă. Codul administrativ aduce reglementări suplimentare în ceea ce priveşte
procedura comunicării, după cum urmează:
- se realizează însoţită de eventualele obiecţii motivate cu privire la legali
tatea actului;
- se face în scris;
- se înregistrează într-un registru special destinat acestui scop.
Pe lângă comunicare, actele consiliilor locale şi judeţene sunt supuse şi aducerii
la cunoştinţă publică, potrivit art. 197 alin. (4) şi se publică în format electronic
[art. 197 alin. (5)].
Publicarea vizează, de regulă, actele administrative cu caracter normativ, dar
şi unele acte cu caracter individual. Ea este definită în doctrină ca reprezentând
operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor
fie prin imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare
scrisă2.
Spre exemplu: hotărârile Guvernului, care pot avea atât caracter normativ, cât şi
caracter individual3, se supun obligatoriu publicării, în caz contrar intervenind sancţi
unea evocată pentru decrete şi ordonanţe, respectiv inexistenţa.
Constituţia admite totuşi o excepţie de la regulă, este vorba de hotărârile cu
caracter militar, care nu se publică în Monitorul Oficial, ele se comunică numai insti
tuţiilor interesate. Art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative, republicată, prevede că, în vederea intrării lor în
vigoare, legile, ordonanţele şi hotărârile Guvernului, actele normative ale autorităţilor
administraţiei centrale de specialitate, subordonate sau autonome, se publică în
Monitorul Oficial al României, Partea I. Ordinele prefectului se publică şi ele în
monitoarele oficiale ale judeţelor, potrivit art. 55 alin. (2) din Regulamentul1 aprobat
prin H.G. nr. 561/2009. Deciziile emise de primul-ministru se publică în Monitorul
Oficial, Partea I. Nepublicarea atrage inexistenţa deciziilor.
O altă dispoziţie constituţională care obligă la publicarea unui act administrativ este
art. 100, referitor la decretele Preşedintelui, care, în cazul nepublicării, sunt inexistente.
Am analizat, în volumul I, regimul juridic al acestora şi am semnalat disputa existentă în
doctrină cu privire la posibilitatea ca acestea să aibă şi caracter normativ, pe lângă
caracterul individual, care este unanim acceptat. Curtea Constituţională a tranşat, prin
Decizia nr. 459 din 16 septembrie 20142 această problemă, statuând astfel: „32. Actele
juridice ale Preşedintelui României, adoptate în exercitarea atribuţiilor mandatului
constituţional, sunt decretele prezidenţiale. Aceste acte sunt manifestări unilaterale de
voinţă, realizate în scopul de a produce efecte juridice, şi pot avea caracter individual
sau normativ (subl. ns.). Constatăm instituirea prin Constituţie a obligaţiei publicării
unor acte administrative, indiferent de caracterul normativ sau individual al lor.
Uneori, legiuitorul foloseşte sintagma de aducere la cunoştinţa publică. Astfel,
art. 198 din Codul administrativ prevede că hotărârile şi dispoziţiile cu caracter nor
mativ devin obligatorii de la data aducerii lor la cunoştinţa publică (cele normative),
iar cele individuale după ce au fost comunicate persoanelor cărora se adresează, de
la acea dată [art. 199 alin. (1) şi (2)], în termen de cel mult 5 zile de la data comunicării
către prefect.
Potrivit Legii nr. 52/2003, minuta care se încheie în timpul şedinţei publice a auto
rităţii administraţiei publice locale se afişează la sediul acesteia şi se publică pe site-ul
propriu. Afişajul este utilizat, cu precădere, în cazul actelor adoptate sau emise de
organele administraţiei publice locale şi reprezintă o modalitate de publicitate frec
ventă, el realizându-se la panourile organizate la nivelul primăriilor, care trebuie
amplasate într-un loc vizibil din exterior3. în dreptul francez se subliniază faptul că
afişajul trebuie să reprezinte şi o măsură complementară comunicării sau notificării
anumitor acte individuale care sunt susceptibile de a leza interesele altor administraţi
apropiaţi destinatarului actului individual. Se exemplifică prin permisele sau auto
rizaţiile de construire, care trebuie să facă obiectul unul afişaj chiar la locul unde se
realizează construcţia4.
Aprobarea ulterioară reprezintă exprimarea unui acord, a unei încuviinţări de
către un organ public, cu privire la emiterea unui act administrativ de către un alt organ
aflat în subordonarea ierarhică a primului, fără de care actul administrativ nu ar
produce efecte juridice, conform legii5. Ea poate fi expresă sau tacită, aceasta din
urmă fiind reglementată printr-un act normativ cadru, reprezentat de O.U.G. nr. 27/20036.
în filozofia sa, aprobarea tacită dă substanţă principiului de drept cuprins în adagiul
latin qui tacit, consentire potest. Astfel, tăcerea administraţiei la cererile prin care se
Reamintim că potrivit acestui text- ..Parlamentul este organul reprezentativ al poporului român şi unica
autontate legiuitoare a ţăriP.
_ * Deaconu în ■- Muraru. E.S. Tănăsescu (coord.). Constituţia României Comentanu pe articole,
Ed. C.H. Beck, Bucureşti. 2008, p. 871.
3 Şt. Deaconu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), Constituţia României. Comentariu pe articole,
op. cit., p. 854.
4 In partea consacrată izvoarelor dreptului administrativ.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 79
Confirmarea este o operaţiune juridică ulterioară emiterii sau adoptării unui act
administrativ, care este utilizată în practică şi reflectată în legislaţie, doctrină şi juris-
prudenţă în mai multe sensuri.
