La produccin de las polticas

pblicas*
1

Pierre Muller
I. L a s polticas pblicas

Toenig identifican cinco

elementos
que pueden fundamentar la
existencia de una poltica pblica :

c o m o secuencia de decisin

l primer problema que encontramos es saber a

partir de qu momento se est verdaderamente
en presencia de una poltica pblica. Solamente
despus, es posible interesarse por su evolucin propiamente dicha.

1. La identificacin de las polticas

pblicas. Yves Meny y Jean-Claude
sta es la segunda parle del articulo publicado en la Revista
Innovar No. 11, pp. 99-109.
1

Una poltica pblica est constituida por un conjunto

de medidas concretas que conforman la verdadera
"sustancia" de una poltica pblica.
Comprende unas decisiones o una formas de
asignacin de los recursos "cuya naturaleza es ms o
menos autoritaria". Que sea explcita o solamente latente, la coercin siempre est presente.
- Una poltica pblica se inscribe en un "marco general
de accin", lo que permite distinguir, en principio, una
poltica pblica de simples medidas aisladas. Todo el
problema es entonces saber si este marco general
debe ser concebido de antemano por el decisor, o
sencillamente reconstruido a posterior! por el investigador. En todo caso, es cierto que la existencia de
este marco general nunca est dada y siempre
debe ser objeto de una investigacin.

El auto' es el Director de investigacin en el CNRS (Centro Nacional de la Investigacin Cientfica de Francia), di redor del
Centro de investigacin administrativa de la Fundacin nacional de ciencias polticas de Pars, profesor de ciencias polticas en el Instituto de Estudios Polticos de Pars. Es el autor,
entre otros, de L'Erel en aclion, Pars, PUF, 1987 (Coleccin
"Recherches Polltiques"), en colaboracin con Bruno Jobert,
de Les enfrepeneurs ruraux, Pars, LHarmattan, 1989 y de
Les potinques publiques, Pars, PUF, 1994 (Coleccin "Quesais.je"?)
Traductores; Jean-Francos Jolly. profesor Investigador de la
Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana Carlos Salazar Vargas, profesor

2.

Asociado de la Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana y profesor visitante en varias universidades inglesas.
Y. MENY y J.C. THOENIG Potinques Publiques, op cil , pgina
130 y siguientes.

INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales

No. 12. Julio Diciembre de 1998

INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales

- Una poltica pblica tiene un pblico (o ms bien,

unos pblicos), es decir, unos individuos, grupos u
organizaciones cuya situacin est afectada por
esa poltica pblica. Por ejemplo, los automovilistas, los constructores, las empresas de obras civiles, constituirn, con varios grados, el pblico de la
poltica de seguridad vial. Algunos sern pasivos
(los automovilistas) y otros se organizarn para influir en la elaboracin o en la puesta en marcha de
los programas polticos.

2. Un marco secuencia!
El enfoque de las polticas pblicas en trminos secuenciales na sido popularizado por los trabajos estadounidenses, en particular los de Charles O. Jones,
quien propone un marco de anlisis en cinco etapas:
- La identificacin del problema {problem Identification). Es la fase donde el problema est integrado con el trabajo gubernamental. A esta fase se
asocian procesos de percepcin del problema, de
definicin, de agregacin de los diferentes eventos
o problemas, de organizacin de estructuras, de
representacin de los intereses y de definicin de
la agenda.

- Finalmente, una poltica pblica define, obligatoriamente, metas u objetivos para lograr, definidos en
funcin de normas y de valores. Por ejemplo, reducir el nmero de los accidentes
viales, mejorar las condiciones
de hospitalizacin de los enfermos, asegurar la independencia
energtica del pas,

- El desarrollo del programa

(programme deveiopment). Es
la fase del tratamiento propiamente dicho del problema.
Asocia procesos de formulacin (de los mtodos y de las
soluciones para resolver el problema) y de legitimacin (adquisicin de una aprobacin
poltica).

Identificar una poltica pblica

no es tan sencillo como deja suponerlo la aparente "consistencia" del
objeto. He aqu, por ejemplo, algunos problemas con los cuales chocan casi siempre;
- Poltica explcita/poltica
implcita: el sentido de una poltica
no es siempre el afirmado por el decisor. Algunas
polticas tienen un sentido explcito (por ejemplo,
mejorar el habitat) y un sentido latente (por ejemplo, modificar la composicin social de un barrio).
- Decisin-no decisin: una poltica puede consistir en no hacer nada. Por ejemplo; no intervenir sobre la cotizacin de una moneda. Se trata aqu de
un problema temible, porque cualquier abstencin no
puede considerarse como una poltica. Se estimar
generalmente que la abstencin debe ser premeditada.
- Poltica pblica y gasto pblico: es a veces fcil
identificar la existencia y medir el impacto de una
poltica en funcin de la amplitud de las partidas
que le han sido asignadas. Es a menudo verdad,
pero algunas polticas no cuestan nada o su costo
no est en relacin con su impacto. Es, en particular, el caso de las polticas pblicas reglamentarias
(pensemos en el impacto de una reforma de la legislacin sobre las sociedades comerciales) o de
las polticas institucionales.

