I. Suport de Curs

1 .....
L__
Prof. univ. dr. Verginia vedinaş
Membru asociat al Academiei Oamenilor de Ştiinţă din România
Tratat teoretic
ŞI PRACTIC
DE
DREPT ADMINISTRATIV
VOLUMUL II
Universul Juridic
Bucureşti
-2018-
Capitolul 1
ACTIVITATEA AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI
PUBLICE
Secţiunea I
Noţiuni generale
§1. Introducere
Noţiunea de administraţie publică, din punct de vedere formal-organic şi

materiai-funcţional, a fost analizată în primul volum al prezentului tratat. Am putut
identifica, în acel context, faptul că administraţia publică reprezintă, conform con
cepţiei consacrată în doctrina de drept public, o componentă a puterii executive, fără a
îngloba, în accepţiunea sa, întreaga putere executivă. O asemenea aserţiune trebuie
raportată la litera şi spiritul actualei Legi fundamentale a României, care conferă
o semnificaţie generoasă noţiunii de administraţie publică, atunci când, prin art. 111
alin. (1) înglobează Guvernul în administrâpa^publică^şuLcalifică, explicit, am putea
spune, prin formularea textului1, 6a organ al administraţiei publice£
Dintr-o asemenea perspectivă, după ce am determinat sfera administraţiei
publice, am analizat statutul tuturor autorităţilor administraţiei publice identificate la
nivel central şi local. Am avut în vedere pe cei doi şefi ai executivului, Preşedintele şi
Guvernul, administraţia centrală de specialitate şi administraţia publică locală, inclusiv
prefectul, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu.
Statutul unui organ administrativ, al unui organ public, în general, implică şi
actele sale, care, ca regulă, sunt una dintre formele prin care respectivul organ îşi
concretizează activitatea. Astfel se face că s-a impus analiza actelor juridice emise -
adoptate de toate autorităţile administraţiei publice centrale şi locale al căror statut
juridic l-am cercetat, care, ca regulă, sunt acte administrative, fără a se exclude însă
emiterea, adoptarea şi încheierea unor acte juridice de drept comun, cu caracter
unilateral ori bi sau multilateral. Se poate considera, dintr-o asemenea perspectivă a
succesiunii tematicilor, că, într-un fel, spre a ne exprima eufemistic, „am pus căruţa
înaintea calului (sau boului)", fără a avea, întru totul dreptate. O succesiune perfectă şi
impecabil logică este greu de identificat, astfel încât am cercetat, în primul volum,
„specia", sau „diferenţa specifică", spre a ne exprima în termenii logicii formale, pentru
ca, în cel de-al doilea volum să cercetăm genul, respectiv actul administrativ, ca mo
dalitate principală, sub aspectul forţei sale juridice, prin care autorităţile administrative
îşi concretizează activitatea. Abordările particulare ale fiecărei categorii de acte admi
nistrative cercetate deja ne vor permite să analizăm şi să înţelegem elementele de
conţinut, generale, ale regimului juridic al actului administrativ, ca specie de act juridic
Avem in vedere referirea din text la .Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice (...)'
ceea ce atrage calificarea Guvernului însuşi ca un organ administrativ.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice 15
şi ca formă de concretizare a activităţii administraţiei publice cu cea mai mare inci

denţă, prin forţa sa juridică şi efectele pe care le produce. Pentru exemplificare, în
analiza actelor administraţiei publice locale am avut în vedere, în mod constant, faptul
că hotărârile şi dispoziţiile cu caracter individual produc efecte juridice de la data
comunicării, iar cele cu caracter normativ de la data publicării, cu excepţia cazului în
care legea sau actul însuşi prevăd o altă dată ulterioară, anticipând, astfel, discuţiile
asupra momentului de la care actul administrativ produce efecte juridice.
în concluzie, terenul a fost pregătit, astfel încât, raportându-ne la el şi valori-
ficându-l, urmează să analizăm regimul juridic al actului administrativ, identificând
elementele definitorii ale acestuia, sfera şi categoriile de acte administrative, condiţiile
de validitate, forţa juridică şi efectele juridice, precum şi anumite dimensiuni care se
regăsesc şi la alte categorii de acte juridice (anularea, suspendarea, inexistenţa), dar
prezintă particularităţi în cazul actelor administrative, iar altele sunt specifice actelor
administrative, cum ar fi revocarea, care constituie un principiu al actelor adminis
trative, de la care există însă şi unele excepţii, aplicabile doar actelor cu caracter
individual.
§2. Concepte
în acord cu cele exprimate în doctrina franceză, susţinem, dintru început, faptul

că „activitatea administraţiei, ca orice activitate umană, poate îmbrăca două forme:
aceea a deciziei şi aceea a operaţiunii"', respectiv a actelor juridice şi a faptelor şi
operaţiunilor.
în perioada interbelică, autorii au denumit partea dedicată acestei materii ca
jmijloacele juridice prin care puterea executivă lucrează asupra administraţiei: Actele
puterii executive" (subl. ns.)2.
în doctrina actuală, după ce se realizează o „teorie generală a organizării admi
nistraţiei publice", regăsim o „teorie generală a activităţii administraţiei publice”3, după
care, în capitole succesive, se analizează noţiunea de act administrativ, regimul juridic
al acestuia şi contractul administrativ. Fără a o denumi o teorie generală, într-o altă
lucrare de referinţă regăsim cercetată, într-o prelegere de debut, activitatea autori
tăţilor administraţiei publice, pentru ca, în celelalte şase prelegeri consacrate acestei
instituţii, să fie analizate elementele definitorii ale actului administrativ, regimul lor
juridic şi în final, contractul administrativ4.
O concepţie relativ similară este reflectată şi într-o altă lucrare din literatura
contemporană, aparţinând, de această dată, unei valoroase reprezentante a Şcolii de
la Cluj, problemele abordate pornind de la identificarea formelor de activitate ale
administraţiei publice, continuând cu actul administrativ, cu regimul său juridic şi, în
final, contractul administrativ5.
Un alt reprezentant al aceleiaşi valoroase Şcoli, de astă dată dintr-o generaţie
mai „tânără", în sensul nu numai propriu al cuvântului, deşi denumeşte un întreg
1 J. Waline. Droit administratif, 26‘*"* 6d„ Dalloz, Paris. 2016, p. 427.

2 P. Negulescu. Tratat de drept administrativ, ed. a ll-a. voi. I. Bucureşti. 1934, p. 288
3 A Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. II. ed. 4. Ed. AII Beck. Bucureşti, 2005, pp. 3-20.
4 D Apostol Tofan. Drept administrativ, voi. II. ed. 4. Ed C.H. Beck. Bucureşti, 2017. pp. 1-110.
5 R N Petrescu. Drept administrativ, Ed. Hamangiu. Bucureşti. 2009. partea a IV-a, pp. 291-391
16 Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
volum „Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel", ne atenţionează, totuşi, în
„<avant-propos", că ) cele ce urmează nu reprezintă un alt drept administrativ, cum
ar putea sugera subtitlul prezentului volum, ci Dreptul administrativ văzut altfel". După
care, încercând să clarifice lucrurile, deşi unii „cârcotaşi" ar putea spune că mai mult le
încurcă, autorul precizează că „(...) nimeni nu îşi poate aroga meritul de a fi autorul
Dreptului administrativ; (...) o veritabilă teorie a dreptului administrativ zace ascunsă în
Junsprudenţă şi aşteaptă să fie descopehtă Fără a fi, nici pe departe, maliţioşi
în apreciere şi exprimând toată preţuirea noastră pentru mai tânărul nostru coleg,
găsim interesantă şi inedită abordarea, deşi, ne trebuie o concentrare specială, în timp
şi-n spaţiu pentru a înţelege ce se vrea să se spună prin teoria aceea a dreptului
administrativ, singura veritabilă, care zace ascunsă în jurisprudenţă şi aşteaptă să fie
descoperită. Să înţelegem că până în prezent nu avem o teorie a dreptului admi
nistrativ? Că doctrina de peste un veac şi jumătate nu reprezintă nimic în raport cu
acea veritabilă teorie care zace ascunsă în jurisprudenţă? Sunt doar nişte întrebări, în
mare, retorice, pe care ni le punem, dorindu-i, evident, temerarului nostru coleg să
descopere, domnia sa, ceea ce nu s-a descoperit încă pentru că zace ascuns în
jurisprudenţă.
în ceea ce ne priveşte, avem alte paliere de abordare şi precizăm, încă de la
început, că, în opinia noastră, Şcoala românească de drept public are o bogăţie de
conţinut care o poate releva ca un veritabil reper, inclusiv din perspectiva teoriei
activităţii administraţiei publice şi a actului administrativ, în particular, la care nu vom
înceta să ne raportăm, cu reverenţa pe care şi-o datorează, credem noi, cei ce tru
desc pe acelaşi „ogor”, cel al cercetării dreptului. Inclusiv lucrarea la care ne-am
raportat anterior şi pe care o apreciem, reprezintă un argument care susţine zicerile
noastre.
In viziunea unui reprezentant al Şcolii de drept public de la Timişoara2, tematica
analizată include actele administraţiei publice şi controlul acestora, autorul identificând
două categorii de acte, respectiv actele administrative de autoritate şi actele admi
nistrative de gestiune. Fără ca vreuna dintre cele două sintagme să aibă, în sistemul
legal prezent, o consacrare legislativă, utilizarea lor îi permite autorului să distingă
între „manifestările unilaterale de voinţă ale autorităţilor administraţiei publice făcute în
scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice" şi „acele acte juridice pe
care autorităţile administraţiei publice le încheie cu diverse persoane fizice sau
juridice, prin acordul de voinţă al părţilor; în regim de drept public sau de drept privat,
pentru administrarea domeniului public şi privat şi organizarea de servicii publice în
vederea satisfacerii unor interese generale
Din analiza opiniilor exprimate, rezultă că literatura de specialitate, cu diferenţieri
terminologice şi/sau semantice identifică, după regimul juridic aplicabil, două mari
categorii de forme concrete de activitate a organelor administraţiei publice, respectiv:
forme cărora li se aplică un regim administrativ de putere (exclusiv sau alături de
alt regim juridic) şi forme cărora nu li se aplică un regim administrativ de putere4.
Hamangiu Vo/ '' Actul administrativ 0) Repere pentru o teorie altfel, Ed.
3 a Zr-*!escu- ^rept administrativ, ed. 4, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010, pp. 187-226.
A. Trailescu, Drept administrativ, op cit., ed 4, pp. 191 şi 217.
Iorgovan. Tratat de drept administrativ, op. cit., voi. II, ed. 4, p. 8.
§3. Forme de activitate
în ceea ce ne priveşte, raliindu-ne concepţiei evocată anterior a profesorului

Jean Waline, considejâm că activitatea administraţiei, ca orice tip de activitate umană,
se poate exprima prinlacte juridice. în sensul de manifestări de voinţă juridică având
caracter unilateral sau bi sau multilateral, care aduc/e-modificare în realitatea juridică
existentă, produc efecte juridice de sine stătătoare^şfbrin fapte concrete, materiale,
lucrative sau administrative şi operaţiuni de diferite tipuri, administrative sau nonadmi-
nistrative, care, fără a aduce ele însele o anumită modificare în ordinea juridică exis
tentă, pregătesc, înlesnesc sau mijlocesc astfel de modificări. în Codul administrativ
adoptat de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, în şedinţa din 9
iulie 2018, regăsim definită, în art. 5 lit. ee), noţiunea de fapt administrativ, prin care se
evocă acţiunea autorităţilor sau instituţiiloradministraţiei publice, împrejurarea sau
evenimentul care produce efecte juridice în temeiul legii sau al actului administrativ şi
care se constată prin operaţiuni administrative. Este pozitiv faptul că se consacră o
asemenea definiţie, chiar dacă ea ţine mai mult de dreptul administrativ procesual,
decât cel substanţial. Ar fi fost necesară, credem noi, menţionarea şi a inacţiunii ca
modalitate de concretizare a faptului administrativ, cum este situaţia Tăcerii
administrative, care semnifică, după cum prevede şi Legea nr. 554/2004 în art. 2
lit. h) faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea
cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.
Prin conţinutul activităţii sale, prin efectele şi prin destinatarii acestei activităţi,
administraţia publică reprezintă o specie a vieţii publice sau, cum se exprimă un
venerabil autor, a spaţiului public, înţeles ca „o entitate cu o identitate în acelaşi timp
concretă, mobilă, fluctuantă, imaginară şi subiectivă, de unde greutatea (imposibili
tatea) stabilirii unei definiţii cu caracter general şi definitiv". Dacă este dificil de definit,
spaţiul public poate şi trebuie însă analizat, identificate părţile sale, autorul consi
derând că „El prezintă două componente: o componentă materială, fizică, ce se confi
gurează subiectiv, în funcţie de modul cum este perceput, de reprezentarea diferită,
subiectivă pe care i-o atribuie diferitele categorii de specialişti (urbanişti, arhitecţi,
sociologi, economişti, jurişti etc.) şi o componentă cultural-spihtuală, ca mod de perce
pere de către lumea ideilor, a celor care trăiesc din/în cultură şi spiritualitate"'.
Configurarea celor două componente implică, în mod esenţial, acţiunea admi
nistraţiei.
§4. Actele juridice ale administraţiei
Una dintre formele acestei acţiuni o reprezintă emiterea/adoptarea/încheierea unor

acte juridice, care pot fi de două categorii:
a) acte specifice administraţiei, prin care se obiectivează esenţa acesteia,
specificitatea ei, din punct de vedere al obiectivului, mijloacelor şi regimului şi acestea
sunt actele administrative sau contractele administrative;
1 V. Slănescu, Spaţiul public Gestionare şi comunicare. Ed Universul Juridic. Bucureşti, 2012,

pp. 41-42.
b) acte prin care administraţia se comportă ca orice subiect de drept, în

relaţie cu alte subiecte de drept, şi acestea reprezintă actele juridice supuse drep-
tuluicomun, contracte civile, acte emise în regim de drept comun.
Constatăm că, actele administrative sunt actele prin care administraţia se
manifestă ca purtătoare a autorităţii publice.
în doctrina franceză, actele administrative sunt definite ca fiind „facultatea de
care dispune administraţia de a edicta reguli ori de a lua dispoziţii individuale fără a
avea consimţământul indivizilor vizaţi de acestea. El este, deci, un atribut al puterii
publice"1.
Distincţia dintre actele administrative şi actele de drept privat ale administraţiei
este fundamentată şi în doctrina franceză. Aceasta atrage atenţia asupra faptului că
„actele administraţiei, şi, în mod special, deciziile şi contractele, nu sunt toate şi în
mod necesar (...) măsuri supuse unui regim de drept public şi, relevant în cazul con
testăm, jurisdicţiei administrative. Unele dintre ele sunt acte de drept privat, supuse
dreptului civil sau comercial (sau dreptului muncii) şi, deci, contenciosul lor aparţine
tribunalelor judiciare,q. Anticipând informaţii pe care le vom dezvolta în partea consa
crată contenciosului administrativ, precizăm că în sistemul francez există o jurisdicţie
administrativă (tribunale administrative), care soluţionează litigiile dintre administraţie
şi cei administraţi, distinctă de jurisdicţia judiciară, de drept comun.
Actele de putere publică, la fel ca şi cele realizate în regim de drept comun, se
clasifică la rândul lor, în funcţie de modul de exprimare a voinţei autorităţii adminis
traţiei publice emitente, astfel încât vom identifica două mari categorii de acte:
1) acte unilaterale, care includ atât actele administrative, cât şi unele acte de
drept comun (în sensul larg al termenului), primele realizând puterea publică,
celelalte nu.
Actele unilaterale sunt „opera unei singure voinţe, fie individuală, fie colectivă
(deliberarea unei adunări)", spre deosebire de „actele bi sau plurilaterale care se
formează prin întâlnirea a două sau mai multe voinţe: tipul este contractul
în ceea ce priveşte deosebirea dintre actele unilaterale de putere publică şi cele
emise în regim de drept comun, după cum se apreciază în literatura de specialitate,
aceasta nu este întotdeauna uşor de făcut4. Pentru a exemplifica, autorul invocă o
hotărâre de consiliu local prin care se acceptă o donaţie. Aceasta, din punct de vedere
organic, este un act de putere, căci se supune aceloraşi reguli cu privire la adoptarea
sa (cele privind cvorumul şi majoritatea cerute de lege pentru adoptare, semnătura de
legalitate a secretarului unităţii administrativ-teritoriale etc.). însă, din punct de vedere
material, criteriul pe care autorul îl consideră determinant pentru calificarea lui, o
asemenea hotărâre este un act unilateral emis în regim de drept comun. Se
consideră că „distincţia despre care vorbim se va face întotdeauna mai uşor în cazuri
ambigue, dacă organului emitent îi substituim, imaginar, un particular’*. în opinia
’ M Gros. Droit administratif L'angle jurisprudentiel. 5*"e edition, L’Harmattan. Paris. 2014. p 19.
R. Chapus. Droit administratif gtneral, Tome 1. 15-^'ădition, Montchrestien, 2015, p. 533.
J. Waline. Droit administratif, op. cit., 26'**ne. 2016, p 428.
4 O Podaru. Drept administrativ Voi I Actul administrativ (I) Repere pentru o teone altfel, op cit.
p. 10. nota de subsol 2.
5 Autorul citat adaugă faptul că .dacă şi acesta ar putea, pus în poziţia administraţiei .să emită' actul în
cauză, fără îndoiala că administraţia se comportă ca un simplu particular, căci nu a avut nevoie, pentru
tnMr?iafUwU,'de.P^lerea publlCă pe care le9ea '-a Pus-o la dispoziţie" (O. Podaru, Drept administrativ.
Voi. I. Actul adm,n,strat,v (,). Repere pentru o teorie altfel, op. cit. p. 10. nota de subsol 2).
I
noastră, lucrurile nu sunt tocmai simple, raportându-ne la exemplul care s-a dat.
Credem că trebuie să se facă distincţia după cum bunul a cărui donaţie urmează a fi
acceptată urmează să facă parte din domeniul privat sau din cel public al unităţii
administrativ-teritoriale. în cazul în care bunul urmează să facă parte din domeniul
public al unităţii administrativ-teritoriale, apreciem că este vorba despre un act unila
teral adoptat în regim de putere publică;
2) acte bi sau multilaterale, care includ: contractele administrative şi con
tractele civile pe care le realizează administraţia şi care nasc pentru ea drepturi şi
obligaţii la fel ca pentru orice subiect de drept. Acestea sunt supuse dreptului comun.
în doctrina franceză se atrage atenţia asupra faptului că „un act poate fi foarte bine
unilateral, chiar dacă are doi (sau mai mulţi) autori. Este foarte simplu şi este cazul
actelor interministeriale, luate de mai mulţi miniştri referitoare la probleme faţă de care ei
sunt în mod egal competenţi"'. Este vorba despre actele evocate în doctrina română ca
acte administrative emise cu participarea mai multor persoane juridice, problemă asupra
căreia vom reveni cu ocazia analizei trăsăturilor actului administrativ.
Actele juridice ale administraţiei publice reprezintă manifestările de voinţă ale
acesteia, săvârşite în scopul de a aduce o schimbare în ordinea juridică existentă
până în momentul acelei manifestări.
însă, realitatea existentă, cea juridică în primul rând, realitatea socială, politică,
pot fi modificate şi fără intervenţia unor acte juridice.
în acelaşi timp, administraţia poate, în acest mod, să presteze o activitate care nu
ţine de specificul muncii sale (exemplu: o activitate economică).
§5. Faptele şi operaţiunile administraţiei
Administraţia nu îşi concretizează însă activitatea doar prin acte juridice, ci şi prin
fapte materiale, unele dintre acestea având caracter juridic sau caracter politic,
după caz, precum şi prin operaţiuni cu caracter tehnic, material sau administrativ.
Pot fi fapte cu caracter juridic anumite abateri săvârşite de consilierii locali sau
judeţeni, care atrag răspunderea lor disciplinară sau alte forme de răspundere juridică,
în schimb, au caracter politic diferite alte fapte şi operaţiuni săvârşite de aceştia cum
ar fi diferite declaraţii politice ale Preşedintelui, membrilor Guvernului sau membrilor
autorităţilor administraţiei publice locale, mesajele pe care Preşedintele le adresează
Parlamentului, consultările politice pe care acesta le derulează pentru desemnarea
candidatului la funcţia de Prim-ministru, aspecte analizate în primul volum al
prezentului tratat.
Faptele materiale reprezintă concretizări ale activităţii organelor administrative şi
personalului lor, acţiuni sau inacţiuni, licite sau ilicite ale acestora, care produc diferite
tipuri de consecinţe, inclusiv efecte juridice, în temeiul legii, fără ca prin intermediul lor
să se fi urmărit producerea unor asemenea efecte.
Operaţiunile administrative, tehnice sau materiale, reprezintă acţiunile între
prinse de administraţia publică şi de personalul acesteia, prin intermediul cărora se
pregăteşte elaborarea actelor juridice ale acesteia, se adoptă, încheie sau emit, se
aduc la cunoştinţa celor care cad sub incidenţa lor, se pun în executare sau se
asigură respectarea lor sau, după caz, se pregătesc, desfăşoară şi finalizează diferite
1 R. Chapus, Droil administrat/f gâneral, op. cit. tome 1, 2015, p. 492.

alte acţiuni care intră în competenţa administraţiei (procese electorale, referendumuri,

intervenţii în situaţii speciale etc). Codul administrativ defineşte în art. 5 lit. oo) opera
ţiunea administrativă ca reprezentând un fapt material, de regulă sub formă de înscris,
realizat de o autoritate sau instituţie a administraţiei publice, care nu produce efecte
juridice prin el însuşi şi intervine de regulă în procesul de emitere şi executare a
actelor administrative.
Faptele administraţiei publice şi operaţiunile materiale, tehnice sau admi
nistrative ale acesteia pot fi clasificate în funcţie de mai multe criterii:
1) După regimul juridic în care se realizează, întâlnim:
a) fapte şi operaţiuni de putere (operaţiunile tehnico-administrative, cum ar fi, spre
exemplu, elaborarea proiectelor de acte normative, actele pregătitoare ale şedinţelor
de Guvern, de consilii locale sau judeţene, diferite anchete sociale, exercitarea unor
forme de control şi cele prin care se realizează servicii publice de către agenţi publici);
b) fapte şi operaţiuni care nu se realizează într-un regim juridic de putere (în
general cele productive);
2) După consecinţele pe care le produc, putem distinge:
a) fapte, operaţiuni producătoare de efecte juridice. După cum se exprimă un
autor, acestea, „deşi nu sunt făcute în scopul de a produce efecte juridice, produc ase
menea efecte în temeiul legii"1 şi pot fi date, ca exemplu, categoriile de abateri care
atrag intervenţia unei forme de răspundere specifică dreptului administrativ;
b) producătoare de efecte de altă natură, care au şi o relevanţă juridică. Poate fi
vorba, spre exemplu, despre avize, circulare de tot felul, adrese de comunicare a unor
acte administrative sau de convocare la anumite forme de activitate a administraţiei2.
Suntem de părere că, în ciuda faptului că „aceste operaţiuni nu constituie ele
mente ale voinţei juridice, ale dreptului, ele prezintă totuşi un interes juridic".
3) După scopul lor, putem distinge:
a) fapte şi operaţiuni prin care se realizează în mod direct misiunile administraţiei
publice, şi acestea sunt, în general, cele de prestare a serviciilor publice, de realizare
a unor lucrări publice sau cele legate de emiterea sau punerea în executare a unor
acte administrative sau a altor acte juridice;
b) fapte şi operaţiuni prin care se mijloceşte realizarea obiectivelor administraţiei
publice, care au semnificaţia unor „operaţiuni de birou" sau de „administraţie internă",
operaţiunile tehnico-administrative şi actele cu caracter politic3.
c) fapte materiale de producţie, care sunt prestate de toate categoriile de organe
administrative.
Trebuie menţionat faptul că, din punct de vedere al ponderii, faptele materiale şi
operaţiunile materiale, tehnice şi administrative reprezintă o parte considerabilă din
activitatea administraţiei. Administraţia înseamnă mai mult fapte şi operaţiuni şi mai
puţin acte juridice.
4) în funcţie de spaţiul naţional sau supranaţional în care se exercită, identificăm:
a) fapte şi operaţiuni realizate pe teritoriul naţional, care ocupă cea mai mare
pondere în ansamblul acestei forme de activitate a administraţiei publice;
1 °- Podaru< Drept administrativ, Voi. I. Actul administrativ (I) Repere pentru o teorie altfel, op. cit..
P- 5.
arimini*wnf,lderăm jfî n,U se ^0ate afirma în mod cate9°ric că există fapte materiale, operaţiuni ale
H edea";v'a pp0.2C19nCârCă'Ură' V ' * aCe'aŞ' Se"S' A ,0'g0van'
3 Al. Negoiţâ. Drept administrativ, 2001. p. 132.
b) fapte şi operaţiuni cu caracter extern, exercitate în afara spaţiului naţional,

cum ar fi participarea la diferite întruniri ale autorităţilor centrale şi locale, activitatea
desfăşurată de structurile Ministerului Afacerilor Externe, precum ambasadele şi
consulatele României, institutele culturale ale României în alte state, vizite şi alte
întâlniri oficiale, negocierile unor tratate sau altor documente internaţionale.
§6. Trăsăturile faptelor materiale şi ale operaţiunilor administrative
în doctrina de specialitate regăsim diferite abordări cu privire la această pro

blemă. Astfel, în opinia regretatului profesor Antonie Iorgovan sunt identificate atât
trăsături comune ale operaţiunilor şi faptelor materiile ale organelor administraţiei
publice, cum ar fi aceea că sunt fapte materiale şi nu manifestări exprese de voinţă şi
intervin, ca regulă, în legătură cu emiterea şi executarea actelor juridice ale organelor
administraţiei publice, precum şi anumite trăsături specifice fiecărei categorii1.
Profesoara Rodica Petrescu, după ce identifică cele patru forme de activitate ale
administraţiei publice (actele juridice, actele cu caracter exclusiv politic, faptele
materiale juridice şi operaţiunile materiale tehnice) analizează elementele care le
caracterizează pe fiecare. în ceea ce priveşte faptele materiale juridice reţinem
precizarea „că nu numai acţiunea, ci şi inacţiunea poate determina anumite modificări
în lumea materială", precum şi pe aceea că „faptele materiale juridice pot fi licite sau
ilicite"2. Spre deosebire de acestea, operaţiunile materiale tehnice sau operaţiunile
administrative, cum le denumeşte Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
în opinia autoarei, unele dintre ele au un caracter preponderent intelectual (avizele,
referatele, rapoartele întocmite de organele administrative), iar altele produc transfor
mări în lumea materială, fără a fi necesară vreo manifestare voliţională3. Un alt repre
zentant al valoroasei Şcoli de drept public de la Cluj, fără a se apleca în mod deosebit
asupra faptelor şi operaţiunilor administraţiei, reţine că „Deosebirea fundamentală
între actul juridic şi operaţiunea material-tehnică este (...) aceea a efectelor juridice pe
care numai actele le produc. Dimpotrivă, operaţiunile administrative nu produc ase
menea efecte, in anumite situaţii de formare a actelor complexe, am putea spune că
asemenea operaţiuni contribuie la producerea efectelor juridice de către actele
administrativeîn sfârşit, un alt autor analizează doar operaţiunile administrative,
care se caracterizează prin patru trăsături: „a) intervin în toate fazele procedurale
necesare pentru emiterea/adoptarea şi executarea actelor administrative (...); b) de
multe oh, operaţiunile administraţiei constituie condiţii de valabilitate pentru actele
administrative şi contractele administrative (...); c) operaţiunile administrative sunt
fapte materiale şi nu manifestări de voinţă făcute cu intenţia de a produce efecte
juridice (...); d) operaţiunile administrative nu pot forma obiectul unei acţiuni directe la
instanţa de contencios administrativ. (...)'*.
' A Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., voi. II, ed 4, p. 15 şi pp 18-19.
2 R.N. Petrescu. Drept administrativ, op cit., 2009, p. 295.
3 Ibidem, p. 296
4 O. Podaru, Drept administrativ. Voi I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op. cit..
P- 7.
5 C.-S. Săraru, Drept administrativ. Probleme fundamentale ale dreptului public, Ed. C.H. Beck,
Bucureşti. 2016, pp. 182-183.
Valorificând opiniile cu valoare de constantă exprimate în doctrina de specialitate,

considerăm că pot fi identificate următoarele trăsături comune ale faptelor şi opera
ţiunilor administraţiei publice:
1) reprezintă modalităţi prin intermediul cărora administraţia publică centrală
şi locală îşi duce la îndeplinire atribuţiile;
2) nu concretizează o manifestare de voinţă, sunt forme obiective, materiale,
prin care se acţionează asupra realităţii existente;
3) au ca trăsătură dominantă scopul pentru care se realizează, şi care poate
consta:
a) în mijlocirea emiterii (adoptării) actelor administrative (în sensul că le
determină sau condiţionează emiterea, validitatea);
b)în realizarea celuilalt obiectiv al administraţiei, executarea legii;
c) în prestarea unor servicii către destinatarii, individuali sau colectivi, ai acti
vităţii administraţiei publice;
4) faptele materiale şi operaţiunile administrative nu produc prin ele însele, de
sine stătător, efecte juridice, însă contribuie la producerea de efecte juridice de
către actele administrative în consideraţiunea cărora au fost efectuate sau pe
care le pun în executare. Anumite discuţii se pot face în ceea ce priveşte unele ope
raţiuni administrative prealabile care au un caracter conform, în sensul în care sunt
obligatorii şi parcurgerea şi conţinutul lor. Face parte din această categorie avizul
conform, de esenţa căruia, cum vom arăta ulterior, este obligativitatea atât de a fi
obţinut, cât şi de a se respecta conţinutul său. Rezultă că încălcarea conţinutului avi
zului conform sau emiterea unui act fără ca acesta să fi fost solicitat şi obţinut, atrage
nulitatea actului pe care îl vizează;
5) faptele materiale şi operaţiunile administrative nu pot face obiectul unei
acţiuni în contenciosul administrativ, însă legalitatea operaţiunilor adminis
trative este supusă cenzurii instanţelor de contencios administrativ. Avem în
vedere art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ conform
căruia „Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. 1
alin. (6), şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emi
terii actului supus judecăţii (subl. ns.)’’. Deşi am unit într-o singură trăsătură două
aspecte care puteau fi analizate distinct, datorită legăturii dintre ele, practic teza
enunţată în partea a doua a frazei priveşte, cu precădere, operaţiunile administrative,
nu şi faptele materiale. Cu toate acestea, şi faptele materiale pot fi avute în vedere în
soluţionarea unui litigiu de contencios administrativ. Spre exemplu, afişarea actelor
normative emise sau adoptate de autorităţile administraţiei publice locale într-un spaţiu
inaccesibil publicului poate fi invocată într-un litigiu de contencios administrativ.
In concluzie, în acord cu cele exprimate de un autor postbelic, constatăm că
„datorită competenţei sale materiale şi teritoriale foarte variate şi în realizarea prero
gativelor conferite de Constituţie şi legi, administraţia publică realizează o întreagă
gamă de fapte materiale, o varietate infinită de operaţiuni materiale”'. Sunt de adăugat
acestora actele cu caracter exclusiv politic ale administraţiei care, fără a ocupa un loc
foarte însemnat, sub aspect cantitativ, influenţează, în mare măsură, conţinutul întregii
activităţi a administraţiei.
1 R- lonescu. op. cit., p. 207.

Secţiunea a Il-a
Actul administrativ. Definiţie, trăsături
§7. Acte administrative de autoritate şi acte administrative de
gestiune
Am putut constata, din cele prezentate în secţiunea anterioară, că printre

modalităţile prin care administraţia îşi concretizează activitatea se regăseşte şi actul
administrativ. „Pentru a-şi exercita misiunile, administraţia dispune de mijloace parti
culare: actele administrative"1.
în jurisprudenţa administrativă franceză, actul administrativ a fost definit prin
utilizarea a două criterii: criteriul teleologic, în baza căruia actul administrativ trebuie să
aibă legătură cu prestarea unui serviciu public, în general şi criteriul material, în sensul
că actul administrativ trebuie să se supună puterii publice2. O asemenea viziune se
reflectă şi în legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa din România, care, definind autoritatea
publică prin raportare atât la agenţii publici, cât şi la structurile private care şi-au
asumat satisfacerea unui interes public, după cum vom avea prilejul să arătăm cu
ocazia analizei contenciosului administrativ, îngăduie calificarea şi a actelor acestora
din urmă ca fiind acte administrative şi supunerea lor unui control de legalitate exer
citat pe calea contenciosului administrativ.
Din punct de vedere al naturii sale, actul administrativ aparţine actelor juridice,
ceea ce ne permite să susţinem că relaţia dintre cele două concepte este aceea de la
parte la întreg.
înţelegem astfel prin act administrativ una din formele prin care administraţia
publică îşi realizează misiunea, care reprezintă cea mai importantă dintre acestea, din
punct de vedere juridic.
în perioada postbelică, materia actelor juridice ale administraţiei era analizată sub
denumirea generică „actele puterii executive”, autorii de drept public distingând între
actele administrative de autoritate şi actele administrative de gestiune. Actul admi
nistrativ de autoritate era definit ca fiind o manifestare de voinţă făcută de un organ
administrativ competinte, prin care se creează o situaţiune juridică generală sau indivi
duală, guvernată de norme de drept public, în care găsim ideea de dominaţiune şi
comandament. în schimb, actul de gestiune reprezenta tot o manifestare de voinţă
făcută de un organ competinte, însă el tinde să creeze unui organism administrativ o
situaţiune juridică de caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat3.
Cele două concepte le regăsim şi în doctrina contemporană, şi ne referim la unul
dintre reprezentanţii de marcă ai Şcolii de drept public de la Timişoara4, care prin acte
administrative de autoritate înţelege acele „manifestări unilaterale de voinţă ale
autorităţilor administraţiei publice făcute în scopul de a produce efecte juridice, în
temeiul puterii publice"5. Cea de-a doua sintagmă, actele administrative de gestiune
evocă „acele acte juridice pe care autorităţile administraţiei publice le încheie cu
' M. Gros, Droit administratif. L'angle jurisprudentoel, 5^® edition, L’Harmattan, Paris, 2014, p. 19.
2 M. Gros, Droit administrator L'angle jurisprudentoel, op. cit., 5*"" âd., 2014, pp. 116-117.
3 P. Negulescu, Drept administrativ, voi I, ed. a IV-a, Ed. .E. Marvan". Bucureşti, 1934, p. 304
4 Sperăm câ nu vom stârni prea mult invidia colegilor de breaslă, dacă vom mărturisi că pentru noi
este. in acest moment, reperul pentru această Şcoală, profesorul Anton Trăilescu.
5 A Trăilescu. Drept administrativ, op. cit. ed. 4. p 191.
diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de voinţă al părţilor, în regim de drept
public sau de drept privat, pentru administrarea domeniului public şi privat şi organi
zarea de servicii publice în vederea satisfacerii unor interese generale". în acord cu
această concepţie exprimată prin definiţie, autorul identifică două categorii de acte de
gestiune: acte de gestiune publică, „pe care administraţia le încheie în calitatea sa
de putere publică pentru satisfacerea unor interese generale" şi acte de gestiune pri
vată, „pe care administraţia publică le încheie în calitate de persoană juridică civilă"1.
Literatura postbelică nu a fost uniformă în ceea ce priveşte noţiunile folosite
pentru desemnarea actelor emise de administraţie. Regăsim fie denumirea de „acte
de drept administrativ”, fie pe cea de act administrativ. Sintagma act de drept admi
nistrativ a fost fundamentată de Şcoala de la Cluj, prin reprezentantul său ilustru,
profesorul Tudor Drăganu într-o lucrare de referinţă care poartă chiar această
denumire2, din dorinţa de a releva regimul juridic care guvernează actele organelor
administraţiei de stat, care este unul de drept administrativ. Precizăm că ne referim la
actele administraţiei de stat, dat fiind faptul că în acea perioadă întreaga administraţie
era de natură statală, administraţia de stat fiind, cum am arătat în volumul I, una dintre
cele patru categorii de organe care erau recunoscute a exista în acel regim
politico-juridic3. Noţiunea act administrativ îşi are recunoaşterea printre reprezen
tanţii Şcolii de la Bucureşti, care au apreciat că ea este cea mai potrivită pentru a
evoca actele juridice ale organelor administraţiei de stat4.
§8. Constituţionalitatea noţiunii de act administrativ
în împrejurările actuale, apreciem că această varietate terminologică nu se mai

justifică, în condiţiile în care legea fundamentală consacră sintagma de act adminis
trativ, în art. 52 şi 126 alin. (6).
Cele două texte fac referire la acte administrative şi precizează că acestea
provin de la autorităţile publice. Art. 52 prevede că „Persoana vătămată într-un drept
al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ
sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri... (subl. ns.)". După cum se
poate constata, prin conjuncţia „sau” care leagă actul administrativ de nesoluţionarea
în termenul legal a unei cereri, legiuitorul constituant pune semnul egalităţii între cele
două formule, acceptând că indiferent care dintre ele a provocat vătămarea, se gene
rează aceeaşi consecinţă, de a putea obţine recunoaşterea dreptului sau a interesului
legitim care au fost vătămate, anularea actului şi repararea pagubei.
Prin art. 126 alin. (6), creaţie a Legii nr. 429/2003 prin care a fost revizuită
Constituţia, se garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autori
tăţilor publice pe calea contenciosului administrativ, cu două excepţii5. Dacă analizăm
comparativ cele două texte, observăm că primul dintre ele are în vedere atât actul
administrativ, cât şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, pe care o asimi
lează actului administrativ, pe când cel de-al doilea se referă expres şi limitativ doar la
’ A. Trăilescu, Drept administrativ, op. cit., ed. 4, p. 217

*Iiwr6®anU'Acte,e de drept administrativ' Ed- Ştiinţifică. Bucureşti. 1959. p. 58
Alătun de organele puterii de stat. organele judecătoreşti şi cele ale procuraturii.
5 R i°neseu. Drept administrativ, op. cit., p. 216.
caraclefmLVr0rba deSPre aC'e'e 03,6 priveSC rapor,unle cu Parla™ntul şi adele de comandament cu
acte administrative. Acest lucru nu trebuie interpretat în sensul că art. 126 alin. (6) ar
exclude de la controlul judecătoresc exercitat pe calea contenciosului administrativ
nesoluţionarea în termen legal a unei cereri de către o autoritate publică. Art. 52
constituie sediul materiei pentru dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, iar
art. 126 alin. (6) pentru controlul de legalitate, pe calea contenciosului administrativ,
exercitat asupra actelor administrative ale autorităţilor publice. Cele două texte trebuie
interpretate prin raportare unul la celălalt. O asemenea concluzie este susţinută şi de
prevederile Legii nr. 554/2004 a contencios administrativ, care explicitează noţiunea
de act administrativ, asimilând acestuia şi nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri şi refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri.
Pe lângă referirea expresă la actul administrativ, utilizată la singular sau plural,
după caz, ca noţiune - gen, legiuitorul constituant consacră dispoziţii care se referă la
anumite specii de acte administrative, pe care fie le menţionează generic, fie le regle
mentează regimul juridic. Avem în vedere, din prima categorie, art. 123 alin. (5) care
prevede că prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act
al consiliului judeţean, al consiliului local sau al primarului. Din cea de-a doua
categorie fac parte prevederile art. 100 şi 108 care reglementează decretele
Preşedintelui şi actele Guvernului.
în concluzie, putem afirma următoarele:
- noţiunea de act administrativ are o determinare constituţională;
- sub aspectul autorului lor, Constituţia se referă la actele administrative ale
autorităţilor publice;
- sunt recunoscute, la nivel constituţional, atât actele administrative tipice, cât şi
modalitatea asimilată a acestora, sub forma nesoluţionării în termenul legal a unei
cereri;
- Constituţia consacră atât sensul generic al noţiunii de act administrativ, cât şi
anumite categorii de acte juridice, cărora le determină regimul juridic sau componente
ale acestuia (exercitarea controlului de legalitate de către prefect asupra actelor
consiliului local, consiliului judeţean sau ale primarului; actele Guvernului, actele
Preşedintelui).
§9. Definiţii ale actului administrativ
Putem identifica, din punct de vedere al izvorului lor, două categorii de definiţii.
O primă categorie o reprezintă definiţiile de origine doctrinară.
Actul administrativ a fost definit în literatura de specialitate în moduri care prezintă
atât elemente de constantă, cât şi diferenţieri de la un autor la altul. între elemente cu
valoare de constantă se regăsesc: faptul că actul administrativ este o formă de
activitate a administraţiei publice; este o manifestare de voinţă juridică; este emis în
regim de putere publică; produce efecte juridice, în sensul că naşte, modifică sau
stinge drepturi şi obligaţii; se află sub controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti
de contencios administrativ1.
1 A se vedea: D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit . voi. II, ed. 4, p. 16; A. Ţrâilescu, Drept
administrativ, op. cit., ed 4; R.N. Petrescu, Drept administrativ, op cit., 2009, p. 307, O. Podaru, Drept admi
nistrativ, Voi. I, Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op. cit., pp. 9-13; C.-S. Sâraru, Drept
administrativ, op cit., 2016, p 66.
O definiţie care impune prin rigoare şi conciziune regăsim în tratatul prof. univ.
Antonie Iorgovan, care prin act administrativ înţelege „acea formă juridică principală a
activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi
expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în reali
zarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor u j decătoreşti"'.
Cea de-a doua categorie o reprezintă definiţia legală a actului administrativ,
consacrată de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului adminis
trativ, astfel cum a fost acesta modificat prin recenta Lege nr. 212/20182. Textul oferă
actului administrativ o definiţie dezvoltată, acesta reprezentând „actul unilateral cu
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere
publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care
dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".
Prin litera c1) a textului, nou introdusă prin Legea nr. 212/2018, sunt asimilate
actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile
publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea
lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţii publice; prin legi spe
ciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative".
Iniţial, literele c) şi c1) erau contopite într-una singură, ceea ce ne-a determinat să
considerăm că, sub aspectul tehnicii de redactare, ar fi trebuit să avem de-a face cu
trei fraze distincte şi nu cu o singură frază despărţită în mai multe părţi componente.
Viziunea noastră a fost împărtăşită şi de legiuitor care, prin ultimele modificări, a
simplificat şi ordonat textul.
Din interpretarea definiţiei legale a actului administrativ rezultă două accepţiuni
ale acestei noţiuni, respectiv o accepţiune strictă, restrânsă, de act unilateral emis
în regim de putere publică şi, respectiv, o accepţiune asimilată, cea de contract
administrativ, care, la rândul ei are două sensuri: sensul clasic, de contract care are
un obiect determinat de textul de lege, respectiv punerea în valoare a bunurilor pro
prietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,
achiziţii publice sau sensul extins, prin care se permite legiuitorului de a stabili şi alte
tipuri de contracte administrative. Cu alte cuvinte, din perspectiva regulilor aplicabile
contenciosului administrativ, noţiunea de „act administrativ" este interpretată lato
sensu, înglobând şi „contractele administrative". în ceea ce priveşte contractul admi
nistrativ, în mod paradoxal, noţiunea e recunoscută de majoritatea doctrinarilor, dar în
legislaţie e utilizată de regulă, cu reticenţă, de câteva acte normative3.
în sfârşit dar nu în cele din urmă, se cuvin menţionate prevederile literelor h) şi i)
ale art. 2 alin. (1), prin care se definesc conceptele de nesoluţionarea în termenul legal
a unei cereri şi refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere, care sunt şi ele asimilate
actului administrativ.
Definiţiei date de Legea nr. 554/2004 urmează a i se adăuga definiţia dată de
Codul administrativ, care are o formă sensibil apropiată de cea consacrată de Legea
nr. 554/2004. Conform art. 5 lit. a) din Codul administrativ, actul administrativ repre
zintă actul unilateral, cu caracter individual sau normativ, emis sau adoptat de o auto
ritate sau instituţie publică, în regim de putere publică, în baza sau în vederea executării
1 A- Iorgovan. Tratat, op. cit. voi. II. ed. a IV-a. p. 24.