într-un prim sens, prin confirmare se urmăreşte să se valideze, de către un organ
administrativ legalitatea unui act administrativ propriu asupra căruia planează anumite
vicii de legalitate sau un act inferior. în acest caz, ea se realizează printr-un act
administrativ de sine stătător care, împreună cu actul care este confirmat, generează
actul administrativ complex. Această operaţiune mai este denumită în doctrină şi
confirmarea propriu-zisă\
într-o a doua accepţiune, prin confirmare se înţelege aducerea la cunoştinţă, de
către un organ administrativ, a faptului că înţelege să-şi menţină un act emis anterior,
în acest caz, confirmarea nu se realizează printr-un act administrativ, ci printr-o
operaţiune administrativă, o informare, o comunicare cu privire la menţinerea unui
anumit act2. Ea este denumită şi confirmare improprie, autorul citat anterior exem
plificând cu răspunsul formulat de un organ al administraţiei publice locale, la solici
tarea prefectului, că actul vizat de solicitare este legal3.
într-o a treia accepţiune, prin confirmare, denumită şi aprobativă, se înţelege
încuviinţarea dată de un organ ierarhic superior, care condiţionează punerea în
executare a actului administrativ emis sau adoptat de un organ inferior, ceea ce
înseamnă că, în absenţa ei, respectivul act nu ar putea fi pus în executare4. Acest tip
de confirmare se regăseşte în procedura de obţinere a titlului de doctor într-un anumit
domeniu, în care intervine comisia de susţinere publică a tezei de doctorat, confir
marea de către Consiliul Naţional de Atestare a Titlurilor, Diplomelor şi Certificatelor
Universitare (C.N.A.D.C.U.), care confirmă hotărârea Comisiei şi în final, ordinul
ministrului învăţământului. Ea se regăseşte şi în procedura de abilitare a cadrelor
didactice pentru conducerea de doctorat.
1 R. Chapus, Droit administratif general, op. cit. Tome 1. 15"*™ edition. 2015, p. 1171.
7 R lonescu, Curs de drept administrativ, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti. 1970. p. 260.
3 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit. ed. 4. 2017, p. 54.
4 R. Chapus, Droit administratif gendral, op. cit. Tome 1, 2015, p. 503.
5 I Dogaru, P. Drăghici, Drept civil Teoria generală a obligaţiilor in reglementarea A/CC. ed a ll-a.
Ed C H Beck. Bucureşti 2014. p. 24
6 S. Velley. Droit administratif, op. cit., 14"*“* edition, 2017-2018. p. 220.
82 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
A. Iorgovan. Tratat, op. cit, voi. II. ed. a IV-a. pp. 66-68.
I. Dragoman. Actele autorităţilor militare. Ed Lumina Lex. Bucureşti 2003 p 322
B. Ştim, Y. Aguila, Droit public franpais et europâen. op. cit, p. 258 ’
I. lovănaş. Drept administrativ, op. cit., 1997, p. 52.
A. Iorgovan. Tratat, op. cit., voi. II, ed. a IV-a, p. 66.
Activitatea autoritAtilor administraţiei publice 83
respectat sau, după caz, executat, dacă nu s-a realizat intrarea sa în vigoare.
Conform doctrinei franceze, „Deciziile administrative produc efecte de la intrarea în
vigoare: ele sunt imediat executorii”1.
Momentul intrării în vigoare a unui act juridic, în general, şi a unui act admi
nistrativ, în particular, prezintă o importanţă deosebită, deoarece din acel moment el
devine opozabil, el există, produce efecte juridice care se impun a fi executate sau
respectate. Şi nu în ultimul rând, din momentul existenţei sale, el poate fi contestat, fie
în faţa administraţiei, printr-un recurs administrativ, fie în cea a judecătorului, printr-un
recurs contencios2.
Ca regulă, în literatura de specialitate se precizează, că pentru ca momentul
intrării în vigoare a unui act administrativ să fie determinat, trebuie să avem în vedere
subiectul de drept în raport cu care urmează să facem această determinare, respectiv
dacă este vorba despre organul emitent sau despre alte subiecte de drept.
1. Astfel, pentru organul emitent3 actul administrativ produce efecte din chiar
momentul adoptării sale, deoarece „în mod evident, autorul actului nu are nevoie de
«luarea la cunoştinţă», din moment ce este vorba despre propria lui voinţăAcest
caracter obligatoriu se menţine faţă de autorul actului până la ieşirea sa din vigoare, în
formele prevăzute de lege. Aceste efecte constau în:
a) obligaţia de a-l face cunoscut, prin publicare sau comunicare:
b) obligaţia de a nu-l modifica sau abroga decât după procedura îngăduită de
lege.
2. Pentru celelalte subiecte de drept, şi anume, pentru cele care cad sub
incidenţa actului, cum am precizat deja, efectele actului se produc din momentul în
care acesta a intrat în vigoare. Pentru determinarea acestui moment, trebuie făcută
distincţia între felul actului, respectiv dacă avem de-a face cu un act normativ sau cu
un act individual.
Legislaţia şi doctrina au fundamentat teza după care actele normative produc
efecte juridice de la data publicării lor, iar actele individuale de la data comu
nicării lor.
Cum ne-am mai exprimat deja, această problemă nu mai poate fi privită atât de
categoric, deoarece sunt acte individuale pentru care Constituţia prevede obligati
vitatea publicării lor în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei lor, în caz contrar.
Este vorba, spre exemplu, despre hotărârile Guvernului, care pot fi atât normative, cât
şi individuale şi despre decretele Preşedintelui.