- La puesta en marcha del programa {programme implementation). Es la fase de aplicacin de las decisiones.
Comprende la organizacin de los medios para ponerlo en marcha, ta interpretacin de las directrices
gubernamentales y su aplicacin propiamente dicha.
- La evaluacin del programa {programme evaluation). Es una fase preterminal que pone en perspectiva los resultados del programa. Comprende la
especificacin de criterios de juicio, la medicin de
los datos, su anlisis y ia formulacin de recomendaciones.
- La terminacin del programa {programme termination). Es una fase de cierre de la accin o de
puesta en marcha de una nueva accin. Supone la
resolucin de! problema y la terminacin de ia accin .
3

Este tipo de marco permite abarcar, de manera

particularmente coherente, los mltiples aspectos de
la accin poltica. Con la condicin, sin embargo, de

Ch. Jones, An tntroduction...Jo ie Study of Public Poticy.

Belmont, Dusbury Press, 1978.. pp. 230-231.

ADMINISTRACIN PBLICA

no aplicarlo de manera demasiado sistemtico como,

adems, lo admiten de buen grado los promotores de
este tipo de enfoque, en primer lugar el propio Jones.

fases preparatorias de la decisin, sobre la decisin

misma.

La fase de aplicacin, sin embargo, no siempre es

ms fcil de delimitar. Si se admite que el objeto de
una poltica pblica consiste en modificar el mbito o
3. Los lmites del enfoque
entorno de los actores implicados, la percepcin que
secuencial
stos pueden tener de ello y, entonces, sus conductas
sociales, tomar una decisin es ya poner en marcha
una poltica en la medida en que los diferentes actoSe deben tomar varias precauciones si se quiere evires (ciudadanos, gremios, otros ministerios) van a motar una aproximacin demasiado simplista del probledificar
probablemente sus conductas en funcin de
ma estudiado. Algunas tienen que ver con el orden de
esta
decisin.
Es o que se podra llamar e efecto de
las etapas y otras con las etapas mismas.
afichaje, o de manera ms peyorativa, el efecto de
A) El orden de las etapas puede ser inverso anuncio
o
.
perturbado. Por ejemplo, una decisin puede ser toFinalmente, la terminacin de la poltica pblica
mada antes de que se haya planteado el "problema"
es
frecuentemente
un puro ejercicio escolar. Como
que pretende resolver. En este caso, la formulacin
bien
lo
recuerda
Jones,
los problemas polticos nunca
del problema a posteori viene sencillamente a fortason
realmente
resueltos
. Por eso ia culminacin de
lecer una eleccin ya hecha. Edwards y Sharkansky
un programa de accin gubernamental corresponde
dan numerosos ejemplos de esta situacin, en particular a propsito de la guerra de Vietnam, iniciando por la muchas veces a una reorientacin, o a la puesta en
decisin de comprometer las tropas estadounidenses en marcha de un nuevo programa con medios y objetivos
diferentes.
el conflicto. La decisin de acelerar el equipamiento
5

electronuclear de Francia en 1973 seguramente corresponde al mismo fenmeno . Algunas etapas pueden
ser sencillamente omitidas (de manera voluntaria o no).
Se podra as multiplicar los ejemplos de decisiones
tomadas sin ninguna fase de definicin del problema.
A veces, inclusive, la puesta en marcha ya est iniciada aun antes de que la decisin sea formalmente tomada. Es lo que a veces se llama de manera coloquial
los "coups partis" (los disparos ya fueron hechos).

De qu sirve entonces, en estas condiciones,

utilizar este tipo de marco secuencial? En efecto, su
uso vale ms por las preguntas que plantea que por
las respuestas que puede ofrecer. Los diferentes conceptos de formulacin, de puesta en la agenda, de
puesta en marcha, etc., permiten cada vez hacerse la
siguiente pregunta: cmo ia accin de los diferentes
actores presentes ha contribuido a construir diferentemente ia estructura secuencia! de tal o cual poltica?
B) Algunas etapas a veces son muy difciles Por qu la formulacin del problema se ha efectuado
de identificar. Ms adelante veremos lo que tiene de esta manera (antes, despus o por fuera de la deque ver con la fase de formulacin del problema, que cisin)? En qu momento se puede considerar que
se toma la decisin? Dnde se inicia la puesta en
es la ms difcil de entender. Pero aun los momentos
marcha y cmo se efecta?
de la decisin, de la puesta en marcha y de la termi4

nacin de la accin, no son sencillos de entender. Es

asi como, a menudo, es muy delicado fijar con precisin el momento cuando se toma una decisin. Es
al momento de su paso por el Consejo de Ministros?
O bien, del voto del Congreso? De la promulgacin
por el presidente? Pero se sabe muy bien que estas
fases institucionales no hacen frecuentemente nada
ms que ratificar procedimientos de negociacin ms
informales. Hay que desconfiar de un enfoque demasiado jurdico que llevara a desconocer el peso de las

La representacin secuencial de las polticas pblicas no debe utilizarse entonces de manera mecnica, ms bien hay que representarlas como un flujo
continuo de decisiones y procedimientos al cual hay
que tratar de reecontrarle el sentido. Adems, frecuentemente ser una ventaja concebir una poltica
pblica no como una serie de secuencias sucesivas,
sino como un conjunto de secuencias paralelas, que

5.
4.

Vase D. Finon, Lechee des surgnrateurs, autopsia d'un

grand programme, Grenoble, PUG, 1989.
6

Es decir, en un juego de naipe, aquel que resulta de anunciar

el color o la figura (corazn, trbol, etc.) con la cual se va a lugar en adelante. (Nota de los traductores).
Ch. Jones, Op.c/'., p. 211.