2 Publicată in M. Of. nr. 658 din 30 iulie 2018.
nistrativ ^n RDP nr 4/2014^109 aC,Ua,ă Ş'necesitatea re9ândirii reglementăm legale a contractului admi-
legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. Semnalăm rigoarea termi
nologică, textul vorbind despre faptul că actul este emis sau adoptat, spre a se evoca
atât organele unipersonale, care emit acte, cât şi cele colegiale, care le adoptă.
§10. Definiţia actului administrativ
Valorificând elementele de constantă în definirea actului administrativ, apreciem

că acesta reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei
publice, care constă într-o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă
unui regim de putere publică, precum şi controlului de legalitate al instanţelor
judecătoreşti, care emană de la autorităţi administrative sau de la persoane
private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi
obligaţii corelative.
După cum am menţionat deja în cele ce preced, la nivel legislativ au fost găsite
soluţii care lărgesc accepţiunea, astfel cum a fost definită mai sus, a „actului admi
nistrativ".
Considerăm că din definiţia la care ne-am oprit, se pot desprinde cu uşurinţă
următoarele trăsături ale actului administrativ:
a) actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administraţiei
publice;
b) reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de
putere publică’,
c) asupra lui se exercită de către instanţele judecătoreşti un control de legalitate,
care este garantat de Constituţie;
d) actul administrativ poate emana de la autorităţi publice sau de la persoane
private autorizate de administraţie să presteze servicii publice;
e) prin actul administrativ se produc efecte juridice, care, ca la orice act juridic, pot
consta în a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.
Vom lua aceste trăsături şi le vom dezvolta în cele ce urmează.
1) Actul administrativ este forma juridică principală de activitate a adminis
traţiei publice.
Prin această caracteristică, se scoate în evidenţă faptul că actul administrativ
nu este singura formă juridică prin care lucrează administraţia, dar este forma
juridică cea mai importantă.
în acest mod, se deosebeşte actul administrativ de toate celelalte activităţi juridice
sau nejuridice, realizate de organele administraţiei publice pe care le-am prezentat şi
analizat anterior.
După cum se remarcă, în mod just, în literatura juridică există o diferenţiere în
ceea ce priveşte ponderea formelor de activitate ale administraţiei publice. Ca
principiu, la autorităţile aflate la baza sistemului organizării administraţiei publice sunt
mai frecvente faptele materiale, pentru ca autorităţilor plasate către vârful ierarhiei
administrative să le fie specifică emiterea de acte administrative.
2) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unila
terală şi supusă unui regim de putere publică.
în conţinutul acestei trăsături pot fi identificate trei elemente:
a) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă.
în general, literatura juridică reţine caracterul unilateral al manifestării de voinţă, în

care este sau nu înglobat şi caracterul expres. Deoarece „un act administrativ nu
poate cuprinde o rugăminte, o constatare, o părere sau expresia unui sentiment, ci
numai o voinţă*.
Acest caracter expres al manifestării de voinţă este determinat de regimul de
putere publică în care se emit/adoptă actele administrative. Voinţa juridică se exprimă
în mod expres şi neîndoielnic în scopul de a aduce o modificare în realitatea juridică
existentă, ea urmăreşte să dea naştere, să modifice sau să stingă drepturi şi obligaţii.
Ea trebuie să aibă acel animus negoti contrahendi, iar nu să fie jocandi causa2.
b) Caracterul unilateral al voinţei juridice.
Prin această trăsătură, actul administrativ se deosebeşte pe de o parte de actele
bi sau multilaterale ale administraţiei, ca şi de faptele materiale ale acesteia, producă
toare sau neproducătoare de efecte juridice3. înţelegem astfel că mpentru valabilitatea
unui act administrativ nu este necesar consimţământul persoanei căreia i se
adresează*. Un asemenea consimţământ nu este necesar, cum exemplifică autorul
citat, în cazul întocmirii unui proces-verbal contravenţional sau în cel al emiterii unei
dispoziţii privind aplicarea unei sancţiuni disciplinare unui funcţionar public din cadrul
unei autorităţi a administraţiei publice locale sau judeţene. Această trăsătură exprimă
calitatea actului administrativ de a reprezenta concretizarea unei singure voinţe
juridice, de a interveni în realitatea juridică existentă, dând naştere, modificând sau
stingând drepturi şi obligaţii. Deşi acest caracter al actului administrativ este „cate
goric, simplu şi clar", cum se exprimă un autor5, totuşi în literatura juridică au fost mai
multe discuţii în legătură cu existenţa unor categorii de acte administrative. Este vorba
despre acte la care manifestarea unilaterală de voinţă juridică nu este pregnant
conturată6, ele sunt evocate, în doctrina de specialitate, şi prin expresia „excepţii
aparente de la unilateralitate"7.
O primă categorie o reprezintă actele administrative adoptate cu participarea
mai multor persoane. Distingem situaţia foarte des întâlnită, în care participanţii sunt
persoane fizice, ţinând cont că autorităţile administrative sunt, în cea mai mare parte,
structuri colegiale. Avem în vedere Guvernul, ca organ colegial la nivel central, consi
liile locale şi judeţene, ca organe colegiale, cu caracter deliberativ, ale administraţiei
publice locale. în egală măsură, situaţia poate viza structuri colegiale ale altor auto
rităţi publice decât cele deliberative, care adoptă, pe lângă actele specifice activităţii
lor, şi unele acte cu caracter administrativ. Spre exemplu, Plenul Curţii Constituţionale
adoptă, potrivit competenţei sale legale, decizii, hotărâri şi avize8. Unele dintre hotă
rârile Curţii Constituţionale au caracter administrativ, cum ar fi, spre exemplu, o ho
tărâre privind scoaterea la concurs a unei funcţii, de exemplu funcţia de secretar
R. lonescu, op. cit., p. 222.

2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit, voi. li, ed. a IV-a, pp. 24-27.
3 I. lovănaş, Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice. Controlul exercitat asupra activităţii
administraţiei publice, Ed. Servo-Sat. Arad. 1997, p 14
* C.-S Săram. Drept administrativ, op. cit, 2016. p. 69.
1 R. lonescu. op cit., p. 223.
6 M Preda. op. cit., p. 172
7 O. Podaru. Drept administrativ, voi. I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op. cit.,
P-16.
e A se vedea art. 11 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, cu
3deo^mbrieŞ2010 PetăR,e lJ,ten°are‘ rePublicată în M- 0f nr. 643 din 16 iulie 2004 şi în M. Of. nr. 807 din
general al Curţii Constituţionale. Acelaşi caracter îl are şi hotărârea Plenului Curţii

Constituţionale privind numirea în funcţia respectivă, după parcurgerea procedurii
derulate în baza unei hotărâri de genul celei menţionate anterior. Astfel, art. 3 alin. (1),
teza a doua din Legea nr. 124/2000 privind structura personalului Curţii Constituţionale1
prevede că „Secretarul General este numit şi eliberat din funcţie de plenul Curţii
Constituţionale, dintre juriştii care îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi
(4)". Este neîndoielnic faptul că hotărârea Plenului Curţii Constituţionale, prin care se
realizează o asemenea numire şi revocare din funcţie, are caracter administrativ.
O a doua situaţie este aceea când, la emiterea unui act administrativ, participă
mai multe persoane juridice, în general două sau mai multe autorităţi administrative2
sau autorităţi administrative şi alte structuri nestatale.
Este situaţia, mai întâi, a actelor adoptate în comun, de două sau mai multe
autorităţi administrative3 sau emise cu acordul, confirmarea sau autorizarea altei
autorităţi4.
Problema care se pune este dacă şi în aceste situaţii mai suntem sau nu în pre
zenţa caracterului unilateral al manifestării de voinţă juridică.
Ceea ce conferă actului administrativ acest caracter, nu este numărul de
persoane implicat în adoptarea actului. „Actul este unilateral nu pentru că este opera
unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru că el degajă o singură voinţă
juridică’6 Menţinerea, şi în acest caz, a caracterului unilateral, se explică prin faptul că
acela care emite un acord, aviz sau altă formalitate procedurală ne apare ca un singur
subiect de drept distinct, exprimându-se o singură manifestare de voinţă în raportul
juridic cu cel căruia i se adresează actul administrativ6.
în cazul organului colegial, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului,
este numai o formă procedurală necesară adoptării actului, care, din punct de vedere
al momentului în care intervine, are caracter concomitent. Voinţele subiectelor care
participă la vot nu sunt „voinţe juridice", ci modalităţi procedurale care concură la
exprimarea în condiţii legale a unei singure voinţe juridice, care aparţine numai
organului emitent.
în ceea ce priveşte situaţia actelor adoptate de mai multe autorităţi, cunoscutele
„hotărâri comune", mutatis-mutandis, pentru aceleaşi raţiuni şi ele îşi conservă
caracterul unilateral. Şi în acest caz „(...) subiectele de drept participante la emiterea
actului urmăresc acelaşi scop şi aceeaşi prestaţie din partea altor subiecte decât cele
care şi-au exprimat voinţa"7. în doctrina de specialitate s-a atras atenţia, că într-o atare
situaţie suntem în prezenţa unui act administrativ unilateral „(...) numai atunci când
1 Publicată în M. Of nr. 331 din 17 iulie 2000

3 Pentru exemplificare. Ordinul nr. 595/1994/1566/2014 al ministrului delegat pentru energie, al minis
trului delegat pentru buget şi al ministrului muncii, familiei, protecţiei sociale şi persoanelor vârstnice, pentru
aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2014 pentru Societatea Comercială Energonuclear -
S.A., publicat în M. Of. nr. 732 din 7 octombrie 2014.
3 De exemplu, Ordinul ministrului justiţiei şi al ministrului apărării nr. 2749/C/M. 105/2008 privind apro
barea statelor de funcţii şi de personal pentru instanţele militare, publicat în M. Of. nr. 279 din 28 octombrie
2008, modificat prin Ordinul ministrului justiţiei şi al apărării naţionale nr. 2749/C/ din 22 decembrie 2011 şi
nr. M. 112 din 22 decembrie 2011, publicat în M. Of nr. 932 din 29 decembrie 2011.
4 M. Preda. op. cit. p. 172.
5 Al Negoiţă, op. c/l, p. 219
6 I Alexandru. M Cărâuşan. I. Popescu, D. Dincă, Drept administrativ, Ed. Economică, Bucureşti.
2002, p. 258.
7 I lovănaş, Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice Controlul exercitat asupra activităţii
administraţiei publice, op. cit. 1997, p. 215.
acesta reprezintă o modalitate procedurală de angajare a unei singure voinţe juridice,

ca şi cum ar fi vorba despre un singur organ; mutatis-mutandis, este aceeaşi pro
blemă ca în cazul unui organ format din mai multe persoane fizice"1. Per a contrario,
atunci când nu suntem în prezenţa unei modalităţi procedurale de adoptare a actului,
actul îşi pierde caracterul unilateral al voinţei juridice pe care o exprimă.
Atât în cazul actelor emise cu participarea mai multor persoane fizice, cât şi în cel
al actelor emise cu participarea mai multor persoane juridice, unilateralitatea mani
festării de voinţă se păstrează „nu pentru că reprezintă opera unei singure persoane
sau a unui singur organ, ci pentru faptul că degajă o singură voinţă juridică, emanând
de la un organ sau de la mai multe organe administrativea2.
în doctrina de specialitate se mai adaugă acestor situaţii şi cea în care actul
administrativ este emis cu acordul prealabil al persoanei vizate, precum ordinul
de delegare sau de detaşare a persoanei fizice3.
în toate aceste cazuri, după cum susţine autorul citat, nu ne aflăm în prezenţa
unui concurs sau acord de voinţe juridice, precum în cazul unui contract bilateral sau
multilateral, ci avem de-a face tot cu o manifestare unilaterală de voinţă, existând o
singură voinţă juridică, aceea a organului competent al administraţiei publice. Acordul
persoanei este o formalitate procedurală generată de statutul juridic al funcţionarului
public sau, după caz, al personalului contractual, căruia legea îi permite, doar în
anumite situaţii expres şi limitativ prevăzute, să refuze decizia unilaterală a autorităţii
publice de a dispune detaşarea sau delegarea sa. înţelegem astfel, că dacă persoana
respectivă, salariat sau funcţionar public, nu se află în situaţiile prevăzute de lege, el
nu poate refuza actul de detaşare sau de delegare. Un asemenea acord nu se poate
compara cu cel care se exprimă la încheierea unui act juridic bilateral, a unui contract.
Actele administrative emise/adoptate la cerere
Reprezintă o procedură şi, respectiv, o categorie de acte destul de răspândită,
administraţia fiind sesizată prin cereri asupra nevoilor subiectelor de drept. Cum s-a
pronunţat doctrina4, pot fi identificate mai multe situaţii:
- acte administrative emise/adoptate la sesizarea unui alt subiect de drept;
- acte emise/adoptate la cererea prealabilă; există o diversitate de acte (permise,
autorizaţii de tot felul) care se emit doar la cererea subiectului de drept interesat.;
- acte administrative emise/adoptate la cererea prealabilă a organului emitent,
adresată organului superior ierarhic lui, prin care solicită încuviinţarea (aprobarea) de
a emite actul.
Şi în aceste cazuri, manifestarea de voinţă juridică este unilaterală, ea provine de
la autoritatea publică emitentă, iar drepturile şi obligaţiile corelative care iau naştere
sunt consecinţa acestei unice voinţe juridice. Cererea formulată de solicitant nu-l
obligă pe emitent să emită/adopte un act, în general şi, cu atât mai puţin, nu poate
influenţa conţinutul actului. Autoritatea publică nu negociază cu solicitantul ce act să
emită/adopte, în ce formă, cu ce conţinut. Nu poate fi vorba astfel despre un
consimţământ, ca în cazul contractelor, administrative sau civile5. Rezultă astfel, că în
această situaţie „(...) cererea prealabilă are doar valoarea unei condiţii prevăzute de
' A Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op cil., voi. I. ed. 4. p 72 şi nota de subsol 1. R. lonescu.
Drept administrativ. Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 22
3 c ^î^910, ^ Segărceanu, C.H. Rogoveanu. Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 2001. p. 135.
E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ. Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008 p 38.
5 A Iorgovan. Tratat, op. cit, voi. II, ed. a IV-a, p. 33.
L. Giurgiu, A Segărceanu, C.H. Rogoveanu, Drept administrativ, op. cit. p. 135.
lege în vederea eliberării actului, nefiind vorba despre un consimţământ al părţilor în

ceea ce priveşte emiterea actului’’1.
Pentru a aduce un plus de argumente ideii că o asemenea cerere prealabilă nu
alterează caracterul unilateral al actului administrativ, în literatură se abordează şi pro
blema renunţării beneficiarului la act, fiind vorba, fireşte, de acele acte administrative
emise numai la cererea prealabilă a subiectului interesat.
încetarea efectelor actului ar avea loc fie în momentul manifestării de voinţă
(R. lonescu)2, fie în momentul retractării actului de către organul emitent (I. lovănaş)3.
După părerea noastră, prin renunţare, efectele actului juridic nu încetează. Pentru
ca efectele actului să înceteze, este nevoie ca renunţarea „să fie dublată" de reacţia
organului care ar urma să emită/adopte actul, concretizată într-un act unilateral de
retractare, în care să se facă menţiunea renunţării beneficiarului.
Putem risca însă ca, în practică, atitudinea tardivă a autorităţii emitente să preju
dicieze subiectul de drept. Considerăm că actul de renunţare, ca orice act adminis
trativ, trebuie emis în 30 de zile, în caz contrar persoana în cauză având deschisă
acţiune în contenciosul administrativ pentru obligarea la emiterea actului respectiv şi
despăgubiri.
c) Actul administrativ este emis/adoptat în regim de putere publică.
Cât priveşte această trăsătură, prin ea se deosebesc actele administrative de
celelalte acte unilaterale ale administraţiei, care sunt emise în regim de drept comun.
Prin regim de putere publică înţelegem, potrivit art. 5 lit. ss) din Codul admi
nistrativ, ansamblul prerogativelor şi constrângerilor prevăzute de lege în vederea rea
lizării atribuţiilor autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice, şi care le conferă posi
bilitatea de a se impune cu forţă juridică obligatorie în raporturile cu persoanele fizice
sau juridice, pentru apărarea interesului public. Prin intermediul lui, se asigură
preemţiunea interesului public sau general, în faţa celui particular.
Fiind emise/adoptate de „autoritatea administraţiei publice (în accepţiunea lato
sensu, în care includem şi agenţii autorizaţi - subl. ns.) în calitatea ei de purtătoare a
puterii publice, dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii, cărora li se aplică
un regim de putere publică’*.
De regimul de pufere publică se leagă caracterul obligatoriu al actului adminis
trativ, precum şi executarea lui din oficiu5. Cum vom arăta cu ocazia analizei efectelor
actului administrativ, obligativitatea actului administrativ vizează în egală măsură pe
destinatarii actului, pe organul de la care actul emană şi chiar pe cel superior ierarhic,
în anumite limite. Această trăsătură este evocată de unii autori prin formula „actul
administrativ este supus unui regim juridic specific, regim administrativ"6, care este
mai restrictivă în raport cu cea precizată de noi şi redundantă, sub aspectul formulării,
în sensul că termenul administrativ este utilizat şi-n denumirea actului şi în cea a
regimului juridic.
Pentru a releva această trăsătură, care individualizează actul administrativ în
raport cu alte manifestări unilaterale de voinţă ale administraţiei, în literatura de
11. Nicola, Drept administrativ. Ed. Universităţii .Lucian Blaga" din Sibiu, 2007, p. 371.
2 R. lonescu, op. cit., p. 274
3 I. lovănaş, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, op. cit., 1977. p. 215.
4 R.N Petrescu, op. cit., p. 309.
5 I. Nicola. op cit., p. 375.
6 L. Giurgiu. A. Segârceanu, C.H. Rogoveanu, Drept administrativ, op cit., p 137.
specialitate se evidenţiază faptul că actele administrative „concretizează numai voinţa

acestor organe, ca subiecte în raporturile juridice ce presupun exerciţiul autorităţii
publice, voinţa de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii în regim de
putere publică".
3) Regimul de putere publică nu exclude, ci îngăduie exercitarea unui
control de legalitate de către instanţele judecătoreşti de contencios adminis
trativ, care este garantat de Constituţie.
O asemenea trăsătură „ne ajută să deosebim actul administrativ, care este actul
emis în special de organele administraţiei publice, de actele de autoritate specifice
altor categorii de organe’'1.
Prin art. 52 şi 126 alin. (6) din Constituţie se consacră, iar prin Legea
nr. 554/2004 se dezvoltă, principiul că actul administrativ este supus controlului de
legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ. în forma iniţială a
Constituţiei, textul de referinţă era reprezentat exclusiv de fostul art. 48, în prezent
art. 52, privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică. Prin Legea de
revizuire nr. 429/2003 a fost introdus alin. (6) al art. 126 din Constituţie, prin care
controlul de legalitate exercitat de către instanţele de contencios administrativ
asupra actelor administrative ale autorităţilor publice este garantat. Ambele texte
vorbesc însă şi de unele excepţii. Diferenţa constă în faptul că art. 52 face vorbire
despre excepţii, în general, trimiţând la o lege prin care acestea să fie determinate,
pe când art. 126 alin. (6) precizează şi care sunt aceste excepţii, fiind vorba despre
actele care privesc raporturile cu Parlamentul şi actele de comandament cu
caracter militar.
De aceea, această trăsătură nu trebuie privită în mod absolutist, din două consi
derente:
- pe de o parte, există unele acte care, deşi sunt emise de autorităţi ale admi
nistraţiei publice, sunt sustrase acestui control de legalitate (tradiţionalele fine de
neprimire), adică acele „limite" de care vorbeşte legiuitorul constituant;
- pe de altă parte, există acte administrative, care deşi nu sunt emise de organe
ale administraţiei publice, ci de alte autorităţi publice, sunt supuse acestui control de
legalitate2. în acest sens, subliniem încă o dată faptul că atât art. 52, cât şi art. 126
alin. (6) se referă la acte administrative ale autorităţilor publice.
4) Actul administrativ emană de la organe administrative, de la alte auto
rităţi publice sau de la structuri autorizate de organe administrative să presteze
anumite servicii publice.
Prin această trăsătură, identificăm actul administrativ, din punct de vedere al
naturii organului de la care emană, fiind vorba despre actul administrativ tipic,
respectiv despre actul emis de o autoritate publică, de regulă una administrativă, dar
şi despre actul emis prin delegaţie, adică de structuri cărora le-au fost transferate
anumite prerogative de realizare a administraţiei publice, prin actul de autorizare dat în
scopul realizării unor servicii publice.
Şi în doctrina franceză se recunoaşte faptul că actele administrative pot emana
de la structuri de drept privat care asigură un serviciu public administrativ,
precizându-se că „aceste decizii sunt acte administrative pentru că ele pun în operă o
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., voi. I, ed. 4. p. 36

In acelaşi sens. A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, ed. a IV-a.'pp. 33-35.
prerogativă de putere publică, adică o putere de decizie destinată să satisfacă exigen

ţele de interes general sau, mai exact, nevoile serviciului public asigurat"1.
De menţionat că actuala Constituţie lărgeşte accepţiunea sintagmei „act admi
nistrativ" din punct de vedere al organului de la care emană, adăugând celor care
emană de la administraţie şi actele cu caracter administrativ emise de orice altă auto
ritate publică, ceea ce înseamnă că legea fundamentală califică drept act administrativ
atât actele prin care se realizează administraţia-scop, cât şi actele prin care se
realizează administraţia mijloc de realizare a competenţei. Prin „administraţie-scop"
înţelegem activitatea administrativă desfăşurată de autorităţile administrative, a căror
misiune constă în executarea legii şi prestarea de servicii publice, în limitele legii. Prin
„administraţia-mijloc de realizare a competenţei" înţelegem acel tip de administraţie
care se realizează de alte autorităţi publice decât cele administrative, care au o altă
misiune, dar care, pentru exercitarea acesteia desfăşoară şi activităţi de natură admi
nistrativă. Exemplu, Parlamentul României reprezintă, potrivit art. 61 din Constituţie,
unica autoritate legiuitoare a ţării şi, în egală măsură, organul reprezentativ suprem al
poporului român. Pentru realizarea unui asemenea scop. Parlamentul exercită şi
unele atribuţii de natură administrativă. Astfel, în cadrul Parlamentului îşi desfăşoară
activitatea funcţionari publici supuşi unui statut special, respectiv funcţionarii publici
parlamentari. Numirea acestor funcţionari publici, precum şi derularea raportului lor de
serviciu se realizează prin intermediul unor acte administrative. în egală măsură,
pentru asigurarea bazei logistice a Parlamentului, acesta realizează diferite achiziţii
publice, care sunt supuse unui regim juridic administrativ, făcând parte din categoria
actelor administrative asimilate, în accepţiunea Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ.
Distincţia între administraţia-scop şi administraţia-mijloc de realizare a compe
tenţei atrage, în opinia unor autori, şi identificarea a două tipuri de acte administrative,
respectiv acte administrative-scop şi acte administrative-mijloc2.
în ceea ce priveşte actele administrative emise sau adoptate prin delegaţie,
acestea se circumscriu categoriei de acte care emană de la alte structuri decât cele
de natură statală, de la diferite asociaţii, fundaţii, regii, cărora statul le-a transferat
prestarea diferitelor servicii publice. Dacă iniţial statul a fost principalul prestator de
servicii publice, în timp el a început să transfere o parte dintre acestea în sarcina
particularilor, păstrându-şi anumite servicii care sunt şi rămân un monopol al statului,
cum ar fi: serviciile diplomatice şi consulare, apărarea ţării şi securitatea naţională sau
justiţia. Instrumentele juridice prin care se realizează acest transfer diferă, de la lege
până la acte ale administraţiei centrale, autorizaţii, licenţe sau alte categorii de acte
administrative. însăşi Constituţia permite ca anumite servicii publice să îmbrace atât
forma publică, dar şi cea privată. Spre exemplu, art. 32 alin. (5) prevede că „învăţă
mântul de toate gradele se desfăşoară în unităţi de stat, particulare sau private". în
egală măsură, art. 31 alin. (4) face vorbire despre mijloacele de comunicare în masă,
publice şi private. Comparând cele două texte, constatăm că dacă în art. 32 alin. (5)
1 R Chapus, Droit admimstratif gănâral, op. cit., ISêdition. 2015, p. 537. Soluţia a fost impusă pnn
deciziile Monpeurt din 1942 şi Magnier din 1961 ale Consiliului de Stat francez. Prin decizia Monpert s-a
statuat că atunci când un comitet sau un organism privat asigură un serviciu administrativ, „deciziile pe care
ele le iau în sfera lor de atribuţii, fie pe cale reglementară, fie prin dispoziţii de ordin individual, constituie acte
administrative".
2 O. Podaru. Drept administrativ. Voi I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teone altfel. op. cit..
p. 42
se face referire la unităţi de învăţământ particulare, art. 31 alin. (4) se referă la

mijloace de comunicare private, ambele concepte evocând aceeaşi realitate juridică
şi anume, prestarea serviciilor publice respective de către structuri nestatale, care
urmează să-şi desfăşoare activitatea sub controlul sau „monitorizarea" (termen utilizat
cu preferinţă în legislaţie şi doctrină) statului, căruia nu-i poate fi indiferent modul în
care privatul prestează serviciul pe care i l-a transferat. încredinţându-i prestarea unui
serviciu, statul îi conferă, prin actul de autorizare, şi modalităţile prin intermediul cărora
acesta va fi realizat, inclusiv actele juridice pe care le poate emite sau adopta în acest
scop. Spre exemplu, unităţile de învăţământ particulare pot să emită diplome de
absolvire, de bacalaureat, de licenţă, de masterat, care, ca natură juridică, sunt acte
administrative emise prin delegaţie.
în doctrină se atrage în mod judicios atenţia că trebuie să facem diferenţă între
actele administrative emise prin delegaţie şi actele administrative emise prin delegare.
Deosebirea constă în faptul că „dacă primele (...) sunt emise de către particulari,
cărora li se transferă, prin act de autoritate, însăşi puterea publică, cele din urmă sunt
emise tot de către organe administrative (ori funcţionari), cărora li se transferă atribuţia
de a emite un asemenea act, de către titularul competenţei în cauză"1.
5) Ultima trăsătură a actului administrativ este aceea că, la fel ca orice alt act
juridic, şi actul administrativ produce efecte juridice de o anumită forţă, adică dă
naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii corelative.
Prin această trăsătură se evocă, în primul rând, faptul că actul administrativ
este o categorie de acte juridice. Noţiunea de act juridic evocă acele manifestări
de voinţă făcute în scopul de a produce efecte juridice, a căror realizare este garan
tată prin forţa de constrângere a statului, în condiţiile prevăzute de normele juridice în
vigoare2.
Una dintre definiţiile cele mai clare ale actului juridic a fost dată de profesorul
Charles Eisenmann, pornind de la tezele Şcolii normativiste a lui Kelsen, în sensul că
„actul juridic este o manifestare de voinţă care poartă o normă juridică: este un act
normatorsau normativ”3.
Fiind o specie de act juridic, şi actul administrativ intervine pentru a schimba reali
tatea juridică existentă, prin naşterea, modificarea sau stingerea de drepturi şi obligaţii
corelative.
în literatura de specialitate se atrage atenţia, în mod corect, apreciem noi, că,
pentru a fi act juridic, trebuie ca manifestarea de voinţă pe care o exprimă actul admi
nistrativ să aibă capacitatea de a produce efecte juridice proprii. Actul administrativ
„este creator (sau «extinctor» ori modificator) de drepturi şi obligaţii'*4, concluzie care
se desprinde din definiţia legală a actului administrativ şi din cele doctrinare, unde se
face în permanenţă referirea la faptul că actul administrativ naşte, modifică sau stinge
drepturi şi obligaţii sau raporturi juridice.
'* 0 Podanj. Drept administrativ. Voi I. Actul administrativ (I) Repere pentru o teorie altfel, op cit
p.44.
2 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 8.
Apud. P. Serrand, Droit admmistratif. Tome I, Ies actions administratives, 2*meed„ P.U.F. Paris. 2015.
p. 170.
O. Podaru, Drept administrativ, Vot I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op cit..
P 9
Secţiunea a M-a
Clasificarea actelor administrative
§11. Criterii de clasificare
în literatura juridică se utilizează mai multe criterii de clasificare a actelor admi

nistrative. Diferenţierile de la un autor la altul sunt atrase de concepţiile diferite asupra
conţinutului şi sferei actului administrativ, implicit ale administraţiei1. în opinia regre
tatului nostru profesor sunt identificate trei criterii, respectiv: categoria organului de la
care emană; competenţa materială a organului emitent şi gradul de întindere a
efectelor2. Profesoara Rodica Petrescu utilizează cinci criterii de clasificare a actelor
administrative, respectiv întinderea efectelor juridice pe care le produc; conduita
prescrisă, situaţia juridică generată; autorul lorşi procedura de elaborare. în funcţie de
fiecare criteriu, identifică mai multe categorii şi subcategorii3. în opinia profesoarei
Dana Tofan sunt utilizate, ca şi criterii de clasificare structura de la care emană;
competenţa materială şi, respectiv, teritorială, a autorităţii emitente; gradul de întindere
a efectelor juridice; natura lor juridică; obiectul şi numărul manifestărilor de voinţă pe
care le încorporează4.
Ne oprim la aceste câteva exemple, fără să extrapolăm sfera opiniilor exprimate,
fiecare dintre ele cu gradul său de originalitate şi interes, dar şi cu aspecte care se
regăsesc la mai mulţi autori. în ceea ce ne priveşte, nu facem parte din categoria celor
care preţuiesc în mod deosebit clasificările. Considerăm că acelea care au nu doar un
interes ştiinţific, dar şi o eficienţă practică, sunt utile şi merită a fi reţinute. Cele care îşi
relevă doar o pretinsă semnificaţie teoretică, sterilă, fără conotaţii practice, nu ne
preocupă şi nu reprezintă un obiectiv al activităţii noastre.
I. După organul de la care emană, pot fi identificate:
a) acte care emană de la autorităţi administrative, de stat sau autonome locale,
denumite în doctrină, cum am arătat deja, şi acte administrative-scop\
b) acte care emană de la alte autorităţi publice decât cele administrative, pe care
acelaşi autor le denumeşte acte administrative-mijloc5;
c) acte care emană de la persoane private autorizate să presteze anumite servicii
publice6, denumite, cum am arătat anterior, acte administrative emise prin delegaţie.
II. După numărul manifestărilor de voinţă pe care le conţine identificăm:
a) acte simple, care încorporează o singură manifestare de voinţă juridică;
b) acte complexe, care încorporează două sau mai multe manifestări de voinţă.
Intră în această categorie actele emise cu acordul sau aprobarea unui alt organ (sau a
două sau mai multe organe). în doctrină7 se apreciază că de esenţa regimului juridic al
1 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op cit., 2005, voi. I, p. 38

?A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op cit., 2005, voi. I, pp. 39-40.
3 R.N. Petrescu, op. cit., 2009, pp. 379-387.
4 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., voi. II, ed. 4, pp. 22-26.
5 O. Podaru, Drept administrativ Voi. I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teone altfel, op. cit.
p. 42
6 Denumite „stabilimente de utilitate publică", în termenii doctrinei interbelice, iar actele sunt calificate
tradiţional „acte emise prin delegaţie".
7 I. lovănaş. Drept administrativ Activitatea administraţiei publice Controlul exercitat asupra activităţii
administraţiei publice, op. cit., p. 25
actelor complexe sunt două caracteristici: în primul rând, faptul ca, aşa cum au luat
naştere prin manifestarea mai multor voinţe juridice, şi încetarea efectelor lor juridice
trebuie să se producă în acelaşi mod. în al doilea rând, într-un eventual litigiu, „în
cazul acţiunii în anulare, în litigiu va trebui să figureze ca pârât, atât organul care l-a
emis, cât şi cel care şi-a dat acordul"1. Calitatea procesuală pasivă a tuturor organelor
implicate în emiterea unui act administrativ complex se menţine şi în cazul unei acţiuni
în despăgubiri, pe tărâmul răspunderii administrative, în sensul că „dacă un act
complex vatămă un drept subiectiv al unui particular, emitenţii (sau, mai exact persoa
nele juridice de drept public din care fac parte) vor răspunde solidar pentru paguba
produsă
III. Cel de-al treilea criteriu îl reprezintă întinderea efectelor juridice, ceea ce
determină două mari categorii de acte administrative:
a) acte administrative normative - sunt cele care cuprind reglementări de
principiu3 aplicabile la un număr nedeterminat de persoane4. Ele produc deci efecte
juridice generale şi cu opozabilitate erga omnes. Prin art. 5 lit. b) din Codul admi
nistrativ, el este definit a reprezenta actul administrativ care cuprinde reguli generale
de conduită, impersonale şi de aplicabilitate repetată, pentru un număr nedeterminat
de subiecţi;
b) acte administrative individuale - sunt acea categorie de acte juridice care
produc efecte juridice faţă de un subiect de drept determinat5. Actele individuale se
caracterizează prin faptul că „se adresează unui singur administrat, însă poate fi vorba
despre unul sau mai mulţi dintre aceştia. Actul individual nu are un caracter de gene
ralitate şi de abstractizare, spre deosebire de actele de reglementareîntr-o formă
sintetică, art. 5 lit. c) din Codul administrativ îl defineşte a reprezenta actul adminis
trativ care creează, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii în beneficiul sau în sarcina
unei/unor persoane. Cum precizam anterior, caracterul individual nu înseamnă că el
se adresează unui singur subiect de drept, ci unui/unor subiecte determinate de drept.
Una din distincţiile dintre cele două categorii este aceea că niciodată actele indivi
duale nu pot încălca actele normative7.
Actele individuale, la rândul lor, se clasifică în mai multe categorii:
- acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii determinate pentru subiectul
sau subiectele cărora li se adresează, denumite generic autorizaţii-,
Cum se apreciază şi în doctrină, eliberarea unora din aceste autorizaţii este
lăsată la aprecierea autorităţii emitente (autorizaţii libere), iar eliberarea altora are
caracter obligatoriu pentru autoritatea publică respectivă (autorizaţii impuse)6.
în situaţia în care legea lasă organului de stat un drept de apreciere, putem vorbi
despre autorizaţii libere, eliberarea unora din aceste autorizaţii fiind lăsată la
A. Iorgovan. Tratat de drept administrativ, op cit., 2005, voi. I. p. 60

2 ° Podam* DreP* administrativ, Voi I. Actul administrativ (I) Repere pentru o teorie altfel, op. cit. p. 48.
Spre exemplu. Ordinul nr. 5.138/2014 al ministrului educaţiei naţionale pentru aprobarea Regulamen
tului de organizare şi desfăşurare a examenului de promovare a personalului contractual publicat in M Of
nr. 49 din 21 ianuarie 2015
* R.N Petrescu. Drept administrativ, op. cit. 2009. p 297
s Spre exemplu. Decizia nr. 4 din 7 ianuarie 2015 privind numirea domnului George-Râzvan Profiroiu
in funcţia publică de secretar general în cadrul Institutului Naţional de Statistică publicată în M Of nr 12 din
7 ianuarie 2015.
6 X. Braud. Cours de droit admmistratif gânâral. V ed. 2017-2018. Ed. Gualino. Pans. p 68.
7 D. Brezoianu. Drept administrativ român. Ed. AII Beck. Bucureşti. 2004. p. 71
* V.. în acelaşi sens. R.N. Petrescu. op. cit., p. 297; A Iorgovan, op. cit., voi. II. p. 39.
aprecierea autorităţii emitente, iar dacă norma stabileşte în sarcina organului numai
verificarea îndeplinirii cerinţelor stabilite de lege, existenţa acestora fiind o condiţie
necesară şi suficientă pentru eliberarea actului administrativ, care devine obligatorie
pentru autoritatea emitentă, putem spune că avem de-a face cu autorizaţii impuse1.
- acte prin care se atribuie un statut personal, respectiv drepturi şi obligaţii pentru
un subiect de drept determinat (diplome, certificate, permise de tot felul);
- acte prin care se aplică diferite forme ale constrângerii administrative (diferite
decizii cu caracter sancţionator, procese-verbale contravenţionale);
- acte administrative cu caracter jurisdicţional.
c) acte cu caracter intern, care au ca particularitate faptul că se aplică în interiorul
unei autorităţi sau instituţii publice, şi produc efecte faţă de personalul acestei
instituţii2.
Nu este mai puţin adevărat că astfel de acte sunt opozabile şi altor subiecte de
drept, cum ar fi: cetăţenii, persoanele fizice sau juridice, care solicită serviciile unei
autorităţi sau instituţii, moment în care cad sub incidenţa unor dispoziţii din regula
mentul intern al acesteia. La rândul lor, aceste acte pot fi normative (spre exemplu: un
regulament intern de organizare şi funcţionare) sau individuale (spre exemplu: o
decizie de numire a unui funcţionar public).
în doctrina franceză, actele unilaterale se mai clasifică în două categorii: acte
explicite, care trebuie să reprezinte regula, ele conţinând în integralitate elementele
constitutive (motivare, dispoziţii, eventuale avize) şi acte implicite, care rezultă din
tăcerea administraţiei asupra unei cereri, ceea ce înseamnă actele asimilate din
dreptul românesc3.
IV. După modalitatea în care se concretizează actul, din care rezultă calificarea
legală a acestuia, identificăm:
a) acte administrative tipice, în sensul de manifestare unilaterală şi expresă de
voinţă juridică, prin care, în regim de putere publică se nasc, se modifică sau se sting
drepturi şi obligaţii corelative;
b) acte administrative asimilate, în care se includ nesoluţionarea în termenul legal
a unei cereri, sub cele două forme ale sale, refuzul nejustificat de soluţionare a unei
cereri şi nesoluţionarea, în termenul prevăzut de lege a acesteia şi contractele admi
nistrative.
în doctrină sunt utilizate şi alte criterii pentru clasificarea actelor4. înţelegem să ne
oprim la categoriile care, în opinia noastră, prezintă interes practic sub aspectul moda
lităţilor de concretizare a activităţii administraţiei publice, a satisfacerii misiunii acesteia,
de realizare a nevoilor sociale de interes public, a controlului exercitat asupra activităţii
administraţiei publice, cu precădere a controlului de legalitate exercitat pe calea
contenciosului administrativ şi a regimului răspunderii în dreptul administrativ.
După cum se atrage atenţia în doctrină, legislaţia cuprinde multe incoerenţe din
punct de vedere al actelor administrative care emană de la diferite autorităţi publice,
1 F.L. Ghencea, Autorizarea administrativă. Teorie. Practică. Junsprudenfă, Ed. Universul Juridic.
Bucureşti, 2013, p. 44.
2 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, voi. II, ed. a lll-a, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2015, p. 22.
3 M Gros, Droit admimstratif. L'angle jurisprudentiel, op cit., 5^* edition, p. 119
4 A se vedea: R N. Petrescu, Drept administrativ, op. cit, pp. 311-316; I. Nicola, Drept administrativ,
op. cit., 2007, pp. 379-387; O. Podaru, Drept administrativ. Voi. I. Actul administrativ (I). Repere pentru o
teorie altfel, op cit pp. 41-81. C -S. Săram, Drept administrativ Probleme fundamentale ale dreptului public,
op cit., 2016, pp. 73-75.
pe care le-am semnalat şi noi1. Astfel, conform art. 100 din Constituţie, Preşedintele
emite decrete. în conformitate cu reglementările interne de organizare şi funcţionare a
Instituţiei Preşedintelui României, pe lângă decrete, Preşedintele emite şi decizii. Este
vorba despre Regulamentul de organizare şi funcţionare a Administraţiei
Prezidenţiale, care nu este publicat în Monitorul Oficial, ci doar pe site-ul instituţiei şi
care consacră această categorie de acte juridice pentru Preşedinte numite decizii. O
primă problemă care se pune este dacă acest Regulament n-ar trebui publicat în
Monitorul Oficial, dată fiind semnificaţia instituţiei. Fiind adoptat în dezvoltarea directă
a prevederilor Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1994 privind serviciile din subordinea
Preşedintelui României2, credem că s-ar impune publicarea lui, aşa cum se întâmplă
cu regulamentele altor autorităţi publice autonome. în al doilea rând, deciziile pe care
le emite Preşedintele nu sunt nici ele publicate în Monitorul Oficial. Prin intermediul lor,
Preşedintele exercită atribuţii importante, cum ar fi constituirea diferitelor comisii în
cadrul Administraţiei Prezidenţiale3 sau delegarea calităţii de ordonator principal de
credite4. Constatăm două aspecte care sunt, în egală măsură, criticabile, pe de o
parte, faptul că Preşedintele emite nişte acte juridice pe care Constituţia nu le menţio
nează, iar pe de altă parte, faptul că aceste acte nu se publică în Monitorul Oficial,
deşi emană de la şeful statului. Regula publicităţii este o dimensiune a principiului
transparenţei, fundamental pentru administraţia publică şi pentru viaţa publică, în
ansamblul său. Adăugăm şi faptul că Primul-ministru emite şi el acte juridice care se
numesc decizii, conform Legii nr. 90/2001, după cum am menţionat deja în primul
volum, în partea consacrată Guvernului. însă acestea se publică în Monitorul Oficial,
sub sancţiunea inexistenţei, în caz contrar. Pentru identitate de raţiuni, apreciem că şi
deciziile Preşedintelui ar trebui publicate în Monitorul Oficial.
Astfel de exemple reprezintă, în acelaşi timp, şi un argument care susţine nece
sitatea adoptării unui Cod de procedură administrativă care, coroborat cu cel admi
nistrativ, să consacre instituţii şi principii clare, în baza cărora să se poată organiza şi
funcţiona administraţia publică.
Secţiunea a IV-a
Regimul juridic al actelor administrative
§12. Noţiunea de regim juridic
Regimul juridic al actelor administrative cuprinde totalitatea condiţiilor, de fond şi

de formă, care conturează „personalitatea" actelor administrative în circuitul juridic5.
’ V^Vedinaş. Neconst,tufional,lalea actelor juridice numite decizii emise de Preşedintele României.

articol apărut in revista .Pandectele Române' nr 1/2012. pp. 15-22.
2 Republicată în M. Of. nr 210 din 25 aprilie 2001
3 Cum ar fi. spre pildă. Comisiile pentru elaborarea unei legi de revizuire a Constituţiei sau pentru
condamnarea comunismului, constituite In timpul fostului Preşedinte Traian Bâsescu
alio ' Tofarţ#eP' administrativ, op. cit., voi. II. ed. 4. p. 22. Autoarea exemplifică pnn art. 10
alin (3) din Regulamentul de organizare ş. funcţionare a Administraţiei Prezidenţiale, conform căruia
^^dintelSi^dnîer ^ PnnC,Pal d° °redite Şi °rd0nat0r de credite dele9at se face Prin decizie a
5 A Iorgovan. Tratat de drept administrativ, op. cit., voi. II. 2005. p. 41.
în ceea ce priveşte tratarea acestei probleme, majoritatea autorilor încep prin a

analiza direct condiţiile de valabilitate a actelor administrative1, fără a mai face referire
a sintagma „regim juridic al actelor administrative”.
Alţi autori, analizează această materie începând cu „legalitatea actelor adminis-
trative”, fără a o încadra într-un ansamblu care să vizeze regimul juridi- actelor
administrative2.
In fine, această problematică este analizată în contextul yregimului juridic al
actelor administrative” a componentelor acestuia3.
"A în ceea ce ne priveşte, rămânem statornici acestei ultime modalităţi de ab:
aşa cum am procedat şi în lucrările noastre anterioare, şi considerăm că^dimerv'
re
siunile regimului juridic al actelor administrative includ: ^--------