Apreciem că se impune reformularea tezei privind momentul de la care actele
administrative produc efecte juridice, de o manieră care să acopere toate aspectele.
Vom spune astfel că actele administrative încep să producă efecte juridice din
momentul în care ele au fost aduse la cunoştinţă, în formele prevăzute de lege5.
Prin această formulare, avem în vedere atât modalitatea comunicăm, specifică
actelor individuale, cât şi cea a publicării, cu admiterea unor excepţii.
I P Serrand, Droit administraiif. Tome I. Les actions administratives. op. cit., 2015, p. 217.
* A ,or90van. Tratat, op. cit., voi. II. ed a IV-a. p. 69; I. lovănaş. op. cit, p. 53
p Serrand- Droil administrai% Tome I. Les actions administratives. op cit 2015 p. 221.
J Waline. Droit admimstratif, op. cit, 26'*m*. 2016, p 456.
5 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op ciL, voi. II. ed. 4. 2017, p. 58. Autoarea se referă doar la
actele de revocare câ au caracter retroactiv, insă apreciem că acelaşi caracter îl pot avea şi actele de
anulare, care intervin pentru motive de neoportumtate. când anularea se dispune printr-un act al organului
ierarhic superior, în virtutea raportului de subordonare ierarhică.
6 Anton Trăilescu. Drept administrativ, op. cit , ed. 4.2010, p. 208.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 85
V. Duculescu, C. Călinoiu, G Duculescu, Constituţia comentată şi adnotată, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
1997, p. 241.
2 Exemplul elocvent poate fi dat prin invocarea art. 4 din O.G. nr 2/2001, care prevede câ actele
normative care reglementează contravenţii intră în vigoare, de regulă, in termen de 30 zile de la data publi
cării sau de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, potrivit legii, afară de cazul când ele prevăd un termen
mai lung
3 Publicată în M. Of. nr 410 din 25 iulie 2001.
86 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
1 în acelaşi spirit, a se vedea capitolul privind funcţia publică şi funcţionarul public, secţiunea consa
crată disputelor cu specialişti în dreptul muncii asupra statutului juridic al funcţionarului public.
2 Este vorba despre ..sena şi numărul paşaportului oh ale altui document de trecere a frontierei de stat,
data eliberăhi acestuia şi statul emitent'
3 R N Petrescu. Drept administrativ, op cit. 2009, p. 444
88 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
1 M. Enache, Ierarhia legilor şi evenimentele legislative care se produc intre data mtrâni in vigoare şi
data leşini din vigoare a legii. ari. cit, p. 129.
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. a IV-a, voi. II. 71-72. pp 69-84; I. lovănaş. op cit., p 53.
* Le9ea nr- 82/1991 a fost republicată in M. Of. nr. 454 din 18 iunie 2008
4 Decretul nr. 375/1956 privind reconstituirea actelor, documentelor şi evidenţelor cu conţinut financiar
pierdute, sustrase sau distruse, publicat în B. Of. nr. 22 din 4 august 1956.
*in re9'miJl totalitar existau decretele fostului Consiliu de Stat. care aveau for^a juridică a legii.
Este vorba despre Hotărârea nr. 1885 din 28 decembrie 1970 cu privire la organizarea şi conducerea
contabilităţii, atribuţiile şi răspunderile conducătorului compartimentului financiar-contabil publicată în B. Of.
nr. 156 din 29 decembrie 1970. Hotărârea nr. 1533/1973 privind formularele cu regim special, publicată in B
Of. nr. 189 din 2 decembrie 1973; Hotărârea nr. 1116/1975 privind îmbunătăţirea analizei pe bază de bilanţ,
creşterea operativităţii ş« calităţii informaţilor cu privire la rezultatele economico-fmanciare ale unităţilor socia
liste de stat, publicată în B. Of. nr. 127 din 5 decembrie 1975 H G. nr. 252/1996 privind regimul diferenţelor
de curs valutar aferente capitalului social în devize şi alte operaţiuni aplicabile, începând cu bilanţul contabil
cu termen de depunere până la 15 apnlie 1996. publicată în M. Of. nr 75 din 11 aprilie 1996; H.G.
nr. 483/1996 pnvind prestarea serviciilor în domeniul contabilităţii, verificarea şi certificarea bilanţului contabil
m baza prevederilor Legii contabilităţii nr. 82/1991. publicată în M. Of. nr. 137 din 2 iulie 1996 şi H.G
nr. 22/1998 pnvind unele măsuri pentru reflectarea în contabilitatea agenţlor economici a unor operaţiuni
economico-financiare, publicată în M. Of. nr. 34 din 29 ianuane 1998.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 89
1 X Braud, Cours de droit administratif gânăral, 1'* ed. 2017-2018, Ed. Gualino, Paris, p 111
2 B. Ştim. Y Aguila. Droit public frangais et europăen. Dalloz. Paris. 2014, p. 255.
3 M. Gros, Droit administratif L' angle junsprudentiel, op. cit., 5*™ edition, p. 153.
4 P. Serrand, Droit administratif. Tome /. Les actions admimstratives. 2*** 6d., P.U F. Paris. 2015,
p. 226.