67

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revista de ciencias administrativas y sociales

interactan unas con otras y se modifican continuamente.

resultados que ellos perciben, bajo la forma de una

modificacin de su entorno.

Es lo que propone Eric Monnier en una obra dedicada a la evaluacin de polticas pblicas. Para l, el
proceso de puesta en marcha de un programa toma la
forma de un "flujo turbulento" con tres componentes:

II. La gestin de la agenda poltica

La formulacin de la accin, es decir un "esbozo de

solucin al problema". El autor lo llama "teora de
la accin".

La puesta en marcha de la accin, llamada "conducta de la accin". Obliga a los actores de manera
permanente a "reformular la innovacin en funcin
de los recursos disponibles y de las reacciones de
los actores".

"La observacin de los efectos", es decir, las evaluaciones ms o menos implcitas que conducen "a
reconsiderar las hiptesis a menudo implcitas, de
la teora de accin inicial o a modificar las modalidades de la puesta en marcha de los medios" .
7

Figura No. 2
Proceso de puesta en marcha de un programa

Se trata, probablemente, del problema ms fascinante

con el cual se confronta el anlisis de polticas pblicas. Se puede resumir con la siguiente pregunta: por
qu un asunto o cuestin se vuelve objeto de una poltica pblica? A una pregunta aparentemente tan banal, se est tentado a responder con una evidencia:
hay una poltica pblica porque hay "un problema
para resolver". Es por lo menos la respuesta que har
el alto funcionario o el poltico que tienen precisamente la ambicin de "resolver problemas". Es as como
se afirmar que la poltica de lucha contra la inseguridad vial encuentra su origen en el nmero excesivo
de accidentes de trnsito, o que la poltica de puesta
en marcha del ingreso mnimo se justifica por el aumento de la pobreza. Estas son explicaciones llenas
de sentido comn, de las cuales es imperativo desconfiar cuidadosamente, porque descansan frecuentemente
sobre falsas evidencias. En efecto, se encuentra que:
- No se sabe lo que es un problema poltico.
- No se sabe a priori por qu un problema social es
el objeto de una poltica pblica.

1. Qu es un problema poltico?
No es fcil responder a semejante pregunta, porque
no hay problema poltico per se. Eso significa que en
una sociedad dada, cualquier problema social es susceptible de volverse poltica pblica, pero la cuestin
es saber a travs de qu mecanismos. En todo caso,
es cierto que el arranque de la accin pblica a travs
Eric Monnier, Evaluaons da l'action des pouvoirs publics. de la puesta en marcha de un programa de accin poltica no est ligado a un determinado umbral de intensidad del problema. Se sabe, por ejemplo, que no
existe relacin directa entre el surgimiento de la contaminacin
industrial (que se inicia con la creacin de
Un esquema de este tipo pone muy bien en evila
gran
industria)
y la puesta en marcha de polticas
dencia la desviacin siempre presente en la puesta en
pblicas de proteccin del medio ambiente en los
marcha de una poltica. Conduce los actores de la deaos 60, ms o menos en la misma poca en todos
cisin a reformular de manera permanente los objetilos pases industrializados. Aun si se supone resuelta
vos y los mtodos de la accin en funcin de los
la cuestin de la identificacin del problema (todo el
mundo hoy est de acuerdo en considerar que hay
problemas de contaminacin, de delincuencia o de po7
E Monnier. Evaluaons de l'action des pouvoirs publics, Pabreza), queda por determinar a partir de qu umbral
rs. Econmica, 1992, p. 37.
de intensidad deber arrancar la accin pblica.

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He aqu un ejemplo de eso, citado por Edwards y

Sharkansky: "Cuando Lindon Johnson declara la guerra a la pobreza, sus colaboradores tenian solamente
una muy borrosa dea del nmero y de la identidad de
los pobres que existan en la poblacin. El "umbral de
pobreza" fijado inicialmente en tres mil dlares habia
sido establecido confiando en una encuesta del Ministerio de Agricultura, la cual en 1955 habia mostrado
que en promedio una familia dedicaba la tercera parte
de sus ingresos a la alimentacin, y confiando tambin en un estudio elaborado en 1961 sobre el monto
de un "presupuesto alimentario minimo" que debia
asegurar una alimentacin adecuada. La cifra obtenida multiplicando por tres la suma dedicada a la alimentacin no tenia en cuenta factores como el
nmero de miembros de la familia, sus recursos, ia
"pobreza temporal" (por ejemplo, en el caso del nivel
de vida de un estudiante), los gastos excepcionales
(como los gastos mdicos), la localizacin geogrfica
o la inflacin" .

tres caracteres para tener alguna posibilidad de ser

inscrito en la agenda poltica:
- "Unas lites (sindcales, administrativas, polticas),
unos ciudadanos que pueden estar ms o menos
organizados definen una situacin como problemtica {porque} perciben unas desviaciones entre lo
que es, lo que podria ser o lo que debera ser".
- "Este descubrimiento de un problema se acompaa
de procedimientos de etiqutale que lo califican
como perteneciente a la esfera de competencia de
las autoridades pblicas".
- "Se espera la intervencin de la sociedad poltica,
incluyendo la opcin de no hacer nada" .
10