' ay condiţiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiţiile care privesc
forma şi fondul acestui tip de act juridic;
b) procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ;
c) forţa juridică şi efectele juridice ale actului administrativ, începând cu naşterea,
efectele propriu-zise, până la încetarea producerii acestor efecte;
d) controlul exercitat asupra actului administrativ.
§13. Legalitatea actului administrativ
Dacă ar fi să exprimăm printr-o metaforă semnificaţia ei, considerăm că legali

tatea reprezintă „coloana vertebrală a statului de drept". Legalitatea este analizată în
doctrina de specialitate ca o dimensiune esenţială a statului de drept4. Ea reprezintă
un principiu de bază şi una dintre condiţiile esenţiale ale acestuia5. Constituţia
României, revizuită şi republicată, proclamă, prin art. 1 alin. (3), România ca stat de
drept, democratic şi social. Despre semnificaţia statului de drept s-au scris biblioteci
întregi, s-au susţinut teze de doctorat, prelegeri ale celor mai mari specialişti în drept
public, şi tot a mai rămas teren pentru a se scrie ce trebuie să reprezinte el. Sunt şi
autori care susţin că, datorită complexităţii semnificaţiilor şi implicaţiilor sale, acesta nu
se lasă constrâns într-o definiţie rigidă şi exhaustivă6.
„Patriarhul dreptului public contemporan" - regretatul profesor Tudor Drăganu,
numit atât de frumos şi de adevărat de un alt specialist de marcă, profesorul Antonie
Iorgovan, plecat şi el în lumea drepţilor, defineşte statul de drept ca fiind un stat care,
organizat pe baza principiului separaţiei puterilor statului, în aplicarea căruia justiţia
dobândeşte o reală independenţă, şi urmărind prin legislaţia sa promovarea drepturilor
şi libertăţilor inerente naturii umane, asigură respectarea strictă a reglementărilor sale
1 R.N. Petrescu, Drept administrativ, op. cit., 2009, p. 317; D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op.
cit., voi. II, ed. 4. p. 30; A. Trăilescu, Drept administrativ, op. cit., ed. 4, p. 194, cu precizarea că autorul se
referă la „condiţiile de valabilitate ale actelor administrative de autoritateO. Podaru, Drept administrativ,
Voi. I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op. cit. p. 81.
2 C.-S. Săraru, Drept administrativ. Probleme fundamentale ale dreptului public, op. cit., 2016, p. 75;
L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, Drept administrativ, op cit., 2001, p. 143
3 A. Iorgovan. Tratat de drept administrativ, op. cit., voi. II, 2005, p. 41; I. Nicola, Drept administrativ,
op. cit., 2007, p. 387.
4 R -A. Lazăr, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept comparat, Ed. AII Beck,
Bucureşti, 2004, Capitolul I intitulat „Principiul legalităţii ca dimensiune a statului de drept".
5 M. Orlov, Drept administrativ, Ed. Epigraf. Chişinău, 2001, p. 169.
61. Deleanu, M. Enache, Premisele şi mecanismele statului de drept, în Dreptul nr. 12/1993, p. 33.
de către ansamblul organelor lui, în întreaga lor activitate^. într-o formulă sensibil
apropiată de cea a marelui dascăl al dreptului public, un alt spirit luminat al gândirii
româneşti contemporane consideră că *statul de drept, ca şi concept politico-juridic,
este caracterizat de domnia legii, separaţia puterilor statului, suveranitatea poporului,
independenţa justiţiei, garantarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, în
exercitarea puterii, supremaţia societăţii civile asupra statului, primatul dreptului în
raport cu statul, controlul constituţionalităţii legilorComparând cele două definiţii,
constatăm regăsirea unor elemente comune, precum principiul separaţiei puterilor în
stat, independenţa justiţiei, respectarea legii, exprimată în formulări diferite (respec
tarea reglementărilor sale, primatul dreptului sau domnia legii). Acestor componente
se poate adăuga, alături de controlul de constituţionalitate a legilor şi controlul de
legalitate a actelor administrative.
Cea mai succintă şi mai clară definiţie rămâne cea formulată de Rudolf
Wassermann, potrivit căreia statul de drept este statul a cărui activitate este deter
minată şi limitată prin drept.
Majoritatea autorilor califică legalitatea drept un principiu fundamental care stă
la baza fenomenului administrativ şi căruia i se subordonează acţiunea adminis
traţiei publice3, precum şi elementul central al regimului juridic al actelor admi
nistrative4. Legalitatea reprezintă calitatea de a fi conform cu legea, în acţiunea lato
sensu5.
Legitimitatea se referă la faptul că cetăţenii acceptă validitatea legilor, iar lega
litatea presupunea faptul că actele normative au fost adoptate conform procedurii
prevăzute de Constituţie şi de alte legi6.
Principiul legalităţii semnifică, într-o dihotomie bine cunoscută epocii contem
porane:
- pe de o parte, supremaţia legii, toate subiectele de drept public sau privat
trebuie să se supună legii, începând, se înţelege, cu legea fundamentală şi respec
tând principiul ierarhiei actelor juridice;
- pe de altă parte, baza legală, în sensul că acţiunea acestor subiecte de drept
trebuie să se încadreze în limitele dreptului.
El se află în strânsă corelaţie cu alte două principii, care derivă din principiul
general al legalităţii, şi anume:
a) egalitatea în conţinutul legii - care leagă legiuitorul şi semnifică faptul că
normele juridice nu trebuie să conţină un tratament diferit pentru două cazuri identice;
b) egalitatea în faţa legii - care leagă, de această dată, autoritatea care execută
legea, deci administraţia, şi înseamnă că, în aplicarea legii, administraţia nu trebuie să
trateze de o manieră identică două cazuri diferite şi invers.
1 T. Drăganu. Introducere în teoria şi practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p 10.
2 V- Stânescu- sPaîlul Public. Gestionare şi comunicare ... Ed. Universul Juridic, Bucureşti. 2012,
pp. 88-89
5 E Bălan, Instituţii administrative, Ed. C.H. Beck. Bucureşti, 2008. p. 26
4 A. Iorgovan, Tratat .. op. cit. voi. II, ed a IV-a, p. 41
M.-C. Rouault, Droil admmistratif ei institutions administratives. 4*m# ed., Bruvlant, collection
Paradigme. 2017, p. 17.
6 M. Tutunaru. Unele consideraţii cu privire la legalitate, legitimitate şi conceptul de sistem constitu
ţional In coordonatele actuale ale dreptului în M. Apostolache (coord.) - Constituţia în societatea contem
porană. Ed. Universitară. Bucureşti. 2014, p. 359.
Nu în ultimul rând, trebuie să avem în vedere faptul că „Legalitatea actelor admi

nistrative presupune conformitatea lor şi cu principiile generale ale dreptului adminis
trativ (cum ar fi: predictibilitatea normelor juridice, încrederea legitimă a cetăţenilor în
organele administrative, siguranţa juridică, egalitatea, proporţionalitatea1, nediscrimi-
narea etc.) create şi promovate de jurisprudenţa constantă a Curţii de Justiţie a Uniunii
Europene şi de cea a Curţii Europene a Drepturilor Omului”2.
Autoarea citată adaugă acestor exigenţe necesitatea pentru asigurarea legalităţii
actelor administrative, ca autorităţile publice, în procesul de elaborare a actelor admi
nistrative, să respecte nu numai dispoziţiile de drept intern cu forţă juridică superioară,
dar şi actele care emană de la instituţiile Uniunii Europene, principale sau derivate,
precum şi principiile generale de drept, unele codificate în acte juridice interne şi
europene, iar altele impuse prin practica statornicită a Curţii de la Luxemburg şi a
Curţii de la Strasbourg3. Subscriem acestor observaţii pertinente, a căror filozofie noi
înşine o dezvoltăm în cele două volume ale lucrării noastre, în contextul analizei
izvoarelor de drept şi a corelaţiei dreptului administrativ cu alte ramuri de drept, între
care se regăseşte şi dreptul Uniunii Europene, dar şi în abordarea, punctuală, a diferi
telor instituţii ale dreptului administrativ.
Subliniem şi faptul că în concepţia politică şi juridică occidentală caracterul obli
gatoriu al legii se referă în egală măsură la individ, dar şi la autorităţile publice,
la stat. în statele Europei Occidentale, care au vechi tradiţii democratice, respectarea
legii nu este numai un principiu de drept, ci şi o trăsătură de conduită socială şi a
activităţii sociale4.
§14. Corelaţia legalitate-oportunitate
Principiul legalităţii în doctrina românească a fost analizat în mod diferit de cele

două mari Şcoli de drept public, în corelaţie cu oportunitatea.
Şcoala de la Cluj a conceput legalitatea şi oportunitatea ca două condiţii distincte
de validitate a actelor administrative. în opinia acestei Şcoli, „oportunitatea este califi
cată ca o condiţie de valabilitate a actului administrativ, dar nu şi de legalitate a
acestuia"5. Ea a fost considerată în doctrina postbelică elaborată de reprezentanţii
acestei şcoli ca fiind un element caracteristic al actului administrativ care fundamen
tează o trăsătură caracteristică a sa, şi anume actualitatea actului administrativ6.
Şcoala de la Bucureşti, în schimb, a conceput legalitatea ca o sumă a tuturor
condiţiilor de validitate a unui act administrativ. Din această perspectivă, oportunitatea
ne apare ca un element al legalităţii, nu ca o condiţie de validitate de sine stătătoare.
1 Acest principiu evocă faptul că legalitatea actelor emise este supusă condiţiei ca mijloacele folosite
să fie corespunzătoare obiectivului urmărit şi să nu depăşească ceea ce este necesar pentru a atinge acest
obiectiv.
2 G.L. Goga, The Settlement ofthe Exception of lllegality according to the Latest Regulations in the Matter
of Administrative Contentious, în EIRP Proceedings, voi. 11, nr. 1, Conferinţa internaţională .Integrarea
Europeană - Realităţi şi perspective", Ediţia a Xl-a, Universitatea “Danubius" din Galaţi. Ed. Universitară
Danubius, Galaţi, 2016, ISSN 2067-9211, p. 186.
3 Idem, p. 186.
4 C. lonescu, Regimuri politice contemporane, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2004, p. 46.
5 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., voi. II. ed. 4, 2017, p. 30.
6 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică. Bucureşti. 1959, p. 72
Tratat teoretic şi practic de drept administrativ
42
împărtăşind acest ultim punct de vedere, legalitatea actului administrativ poale
fi definită ca reprezentând conformitatea actului respectiv cu legea fundamentală,
cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonanţele şi Hotărârile de Guvern şi cu
toate celelalte acte normative care au o forţă juridică superioară.
Oportunitatea actului administrativ derivă din capacitatea pe care o are
organul de la care emană actul de a alege, dintre mai multe soluţii posibile şi
egale, \n aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului
public care trebuie satisfăcut. Ea relevă astfel calitatea actului administrativ de a
satisface atât rigorile stricte ale legii, cât şi o nevoie socială determinată, într-un timp şi
loc date. Dacă legalitatea evocă faptul că actul corespunde literei legii, oportunitatea
reprezintă conformitatea actului administrativ în mod prioritar cu spiritul legii, fără a se
identifica cele două noţiuni1.
Legalitatea şi oportunitatea sunt noţiuni care nu sunt doar consacrate de lege,
dar sunt şi definite în unele acte normative. Relevante prin caracterul lor succint
şi cuprinzător, în egală măsură, sunt definiţiile pe care O.G. nr. 119/1999 privind
controlul intern şi controlul financiar preventiv le consacră celor două noţiuni. Astfel,
legalitatea, conform art. 2 lit. o), reprezintă caracteristica unei operaţiuni de a respecta
toate prevederile legale care îi sunt aplicabile. Sintagma toate prevederile legale apli
cabile trebuie interpretată în sensul în care ea se referă la lege în accepţiunea lato
sensu a termenului. Observăm, de asemenea, că definiţia face referire la caracte
ristica unei operaţiuni, sintagmă care şi aceasta, în opinia noastră, vizează opera
ţiunea în sens larg, ca faptă şi ca act, inclusiv juridic, nu doar operaţiunile de diferite
tipuri neproducătoare prin ele însele de efecte juridice. în schimb, oportunitatea evocă,
potrivit literei q) a textului, caracteristica unei operaţiuni de a servi în mod adecvat, în
circumstanţe date, realizării unor obiective ale politicilor asumate. Semnificaţia terme
nului operaţiune trebuie înţeleasă în acelaşi sens pe care l-am evocat anterior.
Termenul politici asumate, trebuie nuanţat, în sensul raportării la activitatea unor
persoane juridice determinate, de drept public, în contextul la care ne raportăm, dar
care pot fi şi de drept privat. în egală măsură, activitatea pe care o desfăşoară trebuie
să fie pusă în slujba realizării obiectivelor asumate. Oportunitatea actelor şi opera
ţiunilor întreprinse este la latitudinea personalului din cadrul entităţii publice, care, în
funcţie de responsabilităţile ce le revin şi de orientările diriguitoare stabilite de struc
turile de conducere, vor determina în ce măsură acestea sunt sau nu în spiritul obiecti
velor asumate. Astfel se explică faptul că uneori legiuitorul stabileşte în mod expres
acest lucru, interzicând unor organe de control să se pronunţe asupra oportunităţii
activităţii organului controlat. Exemplu, în cadrul controlului financiar preventiv delegat,
realizat de către controlorii delegaţi de Ministerul Finanţelor Publice, legea stabileşte
expres că aceştia nu se pronunţă asupra oportunităţii operaţiunilor ce fac obiectul
controlului financiar preventiv delegat (subl. ns.).
în literatura de specialitate s-a pus problema determinării sferei condiţiilor de vala
bilitate a actelor administrative, deşi. aşa cum apreciază profesorul Tudor Drăganu,
„nu sunt, în realitate, decât aspecte ale unei singure condiţii, care se exprimă în
obligaţia ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare,i2.
Asupra distincţiei dintre oportunitate şi scopul legii. v. R lonescu. op. cit, p. 251 şi urm.
2 T Drăganu, Adele de drept administrativ. Ed. Ştiinţifică. Bucureşti. 1959. p. 107.
în consens cu ideile exprimate în doctrină1, considerăm şi noi ca esenţiale urmă

toarele condiţii generale de legalitate:
a) respectarea principiului supremaţiei Constituţiei în emiterea/adoptarea
actului administrativ2. Principiul supremaţiei Constituţiei se impune a fi înţeles ca
reprezentând conformitatea cu normele acesteia a întregului drept. Noţiunea de
„drept" este explicată ca reprezentând „nu numai componenta sistemului normativ, dar
şi activitatea complexă, instituţională, de interpretare şi aplicare a normelor juridice,
începând cu cele ale legii fundamentale"3:
b) respectarea principiului legalităţii în emiterea/adoptarea actului admi
nistrativ.
Principiul legalităţii evocă acea calitate a actului administrativ de a corespunde
legii în accepţiunea lato sensu, atât din punct de vedere al categoriilor de acte
normative incluse în sintagma lege, cât şi din punct de vedere al prescripţiilor legii
referitoare la forma, fondul şi limitele competenţei organului care emite actul admi
nistrativ. Legalitatea impune respectarea ierarhiei normelor, ceea ce implică necesi
tatea de a se identifica locul fiecărei norme4. Ca regulă, normele inferioare trebuie să
fie conforme celor cu forţă juridică superioară lor.
c) actul administrativ să fie emis sau adoptat de organul competent, în
limitele competenţei sale.
în cazul în care actul administrativ emană de la un alt organ decât cel competent,
se pune problema intervenţiei celei mai drastice sancţiuni, şi anume inexistenţa
actului, iar în cazul în care, deşi a fost emis de organul competent, acesta şi-a depăşit
limitele de competenţă, apare problema excesului de putere5, care cade sub cenzura
instanţelor judecătoreşti.
în doctrina franceză se consideră că o autoritate administrativă este necom
petentă, atunci când ia o decizie fără a avea calitatea de a face acest lucru, ceea ce
înseamnă că ea nu este abilitată, din punct de vedere juridic, să acţioneze într-un
anumit fel şi procedează ca şi cum ar fi6.
d) forma actului administrativ şi procedura de emitere să fie cele prevăzute
de lege.
în doctrina de specialitate s-a propus o mărire a sferei condiţiilor de legalitate,
pentru o monitorizare mai eficientă a activităţii autorităţii publice, fără a transforma
1 A Iorgovan. Tratat, op. cit., voi. II. ed. a IV-a. p. 40; R.N. Petrescu. op cit. pp 315-317 F. Ciorâscu.
C.-G Gâlâţanu, Conceptul de putere discreţionară in administraţia publică, articol apărut în lucrarea
Reformele administrative şi judiciare in perspectiva integrăm europene. Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi
administrative, Caietul Ştiinţific nr. 7/2005, Institutul de Ştiinţe Administrative .Paul Negulescu", pp. 323- 328.
2 Art. 1 alin. (5) vorbeşte expres despre respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor ca
reprezentând una dintre îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor. Ea trebuie interpretată în sensul că norma
juridică respectivă consacră două veritabile principii ale statului de drept şi anume: supremaţia Constituţiei şi
legalitatea. Ea instituie, totodată, obligaţia care trebuie să se regăsească nu doar în comportamentul
persoanelor fizice, ci şi în activitatea altor subiecte de drept public sau privat, am putea exprima ideea nece
sităţii unui comportament constituţional al autorităţilor publice, al oricărui subiect de drept public sau de drept
privat.
3 M. Andreescu, C. Andreescu, Supremaţia Constituţiei in contextul principiului pnorităţii dreptului
Uniunii Europene, in revista Dreptul nr 8/2017, p. 54.
4 M.-C Rouault. Droit administratif et institutions administratives, op. cit.. 4 *m*6d., 2017, p. 18.
5 Excesul de putere reprezintă, conform art. 2 alin. (1) lit n) din Legea nr. 554/2004, exercitarea
dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţelor prevăzute de lege sau
prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
6 R Chapus, Droit administratif găneral, op cit., 15^ edition. 2015, p. 1024
dreptul administrativ într-un pilon de rezistenţă în calea performanţei publice, ci

într-unul al încrederii şi securităţii juridice şi sociale1.
în doctrina franceză se realizează o distincţie, care apreciem că s-ar cuveni a fi
receptată şi în sistemul juridic românesc, între nelegalitatea externă2, care se referă,
în mod tradiţional, la necompetenţă, vicii de procedură şi vicii de formă şi nelegalitate
internă, care poate să privească conţinutul, motivele sau scopul său. Sub aspectul
conţinutului, un act administrativ poate fi nelegal atunci când, spre exemplu, conţine
dispoziţii contrare legii sau care au caracter retroactiv, încălcând principiul neretroacti-
vităţii actelor administrative, cu excepţiile prevăzute de lege.
Legislaţia aplicabilă administraţiei publice conţine referiri la oportunitate şi la
capacitatea de apreciere. Avem în vedere art. 240 din Codul administrativ, care se
referă la Paprecierea necesităţii şi oportunitatea adoptării şi emiterii actelor adminis
trative (...)", care „aparţine exclusiv autorităţilor deliberative, respectiv autorităţilor
executive". Dincolo de conţinutul acestei dispoziţii, pe care l-am analizat în primul
volum al tratatului, în partea consacrată administraţiei publice locale, relevanţă pentru
prezentul context are faptul că legea-cadru referitoare la regimul autonomiei locale şi
la administraţia publică locală recunoaşte oportunitatea ca şi dimensiune a activităţii
administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale.
Cât priveşte îndeplinirea condiţiilor de oportunitate, cum am precizat deja, oportu
nitatea se află în strânsă dependenţă cu puterea discreţionară a administraţiei publice,
una dintre cele mai discutate şi disputate probleme ale dreptului administrativ din toate
timpurile.
Termenul discreţionar provine din latinescul discretio, care în limba franceză a dat
termenul de discernământ, precum şi din grecescul krinein care înseamnă a decide.
Pornind de la această etimologie, un autor francez apreciază că se exercită o putere
discreţionară atunci când se decide în mod liber, dar cu discernământ şi nu în mod
arbitrar3. Este foarte importantă precizarea finală, deoarece în limbajul românesc,
uzual şi public, de multe ori se consideră că, în virtutea puterii discreţionare, unui
subiect de drept public îi este îngăduită o libertate care scapă controlului, un soi de
lege a bunului plac. Prin putere discreţionară a administratorului şi a judecătorului
trebuie să înţelegem facultatea pe care le-o dă legea, de a alege, după aprecierea lor,
între mai multe soluţii posibile, aplicabile la cazul concret4. Ea este analizată în
doctrina şi a altor state (Franţa, Germania), dar şi în cea românească, elementul de
constanţă în explicarea ei fiind acela că ea constă în marja de libertate lăsată la libera
apreciere a unei autorităţi, astfel ca în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor să
poată recurge la orice mijloc de acţiune, în limitele competenţei sale5. Sau, altfel spus,
ea constă în „puterea de alegere lăsată administraţiei prin regulile de drept'*.
’ A.R. Lazâr, Legalitatea actului administrativ, Ed. AII Beck. Bucureşti, 2004. p. 187.
7 in franceză. în original, illegahtă externe, însă apreciem că termenul de nelegalitate este preferabil
celui de ilegalitate, care are alte conotaţii in limbajul românesc.
I X Braud- Cours de droit administratagănăral. 1" ed. 2017-2018. Ed Gualmo, Paris. pp. 374-375.
T. Drâganu, Introducere in teona şi practica statului de drept, op cit., p 186.
5 F. Ciorăscu. C.-G. Gălăţanu. Conceptul de putere discreţionară în administraţia publică, articol apărut
in lucrarea Reformele administrative şi judiciare in perspectiva integrăni europene, Secţiunea pentru ştiinte
jundice şi administrative, Caietul Ştiinţe nr. 7/2005. Institutul de Ştiinţe Administrative .Paul Negulescu',
p. 328.
6 S. Velley, Croit administraţii, 14*"* ed., Vuibert, Paris, 2017-2018, p. 221.
Reprezentanţii doctrinei administrativiste actuale promovată de Şcoala de la Cluj

consideră că „(...) vorbim de putere discreţionară, atunci când legiuitorul, stabilind
competenţa unui anumit organ administrativ, îi lasă o anumită libertate de mişcare, o
posibilitate de alegere în funcţie de circumstanţe a modului în care acesta îşi va
exercita atribuţiile”1. Exemplu, printre atribuţiile consiliului local prevăzute de art. 129
din Codul administrativ se regăseşte, în alin (6) lit. d) şi aceea că atribuie sau
schimbă, în condiţiile legii, denumiri de străzi, de pieţe şi de obiective de interes public
local. în exercitarea acestei atribuţii, consiliul local dispune, în opinia noastră, de o
anumită putere discreţionară în a decide denumirile respective, alegând o variantă
dintre mai multe posibile. înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat în sensul că „(...)
norma permisivă, în dreptul administrativ, exprimă puterea discreţionară dată
autorităţii de a acţiona sau nu, libertatea de apreciere de a acţiona sau nu, libertatea
de apreciere de a acţiona într-un sens sau altul, ceea ce nu echivalează cu faptul că
această putere poate fi utilizată abuziv, fără justificări legale ale opţiunii sale (subl.
ns.)’*. Constatăm că Instanţa Supremă face vorbire despre justificări legale ale opţiunii
sale, ceea ce semnifică faptul că organul administrativ trebuie să se raporteze tot
la lege atunci când, în virtutea puterii sale de apreciere, optează pentru o
anumită soluţie.
în ceea ce priveşte noţiunea de oportunitate, în opinia regretatului profesor
lovânaş, reputat reprezentant al Şcolii de la Cluj „prin oportunitate înţelegem reali
zarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse
materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor mai
potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii
Ne raliem acestui mod de a defini oportunitatea, care se află în necesară depen
denţă cu dreptul de apreciere al organelor administrative, drept care nu poate rezulta,
cum apreciază şi autorul citat, decât dintr-o normă juridică a cărei structură juridică să
aibă un caracter relativ determinat, din care să rezulte competenţa de apreciere a
organului administrativ. Acest drept de apreciere nu este însă abstract, el trebuie
raportat la anumite elemente concrete, care pot reprezenta repere în decizia pe care
organul administrativ urmează să o ia. Considerăm, în acelaşi spirit evocat de autorul
citat anterior, că oportunitatea unui act administrativ este stabilită în funcţie de anumite
criterii de referinţă. Un prim criteriu este cel de timp, mai exact momentul în care este
emis un act administrativ.
Prin acest criteriu se urmăreşte să se respecte:
- specificitatea condiţiilor de muncă şi de viaţă din zona respectivă;
- valorile cutumiare ale locului respectiv, tradiţiile şi obiceiurile specifice;
- nevoile reale ale unei unităţi administrativ-teritoriale în care urmează să se
producă efectele juridice ale actului administrativ respectiv;
- nu în ultimul rând, o cerinţă de oportunitate este reprezentată şi de mijloacele
pe care le implică aplicarea în practică a unui act administrativ.
O. Podaru, Drept administrativ, Voi. I Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op. cit.
p. 128.
7 Î.C.C.J. (S.C.A.F.) Decizia nr. 3359/30 mai 2005, nepublicată, citată după G. Bogasiu, Legea conten
ciosului administrativ, comentată şi adnotată, Ed Universul Juridic, ed. a lll-a rev şi ad , p 110
31. lovânaş. op. cit., 1997, p. 49.
Considerăm şi noi, alături de alţi autori1, că judecătorul de contencios adminis

trativ care a fost învestit cu verificarea legalităţii2 unui act administrativ are competenţa
să se pronunţe atât asupra aspectelor de legalitate, cât şi asupra celor de oportu
nitate. O asemenea concluzie este susţinută nu doar de litera şi spiritul legii funda
mentale a României, ci şi de necesitatea asimilării instituţiilor europene democratice şi
în practica instanţelor de contencios administrativ din ţara noastră3. Controlul de
legalitate vizează conformitatea actului administrativ faţă de toate actele normative cu
forţă juridică superioară4. Acest control este garanţia respectării principiului funda
mental al legalităţii, care exprimă constrângerea absolută la care este supusă admi
nistraţia din cauza naturii sale de activitate executivă5. Controlul de oportunitate caută
să determine cât de potrivite sunt măsurile dispuse prin actul administrativ pentru
realizarea scopului pentru care el a fost emis sau adoptat, în contextul condiţiilor
concrete date6. Pe lângă această opinie, există autori care consideră că, dacă lega
litatea activităţii administraţiei publice este supusă controlului jurisdicţional, oportuni
tatea, dimpotrivă, este exclusă de la acest control7. Opinia citată, cu care nu putem fi
de acord, este cu atât mai contradictorie, cu cât însuşi autorul ei recunoaşte că sfera
oportunităţii, a puterii discreţionare a administraţiei este foarte largă, şi, ca atare,
există posibilitatea de a se confunda cu abuzul, manifestându-se excesul de putere.
A împărtăşi opinia autorului înseamnă a lăsa abuzul nesancţionat, ceea ce nu poate
fi acceptat.
Reţineri în ceea ce priveşte controlul oportunităţii exprimă şi un alt autor, care
apreciază că este dificil de acceptat soluţia privind controlul, de către judecător, al
oportunităţii actului administrativ, astfel cum a fost ea susţinută de profesorul Antonie
Iorgovan, n(...) din moment ce Legea contenciosului administrativ nu menţionează
nimic, în mod univoc, despre eventuala anulare a unui act administrativ doar pe
considerentul lipsei de oportunitate, la momentul anulării’*. Singurele situaţii pe care
acesta le admite sunt cele care vizează vătămarea unui interes legitim public, precum
şi cele care privesc contracte administrative.
în practică s-a constatat că oportunitatea poate să vizeze nu doar acte admi
nistrative unilaterale cu caracter normativ sau individual, în sensul de manifestări
unilaterale şi exprese de voinţă juridică prin care, în regim de putere publică, se nasc,
modifică sau sting drepturi şi obligaţii, ci şi acte juridice adoptate de Guvern, în
calitate de legislator delegat, respectiv ordonanţe, simple sau de urgenţă.
Astfel, în ceea ce priveşte delegarea legislativă, s-a pus problema controlului
oportunităţii adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgentă, în contextul
generat de adoptarea, la începutul anului 2017, a Ordonanţei de Urgenţă nr. 13/2017,
1 A. Iorgovan. Tratat, op. cit., voi. II, ed. a IV-a, p. 48.

7 Legalitatea constituie .o limitare a puterii administraţiei, un principiu liberal, un factor de liberalism in
regimul administrativ, care a fost preluat şi in dreptul comunitar (A de Laubadere. J.C. Venezia,
Y. Gaudemet. op dt., p. 591).
3 A. Iorgovan. Tratat, op. cit., voi. II. ed. a IV-a, p. 48; D. Apostol Tofan. Drept administrativ, op cit..
ed. 4, 2017, p. 31.
* A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi II. p. 43
5 L• Coman Kund. Reflecţii pnvind controlul administrativ al actelor autorităţilor administraţiei publice
locale, in Caietul Ştiinţific nr. 11/2009. p. 422.
* 1 Santai. Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, voi. II. Ed. Risoprint, Clui-Napoca. 2005.
p. 232.
7 E. Bălan. Instituţii administrative. Ed. C.H. Beck, Bucureşti. 2008, p. 27
6 A.-S. Ciobanu, Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice. Domeniul public Ed Universul
Juridic. Bucureşti, 2015, p. 61.
care a atras nu doar o dezbatere politică şi publică fără precedent, dar şi mişcări de
stradă, constituirea unui dosar penal la nivelul Direcţiei Naţionale Anticorupţie1 şi,
ulterior, o bogată jurisprudenţă a Curţii Constituţionale. Soluţionând cererea privind
existenţa unui conflict juridic de natură constituţională dintre Guvernul României şi
Ministerul Public, Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia
Naţională Anticorupţie, Curtea Constituţională a statuat în sensul că „aprecierea
oportunităţii adoptării unei ordonanţe de urgenţă, sub aspectul deciziei legiferării,
constituie un atribut exclusiv al legiuitorului delegat, care poate fi cenzurat doar
în condiţiile expres prevăzute de Constituţie, respectiv doar pe calea controlului
parlamentar exercitat potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie (subl. ns.)". Pe cale de
consecinţă, a concluzionat instanţa constituţională că „nicio altă autoritate publică,
aparţinând altei puteri decât cea legislativă, nu poate controla actul normativ al
Guvernului din perspectiva oportunităţii actului de legiferare”2.
Sub aspectul posibilităţii de control judiciar asupra oportunităţii actelor
administrative, practica judiciară a fost puţin comentată în doctrina de specialitate.
Iniţial, instanţele de contencios administrativ au apreciat că nu sunt competente să
exercite un control de oportunitate a actelor administrative, în sensul restrângerii
puterii discreţionare a administraţiei, această competenţă revenind exclusiv unor
autorităţi administrative3. în timp, înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat fără
echivoc asupra dreptului instanţei de judecată ca atunci când exercită controlul să
aibă în vedere şi aspectul oportunităţii adoptării unei soluţii legislative, în cadrul
marjei de apreciere de care dispun autorităţile publice4.
în doctrină s-a propus remodelarea şi a condiţiilor de legalitate pe considerente
de oportunitate, în sensul ca actul administrativ să fie conform cu interesul public
ocrotit de lege (cu scopul legii), să fie necesar într-o societate democratică, să fie
proporţional cu situaţia care a determinat emiterea lui şi să nu fie discriminatoriu5.
Particularităţi ale libertăţii de apreciere au fost identificate în cadrul activităţii des
făşurate de membrii unui guvern şi sunt reflectate în Raportul Comisiei pentru Demo
craţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) din anul 2013, pe care l-am invocat în primul
volum al tratatului nostru6. Astfel, reputata Comisie a apreciat că „Este important pentru
o democraţie ca miniştrii să aibă marjă de manevră pentru implementarea politicilor
pentru care au fost aleşi, cu o marjă largă de eroare, fără a fi ameninţaţi de sancţiuni
penale (subl. ns.)". Deşi referirea expresă îi vizează pe miniştri, apreciem că substanţa
argumentării poate fi avută în vedere şi în ceea ce priveşte alte categorii de demnitari
1 Este vorba despre Dosarul nr. nr. 46/P/2017 al Secţiei de combatere a infracţiunilor asimilate
infracţiunilor de corupţie din cadrul D.N.A., invocat în Decizia C.C.R. nr. 68/2017, par. 65.
2 Este important de precizat că obiectul cercetărilor întreprinse în dosarul penal anterior precizat îl
reprezenta modul în care s-a adoptat O.U.G. nr. 13/2017 în contextul unor pretinse indicii de săvârşire a
unor fapte de corupţie sau asimilate faptelor de corupţie de către membrii Guvernului în adoptarea respec
tivului act normativ. A se vedea Decizia C.C.R. nr. 68/2017, par. 89.
3 E.M. Fodor, Controlul judecătoresc asupra puterii discreţionare a administraţiei publice, articol apărut
în lucrarea Reformele administrative şi judiciare în perspectiva integrăm europene, Secţiunea pentru ştiinţe
juridice şi administrative, Caietul Ştiinţific nr. 8/2006, Institutul de Ştiinţe Administrative .Paul Negulescu",
p. 643.
4 Î.C.C.J. (S.C.A.F.), Decizia nr. 2276 din 30 aprilie 2010.
51. Rîciu, Examen teoretic al practicii judiciare cu privire la acţiunile introduse la instanţa de contencios
administrativ de către autoritatea publică ce a emis actul administrativ nelegal, în RDP nr. 1/2008. p. 137;
A.R. Lazăr, Legalitatea actului administrativ, op. cit., p. 187.
6 Cu ocazia analizei regimului jundic al răspunderii penale a membnlor Guvernului
(parlamentari, şefi de instituţii centrale autonome etc.), inclusiv cei de la nivel local
(primari, preşedinţi de consilii judeţene). Spunem aceasta. în contextul în care în viaţa
publică apar adeseori situaţii care generează confuzii şi contestări din punct de vedere
al conţinutului unor ordonanţe adoptate de Guvern, cu consecinţa atragerii unor
eventuale forme de răspundere a autorilor actului. De aceea, în jurisprudenţa Curţii
Constituţionale, întemeiată pe concluziile desprinse din Raportul Comisiei de la Veneţia,
regăsim abordat şi clarificat, cu o anumită doză de fermitate, faptul că aprecierea
oportunităţii adoptării unei ordonanţe de urgenţă revine exclusiv Guvernului, în
calitate de legiuitor delegat1.
La nivel legislativ, semnalăm existenţa unor acte normative prin care se face
referire expresă la puterea de apreciere a unei autorităţi publice. Avem în vedere
ari. 189 din Legea nr. 98/20162 care prevede următoarele: a(1) Autoritatea contrac
tantă nu are dreptul de a utiliza factori de evaluare care să conducă la o libertate de
apreciere nelimitată. (2) în sensul alin. (1), factorii de evaluare utilizaţi de autoritatea
contractantă trebuie să asigure o concurenţă reală între operatorii economici şi să fie
însoţiţi de prevederi care să permită verificarea efectivă a informaţiilor furnizate de
ofertanţi, în scopul aplicării factorilor de evaluare. (3) Atunci când consideră necesar,
Autoritatea contractantă verifică exactitatea informaţiilor şi dovezilor furnizate de
ofertanţi/ Constatăm că textul de lege face referire prin alin. (2) la obligaţia pe care o
are autoritatea contractantă de a respecta anumite cerinţe pentru a nu depăşi
puterea sa discreţionară, respectiv de a nu abuza de libertatea sa de apreciere în
decizia pe care urmează să o ia3. Textul face referire, expressis verbis, la o libertate
de apreciere nelimitată, exprimând, printr-o formulare negativă, că un asemenea tip
de libertate este interzis. O asemenea formulare susţine cele precizate anterior,
anume faptul că libertatea de apreciere nu acţionează pe un teren gol, nu conferă
autorităţii publice prerogative neţărmurite, ea se raportează la anumiţi parametri, la
anumite criterii de referinţă în raport de care organul administrativ trebuie să decidă. în
opinia noastră, principalul criteriu de referinţă este şi trebuie să rămână interesul
public. Iar „marja de libertate" de care dispune autoritatea publică trebuie să se rapor
teze la acesta, la mai buna satisfacere a sa, la identificarea soluţiilor care atrag o
asemenea finalitate. în practică, din păcate, lucrurile nu stau astfel. Din activitatea
desfăşurată ca membru al Curţii de Conturi a României, am putut constata cât de
Jiberen se consideră autorităţile publice atunci când decid, prin acte juridice, moda
lităţile de cheltuire a banului public. Este suficient să menţionăm localităţi care nu
dispun de servicii publice minimale pentru o viaţă civilizată, cum ar fi: cel de apă, de
gaze, dar în care se investesc bani în aranjamente florale, în terenuri de sport sau şcoli,
deşi populaţia majoritară are peste 50 sau 60 de ani, iar exemplele ar putea continua.
Cea mai mare parte a constatărilor Curţii de Conturi privesc încălcarea principiilor de
eficienţă, eficacitate şi economicitate, care reprezintă o exprimare tehnic-juridică a ideii
de legalitate şi de oportunitate, în egală măsură. Unele dintre ele sunt emblematice şi se
regăsesc în rapoartele întocmite anual sau pe obiective tematice de această instituţie
1 Decizia C.C.R. nr. 68/2017. par. 94

2 Legea nr 98/2016 pnvind achiziţiile publice, publicată in M Of. nr. 390 din 23 mai 2016
5 Pe larg asupra acestei probleme, a se vedea E L. Câtană. Exersarea nehrwtată a libertăţii de apre-
ciere - expresia excesului de putere al autorităţilor contractante în atnbuirea contractului de achiziţie publică.
Cenzurabilitatea acestora în contenciosul achiziţiilor publice în RDP nr. 2/2016. pp 94 -110.
publică, cum ar fi, spre pildă, amenajarea unui parc natural într-o zonă care, în inte
gralitatea ei, prin frumuseţe, putea fi astfel calificată. Oportunitatea este, în opinia
noastră, pregnant legată de responsabilitate, de maturitatea factorilor de decizie şi de
acţiune administrativă în soluţiile pe care le promovează.
De aceea, este important de înţeles faptul că legalitatea şi oportunitatea sunt
condiţii care fundamentează validitatea unui act administrativ, iar judecătorul de
contencios administrativ are competenţa de a se pronunţa asupra ambelor
aspecte în litigiile deduse judecăţii. O asemenea concluzie este susţinută şi de
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin definirea excesului de putere
în art. 2 alin. (1) lit. n), ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor
publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea
drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor (subl. ns.).
§15. Forma actului administrativ
Conceptul de formă desemnează structura internă şi externă a unui conţinut,

modul de organizare a elementelor din care se compune1.
Prin forma pe care o îmbracă actele administrative, prin elementele acesteia şi
regimul juridic care îi este aplicabil, se realizează, cum bine se subliniază în doctrina
de specialitate, departajarea dreptului privat de cel public. Astfel, dreptul privat este
supus consensualismului, în timp ce dreptul public este caracterizat prin formalism. în
doctrina de drept civil este enunţat, printre principiile instituţiilor acestei ramuri de
drept, principiul consensualismului, care priveşte forma actului juridic civil, alături de
principiul forţei obligatorii (pacta sunt sen/anda) sau al ocrotirii bunei-credinţe2. Spre
deosebire de dreptul privat, actele de drept public sunt supuse unor condiţii de formă.
Doctrina a fost întotdeauna consecventă în a susţine necesitatea ca actul
administrativ să îmbrace, de regulă, forma scrisă. Argumentelor de ordin doctrinar li
se adaugă în prezent cele de ordin normativ, respectiv definiţia actului administrativ
consacrată de art. 2 alin. (1) lit. c) şi c1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, din conţinutul căreia rezultă că actul administrativ îmbracă forma scrisă.
Cum o definiţie legală a actului administrativ nu s-a regăsit în legislaţia anterioară,
doctrina de drept public, ca regulă, nu o considerat forma scrisă a actului administrativ
ca şi o condiţie sine qua non de existenţă a sa. De referinţă pentru modul în care a
calificat această problemă rămâne concepţia profesorului Tudor Drăganu, care a
calificat forma scrisă a actului administrativ ca o garanţie a legalităţii acestuia3. O
asemenea calificare trebuie legată de ideea de competenţă a organului administrativ,
care are caracter legal, ceea ce presupune încorporarea ei într-un act juridic şi
concretizarea ei printr-un act juridic, ambele în formă scrisă. însă nici regretatul
profesor nu a fost foarte tranşant în opinia sa, acceptând că obligativitatea formei
scrise trebuie raportată numai la actele normative, pe când cele individuale pot
îmbrăca şi forma orală. De altfel, această concepţie s-a perpetuat şi la alţi autori4 şi
1 Micul dicfionar academic. Academia Română, Ed. Univers Enciclopedic, Bucureşti, 2002, p. 453.
2 M Nicolae, Drept civil. Teoria generală Voi. I, Teoria dreptului civil, Ed. Solomon. Bucureşti, 2017,
p 243.
T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., 1959, p. 121
4 A Iorgovan. Tratat de drept administrativ, op. cit., voi. II. 2005, p 52; R.N Petrescu. Drept admi
nistrativ. op cit., 2009, pp 318-319
am îmbrăţişat-o şi noi, în lucrările noastre anterioare. Fără a o abandona în totalitate,

înţelegem să-i aducem însă unele atenuări, după cum vom arăta în cele ce urmează.
în ceea ce priveşte forma scrisă, aceasta este în mod categoric impusă pentru
actele administrative cu caracter normativ. Aceasta deoarece aceste acte, cum vom
avea prilejul să arătăm, impun publicarea, pentru a putea intra în vigoare.
în ceea ce priveşte actele administrative cu caracter individual, şi acestea
îmbracă, de regulă, forma scrisă. Considerăm că ele pot îmbrăca şi forma orală,
numai dacă şi în măsura în care legea permite ca ele să îmbrace o asemenea
formă. Exemplul cu titlu de şcoală care se dă în literatura de specialitate1 este
avertismentul, care, potrivit prevederilor O.G. nr. 2/2001 privind regimul contravenţiilor,
poate îmbrăca atât forma scrisă, cât şi forma orală. Un alt exemplu prevăzut de lege
pentru un act administrativ care îmbracă forma nescrisă este nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri, pe care atât art. 52 din Constituţie, cât şi Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, o asimilează actului administrativ.
Avem în vedere forma definită de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, res
pectiv faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea
cererii, dacă prin lege nu se prevede un alt termen. în acest caz ne aflăm în prezenţa
unui act administrativ asimilat, care îmbracă forma orală, modalitate exprimată în
doctrină şi prin sintagma tăcerea administraţiei2. în cazul în care ne aflăm în prezenţa
refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere, nu mai regăsim situaţia actului admi
nistrativ asimilat sub forma nescrisă sau orală. Aceasta deoarece art. 2 alin. (1) lit. i)
defineşte refuzul ca exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva
cererea unei persoane. Constatăm că legiuitorul defineşte refuzul nejustificat prin
exprimarea explicită, cu exces de putere, ceea ce presupune un răspuns motivat,
scris, cu privire la refuzul de a rezolva o cerere şi argumentele pentru care se exprimă.
Teza a doua a art. 2 alin. (1) lit. i) asimilează refuzului nejustificat nepunerea în
executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau,
după caz, a plângerii prealabile. Considerăm că şi în această situaţie ne aflăm în faţa
unui act administrativ asimilat care îmbracă forma nescrisă, reprezentat de inacţiunea
administraţiei, prin nepunerea în executare a unui act administrativ, indiferent că
acesta s-a emis prin soluţionarea favorabilă a cererii sau a plângerii prealabile.
Aceeaşi concepţie este împărtăşită şi în doctrina germană, unde se consideră că nu
există tăcere din partea administraţiei atunci când aceasta îl informează pe petiţionar
cu privire la refuzul de a emite un act şi cauzele pe care se întemeiază3.
Cu alte cuvinte, regula obligatorie a formei scrise caracterizează, în egală
măsură, actele administrative normative şi pe cele individuale, cu precizarea că,
în cazul actelor administrative individuale legiuitorul poate să stabilească, prin
excepţie, faptul că ele pot îmbrăca şi o formă orală.
Legat de posibilitatea ca actele individuale să îmbrace formă scrisă, unii autori
susţin că „Forma orală (verbală) a actelor administrative este utilizată, de regulă, în
caz de urgenţă, când pentru desfăşurarea anumitor acţiuni, în timpul oportun, nu mai
este posibilă emiterea unui act scris, întrucât prin aceasta s-ar întârzia prea mult
1 A. Iorgovan, Tratat, op cit. voi. II, ed. a IV-a, p. 40