51. lovănaş, op. cit., pp. 66-67; V. Prisâcaru. op cit . p. 234
6 R. Chapus. Droit administratif general, op cit.. Tome I. 15*"* edition, 2015, pp. 1153-1154
7 D. Brezoianu. M. Oprican. Administraţia publică in România, op. cit., p 88
90 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
1 in acelaşi sens. I lovănaş. op of . p 54 Alţi autori o definesc ca fiind .situaţia in care un act adminis
trativ. fără a fi desfiinţat, nu se aplici in mod temporar şi provizoriu'. (M Preda, op cit. p 190)
2 Constatăm că acest text consacră un tip de suspendare şi anume suspendarea de drept, care
intervine ope legis. şi anume in temeiul unui text de lege (lege fundamentală sau altă lege)
3 A se vedea. în acelaşi sens. A. Iorgovan. Tratat, op. cit. voi. II. ed. a IV-a. pp 94-97. Al. Negoiţă.
op. cit., p. 138.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 91
care prevede că atacarea de către prefect a unui act ai consiliului local, cel judeţean
sau al primarului atrage suspendarea de drept a actului dedus judecăţii. în egală
măsură, poate fi vorba despre legiuitorul organic, art. 22 alin. (4) din Legea
nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, prevede că atacarea de
către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a unui act ilegal în materia funcţiei
publice atrage suspendarea de drept a actului respectiv.
d) Ultima problemă care se cuvine a fi analizată vizează tipurile (categoriile) de
suspendare, iar aici identificăm două criterii de departajare.
Astfel, în funcţie de criteriul organului care dispune suspendarea, pot fi recu
noscute două tipuri de suspendare:
1) suspendarea dispusă de legiuitor, denumită şi de drept sau legală, care inter
vine ope legis, în baza unui text de lege. Am menţionat semnificaţia art. 123 alin. (5)
din Constituţie, conform căruia formularea de către prefect a unei acţiuni prin care
solicită anularea în tot sau în parte a unui act administrativ, atrage suspendarea de
drept a actului atacat. Dispoziţia este preluată de art. 3 din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ care reglementează tutela administrativă şi care prevede
că actul administrativ atacat de prefect sau de preşedintele Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici este suspendat de drept. Un alt exemplu de suspendare legală
îl regăsim în art. 32 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, conform căruia plângerea formulată
împotriva procesului-verbal de contravenţie suspendă executarea acestuia. Dat
fiind faptul că dreptul de a formula plângere aparţine nu doar contravenientului, ci şi
părţii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate, legea circumstanţiază în ceea ce
priveşte efectele suspendării: astfel, când plângerea e formulată de contravenient,
procesul-verbal este suspendat în integralitatea sa, iar când este formulată de
persoana vătămată sau proprietarul bunurilor confiscate, suspendarea va opera numai
în ceea ce priveşte despăgubirea sau, după caz, măsura confiscării;
2) suspendarea dispusă de anumite autorităţi publice, care, la rândul ei, este de
mai multe feluri:
- suspendarea dispusă de instanţa de judecată. Astfel, art. 14 din Legea
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ dispune că instanţa poate să procedeze la
suspendarea actului în cazul în care există motive bine justificate şi pericolul
produceni unor pagube iminente, cererea fiind formulată odată cu sesizarea făcută în
cadrul procedurii prealabile. Art. 15 din acelaşi act normativ reglementează al doilea
tip de suspendare, care poate fi solicitată odată cu acţiunea principală, prin aceeaşi
cerere sau printr-o cerere separată.
- suspendarea dispusă de alte autorităţi publice, şi implicit prin alt gen de acte
decât cele specifice procedurii judecătoreşti.
Astfel, cum menţionam, prin decret al Preşedintelui poate fi suspendat din
funcţie acel ministru împotriva căruia s-a cerut urmărirea penală.
Preşedintele, la rândul său, poate fi suspendat din funcţie, prin hotărârea Parla
mentului, în cazul în care a încălcat grav Constituţia.
Un al doilea criteriu îl reprezintă întinderea efectelor suspendării, în funcţie de
care pot fi recunoscute două tipuri de suspendare:
- suspendare totală, care vizează actul în integralitatea lui;
- suspendare parţială, atunci când obiectul suspendării îl formează anumite părţi
sau menţiuni ale actului administrativ.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 93
1 A Iorgovan. Tratat, op. cit , voi. II, ed. a IV-a, p. 83; I. lovânaş. op. cit., p. 55.
2 A. Trâilescu, Drept administrativ, op. cit , ed 4. 2010, p 210; I. Nicola. Drept administrativ, op cit ,
2007, p 449; R N Petrescu, Drept administrativ, op. cit , 2009. p 346.
3 Avem in vedere cadrele didactice de la Catedra de drept public a Facultăţii de Drept a Universităţii
Bucureşti, devenită între timp „departament" şi judecători de la Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal a
înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, toţi doctoranzi sau colaboratori ai profesorului Antonie Iorgovan.
4 V. Vedinaş. Unele observaţii teoretice şi implicaţii practice pnvind noua Lege a contenciosului admi
nistrativ nr 554/2004. in revista Dreptul nr 5/2005. pp 9-33.
94 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
Cauzele care determină revocarea pot fi analizate din două puncte de vedere:
a) din punctul de vedere al caracterului (conţinutul) cauzei, identificăm:
- revocarea intervenită pentru cauze de nelegalitate a actului;
- revocare care intervine pentru cauze de neoportunitate a acestuia.
- revocarea care intervine atât pentru motive de nelegalitate, cât şi pentru cauze
de neoportunitate a actului.
b) din punctul de vedere al momentului în care intervin faţă de
emiterea/adoptarea actului, cauzele revocării, indiferent că vizează nelegalitatea
sau neoportunitatea lui, pot fi:
- cauze anterioare emiterii/adoptării actului, care determină ca efectele juridice
ale revocării să fie ex tune, deci pentru trecut,
- cauze concomitente cu emiterea/adoptarea actului, determină efecte juridice ex
tune;
- cauze ulterioare emiterii/adoptării actului, care produc efecte juridice ex nune
(pentru viitor).