El ejemplo en el cual se apoya J. G. Padioleau es

el del aborto en Francia que despus de un periodo
de intensa movilizacin termin en 1974 siendo objeto
de una poltica pblica, con la ley Vel sobre la interrupcin voluntaria del embarazo. Se trata de un verdadero
caso de escuela, porque son muy identificables los
Es una consideracin muy similar a la conclusin
procesos y los actores en un espacio de tiempo bien
lapidaria de Charles Lindblom que hace suya Jones:
determinado; en una decena de aos, una cuestin
"Los decisores {poiicy makers) no se confrontan con que haca parte de lo no dicho de la sociedad franceun problema dado' . Eso significa que un problema
sa, se plantea a la luz pblica y es objeto de una polpoltico es necesariamente un constructor social, cuya tica pblica.
configuracin depender de mltiples factores propios
Padioleau distingue cuatro fases en este proceso:
de la sociedad y del sistema poltico implicado. La
"La fase inicial corresponde al surgimiento de un procuestin no es saber si tal problema es "en s" poltico, sino demostrar los mecanismos concretos que de- blema: ste es reconocido como tal, pero su formulacin
sigue general. Eventos ms o menos inesperados,
terminan la inscripcin de este problema en la agenda
como es el caso de procesos judiciales o de viajes ordel decisor.
ganizados en clnicas suizas y britnicas, acentan la
evidencia del problema del aborto (...) Desde ahora, el
debate que sigue genera un movimiento de especifi2. El acceso a la agenda poltica
cacin del problema: unos proyectos ms o menos rivales (...) definen el acto de abortar (...) Esas
Esta nocin de agenda es fundamental para analizar
primeras secuencias anteceden o acompaan la difulos procesos mediante los cuales las autoridades polisin del problema en los pblicos (...) La ltima fase
ticas se apropian de una cuestin para construir un
de la carrera de un problema es la entrada en el sisteprograma de accin. Es Jean-Gustave Padioleau
ma formal de decisin
poltica"".
quien en Francia la ha formulado en forma muy com8

pleta. "La agenda poltica" escribe, "tratndose tanto

de los Estados-naciones, como de las entidades territoriales, comprende el conjunto de los problemas percibidos como aquellos que piden un debate pblico e
incluso a intervencin de la autoridades legtimas". Y
el autor precisa que un problema deber responder a

A partir de estos ejemplos, hay que recordar tres

aspectos fundamentales del proceso de inscripcin en
la agenda poltica:
A) El acceso a la agenda poltica nada tiene de
"natural" o de automtico. Por el contrario, la inscripcin es un objeto de controversia social y poltica. Ese

8.

G.C, Edwards E Y. Sharkansky, Les politiques publiques, Op.

10.
cit., pp. 76 a 78.

9.

Ch. Jones, Op. cit p. 48.

11.

J.G. Padioleau, L'Etat au concre, Pars, PUF, 1982, p. 25.

Op.cit. p. 31.

INNOVAR,

revista de ciencias administrativas y sociales

es el sentido del trmino ingls issue, que designa

este tipo de problemas controversiales (es necesario
expulsar a los inmigrantes, nacionalizar los bancos,
modificar el modo de escrutinio o crear un archivo de
los enfermos de sida?) La puesta en la agenda es el
producto, cada vez contingente, del campo de fuerzas
que va a construirse alrededor del problema.
B) La transformacin de un problema en objeto de
intervencin poltica es el producto de un trabajo especifico, realizado por actores polticos identificables
cuya naturaleza podr variar segn los casos: a veces, estas lites provendrn del sindicalismo (el problema de la pensin a los sesenta aos) o del mundo
de la poltica (los problemas de inmigracin); otras veces, se tratar de grupos creados para las circunstancias; comits de accin o "comits de ciudadanos";
tambin se podr asistir a una congelacin de actores
provenientes de medios diferentes (por ejemplo, los
"comits Larzac" que agrupan "ciudadanos no organizados" al lado de militantes profesionales, provenientes del sindicalismo o de la poltica. Desde este
punto de vista, el reciente florecimiento de las "coordinaciones" muestra la inestabilidad de estos procesos
de movilizacin social .
1?

13

C) Pero en todos los casos, el rol fundamental de

estos actores (Padioleau habla de "empresarios polticos") consiste en traducir el lenguaje de ia sociedad
en lenguaje de la accin poltica y en formular el problema en un lenguaje aceptable por las lites polticas. "Cualquier pais", escribe Jean-Claude Toennig,
"est lleno de problemas sociales, desde consumo de
drogas hasta violencia contra los nios. Para que un
problema societal se vuelva un problema poltico, se
debe plantear en trminos que sean los del juego politico oficial..."
14

La cuestin es saber cmo hacen los que llamaremos ms adelante los mediadores, para construir el
cdigo en funcin del cual una sociedad dada, en una
poca dada, convertir (o no convertir) tal o cual
cuestin en objeto poltico.

12. Se Irata de comits creados en los aos 70 en contra de la

ampliacin de un campo de maniobra militar en la meseta de
Larzac, en el sur de Francia. (Nota de los traductores).