J G. Bogasiu. Legea contenciosului administrativ. Comentată şi adnotată, op. cit., p. 75.
3 Cu privire la această problemă, a se vedea D. Vesmaş. N Scutea. Problema pasivităţii administraţiei
in dreptul german Aspecte de ordin substanţial şi procedural, în RDP nr. 3/2003, pp. 27-44.
■
acţiunea respectivă, care trebuie înfăptuită imediat"1. Avem rezerve faţă de această
opinie. Fără a nega faptul că în practică pot exista situaţii extraordinare, când se
impun măsuri urgente, atragem atenţia asupra faptului că art. 16 alin. (2) din Legea
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ face referire la ordinul scris al supe
riorului ierarhic, singurul care legitimează dreptul funcţionarului de a-l chema în
garanţie pe acesta într-un litigiu de contencios administrativ.
Regula conform căreia actele individuale îmbracă forma scrisă îşi află suportul în
obli gativitatea comunicării lor, prin modalităţi care presupun forma scrisă2,
în ceea ce priveşte actele administrative normative, ele îmbracă numai forma
scrisă, deoarece se prevede obligativitatea publicării lor pentru a produce efecte
juridice.
Astfel, Hotărârile Guvernului şi Ordonanţele Guvernului se publică în Monitorul
Oficial, sub sancţiunea inexistenţei actului respectiv.
Se cuvine însă să precizăm că regula publicităţii, instituită prin art. 108 din
Constituţie, vizează cele două categorii de acte ale Guvernului şi anume:
- Ordonanţele, care au, de regulă, caracter normativ, dar pot să aibă şi caracter
individual3;
- Hotărârile, care pot avea atât caracter normativ, cât şi caracter individual4.
Art. 100 alin. (1) din Constituţie prevede că decretele Preşedintelui se publică în
Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei lor.
Rezultă concluzia că obligativitatea formei scrise, desprinsă din caracterul obliga
toriu al publicării, vizează atât acte administrative cu caracter normativ, cât şi acte
administrative cu caracter individual. în această ultimă categorie includem Hotărârile
Guvernului, care, cum spuneam, pot avea şi caracter individual, şi decretele
Preşedintelui, care după unii autori au numai caracter individual5, după alţi autort8 pot
avea şi caracter normativ şi caracter individual. Un autor tranşează de o manieră
categorică această problemă, susţinând că forma scrisă este „esenţială pentru actele
provenite de la administraţie, lipsa ei echivalând, aproape întotdeauna, cu inexistenţa
în fapt a acestora"7.
în ceea ce priveşte argumentele care legitimează regula formei scrise a actului
administrativ, le reţinem pe cele formulate de prof. univ. Antonie Iorgovan8 în urmă
toarea prezentare:
a) pentru cunoaşterea exactă şi completă a conţinutului actului;
b) în vederea executării şi respectării actului de către cei care cad sub inci
denţa lui;
c) pentru a constitui mijloc de probă în caz de litigiu;
’ D. Brezoianu, M. Oprican. Administraţia publică în România. Ed C.H. Beck, Bucureşti. 2008, p. 81

2 R.-A. Lazăr. op. cit., p. 122.
3 Conform jurisprudenţei relativ recente a C.C.R., ordonanţele pot avea numai caracter normativ.
Astfel, prin Decizia nr. 249 din 19 aprilie 2018, publicată în M. Of. nr. 456 din 31 mai 2018, s-a statuat că
„adoptând ordonanţe de urgenţă. Guvernul exercită o competenţă de legiferare delegată Obiect al ordo
nanţei de urgenţă îl pot forma acele relaţii sociale care sunt susceptibile, la rândul lor, să fie reglementate
prin lege ".
4 Fac excepţie hotărârile cu caracter militar, care se comunică numai instituţiilor interesate
5 A Iorgovan, Tratat, op cit., voi. I. ed. a IV-a, p. 50
61. Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Europa Nova, Bucureşti, 1992, p. 358.
7 O. Podaru, Drept administrativ, Voi. I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op. cit
p. 133.
8 A Iorgovan. Tratat, op cit., voi. II, ed. a IV-a, p. 53.
d) pentru a-i determina natura juridică şi a-l deosebi de alte forme de activitate ale
administraţiei (operaţiuni administrative sau acte juridice unilaterale de drept comun);
e) necesitatea verificării legalităţii lui în cadrul controlului de legalitate exercitat de
instanţele de contencios administrativ. în acest sens, art. 12 din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ prevede că „reclamantul anexează la acţiune copia
actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin
care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. în situaţia în care reclamantul nu a
primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin
numărul şi data înregistrării la autoritatea publică Din conţinutul acestui text
rezultă că legiuitorul impune forma scrisă a actului. Mai mult, în cazul în care actul nu
a fost emis, se impune depunerea copiei de pe cerere, ceea ce înseamnă că şi
cererea trebuie să îmbrace forma scrisă;
f) pentru a permite, în funcţie de neregulile cuprinse, sancţionarea celor vinovaţi
de eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului
legal emis;
g) realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv şi al administraţiei,
în ansamblul său, în raporturile cu cetăţenii.
Administraţia educă cetăţeanul, în opinia noastră, prin două modalităţi:
- prin comportamentul său, care trebuie să fie conform legii, şi avem în vedere
autoritatea în ansamblul său, dar şi personalul care o compune;
- prin formele concrete în care administraţia îşi desfăşoară activitatea, respectiv
actele şi faptele sale.
Forma scrisă reprezintă o condiţie de validitate a actului, ea fiind impusă ad
validitatem şi nu ad probationem.
De necesitatea formei scrise se leagă şi alte condiţii de concretizare exterioară a
actului.
a) Una dintre aceste condiţii este limba în care este redactat actul. Potrivit art. 13
din Constituţie, limba oficială în România este limba română.
Rezultă că şi actele autorităţilor administraţiei publice vor fi emise (adoptate)
în limba română1.
Reguli cu privire la fondul şi forma pe care trebuie să le aibă actele administrative,
cu precădere cele cu caracter normativ, multe din regulile general aplicabile se
regăsesc în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elabo
rarea actelor normative, cu modificările şi completările ulterioare2. Art. 4 alin. (9) din
acest act normativ consacră norma de principiu conform căreia actele normative date
în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi
potrivit normelor care le ordonă. Dat fiind faptul că actele date în executarea legilor
sunt, ca natură juridică, în principal3, acte administrative, înţelegem că regula
procedurală mai sus menţionată are aplicabilitate în ceea ce priveşte elaborarea
actelor administrative.
1 Trebuie avute în vedere dispoziţiile art. 120 alin. (2) din Constituţia revizuită, conform cărora cetăţenii
aparţinând unei minorităţi naţionale cu o pondere semnificativă în anumite unităţi administrativ-teritoriale au
dreptul de a-şi folosi limba minorităţii respective în scris şi oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice
locale şi cu serviciile deconcentrate, în condiţiile prevăzute de legea organică.
2 Ultima republicare s-a realizat în M Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010. Ulterior. Legea nr. 24/2000 a fost
modificată şi completată prin Legea nr. 29/2011, publicată in M Of. nr. 182 din 15 martie 2011.
- Spunem că este vorba în principal despre acte administrative, dat fiind faptul că există şi legi«....' care
sunt puse în aplicare tot pnn legi, soluţie pe care personal nu o împărtăşim. Exemplu, legile în domeniul
salanzăm unitare a personalului din sistemul bugetar sau Codul civil, au fost puse în aplicare prin legi
b) O altă condiţie exterioară legată de forma actului este motivarea.^Şi în legă

tură cu această problemă trebuie făcută distincţia (cu limitele p^careje^/om evoca)
între actele administrative cu caracter individual şi cele cu caracter normativ.
Astfel, actele normative, supuse regulii publicităţii, se motivează printr-o notă de
fundamentare, expunere de motive, referat, plasat sub formă de preambul înaintea
actului propriu-zis. Ele au menirea de a concentra elementele de drept şi de fapt care
legitimează intervenţia actului juridic respectiv.
Dar, obligaţia motivării vizează şi unele acte administrative cu caracter individual
(Hotărârile Guvernului cu caracter individual).
O situaţie deosebită prezintă actele administrativ-jurisdicţionale, care sunt întot
deauna motivate.
în ceea ce priveşte practica, autorităţile recurg la motivarea actelor administrative
şi susţinem o asemenea procedură, deoarece în acest mod se fundamentează
temeiurile de legalitate ale unui act administrativ, ceea ce prezintă relevanţă mai ales
în cazul contestării legalităţii lui.
Pentru aceste considerente, ne raliem propunerii formulată de prof. univ. Rodica
Petrescu1 de a introduce obligativitatea motivării tuturor actelor administrative,
„ca o garanţie a respectării legii şi a ocrotirii drepturilor cetăţeneşti". Această regulă va
putea fi cuprinsă în viitorul Cod de procedură administrativă2.
Realizarea motivării tuturor actelor administrative are ca şi consecinţă punerea în
acord a practicii administrative din ţara noastră cu aceea existentă în alte state, spre
exemplu în Franţa.
Prestigioşi autori francezi exprimă teza conform căreia „toate actele adminis
trative trebuie să fie motivate, adică trebuie justificate raţiunile de fapt şi de drept care
au stat la baza emiterii sau adoptării lor. Dar, dacă vorbim despre motivarea actelor
administrative, ne referim la existenţa unei obligaţii pentru administraţie de a face
cunoscute în decizie aceste raţiuni
Apreciem că introducerea caracterului obligatoriu al motivării actelor adminis
trative, care se regăseşte deja cuprinsă în tezele Codului de procedură administrativă,
va diminua riscul ca administraţia să ia decizii arbitrare, abuzive şi, în final, va
îmbunătăţi activitatea administraţiei. în orice caz, amintim faptul că Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative cuprinde şi
texte privind motivarea proiectelor acestei categorii de acte (inclusiv cele admi
nistrative), fiind vorba despre dispoziţiile art. 30-34.
Uneori, obligaţia motivării este impusă de legiuitor. Exemplu, art. 11 alin. (1) fraza
a doua din Codul fiscal4 prevede că „organul fiscal este obligat să motiveze în fapt
decizia de impunere emisă ca urmarea a neluării în consideraţie a unei tranzacţii (...)
(subl. ns.)".
La nivelul Uniunii Europene, principiul motivării este conceput în strânsă legătură
cu cel al legalităţii activităţii instituţiilor europene. Astfel, principiul legalităţii semnifică
faptul că „administraţia Uniunii va acţiona în concordanţă cu dreptul şi va aplica
regulile şi procedurile statuate de legislaţia Uniunii. Puterile administrative se vor baza
1 R.N. Petrescu. op cit, pp. 304-305.

2 La data redactării prezentei lucrări au fost elaborate tezele unui cod de procedură administrativă, care
cuprind şi dispoziţii privind motivarea.
3 C. Debbasch. op. cit. p. 262.
4 Codul fiscal a fost aprobat prin Legea nr. 227/2015, publicată în M. Of. nr. 688 din 10 septembrie
2015
şi exercita conform cu dreptul. Deciziile sau măsurile adoptate nu vor fi niciodată

arbitrare ori conduse de propuneri nelegale sau care să nu fie motivate de
interesul public”1.
în concluzie, considerăm că generalizarea obligaţiei de motivare a actelor admi
nistrative este benefică, ea constituind o garanţie suplimentară de legalitate şi de
ocrotire efectivă a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti2.
c) legislaţia actuală impune şi anumite reguli de redactare a actelor normative,
care sunt valabile şi pentru actele administrative cu caracter normativ. Este vorba
despre art. 35-39 din Legea nr. 24/2000, republicată, ca şi dispoziţiile corespun
zătoare din H.G. nr. 1361/20063 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi
motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului, respectiv H.G.
nr. 561/20094 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul
Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de
politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în
vederea adoptării/aprobării. Reglementări privind redactarea hotărârilor autorităţilor
publice locale regăsim şi în Codul administrativ, art. 136, care conţine reguli privind
iniţierea, redactarea, înregistrarea, avizarea şi adoptarea lor5.
Astfel, de exemplu, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, în forma sa actuală,
prevede că actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific
normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea
strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie, cerinţe care se aplică, în egală măsură,
şi actelor administrative individuale.
Foarte importantă este prevederea art. 6 alin. (1) al Legii nr. 24/20006, conform
căreia proiectul de act normativ trebuie să întrunească mai multe condiţii:
- să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile, care să conducă la o cât mai
mare stabilitate şi eficienţă legislativă;
- soluţiile legislative să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare
interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul
reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia de la nivelul
Uniunii Europene şi cu tratatele la care România este parte, precum şi cu jurispru-
denţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Cerinţele instituite de lege sunt reflectate şi în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.
Astfel, aceasta a statuat, prin Decizia nr. 489 din 30 iunie 20167 că,,(...) stilul actelor
normative trebuie să se caracterizeze prin claritate, precizie, prin concizie - fără ca
legea să fie sumară sau lacunară - prin aplicarea unor principii stabile, predictibile şi
accesibile, să fie inteligibil pentru categorii largi şi diverse de destinatari" (par. 60).
E- Bălan, Spre o nouă identitate a procedurii administrative. Standarde şi principii de bună admi
nistrare. in E. Bălan, C. Iftene, M. Vâcârelu (coord.), Procedura administrativă necontencioasâ, Ed. Wolters
Kluwer, Bucureşti, 2016, p. 22.
2 L. Giurgiu. A. Segărceanu. C.H Rogoveanu. Drept administrativ, op. cit, 2001, p. 151.
3 Publicată in M. Of. nr. 843 din 12 octombrie 2006. Hotărârea a fost modificată şi completată ulterior
pnn H.G. nr. 219/ 2010, publicată in M. Of. nr 227 din 12 aprilie 2010.
4 Publicată in M Of. nr 319 din 14 mai 2009
s Anterior se regăseau în O.G. nr. 35/2002 privind Regulamentul-cadru de organizare şi funcţionare a
consiliilor locale, publicată în M. Of. nr. 90 din 2 februarie 2002, aprobată cu modificări prin Legea
nr. 673/2002. publicată în M Of nr. 953 din 24 decembrie 2002.
6 în forma în care aceasta a fost modificată prin Legea nr. 29/2011, publicată în M Of nr 182 din
15 martie 2011.
7 Publicată în M. Of. nr. 661 din 29 august 2016.
Chiar dacă se referă la stilul de redactare al legilor, cele reţinute în Decizia

sus-menţionată îşi păstrează pe deplin valabilitatea şi în ceea ce priveşte redactarea
actelor administrative, cu caracter normativ, cu precădere, dar claritatea şi conci-
ziunea sunt, în egală măsură, obligatorii şi pentru actele cu caracter individual. în
egală măsură, apreciem că sunt pe deplin valabile în procesul de elaborare a actelor
normative - legi, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului şi chiar acte normative adoptate
sau emise de alte autorităţi ale administraţiei centrale sau locale trăsăturile care
condiţionează calitatea unei legi, în general, înţeleasă în accepţiunea lato sensu a
termenului. „(1) Legea trebuie să fie cunoscută şi înţeleasă; (2) pentru a fi înţeleasă,
legea trebuie să fie precisă şi previzibilă; (3) legea nu trebuie să retroactivele; (4) legea
trebuie să ofere securitate juridică destinatarilor săi”1;
d) antetul, numărul, datarea, semnarea şi contrasemnarea actului adminis
trativ, deşi sunt aspecte care vizează forma actului, în realitate ele produc efecte
asupra validităţii actului, lipsa semnăturilor putând determina, pe de o parte, nulitatea
actului, iar pe de altă parte, are implicaţii în ceea ce priveşte regimul răspunderii
juridice atrasă de eventuala nelegalitate a actului. Sunt operaţiuni pe care însăşi
Constituţia le consacră în ceea ce priveşte unele acte şi avem în vedere art. 108,
conform căruia actele Guvernului (hotărâri şi ordonanţe) se semnează de
Primul-ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au sarcina punerii lor în
executare. Codul administrativ conţine şi el reglementări privind semnarea şi contra
semnarea actelor organelor deliberative şi executive ale autonomiei locale. Spre
exemplu, art. 140 prevede că hotărârile consiliului local se semnează de preşedintele
de şedinţă (...) şi se contrasemnează, pentru legalitate, de secretarul general al unităţii
administrativ-teritoriale.
Prin modificările aduse Legii nr. 215/2001 în anul 20172, s-au introdus importante
inovaţii în ceea ce priveşte regimul semnăturilor şi al contrasemnăturilor, pe care le-am
analizat critic în primul volum al prezentei lucrări. în concret, este vorba despre
semnificaţia semnării, potrivit fostului art. 128 alin. (2) din Legea administraţiei publice
locale, devenit art. 240 din Codul administrativ, de către primar, preşedintele consiliului
judeţean, preşedintele de şedinţă sau înlocuitorii acestora, care prin semnătură înves
tesc cu formulă de autoritate executarea actelor administrative emise sau
adoptate în exercitarea atribuţiilor care le revin, potrivit legii. La alin. (3) al art. 240
din Codul administrativ se prevede că răspunderea administrativă, civilă sau penală
pentru actele administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale revine
funcţionahlor şi personalului contractual din aparatul de specialitate al primarului, res
pectiv al consiliului judeţean care, cu încălcarea prevederilor legale fundamentează, din
punct de vedere tehnic şi al legalităţii, emiterea sau adoptarea lor sau contrasemnează
ori avizează, după caz, pentru legalitate, aceste acte (subl. ns. - V.V.).
Ne oprim aici cu exemplificarea, pentru că, aşa cum am arătat, am analizat în
primul volum această problemă. Ne-am dorit doar să invocăm, în contextul determinat,
regimul juridic al semnării şi contrasemnării actelor administrative consacrat de
unele reglementări şi implicaţiile acestor operaţiuni asupra validităţii şi efectelor produse
de acestea. Scopul modificărilor operate asupra art. 128 al Legii nr. 215/2001, actualul
1 I. Vida. I.C. Vida. Reflectarea cerinţelor procedurale pentru garantarea calităţii legii în junsprudenţa
Curţii Constituţionale a României. în RDP nr 4/2017. p. 83
2 Pnn Legea nr. 140/2017, publicată in M Of. nr. 461 din 20 iunie 2017.
art. 240 din Codul administrativ, a fost, aşa cum s-a arătat, cu deplin temei, în doctrina
de specialitate, acela de a limita răspunderea juridică a aleşilor locali sau chiar de a-i
exonera de o astfel de răspundere, şi, corelativ, a extinde, peste limite, răspunderea
funcţionarilor publici şi a personalului contractual din aparatul de specialitate al
primarului sau al consiliului judeţean1.
în ceea ce priveşte antetul2, acesta are semnificaţia determinării organului de la
care actul emană şi, implicit, a stabilirii competenţei respectivului organ de a-l emite
sau adopta. Exemplu, dacă antetul este consiliul local al comunei x, iar prin conţinut
reprezintă o hotărâre, care este semnată de primar, este evident că semnatarul ei nu
avea competenţa să emită actul administrativ respectiv. Referitor la numărul şi
datarea, ele sunt importante pentru a plasa în timp actul, cu consecinţe în ceea ce
priveşte termenele în care se pot formula unele contestaţii, plângeri sau acţiuni în
contenciosul administrativ. Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, Jnainte de a se adresa instanţei de contencios admi
nistrativ competente, persoana care se consideră vătămată (...) trebuie să solicite
autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în
termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a
acestuia”. Această lege consacră unul dintre articolele ei reglementării termenului de
introducere a acţiunii. Termenele se calculează, de regulă, de la comunicarea actului
sau de la data aducerii la cunoştinţă în alte forme, de aceea datarea actului repre
zintă o operaţiune juridică foarte importantă. Uneori data şi numărul unui act
administrativ, tipic sau asimilat, au implicaţii chiar în ceea ce priveşte validitatea actului
în sine. Nu de puţine ori, în constatările unor organe de control, cum ar fi Curtea de
Conturi, se regăsesc inadvertenţe legate de numere şi de data unor acte. care
trădează anumite nereguli, cum ar fi, spre pildă, un număr şi o dată ale unui contract
de achiziţie publică, anterioare celor care se referă la derularea procedurilor prealabile
încheierii lui. Este evident că în astfel de cazuri, s-au săvârşit anumite nereguli, care
s-a încercat a fi acoperite, dar care, în final, ies la suprafaţă.
§16. Procedura emiterii sau adoptării actelor administrative
Noţiunea de procedură administrativă evocă .ansamblul (formeto) şi calităţilor

specifice de organizare a executării şi de pu xecuta, ii de
ritătL idininistraţiei publice’', aceasta avânc^misiuneapaîrientezb<ş[să raţionalizeze
activitatea entităţilor învestite cu putere pubtică-în ptmrusrîn Aplicare a normelor
fiale*. Procedura de emitere sau adoptare a actelor administrative este o
parte, o componentă a procedurii administrative, între cele două sintagme existând o
relaţie de la parte la întreg.
Din punct de vedere terminologic, autorităţile administrative unipersonale emit
acte administrative (spre ex.: primarul emite dispoziţii), iar cele colegiale adoptă acte
1 M.C. Apostolache. Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale comentată şi adnotată ediţia
a-H-a, revăzută, completată şi adăugită. Ed. Universitară. Bucureşti. 2017. p. 506
7 Etimologic, din francezul en tâte. cu sensul de In cop, în frunte
3 E- Bălan- Spre 0 °oui identitate a procedum administrative. Standarde şi principii de bună adminis
trare. ari. dt., p. 17.
administrative (spre ex.: consiliul local adoptă hotărâri). O asemenea acurateţe termi
nologică nu este întotdeauna respectată în legislaţie, inclusiv Constituţia „păcătuieşte"
sub acest aspect, prevăzând, în art. 108, spre exemplu, în alin. (1) că Guvernul
adoptă hotărâri şi ordonanţe, iar în alin. (2) că hotărârile se emit pentru organizarea
executării legilor. Aceeaşi incoerenţă se menţine şi în art. 115 alin. (1), potrivit căruia
Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului, pentru a emite
ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Raţiunea a constat,
probabil, în a evita repetarea unor termeni, însă acest lucru se putea realiza în alt
mod, prin conţinutul textului şi nu utilizând un concept inadecvat.
Specialiştii în drept administrativ, teoreticieni şi practicieni în egală măsură, admit,
în unanimitate, că emiterea sau adoptarea unui act administrativ impune parcurgerea
unor proceduri, care se poate realiza de organul de la care emană actul sau de alte
autorităţi publice. Exemplu, un proiect de act administrativ se întocmeşte chiar de
organul emitent, dar un aviz sau un acord se emite de un alt organ. Diferenţele apar în
ceea ce priveşte regimul juridic al acestor forme procedurale şi efectele pe care ele le
produc.
Este astfel unanim acceptat de teoreticienii şi practicienii dreptului administrativ
că emiterea actelor administrative presupune respectarea unor forme procedurale
care, deşi în majoritate nu produc efecte juridice prin ele însele, având în general
natura juridică de operaţiuni tehnico-administrative, iniţiază şi menţin sistemul deci
zional administrativi
/Êxistenţa unor forme procedurale care stau la baza emiterii actului administrativ
esterecunoscută şi de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Avem în
vedere art. 13 alin. (1), conform căruia „La primirea cererii, instanţa dispune citarea
părţilor şi poate cere autorităţii al cărei act este atacat să îi comunice de urgenţă acel
act, împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi
orice alte lucrări necesare soluţionării cauzei (subl. ns. - V.V.)”.
Constatăm că legiuitorul face vorbire despre întreaga documentaţie care a stat
la baza emiterii actului, precum şi orice alte lucrări necesare soluţionării cauzei.
Din interpretarea acestei norme rezultă cel puţin două concluzii:
- că legiuitorul recunoaşte faptul că la baza emiterii actului se află o întreagă
documentaţie, reprezentată de înscrisuri care reprezintă operaţiuni
tehnico-administrative care îl fundamentează (avize, acorduri, adrese de diferite
tipuri, statistici, proiecte, note de fundamentare etc.);
- că rolul prezentării la dosar a acestei documentaţii subzistă în faptul că „o
cercetare judecătorească efectivă şi aprofundată presupune ca judecătorul să aibă la
dispoziţie întreaga documentaţie pertinentă, deci este de aşteptat ca dosarul adminis
trativ să fie solicitat de fiecare dată, indiferent de calitatea reclamantului**.
Constatăm astfel că această documentaţie, reprezentată din diferite forme proce
durale care, ca natură juridică, sunt operaţiuni administrative, este importantă nu doar
pentru validitatea actului, ci şi pentru efectuarea controlului de legalitate exercitat de
’AR. Lazâr, Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Câteva considerente privind pro
cedura aprobării tacite, în RDP nr. 3/2003. p. 85
2 G. Bogasiu. Legea contenciosului administrativ Comentată şi adnotată, op. cit, p. 379
instanţele de contencios administrativ, ea contribuind la formarea convingerii judecă

torului cu privire la legalitatea sau nelegalitatea actului.
Identificam trei categorii de forme procedurale, în funcţie de momentul în care
intervin:
a) forme procedurale anterioare emiterii sau adoptării actului, care constau „(...)
în activităţi care premerg emiterii actului, dar nu produc prin ele însele efecte juridice
f-.r;b) forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului adminis
trativ, care pot fi definite a reprezenta proceduri şi operaţiuni derulate în faza de
emitere sau adoptare propriu-zisă a actului;
c) forme procedurale ulterioare emiterii sau adoptării actului, care sunt constituite
din derularea unor proceduri, concretizate prin înscrisuri, operaţiuni şi fapte materiale,
care întregesc validitatea actului şi determină producerea de efecte juridice de către
acesta în raport cu destinatarii lui.
Un prim criteriu de distincţie între aceste formalităţi procedurale este acela al
categoriei de act din punct de vedere al caracterului manifestării de voinţă,
respectiv după cum ne raportăm la actele unilaterale şi la actele bi sau multilaterale.
De cele mai multe ori, încheierea unui act bi sau multilateral, a unui contract admi
nistrativ, este precedată de emiterea sau adoptarea unor acte unilaterale. Spre
exemplu, încheierea unui contract de concesiune a unui bun proprietate publică al
unei unităţi administrativ-teritoriale este precedată de adoptarea unei hotărâri a
consiliului local sau judeţean, deoarece acestea au ca atribuţie administrarea dome
niului public şi privat al unităţii administrativ-teritoriale.
în ceea ce priveşte consecinţele juridice ale acestor forme procedurale, precizăm
că există autori care neagă, în totalitate, posibilitatea ca formele procedurale să producă
prin ele însele efecte juridice, iar alţii consideră că unele dintre ele pot produce unele
efecte juridice2. în ceea ce ne priveşte, ne raliem la această din urmă soluţie, consi
derând că există forme procedurale din toate cele trei categorii (anterioare, concomi
tente şi posterioare), care pot produce efecte juridice. Avem în vedere avizul conform,
majoritatea cerută de lege pentru întrunirea organului colegial (cvorumul), majoritatea
cerută pentru votarea actului, confirmarea, aprobarea sau ratificarea.
în concluzie, putem afirma că formele procedurale, sub aspectul vocaţiei de a
produce efecte juridice, se pot clasifica în două categorii:
a) forme procedurale care produc prin ele însele efecte juridice;
b) forme procedurale care au implicaţii în ceea ce priveşte legalitatea actelor
administrative.
In cele ce urmează, vom proceda la analiza formalităţilor procedurale determinate
în funcţie de momentul în care intervin şi, în cadrul categoriilor astfel identificate,
urmează să analizăm şi aspecte care ţin de regimul lor juridic. Ele se regăsesc atât la
actele administrative cu caracter individual, cât şi la cele cu caracter normativ, cu
precizarea că, în cazul acestora din urmă, procedura este reglementată printr-o
lege-cadru, respectiv Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă3, la care
ne-am raportat deja în secţiunile anterioare.
1 L. Giurgiu. A. Segârceanu, C.H. Rogoveanu. Drept administrativ, op. cit 2001 pp 151-152
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II. ed. a IV-a, p. 55 şi nota de subsol 3.
3 L Ch,riac< DreP{ administrativ Activitatea autontă\ilor administraţiei publice. Actele administrative
Actele administrativjurisdictionale. Contractele administrative, Ed. Hamangiu. Bucureşti, 2011, p 110
§17. Forme procedurale prealabile (anterioare) emiterii sau

adoptării actului administrativ
Acestea au o frecvenţă destul de mare în activitatea administraţiei, am putea

spune că sunt cele mai des întâlnite forme procedurale (studii, statistici, proiecte,
propuneri, anchete, referate, rapoarte, sesizări, puncte de vedere, opinii etc.).
Unele dintre aceste formalităţi procedurale prealabile se bucură de o regle
mentare laborioasă, care le conferă o semnificaţie deosebită în derularea anumitor
proceduri administrative. Spre exemplu, în exercitarea controlului financiar preventiv,
regăsim viza de control financiar preventiv delegat, care se acordă sau se refuză
în scris, pe formular tipizat şi trebuie să poarte semnătura şi sigiliul personal al
controlorului delegat competent, în conformitate cu prevederile art. 13 alin. (2) din
O.G. nr. 119/1999. O primă problemă este aceea cu privire la natura juridică a
acestei vize, în sensul de a determina dacă e o operaţiune administrativă, cum
suntem tentaţi să o calificăm după denumire sau un act administrativ, date fiind
conţinutul şi efectele pe care le produce. Constatăm că legiuitorul prevede un anumit
formular, impune forma scrisă, ca şi semnătura şi sigiliul persoanei care le
acordă. Mai mult chiar, în cazul în care se intenţionează să se acorde refuz de viză,
iar conducătorul entităţii insistă, argumentat în scris, la efectuarea operaţiunii care
face obiectul unui eventual refuz de viză, persoana împuternicită să acorde viza de
control financiar preventiv delegat, şi care poartă denumirea de controlor financiar
delegat, numit în această funcţie de către Ministerul Finanţelor Publice, trebuie să
ceară o opinie neutră, care se emite de către o comisie formată din 3 membri, dintre
care cel puţin unul are funcţie de conducere, numită de către controlorul financiar şef.
Această opinie neutră are caracter consultativ, se formulează şi se motivează în
scris, însă soluţia finală este de competenţa exclusivă a controlorului financiar
delegat1. în opinia noastră, raportându-ne la aspectele invocate, considerăm că viza
de control financiar preventiv nu este un act juridic, administrativ sau de drept
financiar, ci este o operaţiune prealabilă foarte importantă, cu caracter conform,
care condiţionează legalitatea actului juridic pe care îl vizează şi generează un
act juridic complex, rodul manifestării de voinţă a două subiecte de drept, unul
de la care emană viza şi celălalt de la care emană actul administrativ, dacă ne
raportăm la organul de la care emană sau financiar, dacă ne raportăm la conţinutul şi
efectele pe care le produce.
Nu în ultimul rând, analiza anterioară ne permite să observăm că nu numai
actele administrative, ci şi operaţiunile administrative sunt şi ele supuse unor
condiţii şi proceduri impuse de lege, precum forma scrisă, semnătura, sigiliul
sau motivarea.
Dincolo de discuţia purjpţuală pe care am făcut-o însă, precizăm că dintre
operaţiunile administrativ^prealaM^, relevanţa deosebită prezint|^vizul, doctrina
vorbind despre o veritabilêoneâv/zu/u/'^şpacordul prealabil, care sunt cele mai
des întâlnite în practică3. Specific activităţii aalmiistraţiei este faptul că ea apelează în
'Conformări 13 alin (6) din O.G. nr. 119/1999

3 A Iorgovan. Tratat, op cit, voi II. ed a IV-a, pp. 58-59; I. lovănaş. op cit., pp 42-43; R.N. Petrescu,
op. cit., pp 300-301
3C.-S Săraru. Drept administrativ Probleme fundamentale ale dreptului public, op cit. p 89
mod frecvent la consultare, care este fie facultativă, fie obligatorie1. Consultarea
vizează, de regulă, un alt organ sau personal din cadrul acestuia, însă poate viza şi
publicul, spre exemplu în cazul deciziilor care urmează să vizeze sau afecteze mediul
înconjurător.
în literatura juridică, avizele mai sunt analizate şi sub titulatura de acte
pregătitoare2.
Avizele reprezintă, cum se exprimă plastic un autor, vedeta incontestabilă a
procedurilor administrative3. Ele sunt puncte de vedere pe care le solicită altui organ
autoritatea care urmează să emită (adopte) un act. într-o formulare mai dezvoltată, ele
mai sunt definite ca reprezentând opinii pe care un organ al administraţiei publice le
solicită altui subiect de drept, într-o problemăi sau în mai multe probleme, pentru a se
informa şi a decide în cunoştinţă de cauză4. în opinia altor autori, avizele pot fi cerute
altui organ, compartiment sau funcţionar1. Nu putem accepta acest punct de
vedere, deoarece relevanţă are nu cine elaborează avizul sau ce structură din
autoritatea publică este competentă să-l elaboreze, ci de unde emană avizul, iar el nu
poate emana decât de la o autoritate sau instituţie publică.
Conceptul de aviz poate avea trei accepţiuni, respectiv aceea de înştiinţare
scrisă cu caracter oficial; cea de părere (apreciere) competentă emisă de cineva din
afară, o autoritate externă, asupra unei probleme aflate în dezbatere sau în procesul
decizional şi, în sfârşit, pe aceea de rezoluţie a unei autorităţi competente, ceea ce nu
înseamnă că se pot utiliza toate cele trei accepţiuni în sfera actelor administrative6.
Avizele, indiferent de tipul lor, dau expresie regimului consultării, cu efecte juridice
diferite. Este important de precizat că organismul consultat trebuie să fie compe
tent pentru a se pronunţa asupra problemei supusă avizului său7,
în funcţie de regimul lor juridic, avizele sunt de trei categorii:
1) avize facultative, atunci când organul emitent al actului nu este obligat nici să
solicite avizul, nici să-l respecte dacă l-a solicitat şi obţinut. Constatăm astfel că se
lasă la latitudinea autorului actului atât solicitarea avizului, cât şi respectarea lui, în
varianta în care a fost cerut şi obţinut. într-un asemenea context, am putea considera
că el reprezintă o procedură care nu influenţează prea mult activitatea administraţiei,
în sensul în care aceasta nu se consideră îndemnată nici să-l solicite, nici să-l
respecte, dacă l-a solicitat şi obţinut. Este o abordare pe care nu o împărtăşim, ci,
dimpotrivă, considerăm că, pentru a-şi fundamenta deciziile, care în general sunt
complexe, pentru a-şi forma convingerea asupra caracterului legal al acestora,
administraţia se consideră îndreptăţită în a cunoaşte cât mai multe opinii cu privire la
acestea. Opiniile pot fi convergente sau divergente însă, indiferent de caracterul lor,
sunt în mod neîndoielnic un sprijin pentru administraţie, cu implicaţii inclusiv în planul
răspunderii juridice. Astfel, art. 240 din Codul administrativ face referire la avizarea
71 M.-C. Rouault. Droit administratif et institutions administratives, op. cit., 4^* 6d., 2017, p. 211.
V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, ed. a lll-a. revşi adăugită de
autor, Ed Lumina Lex, Bucureşti. 2002, p. 488
3 O. Podaru. Drept administrativ Vot I Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op cit..
p. 163.
4 T. Drăganu. Actele de drept administrativ, op. cit, p. 121.
,5 ,G T- faha"?;,° Budeanu-Zahana, T.l. Budeanu, T A. Chiuanu, Tratat de drept administrativ,
Ed. Junimea, laşi, 2001, p. 335.
6 A R. Lazăr. Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Câteva considerente privind pro
cedura aprobăm tacite, în RDP nr. 3/2003, p. 87.
7 R. Chapus, Droit administratif gânâral, op. cit., 15ê âdition. 2015, p. 1107.
actelor administrative de către funcţionarii publici şi personalul contractual din cadrul
organelor administraţiei publice locale şi la consecinţele pe care această operaţiune le
produce asupra autorilor lor;
2) avizele consultative sunt acel tip de avize pentru care legea prevede obligati
vitatea obţinerii lor şi facultatea de a le respecta sau nu.
Acest tip de aviz este singurul care are o determinare constituţională. Avem în
vedere art. 95 din Constituţie care prevede instituţia suspendării din funcţie a
Preşedintelui României, procedura acesteia impunând „consultarea" Curţii
Constituţionale. Dar acest articol vorbeşte despre „consultare" ca operaţiune în sine, pe
când art. 146 lit. h) prevede expressis verbis „avizul consultativ" pe care îl dă Curtea
Constituţională pentru procedura de suspendare din funcţie a Preşedintelui României.
Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale1 prevede
şi unele componente ale regimului juridic al avizului Curţii Constituţionale adoptat în
procedura de suspendare din funcţie a Preşedintelui. Astfel, conform art. 60 al legii, avizul,
ca şi hotărârile şi deciziile, se redactează în scris, de către magistratul-asistent care a
participat la dezbateri, sub îndrumarea judecâtorului-raportor, în termen de cel mult 30
de zile de la pronunţare. Ca şi celelalte acte ale Curţii, şi avizul se certifică de către
preşedintele Curţii Constituţionale şi de magistratul-asistent care a participat la
dezbateri şi se publică în Monitorul Oficial al României, partea I.
Alt text constituţional care prevede această operaţiune administrativă este art. 90
consacrat referendumului, pe care îl poate decide Preşedintele României după
„consultarea" Parlamentului. în doctrină s-a semnalat faptul că organul emitent îşi
respectă obligaţia în momentul în care a solicitat avizul consultativ. Faptul că acesta
nu a fost obţinut, nu trebuie să-l împiedice să emită sau adopte actul. Autorul citat
arată că „avizul consultativ nu trebuie obţinut în mod obligatoriu; în măsura în care
organul emitent şi-a îndeplinit obligaţia de a-l solicita, faptul că organul căruia i se cere
avizul a rămas în pasivitate, neemiţând nicio opinie, nu poate avea nici o relevanţă
Practica administrativă este însă în sensul nu doar al solicitării, ci şi al obţinerii
efective a avizului, ca regulă autorităţile care l-au solicitat invocând neemiterea avi
zului ca un motiv care le împiedică să emită sau adopte actul. E o măsură de
precauţie pe care acestea şi-o iau, pentru considerente care ţin de specificul activităţii
autorităţii căreia i s-a solicitat şi care excede specialităţii autorului actului. Exem
plificăm cu avizul P.S.I. referitor la incendii, care poate fi fundamental pentru emiterea
unei autorizaţii de funcţionare a unei societăţi comerciale, cum ar fi, spre pildă, un
club. Absenţa unui asemenea aviz sau nerespectarea lui poate produce consecinţe
tragice, în realitate3. în ceea ce priveşte avizul pentru securitatea la incendiu, acesta
„se solicită în conformitate cu prevederile H.G. nr. 1739/20064 pentru aprobarea
categoriilor de construcţii şi amenajări care se supun avizării şi/sau autorizării privind
securitatea la incendiu şi se emite de către Inspectoratul pentru situaţii de urgenţă
pentru clădirile de mari dimensiuni, construcţiile în care se depozitează materiale
' Republicată in M. Of. nr. 807 din data de 3 decembrie 2010.

