409

KEBIJAKAN KESEHATAN:
PROSES, IMPLEMENTASI, ANALISIS DAN PENELITIAN
Roy G.A. Massie
1
ABSTRACT
Health Policy frameworks can be described as systemic, where basic objectives or principles of the health system are
decided, and programmatic, where intervention priorities are set and translated into operational guidelines for service delivery.
There are many ways of thingking about the policy process as there are about the concept of policy itself. The health policy
may take the form of plan or a more generalised statetement of approach (Baker, 1996). Implementation has been defned
as what happens between policy expectations and (perceived) policy results (DeLeon, 1999). Clearly implementation is
a process of turning a health policy into practice. Analysis of policy tends to be restrospective and descritive. Analysis of
policy looks back at why or how a policy made its way to agenda. Analysis fro policy tends to be prospective. It is usually
carried out to inform the formulation of a policy or anticipate how policy might fare if introduced. At times such analysis will
result in the decision to abandon a particular course of action due to its poor political feasibility (Buse, Mays & Walt, 2005).
Health research is a systematic process for generating new knowledge and relating it to existing knowledge in order to
improve understanding about the natural and social world. It uses a wide variety of methods, theories and assumptions
about what counts as valid knowledge. Health reseach results may be used to inform policy.
Key words: Health Policy, process, implementation, Analysis and Research
PENDAHULUAN
Mengapa kebijakan kesehatan itu sangat penting?
Hal itu disebabkan antara lain sektor kesehatan
merupakan bagian dari ekonomi. Jelasnya sektor
kesehatan ibarat suatu sponge yang mengabsorpsi
banyak anggaran belanja negara untuk membayar
sumber daya kesehatan. Ada yang mengatakan
bahwa kebijakan kesehatan merupakan driver dari
ekonomi, itu disebabkan karena adanya inovasi dan
investasi dalam bidang teknologi kesehatan, baik
itu bio-medical maupun produksi, termasuk usaha
dagang yang ada pada bidang farmasi. Namun
yang lebih penting lagi adalah keputusan kebijakan
kesehatan melibatkan persoalan hidup dan mati
manusia (Buse, Mays & Walt, 2005). Kebijakan
kesehatan itu adalah tujuan dan sasaran, sebagai
instrumen, proses dan gaya dari suatu keputusan oleh
pengambil keputusan, termasuk implementasi serta
penilaian (Lee, Buse & Fustukian, 2002). Kebijakan
kesehatan adalah bagian dari institusi, kekuatan dari
aspek politik yang memengaruhi masyarakat pada
tingkat lokal, nasional dan dunia (Leppo, 1997).
1
Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem dan Kebijakan Kesehatan. Jalan Percetakan Negara No. 23A Jakarta 10560 Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem dan Kebijakan Kesehatan. Jalan Percetakan Negara No. 23A Jakarta 10560
Korespondensi: E-mail: [email protected]
Tinjauan kepustakaan ini mengulas pengetahuan
tentang kebijakan kesehatan, ciri-ciri, proses,
i mpl ementasi , anal i si s, hasi l penel i ti an yang
dimanfaatkan untuk pengembangan kebijakan
kesehatan. Tujuannya adalah untuk menambah
pengetahuan dan pemahaman akan kebijakan
kesehatan serta hubungan antara kebijakan kesehatan
dan kesehatan, sehingga memungkinkan untuk
menanggani persoalan-persoalan dari kesehatan
masyarakat.
Ciri-ciri Kebijakan Kesehatan
Kebijakan kesehatan merupakan kebijakan
publik. Konsep dari kebijakan publik dapat diartikan
sebagai adanya suatu negara yang kokoh dan memiliki
kewenangan serta legitimasi, di mana mewakili suatu
masyarakat dengan menggunakan administrasi dan
teknik yang berkompeten terhadap keuangan dan
implementasi dalam mengatur kebijakan. Kebijakan
adalah suatu konsensus atau kesepakatan terhadap
suatu persoalan, di mana sasaran dan tujuannya
diarahkan pada suatu prioritas yang bertujuan, dan
memiliki petunjuk utama untuk mencapainya (Evans
Buletin Penelitian Sistem Kesehatan Vol. 12 No. 4 Oktober 2009: 409417
410
& Manning, 2003). Tanpa ada kesepakatan dan
tidak ada koordinasi akan mengakibatkan hasil yang
diharapkan sia-sia belaka.
Defnisi kebijakan kesehatan bervariasi. Kebijakan
kesehatan didefinisikan sebagai suatu cara atau
tindakan yang berpengaruh terhadap perangkat
institusi, organisasi, pelayanan kesehatan dan
pengaturan keuangan dari sistem kesehatan (Walt,
1994). Kebijakan kesehatan merupakan bagian
dari sistem kesehatan (Bornemisza & Sondorp,
2002). Komponen sistem kesehatan meliputi sumber
daya, struktur organisasi, manajemen, penunjang
lain dan pelayanan kesehatan (Cassels, 1995).