3. El concepto de campo cognitivo

"La naturaleza de la agenda poltica es, entonces,
cognitiva", escribe Jean-Gustave Padioleau . Eso significa que hay que preguntarse sobre los mecanismos
a travs de los cuales los actores polticos perciben el
mundo y formulan las respuestas que proporcionan. Si
se les pregunta, los decisores (tanto los pblicos
como los privados) tienen la tendencia a sobreevaluar
su autonoma en la formulacin de las soluciones que
se proporcionan. Quin no ha escuchado a un ministro afirmar perentoriamente que l "ha decidido" proceder en tal o cual reforma, a la que, claro est,
espera dejar su nombre? En realidad, las cosas son
menos sencillas y dos factores vienen a atenuar esta
autonoma de decisin: de una parte, la eleccin est
afectada por la estructura del sistema de decisin; de
otra, el campo cognitivo de los decisores es por definicin limitado.
15

A) La libertad de eleccin del decisor es, a menudo, ficticia. En realidad, la solucin elegida finalmente
es, en parte, predeterminada por el modo de formulacin de las diferentes opciones. Ahora bien, el decisor
poltico slo controla parcialmente este proceso, el
cual muy ampliamente queda en manos de las burocracias encargadas de preparar el programa.
Edwards y Sharkansky citan de esto un ejemplo
particularmente espectacular y que tiene que ver con
la decisin de comprometer las fuerzas militares estadounidenses en conflictos exteriores: "Durante el verano de 1964, el presidente encarg a sus principales
consejeros estudiar el mayor nmero posible de opciones para el problema de Vietnam, y de sometrselas para ser examinadas y se tomaran decisiones
despus de los comicios. l habia solicitado expresamente que se formularan todas las posibilidades. En
realidad, sus colaboradores convergieron tan hbilmente hacia una opcin nica, oponindola a otras
dos posibilidades de pura ficcin (hacer estallar el planeta o "abandonar todo"), que el presidente encontr
que sus fieles consejeros eran unnimes sobre la necesidad de bombardear Vietnam del Norte" .
16

En efecto, cada servicio, cada oficina encargada

de preparar el documento sobre el asunto, va a construir una representacin del problema y formular soluciones en funcin de la visin que le es propia y

13. Vase O. Filieule (dir.), Sociotogie de la protestation, les formes de l'aclion colleclive dans la Franca contemporame. Pa15. J.G. Padioleau, Op. of p. 26.
rs, L'Harmattan. 1993.
16. G.C. Edwards E I. Sharkansky, Op.cit.. p. 109.
14 J.C. Thoenig, Op cit. p. 22

ADMINISTRACIN PBLICA

tambin en funcin de sus intereses corporativstas.

Cualquier administracin (y de hecho, cualquier organizacin) define unos modos operacionales, ms o
menos estandarizados, que te ofrecern unas respuestas automticas para todos los casos,
He aqu otro ejemplo tomado de la crisis de Cuba:
"El presidente Kennedy tema muy especialmente que
el primer hecho de apresar un barco sovitico por parte de los estadounidenses, afectara el equilibrio de
las fuerzas entre las dos naciones. Robert McNamara
lo remiti donde George Anderson, comandante en
jefe de las operaciones navales, a informarse sobre
las reglas aplicadas por la Armada para la primera intercepcin. McNamara insisti en el hecho de que el
presidente no quera que fueran aplicados los procedimientos habituales, porque exista el riesgo de que un
barco fuera hundido si se negara a ser abordado e indagado. Kennedy no quera provocar a Kruchev a
ejercer retaliaciones. Sin embargo, el almirante Anderson se mostr poco comprensivo y cuando McNamara
le preguntaba, ech mano del manual de reglamentos
de a Armada y se lo esgrimi bajo la nariz gritando
"todo est escrito aqu" .
17

la decisin sea posible y suficientemente completo

para no bloquear la informacin indispensable.
El desembarco anglo-americano en Normandia es
un ejemplo perfecto de disfuncionamiento del campo
cognitivo. Tomando en cuenta reglas de conducta de
la guerra vigentes en el seno del estado mayor alemn, los aliados "no podian" desembarcar en otro lugar que en el sitio ms estrecho, ste es en las costas
del Paso de Calais, porque es alli donde los propios
generales alemanes hubieran ellos mismos desembarcado si los roles hubieran sido a la inversa. Es lo que
explica la exclusin de las informaciones que hubieran
podido dejar creer en una operacin en Normandia. A
partir de este momento, los aliados van a dedicarse a
confirmar a los alemanes en su error, gracias a una
accin sistemtica de desinformacin y de intoxicacin:

B) Llegamos aqu a un problema fundamental

para entender cmo est formulado y puesto en marcha un programa; es el problema de la percepcin que
tienen los actores del sistema para regular. En efecto,
el problema de cualquier decisor es hacer frente a la
incoherencia y a la complejidad del mundo que debe - Primero, aumentando la complejidad del sistema
afrontar. Por definicin, el entorno es turbulento, aleade informacin, gracias a una serie de operaciones
destinadas a hacer creer en la posibilidad de detorio, imprevisible, inestable. El problema del agente
sembarcos fuera de Francia (por ejemplo, en los
de una decisin (tratndose tanto de un individuo
Balcanes).
como de una organizacin) es reducir, tanto como sea
posible, la incertidumbre, estabilizando lo ms posible
- Despus, fortaleciendo a los alemanes en su conel campo de la decisin. Para eso, cada agente consviccin gracias a un bombardeo del Paso de Calais.
truye un zampo cognitivo que contiene el conjunto de
Sin embargo, hay que tener cuidado en no razolas informaciones que l estima pertinentes. Y es a
nar a posteriori: la informacin que se reconoce destravs de este campo de conocimiento como el agente
pus como pertinente, en el momento est perdida en
percibe el mundo. El campo cognitivo funciona entonun flujo de informaciones contradictorias que le quitan
ces como un filtro que selecciona algunas informaciosentido. Por ello los trminos en los cuales los actores
nes y bloquea otras, con el fin de simplificar y
formulan los problemas y las soluciones, dependen de
estructurar el campo de la decisin para hacerlo domiuna serie de ecuaciones o de algoritmos que componable por el decisor El problema es evidentemente
nen el campo cognitivo del decisor: "si el tiempo es
obtener un marco suficientemente operativo para que
malo, entonces no desembarcarn"; "si yo cedo al
chantaje terrorista, ellos lo van a repetir"; "si yo hago
una devaluacin, entonces mejorar la compettividad
de mi industria", y as sucesivamente. La cuestin en17. G.C. Edwards E I.Sharkansky, Opcil. p. 247. Este ejemplo es
tonces es saber cmo se construye este sistema de
tomado de la obra de G.AIIison, Esserrce of decisin. Explaireferencia.
ning the Cuban Missile Crise. Boston, Little Brown, 1971.