2 O. Podaru, Drept administrativ. Voi I Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op cit.,
p. 167.
3 Este suficient sâ menţionăm tragicul caz petrecut la Clubul Colectiv, când şi-au pierdut viaţa sau au
rămas mutilaţi sau traumatizaţi pentru totdeauna atâţia tineri prezenţi intr-un local, care s-a dovedit ulterior
câ nu avea avizul pentru incendii.
4 Publicată în M. Of nr. 995 din 13 decembrie 2006.
inflamabile şi parcările publice’'1. O semnificaţie deosebită au şi avizele de specialitate

pentru edificarea unei construcţii, care sunt esenţiale pentru siguranţa imobilului în
sine. Pentru aceste considerente, în opinia noastră, este un act de iresponsabilitate şi
de vădită rea-credinţă emiterea unor acte administrative de acest tip (autorizaţii de
funcţionare sau de construire) în absenţa unor avize consultative cu acest caracter.
De aceea, suntem sceptici în a susţine că autoritatea emitentă a actului poate să
emită totuşi actul, folosindu-se de pasivitatea organului emitent al avizului. Credem că
legiuitorul ar trebui să clarifice o asemenea problemă, prin viitorul Cod de procedură
administrativă;
3) avizele conforme sunt acele avize care se caracterizează prin trăsătura lor
obligatorie atât din punct de vedere al cererii, cât şi din punct de vedere al respectării
lor. Spre deosebire de aspectul reţinut la avizul consultativ, înţelegem că organul
administrativ are obligaţia să ceară, să aştepte ca acest aviz să fie emis, să depună
diligentele necesare emiterii lui şi, în final, să se conformeze conţinutului actului. Spre
exemplu, avizele cerute de la Ministerul Culturii, pentru imobilele ce se construiesc în
zone protejate, în zone de protecţie a unor monumente istorice, calificate astfel potrivit
legii, şi în ansambluri şi situri arheologice, au caracter de aviz conform2.
Avizul conform dă naştere unui act administrativ complex, adică unui act
administrativ care emană de la două organe: unul care a emis avizul conform şi
celălalt care a emis sau adoptat actul administrativ.
Din punct de vedere al naturii lor juridice, avizele sunt, cum s-a exprimat deja
doctrina, operaţiuni administrative foarte importante.
între avize, indiferent de forma pe care o îmbracă, pe de o parte, şi actele admi
nistrative, pe de altă parte, există deosebiri fundamentale, dar şi unele asemănări:
a) şi avizele şi actele administrative reprezintă manifestări de voinţă cu
caracter unilateral;
b) dacă manifestarea de voinţă pe care o concretizează actul administrativ este
făcută în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, deci de a
produce efecte juridice, avizele nu au nici acest scop, nici aceste consecinţe.
Avizele, prin ele însele, nu produc efecte juridice, cu excepţia avizului conform.
Ele nu modifică, de sine stătător, realitatea juridică existentă.
_ Ro,ul lor constă în a contribui la caracterul legal al actului administrativ sau a
întări legalitatea acestuia. Ele condiţionează sau, după caz, fundamentează mani
festarea unilaterală de voinţă a organului administrativ3.
c) şi avizele şi actele administrative sunt emise de diferite categorii de
autorităţi. Ele pot să fie solicitate de la o autoritate ierarhică sau de la un alt organ
public, situat la acelaşi nivel, la unul inferior sau superior organului care îl solicită. Cum
se precizează în doctrină, avizul consultativ sau facultativ nu poate fi solicitat de la
organul superior ierarhic celui care emite sau adoptă un act administrativ, pentru că
specificul raporturilor de ierarhie impune respectarea opiniei superiorului ierarhic4.
Avizele pot fi obţinute şi de la structuri interne ale autorităţii publice de la care
emană actul, cum ar fi, spre pildă, structurile de audit intern sau cele cu atribuţii
juridice. Uneori, actele normative prevăd pentru o structură internă a unei autorităţi
R.A. Modoveanu, Certificatul de urbanism, In revista Dreptul nr. 8/2009. p 114

2 R.A. Modoveanu. Certificatul de urbanism, ari. cit., p. 115.
3 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. a IV-a, voi. II. p. 57.
4 M. Preda. op. cit., p. 185.
publice atribuţii care includ mai multe operaţiuni juridice. Spre exemplu, art. 40 din
Regulamentul din 7 martie 2012 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale1 prevede că personalul contractual care îndeplineşte atribuţiile de
consilier juridic din cadrul acestei autorităţi publice are mai multe atribuţii principale,
printre care: a) avizează, din punct de vedere al legalităţii, orice măsură de natură să
angajeze răspunderea patrimonială a secretarului general, în calitate de ordonator
principal de credite; c) analizează, avizează şi contrasemnează contractele privind
achiziţionarea de bunuri, servicii şi lucrări încheiate de Curtea Constituţională; d)
analizează, avizează şi contrasemnează angajamentele financiare încheiate de
Curtea Constituţională; e) avizează şi contrasemnează dispoziţiile secretarului
general al Curţii Constituţionale; f) avizează şi contrasemnează documentaţia privind
procedurile de achiziţii publice; g) avizează şi contrasemnează contractele indivi
duale de muncă. Constatăm o multitudine de operaţiuni juridice efectuate de perso
nalul care are calitatea de consilier juridic, care au atât caracter anterior (analiza şi
avizarea), cât şi caracter ulterior (contrasemnarea). Rămâne să precizăm faptul că. în
opinia noastră, operaţiunile juridice respective vor fi exercitate de titulari diferiţi ai funcţiei
din consilier juridic, fiind exclus ca acelaşi titular să efectueze şi o operaţiune anterioară,
şi una ulterioară prin care se consolidează legalitatea unui act administrativ.
Distinct de avizul consultativ, Constituţia mai prevede, ca operaţiune prealabilă,
consultarea. Avem în vedere următoarele articole: art. 89, potrivit cu care
Preşedintele poate să dizolve Parlamentul după consultarea preşedinţilor celor două
Camere şi a liderilor grupurilor parlamentare; art. 90, conform căruia Preşedintele
României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-şi exprime prin
referendum voinţa cu privire la problemele de interes naţional; art. 103 alin. (1)
prevede câ Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de
prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în
Parlament ori (...) a partidelor reprezentate în Parlament". Consultarea prevăzută de
textele precitate nu se suprapune cu avizul consultativ, fiind o operaţiune distinctă,
care se poate sau nu finaliza printr-un act juridic. De exemplu, în primele două cazuri,
ea se finalizează printr-un asemenea act, respectiv o hotărâre a Parlamentului, pe
când în ultimul caz este o operaţiune politico-administrativă, pe care Preşedintele este
obligat să o urmeze, dar are libertatea de a da sau nu curs rezultatelor consultării.
în practică mai regăsim, pe lângă avize, şi puncte de vedere, care în realitate,
prin conţinutul lor, prin regimul lor juridic, sunt similare avizelor consultative. Vom
exemplifica cu punctul de vedere pe care îl emite Departamentul juridic din cadrul
Curţii de Conturi pentru sesizarea organelor de urmărire şi cercetare penală. în
conformitate cu prevederile art. 33 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea
şi funcţionarea Curţii de Conturi2, „în situaţiile în care în rapoartele de audit se
constată existenţa unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârşite cu încăl
carea legii penale, conducătorul departamentului sesizează organele în drept pentru
asigurarea valorificării constatării şi informează entitatea verificată". Procedura de
sesizare este dezvoltată în secţiunea „sesizarea organelor de urmărire penală compe
tente"din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii
de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi (R.O.D.A.S).
Art. 243 din R.O.D.A.S. prevede că „în vederea sesizării organelor de urmărire penală,
' Publicat în M. Of nr. 198 din 27 martie 2012

2 Republicată in M. Of. nr. 238 din 3 aprilie 2014.
departamentul de specialitate coordonator al acţiunii solicită un punct de vedere de la

departamentul juridic (...) (subl. ns.)". In conţinutul acestuia trebuie să se regăsească,
cum prevede textul precitat, informaţii privind încadrarea sau nu a faptelor consemnate
în actele de control în categoria celor de natură penală1. Caracterul consultativ al
punctelor de vedere anterior menţionate rezultă din faptul că Plenul Curţii de Conturi, ca
organ colegial de conducere, poate să decidă dincolo de conţinutul acestora.
în ceea ce priveşte deosebirile dintre acte administrative şi avize, apreciem ca
fiind cea mai importantă dintre ele natura juridică diferită, de act juridic, în primul
caz şi de operaţiune administrativă, în cel de-al doilea. De aici derivă consecinţa
imposibilităţii ca avizul să facă obiectul unei acţiuni directe în contencios administrativ,
după cum a statuat, de altfel, Instanţa Supremă: „Deosebirea dintre actul administrativ
şi aviz (operaţiune administrativă) prezintă importanţă practică, în special în cazul
litigiilor de contencios administrativ, deoarece instanţa judecătorească poate controla
numai actele administrative atacate în justiţie, dar nu poate controla, în cazul acţiunii
directe, în mod distinct de actul adminisirativ, operaţiunile administrative pe baza
cărora a fost emis acel act'2.
Procedura avizului o regăsim şi la nivelul Uniunii Europene. Tratatelor în vigoare,
astfel cum au fost ele modificate prin Tratatul de la Lisabona, li s-au adăugat
protocoale noi3, între care se află şi Protocolul (nr. 1) prin care se reglementează rolul
parlamentelor naţionale în Uniunea Europeană. Articolele 2 şi 3 din acest protocol
prevăd că proiectele de acte legislative adresate Parlamentului European şi Consiliului
se transmit parlamentelor naţionale, iar acestea pot adresa preşedintelui
Parlamentului European, al Consiliului şi, respectiv, al Comisiei, un aviz motivat
privind conformitatea unui proiect de act legislativ cu principiul subsidiarităţii. Atunci
când proiectul de act legislativ este emis de un grup de state membre, de Banca
Centrală Europeană sau de Banca Europeană de Investiţii, Preşedintele Consiliului va
transmite avizele respective şi acestor instituţii europene sau guvernelor statelor
membre care l-au iniţiat. Sintagma „proiect de act legislativ" evocă propunerile
Comisiei, iniţiativele unui grup de state membre, iniţiativele Parlamentului European,
cererile Curţii de Justiţie, recomandările Băncii Centrale Europene sau cererile Băncii
Europene de Investiţii. Prin Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarităţii
şi proporţionalităţii, se consacră două operaţiuni prealabile în procesul de legiferare
la nivelul Uniunii Europene: consultarea extinsă, prin care Comisia înainte de a
propune un act legislativ, trebuie să aibă în vedere dimensiunea regională şi locală a
acţiunilor preconizate şi avizul motivat, prin care parlamentele naţionale, pot
transmite, într-un interval de opt săptămâni, preşedintelui Parlamentului European
opinia lor cu privire la respectarea principiului subsidiarităţii. în acest fel „parlamentele
naţionale pot interveni în decursul celor opt săptămâni printr-un aviz motivat, care să
dovedească încălcarea principiului subsidiarităţii
1 Precizăm că denumirea iniţială a acestora a fost de avize, după care a fost înlocuită cu cea de puncte
de vedere
.2_î-C.O..J. (S.CAF.), Decizia nr. 1923 din 6 aprilie 2012, apud. Gabnela Bogasiu, Legea contenciosului
administrativ comentată şi adnotată. Legislaţie, jurispnjdenţă şi doctrină, ed a lll-a rev. şi ad Ed Universul
Juridic. Bucureşti. 2015. p. 104.
3 Exemplu: Protocolul (nr 1) privind rolul Parlamentelor naţionale în Uniunea Europeană, Protocolul
(nr. 2) pnvind aplicarea pnncipiului subsidiarităţii şi proporţionalităţii; Protocolul (nr. 3) privind statutul Curţii de
Justiţie a Uniunii Europene, Protocolul (nr. 19) privind acquis-ul Schengen integrat în cadrul Uniunii
Europene; Protocolul (nr. 25) privind extinderea competenţelor partajate).
* M. Enache, Rolul Parlamentului in consolidarea democraţiei subsecvent adoptăni Constituţiei
României, in revista Dreptul nr. 9/2011, pp. 31-32.
Acordul
Această formă procedurală reprezintă consimţământul pe care îl dă un organ
public altui organ, în vederea emiterii de către acesta din urmă a unui anumit act
administrativ.
El reprezintă tot o manifestare de voinţă a unei autorităţi publice determinate de
lege, prin care aceasta îşi exprimă consimţământul la emiterea unui act administrativ
de către o altă autoritate publică'.
în funcţie de momentul în care intervine, acordul poate fi prealabil, concomitent
, în practică, acordul
şi-a pierdut din prezenţă în fazele concomitente şi posterioare ale emiterii actelor
administrative, rămânând practic doar un acord prealabil2.
Acordul vizează astfel un act administrativ, care fie se află în fază de emitere, fie
a fost deja emis. Spre exemplu, potrivit art. 9 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind
controlul intern şi controlul financiar preventiv, entităţile publice, prin conducătorii
acestora, au obligaţia de a organiza controlul financiar preventiv propriu. Exercitarea
acestui control se realizează de către un personal, a cărui numire, suspendare,
destituire sau schimbare se fac de către conducătorul entităţii publice, cu acordul
entităţii publice superioare. în cazul entităţilor publice în care se exercită funcţia de
ordonator principal de credite al bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat
sau al bugetului oricărui fond special, la numire este necesar acordul Ministerului
Finanţelor Publice. Constatăm că legea condiţionează numirea unor persoane în
funcţia de exercitare a controlului financiar preventiv propriu de un acord, care se
exercită fie de autoritatea ierarhic superioară, în cazul autorităţilor publice cu caracter
subordonat, fie de Ministerul Finanţelor Publice, în toate cazurile în care se exercită
funcţia de ordonator principal de credite pentru unul dintre cele trei categorii de bugete
enunţate de art. 9 alin. (6) din O.G. nr. 119/1999.
Credem că pot fi identificate următoarele elemente ale regimului juridic al acor
dului, indiferent de forma sa:
a) reprezintă o manifestare de voinţă cu caracter unilateral emisă de un organ
administrativ;
b) emiterea lui, atunci când este prealabil, atrage adoptarea unui act administrativ
care este rezultatul manifestării de voinţă a două organe, cel care a emis acordul şi cel
care a emis actuP. Dubla voinţă juridică exprimată a determinat calificarea actelor
emise în baza lui de către doctrină ca „acte administrative complexe". însă actul
rezultat, după cum se atrage atenţia în doctrină, formează o singură unitate juridică,
ceea ce înseamnă că lipsa acordului afectează validitatea actului4.
Acte administrative complexe pot fi calificate şi acele acte administrative a căror
emitere presupune îndeplinirea mai multor formalităţi procedurale prealabile. Exemplu:
anumite autorizaţii de construcţie pentru a căror emitere, potrivit Legii nr. 50/1991,
republicată, cu modificările ulterioare, se impune obţinerea unor acorduri (spre ex.:
acordul de mediu), certificate (certificatul de urbanism) şi avize de la diferite autorităţi
publice (spre ex.: cele care privesc apa, gazele, energia electrică etc.).
1 R A. Lazăr, Legalitatea actului administrativ, op cit., p. 135

7 R.A Lazâr. Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative Câteva considerente privind
procedura aprobării tacite, ari cit., in RDP nr. 3/2003. p. 93.
3 A Iorgovan. Tratat, op cit. voi. II, ed a IV-a. pp. 58-59.
4 E. Popa. Drept administrativ. Ed Servo-Sal, Arad. 2000. p 120 şi nota de subsol 208.
c) acordul nu are ca şi consecinţă obligarea organului administrativ emitent al

actului la emiterea acestui act. El condiţionează numai valabilitatea unui act adminis
trativ, care, în condiţiile în care a fost emis în absenţa sau cu încălcarea acordului,
este nul;
d) deşi condiţionează legalitatea unui act administrativ, acordul, prin el însuşi, nu
acoperă viciile de legalitate ale actului administrativ respectivf;
e) acordul nu produce prin el însuşi efecte juridice, el condiţionează numai
efectele juridice ale actului administrativ pe care îl fundamentează. Avizul nu este, prin
el însuşi, un act administrativ, o decizie, de aceea el nu va putea face obiectul unui
recurs contencios2;
f) nefiind act administrativ, el nu poate forma obiectul unei acţiuni în contenciosul
administrativ de sine stătătoare. El poate fi verificat, sub aspectul legalităţii sale, de
către instanţa de contencios administrativ, însă numai în cadrul acţiunii formulate
împotriva actului administrativ pe care îl fundamentează. După cum se exprimă un
autor, „Consecinţa practică este aceea că nu pot fi atacate în justiţie, în temeiul legii
contenciosului administrativ, decât odată cu actul administrativ”3. Alţi autori consideră
că,(...) dacă se cere anularea acestuia (a acordului - subl. ns.), în litigiu calitatea de
pârât o va avea autoritatea emitentă a actului, şi nu aceea care şi-a dat acordul’'4. In
ceea ce ne priveşte, împărtăşim opinia că, determinând un act administrativ complex,
şi autorul acordului va avea calitate procesuală pasivă alături de autoritatea emitentă a
actului administrativ.
Prin Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, se
prevede acordul care este solicitat de beneficiarul unei autorizaţii de construcţii de la
vecini, acord care se exprimă în formă autentică şi care, potrivit pct. 2.5.6. din Anexa
nr. 1 la lege este necesar doar în următoarele situaţii, enumerate expres şi limitativ:
a) construcţii noi, amplasate adiacent construcţiilor existente sau în imediata lor veci
nătate, şi numai dacă sunt necesare măsuri de intervenţie pentru protejarea acestora;
b) lucrări de construcţii necesare în vederea schimbării destinaţiei în clădiri existente;
c) în cazul amplasării de construcţii cu altă destinaţie decât cea a clădirilor învecinate.
Constatăm că prin această lege se instituie procedura acordului care emană de
la persoane fizice, respectiv vecinii viitorului titular al unei autorizaţii de
construcţie.
Aprobarea prealabilă
Este o operaţiune juridică de rang constituţional, ea putând avea, pe lângă
caracterul prealabil, şi caracter ulterior. Art. 92 alin. (2) o consacră în ambele forme
ale sale. în ceea ce priveşte primul tip de aprobare, el este reglementat în teza întâia a
alin. (2) a art. 92, conform căreia Preşedintele poate declara, cu aprobarea prea
labilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate. Dreptul
de a exercita o asemenea atribuţie rezultă din rolul Preşedintelui, proclamat prin
alin. (1) al art. 92, de comandant al forţelor armate şi preşedinte al Consiliului
Suprem de Apărare a Ţării. Dreptul Parlamentului de a aproba în prealabil decla
rarea, de către Preşedinte, a mobilizării forţelor armate rezultă din calitatea de organ
1 A Iorgovan. Tratat, op. cit , voi. I. ed a IV-a, p. 240; R.N. Petrescu. op cit., p. 267.
2 X Braud. Cours de droit administraţii generat, V4* ed. 2017-2018. Ed. Gualino. Paris, p. 82.
3 E. Popa, Drept administrativ, op. cit., p. 120.
4 R.N. Petrescu, Drept administrativ, op cit.. 2009, p. 322
reprezentativ suprem al poporului român, pe care o are acesta conform art. 61 alin. (1)
din Constituţie. Aprobarea, în această situaţie, semnifică încuviinţarea, de către
Parlament, a măsurii dispusă de Preşedinte.
Propunerea
Este o operaţiune juridică cu caracter prealabil de rang constituţional, fiind prevă
zută în mai multe texte ale Legii fundamentale. Ea ne apare, mai întâi, ca o operaţiune
administrativă prealabilă, care vizează pe Preşedinte, pe de o parte, şi pe
prim-ministru sau Guvern, pe de altă parte. Spre exemplu, potrivit art. 85 alin. (2),
revocarea sau numirea unor miniştri, în caz de remaniere guvernamentală sau de
vacanţă a postului, se face de către Preşedinte, la propunerea primului-ministru. în
ceea ce priveşte semnificaţia termenului de propunere, potrivit Dicţionarului explicativ
al limbii române, acţiunea de a propune semnifică „acţiunea de a recomanda, a indica
pe cineva pentru un post, într-un grad, într-o misiune"1. Propunerea, în sensul juridic al
termenului, reprezintă o operaţiune care este conferită în sarcina unui titular deter
minat de lege, pe care acesta are obligaţia să o parcurgă, în sensul de a desemna
persoana pentru funcţia respectivă. Ea nu este lipsită de eficienţă juridică, în sensul că
nici Preşedintele nu are dreptul discreţionar de a ţine sau nu seama de propunere, nici
primul-ministru nu poate considera că poate propune pe cine vrea şi în ce condiţii
vrea. De aceea, în doctrină se apreciază, cu deplin temei, că „Propunerea unui nou
membru al Guvernului trebuie, în mod obligatoriu, precedată de anumite consultări şi
informări reciproce între prim-ministru şi PreşedinteIar Curtea Constituţională,
chemată să tranşeze un conflict juridic de natură constituţională generat de refuzul
Preşedintelui în exerciţiu de a da curs unei propuneri formulate de primul-ministru, a
statuat într-un sens din care rezultă că un asemenea drept de refuz din partea
Preşedintelui există, dar el nu poate fi exercitat la nesfârşit, ci doar o singură
dată3. Un alt text constituţional este art. 91, conform căruia Preşedintele României, la
propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai
României în alte state şi aprobă înfiinţarea, desfiinţarea, schimbarea rangului misiu
nilor diplomatice. Constatăm că textul conţine două operaţiuni administrative: una
prealabilă, respectiv propunerea şi alta ulterioară, respectiv aprobarea.
Un autor le defineşte ca reprezentând acte premergătoare prin care un organ
administrativ solicită unui alt organ administrativ împuternicit de lege să ia anumite
măsuri4. Acest mod de definire oferă o viziune limitată, de propunere-solicitare, în
vreme ce, în opinia noastră, propunerea înseamnă mai mult decât atât. Ea semnifică
exprimarea unei opţiuni din partea unui organ public, care poate fi administrativ sau
nu, în condiţiile legii, cu privire la conţinutul unui act administrativ (sau act juridic, în
general) pe care urmează să-l emită un alt organ administrativ (sau alt organ public).
Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului prevede că membrii
Guvernului pot propune proiecte de hotărâri şi de ordonanţe, şi, totodată, pot
propune Guvernului proiecte de lege, în vederea exercitării dreptului de iniţiativă
1 Şt. Deaconu în I Muraru, E.S. Tănâsescu (coord.). Constituţia României. Comentariu pe articole,
op cit. p 800.
7 Ibidem, p. 801.
3 Decizia nr. 98/2008, publicată în M. Of nr 140 din 22 februane 2008.
4 L Chiriac. Drept administrativ Activitatea autorităţilor administraţiei publice Actele administrative
Actele administrativ-junsdicţionale Contractele administrative, op cit., p. 118
legislativă a (al - V.V.) acestuia. Exercitarea dreptului de a formula propuneri se

realizează în baza unei metodologii, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului1.
Reglementarea propunerii o regăsim şi în art. 125 alin. (1) coroborat cu 134
alin. (1) din conţinutul cărora rezultă că judecătorii şi procurorii sunt numiţi de către
Preşedintele României, prin decret, la propunerea Consiliului Superior al
Magistraturii, ceea ce atrage inamovibilitatea, cu excepţia celor stagiari. Constatăm
că „Numirea se face de către Preşedintele României, dar exclusiv la propunerea
Consiliului Superior al Magistraturii, şi nu a ministrului justiţiei, pentru a evita
politizarea actului de înfăptuire a justiţiei"2. Art. 31 alin. (3) din Legea nr. 303/2004
privind Statutul judecătorilor şi procurorilor3 prevede dreptul Preşedintelui, de a
refuza, o singură dată, propunerea formulată, situaţie simetrică regimului remanierii
guvernamentale.
§18. Alte operaţiuni prealabile emiterii actului
Acestea pot îmbrăca o varietate de forme, de la proiecte de acte adminis

trative, la propuneri, anchete sociale, alte categorii de anchete, certificate pentru
executarea diferitelor construcţii potrivit Legii nr. 50/1991, republicată, cu modificările
ulterioare4.
Unele din aceste formalităţi sunt prevăzute în Legea nr. 52/20035 privind transpa
renţa decizională în administraţia publică. Astfel, art. 7 din această lege prevede că
autorităţile administraţiei publice au obligaţia să publice pe site-ul propriu un anunţ
privind intenţia de a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care îl
vor afişa şi la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului şi îl vor transmite şi
către mass-media centrală sau locală, după caz.
O altă formalitate prealabilă constă în obligaţia autorităţilor administraţiei
publice locale de a publica proiectele de acte normative care cad sub incidenţa Legii
nr. 52/2003 (privind transparenţa decizională în administraţia publică) în monitoarele
oficiale ale judeţului, respectiv ale sectoarelor Municipiului Bucureşti sau ale oraşelor,
dacă au monitoare oficiale proprii6. De altfel, transparenţa este aşezată, prin art. 8 al
Codului administrativ, între principiile generale aplicabile administraţiei publice. Ea se
regăseşte, mai întâi, în procesul de elaborare a actelor normative, şi constă în obli
gaţia autorităţilor şi instituţiilor publice de a informa şi de a supune consultării şi
' Potrivit art. 26 alin. (2) teza a doua.

2 V.M. Ciobanu, în I. Muraru. E.S. Tânăsescu (coord.), Constituţia României Comentariu pe articole,
op. cit., p. 1229.
3 Republicată în M. Of. nr. 826 din 13 septembrie 2005.
4 Legea nr. 50/1991 a fost publicată în M. Of. nr 163 din 7 august 1991. Ea a fost republicată pentru a
doua oară în M. Of. nr. 933 din 13 octombrie 2004, şi modificată ulterior prin O.U.G. nr. 122/2004. Legea
nr. 119/2005. Legea nr. 52/2006. Legea nr. 376/2006. Legea nr. 117/2007. Legea nr 101/2008. O.U.G.
nr. 214/2008. O.U.G. nr. 228/2008. Legea nr. 261/2009, O.U.G. nr. 85/2011. Legea nr. 269/2011, O.G.
nr. 6/2010. aprobată prin Legea nr. 125/2012. Legea nr. 133/2012, Legea nr. 154/2012. Legea nr. 187/2012.
Legea nr. 81/2013. Legea nr 127/2013. Legea nr. 255/2013. O.U.G. nr. 22/2014 şi Legea nr. 82/2014
5 Publicată iniţial in M. Of. nr. 70 din 3 februarie 2003 şi republicată in M. Of. nr 749 din 3 decembrie
2013.
6 Pentru o analiză de ansamblu a reglementărilor enunţate, v. I. Imbrescu. Unele aspecte ale proce
durilor specifice adoptării/emiteni actelor administrative cu caracter normativ, consecinţă a prevederilor Legii
nr. 52/2003, O.G. nr. 75/2003 şi Legii nr. 189/2004 de modificare şi completare a Legii nr. 24/2004, in RDP
nr. 3/2004. pp. 113-127.
dezbaterii publice proiectele de acte normative, şi de a permite accesul cetăţenilor la

luarea deciziilor administrative, precum şi la datele şi informaţiile de interes public, în
limitele legii. în al doilea rând, ea se reflectă în dreptul beneficiarilor activităţii admi
nistraţiei publice de a obţine informaţii de la acestea, corelativ cu obligaţia acestor
autorităţi de a le comunica astfel de informaţii, din oficiu sau la cerere.
Unii autori1 analizează, în cadrul formelor procedurale prealabile, sesizarea, care
reprezintă o formă procedurală prealabilă prin care autoritatea administrativă ia cunoş
tinţă despre o situaţie care impune intervenţia ei, în sensul emiterii sau adoptării unui
act sau luării unei alte măsuri, precum şi propunerea, pe care am prezentat-o şi noi şi
care este un act pregătitor prin care un organ administrativ sesizează un alt organ în
vederea adoptării/emiterii unui act administrativ, în sensul recomandării-făcute de
autorul propunerii. y
Apreciem că este necesară analiza, în cadrul operaţiunilor prealabil a proiec-
telor de acte administrative, care reprezintă variante, asemănătoare sau i u
actul final şi care se întocmesc de compartimentele de specialitate din cadrul unei
autorităţi sau instituţii publice competente să emită sau adopte un act administrativ2.
Uneori însuşi legiuitorul consacră norme cu privire la modul de redactare a proiectului
de act administrativ. Astfel, art. 136 alin. (1) din Codul administrativ prevede că
„Proiectele de hotărâri pot fi propuse de primar, viceprimar, de consilieri locali, sau de
cetăţeni. Elaborarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului
general al unităţii administrativ-teritoriale şi al compartimentelor de resort din cadrul apa
ratului de specialitate al primarului". Constatăm că textul conţine prevederi clare cu
privire la: iniţiatorii proiectelor de hotărâri şi elaborarea propriu-zisă a acestora.
Certificatul de urbanism reprezintă un act de informare, cu caracter obligatoriu,
emis pentru aplicarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism
aprobate, prin care autorităţile administraţiei publice locale fac cunoscute solicitantului
regimul juridic, tehnic şi economic al imobilelor şi condiţiile şi cerinţele urbanistice
necesare în vederea realizării unor investiţii, tranzacţii sau operaţiuni materiale. Deşi,
din punct de vedere al dreptului administrativ, certificatul de urbanism nu este un act
administrativ, ci un simplu act de informare, în realitatea juridică el are o importanţă
deosebită3. Reglementarea cu caracter general în materie este reprezentată de Legea
nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul4. Legea nr. 50/1991 privind
autorizarea executării lucrărilor de construcţii5, republicată, reglementează emiterea
acestui certificat, în special în cadrul activităţii de executare a lucrărilor de construcţii.
’ I. Nicola, Drept administrativ, Ed Universităţii .Lucian Blaga', Sibiu, 2007, pp. 409-410.
2 Ibidem, p 411
3 R.A. Moldoveanu, Cerliricatul de urbanism, art cit. p. 106.
4 Publicată în M. Of. nr. 373 din 10 iulie 2001, modificată şi completată ultenor prin O.G. nr. 69/2004,
Legea nr. 289/2006, O.G. nr. 18/2007, Legea nr. 168/2007, O.G nr. 27/2008, O.U.G. nr. 10/2009, Legea
nr 183/2009, Legea nr. 242/2009, Legea nr. 345/2009, O.U.G. nr. 7/2011, Legea nr 162/2011, Legea
nr. 221/2011, O.U.G nr. 81/2011, Legea nr. 219/2012, O U.G nr. 85/2012, Legea nr. 190/2013 şi Legea
nr. 229/2013.
5 Republicată pentru a doua oară în M. Of. nr. 933 din 13 octombrie 2004, modificată şi completată
ulterior, în mai multe rânduri (O.U G. nr. 122/2004, Legea nr. 119/2005, Legea nr. 52/2006, Legea
nr 376/2006, Legea nr 117/2007, Legea nr. 101/2008, O.U.G. nr. 214/2008, O.U.G nr. 228/2008, Legea
nr. 261/2009. O U.G. nr. 85/2011, Legea nr. 269/2011. O.G. nr. 6/2010, aprobată prin Legea nr. 125/2012,
Legea nr. 133/2012, Legea nr. 154/2012, Legea nr. 187/2012, Legea nr 81/2013. Legea nr. 127/2013,
Legea nr. 255/2013, O.U.G. nr 22/2014 şi Legea nr. 82/2014).
O operaţiune juridică prealabilă care nu este încă legiferată de sin^stătător, dar

care In practică are o semnificaţie din ce în ce mai mare esteôpiniă)solicitată în
prealabil de autorul unui act cu privire la fundamentarea actului pe' care acesta
urmează să-l emită sau adopte. Ea este uneori exprimată prin sintagma punct de
vedere. Ca regulă, astfel de opinii sau puncte de vedere se solicită de la departa
mente de specialitate, cum ar fi cel juridic sau financiar. Ele pot fi cerute astfel în
cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice sau pot fi solicitate de o astfel de auto
ritate sau instituţie altor autorităţi sau instituţii publice. Spre exemplu. în vederea
stabilirii, prin ordin, a unor categorii de personal contractual sau funcţionari publici, pot
fi cerute anumite puncte de vedere de la Ministerul Muncii şi, respectiv, de la Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici1.
în cazul organelor colegiale se întâlnesc proceduri specifice cum ar fi ordinea de
zi, invitaţia la şedinţă sau convocarea. Codul administrativ consacră astfel art. 135
ordinii de zi a şedinţelor consiliului local, prevăzând că aceasta se aprobă de con
siliul local, la propunerea celui/celor care a/au iniţiat convocarea în şedinţă a organului
deliberativ al autonomiei locale. Ca regulă, ordinea de zi a şedinţelor oricărui organ
colegial, inclusiv a consiliului local, poate fi suplimentată pentru probleme urgente,
care nu suportă amânare. Subliniem această din urmă precizare, pentru consi
derentul că ordinea de zi are o semnificaţie deosebită, ea este trunchiul pe care se
realizează derularea şedinţei. De aceea, legiuitorul impune anumite reguli de publi
citate a ei, de aducere la cunoştinţa membrilor organului colegial, pentru ca aceştia să
nu participe Jn orb", să cunoască din timp problemele care se discută, să-şi pregă
tească opţiunea de vot. Aceasta reprezintă, în opinia noastră, o caracteristică obliga
torie pentru şedinţele tuturor organelor colegiale care, din experienţa noastră, de
regulă nu se respectă în practică. Pentru convocarea în şedinţele consiliului local,
Codul administrativ prevede reguli speciale, în art. 134, în sensul în care aceasta se
face în scris, cu cel puţin 5 zile înainte de şedinţele ordinare şi cel puţin 3 zile înainte
de cele extraordinare.
§19. Forme procedurale concomitente adoptării sau emiterii

actului administrativ
Aceste forme se întâlnesc cu prioritate la organele colegiale şi ele vizează

funcţionarea legală şi adoptarea de acte juridice de către aceste autorităţi publice.
Specific acestor forme este faptul că ele se impun a fi respectate chiar în momentul
manifestării de voinţă care produce efecte juridice2.
Cvorumul este majoritatea cerută de lege pentru funcţionarea valabilă a
organului colegial sau numărul minim de membri prevăzut de lege în acest scop, cum
prevede art. 5 lit. x) din Codul administrativ. Pentru exemplificare, potrivit art. 180 din
Codul administrativ, cvorumul şedinţelor consiliului judeţean este reprezentat de
majoritatea consilierilor judeţeni în funcţie.
' în activitatea desfăşurată ca membru al Curţii de Contun sau preşedinte al Agenţiei Naţionale a
Funcţionanlor Publici am fost de multe ori în situaţia de a răspunde la solicitări care vizau formularea unor
puncte de vedere sau opinii cu privire la modul de interpretare şi aplicare a unor acte normative
2 T. Drăganu. Actele de drept administrativ, op. cit., 1959, p. 131.
Astfel, potrivit art. 67 din Constituţie, cele două Camere ale Parlamentului adoptă
acte (legi, hotărâri şi moţiuni) în prezenţa majorităţii membrilor lor. în conformitate cu
prevederile art. 137 alin. (1) din Codul administrativ „şedinţele consiliului local se
desfăşoară legal în prezenţa majorităţii consilierilor în funcţie", majoritate care se
impune şi pentru desfăşurarea legală a şedinţelor consiliului judeţean. Art. 38 din
Codul administrativ prevede că hotărârile şi ordonanţele se adoptă în prezenţa
majorităţii membrilor Guvernului.
Majoritatea cerută pentru votarea actului
Are în vedere numărul de voturi impus de lege pentru ca un act al organului colegial
să poată fi adoptat. în dezvoltarea acestei semnificaţii, Codul administrativ o defineşte în
art. 5 lit. jj) ca reprezentând numărul de voturi necesar a fi exprimate de membrii unui
organ colegial pentru adoptarea unui act administrativ, stabilit în condiţiile legii.
Există trei tipuri de majorităţi1:
a) majoritatea simplă, care impune pentru adoptarea unui act votul majorităţii
membrilor organului colegial prezenţi la şedinţă. Conform art. 5 lit. mm) din Codul
administrativ, ea reprezintă primul număr natural mai mare decât jumătate din totalul
membrilor prezenţi la o şedinţă a organului colegial, cu condiţia îndeplinirii cvorumului.
Astfel, art. 76 alin. (2) din Constituţie prevede că adoptarea legilor ordinare şi a hotă
rârilor Parlamentului se face cu majoritatea membrilor prezenţi din fiecare Cameră;
b) majoritatea absolută, respectiv majoritatea membrilor care compun organul
colegial. Ea reprezintă, în definiţia dată de art. 5 lit. kk) din Codul administrativ, primul
număr natural strict mai mare decât jumătate din totalul membrilor în funcţie ai organului
colegial. Art. 76 alin. (1) din Constituţie prevede că adoptarea legilor organice şi a
regulamentelor Parlamentului se face cu majoritatea membrilor fiecărei Camere.
c) majoritatea calificată reprezentată de două treimi (sau trei pătrimi) din
numărul membrilor care compun organul colegial. Codul administrativ o defineşte în
art. 5 lit. II) ca reprezentând primul număr natural care este mai mare decât valoarea
numerică rezultată în urma aplicării fracţiei/procentului stabilit prin lege, la totalul
membrilor organului stabilit în condiţiile legii. Acest tip de majoritate este, spre
exemplu, prevăzut de art. 148 alin. (1) şi 149 alin. (1), potrivit cărora aderarea
României la Uniunea Europeană şi la Tratatul Atlanticului de Nord se face cu
majoritate de două treimi din numărul total al deputaţilor şi senatorilor.
După cum susţin şi alţi autori2, şi rezultă din cele enunţate mai sus, distincţia între
cele două tipuri de majorităţi este aceea că dacă una priveşte întrunirea legală a
organului colegial, cealaltă, raportată la prima, este impusă pentru ca un act admi
nistrativ să poată fi adoptat în mod valabil. Este, aşadar, necesar a nu se face
confuzie între quorum şi majoritate, întrucât primul se referă la numărul de membri
necesar ca un organ să lucreze valabil, iar cel de-al doilea se referă la numărul de
voturi necesare ca un act să fie legal adoptat3. Consensul reprezintă o procedură care
impune exprimarea voinţei tuturor membrilor organului colegial. Spre exemplu, art. 38
din Codul administrativ prevede că: „(...) Hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin
consens. Dacă nu se întruneşte consensul, hotărăşte primul-ministru".
1 V Duculescu, C Câlinoiu. G. Duculescu, Constituţia comentată şi adnotată, Ed. Lumina Lex,

Bucureşti, 1997, p. 285; R N Petrescu, op cit., p. 303.
7 R.N Petrescu. op cit, p 303
3 R.A Lazâr. Legalitatea actului administrativ, op. cit , p 139.
Regula semnării şi contrasemnării actului

Ne-am mai referit la aceste proceduri cu ocazia analizei formei actului admi
nistrativ, astfel încât nu vom insista prea mult asupra acestei probleme. Ambele
proceduri au o consacrare constituţională, fiind prevăzute de art. 108 pentru actele
Guvernului şi de art. 100 pentru actele Preşedintelui.
Dacă semnarea unui act administrativ este o operaţiune care este efectuată de
organul de la care actul emană, contrasemnarea reprezintă operaţiunea prin care un
alt organ administrativ sau o structură din interiorul acestuia îşi depune semnătura pe
actul administrativ, după semnătura organului emitent, în semn de acord şi asumare a
executării ori de confirmare a legalităţii actului administrativ respectiv1.
Astfel, decretele Preşedintelui, din punct de vedere al acestor două modalităţi
procedurale, sunt de două categorii:
a) decrete care sunt semnate numai de către Preşedinte:
b) decrete care sunt semnate de către Preşedinte şi sunt contrasemnate de către
primul-ministru.
Hotărârile şi ordonanţele Guvernului sunt supuse în totalitate regulii semnării lor
de către primul-ministru şi contrasemnării de către miniştrii care au obligaţia punerii
lor în executare2 [art. 108 alin. (4) din Constituţie]. Hotărârile consiliului local, potrivit
art. 140 din Codul administrativ, se contrasemnează pentru legalitate de secretarul
general al unităţii administrativ-teritoriale. Aceeaşi regulă este aplicabilă şi pentru
hotărârile consiliului judeţean.
Actele autorităţilor administraţiei publice locale poartă întotdeauna semnătura
preşedintelui de şedinţă sau, în cazul în care acesta refuză, a unui număr de 2 consilieri
locali dintre cei care au participat la şedinţă, conform art. 140 alin. (2) din Codul admi
nistrativ, după caz, a preşedintelui consiliului judeţean şi contrasemnătura, pentru lega
litate, a secretarului general al unităţii administrativ-teritoriale3. Prin art. 140 din acelaşi
act normativ se instituie „un drept, dar şi o obligaţie pentru secretarul de unitate
administrativ-teritorială, - devenit secretar general prin Codul administrativ - de a nu
contrasemna hotărârea de consiliu local în situaţia în care o consideră ilegală"1. în mod
corespunzător, dispoziţiile primarului şi ale preşedintelui consiliului judeţean sunt contra
semnate de către secretarul general al unităţii administrativ-teritoriale.
Obligaţia încheierii unei minute
Potrivit prevederilor Legii nr. 52/2003, punctele de vedere exprimate cu ocazia
desfăşurării şedinţelor autorităţilor administraţiei publice locale se consemnează într-o
minută, care va include şi votul fiecărui membru, cu excepţia cazului în care s-a
hotărât ca votul să fie secret.
’ E. Albu. Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic. Bucureşti. 2008, p 56.
2 Exemplu H.G. nr. 859/2014 privind aprobarea Strategiei guvernamentale pentru dezvoltarea între-
prmdenlor mici şi mijlocii şi îmbunătăţirea mediului de afaceri din România - orizont 2020. publicată in
M Of. nr. 743 din 13 octombne 2014. este contrasemnată de ministrul economiei, ministrul delegat pentru
intrepnndenlor mici şi mijlocii, secretarul general al Guvernului, ministrul finanţelor publice ministrul delegat
pentru buget, ministrul delegat pentru învăţământ superior, cercetare ştiinţifică şi dezvoltare tehnologică,
ministrul educaţiei naţionale, ministrul muncii familiei şi protecţiei sociale şi persoanelor vârstnice şi ministrul
pentru societatea informaţională
3 Denumirea de secretar general al unităţii administrativ-teritonale a înlocuit-o, potrivit Codului
administrativ, pe cea de secretara! unităţii administrativ-teritoriale care era utilizată anterior.
M.-C. Apostolache, Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, comentată şi adnotată,
op. cit., ed. a ll-a, pp. 219-220. y
Motivarea am analizat-o deja atunci când am abordat forma actului adminis

trativ, astfel că nu vom insista asupra ei. Vom adăuga numai faptul că, deşi o lungă
perioadă de timp s-a considerat că autorităţile nu sunt ţinute să-şi motiveze actul decât
dacă legea le obligă expres, din ce în ce mai mult se recunoaşte nevoia de a se
proceda la motivare, ca o condiţie de legalitate a actelor administrative1.
O decizie este motivată, după cum mărturisea Bernard Pacteau, atunci când
enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său a considerat-o justificată2.
Ea reprezintă o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei apre
cieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale3.
Semnificaţia motivării a fost relevată şi în jurisprudenţa înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, care a statuat că „motivarea actului administrativ este esenţială pentru exerci
tarea controlului de legalitate pe care îl înfăptuieşte instanţa de judecată. Simpla
indicare a unor texte legale nu satisface imperativul motivării, în contextul în care
examinarea legalităţii actului nu se realizează doar formal (...), ci şi din punct de
vedere al oportunităţii adoptării soluţiei legislative respective, în cadrul marjei de apre
ciere de care beneficiază autorităţile publice'4.
Trebuie făcută distincţia între motivarea actelor administrative normative şi a celor
individuale. în cazul actelor administrative normative, motivarea trebuie să se refere,
potrivit art. 31 din Legea nr. 24/2000, la cerinţele care justifică adoptarea actului,
principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse, efectele de ordin social, eco
nomic, politic, cultural, urmărite, implicaţiile asupra reglementării în vigoare şi fazele
parcurse în emiterea sau adoptarea actului. în cazul actelor individuale, motivarea se
referă, în principal, la cauzele de fapt şi de drept care au impus adoptarea actului.
Motivarea survine astfel ca o consecinţă a exigenţei ca fiecare act administrativ, cu
caracter normativ sau individual, să aibă o cauză, un motiv, care poate să fie de fapt
sau de drept5, motivul de fapt constând în condiţiile necesare ca autoritatea publică să
poată emite actul, în timp ce motivul de drept constă în normele legale pe care se
bazează autoritatea în emiterea actului administrativ. Din această perspectivă,
utilitatea motivării actului administrativ se relevă sub mai multe aspecte: prin motivare
are loc o explicare a actului şi în acest fel se previn posibile conflicte între adminis
traţie şi uzagerii serviciilor pe care aceasta le prestează; obligă administraţia să se
călăuzească, în acţiunile sale, după normele legale; motivarea permite un control mai
riguros din partea tuturor titularilor dreptului de a controla, indiferent că este vorba
despre superiorul ierarhic, opinia publică, instanţa de judecată sau alt titular6. Atragem
atenţia asupra unei practici deficitare, în opinia noastră, în sensul că se invocă un act
în integralitatea sa şi nu prevederile din actul normativ care au aplicabilitate în emi
terea sau adoptarea unui act administrativ.
’ R A. Lazâr, ari cit, în RDP nr. 3/2003, pp. 95-96.