Kebijakan kesehatan bertujuan untuk mendisain
program-program di tingkat pusat dan lokal, agar
dapat dilakukan perubahan terhadap determinan-
determinan kesehatan (Davies 2001; Milio 2001),
termasuk kebijakan kesehatan internasional (Hunter
2005; Labonte, 1998; Mohindra 2007).
Kebijakan kesehatan adalah suatu hal yang peduli
terhadap pengguna pelayanan kesehatan termasuk
manajer dan pekerja kesehatan. Kebijakan kesehatan
dapat dilihat sebagai suatu jaringan keputusan yang
saling berhubungan, yang pada prakteknya peduli
kepada pelayanan kesehatan masyarakat (Green &
Thorogood, 1998).
Kebijakan-kebijakan kesehatan dibuat oleh
pemerintah dan swasta. Kebijakan merupakan
produk pemerintah, walaupun pelayanan kesehatan
cenderung dilakukan secara swasta, dikontrakkan
atau mel al ui suatu kemi traan, kebi j akannya
disiapkan oleh pemerintah di mana keputusannya
mempertimbangkan juga aspek politik (Buse, May &
Walt, 2005). Jelasnya kebijakan kesehatan adalah
kebijakan publik yang merupakan tanggung jawab
pemerintah dan swasta. Sedangkan tugas untuk
menformulasi dan implementasi kebijakan kesehatan
dalam satu negara merupakan tanggung jawab
Departemen Kesehatan (WHO, 2000).
Pengembangan kebijakan biasanya top-down di
mana Departemen Kesehatan memiliki kewenangan
dalam penyiapan kebijakan. Implementasi dan
strateginya adalah bottom-up. Kebijakan seharusnya
dikembangkan dengan partisipasi oleh mereka yang
terlibat dalam kebijakan itu. Hal ini untuk memastikan
bahwa kebijakan tersebut realistik dan dapat mencapai
sasaran. Untuk itu perlu komitmen dari para pemegang
dan pelaksana kebijakan.
Kebi j akan kesehatan harus berdasarkan
pembuktian yang menggunakan pendekatan problem
solving secara linear. Penelitian kesehatan adalah
suatu kegiatan untuk mendapatkan bukti yang akurat.
Setelah dilakukan penelitian kesakitan dan penyakit
dari masyarakat, termasuk kebutuhan akan kesehatan,
sistem kesehatan, tantangannya selanjutnya adalah
mengetahui persis penyebab dari kesakitan dan
penyakit itu. Walaupun disadari betapa kompleksnya
pengertian yang berbasis bukti untuk dijadikan dasar
dari kebijakan (Fafard, 2008).
Tujuan dari kebijakan kesehatan adalah untuk
menyediakan pola pencegahan, pelayanan yang
terfokus pada pemeliharaan kesehatan, pengobatan
penyakit dan perlindungan terhadap kaum rentan
(Gormley, 1999). Kebijakan kesehatan juga peduli
terhadap dampak dari lingkungan dan sosial ekonomi
terhadap kesehatan (Poter, Ogden and Pronyk, 1999).
Kebijakan kesehatan dapat bertujuan banyak terhadap
masyarakat. Untuk kebanyakan orang kebijakan
kesehatan itu hanya peduli kepada konten saja.
Contohnya, pembiayaan kesehatan dari pemerintah
dan swasta atau kebijakan dalam hal pemantapan
pelayanan kesehatan ibu dan anak (Walt, 1994).
Kebijakan kesehatan berpihak pada hal-hal
yang dianggap penting dalam suatu institusi dan
masyarakat, bertujuan jangka panjang untuk mencapai
sasaran, menyediakan rekomendasi yang praktis
untuk keputusan-keputusan penting (WHO, 2000).
Kebijakan kesehatan dapat bermanifestasi dalam
berbagai hal dan tidak selalu dalam bentuk dokumen-
dokumen (Ritsatakis, 1987). Kebijakan kesehatan
diexpresikan dalam bentuk suatu konstitusi, undang-
undang dan peraturan-peraturan termasuk juga
platform dari partai-partai politik atau kertas-kertas
kebijakan (Ritsatakis, 2000).
Kebijakan kesehatan tidak saja terdiri dari
dokumen-dokumen strategi dalam suatu negara,
tetapi juga bagaimana kebijakan itu diimplementasi
oleh pengambil keputusan dan pemegang program
kesehat an, dan bagai mana mel akukannya
secara praktis pada masing-masing tingkatan
pemerintahan.