INNOVAR,

revista de ciencias administrativas y sociales

"cojos"; en el otro, se incitar a las reestructuraciones

a pesar de su costo social.

III. Lo referencial de las polticas

pblicas

En cada caso, el referencial de una poltica pElaborar una poltica pblica se reduce a construir
blica est constituido por un conjunto de normas presuna representacin, una imagen de ia realidad sobre criptivas que dan su sentido a un programa poltico, al
ta cual se quiere intervenir. En referencia a esta ima- definir criterios de seleccin y modos de designacin
gen cognitiva, los actores van a organizar su percepde los objetivos. Conforme a lo que vimos anteriorcin del sistema, confrontar sus soluciones y definir
mente, se trata de un proceso cognitivo cuya funcin
sus propuestas de accin: llamaremos a este conjunto
ser entender lo real limitando su complejidad. La elade imgenes "el referencial de la poltica pblica".
boracin del referencial de una poltica pblica corresponde entonces a un doble proceso:
- una operacin de decodificacin de lo real, gracias
a la invencin de operadores intelectuales que permitan disminuir el carcter opaco del mundo, definiendo nuevos puntos de apoyos para actuar.

1. Una imagen de la relacin

global-sectorial

- una operacin de recodificacin de lo real, a travs

de la definicin de modos operacionales susceptibles de definir un programa de accin poltica.

El meollo de esta representacin del sistema lo constituye alguna concepcin del puesto y del rol del sector
considerado en la sociedad.
Por ejemplo, las propuestas que se pueden hacer
en cuanto a la poltica de salud dependern de la representacin que se hace del estatuto de la enfermedad en la sociedad moderna (y ms all, de la imagen
de la vida y de la muerte) y del estatuto de los personales encargados de poner en marcha los sistemas
de cuidados. Es asi como una poltica pblica esencialmente curativa descansa en una representacin de
la salud como ausencia de enfermedad, donde un estado de buena salud se define negativamente por ausencia de enfermedad. As mismo, el ejemplo de la
interrupcin voluntaria del embarazo muestra que el
surgimiento de una poltica pblica como la que puso
en marcha Simone Veil, supona que se modificaran
las representaciones dominantes en cuanto a la sexualidad y al lugar de las mujeres en la sociedad.
Otro ejemplo: la definicin de una poltica de defensa nacional, depende estrechamente, de la imagen
y de la percepcin del riesgo principal y del lugar que
se pretende atribuir al ejrcito en la nacin. Segn
que se trate de defender el pas en las fronteras, de
asegurarse algn puesto en el concierto mundial de
las naciones o de difundir un mensaje revolucionario,
la representacin del rol del ejrcito variar, lo mismo
que el referencial de la poltica pblica de defensa.
En el campo de la poltica industrial, son muy diferentes las escogencias polticas segn se represente la industria como un medio de lucha contra el
desempleo, o como una herramienta de competividad exterior. En el primer caso se buscar salvar el
mximo de empleos, eventualmente ayudando a los

La historia de la puesta en marcha de la fuerza de

disuacin nuclear en Francia es un ejemplo tpico del
cambio de referencial. Al elaborar la doctrina francesa
de la disuacin nuclear, llamada "del dbil al fuerte",
los tericos de la guerra nuclear (especialmente los
generales Gallois y Alleret) han efectuado un verdadero cambio de paradigma, cuyos efectos tendrn un
alcance incalculable. Esta revolucin conceptual en el
seno de la institucin militar descansa sobre varios pilares:
- Una reflexin original sobre los cambios llevados
por el arma nuclear en el manejo de la guerra, y
especialmente sobre la igualacin del poder que resulta de poseer el arma atmica y la anulacin consiguiente de las ventajas ofrecidas por la
importancia de la poblacin, la profundidad del territorio o las capacidades de movilizacin econmica a largo plazo. Por eso, la guerra nuclear permite
a una nacin de tamao medio como Francia resistir a una nacin mucho ms poderosa, siempre y
cuando sea capaz de infligir daos superiores al
provecho que puede prever .
B

Una reflexin sobre el puesto de Francia en el

mundo, sus ambiciones y sus limites, como un
cuestionamiento completo de dos dogmas hasta
aquel momento admitidos por la casi totalidad de

18. Ver los artculos del general Gallois y especialmente Politique

genrale el manoeuvre d'armement, L'Armement. N" 9, abril
de 1970.