Raţiunea de a fi a revocării este explicată de unii autori prin raportare la prin
cipiul adaptabilităţii administraţiei, care o obligă pe aceasta să-şi regândească
acţiunile pentru a face faţă schimbărilor din sânul societăţii. „Or, în aceste condiţii, nici
actul administrativ nu poate să fie conceput ca ceva imuabil. El trebuie să fie în
permanentă în concordanţă cu evoluţia societăţii”1.
în doctrină este unanim admis că revocarea este o specie a nulităţii, dar că, în
acelaşi timp, este şi un principiu al regimului juridic al actului administrativ. Unii autori
o analizează chiar în contextul anulării2, cei mai mulţi analizând-o distinct şi
recunoscându-i astfel particularităţile şi identitatea.
Deşi revocarea reprezintă un caz particular al nulităţiP, ea se deosebeşte de
anulare, dar şi de suspendare, din mai multe puncte de vedere:
a) Din punctul de vedere al cauzelor care le determină, constatăm că revocarea,
ca şi anularea, intervine atunci când există certitudinea că actul este viciat, pentru
cauze de nelegalitate sau neoportunitate a lui, pe când suspendarea intervine când
există dubii, îndoieli cu privire la nelegalitatea actului;
b) Din punctul de vedere al autorităţilor care pot dispune cele trei tipuri de
operaţiuni juridice, desprindem următoarea situaţie:
- revocarea poate fi dispusă, atât de organul emitent, cât şi de cel ierarhic
superior. Există unele categorii de autorităţi ale administraţiei publice care nu au
organe ierarhic superioare şi ale căror acte pot fi revocate doar de ele însele, pot fi
astfel doar retractate. Avem în vedere actele emise sau adoptate de organele admi
nistraţiei publice locale autonome sau de autorităţile centrale autonome;
- suspendarea poate fi dispusă de autorităţile competente să decidă revocarea,
precizând situaţia existenţei organelor autonome, care nu au autoritate ierarhic supe
rioară, dar şi un alt organ public competent, de regulă instanţa de judecată;
- anularea poate fi dispusă atât de organul ierarhic superior, dacă există un
asemenea organ, cât şi de instanţa de judecată sau exclusiv de instanţa de judecată
în cazul existenţei unor acte emise de autorităţile administrative care nu au organ
ierarhic superior.
1 D Apostol Tofan, Drept administrativ. op. cit., voi. II. ed. 4. 2017, p. 78
21. lovănaş, op. cit., p. 57
3 Decizia nr. 131/1991, a Curţii Supreme de Justiţie. Secţia de contencios administrativ şi fiscal.
4 Citat după I. Imbrescu. E. Imbrescu, Discuţii in legătură cu aspecte de procedură generate de actele
administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale care şi-au produs efectele ori pnvesc eliberarea
din funcţie a viceprimarului sau a vicepreşedintelui de consiliu judeţean, în revista Dreptul nr. 8/2012,
pp. 158-170.
51. Imbrescu. E. Imbrescu, Discuţii în legătură cu aspecte de procedură generate de actele adminis
trative ale autontâţilor administraţiei publice locale care şi-au produs efectele ori privesc eliberarea din
funcţie a viceprimarului sau a vicepreşedintelui de consiliu judeţean, ari. cit., p. 170.
6 I. lovănaş. op cit., p 60
7 I. lovănaş. op. cit., p 59
98 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
V Pătulea, Noţiunea şi fundamentele principiului secuntăţii juridice. în revista Dreptul nr. 8/2017.
p. 115.
2 L v,$an. D 1 Pasăre. Revocarea actelor administrative, art. cit, pp 293-294.
A. Iorgovan. Tratat, op cit. ed. a IV-a, voi. II. p 72.
*9: CI'P?* Consideratil cu privire la regimul jundic al anulabihtăţn actului administrativ, în RDP
nr. 4/2012. p. 26.
‘ftP°dafu. Drepl administrativ Voi. I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op. cit.
pp. 332-333.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 101
Din punctul de vedere al naturii sale, nulitatea unui act juridic, deci şi a actului
administrativ, reprezintă o sancţiune care intervine atunci când actul este lovit de
unele vicii de legalitate.
Art. 1.246 C. civ. defineşte nulitatea astfel: „Oricare contract încheiat cu încăl
carea condiţiilor cerute de lege pentru încheierea lui valabilă este supus nulităţii, dacă
prin lege nu se prevede o altă sancţiune".
Există suficiente asemănări între nulitatea din dreptul civil şi cea din dreptul
administrativ, dar există şi aspecte care le disting. în doctrină, elementul de distincţie cu
titlu de şcoală care se dă este acela că „în dreptul privat nu există nulitate fără text, pe
când în dreptul administrativ, în cele mai multe împrejurări nulitatea există fără text"'.
' J. Vermeulen. Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti. Institutul de Arte Grafice .Vremea".
1943. p. 107.
2 P. Negulescu. op. cit , voi. II, pp 424-466.
3 P. Negulescu. op cit, voi II, p 426.
4 T Drăganu. Nulităţile actelor administrative individuale. în Studia Napocensia. Ed Academiei.
Bucureşti. 1974. pp 57 şi urm . apud R.N. Petrescu. Drept administrativ, op cit.. 2009. p. 341.
102 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
prezumţia de legalitate era menţinută, iar actul continua să rămână în vigoare până
era desfiinţat de un organ competent, pe când în cazul actelor nule, prezumţia de
legalitate nu mai subzista, iar actul înceta să producă efecte juridice1.
desfiinţează doar o parte a actului, celelalte părţi ale actului continuând să producă
efecte juridice, deoarece nu contravin legii.