2 B. Pacteau, Les juges de l'excăs de pouvoir et Ies motifs de l'acte administratif, LGDJ, Pans, 1977,
p. 45.
3 L. Vişan, Principiul motivăm în matena procedurii administrative. Aspecte de drept comparat, in RDP
nr. 4/2005. p. 26.
41.C.C.J., Decizia nr. 2276 din 20 apnlie 2010.
5 A Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti.
1992. p. 43.
6 E. Albu. Motivarea actelor administrative-garanţie a dreptului la o bună administraţie (administrare). în
RDP nr. 4/2010. p. 52
Conform concepţiei exprimată de Şcoala franceză, pe care o împărtăşim, obli

gaţia de motivare satisface trei exigenţe:
a) exigenţele democraţiei, în sensul că administraţia prezintă administraţilor
raţiunile pentru care a acţionat într-un anumit fel;
b) exigenţele unei bune administrări, deoarece obligaţia de motivare impune
administraţiei să examineze atent şi să fundamenteze riguros deciziile pe care le ia;
c) exigenţele unui bun control asupra administraţiei, deoarece cunoaşterea
motivelor pentru care administraţia a acţionat într-un anumit fel permite celor admi
nistraţi să hotărască dacă exercită sau nu o cale de atac, judecătorului administrativ îi
uşurează munca în procesul de soluţionare a unor eventuale litigii şi poate fi folosită şi
de alte autorităţi publice cu atribuţii de conducere cum ar fi: Mediatorul public (cores
pondentul Avocatului Poporului) sau Curtea de Conturi1.
în virtutea acestor raţiuni, în Franţa, printr-o lege din 17 ianuarie 1986 s-a impus
motivarea unor acte administrative, cum ar fi deciziile individuale nefavorabile sau cele
care deroga de la regulile generale stabilite printr-o lege sau regulament. Pe cale
pretoriană, în această ţară s-au recunoscut anumite acte administrative care trebuie
motivate, cum ar fi cele de poliţie administrativă, autorizaţiile care impun condiţii
restrictive sau cele de retragere a unor decizii antehoare creatoare de drepturi2.
Uneori, obligaţia de motivare a unui act administrativ sau a unei operaţiuni admi
nistrative rezultă, în sistemul românesc şi nu numai, chiar din textul legii. Ca exemplu de
impunere a motivării unui act administrativ, invocăm art. 152 alin. (5) din Codul admi
nistrativ, care prevede că schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de către
consiliul local, prin hotărâre adoptată cu votul a două treimi din numărul consilierilor
în funcţie, la propunerea motivată a primarului sau a unei treimi din numărul con
silierilor locali în funcţie. Constatăm că textul conţine o înşiruire de acte juridice şi
operaţiuni administrative, respectiv hotărârea de consiliu local, majoritatea calificată
de două treimi din numărul consilierilor în funcţie, propunerea şi motivarea.
Alte exemple le regăsim în Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi
procurorilor3. Astfel, art. 33 alin. (11) prevede că „Preşedintele României poate refuza
o singură dată numirea judecătorilor şi procurorilor prevăzuţi la alin. (1). Refuzul
motivat se comunică de îndată Consiliului Superior al Magistraturii (subl. ns.)".
Constatăm că legea impune motivarea refuzului. Alin. (12) face şi el referire la
motivare, ca operaţiune juridică impusă, de această dată, Consiliului Superior al
Magistraturii. Textul prevede că Jn situaţia în care Consiliul Superior al Magistraturii
susţine propunerea iniţială, are obligaţia să motiveze opţiunea şi să o comunice de
îndată Preşedintelui României (subl. ns. - V.V.)“. Un alt caz de refuz motivat al
Preşedintelui României îl regăsim în art. 53 alin. (2) din acelaşi act normativ,
conform căruia „Preşedintele României nu poate refuza numirea în funcţiile de condu
cere prevăzute la alin. (1)4 decât motivat, aducând la cunoştinţa Consiliului Superior
al Magistraturii motivele refuzului (subl. ns.). O dispoziţie similară este prevăzută la
art. 55 alin. (4) din Legea nr. 303/2004 în ceea ce priveşte refuzul Preşedintelui
României de a numi în funcţiile de procuror general al Parchetului de pe lângă înalta
Curie de Casaţie şi Justiţie, prim-adjunctul şi adjunctul acestuia, procurorul general al
' R Chapus, Droit administraţiigendral. op. cit. Tome 1.15-*"* edition. 2015, p. 1131.
3 M. Gros. Droit administraţii. L’ angle jurisprudentiel, op. cit., 5^ edition, pp 135-136
3 Republicată in M. Of. nr. 826 din 13 septembrie 2005.
Casal^Julîipf dCSPre fUnCţi'le dC pr6Şedinte' vicePre?ed'nte V preşedinţi de secţii ai înaltei Curţi de
Direcţiei Naţionale Anticoruptie\ Interesul normei consistă în faptul că ea prevede că

Preşedintele este obligat să aducă la cunoştinţa publicului motivele refuzului.
Constatăm că dacă motivele refuzului, în situaţiile anterioare, erau aduse la
cunoştinţa Consiliului Superior al Magistraturii, de astă dată ele trebuie aduse la
cunoştinţa publicului. Soluţia este legitimată, credem noi, de semnificaţia funcţiilor şi
a instituţiilor unde urmează să fie exercitate şi se pune problema dacă ele pot
cuprinde şi aspecte de neoportunitate, nu doar de nelegalitate. Este o problemă inte
resantă şi sensibilă, în egală măsură şi este dificil de formulat un răspuns tranşant. Ne
mulţumim să o punem în dezbatere, anticipând că ea va stârni interesul teoreticienilor,
practicienilor, dar şi al guvernanţilor2.
în fine, atragem atenţia că textele legale invocate asociază refuzului motivat,
comunicarea lui către subiectele de drept pe care le-am precizat anterior.
în ceea ce priveşte motivarea unor operaţiuni administrative, indiferent de mo
mentul în care intervin, aceasta este impusă uneori de actele normative. Spre
exemplu, conform art. 7 alin. (2) din Regulamentul din 7 martie 2012 de organizare şi
funcţionare a Curţii Constituţionale, „Corpul magistraţilor asistenţi se întruneşte în
şedinţe de lucru la convocarea prim-magistratului asistent sau la cererea scrisă şi
motivată a cel puţin 2 magistraţi asistenţi-şefi sau a cel puţin 1/3 din numărul magis
traţilor asistenţi aflaţi în activitate".
în virtutea acestor argumente, conchidem prin a ne ralia tezelor exprimate de
Instanţa Supremă3 şi împărtăşite şi de alţi autori, în sensul că „motivarea reprezintă o
condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ", ea constituind „o condiţie de
legalitate a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia
şi contextul adoptării sale'4.
§20. Forme procedurale ulterioare emiterii actului
De unele din aceste forme procedurale se leagă momentul producerii de efecte

juridice de către actele administrative.
Astfel, comunicarea este operaţiunea procedurală care vizează actele adminis
trative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicării
1 Legea se referă la Parchetul Naţional Anticorupţie. denumire care a fost schimbată în Direcţia
Naţională Anticorupţie. Ne-am îngăduit să actualizăm denumirea pentru că, din păcate, în conţinutul multor
acte normative nu au fost aduse actualizânle impuse de modificănle legislative, cu atât mai mult cu cât
legislaţia s-a modificat, s-a republicat, ceea ce ne determină să atragem atenţia asupra necesităţii de a se
asuma o asemenea atribuţie şi a se realiza efectiv. Organul competent să o facă este. în opinia noastră.
Consiliul Legislativ.
3 Problema este cu atât mai interesantă cu cât. la data la care scriem această parte a volumului, se
poartă ample discuţii la nivelul mediatic şi public, cu privire la situaţia privind justiţia, în general şi unele dintre
autorităţile publice care se circumscriu acesteia şi care aparţin categoriilor enunţate anterior, în particular.
S-au conturat deja poziţii diametral opuse, exprimate de Preşedintele României, pe de o parte, de
mass-media, pe de altă parte, care nici ea nu este unitară, precum şi de anumite autorităţi publice şi forţe
politice, inclusiv societatea civilă. Problema a fost tranşată prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 358/2018,
publicată în M. Of. 473 din 7 iunie 2018, prin care s-a soluţionat conflictul juridic de natură constituţională
dintre Preşedintele României şi ministrul justiţiei, care. la rândul ei. generează abordări pro şi contra
3 I.C.C.J. (S.C.A.F.), în Decizia nr. 3550/2012, comentată de R.N. Petrescu, Contribuţii ale jurispru-
dentei instanţei supreme la cristalizarea unor noţiuni şi dispoziţii din dreptul administrativ. în RDP nr. 4/2016.
p 95.
4 R.N Petrescu. Contribuţii ale junsprudenţei instanţei supreme la cristalizarea unor noţiuni şi dispoziţii
din dreptul administrativ, art. cit., p. 95.
lor celor interesaţi. Doctrina o defineşte ca fiind operaţiunea prin care organul adminis
trativ emitent aduce la cunoştinţă celui interesat un act administrativ, fie prin predare
directă acestuia, fie prin afişare la domiciliul sau sediul lui, sau prin alte mijloace^.
Comunicarea reprezintă o operaţiune administrativă ulterioară emiterii sau adop
tării unui act administrativ care poate viza şi alte subiecte de drept decât destinatarii
actului. Astfel, potrivit art. 157 alin. (1) din Codul administrativ, „Secretarul general al
unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale comunică actele administrative prevăzute
la ari. 196 alin. (1) (hotărârile consiliului local şi ale celui judeţean şi dispoziţiile prima
rului şi ale preşedintelui consiliului judeţean - V.V.) prefectului în cel mult 10 zile
lucrătoare de la data adoptării, respectiv emiterii. în continuare, textul prevede că
hotărârile consiliului local se comunică şi primarului [alin. (2)]. Constatăm că textul
impune secretarului general al comunei, oraşului (municipiului, sectorului municipiului
Bucureşti) să comunice hotărârile consiliului local primarului care, în calitatea lui de
organ executiv, le pune în executare şi prefectului, care exercită controlul de
legalitate asupra lor. Aceeaşi obligaţie de comunicare revine secretarului general
şi în ceea ce priveşte dispoziţiile primarului, pe care le comunică prefectului,
potrivit art. 68, hotărârile consiliului judeţean, pe care le comunică preşedintelui
consiliului judeţean, ca organ executiv şi prefectului, ca organ de tutelă adminis
trativă. Codul administrativ aduce reglementări suplimentare în ceea ce priveşte
procedura comunicării, după cum urmează:
- se realizează însoţită de eventualele obiecţii motivate cu privire la legali
tatea actului;
- se face în scris;
- se înregistrează într-un registru special destinat acestui scop.
Pe lângă comunicare, actele consiliilor locale şi judeţene sunt supuse şi aducerii
la cunoştinţă publică, potrivit art. 197 alin. (4) şi se publică în format electronic
[art. 197 alin. (5)].
Publicarea vizează, de regulă, actele administrative cu caracter normativ, dar
şi unele acte cu caracter individual. Ea este definită în doctrină ca reprezentând
operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor
fie prin imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare
scrisă2.
Spre exemplu: hotărârile Guvernului, care pot avea atât caracter normativ, cât şi
caracter individual3, se supun obligatoriu publicării, în caz contrar intervenind sancţi
unea evocată pentru decrete şi ordonanţe, respectiv inexistenţa.
Constituţia admite totuşi o excepţie de la regulă, este vorba de hotărârile cu
caracter militar, care nu se publică în Monitorul Oficial, ele se comunică numai insti
tuţiilor interesate. Art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative, republicată, prevede că, în vederea intrării lor în
vigoare, legile, ordonanţele şi hotărârile Guvernului, actele normative ale autorităţilor
administraţiei centrale de specialitate, subordonate sau autonome, se publică în
Monitorul Oficial al României, Partea I. Ordinele prefectului se publică şi ele în
' R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed Accent, Cluj-Napoca, 2004. p. 306.

2 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 135.
3 A. Iorgovan. Tratat, op. cit., voi. II, ed. a IV-a, pp. 61-63.
monitoarele oficiale ale judeţelor, potrivit art. 55 alin. (2) din Regulamentul1 aprobat
prin H.G. nr. 561/2009. Deciziile emise de primul-ministru se publică în Monitorul
Oficial, Partea I. Nepublicarea atrage inexistenţa deciziilor.
O altă dispoziţie constituţională care obligă la publicarea unui act administrativ este
art. 100, referitor la decretele Preşedintelui, care, în cazul nepublicării, sunt inexistente.
Am analizat, în volumul I, regimul juridic al acestora şi am semnalat disputa existentă în
doctrină cu privire la posibilitatea ca acestea să aibă şi caracter normativ, pe lângă
caracterul individual, care este unanim acceptat. Curtea Constituţională a tranşat, prin
Decizia nr. 459 din 16 septembrie 20142 această problemă, statuând astfel: „32. Actele
juridice ale Preşedintelui României, adoptate în exercitarea atribuţiilor mandatului
constituţional, sunt decretele prezidenţiale. Aceste acte sunt manifestări unilaterale de
voinţă, realizate în scopul de a produce efecte juridice, şi pot avea caracter individual
sau normativ (subl. ns.). Constatăm instituirea prin Constituţie a obligaţiei publicării
unor acte administrative, indiferent de caracterul normativ sau individual al lor.
Uneori, legiuitorul foloseşte sintagma de aducere la cunoştinţa publică. Astfel,
art. 198 din Codul administrativ prevede că hotărârile şi dispoziţiile cu caracter nor
mativ devin obligatorii de la data aducerii lor la cunoştinţa publică (cele normative),
iar cele individuale după ce au fost comunicate persoanelor cărora se adresează, de
la acea dată [art. 199 alin. (1) şi (2)], în termen de cel mult 5 zile de la data comunicării
către prefect.
Potrivit Legii nr. 52/2003, minuta care se încheie în timpul şedinţei publice a auto
rităţii administraţiei publice locale se afişează la sediul acesteia şi se publică pe site-ul
propriu. Afişajul este utilizat, cu precădere, în cazul actelor adoptate sau emise de
organele administraţiei publice locale şi reprezintă o modalitate de publicitate frec
ventă, el realizându-se la panourile organizate la nivelul primăriilor, care trebuie
amplasate într-un loc vizibil din exterior3. în dreptul francez se subliniază faptul că
afişajul trebuie să reprezinte şi o măsură complementară comunicării sau notificării
anumitor acte individuale care sunt susceptibile de a leza interesele altor administraţi
apropiaţi destinatarului actului individual. Se exemplifică prin permisele sau auto
rizaţiile de construire, care trebuie să facă obiectul unul afişaj chiar la locul unde se
realizează construcţia4.
Aprobarea ulterioară reprezintă exprimarea unui acord, a unei încuviinţări de
către un organ public, cu privire la emiterea unui act administrativ de către un alt organ
aflat în subordonarea ierarhică a primului, fără de care actul administrativ nu ar
produce efecte juridice, conform legii5. Ea poate fi expresă sau tacită, aceasta din
urmă fiind reglementată printr-un act normativ cadru, reprezentat de O.U.G. nr. 27/20036.
în filozofia sa, aprobarea tacită dă substanţă principiului de drept cuprins în adagiul
latin qui tacit, consentire potest. Astfel, tăcerea administraţiei la cererile prin care se
1 Regulament privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea

proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în
vederea adoptării/aprobării.
2 Publicată în M Of. nr. 712 din 30 septembrie 2014.
3X Braud, Cours de droit admimstratif general, 1"eed 2017-2018, Ed. Gualino, Paris. p. 103
4 X. Braud. Cours de droit admimstratif gănâral, op. cit., 2017-2018, Ed. Gualino. Paris, p. 105
5 T. Drăganu. Actele de drept administrativ, op cit., 1959. p. 137. R.N. Petrescu, Drept administrativ,
op. cit , 2009, p. 327.
6 Publicată în M Of nr. 291 din 25 aprilie 2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 486/2003. publi
cată în M Of nr. 827 din 22 noiembne 2003.
solicită anumite acte administrative, respectiv autorizaţii pentru desfăşurarea unei

activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii are semnificaţia apro
bării tacite, cu excepţia anumitor categorii de autorizaţii pe care O.U.G. nr. 27/2003
sau alte acte normative le sustrag acestei proceduri.
Aprobarea reprezintă o operaţiune care poate avea, pe lângă caracterul ulterior,
şi caracter prealabil. Cum am precizat deja cu ocazia analizei formalităţilor prealabile,
ea reprezintă o operaţiune de rang constituţional, fiind prevăzută de art. 92 alin. (2)
teza a doua, conform căruia, în cazuri excepţionale, Preşedintele poate declam
mobilizarea totală sau parţială a forţelor armate şi supune ulterior aprobării
Parlamentului măsura dispusă. Precizăm astfel, că aprobarea nu presupune, în
mod obligatoriu, existenţa unor raporturi de subordonare ierarhică între cel care
o solicită şi cel care o acordă. Este neîndoielnic faptul că între Preşedinte şi
Parlament nu există astfel de raporturi. Mai mult chiar, Preşedintele nici măcar nu se
află sub control parlamentar, aşa cum se întâmplă cu Guvernul. Obligaţia Preşedintelui
de a cere aprobarea Parlamentului, prealabilă sau ulterioară, rezultă din rolul consti
tuţional pe care îl au cele două autorităţi publice, conform art. 61 alin. (1) din
Constituţie1.
Un alt text constituţional care consacră aprobarea ulterioară este art. 91 alin. (2),
conform căruia Preşedintele României, la propunerea Guvernului, aprobă înfiinţarea,
desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice ale României în alte state.
încuviinţarea unor măsuri este tot o operaţiune ulterioară de rang constituţional,
prevăzută de art. 93 alin. (1), conform căruia Preşedintele, după ce a instituit, potrivit
legii, starea de asediu sau starea de urgenţă, solicită Parlamentului încuviinţarea
măsurii adoptate, în termen de cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Măsura res
pectivă „(...) se instituie de către Preşedintele României, prin decret contrasemnat de
prim-ministm şi se publică de îndată în Monitorul Oficial al României’2. Ea trebuie
încuviinţată de către Parlament, într-un termen cât se poate de „rezonabil" şi urgent,
datorită situaţiei speciale care a determinat instituirea măsurii respective. Formula
utilizată de legiuitorul constituant de încuviinţarea unor măsuri, relevă, în ultimă
instanţă, tot o formă de aprobare, a-şi exprima voinţa favorabilă cu privire la
măsura luată.
Ratificarea este o procedură care în prezent este utilizată pentru tratatele
internaţionale, Constituţia prevăzând-o în mai multe articole, dintre care menţionăm:
art. 11 şi 91. Astfel, art. 11 alin. (2) prevede că tratatele ratificate de Parlament,
potrivit legii, fac parte din dreptul intern. Prin ratificare se înţelege „modalitatea de
exprimare a consimţământului de a deveni parte la un tratat care a fost semnat, prin
adoptarea unei legi de ratificare de către Parlament sau, în condiţiile legii, de către a/t
organ abilitat**. Tratatul internaţional, cum am precizat în primul volum al prezentei
lucrări4, poate constitui un izvor al dreptului administrativ, atunci când prin dispoziţiile
sale. vizează instituţii aparţinând acestei ramuri de drept.
Reamintim că potrivit acestui text- ..Parlamentul este organul reprezentativ al poporului român şi unica
autontate legiuitoare a ţăriP.
_ * Deaconu în ■- Muraru. E.S. Tănăsescu (coord.). Constituţia României Comentanu pe articole,
Ed. C.H. Beck, Bucureşti. 2008, p. 871.
3 Şt. Deaconu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), Constituţia României. Comentariu pe articole,
op. cit., p. 854.
4 In partea consacrată izvoarelor dreptului administrativ.
Confirmarea este o operaţiune juridică ulterioară emiterii sau adoptării unui act
administrativ, care este utilizată în practică şi reflectată în legislaţie, doctrină şi juris-
prudenţă în mai multe sensuri.
într-un prim sens, prin confirmare se urmăreşte să se valideze, de către un organ
administrativ legalitatea unui act administrativ propriu asupra căruia planează anumite
vicii de legalitate sau un act inferior. în acest caz, ea se realizează printr-un act
administrativ de sine stătător care, împreună cu actul care este confirmat, generează
actul administrativ complex. Această operaţiune mai este denumită în doctrină şi
confirmarea propriu-zisă\
într-o a doua accepţiune, prin confirmare se înţelege aducerea la cunoştinţă, de
către un organ administrativ, a faptului că înţelege să-şi menţină un act emis anterior,
în acest caz, confirmarea nu se realizează printr-un act administrativ, ci printr-o
operaţiune administrativă, o informare, o comunicare cu privire la menţinerea unui
anumit act2. Ea este denumită şi confirmare improprie, autorul citat anterior exem
plificând cu răspunsul formulat de un organ al administraţiei publice locale, la solici
tarea prefectului, că actul vizat de solicitare este legal3.
într-o a treia accepţiune, prin confirmare, denumită şi aprobativă, se înţelege
încuviinţarea dată de un organ ierarhic superior, care condiţionează punerea în
executare a actului administrativ emis sau adoptat de un organ inferior, ceea ce
înseamnă că, în absenţa ei, respectivul act nu ar putea fi pus în executare4. Acest tip
de confirmare se regăseşte în procedura de obţinere a titlului de doctor într-un anumit
domeniu, în care intervine comisia de susţinere publică a tezei de doctorat, confir
marea de către Consiliul Naţional de Atestare a Titlurilor, Diplomelor şi Certificatelor
Universitare (C.N.A.D.C.U.), care confirmă hotărârea Comisiei şi în final, ordinul
ministrului învăţământului. Ea se regăseşte şi în procedura de abilitare a cadrelor
didactice pentru conducerea de doctorat.
§21. Forţa juridică a actelor administrative
Noţiunea de forţă juridică evocă aptitudinea pe care o are un act juridic de a

produce efecte juridice şi regimul juridic al efectelor pe care acesta le produce.
Actul administrativ este definit în mod constant de doctrină ca reprezentând forma
juridică principală de activitate a administraţiei publice. Legea nr. 554/2004 îl defi
neşte, în mod expres, ca fiind actul unilateral care poate avea caracter normativ sau
individual şi care dă naştere, modifică sau stinge raporturijuridice.
Prin aceste formulări, actul administrativ este plasat în categoria actelor juridice,
el fiind deci un tip de act juridic.
Specific actelor juridice este faptul că ele reprezintă manifestări de voinţă făcute
cu scopul de a modifica realitatea juridică existentă, acest lucru realizându-se prin
naşterea, modificarea sau stingerea de efecte juridice.
11 Nicola. Drept administrativ, op. cit., 2007. p 419.

2 C -S. Sâraru, Drept administrativ Probleme fundamentale ale dreptului public, op. cit., 2016. p. 101.
31 Nicola. Drept administrativ, op cit., 2007, p. 419.
4 R.N Petrescu, Drept administrativ, op. cit., 2009. p. 334 şi nota de subsol 3; I Nicola. Drept
administrativ, op cit., 2007. p. 419.
Problema forţei juridice a actelor administrative mai este analizată în doctrină şi

sub titulatura eficienţa actelor administrative1.
Ceea ce fundamentează forţa juridică a efectelor pe care le produc actele admi
nistrative este prezumţia că ele au fost emise cu respectarea tuturor condiţiilor impuse
de lege, în accepţiunea lato sensu, pentru emiterea lui şi care îmbracă trei forme2:
a) prezumţia de legalitate3, prin care este subînţeleasă condiţia actului admi
nistrativ de a corespunde Constituţiei, legii şi actelor juridice emise în baza legii. Este
o prezumţie relativă, o prezumţie iuris tantum, care se află la baza regimului juridic al
actului administrativ, caracterul ei relativ rezultând din faptul că ea poate fi răsturnată
în cazul în care actul administrativ a fost atacat în faţa instanţelor de contencios
administrativ, iar acestea constată nelegalitatea lui4. Dacă regula o reprezintă
caracterul relativ al prezumţiei de legalitate, există şi situaţii în care aceasta are
caracter absolut, exemplificându-se, în doctrină cazul acelor acte administrative care
sunt sustrase controlului de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti5.
Astfel, într-o valoroasă lucrare se arată că „principiul legalităţii administraţiei este
considerat ca pilon esenţial al statului de drept şi, împreună cu separarea struc
turală a puterii statale în trei puteri, trebuie să garanteze libertatea cetăţeanului
împotriva impunerii fără limite a executivului’6.
Prezumţia de legalitate, în doctrină, indică fundamentul şi justificarea obligaţiei de
supunere imediată faţă de lege a actelor administrative în statul de drept7.
în jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-au fundamentat conceptele de constitu
ţionalitate intrinsecă, atunci când sunt vizate încălcări ale Legii fundamentale prin
conţinutul actului şi constituţionalitate extrinsecă, atunci când încălcările aduse
Constituţiei vizează forma şi procedura de adoptare a unui act juridic care intră în
competenţa instanţei de contencios constituţional. Considerăm că cele două sintagme
pot fi extinse şi în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative, astfel încât să
putem vorbi despre o legalitate intrinsecă, prin care se evocă legalitatea actului sub
aspectul conţinutului său şi o legalitate extrinsecă, prin care se evocă conformitatea cu
legea a aspectelor de formă şi de procedură în emiterea sau adoptarea unui act
administrativ. Un autor diferenţiază, într-o viziune similară, legalitatea externă, care
semnifică „ambalajul" în care actul este „servit" particularului, respectiv „condiţiile de
formă şi de procedură" şi legalitatea internă, care presupune „o analiză asupra
obiectului şi conţinutului acestuia
în doctrina franceză, prezumţia de legalitate este evocată, după expresia lui
Maurice Hauriou, ca reprezentând „autoritate de lucru decis'*, inspirată din autoritatea
I. lovănaş, Drept administrativ. Ed. Servo-Sat. Arad. 1997, p. 52

? Idem, pp. 61-63.
* Autorii francezi o denumesc .prezumţia de conformitate cu dreptul’ - J. Rivero, J. Waline, op cit..
p. 107.
4 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit, ed 4. p. 52
* D- Brezoianu. Drept administrativ român. Ed. AII Beck. Bucureşti. 2004, p. 76
J J Ziller. Droit administraţii europeen. Office des publications officielles des Communautes Europeennes.
Bruyiant. 1994. voU. p. 219
D. Pasăre. Executarea din oficiu a actelor administrative Repere doctrinare şi iurisprudenţiale
franceze şi comunitare în materie. Scurte consideraţii referitoare la sistemul juridic românesc, în RDP
nr. 1/ZUU6, p. 35.
p 224* °‘ POdam' DrGPt administrativ> Vo1 1 Ac,ul administrativ (!) Repere pentru o teorie altfel, op. dt..
9 B Ştim, Y. Aguila, Droit public frangais et europâen. op cit. p. 258.

de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti. Această prezumţie de legalitate sau

autoritate de lucru decis, conform dreptului francez, permite ca orice decizie admi
nistrativă să fie introdusă în ordinea juridică, fără a i se verifica regularitatea sa1.
b) prezumţia de autenticitate, care evocă acea trăsătură care prezumă condiţia
actului administrativ de a fi emis de organul menţionat prin forma sa exterioară, şi
anume ştampilă, antet, semnături etc.
c) prezumţia de veridicitate, potrivit căreia actul administrativ este prezumat a
corespunde adevărului.
Din aceste trei prezumţii care fundamentează forţa efectelor unui act admi
nistrativ, desprindem concluzia că actul respectiv se impune subiectelor de drept care
sunt în egală măsură obligate să-l respecte sau să-l execute.
Cum s-a subliniat de mai multe ori în literatura de specialitate2, cele două cate
gorii de obligaţii nu se confundă, distincţia dintre ele fiind atrasă de consecinţele juri
dice şi de subiectele de drept care cad sub incidenţa lor.
Obligaţia de respectare este o obligaţie de a nu face şi ea vizează orice subiect
de drept, nu doar pe cel sau cei care sunt însărcinaţi cu punerea în executare a
actului respectiv, sfera acestora fiind astfel mai mare decât a celor care au misiunea
executării actului.
Obligaţia de executare este o obligaţie de a face şi priveşte acele subiecte de
drept care au obligaţia punerii în executare a actului administrativ. Ca regulă, ea se
întinde asupra mai multor subiecte de drept, nu a unuia singur, iar atunci când actul
administrativ are caracter normativ, ea se întinde asupra tuturor subiectelor de drept
care pot intra sub incidenţa actului cât timp acesta va fi în vigoare. în cazul actelor
administrative cu caracter individual, executarea vizează destinatarul sau destinatarii
actului3. Caracterul executoriu al unui act sau decizii administrative semnifică, conform
doctrinei franceze, faptul că „administraţia poate să asigure executarea acesteia
mânu militari4.
în dreptul civil se consideră că această obligaţie poate fi de executare unică
(spre exemplu - predarea unui bun) sau de executare succesivă, la diferite intervale
de timp (spre exemplu - medicul care îngrijeşte pacientul5).
Forţa juridică a actului administrativ este condiţionată de mai multe elemente:
a) locul organului emitent în sistemul organelor administraţiei publice. Ca regulă,
ierarhia stabilită între reglementări urmează pe cea a autorilor lor6. Aceeaşi judecată
de valoare se poate face şi în ceea ce priveşte actele administrative, ierarhia acestora,
forţa lor juridică, fiind determinată de ierarhia statutului autorităţilor de la care emană:
b) natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului şi competenţei
sale materiale şi teritoriale;
c) categoria de act, respectiv un act cu caracter individual sau cu caracter normativ.
Ca o consecinţă a forţei juridice a actelor administrative şi ca o particularitate a
acestora, în acelaşi timp, regăsim regula executării din oficiu a actelor, cunoscută şi
sub denumirea de principiul executio ex officio. Acest principiu îşi află legitimitatea, pe
1 R. Chapus, Droit administratif general, op. cit. Tome 1. 15"*™ edition. 2015, p. 1171.
7 R lonescu, Curs de drept administrativ, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti. 1970. p. 260.
3 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit. ed. 4. 2017, p. 54.
4 R. Chapus, Droit administratif gendral, op. cit. Tome 1, 2015, p. 503.
5 I Dogaru, P. Drăghici, Drept civil Teoria generală a obligaţiilor in reglementarea A/CC. ed a ll-a.
Ed C H Beck. Bucureşti 2014. p. 24
6 S. Velley. Droit administratif, op. cit., 14"*“* edition, 2017-2018. p. 220.
de o parte, în faptul că actul administrativ este emis în regim de putere publică,

iar, pe de altă parte, în caracterul obligatoriu al efectelor pe care le produce.
Pentru a se putea face apel la forţa de constrângere a statului, trebuie ca un act
juridic să fie executoriu, ceea ce impune învestirea lui cu forţă juridică executorie.
în cazul actelor administrative, o asemenea operaţiune nu se mai impune, pentru
că actul însuşi este titlul executoriu.
Aceasta înseamnă că se poate trece la executarea actului administrativ direct în
baza lui, fără a mai fi necesară învestirea lui cu forţă juridică executorie, actul însuşi
fiind un titlu executoriu1.
Regula executării din oficiu deosebeşte astfel actele administrative de cele
civile, care pentru a fi executate au nevoie de un titlu executor. Atunci când obligaţia
rezultată din act nu e îndeplinită de bună voie, cel îndreptăţit a pretinde executarea
acelei obligaţii poate cere intervenţia forţei de constrângere a statului direct în baza
actului respectiv, fără a fi nevoie de învestirea actului cu titlu executor2.
în doctrina franceză actuală se susţine că acest caracter executoriu reprezintă
„după formula consacrată prin decizia Huglo din 2 iulie 1982, regula fundamentală a
dreptului public"3.
§22. Efectele actelor administrative
Efectele actului administrativ semnifică acele consecinţe pe care actul le

produce, modificările pe care le aduce în realitatea juridică şi în realitatea obiectivă, în
general. Sub această titulatură, analizată uneori în doctrină sub denumirea de efi
cienţa actelor administrative4, iar de alţi autori sub cea de efectele juridice ale actelor
administrative5, înţelegem să evocăm, într-o accepţiune mai largă, toate consecinţele
unui act administrativ, nu numai pe cele de natură juridică.
Aceste consecinţe sau urmări, la rândul lor, sunt de două feluri:
a) consecinţe (efecte) jundice, care vor constitui obiectul nostru de analiză;
b) alte consecinţe (efecte), de natură economică, socială, culturală etc. care nu
intră în sfera de analiză a prezentei lucrări. Ele pot prezenta interes pentru o lucrare
de ştiinţa administraţiei sau de management administrativ.
în ceea ce priveşte efectele juridice ale actelor administrative, urmează să
analizăm trei aspecte:
a) momentul de la care ele încep să se producă;
b) întinderea efectelor juridice ale actelor administrative;
c) încetarea acestor efecte juridice.
22.1. Momentul de la care actul administrativ începe să producă efecte

juridice
Am menţionat anterior caracterul obligatoriu sau obligativitatea actului admi
nistrativ, pe care se fundamentează şi principiul executării din oficiu, care guvernează
regimul său juridic. Insă niciun act administrativ nu poate fi obligatoriu, nu trebuie
A. Iorgovan. Tratat, op. cit, voi. II. ed. a IV-a. pp. 66-68.
I. Dragoman. Actele autorităţilor militare. Ed Lumina Lex. Bucureşti 2003 p 322
B. Ştim, Y. Aguila, Droit public franpais et europâen. op. cit, p. 258 ’
I. lovănaş. Drept administrativ, op. cit., 1997, p. 52.
A. Iorgovan. Tratat, op. cit., voi. II, ed. a IV-a, p. 66.
Activitatea autoritAtilor administraţiei publice 83
respectat sau, după caz, executat, dacă nu s-a realizat intrarea sa în vigoare.
Conform doctrinei franceze, „Deciziile administrative produc efecte de la intrarea în
vigoare: ele sunt imediat executorii”1.
Momentul intrării în vigoare a unui act juridic, în general, şi a unui act admi
nistrativ, în particular, prezintă o importanţă deosebită, deoarece din acel moment el
devine opozabil, el există, produce efecte juridice care se impun a fi executate sau
respectate. Şi nu în ultimul rând, din momentul existenţei sale, el poate fi contestat, fie
în faţa administraţiei, printr-un recurs administrativ, fie în cea a judecătorului, printr-un
recurs contencios2.
Ca regulă, în literatura de specialitate se precizează, că pentru ca momentul
intrării în vigoare a unui act administrativ să fie determinat, trebuie să avem în vedere
subiectul de drept în raport cu care urmează să facem această determinare, respectiv
dacă este vorba despre organul emitent sau despre alte subiecte de drept.
1. Astfel, pentru organul emitent3 actul administrativ produce efecte din chiar
momentul adoptării sale, deoarece „în mod evident, autorul actului nu are nevoie de
«luarea la cunoştinţă», din moment ce este vorba despre propria lui voinţăAcest
caracter obligatoriu se menţine faţă de autorul actului până la ieşirea sa din vigoare, în
formele prevăzute de lege. Aceste efecte constau în:
a) obligaţia de a-l face cunoscut, prin publicare sau comunicare:
b) obligaţia de a nu-l modifica sau abroga decât după procedura îngăduită de
lege.
2. Pentru celelalte subiecte de drept, şi anume, pentru cele care cad sub
incidenţa actului, cum am precizat deja, efectele actului se produc din momentul în
care acesta a intrat în vigoare. Pentru determinarea acestui moment, trebuie făcută
distincţia între felul actului, respectiv dacă avem de-a face cu un act normativ sau cu
un act individual.
Legislaţia şi doctrina au fundamentat teza după care actele normative produc
efecte juridice de la data publicării lor, iar actele individuale de la data comu
nicării lor.
Cum ne-am mai exprimat deja, această problemă nu mai poate fi privită atât de
categoric, deoarece sunt acte individuale pentru care Constituţia prevede obligati
vitatea publicării lor în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei lor, în caz contrar.
Este vorba, spre exemplu, despre hotărârile Guvernului, care pot fi atât normative, cât
şi individuale şi despre decretele Preşedintelui.
Apreciem că se impune reformularea tezei privind momentul de la care actele
administrative produc efecte juridice, de o manieră care să acopere toate aspectele.
Vom spune astfel că actele administrative încep să producă efecte juridice din
momentul în care ele au fost aduse la cunoştinţă, în formele prevăzute de lege5.
Prin această formulare, avem în vedere atât modalitatea comunicăm, specifică
actelor individuale, cât şi cea a publicării, cu admiterea unor excepţii.
' B. Ştim, Y. Aguila, Droit public frangais et europăen, op cit, p 258.

2 P. Serrand, Droit administraţii. Tome I Les actions administratives, Z*™0 âd , P.U.F. Paris, 2015,
p. 216.
3 Cum se exprimă autorii francezi, decizia produce efecte imediat ce a fost luată, administraţia este
ţinută să se conformeze conţinutului ei. (J. Rivero, J. Waline, op. cit., p 110).
4 O. Podaru, Drept administrativ, voi. I, Actul administrativ (I). Repere pentnj o teorie altfel, op. cit,
p. 265
5 In acelaşi sens, I. lovânaş, op cit. p. 52.
Regula aducerii la cunoştinţă a actelor administrative trebuie corelată cu principiul

ancestral de drept, concentrat în adagiul nemo censetur ignonare legem, potrivit
căruia nu este posibil să te aperi în justiţie invocând necunoaşterea legii.
Acestui drept al statului, de a-ţi impune cunoaşterea legii şi de a nu te absolvi de
vină în cazul în care nu o cunoşti, îi corespunde obligaţia lui, de a face această lege
(în sens larg „lege") cunoscută.
în dreptul francez este utilizată noţiunea de publicitate, care semnifică opera
ţiunea prin care un act este adus la cunoştinţa destinatarilor săi, modalităţile variind
după cum avem acte reglementare sau nereglementare (normative sau individuale)1.
De la principiul că actele administrative produc efecte juridice din momentul în
care au fost aduse la cunoştinţă, există unele excepţii:
A) o primă categorie de excepţii vizează actele administrative care produc
efecte juridice cu caracter retroactiv.
în principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, sunt
active, nu retroactive2. în doctrina franceză, acest principiu al neretroactivităţii actelor
administrative a fost consacrat, prin jurisprudenţa Consiliului de Stat, ca principiu
general de drept3. El este evocat de unii autori şi prin sintagma absenţa retroactivităţii4.
Din categoria actelor cu caracter retroactiv fac parte mai multe tipuri de acte
administrative.
Un prim tip de astfel de acte sunt actele administrative recognitive sau
declarative.
Exemplu de acte declarative sunt certificatele de stare civilă, care atestă faptul
juridic al naşterii sau decesului care s-a petrecut înaintea emiterii lor şi care constată
astfel o situaţie juridică preexistentă, ele producând efecte juridice de la o dată ante
rioară emiterii lor.
Un al doilea tip de acte administrative cu caracter retroactiv îl reprezintă actele
administrative care conţin dispoziţii de natură contravenţională. Astfel, art. 15
alin. (2) din Constituţie consacră principiul conform căruia legea produce efecte numai
pentru viitor, cu excepţia legii penale şi a legii contravenţionale mai favorabile (subl.
ns.). Termenul de lege contravenţională trebuie interpretat şi aplicat într-o accepţiune
lato sensu, care include şi actele administrative cu caracter normativ care reglemen
tează în materie contravenţională, respectiv hotărâri ale Guvernului sau hotărâri ale
consiliului local sau judeţean, pe lângă legi şi ordonanţe ale Guvernului.
Un al treilea tip de acte administrative cu caracter retroactiv îl reprezintă
actele de anulare sau de revocare a unor acte administrative5. Cum vom arăta cu
ocazia analizei acestor dimensiuni ale regimului juridic al actelor administrative,
acestea pot produce efecte atât pentru trecut (ex tune), cât şi pentru viitor (ex nune).
Astfel de acte produc efecte juridice de la data intrării în vigoare a actului desfiinţat6.
I P Serrand, Droit administraiif. Tome I. Les actions administratives. op. cit., 2015, p. 217.
* A ,or90van. Tratat, op. cit., voi. II. ed a IV-a. p. 69; I. lovănaş. op. cit, p. 53
p Serrand- Droil administrai% Tome I. Les actions administratives. op cit 2015 p. 221.
J Waline. Droit admimstratif, op. cit, 26'*m*. 2016, p 456.
5 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op ciL, voi. II. ed. 4. 2017, p. 58. Autoarea se referă doar la
actele de revocare câ au caracter retroactiv, insă apreciem că acelaşi caracter îl pot avea şi actele de
anulare, care intervin pentru motive de neoportumtate. când anularea se dispune printr-un act al organului
ierarhic superior, în virtutea raportului de subordonare ierarhică.
6 Anton Trăilescu. Drept administrativ, op. cit , ed. 4.2010, p. 208.
în al patrulea rând, fac parte din categoria actelor administrative cu caracter

retroactiv actele administrative cu caracter jurisdicţional, care, soluţionând un
litigiu, îl tranşează de la data apariţiei lui, precum şi actele administrative cu
caracter interpretativ, care, desluşind sensul unor prevederi cuprinse în anumite
acte normative, produc efecte de la data adoptării acelor acte normative.
B) A doua categorie de excepţii o reprezintă actele administrative care produc
efecte juridice de la o dată ulterioară aducerii lor la cunoştinţă.
Astfel, potrivit art. 78 din Constituţie, legea se publică în Monitorul Oficial al
României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară
prevăzută în textul ei.
Această a doua modalitate „este utilizată mai ales în acele cazuri în care intrarea
în vigoare a legii presupune o serie de operaţiuni prealabile, care pot solicita un
anumit interval de timp”'.
Posibilitatea intrării în vigoare la o dată ulterioară publicării subzistă şi în cazul
Ordonanţelor, al Hotărârilor Guvernului şi al Decretelor Preşedintelui. Astfel, art. 12
alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată, prevede că legile şi ordonanţele emise de
Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în vigoare la 3 zile de la data
publicării în Monitorul Oficial al României, partea I, sau la o dată ulterioară prevăzută
în textul lor. în ceea ce priveşte ordonanţele de urgenţă, art. 12 alin. (2) din acelaşi act
normativ prevede că ele intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al
României, Partea I, sub condiţia depunerii la Camera competentă să fie sesizată,
dacă în conţinutul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.
Desprindem astfel concluzia recunoaşterii unor categorii de acte administrative
care produc efecte juridice ulterior aducerii lor la cunoştinţă, realizată prin publicare în
Monitorul Oficial sau altă modalitate recunoscută de lege2. Există două categorii de
astfel de acte administrative cu caracter normativ:
a) acte administrative pentru care se prevede, în mod generic, faptul că ele intră
în vigoare într-un anumit termen de la data publicării lor, indiferent de natura actului.
Criteriul de determinare a acestei categorii de acte îl reprezintă obiectul de regle
mentare. Astfel, art. 4 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor3, consacră principiul conform căruia „(1) Dispoziţiile din actele norma
tive prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii intră în vigoare în termen
de 30 de zile de la data publicării, (...) (2) In cazuri urgente se poate prevedea
intrarea în vigoare într-un termen mai scurt, dar nu mai puţin de 10 zile (subl. ns.
- V.V.)". Din analiza acestui text rezultă că dispoziţiile din toate actele normative
prin care se reglementează contravenţii intră în vigoare la 30 de zile de la
publicare, de regulă, iar prin excepţie într-un termen mai scurt, dar nu mai puţin
de 10 zile. între actele normative prin care se reglementează contravenţii se pot afla,
pe lângă legi şi ordonanţe, şi acte administrative cu caracter normativ, cum ar fi
hotărâri ale Guvernului, hotărâri ale consiliilor locale sau judeţene. Subliniem
faptul că nu întreg actul intră în vigoare în termen de 30 de zile sau, prin
V. Duculescu, C. Călinoiu, G Duculescu, Constituţia comentată şi adnotată, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
1997, p. 241.
2 Exemplul elocvent poate fi dat prin invocarea art. 4 din O.G. nr 2/2001, care prevede câ actele
normative care reglementează contravenţii intră în vigoare, de regulă, in termen de 30 zile de la data publi
cării sau de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, potrivit legii, afară de cazul când ele prevăd un termen
mai lung
3 Publicată în M. Of. nr 410 din 25 iulie 2001.
excepţie, de minim 10 zile de la publicare, ci doar acele dispoziţii care fac

referire la contravenţii. Rezultă că este posibil ca astfel de acte să aibă două
categorii de dispoziţii:
- dispoziţii care intră în vigoare la data aducerii la cunoştinţă publică (publicării);
- dispoziţii care intră în vigoare la 30 de zile de la data aducerii la cunoştinţă
publică (publicării) sau, prin excepţie, la cel puţin 10 zile de la această dată;
b) acte administrative în conţinutul cărora se prevede termenul ulterior în care
intră în vigoare. Spre exemplu, prin Hotărârea nr. 155 din 29 mai 2014 a Plenului
Curţii de Conturi se aprobă Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activi
tăţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste
activităţi (R.O.D.A.S.)1, despre care am menţionat într-o secţiune anterioară, al cărei
art. 3 prevede că acest Regulament intră în vigoare la data de 01 septembrie 2014.
Revenind la actele administrative normative în materie contravenţională şi corobo
rând dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţie cu cele ale art. 4 din O.G. nr. 2/2001,
rezultă că pot fi identificate două specii de acte administrative normative în
materie contravenţională, din punct de vedere al momentului intrării lor în vigoare:
- acte administrative care intră în vigoare la 30 de zile de la data publicării
sau, în cazuri urgente, la 10 zile de la data publicării;
- acte administrative care sunt considerate ca fiind în vigoare anterior
publicării, care retroactivează, deoarece conţin dispoziţii mai favorabile.
22.2. întinderea efectelor juridice ale actelor administrative

Prin întinderea efectelorjuridice ale actelor administrative înţelegem determinarea
acelor ramuri ale dreptului în care actele administrative, cu caracter normativ sau
individual, produc efecte juridice, precum şi determinarea limitelor acestor efecte în
funcţie de spaţiu, timp şi subiectele de drept în raport cu care ele se produc.
Abordarea acestei probleme impune distincţia după cum ne aflăm în prezenţa
unui act administrativ cu caracter normativ sau individual.
Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ,
dar şi pentru alte ramuri de drept, cu excepţia celui penal.
Fundamentul acestei excepţii îl regăsim în art. 73 alin. (3) lit. h), potrivit căruia
„infracţiunile, pedepsele şi regimul executării lorn sunt de domeniul legii organice2.
Cât priveşte actele cu caracter individual, acestea sunt izvoare de drept, în
principal, pentru dreptul administrativ, dar şi pentru alte ramuri de drept. Exemplu
actele de stare civilă produc efecte juridice şi în sfera civilului.
Problema întinderii efectelor juridice ale actelor administrative trebuie
analizată şi sub aspectul întinderii în spaţiu a acestor efecte. Actualul Cod civil, sub
titulatura teritorialitatea legii civile, analizează în art. 7 întinderea efectelor în spaţiu
ale actelor administrative, atât în ceea ce priveşte actele care emană de la
1 Publicat in M. Of. nr. 547 din 24 iulie 2014.