ADMINISTRACIN PBLICA

los militares: renuncia a la presencia en ultramar,

porque se juzga obsoleta la posesin de amplios
imperios coloniales en la poca de la estrategia nuclear; definicin de un puesto ms autnomo en el
seno de la OTAN que condujera a Francia a retirarse de la organizacin militar integrada.
Finalmente, una reflexin sobre la propia institucin militar, con la definicin de nuevas posibilidades
que llevan a una organizacin completa del cuerpo de
batalla: prioridad absoluta a las fuerzas nucleares estratgicas (con sus componentes maritimos y aerotransportados), reduccin de los
efectivos del Ejrcito cuyo papel
consiste solamente en dar al agresor "la ltima advertencia", antes
de poner en accin las armas nucleares.
En suma, la definicin de una
nueva doctrina militar corresponde
claramente a una nueva lectura del
rol y del puesto de la defensa en el
pais a partir de una toma de conciencia de las transformaciones de
la relacin global-sectorial Es un
nuevo marco intelectual que permite captar y entender los cambios.
Al mismo tiempo, se ven surgir
nuevas imgenes de referencias
que modifican la percepcin que
los actores tienen de la situacin.
Algunas de estas imgenes tienen que ver con el
puesto de Francia en el mundo (imagen de una Francia independiente de los bloques y amiga del Tercer
Mundo) y otras tenian que ver con la propia institucin
militar (imagen de un ejrcito que utiliza armas ms
sofisticadas.
El problema que se plantea, entonces, es el de
saber cmo esas diferentes imgenes de referencia,
cuya articulacin no siempre es evidente, van a encontrar un mnimo de coherencia para constituir un
referencial unificado.

2. La unificacin del campo

cognitivo

la realidad. Se construye un modelo de explicacin

de los cambios que afectan la Relacin Global Sectorial, RGS, sus cambios, volvindose no solamente
comprensibles sino tambin deseables. Es as como,
si tomamos el caso del aborto, se explicar que, dado
que el puesto de las mujeres en la sociedad ha cambiado, las actitudes frente al nacimiento tambin deben cambiar. A partir de eso, las manifestaciones en
favor de la libertad del aborto ya no aparecen como
un disturbio del orden pblico sino como una reivindicacin justa.
B) Una operacin de construccin de algoritmos operacionales.
Cuando la primera fase era de anlisis, se trata aqui de definir los operadores intelectuales, quienes debern
permitir la accin y la transformacin
del sistema del cual se ha comprobado la evolucin En efecto, siempre a
partir de la comprobacin que las cosas han cambiado (evolucin de la
RGS) se va a definir una accin para
acelerar (o a veces, frenar) este cambio.
Estos algoritmos toman la forma
de preceptos que definen a la vez la
necesidad y las modalidades de la
accin: "los agricultores son demasiado numerosos y, entonces, hay
que disminuir el nmero de explotaciones" ; "la apertura de las fronteras favorece el crecimiento econmico"; "en la era de las armas atmicas, los grandes batallones de infantera se volvieron
intiles"; "la disminucin de las cargas sociales que
pesan sobre las empresas, favorece el empleo"; "los
gastos sociales se volvieron demasiado elevados".
Cada vez se podra, adems, definir el algoritmo inverso, que llevara a otra imagen de la RGS.
19

C) Finalmente, una operacin de integracin

de estos algoritmos con unos valores, que van a
darles la fuerza y la deseabilldad necesarias. No
hay que representar el proceso de elaboracin de un
referencial como si fuera un proceso racional o tcnico. En realidad, se trata de un proceso esencialmente
cultural, que puede cuestionar los valores ms fundamentales de los individuos, lo que adems explica la

El proceso de construccin del referencial puede descomponerse en tres operaciones concomitantes:

A) Una operacin de clasificacin de tas informaciones en funcin de un marco de perfeccin de

19.

En Francia, la explotacin agrcola designa a la unidad de produccin agropecuaria. {Nota de los traductores).

INNOVAR,

revista de ciencias administrativas y sociales

violencia que a veces acompaa esta fase de cambio

de la matriz de referencia de una poltica pblica.
El ejemplo de la poltica de defensa desarrollado
anteriormente muestra que el cambio de referencial
no siempre se hace sin dificultades ni dolor. En realidad, el ejrcito francs se ha encontrado dividido, de
un lado entre los partidarios de una integracin ms
fuerte de Francia en la OTAN (los atlantistas), que en
estas circunstancias, se aliaron con los partidarios del
mantenimiento de una presencia militar en Argelia, y
del otro lado, los oficiales gaullistas partidarios a la
vez de un distanciamiento frente a la OTAN, de un retiro de Argelia y del viraje nuclear. Los partidarios del
cambio, pues, eran ultra minoritarios, lo que no les ha
impedido triunfar gracias a la voluntad poltica del presidente y de su gobierno. Despus, se necesit todava una decena de anos para que el nuevo sistema de
referencia acepte a la mayora de los directivos del
ejrcito .
20

Cuando un nuevo sistema de valores y de normas

se impone de esta manera, es la seal de un cambio
del referencia! global.

3. Referencial global, referencial

sectorial
Si se considera como representacin del puesto y del
rol de un sector en una sociedad dada y en una poca
dada, el referencial de una poltica pblica puede
descomponerse en tres elementos: el referencial global, el referencial sectorial y los operadores de transaccin.
A) El referencial global es una representacin general alrededor de la cual van a ordenarse y jerarquizarse las diferentes representaciones sectoriales.
Est confrmalo por un conjunto de valores fundamentales que constituyen las creencias bsicas de
una sociedad, asi como por una serie de normas que
permiten escoger entre varias conductas. Por ello, define la representacin que una sociedad se hace de
su relacin con el mundo en un momento dado. Al
contraro de lo que una definicin superficial podra
hacer pensar, el referencial global no constituye una
representacin perfectamente coherente del mundo.