Nulitatea absoluta intervine pentru încălcarea condiţiilor de fond, esenţiale
pentru validitatea actului, iar nulitatea relativă pentru condiţii de mai mică importanţă,
care privesc forma actului. Există însă situaţii în care încălcarea unor reguli de formă,
atrage nulitatea absolută a unui act administrativ. Exemplu cu caracter de şcoală îl
reprezintă art. 17 din O.G. nr. 2/2001 cu privire la regimul juridic al contravenţiilor1,
care reglementează cauzele de nulitate a procesului-verbal şi prevede că „Lipsa
menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi
prenumele contravenientului, iar în cazul persoanelor juridice lipsa denumirii şi a
sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii
agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi
din oficiu”. După cum s-a exprimat constant doctrina, este vorba despre nulitatea
absolută a procesului-verbal contravenţional, în vreme ce lipsa altor elemente
precum cea „privind posibilitatea achitării amenzii în 48 de ore sau cea referitoare la
termenul pentru exercitarea căii de atac" atrage nulitatea relativă a lui2. O situaţie
similară o regăsim în art. 252 alin. (2) din Codul muncii3, care prevede că „Sub
sancţiunea nulităţii absolute, în decizie (decizia de aplicare a sancţiunii disciplinare
- V.V.) se cuprind în mod obligatoriu: (...)", după care se enumeră menţiunile pe care
trebuie să le cuprindă decizia de sancţionare4. Actul juridic prin care se aplică
sancţiunea disciplinară, care poartă denumirea generică de decizie, poate fi un act de
drept al muncii, dar poate fi şi un act administrativ. De exemplu, în cadrul autorităţilor
şi instituţiilor publice, conducătorul acestora este cel care aplică sancţiunea, după pro
cedura prevăzută de lege, atât pentru funcţionarii publici, cât şi pentru personalul
contractual. Acest act, care poartă denumirea de decizie, potrivit Codului muncii sau
poate avea altă denumire (de exemplu: ordin, dispoziţie) este ca natură juridică un act
administrativ individual care produce efecte juridice în planul dreptului muncii. în
cazul în care acest act administrativ de sancţionare nu cuprinde menţiunile prevăzute de
art. 252 alin. (2) din Codul muncii, el va fî lovit de nulitate absolută, chiar dacă res
pectivele menţiuni pot fi considerate a reprezenta condiţii de formă.
Din punctul de vedere al efectelor juridice, nulitatea actului administrativ diferă
de cea a actului civil5, după cum urmează:
- indiferent de condiţiile care au fost încălcate, organul competent va putea să
dispună anularea actului;
1 Publicată în M. Of nr. 410 din 25 iulie 2001. aprobată cu modificări şi completări prin Legea
nr. 180/2002. publicată în M. Of. nr. 268 din 22 aprilie 2002.
2 M.A. Hoţea, Regimul juridic al contravenţiilor Comentarii şi explicaţii, ediţia 3. Ed. C.H. Beck.
Bucureşti. 2008. pp. 282-283.
3 Aprobat prin Legea nr. 53/2003, republicat în M. Of. nr 345 din 18 mai 2011 (cu modificările şi com
pletările ulterioare).
4 Este vorba despre a) desenerea faptei care constituie abatere disciplinară; b) precizarea prevederilor
din statutul de personal, regulamentul intern, contractul colectiv aplicabil care au fost care au încălcate de
salariat; c) motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de salanat în timpul cercetării discipli
nare prealabile sau motivele pentru care, in condiţiile prevăzute de art 251 alin (3). nu a fost efectuată
cercetarea d) temeiul de drept în baza cămia sancţiunea disciplinară se aplică. termenul in care sancţiunea
poate fi contestată, f) instanţa competentă la care sancţiunea poate fi contestată"
51. lovânaş. op. cit., p 63
104 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
- dacă în dreptul civil nulităţile relative pot fi confirmate de cel lezat, iar nulităţile
absolute nu pot fi confirmate, în dreptul administrativ pot fi confirmate ambele
categorii de nulităţi, nu numai nulităţile relative.
în dreptul civil se mai recunosc şi nulităţi exprese şi nulităţi tacite, în funcţie de
modul în care este exprimată nulitatea, precum şi nulitatea de fond şi de formă, în
raport de felul condiţiei de validitate încălcate1. Cât priveşte dreptul penal, în această
ramură de drept se discută despre nulităţi virtuale şi nulităţi exprese. Nulităţile
virtuale sunt acelea care rezultă din reglementarea generală privind respectarea legii
în desfăşurarea procesului penar, iar nulităţile exprese sunt cele care intervin atunci
când „în lege se arată expres că sunt prevăzute sub sancţiunea nulităţiiDistincţia
între cele două tipuri de nulităţi a fost preluată şi de unii autori de drept administrativ3.
1 Art 18, intitulat Soluţiile pe care le poate da instanţa, prevede că (1) Instanţa, soluţionând cererea la
care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau in parte, actul administrativ, să oblige
autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt insens sau să efectueze o anumită
operaţiune administrativă. (2) Instanţa este competentă să se pronunţe, in afara situaţiilor prevăzute la art 1
alin. (6). şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii
(3) în cazul soluţionării cereni. instanţa va hotărî şi asupra despâgubinlor pentru daunele materiale şi morale
cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (4) Atunci când obiectul acţiunii in contencios administrativ
îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt. instanţa poate: a) dispune anularea
acestuia, în tot sau in parte, b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este indn-
tuit, c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii; d) suplini consimţământul unei părţi, când
interesul public o cere; e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale (5) Soluţiile
prevăzute la alin. (1) şi alin. (4) lit. b) şi c) pot fi stabilite sub sancţiunea unei penalităţi aplicabile părţii
obligate, pentru fiecare zi de întârziere (6) în toate situaţiile, instanţa poate stabili, prin dispozitiv, la cererea
părţii interesate, un termen de executare, precum şi amenda prevăzută la ari 24 alin (2).