] cuv'ne aici să facem o precizare în ceea ce pnveşte ordonanţele de urgenţă, despre care, chiar
dacă in varianta iniţială Constituţia nu prevedea că ele pot să reglementeze şi matern ale legilor organice,
doctrina, în cea mai mare parte, şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale au admis că pot să reglementeze Şi
materii ale legilor organice în prezent, art 115 alin (5) teza finală prevede expres o asemenea posibilitate,
în această situaţie, este firesc ca prin ordonanţă de urgenţă să se poată consacra şi infracţiuni, şi astfel să
se poată reglementa şi în materia dreptului penal, astfel încât teza exceptării dreptului penal’de la întinderea
efectelor actelor administrative trebuie nuanţată. (A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. a IV-a, voi. II, p. 70 şi nota
de subsol 1).
administraţia centrală, cât şi cele care emană de la administraţia locală. Astfel, în

alin. (1) se prevede că „actele normative adoptate de autorităţile şi instituţiile publice
centrale se aplică pe întreg teritoriul ţării, afară de cazul în care se prevede altfel", iar
în alin. (2) se prevede că „actele normative adoptate, în condiţiile legii, de autorităţile
şi instituţiile administraţiei publice locale se aplică numai în raza lor de competenţă
teritorială".
Deşi textul face referire, prin denumirea lui, la legea civilă, în realitate el conţine
reglementări cu privire la legea administrativă, în sensul larg al termenului, respectiv la
actele administrative care, cum menţionam anterior, produc efecte juridice şi pentru
alte ramuri ale dreptului, inclusiv pentru dreptul civil. O hotărâre a Guvernului care
pune în executare o lege referitoare la dreptul de proprietate va reprezenta astfel, în
primul rând, un act administrativ, din punct de vedere al naturii sale, dar şi o „lege
civilă" prin prisma efectelor pe care le produce în planul dreptului civil.
Dincolo de aceste aspecte, este, în opinia noastră, criticabilă, asimilarea pe care
legiuitorul o face între actul administrativ şi legea civilă. Ea intervine în acelaşi spirit în
care autorii de drept privat încearcă să-şi „extindă" obiectul de cercetare către instituţii
care aparţin altor ramuri de drept, să şi le „aproprieze" transferându-le în sfera
dreptului civil, tendinţă care nu este nici pe departe nouă şi pe care nu numai că nu o
împărtăşim, dar evident că ne vom strădui, cu argumente ştiinţifice, academice, să o
contracarăm, apărând instituţiile dreptului public1.
în ceea ce priveşte întinderea în timp a efectelor unui act administrativ, apre
ciem că aceasta este cuprinsă între momentul intrării în vigoare şi momentul ieşirii din
vigoare a actului administrativ. Regula o reprezintă faptul că în conţinutul actelor admi
nistrative nu se regăsesc menţiuni cu privire la valabilitatea lor în timp, cu excepţia
unor acte care au caracter temporar, determinat de situaţia care le-a determinat.
Exemplu, în timpul unei stări de asediu, de urgenţă, administraţia poate dispune
anumite măsuri care să dureze efectiv cât durează cauza care a determinat adoptarea
sau emiterea lor. în această perioadă se pot dispune şi anumite acte de rechiziţie, de
bunuri, care. de asemenea, au caracter temporar. Există însă şi acte care produc
efecte juridice o perioadă de timp care este prevăzută în conţinutul lor. Poate fi vorba
despre diferite licenţe, autorizaţii de construire, de desfiinţare, de funcţionare.
Referitor la întinderea asupra persoanelor a efectelor unui act administrativ,
poate fi vorba în egală măsură de persoane juridice sau persoane fizice, cetăţeni
români, străini ori apatrizi. Exemplificăm cu prevederile art. 16 alin. (11) din O.G.
nr. 2/2001, care prevede că Jn cazul contravenienţilor cetăţeni străini, persoane
fără cetăţenie sau cetăţeni români cu domiciliul în străinătate, în procesul-verbal vor fi
cuprinse şi următoarele date: (.../*. Constatăm că legea prevede expres că poate fi
subiect al răspunderii contravenţionale şi un cetăţean străin sau apatrid. Subliniem şi
faptul că Jn toate situaţiile, cel puţin unul dintre subiecţii raportului de drept adminis
trativ trebuie să fie un subiect calificat şi anume, organul emitent al actului juridic"3.
1 în acelaşi spirit, a se vedea capitolul privind funcţia publică şi funcţionarul public, secţiunea consa
crată disputelor cu specialişti în dreptul muncii asupra statutului juridic al funcţionarului public.
2 Este vorba despre ..sena şi numărul paşaportului oh ale altui document de trecere a frontierei de stat,
data eliberăhi acestuia şi statul emitent'
3 R N Petrescu. Drept administrativ, op cit. 2009, p. 444
22.3. încetarea producerii de efecte juridice de către actele administrative

Orice act juridic, inclusiv actul administrativ, produce efecte juridice până în
momentul în care are loc scoaterea din vigoare a respectivului act
în acord cu cele exprimate In doctrină, susţinem şi noi, referitor la actele norma
tive, în general, că Jieşirea din vigoare a unui act normativ se poate produce pe mai
multe căi. In rândul acestora intră abrogarea, ajungerea la termen a actului normativ,
căderea în desuetudine sau declararea neconstituţionalităţii actului normativ, în tot sau
în parte*1. Aceste reguli sunt aplicabile şi în ceea ce priveşte actele adminis
trative cu caracter normativ, cu excepţia declarării neconstituţionalităţii, care
poate să vizeze exclusiv Ordonanţele Guvernului, simple sau de urgenţă.
Se cuvine să facem distincţie între încetarea producerii de efecte juridice, în
general, şi încetarea producerii unor efecte determinate, şi anume obligaţia de
executare, care se produce prin faptul material al aducerii ei la îndeplinire2.
Scoaterea din vigoare a unui act administrativ, la rândul ei poate avea loc în mai
multe moduri:
a) prin anulare, de către instanţa de judecată, care îşi fundamentează acest
drept pe dispoziţiile art. 52 şi 126 alin. (6) din Constituţie şi ale Legii nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ;
c) prin retractare, de organul care l-a emis, aceasta fiind o specie a revocării,
cum vom avea prilejul să arătăm în cele ce urmează;
d) prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic
superior sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a ţării. Organele emitente ale unor
acte normative procedează la abrogarea nu doar a propriilor acte, ci şi a unor acte cu
forţă juridică inferioară. Spre exemplu, Parlamentul poate abroga, în tot sau în parte,
nu doar legi sau ordonanţe, ci şi acte subsecvente, respectiv hotărâri ale Guvernului,
în egală măsură, Guvernul abrogă atât acte proprii, cât şi acte ale administraţiei cen
trale de specialitate. în sprijinul celor afirmate, invocăm art. 49 din Legea nr. 82/1991 a
contabilităţii, cu modificările şi completările ulterioare, republicată3, care prevede că pe
data intrării sale în vigoare se abrogă Decretul nr. 375/19564, care era un act juridic cu
forţa similară legii5, cât şi un număr de şase hotărâri ale Guvernului, unele anterioare
anului 1990, iar altele ulterioare6.
1 M. Enache, Ierarhia legilor şi evenimentele legislative care se produc intre data mtrâni in vigoare şi
data leşini din vigoare a legii. ari. cit, p. 129.
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. a IV-a, voi. II. 71-72. pp 69-84; I. lovănaş. op cit., p 53.
* Le9ea nr- 82/1991 a fost republicată in M. Of. nr. 454 din 18 iunie 2008
4 Decretul nr. 375/1956 privind reconstituirea actelor, documentelor şi evidenţelor cu conţinut financiar
pierdute, sustrase sau distruse, publicat în B. Of. nr. 22 din 4 august 1956.
*in re9'miJl totalitar existau decretele fostului Consiliu de Stat. care aveau forâ juridică a legii.
Este vorba despre Hotărârea nr. 1885 din 28 decembrie 1970 cu privire la organizarea şi conducerea
contabilităţii, atribuţiile şi răspunderile conducătorului compartimentului financiar-contabil publicată în B. Of.
nr. 156 din 29 decembrie 1970. Hotărârea nr. 1533/1973 privind formularele cu regim special, publicată in B
Of. nr. 189 din 2 decembrie 1973; Hotărârea nr. 1116/1975 privind îmbunătăţirea analizei pe bază de bilanţ,
creşterea operativităţii ş« calităţii informaţilor cu privire la rezultatele economico-fmanciare ale unităţilor socia
liste de stat, publicată în B. Of. nr. 127 din 5 decembrie 1975 H G. nr. 252/1996 privind regimul diferenţelor
de curs valutar aferente capitalului social în devize şi alte operaţiuni aplicabile, începând cu bilanţul contabil
cu termen de depunere până la 15 apnlie 1996. publicată în M. Of. nr 75 din 11 aprilie 1996; H.G.
nr. 483/1996 pnvind prestarea serviciilor în domeniul contabilităţii, verificarea şi certificarea bilanţului contabil
m baza prevederilor Legii contabilităţii nr. 82/1991. publicată în M. Of. nr. 137 din 2 iulie 1996 şi H.G
nr. 22/1998 pnvind unele măsuri pentru reflectarea în contabilitatea agenţlor economici a unor operaţiuni
economico-financiare, publicată în M. Of. nr. 34 din 29 ianuane 1998.
în doctrina franceză, abrogarea este definită ca reprezentând „faptul săvârşit de

autoritatea administrativă care este autorul unei decizii, de a o suprima ea însăşi din
ordinea juridică, dar numai pentru viitor"1.
Abrogarea pune astfel capăt efectelor actului pentru viitor, fără a putea afecta
efectele care s-au produs cât actul a fost în vigoare. în dreptul francez actual se
precizează faptul că „regulile abrogării au fost definite de jurisprudenţa administrativă
cu grija constantă de a concilia imperativul securităţii juridice cu exigenţele nu numai
ale principiului legalităţii, dar şi ale mlabilităţii actelor administrativeAceste
susţineri îşi vădesc valabilitatea şi în sistemul românesc, chiar dacă ele în practică nu
sunt suficient de reprezentate. Avem în vedere instabilitatea şi inflaţia legislativă, care
afectează principiul securităţii juridice şi al încrederii legitime a cetăţenilor în acţiunea
administraţiei şi a autorităţilor publice, în ansamblul lor.
în doctrina franceză, sub aspect terminologic, unii autori consideră că abrogarea
priveşte, stricto sensu, actele normative (sau reglementare), în vreme ce, pentru
actele individuale se utilizează, mai degrabă, expresia de revocare3. Alţi autori,
consideră că cele două concepte au sensuri diferite, abrogarea semnificând stingerea
pentru viitor a efectelor actului, în vreme ce retragerea conduce la dispariţia juridică a
actului atât pentru trecut, cât şi pentru viitor4.
e) încetarea efectelor actului în alte moduri5, de exemplu intervenţia unui fapt
material, cum ar fi decesul persoanei sau executarea unei obligaţii materiale, precum
desfiinţarea sau edificarea unei construcţii. în categoria „altor moduri”, în literatura
franceză se analizează caducitatea, care, adeseori, este confundată cu abrogarea
implicită, şi se realizează de plin drept la data prevăzută sau la data intervenirii unui
anumit eveniment; desuetudinea, care reprezintă neaplicarea durabilă a deciziei admi
nistrative, ceea ce face ca aceasta să-şi piardă efectele. Spre exemplu, jurisprudenţa
administrativă s-a referit la neperceperea unei taxe pe timpul mai multor ani, ceea ce a
atras lipsirea de eficienţă juridică a acesteia în viitor6.
La această categorie trebuie să avem în vedere şi prescripţia, care este
reglementată de O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, astfel cum a
fost ea aprobată prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare.
în doctrină7 se mai face distincţie între două tipuri de încetare a efectelor unui act
administrativ, în funcţie de durata în timp a încetării: temporară, atunci când încetarea
are caracter vremelnic, care se produce prin suspendarea efectelor unui act admi
nistrativ, şi definitivă, care se realizează prin modalităţile identificate de noi anterior la
literele a)-e). Credem că în cazul suspendării avem de-a face mai mult cu o între
rupere a efectelor decât cu o încetare a lor, ceea ce ne determină să avem reţineri cu
privire la opinia citată.
1 X Braud, Cours de droit administratif gânăral, 1'* ed. 2017-2018, Ed. Gualino, Paris, p 111
2 B. Ştim. Y Aguila. Droit public frangais et europăen. Dalloz. Paris. 2014, p. 255.
3 M. Gros, Droit administratif L' angle junsprudentiel, op. cit., 5*™ edition, p. 153.
4 P. Serrand, Droit administratif. Tome /. Les actions admimstratives. 2*** 6d., P.U F. Paris. 2015,
p. 226.
51. lovănaş, op. cit., pp. 66-67; V. Prisâcaru. op cit . p. 234
6 R. Chapus. Droit administratif general, op cit.. Tome I. 15*"* edition, 2015, pp. 1153-1154
7 D. Brezoianu. M. Oprican. Administraţia publică in România, op. cit., p 88
§23. Suspendarea actelor administrative
Suspendarea reprezintă o operaţiune juridică prin intermediul căreia încetează

vremelnic fie efectele, în tot sau în parte, ale unui act administrativ, fie exercitarea unui
raport de serviciu (de funcţie publică sau de demnitate publică).
Operaţiunea de suspendare a efectelor unui act juridic este definită în doctrină ca
reprezentând întreruperea producerii de efecte de către actul în discuţie sau încetarea
temporară a efectelor actelor administrative'.
Considerăm că trebuie făcută distincţia între suspendarea unui act juridic, care în
seamnă întreruperea producerii oricărui efect de către actul respectiv şi suspendarea
efectelor sale juridice, care semnifică întreruperea efectelor cu acest caracter ale
actului respectiv.
Fundamente constituţionale privind instituţia suspendării
Suspendarea, ca şi anularea, de altfel, sunt dimensiuni ale regimului juridic al
actelor administrative care au o consacrare constituţională. Ambele sensuri identificate
de noi îşi află consacrarea constituţională.
în ceea ce priveşte suspendarea ca modalitate de întrerupere a efectelor unui act
administrativ, temeiul ei constituţional îl regăsim în art. 123 alin. (5), care consacră
dreptul prefectului de a ataca în contenciosul administrativ un act adoptat de consiliul
local, consiliu judeţean sau primar, actul atacat fiind suspendat de drept2. Acest text
face referire nu doar la suspendare, în general, ci la suspendare de drept, în
particular, care intervine astfel în temeiul voinţei legiuitorului.
Cel de-al doilea tip de suspendare este cel care vizează întreruperea exercitării
unui mandat, a unei funcţii sau demnităţi publice. Constituţia o consacră ca sancţiune
administrativ-disciplinară în mai multe articole.
Astfel, art. 95 reglementează instituţia „suspendării din funcţie” a Preşedintelui
României, calificată în doctrină a reprezenta forma de „răspundere politică" a acestuia
sau „răspunderea administrativ-disciplinară a şefului de stat". Un alt text este cel al
art. 108 alin. (2) care prevede suspendarea din funcţie a miniştrilor.
în ambele cazuri, mandatul Preşedintelui sau, după caz, al membrilor Guvernului,
se întrerupe, el fiind reluat, conform Constituţiei, după parcurgerea procedurilor legale
sau putând să înceteze.
Regimul juridic general al suspendării actelor administrative
Vom analiza această materie, sub mai multe aspecte, şi anume:
a) cauzele care determină intervenţia suspendării;
b) efectele juridice ale suspendării;
c) organele care pot dispune suspendarea;
d) categoriile de suspendare.
a) Cauzele care pot determina intervenţia suspendării sunt următoarele:
Suspendarea ne apare ca o garanţie a asigurării legalităţii actului administrativ, în
emiterea, dar şi în executarea lui3, care intervine doar în situaţii de excepţie. Am
1 in acelaşi sens. I lovănaş. op of . p 54 Alţi autori o definesc ca fiind .situaţia in care un act adminis
trativ. fără a fi desfiinţat, nu se aplici in mod temporar şi provizoriu'. (M Preda, op cit. p 190)
2 Constatăm că acest text consacră un tip de suspendare şi anume suspendarea de drept, care
intervine ope legis. şi anume in temeiul unui text de lege (lege fundamentală sau altă lege)
3 A se vedea. în acelaşi sens. A. Iorgovan. Tratat, op. cit. voi. II. ed. a IV-a. pp 94-97. Al. Negoiţă.
op. cit., p. 138.
stabilit, într-o secţiune anterioară, că actele administrative se bucură de prezumţia de

legalitate şi sunt executorii din oficiu. Aceasta înseamnă că încetarea, fie şi cu
caracter temporar, a producerii de efecte, poate să intervină când există îndoieli
(dubii) cu privire la legalitatea unui act administrativ. Dat fiind faptul că de esenţa
administraţiei este respectarea legii, legalitatea fiind osatura pe care se clădeşte
activitatea acesteia, este firesc ca atunci când apar anumite semne de întrebare cu
privire la caracterul legal al unui act sau al unei acţiuni, aceasta să fie întreruptă până
la clarificarea situaţiei.
Astfel de îndoieli cu privire la legalitatea unui act administrativ pot să apară pe
terenul unor situaţii concrete cum ar fi contestarea legalităţii unui act administrativ de
către un subiect de drept, persoană fizică sau juridică; schimbarea condiţiilor concrete
faţă de cele existente în momentul emiterii sau adoptării actului şi necesitatea
clarificării validităţii actului pe considerente de oportunitate; necesitatea de a se pune
în acord un act administrativ cu actul sau actele emise sau adoptate de organele
superioare lui din punct de vedere ierarhic1.
în al doilea rând, suspendarea poate interveni atunci când se aplică o anumită
sancţiune administrativ-disciplinară unui funcţionar public sau unei altei persoane
încadrată într-un organ public. în contextul în care se pune sub semnul îndoielii activi
tatea unui funcţionar sau a altei persoane care are legătură cu actul respectiv, în
sensul că l-a elaborat, sau a dat dispoziţie să fie elaborat, este evident că acest lucru
generează nevoia de clarificare, un act administrativ putând fi cercetat chiar în cadrul
procedurii disciplinare, pentru luarea unei decizii.
b) Efectele juridice ale suspendării actului administrativ au ca notă domi
nantă faptul că se produce o întrerupere a efectelor actului, o încetare vremelnică a
producerii lor, urmând ca, după dispariţia cauzelor care au determinat intervenţia
suspendării, să se producă fie repunerea în vigoare a actului, fie scoaterea lui din
vigoare prin căile prevăzute de lege.
c) în ceea ce priveşte organele care pot dispune suspendarea, putem întâlni
una din următoarele situaţii:
- suspendarea dispusă de organul emitent al actului;
- suspendarea dispusă de organul ierarhic superior. Organul emitent şi cel
ierarhic superior au şi drept de revocare, nu doar de suspendare a actului, conform
principiului de drept qui potest majus, potest et minus2 (cine poate mai mult, poate şi
mai puţin).
- suspendarea dispusă de instanţa de judecată. Precizăm, anticipând anumite
informaţii pe care le vom dezvolta ulterior, că actuala Lege a contenciosului admi
nistrativ nr. 554/2004 consacră două tipuri de acţiuni în suspendare, una care poate fi
introdusă odată cu reclamaţia administrativă, în cadrul procedurii prealabile, şi alta
care poate fi introdusă odată cu acţiunea principală (sau ulterior introducerii acţiunii
principale), regimul acestor două tipuri de suspendări urmând a-l dezvolta odată cu
analiza instituţiei contenciosului administrativ: aceasta mai poate fi denumită suspen
dare judiciară;
- suspendarea dispusă de legiuitor sau de autorul actului. Poate fi vorba
despre însuşi legiuitorul constituant, şi avem în vedere art. 123 alin. (5) din Constituţie,
1 A Iorgovan. Drept administrativ, op cit., voi. II. ediţia 4, 2005. p 94

21 lovănaş. op. cit. p 54
care prevede că atacarea de către prefect a unui act ai consiliului local, cel judeţean
sau al primarului atrage suspendarea de drept a actului dedus judecăţii. în egală
măsură, poate fi vorba despre legiuitorul organic, art. 22 alin. (4) din Legea
nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, prevede că atacarea de
către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a unui act ilegal în materia funcţiei
publice atrage suspendarea de drept a actului respectiv.
d) Ultima problemă care se cuvine a fi analizată vizează tipurile (categoriile) de
suspendare, iar aici identificăm două criterii de departajare.
Astfel, în funcţie de criteriul organului care dispune suspendarea, pot fi recu
noscute două tipuri de suspendare:
1) suspendarea dispusă de legiuitor, denumită şi de drept sau legală, care inter
vine ope legis, în baza unui text de lege. Am menţionat semnificaţia art. 123 alin. (5)
din Constituţie, conform căruia formularea de către prefect a unei acţiuni prin care
solicită anularea în tot sau în parte a unui act administrativ, atrage suspendarea de
drept a actului atacat. Dispoziţia este preluată de art. 3 din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ care reglementează tutela administrativă şi care prevede
că actul administrativ atacat de prefect sau de preşedintele Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici este suspendat de drept. Un alt exemplu de suspendare legală
îl regăsim în art. 32 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, conform căruia plângerea formulată
împotriva procesului-verbal de contravenţie suspendă executarea acestuia. Dat
fiind faptul că dreptul de a formula plângere aparţine nu doar contravenientului, ci şi
părţii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate, legea circumstanţiază în ceea ce
priveşte efectele suspendării: astfel, când plângerea e formulată de contravenient,
procesul-verbal este suspendat în integralitatea sa, iar când este formulată de
persoana vătămată sau proprietarul bunurilor confiscate, suspendarea va opera numai
în ceea ce priveşte despăgubirea sau, după caz, măsura confiscării;
2) suspendarea dispusă de anumite autorităţi publice, care, la rândul ei, este de
mai multe feluri:
- suspendarea dispusă de instanţa de judecată. Astfel, art. 14 din Legea
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ dispune că instanţa poate să procedeze la
suspendarea actului în cazul în care există motive bine justificate şi pericolul
produceni unor pagube iminente, cererea fiind formulată odată cu sesizarea făcută în
cadrul procedurii prealabile. Art. 15 din acelaşi act normativ reglementează al doilea
tip de suspendare, care poate fi solicitată odată cu acţiunea principală, prin aceeaşi
cerere sau printr-o cerere separată.
- suspendarea dispusă de alte autorităţi publice, şi implicit prin alt gen de acte
decât cele specifice procedurii judecătoreşti.
Astfel, cum menţionam, prin decret al Preşedintelui poate fi suspendat din
funcţie acel ministru împotriva căruia s-a cerut urmărirea penală.
Preşedintele, la rândul său, poate fi suspendat din funcţie, prin hotărârea Parla
mentului, în cazul în care a încălcat grav Constituţia.
Un al doilea criteriu îl reprezintă întinderea efectelor suspendării, în funcţie de
care pot fi recunoscute două tipuri de suspendare:
- suspendare totală, care vizează actul în integralitatea lui;
- suspendare parţială, atunci când obiectul suspendării îl formează anumite părţi
sau menţiuni ale actului administrativ.
§24. Revocarea actelor administrative
24.1. Generalităţi privind revocarea. Reprezintă o modalitate de încetare totală

sau parţială a efectelor unui act juridic, care este atrasă de anumite vicii de nele-
galitate sau neoportunitate a unui act administrativ. Revocarea este definită în doctrina
de referinţă ca fiind operaţiunea juridică prin intermediul căreia organul emitent sau
organul ierarhic superior acestuia desfiinţează (scoate din vigoare) un act\ Spre
deosebire de suspendare, care este consacrată constituţional, revocarea are o recu
noaştere legală, prin art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului adminis
trativ, prin care se prevede pentru cel vătămat regula îndeplinirii procedurii prealabile
înainte de a se adresa instanţei judecătoreşti, solicitând autorităţii emitente sau celei
ierarhic superioare revocarea, în tot sau în parte, a actului vătămător. Textul de
lege ne ajută să identificăm un prim tip de revocare, din punct de vedere al efectelor
pe care le produce, respectiv:
- revocarea totală, atunci când actul este desfiinţat în integralitatea sa;
- revocarea parţială, când sunt desfiinţate anumite elemente ale actului admi
nistrativ.
Un alt criteriu de clasificare a revocării utilizat în doctrină vizează organul care
dispune revocarea, în funcţie de care, sub aspect terminologic, se distinge între:
a) retractarea, atunci când desfiinţarea actului se face de organul emitent,
denumită şi retragerea actului administrativ2;
b) revocarea propriu-zisă, atunci când se face de organul ierarhic superior celui
emitent.
O asemenea diferenţiere nu este împărtăşită de Legea nr. 554/2004, care se
referă la revocare şi atunci când se solicită organului emitent, dar şi când se solicită
celui ierarhic superior să se revoce actul.
La adoptarea Legii nr. 554/2004 s-a pus în discuţie menţinerea sau nu a proce
durii prealabile prin care să se solicite revocarea actului. Din discuţiile purtate cu
regretatul nostru profesor Antonie Iorgovan, care a fost principalul iniţiator şi susţinător
al legii în Parlament şi cu echipa cu care s-a colaborat la definitivarea formei viitoarei
legi3, s-a optat pentru posibilitatea solicitării revocării actului pe calea procedurii
prealabile, pentru considerente pe care le-am dezvoltat într-un studiu anterior4 şi care
vizează respectarea dreptului la o bună administrare, care este unul dintre drepturile
fundamentale recunoscute cetăţenilor europeni. în acest context, revocarea a fost
menţinută în conţinutul legii-cadru în materia contenciosului administrativ. Un alt text
din lege care o menţionează este art. 2 alin. (1) lit. j) care defineşte plângerea prea
labilă, ca reprezentând „cererea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau
celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter
normativ sau individual, în sensul revocării sau modificării sale (subl. ns. - V.V.)."
1 A Iorgovan. Tratat, op. cit , voi. II, ed. a IV-a, p. 83; I. lovânaş. op. cit., p. 55.
2 A. Trâilescu, Drept administrativ, op. cit , ed 4. 2010, p 210; I. Nicola. Drept administrativ, op cit ,
2007, p 449; R N Petrescu, Drept administrativ, op. cit , 2009. p 346.
3 Avem in vedere cadrele didactice de la Catedra de drept public a Facultăţii de Drept a Universităţii
Bucureşti, devenită între timp „departament" şi judecători de la Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal a
înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, toţi doctoranzi sau colaboratori ai profesorului Antonie Iorgovan.
4 V. Vedinaş. Unele observaţii teoretice şi implicaţii practice pnvind noua Lege a contenciosului admi
nistrativ nr 554/2004. in revista Dreptul nr 5/2005. pp 9-33.
Cauzele care determină revocarea pot fi analizate din două puncte de vedere:
a) din punctul de vedere al caracterului (conţinutul) cauzei, identificăm:
- revocarea intervenită pentru cauze de nelegalitate a actului;
- revocare care intervine pentru cauze de neoportunitate a acestuia.
- revocarea care intervine atât pentru motive de nelegalitate, cât şi pentru cauze
de neoportunitate a actului.
b) din punctul de vedere al momentului în care intervin faţă de
emiterea/adoptarea actului, cauzele revocării, indiferent că vizează nelegalitatea
sau neoportunitatea lui, pot fi:
- cauze anterioare emiterii/adoptării actului, care determină ca efectele juridice
ale revocării să fie ex tune, deci pentru trecut,
- cauze concomitente cu emiterea/adoptarea actului, determină efecte juridice ex
tune;
- cauze ulterioare emiterii/adoptării actului, care produc efecte juridice ex nune
(pentru viitor).
Raţiunea de a fi a revocării este explicată de unii autori prin raportare la prin
cipiul adaptabilităţii administraţiei, care o obligă pe aceasta să-şi regândească
acţiunile pentru a face faţă schimbărilor din sânul societăţii. „Or, în aceste condiţii, nici
actul administrativ nu poate să fie conceput ca ceva imuabil. El trebuie să fie în
permanentă în concordanţă cu evoluţia societăţii”1.
în doctrină este unanim admis că revocarea este o specie a nulităţii, dar că, în
acelaşi timp, este şi un principiu al regimului juridic al actului administrativ. Unii autori
o analizează chiar în contextul anulării2, cei mai mulţi analizând-o distinct şi
recunoscându-i astfel particularităţile şi identitatea.
Deşi revocarea reprezintă un caz particular al nulităţiP, ea se deosebeşte de
anulare, dar şi de suspendare, din mai multe puncte de vedere:
a) Din punctul de vedere al cauzelor care le determină, constatăm că revocarea,
ca şi anularea, intervine atunci când există certitudinea că actul este viciat, pentru
cauze de nelegalitate sau neoportunitate a lui, pe când suspendarea intervine când
există dubii, îndoieli cu privire la nelegalitatea actului;
b) Din punctul de vedere al autorităţilor care pot dispune cele trei tipuri de
operaţiuni juridice, desprindem următoarea situaţie:
- revocarea poate fi dispusă, atât de organul emitent, cât şi de cel ierarhic
superior. Există unele categorii de autorităţi ale administraţiei publice care nu au
organe ierarhic superioare şi ale căror acte pot fi revocate doar de ele însele, pot fi
astfel doar retractate. Avem în vedere actele emise sau adoptate de organele admi
nistraţiei publice locale autonome sau de autorităţile centrale autonome;
- suspendarea poate fi dispusă de autorităţile competente să decidă revocarea,
precizând situaţia existenţei organelor autonome, care nu au autoritate ierarhic supe
rioară, dar şi un alt organ public competent, de regulă instanţa de judecată;
- anularea poate fi dispusă atât de organul ierarhic superior, dacă există un
asemenea organ, cât şi de instanţa de judecată sau exclusiv de instanţa de judecată
în cazul existenţei unor acte emise de autorităţile administrative care nu au organ
ierarhic superior.
D. Brezoianu, M. Oprican. Administraţia publică in România, op. cit., p. 91.

2 D. Brezoianu, M. Oprican, Administraţia publică In România, op cit., pp. 90-94
3 A. Iorgovan. Tratat, op cit., ed. a IV-a, voi. II, p 83.
c) Din punctul de vedere al efectelor produse, suspendarea produce doar între

ruperea, încetarea cu caracter temporar a acestor efecte, în vreme ce anularea şi
revocarea produc încetarea, cu caracter definitiv, a acestor efecte, respectiv stingerea
raporturilorjuridice care au luat fiinţă pe baza actului revocat1.
24.2. Excepţiile de la principiul revocabilităţii

Revocarea reprezintă, cum am menţionat deja, un principiu al regimului juridic al
actelor administrative. De la acest principiu există şi unele excepţii, care privesc
exclusiv actele administrative cu caracter individual, deoarece actele administrative
normative sunt oricând revocabile2. Aceasta deoarece „principiul revocabilităţii actelor
administrative are caracter absolut în privinţa actelor normative, ceea ce înseamnă că
organele administraţiei publice competente, potrivit legii, pot oricând să le revoce, fie
adoptând un act normativ cu un conţinut contrar celui iniţial, fie abrogându-le, fie
modificându-le”3.
Aceste excepţii sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au
produs, fie din voinţa legiuitorului4.
Identificăm, în consonanţă cu tezele exprimate în doctrină5, cu soluţiile promovate
de legislaţie şi jurisprudenţă, şi în conformitate cu criteriile pe care le-am enunţat mai
sus, următoarele categorii de excepţii:
a) actele administrative cu caracter jurisdicţional - sunt emise după o procedură
specială, guvernată de principii similare procedurii judiciare, ele intervenind atunci
când există un litigiu în domeniul administraţiei active care se impune a fi soluţionat.
Exceptarea acestor acte este fundamentată pe mai multe raţiuni, şi anume: prin
autorul lor, ele emană de la un organ administrativ pe care legea l-a învestit cu
atribuţii în acest sens, vădindu-şi astfel apartenenţa la categoria actelor administrative;
prin obiectul lor, ele soluţionează un litigiu născut în sfera administraţiei publice; prin
procedura după care surit adoptate, ele se apropie de hotărârile instanţelor judecă
toreşti, aceasta fiind guvernată de aceleaşi principii precum activitatea judecăto
rească; această procedură generează o anumită stabilitate a actelor, fără a dispune
însă de autoritate de lucru judecat, precum hotărârile judecătoreşti; o asemenea
stabilitate nu le exceptează însă de la posibilitatea de a fi supuse unor căi de atac,
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ reglementând, în art. 6, modalitatea
în care ele se supun controlului de legalitate exercitat de instanţele de contencios
administrativ. De altfel, Curtea Constituţională încă din 1994, înainte de revizuirea
Constituţiei, când s-a consacrat prin art. 21 alin. (4) caracterul facultativ şi gratuit al
jurisdicţiilor administrative speciale a statuat, prin Decizia nr. 1/8 februarie 1994 privind
liberul acces la justiţie al persoanelor în apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor
lor legitime6 că instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicţionale nu este
contrară principiului prevăzut de art. 21 din Constituţie privind liberul acces la
justiţie, atâta vreme cât decizia organului administrativ de jurisdicţie poate fi
atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti7.
R N. Petrescu. Drept administrativ, op cit., 2009, p. 348

A Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. a IV-a, voi. II. pp. 85-93.1. lovânaş. op cit, p. 56
R N. Petrescu. Drept administrativ, op. cit., 2009, p. 351
A Iorgovan, Tratat, op cit., ed. a IV-a, voi. II, pp 85-86.
A. Iorgovan, op. cit., voi II, p. 90.1. lovănaş, op. cit., p. 56.
Publicată în M. Of. nr. 69 din 16 martie 1994.
G. Bogasiu. Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată, op. cit., ed. a lll-a, 2015,
p 207
b) actele administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul

civil şi au produs efecte juridice, fie sunt emise ca urmare a existenţei unor contracte
civile sau administrative.
în această categorie intră actele administrative condiţie (sau condiţiune, în lim
bajul interbelic), a căror existenţă a fost fie acceptată1, fie negată2.
Dintr-un act administrativ se pot naşte şi raporturi de muncă3, cum ar fi o dispo
ziţie de repartizare în muncă emisă de direcţiile de muncă şi ocrotire socială.
Existenţa actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat
în circuitul civil şi au produs efecte juridice, este în prezent recunoscută şi de
art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost ea modificată prin Legea
pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a
altor acte normative, aprobată de Senat, în calitate de Cameră decizională, în şedinţa
din 3 iulie 2018, aflată în prezent în faza intermediară aprobării de către Parlament şi
promulgării de către Preşedinte, pe care o vom prezenta şi analiza în capitolul
consacrat acestei instituţii.
în doctrină s-a pus problema determinării momentului în care actul intră în
circuitul civil. Poate fi vorba despre momentul comunicării actului sau despre un alt
moment.
Unul dintre cazurile întâlnite în practica judiciară, care prezintă relevanţă sub
aspectul momentului intrării actului în circuitul civil, îl reprezintă acela care se referă la
actul administrativ prin care se conferă un drept de proprietate titularului, cu expresă
referire la certificatele de atestare a drepturilor de proprietate ce au fost emise, în baza
H.G. nr. 834/19914 privind stabilirea şi evaluarea unor terenuri deţinute de societăţile
comerciale cu capital de stat de către ministerele de resort, ca organe ale adminis
traţiei de stat.
Practica a stabilit în mod constant că momentul intrării în vigoare a unor
asemenea certificate este momentul când ele au fost înscrise în cartea funciară,
operaţiune care constituie o formă de publicitate, în acest fel actul devenind opozabil
erga omnes.
Constatăm că intrarea în circuitul civil se produce nu în momentul comunicării
actului, ci în alt moment5.
Cât priveşte actele administrative care au fost emise în baza unui contract
civil, raţiunea acestei excepţii, cum s-a subliniat deja în doctrină, rezidă în faptul că
actul administrativ care precede un asemenea contract, în condiţiile în care contractul
s-a încheiat deja, devine o parte componentă a acestuia, un instrument juridic? de
care depinde executarea însăşi a contractului, ceea ce înseamnă că, dacă s-ar admite
revocarea actului administrativ, aceasta ar determina chiar rezilierea contractului,
ceea ce nu este admis a se realiza de organul administrativ, ci doar de instanţa jude
cătorească. într-o atare situaţie,.actul administrativ nu poate fi desfiinţat decât odată
' P Negulescu. op. cit., p. 321.

2 R. lonescu. op. cit., p 279.
31 lovănaş, op cit., pp. 57-58.
Publicată in M. Of. nr. 259 din 20 decembrie 1991, modificată şi completată ulterior prin H.G
nr. 170/1995. H.G. nr 95/1997. H.G. nr. 468/1998. H.G. nr. 540/2003. H.G. nr. 1541/2004 şi H.G. nr 107/2008
I Rtou. Examen teoretic al practicii judiciare cu pnvire la acţiunile introduse la instanţa de contencios
administrativ de către autontatea publică ce a emis actul administrativ nelegal, art. cit., p. 144.
6 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 219.
cu contractul şi pe căile prevăzute de lege în acest scop, nu însă şi printr-o revocare

din partea organului administraţiei publice"1.
Exemplu, în baza unui ordin de repartizare a fost încheiat un contract de
închiriere.
Pentru ocrotirea stabilităţii raporturilor juridice, ordinul de repartizare nu mai poate
fi revocat, el intrând în sfera circuitului civil. De altfel, asigurarea ocrotirii stabilităţii
juridice este şi raţiunea acestei excepţii2.
Fosta Curte Supremă de Justiţie a statuat în jurisprudenţa sa3 că atunci când un
organ administrativ constată că un act (hotărâre, dispoziţie etc.) a fost adoptat/emis
prin încălcarea unor norme de drept imperative şi acest act şi-a produs efecte prin
trecerea lor în sfera altor ramuri de drept sau a produs efecte prin executare (...) calea
legală de desfiinţare a acestui act nu mai poate fi revocarea actului, ci constatarea
nulităţii ori anularea de către instanţa judecătorească (...) la cererea organului
administrativ4.
Ca o concluzie, subscriem opiniei conform căreia pentru „actele administrative ale
autorităţilor administraţiei publice locale care au produs efecte prin trecerea lor în sfera
altor ramuri de drept sau au produs efect prin executare, procedura legală pentru
încetarea efectelor unui asemenea act nelegal nu mai poate fi revocarea actului de
către organul emitent, ci constatarea nulităţii ori anularea de către instanţa de con
tencios administrativ"5.
c) actele administrative care au fost executate material - sunt exceptate de la
principiul revocabilităţii din raţiuni care ţin de efectele materiale, economice pe care
le-au produs şi de ineficienţa pe care ar avea-o un act de revocare în condiţiile în care
realizarea materială a actului s-a produs deja. Raţiunea exceptării acestei categorii de
acte constă în faptul că prin revocarea lor nu se poate restabili situaţia materială
anterioară6. Intră în această categorie o autorizaţie de construire sau de desfiinţare a
unei construcţii;
d) actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziţie a legii sau care au
generat drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilităţii7.
Soluţia este impusă de principiul simetriei juridice, care obligă ca un act juridic să
fie desfiinţat printr-un alt act juridic care are aceeaşi forţă juridică sau o forţă juridică
superioară.
Deşi există anumite asemănări cu categoria enunţată mai sus, nu există totuşi
identitate de situaţii, în prima categorie legiuitorul decide că anumite acte adminis
trative nu pot fi revocate, iar în cea de-a doua categorie decizia legiuitorului vizează
anumite categorii de raporturi juridice pe care le garantează sub aspectul
stabilităţii.
1 D Apostol Tofan, Drept administrativ. op. cit., voi. II. ed. 4. 2017, p. 78
21. lovănaş, op. cit., p. 57
3 Decizia nr. 131/1991, a Curţii Supreme de Justiţie. Secţia de contencios administrativ şi fiscal.
4 Citat după I. Imbrescu. E. Imbrescu, Discuţii in legătură cu aspecte de procedură generate de actele
administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale care şi-au produs efectele ori pnvesc eliberarea
din funcţie a viceprimarului sau a vicepreşedintelui de consiliu judeţean, în revista Dreptul nr. 8/2012,
pp. 158-170.
51. Imbrescu. E. Imbrescu, Discuţii în legătură cu aspecte de procedură generate de actele adminis
trative ale autontâţilor administraţiei publice locale care şi-au produs efectele ori privesc eliberarea din
funcţie a viceprimarului sau a vicepreşedintelui de consiliu judeţean, ari. cit., p. 170.
6 I. lovănaş. op cit., p 60
7 I. lovănaş. op. cit., p 59
Constatăm că în această a doua situaţie, nu actul însuşi este garantat, ci raportul

juridic care se naşte din act. Intră în această categorie diferite acte atributive de statut
personal (acte de stare civilă, certificate şi diplome de tot felul, prin care se atestă
absolvirea unor forme de învăţământ sau de perfecţionare1 sau titlurile de proprietate
emise de comisiile judeţene pentru aplicarea Legii nr. 18/1991 a fondului funciar. în
contextul în care proprietatea şi dreptul de proprietate sunt garantate şi ocrotite, prin
art. 44 şi 136 din Constituţie, „ar fi inechitabil şi contrar regulilor statului de drept ca
titlurile de proprietate astfel emise să fie revocate'"2;
e) actele administrative prin care se aplică sancţiuni specifice celor trei forme de
răspundere existente în dreptul administrativ3.
Aceste acte, denumite de unii autori „acte de sancţionarenu pot să fie revocate
de organul care le-a emis sau de cel ierarhic superior, ci de autorităţile şi după
procedura stabilite prin reglementări speciale. Spre exemplu, procesele-verbale
contravenţionale pot fi atacate, potrivit O.G. nr. 2/2001, la judecătorie, iar în apel la
tribunal, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Actele administrative de aplicare a
unei sancţiuni disciplinare pot fi atacate, de asemenea, în faţa instanţelor judecă
toreşti, conform normelor de procedură şi de competenţă stabilite de lege.
Susţinem însă opinia care a fost exprimată în doctrină, că în cazul în care orice
act administrativ exceptat de la principiul revocabilităţii a fost obţinut prin manopere
frauduloase, dolosive, el nu se mai poate bucura de caracterul irevocabil. Fac totuşi
excepţie, şi în această situaţie, actele administrative jurisdicţionale şi cele executate
material, pentru care irevocabilitatea subzistă, din raţiuni care ţin de însăşi exceptarea
lor de la principiul revocabilităţii. Se pune problema stabilirii titularului dreptului de a
ridica excepţia irevocabilităţii unui act administrativ într-un eventual litigiu. Credem că
această excepţie poate fi ridicată de oricare dintre părţile implicate în proces şi de
către instanţă, cu următoarea precizare: ea nu poate fi invocată de către „beneficiarul
acesteia, dacă actul respectiv a fost emis datorită manevrelor sale frauduloase sau
dolosive, întrucât nimeni nu poate invoca în favoarea sa propria vină (nemo auditur
propriam turpitudinem allegans)’e.
24.3. Problema revocării actelor administrative în dreptul european

Uniunea Europeană s-a fondat pe respectarea unor valori fundamentale, între
care se regăsesc demnitatea umană, libertatea, democraţia, egalitatea, statul de
drept, ca şi respectul drepturilor omului7, astfel cum sunt ele consacrate de Convenţia
europeană a drepturilor omului şi Carta europeană a drepturilor fundamentale. între
aceste drepturi se regăseşte şi dreptul la o bună administrare, din care derivă dreptul
cetăţeanului european de a beneficia de o administraţie pusă în slujba interesului
public, a binelui general, a beneficiarilor serviciilor sale. Prevăzut de art. 41 din Carta
europeană a drepturilor fundamentale, dreptul la o bună administrare „reprezintă o
1 R N. Petrescu. Drept administrativ, op. cit., 2009, p. 454.