Komponen Kebijakan
Para ahli kebijakan kesehatan membagi kebijakan
ke dalam empat komponen yaitu konten, process,
konteks dan aktor (Frenk J. 1993; Buse, Walt and
Kebijakan Kesehatan: Proses, Implementasi, Analisis dan Penelitian (Roy G.A. Massie)
411
Gilson, 1994; May & Walt, 2005). Keempat komponen
kebijakan akan dibahas satu persatu.
Konten
Konten kebijakan berhubungan dengan teknis
dan institusi. Contoh aspek teknis adalah penyakit
diare, malaria, typus, promosi kesehatan. Aspek
insitusi adalah organisasi publik dan swasta.
Konten kebijakan memiliki empat tingkat dalam
pengoperasiannya yaitu:
a. Sistemik atau menyeluruh di mana dasar dari
tujuan dan prinsip-prinsip diputuskan.
b. Programatik adalah prioritas-prioritas yang berupa
perangkat untuk mengintervensi dan dapat
dijabarkan ke dalam petunjuk pelaksanaan untuk
pelayanan kesehatan.
c. Organisasi di mana difokuskan kepada struktur
dari institusi yang bertanggung jawab terhadap
implementasi kebijakan.
d. Instrumen yang menfokuskan untuk mendapatkan
informasi demi meningkatkan fungsi dari sistem
kesehatan.
Proses
Proses kebijakan adalah suatu agenda yang
teratur melalui suatu proses rancang dan implementasi.
Ada perbedaaan model yang digunakan oleh analis
kebijakan antara lain:
- Model perspektif (rational model) yaitu semua
asumsi yang mengformulasikan kebijakan yang
masuk akal berdasarkan informasi yang benar.
- Model incrementalist (prioritas pilihan) yaitu
membuat kebijakan secara pelan dan bernegosiasi
dengan kelompok-kelompok yang berminat untuk
menyeleksi kebijakan yang diprioritaskan.
- Model rational (mixed scanning model) di mana
penentu kebijakan mengambil langkah mereview
secara menyeluruh dan membuat suatu negosiasi
dengan kelompok-kelompok yang memprioritaskan
model kebijakan.
- Model puncuated equilibria yaitu kebijakan
difokuskan kepada isu yang menjadi pokok
perhatian utama dari penentu kebijakan.
Masing-masing model di atas memilah proses
kebijakan ke dalam komponen untuk mengfasilitasi
analisis. Meskipun pada kenyataannya, proses
kebijakan itu memiliki karakteristik tersendiri yang
merujuk kepada model-model tersebut.
Konteks
Konteks kebijakan adalah lingkungan atau setting
di mana kebijakan itu dibuat dan diimplementasikan
(Kitson, Ahmed, Harvey, Seers, Thompson, 1996).
Faktor-faktor yang berada di dalamnya antara lain
politik, ekonomi, sosial dan kultur di mana hal-hal
tersebut sangat berpengaruh terhadap formulasi dari
proses kebijakan (Walt, 1994). Ada banyak lagi bentuk
yang dikategorikan ke dalam konteks kebijakan
yaitu peran tingkat pusat yang dominan, dukungan
birokrasi dan pengaruh aktor-aktor international juga
turut berperan.
Aktor
Aktor adalah mereka yang berada pada pusat
kerangka kebijakan kesehatan. Aktor-aktor ini biasanya
memengaruhi proses pada tingkat pusat, provinsi
dan kabupaten/kota. Mereka merupakan bagian
dari jaringan, kadang-kadang disebut juga mitra
untuk mengkonsultasi dan memutuskan kebijakan
pada setiap tingkat tersebut (Walt, 1994). Hubungan
dari aktor dan peranannya (kekuasaannya) sebagai
pengambil keputusan adalah sangat tergantung
kepada kompromi politik, daripada dengan hal-hal
dalam debat-debat kebijakan yang masuk diakal
(Buse, Walt and Gilson, 1994).
Kebi j akan i tu adal ah tentang proses dan
power (Walt, 1994). Kebijakan kesehatan adalah
efektif apabila pada tingkatan maksimal dapat
mencapai tujuan yang optimal, dan efsien apabila
diimplementasikan dengan biaya yang rendah (Sutton
& Gormley, 1999). Efisiensi dalam hal ini karena
pemerintah memiliki keterbatasan dalam investasi
untuk memantapkan status kesehatan. Jadi adalah
sangat penting untuk untuk mengalokasikan sumber
daya itu kepada masyarakat yang membutuhkan dan
tentu saja berdasarkan bukti-bukti (Peabody, 1999).