2 Codul de procedura penală a fost aprobat prin Legea nr 135/2010, publicată în M. Of. nr. 486 din
15 iulie 2010. A fost pus în aplicare, cu modificări şi completări prin Legea nr. 255/2013, publicată în M. Of.
nr. 515 din 14 august 2013 şi modificat prin O.U.G. nr. 3/2014 pentru luarea unor măsuri de implementare,
necesare aplicăm Legii nr 135/2010 privind Codul de procedură penală şi pentru implementarea altor acte
normative, publicată în M. Of. nr. 98 din 7 februarie 2014.
31. Neagu, M. Damaschin, Tratat de procedură penală Partea generală, op cit, p. 719
41. lovănaş, op. cit, p. 65.
5 R. lonescu, op. cit, p. 283
106 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
Inexistenţa unui act administrativ intervine în situaţia în care acesta „nu prezintă
nici măcar umbra unei aparenţe de legalitate, el apărând în mod manifest ca ilegal"3.
Instituţia inexistenţei actului administrativ a fost fundamentată în perioada
interbelică, în care întâlnim o veritabilă „teorie" a inexistenţei actului administrativ4.
Ideea de inexistenţă şi premisele apariţiei teoriei actelor inexistente, trebuie căutate în
dreptul roman. Termenul nullus, nulla, nullum înseamnă, în accepţiunea sa primară,
inexistent5. Inexistenţa intervine în cazurile în care încălcarea condiţiilor de valabilitate
este atât de gravă, încât nu se pot aplica principiile sancţionării efectelor actului admi
nistrativ, urmând a i se aplica sancţiunea inexistenţei6. Sunt, astfel, inexistente actele
administrative care nu au fost emise sau adoptate de organele competente, din punct
de vedere al competenţei materiale şi teritoriale (de exemplu: primarul sau consiliul
local al unei localităţi reglementează conduita cetăţenilor din altă localitate). încălcarea
1 Textul face referire şi la caracterul irevocabil al acestor hotărâri. în contextul în care, potrivit preve-
denlor noului Cod de procedură civilă s-a renunţat la caracterul irevocabil al hotărârilor judecătoreşti, ne-am
îngăduit să .decupăm’ din conţinutul textului referirea la acest caracter
2 A. Iorgovan. Tratat. op cit. voi. II. ed. a IV-a. p. 82 Este. de altfel, aplicarea principiului de drept quod
nullum est, nullum producit efectum.
3 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op cit., voi. II, ediţia 4, p. 94
4 P Negulescu, op. cit., p. 430 şi urm.
5 I. Dogaru (coord.) Drept civil. Idei producătoare de efecte juridice, Ed. AII Beck. Bucureşti. 2002,
p. 356.
6 A. Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Silvy, Bucureşti, 1996, p. 169.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 107
legii în atare situaţie este atât de evidentă, încât nu mai este necesară invocarea nele-
galităţii actului şi pronunţarea nulităţii lor1. Pot exista două posibile situaţii: una în care
regulile de competenţă nu sunt cu suficientă claritate stabilite între două organe ale
administraţiei publice, caz în care invocarea cu succes a inexistenţei actului
emis/adoptat astfel este dificil de realizat; cea de-a doua, în care „legiuitorul stabileşte
prin dispozifii legale imperative competenţa unui anumit organ administrativ pentru
adoptarea/emiterea unui act administrativ, iar actul administrativ este adoptat/emis de
către un alt organ administrativ decât cel stabilit de lege"2, situaţie în care, evident,
inexistenţa poate fi invocată cu succes.
Fundamente constituţionale actuale ale inexistenţei actului administrativ
Avem în vedere două dispoziţii constituţionale exprese care transformă această
instituţie într-una de rang constituţional.
Este vorba de art. 100 care reglementează actele Preşedintelui, respectiv decre
tele, a căror publicare obligatorie în Monitorul Oficial o impune textul constituţional
respectiv, în cazul nepublicării intervenind sancţiunea inexistenţei actului.
Art. 108 prevede acelaşi caracter obligatoriu al publicării în Monitorul Oficial al
actelor Guvernului, în caz contrar intervenind inexistenţa actelor.
Legea fundamentală admite o excepţie în cazul hotărârilor cu caracter militar,
care, din raţiuni lesne de înţeles, se comunică numai instituţiilor interesate. Constatăm
că excepţia priveşte numai hotărârile Guvernului, care sunt acte subsecvente legii, nu
şi ordonanţele Guvernului, simple sau de urgenţă, care aparţin legislaţiei primare, care
întotdeauna sunt supuse regulii publicităţii.
Regimul juridic al inexistenţei actului administrativ
Inexistenţa este o sancţiune specifică a actului administrativ, care intervine atunci
când viciile de legalitate care afectează actul sunt atât de grave, de fundamentale,
încât conştientizarea lor nu este o problemă pentru nici un subiect de drept. Cum
afirmă plastic profesorul Tudor Drăganu3, orice subiect de drept, chiar şi unul cu inteli
genţă medie, va realiza ilegalitatea flagrantă a actului. în acelaşi spirit, într-o altă
lucrare, marele dascăl al dreptului public românesc afirma că actele inexistente
prezintă carenţe de legalitate atât de evidente, încât nu le poate fi atribuit, pentru
niciun moment şi, adăugăm noi, de nimeni, caracterul de acte juridice obligatorii4.