2 ? 'S Săraru- DreP( administrativ. Probleme fundamentale ale dreptului public, op cit, 2016. p. 107
In partea consacrată acestei probleme, vom identifica trei astfel de forme, respectiv răspunderea
administrativ-disciplmară, contravenţională şi patrimonială.
41. lovânaş. op. cit., p. 61.
5 T; Drăganu. Actele de drept administrativ, op cit., p. 61; T. Drăganu. Câteva consideraţii cu pnvire la
actele de drept administrativ obţinute prin manopere frauduloaseîn Justiţia Nouă nr 5/1961; R N.
Petrescu. op. cit, p. 324.
6 A. Trăilescu, Drept administrativ, op. cit., ed 4. 2010. pp. 213-214.
7 B. Ştim, Y. Aguila. Droit public frangais et europeen. op. cit, p. 277.
instituţie juridică complexă şi are natura juridică a unui drept fundamental, cu un

conţinut general care include o multitudine de atribute referitoare la organizarea şi
funcţionarea administraţiei, recunoscute ca drepturi de sine stătătoare"1.
Curtea de Justiţie de la Luxemburg a procedat la încorporarea în dreptul
european a unui set de principii existente în sistemele naţionale ale statelor membre,
printre care se regăseşte şi principiul revocării actelor administrative, urmare a
constatării că tratatele constitutive nu conţineau referiri la această materie2.
Se manifestă astfel pe plan european o preocupare pentru soluţionarea litigiilor
ivite între administraţia publică şi cetăţeni căutându-se în acest sens modalităţi
amiabile de reglementare. în cadrul acestei preocupări, tema revocării actelor admi
nistrative apare ca fiind importantă pentru doctrina şi legislaţia administrativă, precum
şi pentru jurisprudenţă, atât la nivel naţional, cât şi european3. Consiliul Europei a
adoptat la data de 5 septembrie 2001 Recomandarea Rec. (2001) a Comitetului de
Miniştri către Statele Membre ale Consiliului Europei asupra modalităţilor alternative
de reglementare a litigiilor între autorităţile administrative şi persoanele private, care
statuează, în principiu, că recursul în faţa administraţiei trebuie să fie accesibil
subiectului oricărui act şi poate avea ca obiect atât legalitatea, cât şi oportunitatea
actului.
în plus, se mai arată că recursurile administrative pot fi obligatorii, în anumite
cazuri, înainte de sesizarea instanţei, iar acestea trebuie să facă obiectul unei
examinări atente şi să conducă la o decizie din partea autorităţilor competente. în
egală măsură, s-a statuat de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene că revocarea
nu se poate face oricând şi nu poate să privească orice tip de act. în acest sens, s-a
decis că termenul de 2 luni în care se poate revoca un act administrativ este un
termen rezonabil, iar cel de doi ani este un termen excesiv4.
Este o viziune care se reflectă şi în dispoziţia art. 7 din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, care consacră caracterul obligatoriu al procedurii
administrative prealabile şi, implicit, posibilitatea autorităţii pârâte de a-şi revoca actul
administrativ unilateral cu caracter individual în anumite termene, în limitele cărora se
poate formula şi acţiunea în anularea actului administrativ. Anumite discuţii se pot face
în ceea ce priveşte actele administrative cu caracter normativ, pentru care atât
procedura prealabilă prin care se solicită revocarea în tot sau în parte a actului, cât şi
acţiunea în anulare, pot fi formulate oricând, ele nefiind supuse unor termene.
Ca şi în dreptul naţional, şi în dreptul european s-a statuat, prin jurisprudenţă
C.J.U.E că sunt sustrase posibilităţii de a fi revocate actele administrative care au
generat drepturi subiective sau avantaje similare, o asemenea măsură fiind contrară
principiilor generale de drept şi, cu precădere, principiului securităţii juridice.
1 E. Albu. Principiile dreptului la o bună administrare în jurisprudenţă Curţii Europene a Dreptunlor

Omului, în E. Bălan, C. Iftene, G. Varia. M. Vâcărelu (coord), Dreptul administrativ contemporan, spre o
concepţie unitară în doctrina şi practica românească, Ed. comunicare.ro, ISBN 978-973-711-183-8. 2008,
p. 128.
2 J. Boulois. R.-M. Chevallier, Grands arrets de la Cour de Justice des Communautes Europeennes,
Tome I. 6* edition, Ed. Dalloz, Paris. 1994, p 82.
3 L. Vişan, D l Pasăre. Revocarea actelor administrative - dimensiune a pnncipiului bunei administrăn,
articol apărut în lucrarea Implicaţiile Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa asupra dreptului public şi
a serviciilor publice. Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative. Caietul ştiinţific nr. 8/2006, Ed Burg.
Sibiu. 2006, pp. 288-289
4 C-S. Săraru. Drept administrativ Probleme fundamentale ale dreptului public, op. cit , p. 108 şi
notele de subsol 5 şi 6
Referindu-se la semnificaţia principiilor, un autor arată că rolul lor „este de a asigura

coerenta şi armonia sistemului juridic, ele fiind expresia unor valori ideale superioare,
regăsindu-se in spiritul dreptului"1.
Cum am precizat deja, în doctrină s-a pus în discuţie, pe când era în vigoare
vechea Lege a contenciosului administrativ nr. 29/1990, perspectiva de a se renunţa
la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, discuţie reluată cu ocazia adoptării
actualei legi a contenciosului administrativ. S-a optat însă pentru menţinerea
obligativităţii procedurii prealabile sub forma recursului graţios şi a celui administrativ
ierarhic, din necesitatea de a răspunde acestor preocupări şi reglementări existente în
plan european.
Semnificaţia recursului în faţa administraţiei în materia revocării rezidă în faptul
că, în acest mod, se realizează reexaminarea unui act administrativ, astfel adminis
traţia publică având posibilitatea să-şi reconsidere soluţia şi să reformeze actul admi
nistrativ din considerente de legalitate şi de oportunitate.
Finalitatea unui asemenea demers este aceea de a asigura respectarea princi
piului bunei administrări, deoarece prin promovarea unui recurs administrativ de către
beneficiarul actului sau de către o persoană vătămată într-un drept sau într-un interes
legitim se poate ajunge la revocarea acelui act2.
§25. Anularea actului administrativ
25.1. Generalităţi privind anularea

Anularea, ca şi suspendarea, reprezintă categorii juridice de rang constituţional.
Doctrina defineşte anularea ca fiind operaţiunea juridică ce constă intr-o mani
festare de voinţă în scopul de a determina, în mod direct, desfiinţarea actului şi, deci,
încetarea definitivă a efectelor u
j ridice produse de acesta3.
într-o modalitate mai dezvoltată, un alt autor defineşte anularea unui act admi
nistrativ unilateral ca fiind acea sancţiune care lipseşte actul de efectele pentru care
acesta a fost emis şi care îmbracă forma unei manifestări explicite de voinţă, aparţi
nând, în principiu, unei instanţe judecătoreşti şi, în subsidiar, unui organ al adminis
traţiei publice, altul decât cel care a emis respectivul act, manifestare ce se exterio
rizează întmcât, cu ocazia emiterii actului, au fost încălcate dispoziţiile legii4.
Fără a ne propune să trecem în revistă varietatea de moduri de definire a anulării
actului administrativ, relevăm faptul că prin intermediul ei, actul este desfiinţat, el fiind
scos din vigoare fie de către o instanţă judecătorească, fie de către un organ
administrativ. în opinia unui autor, anularea este o prerogativă a puterii judecătoreşti,
ea îmbrăcând forma unui act jurisdicţional, respectiv a unei hotărâri judecătoreşti, deşi
recunoaşte că, în sens larg, ea poate fi realizată şi de un organ administrativ5.
V Pătulea, Noţiunea şi fundamentele principiului secuntăţii juridice. în revista Dreptul nr. 8/2017.
p. 115.
2 L v,$an. D 1 Pasăre. Revocarea actelor administrative, art. cit, pp 293-294.
A. Iorgovan. Tratat, op cit. ed. a IV-a, voi. II. p 72.
*9: CI'P?* Consideratil cu privire la regimul jundic al anulabihtăţn actului administrativ, în RDP
nr. 4/2012. p. 26.
‘ftP°dafu. Drepl administrativ Voi. I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, op. cit.
pp. 332-333.
Din punctul de vedere al naturii sale, nulitatea unui act juridic, deci şi a actului
administrativ, reprezintă o sancţiune care intervine atunci când actul este lovit de
unele vicii de legalitate.
Art. 1.246 C. civ. defineşte nulitatea astfel: „Oricare contract încheiat cu încăl
carea condiţiilor cerute de lege pentru încheierea lui valabilă este supus nulităţii, dacă
prin lege nu se prevede o altă sancţiune".
Există suficiente asemănări între nulitatea din dreptul civil şi cea din dreptul
administrativ, dar există şi aspecte care le disting. în doctrină, elementul de distincţie cu
titlu de şcoală care se dă este acela că „în dreptul privat nu există nulitate fără text, pe
când în dreptul administrativ, în cele mai multe împrejurări nulitatea există fără text"'.
25.2. Teoria nulităţii în perioada interbelică

Profesorul Paul Negulescu consacră secţiunea a Vll-a a tratatului său2 „teoriei
nulităţii actelor administrative de autoritate”, recunoscând următoarele categorii de
nulităţi:
a) acte inexistente, care nu au nevoie de nicio constatare;
b) acte nule de drept, care au aparenţă legală, dar sunt lovite de un viciu de o
asemenea profunzime încât acesta poate fi constatat oricând, neputând fi acoperit
prin trecerea timpului;
c) acte anulabile, când actul prezintă doar unele vicii de formă, care pot fi
invocate într-un interval de timp determinat şi numai de acele subiecte de drept,
autorităţi sau persoane fizice, care au un interes direct şi personal3.
Autorul apreciază că atunci când analizăm problema nulităţii actului administrativ,
trebuie să pornim de la condiţiile de fond şi de formă pe care legiuitorul le stabileşte,
să cercetăm ce influenţă are nerespectarea unei condiţii asupra validităţii actului, cine
poate să invoce viciul respectiv şi în ce termen.
Pornind de aici, marele dascăl recunoaşte existenţa a trei mari categorii de
interese:
- interese generale, adică interesele colectivităţii reprezentate prin stat;
- interese locale (regionale sau speciale), reprezentate prin unităţile administrativ-
teritoriale;
- interese individuale, respectiv interesul particularilor, al administraţilor.
Misiunea legii este să ţină cont de aceste interese şi să le concilieze.
în perioada postbelică s-au conturat două mari teorii cu privire la nulitate, în
funcţie de categoriile şi numărul de nulităţi care erau recunoscute de fiecare dintre ele.
O primă teorie a fost teoria tripartită, potrivit căreia sunt recunoscute trei tipuri de
nulităţi ale actelor administrative, respectiv nulitatea absolută, nulitatea relativă şi
inexistenţa4. Prin cea de-a doua teorie, bipartită, s-a susţinut că actele pot fi nule şi
anulabile. Diferenţa dintre cele două categorii de nulităţi viza menţinerea sau nu a
prezumţiei de legalitate a actelor administrative. Astfel, în cazul actelor anulabile,
' J. Vermeulen. Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti. Institutul de Arte Grafice .Vremea".
1943. p. 107.
2 P. Negulescu. op. cit , voi. II, pp 424-466.
3 P. Negulescu. op cit, voi II, p 426.
4 T Drăganu. Nulităţile actelor administrative individuale. în Studia Napocensia. Ed Academiei.
Bucureşti. 1974. pp 57 şi urm . apud R.N. Petrescu. Drept administrativ, op cit.. 2009. p. 341.
prezumţia de legalitate era menţinută, iar actul continua să rămână în vigoare până
era desfiinţat de un organ competent, pe când în cazul actelor nule, prezumţia de
legalitate nu mai subzista, iar actul înceta să producă efecte juridice1.
25.3. Repere ale teoriei actuale a nulităţii actului administrativ

Anularea actului administrativ, ca şi suspendarea acestuia, sunt instituţii de rang
constituţional. Anularea actului administrativ este prevăzută de art. 52 din Constituţie
care consacră acel tip de anulare care este dispus de instanţa judecătorească. Potrivit
textului menţionat, persoana vătămată într-un drept al său ori intr-un interes legitim, de
o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul
legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Acest text face referire
expresă la anularea actului administrativ. Lui considerăm că îi poate fi adăugat
art. 126 alin. (6), care face referire la anulare de o manieră implicită, atunci când
garantează controlul de legalitate asupra actelor administrative pe care instanţele
judecătoreşti îl exercită, una dintre consecinţele acestui control fiind anularea în tot
sau în parte a actului.
Anularea actului administrativ, ca a oricărui act juridic în general, poate fi definită
ca reprezentând o operaţiune juridică prin intermediul căreia actul se desfiinţează,
încetând astfel, în general pentru trecut, efectele sale juridice2.
Extrapolând constantele doctrinei la nulitatea unui act administrativ, aceasta a
fost definită ca fiind sancţiunea juridică care afectează efectele unui act care a fost
emis sau adoptat cu încălcarea condiţiilor de fond, de formă sau de procedură stabilite
de lege pentru validitatea sa3. Un aspect esenţial al regimului juridic al acestei sanc
ţiuni este faptul că ea este dispusă de un alt organ decât cel care a emis actul, res
pectiv organul ierarhic superior sau instanţa de judecată4. Dreptul organului ierarhic
superior de a anula actele organelor inferioare lor ne apare ca o consecinţă a dreptului
de control general, motiv pentru care dreptul de anulare nu e necesar a fi prevăzut
expres?.
în cazul actelor emise de autorităţi ale administraţiei publice care nu se subordo
nează ierarhic altora, exemplu autorităţile centrale sau locale autonome, anularea nu
va putea fi dispusă decât de instanţa de judecată.
Nulitatea absolută are ca specific faptul că sancţionează nerespectarea, la
încheierea actului juridic, a unei norme care ocroteşte un interes general sau obştesc,
cum se exprima Şcoala postbelică. în cazul celei relative sunt nerespectate, la înche
ierea actuluijuridic, norme care ocrotesc un interes particular, individual oh personal.
Din punctul de vedere al întinderii efectelor, nulităţile se împart în nulităţi totale,
când este desfiinţat un act juhdic în integralitatea sa şi în nulităţi parţiale, când se
1 M. Anghene, Controlul judecătoresc al legalităţii actelor administrative exercitat pe cale indirectă

S™P',a-?e ,/ega/rfafe' în J N nr 1/1963- PP 10 şi urm. apud R.N. Petrescu. Drept administrativ, op cit..
2009, p. 341
2 A Iorgovan. Tratat, op. cit., voi. II. ed. a IV-a, pp. 69-80.
2 E. Demciuc. Nulitatea contractelor administrative, articol apărut în lucrarea Implicaţiile Tratatului insti
tuind o Constituţie pentru Europa asupra dreptului public şi a serviciilor publice. Secţiunea pentru ştiinţe juri
dice şi administrative. Caietul ştiinţific nr. 8/2006. Ed. Burg, Sibiu, 2006. p. 408
* V. Prisâcaru. op. cit , p. 233.
51 lovânaş. op cit, p. 62.
6 Gh. Beleiu, op. cit., p. 183.
desfiinţează doar o parte a actului, celelalte părţi ale actului continuând să producă
efecte juridice, deoarece nu contravin legii.
Nulitatea absoluta intervine pentru încălcarea condiţiilor de fond, esenţiale
pentru validitatea actului, iar nulitatea relativă pentru condiţii de mai mică importanţă,
care privesc forma actului. Există însă situaţii în care încălcarea unor reguli de formă,
atrage nulitatea absolută a unui act administrativ. Exemplu cu caracter de şcoală îl
reprezintă art. 17 din O.G. nr. 2/2001 cu privire la regimul juridic al contravenţiilor1,
care reglementează cauzele de nulitate a procesului-verbal şi prevede că „Lipsa
menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi
prenumele contravenientului, iar în cazul persoanelor juridice lipsa denumirii şi a
sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii
agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi
din oficiu”. După cum s-a exprimat constant doctrina, este vorba despre nulitatea
absolută a procesului-verbal contravenţional, în vreme ce lipsa altor elemente
precum cea „privind posibilitatea achitării amenzii în 48 de ore sau cea referitoare la
termenul pentru exercitarea căii de atac" atrage nulitatea relativă a lui2. O situaţie
similară o regăsim în art. 252 alin. (2) din Codul muncii3, care prevede că „Sub
sancţiunea nulităţii absolute, în decizie (decizia de aplicare a sancţiunii disciplinare
- V.V.) se cuprind în mod obligatoriu: (...)", după care se enumeră menţiunile pe care
trebuie să le cuprindă decizia de sancţionare4. Actul juridic prin care se aplică
sancţiunea disciplinară, care poartă denumirea generică de decizie, poate fi un act de
drept al muncii, dar poate fi şi un act administrativ. De exemplu, în cadrul autorităţilor
şi instituţiilor publice, conducătorul acestora este cel care aplică sancţiunea, după pro
cedura prevăzută de lege, atât pentru funcţionarii publici, cât şi pentru personalul
contractual. Acest act, care poartă denumirea de decizie, potrivit Codului muncii sau
poate avea altă denumire (de exemplu: ordin, dispoziţie) este ca natură juridică un act
administrativ individual care produce efecte juridice în planul dreptului muncii. în
cazul în care acest act administrativ de sancţionare nu cuprinde menţiunile prevăzute de
art. 252 alin. (2) din Codul muncii, el va fî lovit de nulitate absolută, chiar dacă res
pectivele menţiuni pot fi considerate a reprezenta condiţii de formă.
Din punctul de vedere al efectelor juridice, nulitatea actului administrativ diferă
de cea a actului civil5, după cum urmează:
- indiferent de condiţiile care au fost încălcate, organul competent va putea să
dispună anularea actului;
1 Publicată în M. Of nr. 410 din 25 iulie 2001. aprobată cu modificări şi completări prin Legea
nr. 180/2002. publicată în M. Of. nr. 268 din 22 aprilie 2002.
2 M.A. Hoţea, Regimul juridic al contravenţiilor Comentarii şi explicaţii, ediţia 3. Ed. C.H. Beck.
Bucureşti. 2008. pp. 282-283.
3 Aprobat prin Legea nr. 53/2003, republicat în M. Of. nr 345 din 18 mai 2011 (cu modificările şi com
pletările ulterioare).
4 Este vorba despre a) desenerea faptei care constituie abatere disciplinară; b) precizarea prevederilor
din statutul de personal, regulamentul intern, contractul colectiv aplicabil care au fost care au încălcate de
salariat; c) motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de salanat în timpul cercetării discipli
nare prealabile sau motivele pentru care, in condiţiile prevăzute de art 251 alin (3). nu a fost efectuată
cercetarea d) temeiul de drept în baza cămia sancţiunea disciplinară se aplică. termenul in care sancţiunea
poate fi contestată, f) instanţa competentă la care sancţiunea poate fi contestată"
51. lovânaş. op. cit., p 63
- dacă în dreptul civil nulităţile relative pot fi confirmate de cel lezat, iar nulităţile
absolute nu pot fi confirmate, în dreptul administrativ pot fi confirmate ambele
categorii de nulităţi, nu numai nulităţile relative.
în dreptul civil se mai recunosc şi nulităţi exprese şi nulităţi tacite, în funcţie de
modul în care este exprimată nulitatea, precum şi nulitatea de fond şi de formă, în
raport de felul condiţiei de validitate încălcate1. Cât priveşte dreptul penal, în această
ramură de drept se discută despre nulităţi virtuale şi nulităţi exprese. Nulităţile
virtuale sunt acelea care rezultă din reglementarea generală privind respectarea legii
în desfăşurarea procesului penar, iar nulităţile exprese sunt cele care intervin atunci
când „în lege se arată expres că sunt prevăzute sub sancţiunea nulităţiiDistincţia
între cele două tipuri de nulităţi a fost preluată şi de unii autori de drept administrativ3.
25.4. Organele care pot dispune anularea unui act administrativ

Această sancţiune poate fi dispusă de următoarele categorii de autorităţi:
a) de organul ierarhic superior, în virtutea raportului de subordonare ierarhică.
După cum am mai avut prilejul să arătăm cu ocazia analizei raporturilor juridice, în
primul volum, una dintre prerogativele pe care organul supraordonat o are asupra
celui care îi este subordonat ierarhic este aceea de a anula actele ilegale ale acestuia;
b) de instanţa de judecată, care îşi fundamentează acest drept pe dispoziţiile
art. 52 şi 126 alin. (6) din Constituţie şi ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului admi
nistrativ. Am precizat, în partea de început a prezentei secţiuni, că atât Constituţia, în
art. 52, cât şi Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în mai multe articole
pe care le vom analiza în capitolul consacrat acestei instituţii, fac referire expresă la
anularea actului;
c) nulitatea dispusă de legiuitor, în situaţia în care legea însăşi prevede inter
venţia acestei sancţiuni. Spre exemplu, art. 34 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 privind
statutul judecătorilor şi procurorilor prevede că „Refuzul depunerii jurământului atrage,
de drept, nulitatea numirii în funcţie". La alte categorii de funcţionari publici, în sensul
larg al termenului, refuzul depunerii jurământului atrage revocarea din funcţie. De
exemplu, fostul art. 62 alin. (7) teza a doua din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici4 prevede că „Refuzul depunerii jurământului se consemnează în
scris şi atrage revocarea actului administrativ de numire în funcţia publică
Norma se regăseşte în prezent în art. 536 alin. (5) din Codul administrativ. Constatăm
cum aceeaşi situaţie juridică, respectiv refuzul depunerii jurământului, atrage, în
cazul funcţionarilor publici, revocarea, iar în cazul judecătorilor, anularea actului de
numire în funcţie, respectiv nulitatea de drept a acestuia.
d) de Ministerul Public, care poate anula doar anumite categorii de acte adminis
trative (exemplu cele ale locurilor de detenţie). în acest sens, în doctrina tradiţională
s-a recunoscut faptul că Ministerul Public, prin reprezentanţii săi, poate „(...) anula
actele ilegale ale organelor administrative de cercetare şi urmărire penală, respectiv
ale organelor de administrare a locurilor de detenţie şi executare a pedepselor
' I. Dogaru. P Drâghici. Drept civil, op. cit , 2014, p. 216

2 I Neagu. M. Damaschin. Tratat de procedură penală Partea generală. în lumina noului Cod de
procedură penală, ed. a ll-a, Ed. Universul Juridic. Bucureşti, 2015. p 721.
3 E 'F- Popescu. Rolul nulităţilor virtuale in etapizarea demersurilor de aplicare a nulităţii, în Dreptul
nr. 5/2016, pp. 108-120. *
* Republicată in M. Of. nr. 365 din 29 mai 2007.
5 D. Apostol Tofan. Drept administrativ, op. cit., voi. II, ed 4. pp. 90-91.
25.5. Procedura anulării

Sub aspect procedural, precizăm că regăsim diferenţieri, în funcţie de organul
care dispune anularea. Astfel, în cazul anulării dispuse de organul ierarhic superior,
instrumentul juridic prin care se dispune anularea va fi actul administrativ, ceea ce
înseamnă că procedura va fi cea specifică emiterii unui act administrativ.
în cazul în care instanţa judiciară decide anularea actului, procedura va fi cea
instituită prin art. 181 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare
şi alte texte care se coroborează cu acesta.
în cazul anulării dispuse de către Ministerul Public, aceasta se va realiza conform
normelor cuprinse în Codul de procedură penală2. în dreptul procesual penal, nulităţile
„intervin oh de câte oh un act procesual sau procedural oh o activitate procesuală s-a
realizat fără sthcta respectare a legii"3.
25.6. Efectele anulării

Analiza efectelor juridice ale anulării trebuie realizată în corelaţie cu două ele
mente ale regimului juridic al actului administrativ: prezumţia de legalitate şi cauzele
care determină desfiinţarea, prin anulare, a actului.
Indiferent de condiţiile încălcate la emiterea/adoptarea actului şi de tipul de nuli
tate care urmează să intervină, prezumţia de legalitate funcţionează până în mo
mentul în care se constată sancţiunea respectivă4.
în ceea ce priveşte cauzele care determină anularea, am admis faptul că ea
intervine, ca regulă, pentru încălcarea unor condiţii de legalitate, dar poate fi atrasă şi
de motive de neoportunitate a actului.
Ca regulă, anularea actului administrativ individual produce efecte juridice ex
tune,L pentru trecut, actul este desfiinţat ca şi când el nu ar fi existat.
în contextul în care am admis că nulitatea unui act administrativ intervine şi
pentru cauze de neoportunitate a lui, împărtăşim concepţia exprimată în doctrină5,
potrivit căreia atunci când anularea se dispune pentru motive de neoportunitate,
efectele juridice produse trebuie să fie ex nune.
1 Art 18, intitulat Soluţiile pe care le poate da instanţa, prevede că (1) Instanţa, soluţionând cererea la
care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau in parte, actul administrativ, să oblige
autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt insens sau să efectueze o anumită
operaţiune administrativă. (2) Instanţa este competentă să se pronunţe, in afara situaţiilor prevăzute la art 1
alin. (6). şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii
(3) în cazul soluţionării cereni. instanţa va hotărî şi asupra despâgubinlor pentru daunele materiale şi morale
cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (4) Atunci când obiectul acţiunii in contencios administrativ
îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt. instanţa poate: a) dispune anularea
acestuia, în tot sau in parte, b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este indn-
tuit, c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii; d) suplini consimţământul unei părţi, când
interesul public o cere; e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale (5) Soluţiile
prevăzute la alin. (1) şi alin. (4) lit. b) şi c) pot fi stabilite sub sancţiunea unei penalităţi aplicabile părţii
obligate, pentru fiecare zi de întârziere (6) în toate situaţiile, instanţa poate stabili, prin dispozitiv, la cererea
părţii interesate, un termen de executare, precum şi amenda prevăzută la ari 24 alin (2).
2 Codul de procedura penală a fost aprobat prin Legea nr 135/2010, publicată în M. Of. nr. 486 din
15 iulie 2010. A fost pus în aplicare, cu modificări şi completări prin Legea nr. 255/2013, publicată în M. Of.
nr. 515 din 14 august 2013 şi modificat prin O.U.G. nr. 3/2014 pentru luarea unor măsuri de implementare,
necesare aplicăm Legii nr 135/2010 privind Codul de procedură penală şi pentru implementarea altor acte
normative, publicată în M. Of. nr. 98 din 7 februarie 2014.
31. Neagu, M. Damaschin, Tratat de procedură penală Partea generală, op cit, p. 719
41. lovănaş, op. cit, p. 65.
5 R. lonescu, op. cit, p. 283
în ceea ce priveşte anularea actelor administrative cu caracter normativ realizată

printr-un act administrativ, considerăm că soluţia care se impune rezultă din aplicarea,
prin analogie, a prevederii cuprinsă în art. 23 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, conform căreia „Hotărârile judecătoreşti definitive1 (...) prin care s-a
anulat, în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, sunt general obli
gatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu, după motivare,
la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în
monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata
taxelor de publicare”. Constatăm că textul legii impune, în mod firesc, publicarea doar
a hotărârilor judecătoreşti prin care se anulează, în tot sau în parte, un act
administrativ cu caracter normativ. Se pune problema dacă obligaţia subzistă şi
atunci când anularea unui asemenea act se realizează pe cale administrativă.
Mutatis-mutandis, apreciem că şi actele administrative prin care se anulează, în tot
sau în parte, un act administrativ cu caracter normativ sunt supuse regulii
publicităţii. în condiţiile în care anularea se dispune prin act administrativ al unei
autorităţi publice locale sau judeţene dintr-o unitate administrativ-teritorială în care o
minoritate naţională are o pondere semnificativă, considerăm că trebuie îndeplinite
prevederile Codului administrativ, urmând ca publicitatea unor asemenea acte să
se facă şi în limba minorităţii naţionale respective.
Reţinem, de asemenea, ca regulă a regimului juridic al anulării actului adminis
trativ, faptul că anularea unui act administrativ atrage după sine anularea tuturor
actelor a căror legalitate este condiţionată de legalitatea actului administrativ anulaf2.
§26. Inexistenţa actelor administrative
Inexistenţa unui act administrativ intervine în situaţia în care acesta „nu prezintă
nici măcar umbra unei aparenţe de legalitate, el apărând în mod manifest ca ilegal"3.
Instituţia inexistenţei actului administrativ a fost fundamentată în perioada
interbelică, în care întâlnim o veritabilă „teorie" a inexistenţei actului administrativ4.
Ideea de inexistenţă şi premisele apariţiei teoriei actelor inexistente, trebuie căutate în
dreptul roman. Termenul nullus, nulla, nullum înseamnă, în accepţiunea sa primară,
inexistent5. Inexistenţa intervine în cazurile în care încălcarea condiţiilor de valabilitate
este atât de gravă, încât nu se pot aplica principiile sancţionării efectelor actului admi
nistrativ, urmând a i se aplica sancţiunea inexistenţei6. Sunt, astfel, inexistente actele
administrative care nu au fost emise sau adoptate de organele competente, din punct
de vedere al competenţei materiale şi teritoriale (de exemplu: primarul sau consiliul
local al unei localităţi reglementează conduita cetăţenilor din altă localitate). încălcarea
1 Textul face referire şi la caracterul irevocabil al acestor hotărâri. în contextul în care, potrivit preve-
denlor noului Cod de procedură civilă s-a renunţat la caracterul irevocabil al hotărârilor judecătoreşti, ne-am
îngăduit să .decupăm’ din conţinutul textului referirea la acest caracter
2 A. Iorgovan. Tratat. op cit. voi. II. ed. a IV-a. p. 82 Este. de altfel, aplicarea principiului de drept quod
nullum est, nullum producit efectum.
3 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op cit., voi. II, ediţia 4, p. 94
4 P Negulescu, op. cit., p. 430 şi urm.
5 I. Dogaru (coord.) Drept civil. Idei producătoare de efecte juridice, Ed. AII Beck. Bucureşti. 2002,
p. 356.
6 A. Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Silvy, Bucureşti, 1996, p. 169.
legii în atare situaţie este atât de evidentă, încât nu mai este necesară invocarea nele-
galităţii actului şi pronunţarea nulităţii lor1. Pot exista două posibile situaţii: una în care
regulile de competenţă nu sunt cu suficientă claritate stabilite între două organe ale
administraţiei publice, caz în care invocarea cu succes a inexistenţei actului
emis/adoptat astfel este dificil de realizat; cea de-a doua, în care „legiuitorul stabileşte
prin dispozifii legale imperative competenţa unui anumit organ administrativ pentru
adoptarea/emiterea unui act administrativ, iar actul administrativ este adoptat/emis de
către un alt organ administrativ decât cel stabilit de lege"2, situaţie în care, evident,
inexistenţa poate fi invocată cu succes.
Fundamente constituţionale actuale ale inexistenţei actului administrativ
Avem în vedere două dispoziţii constituţionale exprese care transformă această
instituţie într-una de rang constituţional.
Este vorba de art. 100 care reglementează actele Preşedintelui, respectiv decre
tele, a căror publicare obligatorie în Monitorul Oficial o impune textul constituţional
respectiv, în cazul nepublicării intervenind sancţiunea inexistenţei actului.
Art. 108 prevede acelaşi caracter obligatoriu al publicării în Monitorul Oficial al
actelor Guvernului, în caz contrar intervenind inexistenţa actelor.
Legea fundamentală admite o excepţie în cazul hotărârilor cu caracter militar,
care, din raţiuni lesne de înţeles, se comunică numai instituţiilor interesate. Constatăm
că excepţia priveşte numai hotărârile Guvernului, care sunt acte subsecvente legii, nu
şi ordonanţele Guvernului, simple sau de urgenţă, care aparţin legislaţiei primare, care
întotdeauna sunt supuse regulii publicităţii.
Regimul juridic al inexistenţei actului administrativ
Inexistenţa este o sancţiune specifică a actului administrativ, care intervine atunci
când viciile de legalitate care afectează actul sunt atât de grave, de fundamentale,
încât conştientizarea lor nu este o problemă pentru nici un subiect de drept. Cum
afirmă plastic profesorul Tudor Drăganu3, orice subiect de drept, chiar şi unul cu inteli
genţă medie, va realiza ilegalitatea flagrantă a actului. în acelaşi spirit, într-o altă
lucrare, marele dascăl al dreptului public românesc afirma că actele inexistente
prezintă carenţe de legalitate atât de evidente, încât nu le poate fi atribuit, pentru
niciun moment şi, adăugăm noi, de nimeni, caracterul de acte juridice obligatorii4.
Inexistenţa reprezintă, în opinia unui autor, o sancţiune cu caracter excepţional,
care înlătură prezumţia de legalitate, ea putând fi juridică sau materială, oricine
putând-o semnala5.
Valorificând tezele de referinţă ale doctrinei6, desprindem următoarele dimensiuni
ale regimului juridic al actelor inexistente:
a) actele inexistente nu se mai bucură de prezumţia de legalitate a actului
administrativ;
1 E. Demciuc, Nulitatea contractului administrativ, articol apărut în lucrarea Implicaţiile Tratatului instituind
o Constituţie pentru Europa asupra dreptului public şi a serviciilor publice. Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi
administrative. Caietul ştiinţific nr. 8/2006, Ed. Burg, Sibiu, 2006, p. 416
2 O. Puie, Competenţa autorităţilor publice in domeniul anulăm actelor administrative, în revista Dreptul
nr. 8/2009. p. 124.
3 T. Drăganu. Nulitatea actelor administrative individuale, op cit., p. 64
4 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., 1959, p. 152.
51. Nedelcu. Actele administrative atipice. în lucrarea Descentralizarea Prezent şi perspective în con
textul transformărilor din administraţia publică românească, Caietul Ştiinţific nr. 11/2009. p. 13.
6 A Iorgovan. Tratat, op. cit., voi II. ed. a IV-a. pp. 78-79; I. lovânaş. op cit. pp. 65-66.
b) subiectele de drept destinatare ale actului sau care cad sub incidenţa lui au
dreptul de a se prevala de inexistenţa actului şi deci de a refuza îndeplinirea obliga
ţiilor care rezultă din act.
Reunind cele două elemente de regim juridic, unii autori le exprimă sub forma
tezei că în cazul actelor inexistente nu mai operează prezumţia de legalitate şi nimeni
nu poate fi ţinut să se supună prescripţiilor exprimate în astfel de acte1 Neoperând
prezumţia de legalitate, actul nu mai poate fi pus în executare, caracteristică prin care
se deosebesc actele inexistente de actele lovite de nulitate, în cazul cărora prezumţia
subzistă, iar actul continuă să producă efecte juridice până la data constatării sau
declarării nulităţii lor2.
c) acestui drept îi corespunde, în mod corelativ, obligaţia celorlalte subiecte de
drept, a autorităţilor publice în mod prioritar, de a lua act de inexistenţa intervenită,
ceea ce înseamnă că ele nu vor proceda, în baza actului, la executarea din oficiu şi la
impunerea deci a forţei de constrângere a statului, pentru că actul nu mai este
prezumat a fi legal şi deci el nu mai constituie titlu executoriu, nu se mai bucură de
principiul executio ex officio.
d) în actualul sistem constituţional, instituţia inexistenţei a devenit de rang
constituţional.
Acestor elemente de regim juridic, doctrina franceză îl adaugă şi pe acela că actul
inexistent poate fi retras (revocat) în orice moment de către administraţie, în timp ce
actul care este doar nul nu poate fi retras decât în interioml termenului de recurs?. în
egală măsură, actul inexistent poate fi deferit judecătorului administrativ, fără condiţia
unui termen, aşa cum se întâmplă în cazul actelor nelegale. în dreptul francez este
recunoscută, pe lângă excepţia de nelegalitate, posibilitatea invocării excepţiei de
inexistenţă a actului administrativ4. Precizăm că şi în dreptul românesc s-a propus
introducerea acestei excepţii5.
§27. Alte dimensiuni ale regimului juridic al actelor administrative
La această ultimă parte, vom avea în vedere cu prioritate actele de stare civilă.
Actele de stare civilă reprezintă acea categorie de acte care au o natură juridică
complexă, de drept civil şi de drept administrativ, prin intermediul cărora autorităţile
publice învestite cu atribuţii de stare civilă transpun în conţinutul lor elementele com
ponente ale stării civile a persoanei.
Am menţionat, în conţinutul definiţiei, natura complexă a acestor acte, faptul că
ele aparţin, în egală măsură, atât dreptului civil, cât şi dreptului administrativ.
In ceea ce priveşte dimensiunea actului de stare civilă din perspectiva dreptului
administrativ, ea are următoarea semnificaţie:
a) reprezintă înscrisul autentic doveditor al actului de stare civilă întocmit în
registrul de stare civilă;
b) reprezintă un mijloc de evidenţă a populaţiei, din punctul de vedere al numă
rului şi al structurii sale;
Bucureşti/^)03<pU281> M Căfăuşan’ CA Enescu- D Dvy^- ^pt administrativ. Ed Economi.

3 R N Pelrescu. Drept administrativ, op at.. 2009, p. 345.
3 J Rivero. J. Waline, op. of. p. 114
| R. Chapus, Droit administratagănăral, Tome I. op. cit.. 15^ 6d.. 2015. pp 1013-1014.
A se vedea C D Stoian, Consacrarea. în dreptul românesc, a excepţiei de inexistentă a actului
administrativ. în RDP nr. 1/2014. pp 94-97.
c) se întocmeşte în interesul statului şi al persoanei (art. 1 din Legea

nr. 119/1996, republicată);
d) serveşte la apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor
(art. 1 din Legea nr. 119/1996, republicată).
Regimul legal actual al stării civile îl regăsim în Legea nr. 119/19961, republicată,
care a abrogat decretul fostului Consiliu de Stat nr. 278/1960 şi actele juridice emise
în baza lui2.
Reconstituirea actelor de stare civilă
Potrivit art. 13 şi 52 din Legea nr. 119/1996, republicată, reconstituirea actelor de
stare civilă se face la cerere, în următoarele situaţii:
a) dacă registrul de stare civilă a fost pierdut sau distrus, în totalitate sau în parte;
b) dacă actul de stare civilă a fost întocmit în străinătate şi nu poate fi procurat
certificatul sau extrasul de pe acest act;
întocmirea ulterioară a actelor de stare civilă
Prin art. 53 sunt recunoscute următoarele situaţii în care întocmirea ulterioară a
unui act de stare civilă este admisibilă:
a) când s-a omis întocmirea actului de naştere sau de deces, ori aceasta a fost
refuzată, deşi s-au depus actele necesare acestei operaţiuni;
b) întocmirea actului de căsătorie a fost omisă, deşi a fost luat consimţământul
soţilor de către ofiţerul de stare civilă.
Anularea, modificarea, completarea şi rectificarea actelor de stare civilă
Primele trei operaţiuni se pot face numai în temeiul unei hotărân judecătoreşti
definitive şi irevocabile (art. 57 din Legea nr. 119/1996, republicată), în timp ce rectifi
carea actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise pe marginea acestora se face în
temeiul dispoziţiei primarului unităţii administrativ-teritoriale care are în păstrare actul
de stare civilă, din oficiu sau la cererea persoanei interesate, cu avizul prealabil al
serviciului public comunitar judeţean de evidenţă a persoanei (art. 58 din lege).
Anularea, modificarea, rectificarea sau completarea unui act de stare civilă sau a
unei menţiuni înscrise pe acesta, în condiţiile menţionate anterior, se înscriu numai
prin menţiune pe actul de stare civilă corespunzător (art. 59 din lege).
Regimul duplicatelor
Regimul acestora este doar în mare reglementat prin Legea nr. 119/1996, repu
blicată, şi dezvoltat prin normele metodologice de punere în aplicare a legii.
Duplicatul reprezintă un nou certificat de stare civilă, care înlocuieşte vechiul
certificat şi a cărui emitere poate fi legitimată de intervenţia unor fapte materiale, cum
ar fi pierderea, sustragerea, distrugerea sau deteriorarea certificatului original.
Duplicatul nu trebuie confundat cu eliberarea unui nou certificat în cazul în care
au intervenit unele modificări în starea civilă a unei persoane, dispuse prin hotărâre
judecătorească având caracter definitiv3.
1 Publicată în M. Of. nr. 282 din 11 noiembrie 1996 şi republicată, în urma modificărilor succesive, in
M. Of. nr. 339 din 18 mai 2012.
7 Este vorba despre Hotărârile fostului Consiliu de Miniştn nr 1090/1960 şi 2290/1969, privind apro
barea metodelor de evidenţă a registrelor de stare civilă şi respectiv sancţionarea contravenţiilor la regimul
actelor de stare civilă
3 In această a doua situaţie, eliberarea unui nou certificat este determinată de intervenţia unor cauze
de natură juridica, acestea atrăgând anularea vechiului certificat şi emiterea unuia nou care corespunde
stării civile, astfel cum a fost ea modificată după procedura instituită de lege. înţelegem că noul certificat de
stare civilă va avea un alt conţinut decât vechiul certificat pe care îl înlocuieşte. In prima situaţie, deci în
cazul duplicatului, eliberarea unui nou certificat este determinată de un fapt material, iar duplicatul va avea
acelaşi conţinut cu certificatul pe care îl înlocuieşte

I. Suport de Curs

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

I. Suport de Curs

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

I. Suport de Curs

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

1 .....

Noţiunea de administraţie publică, din punct de vedere formal-organic şi

şi ca formă de concretizare a activităţii administraţiei publice cu cea mai mare inci­

în acord cu cele exprimate în doctrina franceză, susţinem, dintru început, faptul

1 J. Waline. Droit administratif, 26‘*"* 6d„ Dalloz, Paris. 2016, p. 427.

§3. Forme de activitate

în ceea ce ne priveşte, raliindu-ne concepţiei evocată anterior a profesorului

§4. Actele juridice ale administraţiei

Una dintre formele acestei acţiuni o reprezintă emiterea/adoptarea/încheierea unor

1 V. Slănescu, Spaţiul public Gestionare şi comunicare. Ed Universul Juridic. Bucureşti, 2012,

b) acte prin care administraţia se comportă ca orice subiect de drept, în

§5. Faptele şi operaţiunile administraţiei

1 R. Chapus, Droil administrat/f gâneral, op. cit. tome 1, 2015, p. 492.

alte acţiuni care intră în competenţa administraţiei (procese electorale, referendumuri,

b) fapte şi operaţiuni cu caracter extern, exercitate în afara spaţiului naţional,

§6. Trăsăturile faptelor materiale şi ale operaţiunilor administrative

în doctrina de specialitate regăsim diferite abordări cu privire la această pro­

Valorificând opiniile cu valoare de constantă exprimate în doctrina de specialitate,

1 R- lonescu. op. cit., p. 207.

Am putut constata, din cele prezentate în secţiunea anterioară, că printre

§8. Constituţionalitatea noţiunii de act administrativ

în împrejurările actuale, apreciem că această varietate terminologică nu se mai

’ A. Trăilescu, Drept administrativ, op. cit., ed. 4, p. 217

§9. Definiţii ale actului administrativ

1 A- Iorgovan. Tratat, op. cit. voi. II. ed. a IV-a. p. 24.

§10. Definiţia actului administrativ

Valorificând elementele de constantă în definirea actului administrativ, apreciem

în general, literatura juridică reţine caracterul unilateral al manifestării de voinţă, în

R. lonescu, op. cit., p. 222.

general al Curţii Constituţionale. Acelaşi caracter îl are şi hotărârea Plenului Curţii

1 Publicată în M. Of nr. 331 din 17 iulie 2000

acesta reprezintă o modalitate procedurală de angajare a unei singure voinţe juridice,

lege în vederea eliberării actului, nefiind vorba despre un consimţământ al părţilor în

specialitate se evidenţiază faptul că actele administrative „concretizează numai voinţa

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., voi. I, ed. 4. p. 36

prerogativă de putere publică, adică o putere de decizie destinată să satisfacă exigen­

se face referire la unităţi de învăţământ particulare, art. 31 alin. (4) se referă la

în literatura juridică se utilizează mai multe criterii de clasificare a actelor admi­

1 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op cit., 2005, voi. I, p. 38

A. Iorgovan. Tratat de drept administrativ, op cit., 2005, voi. I. p. 60

§12. Noţiunea de regim juridic

Regimul juridic al actelor administrative cuprinde totalitatea condiţiilor, de fond şi

’ V^Vedinaş. Neconst,tufional,lalea actelor juridice numite decizii emise de Preşedintele României.

în ceea ce priveşte tratarea acestei probleme, majoritatea autorilor încep prin a

siunile regimului juridic al actelor administrative includ: ^--------

§13. Legalitatea actului administrativ

Dacă ar fi să exprimăm printr-o metaforă semnificaţia ei, considerăm că legali­

Nu în ultimul rând, trebuie să avem în vedere faptul că „Legalitatea actelor admi­

§14. Corelaţia legalitate-oportunitate

Principiul legalităţii în doctrina românească a fost analizat în mod diferit de cele

în consens cu ideile exprimate în doctrină1, considerăm şi noi ca esenţiale urmă­

dreptul administrativ într-un pilon de rezistenţă în calea performanţei publice, ci

Reprezentanţii doctrinei administrativiste actuale promovată de Şcoala de la Cluj

Considerăm şi noi, alături de alţi autori1, că judecătorul de contencios adminis­

1 A. Iorgovan. Tratat, op. cit., voi. II, ed. a IV-a, p. 48.

1 Decizia C.C.R. nr. 68/2017. par. 94

§15. Forma actului administrativ

Conceptul de formă desemnează structura internă şi externă a unui conţinut,

am îmbrăţişat-o şi noi, în lucrările noastre anterioare. Fără a o abandona în totalitate,

şi ca formă de concretizare a activităţii administraţiei publice cu cea mai mare inci

1 J. Waline. Droit administratif, 26‘" 6d„ Dalloz, Paris. 2016, p. 427.

în doctrina de specialitate regăsim diferite abordări cu privire la această pro

prerogativă de putere publică, adică o putere de decizie destinată să satisfacă exigen

în literatura juridică se utilizează mai multe criterii de clasificare a actelor admi

Dacă ar fi să exprimăm printr-o metaforă semnificaţia ei, considerăm că legali

Nu în ultimul rând, trebuie să avem în vedere faptul că „Legalitatea actelor admi

în consens cu ideile exprimate în doctrină1, considerăm şi noi ca esenţiale urmă

Considerăm şi noi, alături de alţi autori1, că judecătorul de contencios adminis

b) O altă condiţie exterioară legată de forma actului este motivarea.^Şi în legă

instanţele de contencios administrativ, ea contribuind la formarea convingerii judecă

Acestea pot îmbrăca o varietate de forme, de la proiecte de acte adminis

Motivarea am analizat-o deja atunci când am abordat forma actului adminis

Conform concepţiei exprimată de Şcoala franceză, pe care o împărtăşim, obli

c) Din punctul de vedere al efectelor produse, suspendarea produce doar între