Proses Kebijakan
Proses kebijakan adalah cara dari kebijakan
itu diinisiasi, dikembangkan atau diformulasikan,
dinegosiasikan, dikomunikasikan, diimplementasi
dan dievaluasi (Sutcliffe & Court, 2006). Ada dua
langkah dalam mengformulasikan proses kebijakan
yaitu tentukan pilihan dari kebijakan dan pilihlah
yang diutamakan. Pada kedua tahapan ini pembuat
kebijakan idealnya harus memahami situasi yang
spesifk dan membandingkan pilihan-pilihan secara
Buletin Penelitian Sistem Kesehatan Vol. 12 No. 4 Oktober 2009: 409417
412
rinci, sehingga dapat membuat keputusan untuk
dapat diimplementasi (Sutton, 1999).
Proses pengembangan kebijakan menurut
Brehaut dan Juzwishin adalah mengumpulkan,
memproses, dan mendesiminasikan informasi
yang berhubungan dengan kebijakan yang akan
dikembangkan; mempromosikan pilihan-pilihan
untuk langkah yang akan diambil; mengimplementasi
pada pengambil keputusan; memberikan sanksi bagi
yang tidak bisa mentaati; dan mengevaluasi hasil
pencapaian (Brehaut & Juzwishin, 2005).
Pendekatan yang paling sering digunakan untuk
mengerti suatu proses kebijakan adalah yang disebut
stages heuristic yaitu memilah proses kebijakan
tersebut ke dalam suatu rangkaian tingkatan dengan
menggunakan teori dan model serta tidak mewakili
apa yang terjadi pada keadaan sebenarnya. Langkah-
langkahnya adalah Pertama, identifkasi masalah dan
pengenalan akan hal-hal yang baru termasuk besar
persoalan-persoalannya. Pada langkah ini dieksplorasi
bagaimana hal-hal yang menjadi perhatian masuk
dalam ke dalam agenda. Kedua, formulasi kebijakan
yang mengexplorasi siapa-siapa saja yang terlibat
dalam perumusan kebijakan, bagaimana kebijakan
itu disepakati dan bagaimana akan dikomunikasikan.
Ketiga, implementasi kebijakan. Tahap ini sering kali
diabaikan namun demikian merupakan fase yang
sangat penting dalam membuat suatu kebijakan,
karena apabila kebijakan tidak diimplementasikan
maka dapat dianggap keliru. Keempat, evaluasi
kebijakan di mana diidentifkasi apa saja yang terjadi
termasuk hal-hal yang muncul dan tidak diharapkan
dari suatu kebijakan (Pollard & Court, 2005).
Agenda-agenda dari kebi j akan kesehatan
di domi nasi ol eh hal -hal yang spesi f i k yang
berhubungan dengan kebutuhan yang dirasakan
dalam konteks sistem kesehatan untuk menjawab
persoalan kesehatan masyarakat, penyebab penyakit-
penyakit atau hal-hal yang behubungan dengan
organisasi dan manajemen kesehatan. Contohnya,
obat-obatan, peralatan, akses terhadap fasilitas
kesehatan dan lain sebagainya (Leppo, 2001).
Implementasi Kebijakan
mplementasi didefnisikan sebagai apa yang terjadi
sesuai dengan harapan dan akibat dari kebijakan yang
dirasakan (DeLeon, 1999). Implementasi kebijakan
cenderung untuk memobilisasi keberadaan lembaga
(Blakie & Soussan, 2001).
Pada kebijakan dilihat apakah ada kesenjangan
antara yang direncanakan dan yang terjadi sebagai
suatu akibat dari kebijakan. Sebagai contohnya
ada banyak studi kasus dari dampak kebijakan.
Contohnya, studi kebijakan upaya penanggulanggan
kekurangan garam yodium di mana kesenjagaan
antara aktor-aktor yang berperan dan proses juga
implementasi tidak terlibat.
Pendekatan pengembangan kebijakan oleh
pembuat kebijakan biasanya berdasarkan hal-hal
yang masuk akal dan mempertimbangkan informasi-
informasi yang relevan. Namun demikian apabila pada
implementasi tidak mencapai apa yang diharapkan,
kesalahan sering kali bukan pada kebijakan itu,
namun kepada faktor politik atau managemen
implementasi yang tidak mendukung (Juma & Clarke,
1995). Sebagai contoh, kegagalan dari implementasi
kebijakan bisa disebabkan oleh karena tidak adanya
dukungan politik, managemen yang tidak sesuai atau
sedikitnya sumber daya pendukung yang tersedia
(Sutton, 1999).
Suatu kebijakan kesehatan dapat berubah saat
diimplementasikan, di mana bisa muncul output dan
dampak yang tidak diharapkan dan tidak bermanfaat
untuk masyarakat (Baker, 1996).
Analisis Kebijakan
Menurut Springate, Baginski & Soussan, 2007,
ada beberapa tujuan untuk melaksanakan suatu
analisis dari kebijakan yaitu:
- Untuk dapat memahami proses kebijakan yang
dikembangkan dan diimplementasi.