Inexistenţa reprezintă, în opinia unui autor, o sancţiune cu caracter excepţional,
care înlătură prezumţia de legalitate, ea putând fi juridică sau materială, oricine
putând-o semnala5.
Valorificând tezele de referinţă ale doctrinei6, desprindem următoarele dimensiuni
ale regimului juridic al actelor inexistente:
a) actele inexistente nu se mai bucură de prezumţia de legalitate a actului
administrativ;
1 E. Demciuc, Nulitatea contractului administrativ, articol apărut în lucrarea Implicaţiile Tratatului instituind
o Constituţie pentru Europa asupra dreptului public şi a serviciilor publice. Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi
administrative. Caietul ştiinţific nr. 8/2006, Ed. Burg, Sibiu, 2006, p. 416
2 O. Puie, Competenţa autorităţilor publice in domeniul anulăm actelor administrative, în revista Dreptul
nr. 8/2009. p. 124.
3 T. Drăganu. Nulitatea actelor administrative individuale, op cit., p. 64
4 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., 1959, p. 152.
51. Nedelcu. Actele administrative atipice. în lucrarea Descentralizarea Prezent şi perspective în con
textul transformărilor din administraţia publică românească, Caietul Ştiinţific nr. 11/2009. p. 13.
6 A Iorgovan. Tratat, op. cit., voi II. ed. a IV-a. pp. 78-79; I. lovânaş. op cit. pp. 65-66.
108 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
b) subiectele de drept destinatare ale actului sau care cad sub incidenţa lui au
dreptul de a se prevala de inexistenţa actului şi deci de a refuza îndeplinirea obliga
ţiilor care rezultă din act.
Reunind cele două elemente de regim juridic, unii autori le exprimă sub forma
tezei că în cazul actelor inexistente nu mai operează prezumţia de legalitate şi nimeni
nu poate fi ţinut să se supună prescripţiilor exprimate în astfel de acte1 Neoperând
prezumţia de legalitate, actul nu mai poate fi pus în executare, caracteristică prin care
se deosebesc actele inexistente de actele lovite de nulitate, în cazul cărora prezumţia
subzistă, iar actul continuă să producă efecte juridice până la data constatării sau
declarării nulităţii lor2.
c) acestui drept îi corespunde, în mod corelativ, obligaţia celorlalte subiecte de
drept, a autorităţilor publice în mod prioritar, de a lua act de inexistenţa intervenită,
ceea ce înseamnă că ele nu vor proceda, în baza actului, la executarea din oficiu şi la
impunerea deci a forţei de constrângere a statului, pentru că actul nu mai este
prezumat a fi legal şi deci el nu mai constituie titlu executoriu, nu se mai bucură de
principiul executio ex officio.
d) în actualul sistem constituţional, instituţia inexistenţei a devenit de rang
constituţional.
Acestor elemente de regim juridic, doctrina franceză îl adaugă şi pe acela că actul
inexistent poate fi retras (revocat) în orice moment de către administraţie, în timp ce
actul care este doar nul nu poate fi retras decât în interioml termenului de recurs?. în
egală măsură, actul inexistent poate fi deferit judecătorului administrativ, fără condiţia
unui termen, aşa cum se întâmplă în cazul actelor nelegale. în dreptul francez este
recunoscută, pe lângă excepţia de nelegalitate, posibilitatea invocării excepţiei de
inexistenţă a actului administrativ4. Precizăm că şi în dreptul românesc s-a propus
introducerea acestei excepţii5.
La această ultimă parte, vom avea în vedere cu prioritate actele de stare civilă.
Actele de stare civilă reprezintă acea categorie de acte care au o natură juridică
complexă, de drept civil şi de drept administrativ, prin intermediul cărora autorităţile
publice învestite cu atribuţii de stare civilă transpun în conţinutul lor elementele com
ponente ale stării civile a persoanei.
Am menţionat, în conţinutul definiţiei, natura complexă a acestor acte, faptul că
ele aparţin, în egală măsură, atât dreptului civil, cât şi dreptului administrativ.
In ceea ce priveşte dimensiunea actului de stare civilă din perspectiva dreptului
administrativ, ea are următoarea semnificaţie:
a) reprezintă înscrisul autentic doveditor al actului de stare civilă întocmit în
registrul de stare civilă;
b) reprezintă un mijloc de evidenţă a populaţiei, din punctul de vedere al numă
rului şi al structurii sale;
1 Publicată în M. Of. nr. 282 din 11 noiembrie 1996 şi republicată, în urma modificărilor succesive, in
M. Of. nr. 339 din 18 mai 2012.
7 Este vorba despre Hotărârile fostului Consiliu de Miniştn nr 1090/1960 şi 2290/1969, privind apro
barea metodelor de evidenţă a registrelor de stare civilă şi respectiv sancţionarea contravenţiilor la regimul
actelor de stare civilă
3 In această a doua situaţie, eliberarea unui nou certificat este determinată de intervenţia unor cauze
de natură juridica, acestea atrăgând anularea vechiului certificat şi emiterea unuia nou care corespunde
stării civile, astfel cum a fost ea modificată după procedura instituită de lege. înţelegem că noul certificat de
stare civilă va avea un alt conţinut decât vechiul certificat pe care îl înlocuieşte. In prima situaţie, deci în
cazul duplicatului, eliberarea unui nou certificat este determinată de un fapt material, iar duplicatul va avea
acelaşi conţinut cu certificatul pe care îl înlocuieşte