20.

Sobre este punto, vase J. Planchis, "L'Arme et le tournanl

de 1958", Pouvoirs No. 38, 1986, asi como P Buffetot," L'arme
nuclalre et la modernisation de l'arme francaise", bid.

En efecto, los valores que lo componen son objeto de

conflictos (por ejemplo, hoy en da, el puesto de lo social, o de la funcin pblica). El referencial global no
es ms que un consenso, pero delimita el campo intelectual en el seno del cual van a organizarse los conflictos sociales.
El conjunto de los valores y de las normas del referencial global conforma un sistema jerarquizado, lo
que significa que en una poca dada algunas normas
van a prevalecer sobre otras. Por ejemplo, los aos
50 ven la puesta en marcha en Francia de una nueva
jerarqua de las normas de la accin pblica: despus
del doble traumatismo de la derrota de 1940 y de la
Liberacin ', las normas que privilegian el equilibrio y
el mantenimiento de las relaciones sociales se identifican con el pasado y dejan el paso en favor de las normas que privilegian la apertura y la transformacin de
la sociedad: los nuevos lemas son movilidad, cambio
y modernizacin. A partir de aquel momento, el conjunto de las polticas pblicas que estaban construidas
en funcin del referencial de equilibrio, van a estaren
falso frente al cambio de referencial global. De ah
una sucesin de reformas polticas cuyo objeto es, en
cada caso, readecuar el referencial de las polticas
sectoriales con el nuevo referencial de modernidad:
reforma hospitalaria, reforma de la poltica escolar, del
urbanismo y de la vivienda, de fa agricultura, de la cultura: ningn sector escapa a esta nueva puesta en coherencia.
2

Hoy en da, un nuevo proceso de reajuste est en

curso a partir de las normas provenientes de la crisis
econmica: limitacin del gasto pblico, modernizacin del Estado, reconocimiento del rol fundamental
de la empresa y de la prevalencia del mercado, integracin europea. Este nuevo referencial global, que
podramos calificar como "referencial de mercado",
descansa sobre un triple cambio de normas:
- Una rearticulacin de lo social con lo econmico,
con la afirmacin de una norma de limitacin del
gasto social, la puesta en marcha de nuevos medios de intervencin como el ingreso mnimo de ins e r c i n " y un nuevo inters por la empresa.

21. La "Liberacin" en Francia, corresponde a la poca de la inmediata posguerra de 1945. (Nota de los traductores).
22.

Se trata de un Ingreso minimo, asignado a algunas personas

en dificultades para facilitarles su insercin profesional.

ADMINISTRACION PUBLICA

Una redefinicin de la frontera entre lo pblico y lo

privado, con una disminucin del rol motor del Estado
y la adopcin de polticas econmicas neoliberales.
Una nueva t r a n s a c c i n entre el centro y la periferia
con fa poltica de d e s c e n t r a l i z a c i n .

B) El referencial sectorial es una imagen del sector o de la p r o f e s i n . Su primer efecto es delimitar las
fronteras del sector. En efecto, la c o n f i g u r a c i n de un
sector como la agricultura, los transportes o la energa, depende estrechamente de la representacin que
se hace del puesto de la agricultura, de los transportes y de la energia en la sociedad. Las fronteras de un
sector son objeto de conflictos permanentes en relacin con las controversias sobre la inscripcin en la
agenda poltica. Lo mismo que en el caso del referencial global, el referencial de un sector es un constructor social cuya coherencia nunca es perfecta. En el
seno de una sociedad, siempre coexisten varias concepciones de la naturaleza y e x t e n s i n de los limites
sectoriales, siendo una de ellas generalmente la domi-

C) Los operadores de t r a n s a c c i n corresponden a

los algoritmos definidos anteriormente. Son ellos los
que realizan esta o p e r a c i n de empotramiento en el
referencial global que es, por asi decirlo, el acto fundador de una poltica pblica. Por ejemplo:
-

"teniendo en cuenta nuevas orientaciones e c o n m i cas globales, el n m e r o de campesinos se volvi

demasiado importante y debe reducirse"; inversamente: "para enfrentar las necesidades globales
del ordenamiento del territorio, hay que frenar el
x o d o rural":

"en razn de las restricciones debidas a la competencia exterior, las cargas de las empresas deben
ser reducidas y el gasto social frenado".
El estudio de una poltica pblica pasa obligato-

riamente por un cuestionamiento sobre la manera

como se opera permanentemente (no slo en la fase
de elaboracin) la t r a n s a c c i n entre el referencial glo-

nante, a menudo porque es ella la que est en confor- bal (lo que supone descubrir su estructura normativa)
midad con la jerarqua global de las normas existentes y un referencial sectorial. El problema, entonces, es
en el referencia! global. Entonces, esta representacin
es la que se impone como imagen de referencia para
la poltica pblica correspondiente, en la medida en
que ella genera elementos de articulacin entre lo global y lo sectorial.

detectar los actores que realizan esta o p e r a c i n de

transaccin y las luchas de poder en juego que le estn ligadas. A partir de aquel momento, es posible
construir las polticas pblicas como objeto de investigacin.

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