- Untuk mengetahui tujuan dan motivasi di balik
kebijakan yang diimplementasi termasuk fokus
pada pendekatan pendapatan keluarga dan
kemiskinan.
- Untuk memahami cara kebi j akan tersebut
berpengaruh t erhadap area keberadaan
pendapatan keluarga.
- Untuk memahami area-area yang potensial untuk
diintervensi dalam proses kebijakan. Dalam
hal ini untuk mendapatkan efek pemantapan
dalam pengembangan kebijakan dan proses
implementasi.
Anal i si s dari kebi j akan umumnya bersi fat
retrospektif yaitu dengan mengexplorasi determinan-
determinan kebijakan (bagaimana memasukkan
dalam agenda yang diawali dari perumusan) dan
Kebijakan Kesehatan: Proses, Implementasi, Analisis dan Penelitian (Roy G.A. Massie)
413
apa kontennya. Di sini termasuk hasil monitoring dan
evaluasi, apakah kebijakan itu mencapai sasaran atau
tidak. Demikian juga, analisis dari kebijakan bersifat
prospektif dengan melihat ke depan hal-hal yang
berhubungan. Contohnya kemungkinan apa yang
akan terjadi apabila suatu kebijakan dikembangkan.
Pemi ki ran-pemi ki ran strategi ke depan, yang
terkadang menggunakan advokasi dan lobi (Buse,
Mays & Walt, 2005).
Untuk melakukan analisis hubungan antara
proses kebijakan dan implementasi ada beberapa
langkah yang diusulkan (Blaikie et al 2001),
Milestones Kunci Kebijakan
Pada umumnya kebijakan baru dikembangkan
dari kebijakan dan aturan-aturan yang sudah ada
kemudi an di gabungkan dengan pengal aman-
pengalaman di waktu lampau serta prioritas-prioritas
yang akan dikembangkan. Milestones kunci kebijakan
adalah keseluruhan dari kebijakan yang lampau, yang
sudah ada, peraturan-peraturan, program-program
yang sementara dijalankan.
Konteks Pemerintahan dan Politik
Kelanjutan proses kebijakan adalah antara
konteks dan gaya birokrasi serta kemampuan institusi
publik, termasuk unsur-unsur sosial dan politik serta
kecenderungan perubahannya.
Pendekatan Isu-isu Kunci Kebijakan dan
Hubungannya dengan Pendapatan Keluarga
Penelitian harus dapat mengidentifkasi kunci hal-
hal kebijakan yang mendesak sehubungan dengan
hal-hal yang baru.
Proses Pengembangan Kebijakan
Inti daripada proses pengembangan kebijakan
adalah menganalisis proses pengembangan kebijakan
tersebut. Untuk memahami proses ini, identifkasi
dan pengertian termasuk interaksi dan respons dari
aktor sangatlah penting dalam hal mengformulasikan
kebijakan, di mana hasil daripada proses ini dapat
berbentuk suatu formulasi kebijakan makro.
Pada proses ini dibutuhkan suatu pengertian
dari struktur formal organisasi yang berhubungan
dengan pengembangan dan implementasi kebijakan.
Demikian juga identifikasi dari aktor-aktor utama
di setiap tingkatan pada proses pengembangan
kebijakan, yang meliputi peran dan kekuatan, dan
bagaimana kebijakan tersebut dilakukan pengujian.
Hal-hal yang berpengaruh dalam pada point
ini antara lain strategi yang digunakan oleh aktor-
aktor yang terlibat dalam proses kebijakan untuk
memenuhi atau mengalihkan tujuan-tujuan daripada
implementasi kebijakan; aktor-aktor utama yang
sangat memengaruhi proses formal di tingkat
implementasi; aksi dari kelompok masyarakat lokal
serta ketergantungan pada hubungan antar pusat
dan daerah.
Hasil, Luaran dan Dampak untuk Kesejahteraan
Masyarakat
Dengan memper t i mbangk an pr os es
pengembangan kebijakan, perhatian ditujukan
kepada proses implementasi. Hal ini ditandai dengan
aksi terhadap output, outcome dan impak terhadap
kesejahteraan masyarakat. Institusi yang membuat
suatu kebijakan pada hakikatnya akan mengalihkan
kepada pemegang manajemen di tingkat bawah, dan
diharapkan hasilnya dapat berpengaruh terhadap
kesejahteraan masyarakat.
Ilustrasi analisis kebijakan yang dapat dikemukakan
dalam tinjauan kepustakaan ini adalah kebijakan
kesehatan untuk keluarga miskin. Pengertian dari
keluarga miskin adalah tidak memiliki kemampuan
atau tidak memiliki uang untuk membayar jasa atau
barang. Dalam kenyataan sehari-hari keluarga
miskin cenderung menggunakan fasilitas kesehatan
yang disediakan oleh publik termasuk pengobatan
tradisional dibandingkan dengan fasilitas swasta.
Dari keadaan ini hal-hal yang perlu dialamatkan
kepada kebijakan kesehatan untuk keluarga miskin
antara l ai n: bagai mana memantapkan status
kesehatan mereka? bagai mana memasti kan
apakah pelayanan kesehatan berkualitas jelasnya
apakah pelayanan tersebut terjangkau? Bagaimana
memastikan masyarakat tidak akan jatuh miskin
disebabkan oleh biaya untuk kesehatan?
Kebi j akan kesehatan ol eh karena sebab-
sebab di atas adalah untuk memastikan bahwa
pertanyaan-pertanyaan di atas harus dapat dijawab
dan kebijakan kesehatan perlu dikembangkan dan
diimplementasikan. Tujuan untuk memantapkan
kesehatan keluarga miskin di sini harus lebih implisit
apakah benar-benar berpihak kepada keluarga miskin
(Brehaut & Juzwushin, 2005).
Demikian juga apakah kebijakan kesehatan
t er hadap kel uar ga mi ski n t er sebut unt uk
Buletin Penelitian Sistem Kesehatan Vol. 12 No. 4 Oktober 2009: 409417
414
memaksimalkan pemantapan kesehatan mereka?
Selanjutnya pemantapan kesehatan dan pemantapan
kesejahteraan harus dibedakan karena dari dua
kebijakan ini karena sangatlah berbeda maknanya.
Kebijakan kesehatan untuk keluarga miskin adalah
untuk memantapkan kesehatan mereka. Contoh,
penyediaan pelayanan kesehatan dasar bagi semua
keluarga miskin melalui kebijakan jaminan sosial
kesehatan masyarakat. Pada hakikatnya walaupun
kebijakan kesehatan di atas sangat luas perlindungan
dari penyakit terhadap keluarga miskin dan penurunan
beban biaya penyakit, perlu dipastikan apakan
keluarga miskin itu memiliki akses pengobatan
yang sesuai untuk kesehatan mereka (Brehaut &
Juzwushin, 2005).
Kebijakan dan Hasil Penelitian
Apakah hasil penelitian dapat menjadi bukti untuk
kebijakan kesehatan? Data-data yang didapatkan
dari penelitian terhadap pengembangan suatu
kebijakan mungkin saja dapat bersifat normatif.
Namun demikian langkah-langkah yang akan diambil
dalam penyusunan kebijakan kesehatan sasarannya
adalah langkah-langkah yang berbasis bukti. Skema
di bawah ini menggambarkan langkah-langkah untuk
sampai kepada kebijakan (Fafard, 2008).
Hal yang perlu diperhatikan pada skema di atas
adalah mendapatkan data yang berbasis bukti yang
tentu saja melalui suatu rangkaian penelitian, dan
akan dimanfaatkan untuk menghasilkan kebijakan.
Pada langkah-langkah ini sangat tergantung kepada
pengalaman peneliti, teori, acuan kepustakaan,
Basis Bukti
Masalah
Transfer Pengetahuan
Action (decision-maker)
Gambar 1. Langkah-langkah pada Kebijakan Kesehatan
termasuk cara untuk mentransfer pengetahuan.
Dengan kata l ai n, kebi j akan kesehatan yang
berbasis bukti yang menggunakan metode-metode
untuk mentransfer pengetahuan kepada pengambil
kebijakan sangat diperlukan, agar supaya mereka
dapat memahami dan mengimplementasikannya
(Fafard, 2008).
Pada tingkatan transfer pengetahuan, hasil-hasil
dari penelitian ditranslasikan ke dalam rekomendasi
dari kebijakan dengan mempertimbangkan kekuatan
dan kelemahan dari hasil penelitian. Di sini peneliti-
peneliti membuat rekomendasi-rekomendasi terhadap
program-program, mulai dari pengesahan sampai
pada hal-hal yang membantah suatu kebijakan, yang
tentu saja berdasarkan bukti-bukti yang ada (CDC
US, 2008). Jelasnya hasil penelitian harus diberikan
kepada penentu kebijakan agar dapat dimanfaatkan.
Walaupun perlu dipertimbangkan bahwa pengambil
keputusan tidak banyak yang memakai hasil penelitian
sebagai emperical evidence, karena mereka sering
berdasarkan pertimbangan-pertimbangan lain
termasuk mempertimbangkan kultur dan politik dari
masyarakat (CDC US, 2008). Basis bukti untuk
membuat kebijakan tidak selalu dimanfaatkan.
Kenyataannya kebijakan kesehatan sering kali
hanya didasarkan pada asumsi, pertimbangan politik,
kelompok, perorangan serta manajemen krisis yang
bersifat kedaruratan.
Hal-hal lain yang menjadi perhatian dalam
kebi j akan kesehatan antara l ai n bagai mana
mengkombinasikan opini-opini dan harapan-harapan
dari masyarakat terhadap pemegang atau pemutus
Kebijakan Kesehatan: Proses, Implementasi, Analisis dan Penelitian (Roy G.A. Massie)
415
kebijakan, dan memastikan bahwa masyarakat tidak
bingung dengan kebijakan yang akan dikeluarkan
yang mungkin saja tidak bermanfaat (Wooding
et al., 2004).
Testing dan evaluasi dari kebijakan program-
program kesehatan yang dianggap efektif dan efsien
dapat menentukan hal-hal apa saja yang seharusnya
dilakukan, tentu saja yang berbasis bukti yang
metodenya dilakukan secara hati-hati dan ilmiah.
Hal yang berbasis bukti tersebut nantinya menjadi
dasar dalam penerapan suatu kebijakan dari pilihan
program-program. Jelasnya empirical evindence
adalah menjadi pegangan yang sangat kuat, bukan
sekedar bukti untuk kebijakan.
Gambar di bawah ini menunjukkan alur dari bukti-
bukti yang menginformasikan kebijakan (Boven &
Zwi, 2005).
Gagasan/ide dari kebijakan beralur melalui tiga
proses yaitu sumber, penggunaan dan pelaksanaan dari
pembuktian. Alur ini juga melibatkan faktor-faktor yang
berhubungan dengan keputusan melalui suatu proses
yang diartikan sebagai mengadopsi, mengadaptasi
dan melakukan. Saat diadopsi, pembuktian biasanya
diadaptasi atau dirubah sebelum digunakan dalam
konteks kebijakan. Di sini aktor kebijakan dan praktisi
harus mengerti dan mampu memutuskan yang terbaik
dari bukti-bukti tersebut yang akan diimplementasi pada
setiap keadaan. Alur ini memperhatikan keragaman
individu, organisasi dan nilai-nilai yang telah tersistem
(Bowen & Zwi, 2005).
Gambar 2. Evidence-Informed Policy and Practice Pathway (Boven and Zwi, 2005)
Penelitian kesehatan yang dapat memberikan
bukti akurat akan memiliki dampak yang sangat
besar terhadap kebijakan kesehatan (Fafard, 2008).
Dukungan dari penelitian untuk mengembangkan
kebijakan kesehatan harus dilakukan lebih banyak
lagi agar supaya dapat mengetahui ciri-ciri, proses,
analisis kebijakan kesehatan dan menciptakan
kebijakan kesehatan yang berbasis bukti.
PENUTUP
Berbagai disiplin dari tinjauan kepustakaan
yang berkaitan dengan kebijakan kesehatan telah
didiskusikan. Namun demikian, kepustakaan-
kepustakaan tersebut tidaklah mutual exclusive.
Dengan kata lain, ada kepustakaan yang mendukung
dan ada yang tidak. Intinya adalah tinjauan kepustakaan
ini dapat dimanfaatkan dalam kontribusinya sebagai
pertimbangan, untuk hal-hal yang berhubungan
dengan pengembangan kebijakan kesehatan.
Sebagai kesi mpul an kebi j akan kesehatan
dapat dikembangkan dan akan terlaksana apabila
ada bukti-bukti yang menunjang dan lengkap,
kemudian dapat mendefnisikan suatu masalah dan
mengklarifikasikannya sesuai dengan tujuan dan
sasaran yaitu untuk menangani persoalan-persoalan
kesehatan demi meningkatkan status kesehatan
masyarakat.
Buletin Penelitian Sistem Kesehatan Vol. 12 No. 4 Oktober 2009: 409417
416
KEPUSTAKAAN
Baker C, 1996. The Health Care Policy Process. Sage
Publication Inc. London. UK.
Blaikie P and JG Soussan, 2001. Understanding Policy
Processes. University of Leeds. UK
Bornemisza O and Sondorp E, 2002. Health Policy
Formulation In Complex Political Emergencies and
Post-Confict Countries. A Literature Review. London
School of Hygiene & Tropical Medicine University
of London. Department of Public Health and Policy.
Health Policy Unit London UK.
Bowen S and Zwi AB, 2005. Pathways to Evidence-
Informed Policy and Practice: A Framework for
Action. PLoS Medicine. Vol. 2. 7. 166.
Brehaut JD and Juzwishin D, 2005. Bridging the Gap:
The Use of Research Evidence in Policy Development.
Alberta Heritage Foundation for Medical Research,
Canada.
Buse K, May N, Walt G, 2005. Making Health Policy.
Understanding Public Health. Open University Press
McGraw Hill House. Berkshire England. UK.
Cassels A, 1995. Health sector reform: key issues in less
developed countries. Journal of international health
development 7(3): 32949.
Centers for Disease Control and Prevention (CDC), 2008.
US State Policy Guide: Using Research in Public
Health Policymaking A Publication of The Council of
State Governments 2008. U.S. Department of Health
and Human Services.
Davies JK, 2001. Back to the Future? Prospects for healthy
public policy. Public Health Medicine 3, (2): 626.
DeLeon P, 1999. The missing ling reviseted: contemporary
implementation research. Policy Studies Review
16: 31138
Evans G, Manning N, 2003. Helping Governments Keep
Their Promises Making Ministers and Governments
More Reliable Through Improved Policy Management
Report No. IDP-187 South Asia Region- Internal
Discussion Paper.
Fafard P, 2008. Evidence and Healthy Public Policy:
Insights from Health and Political Sciences. National
Collaborating Centre for Healthy Public Policy US.
Frenk J, 1993. The health transition and the dimensions
of health system reform. Paper presented at the
Conference on Health Sector Reform in Developing
countries: Issues for the 1990s. pp. 1013. Harvard
School of Public Health, New Hampshire. In Macrae,
Zwi and Gilson, 1996 Ibid.
Gormley K, 1999. Social Policy and Health Care. Churchill
Livingstone.
Grenn J and Thorogood N, 1998. Analysing Health Policy.
A sociological Approach. Addision Wesley Longman
Ltd. Essex.
Hunter DJ, 2005. Choosing or losing health? Journal
of Epidemiology and Community Health 59(12)
(December 1): 10103
Juma C and Clark N, 1995. Policy research in sub-Saharan
Africa: An Emploration. Public Administration and
Development, Vol. 15, pp. 12137.
Kitson A, Ahmed LB, Harvey G, Seers K, Thompson DR,
1996. From research to practice: One organizational
model for promoting research-based practice. J Adv
Nurs 23: 43040
Labonte R, 1998. Healthy public policy and the World Trade
Organization a proposal for an international health
presence in future world trade/investment talks.
Health Promotion International 13(3): 24556.
Leppo K, 2001. Strengthening capacities for policy
development and strategic management in national
health systems. A background paper prepared for the
Forum of senior policy maker and manager of health
systems WHO. Geneva, 1618 July.
Lee K, Buse K and Fustukian S, 2002. Health Policy in a
Globalising World. Cambridge University Press. UK
Milio N. (2001). Glossary: healthy public policy. Journal
of Epidemiology and Community Health 55(9)
(September 1): 6223.
Mohindra KS, 2007. Healthy public policy in poor countries:
Tackling macro-economic policies. Health Promotion
International 22(2) (June 1): 1639.
Poter J, Ogden J, Pronyk P, 1999. Infectious disease policy:
towards the production of health. Health Policy and
Planning; 14(4): 3228.
Peabody JW et al., 1999. Policy and Health: Implication
for Development in Asia. Cambrige University Press.
Cambrige UK.
Pollard A and Court J, 2005. How Civil Society Organisations
Use Evidence to Influence Policy Processes:
A literature review. ODI Working Paper 249.
Ritsatakis A, 1987. Framework for the analysis of country
(HFA) policies. WHO Regional Offce for Europe, 1987
(document ICP/MPN 032) Copenhagen Denmark.
Ritsatakis A, Barnes R, Dekker E, Harrington P, Kokko S,
Makara P, 2000. Exploring health policy development
in Europe.WHO regional publications. European
series; No. 86. Copenhagen Denmark.
Spri ngate O, Bagi nski and John Soussan, 2007.
A Methodology for Policy Process Analysis Livelihood-
Policy Relationships in South Asia. Working Paper 9.
DFID London UK.
Sutton R, 1999. The Policy Process: An Overview. Overseas
Development Institute Portland House Stag Place.
London. UK.
Sutton F and Gormley K, 1999. Social Policy and Health
Care. Churchill Livingstone Harcourt Brace. London.
UK.
Kebijakan Kesehatan: Proses, Implementasi, Analisis dan Penelitian (Roy G.A. Massie)
417
Sutcliffe S and Court J, 2006. A Toolkit for Progressive
Policymakers in Developing Countries. Overseas
Development Institute. Research and Policy in
Development Programme. London UK.
Walt G, 1994. Health policy: an introduction to process and
power. London: Zed Books. UK.
Walt G and Gilson L, 1994. Reforming the health sector
in developing countries: the central role of policy
analysis. Health Policy and Planning 9(4): 35370.
World Health Organisation (WHO), 2000. The World Health
Report: Health System: Improving Perfomance
(p. 1125). Geneva.
Wooding S, Scoggins A, Lundin P, Ling T, 2004. Talking
Policy An examination of public dialogue in science
and technology policy. RAND Corporation Santa
Monica, CA US.