EL DISEÑO RETROSPECTIVO COMO HERRAMIENTA PARA EL ANÁLISIS DE LA

IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS 1

C. G. Gutiérrez y J. C. Cortázar
Instituto Interamericano para el Desarrollo Social - BID
Washington DC

Existe la percepción generalizada que el diseño de políticas muchas veces se realiza sin la
debida y sistemática consideración de los problemas que se producen durante la
implementación de las mismas. Se cree que contaríamos con mejores políticas si los
responsables de diseñarlas tomaran en cuenta cuán factible resulta implementarlas antes
de definir los procedimientos a seguir. Sin embargo, a pesar de su importancia, no existe
mucha orientación práctica en la literatura disponible sobre como llevar adelante la
implementación de políticas.

Existen al menos dos enfoques distintivos para el análisis de la implementación de diseño prospectivo y
políticas: el diseño prospectivo (forward mapping) y el diseño retrospectivo (backward diseño retrospectivo
mapping). Ambos tienen lógicas y supuestos no solo distintos sino totalmente opuestos
entre sí.

El diseño prospectivo es el tradicionalmente utilizado en el proceso de análisis y

elaboración de políticas, y concuerda con las técnicas convencionales de la ciencia
administrativa y el análisis de decisiones. Este diseño comienza por el planteamiento de
un gran objetivo orientador que expresa de manera precisa la intención de los hacedores
de política. Luego, se realiza la identificación de la secuencia de pasos o conjunto de
condiciones cada vez más específicas que deben cumplir los responsables de la
implementación a cada nivel para el cumplimiento de dicho objetivo. Finalmente, se
establece de manera clara cual es el resultado final esperado de acuerdo a la intención
original, y que permitirá medir el éxito o fracaso en la implementación de la política.

Numerosos ejemplos de este tipo de diseño prospectivo se encuentran en la definición

de las políticas nacionales de los países. Así, es práctica común de un Congreso
establecer una ley que define los objetivos generales de una política específica. A partir
de dicha ley, se promulga reglamentos para el cumplimiento de la política por parte de
los organismos nacionales y regionales responsables, y en los cuales se establecen las
responsabilidades y acciones administrativas necesarias para el cumplimiento de dicha
política. Finalmente, se definen los resultados esperados de dicha política en la población supuesto del diseño
objetivo a fin de evaluar su cumplimiento. prospectivo y mayor
debilidad:

El supuesto implícito de este diseño, y su mayor debilidad, es que los hacedores de los hacedores de

política controlan los procesos organizativos, políticos y tecnológicos que condicionan la política controlan los
procesos
implementación de la política. Es por esto que este enfoque pone mucha atención en la organizativos, políticos
y tecnológicos
1
Texto elaborado en base a: Elmore, Richard F. (1996) “Diseño retrospectivo: la investigación de la
implementación y las decisiones políticas”, en: Aguilar Villanueva, Luis F. La implementación de
las Políticas. México: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa.
formulación de directrices políticas explícitas, la definición precisa de responsabilidades
administrativas y el establecimiento exacto de los resultados. Sin embargo, este
constituye uno de los mitos de la administración pública y el análisis de políticas, ya que
la evidencia existente muestra que la mayor parte de lo que ocurre durante el proceso de
implementación no depende de las intenciones o directrices de los hacedores de política
sino de factores ajenos a su voluntad, siendo por lo tanto su influencia relativa.
el diseño
retrospectivo
Aquí entra a tallar la relevancia del segundo tipo de enfoque para el análisis de la centra la
atención en la
implementación de políticas. El diseño retrospectivo cuestiona el supuesto que los capacidad de
hacedores de política ejercen una influencia decisiva sobre el proceso de implementación, decisión
y centra mas bien su atención en la capacidad de decisión que existe allí cerca del
problema que se desea corregir o del comportamiento que se desea modificar.

En este sentido, el diseño retrospectivo no comienza por el enunciado de intenciones,

sino por la definición del comportamiento final que se desea modificar y que genera la
diseño
necesidad de una política. A partir de esa definición, se establece el objetivo retrospectivo
correspondiente al nivel más bajo del sistema, en términos de un conjunto de empieza por la

operaciones, efectos y resultados necesarios para lograr aquel cambio de definición del
comportamiento
comportamiento. Luego, subiendo cada vez el nivel de responsabilidad, se analiza la final que se
capacidad de la unidad organizativa para afectar el comportamiento que busca la política desea modificar

y los recursos que necesita para lograr este efecto. Finalmente, se formula una política
que permita canalizar recursos y capacidades a aquellas unidades organizativas que
contribuyan de mejor manera producir el efecto esperado.

A diferencia del prospectivo, para el diseño retrospectivo el éxito de una política no

depende de la claridad de formulación de directrices o responsabilidades administrativas,
sino de la “capacidad del conjunto de entidades públicas involucradas para modificar el
comportamiento privado”. En este sentido, el diseño retrospectivo asume que “mientras
mas cerca se esté del origen del problema, mayor será la capacidad de ejercer influencia
sobre el”.

EL DISEÑO RETROSPECTIVO Y LOS PROBLEMAS DE LA IMPLEMENTACIÓN

La ventaja del diseño retrospectivo se hace evidente al evaluar las soluciones analíticas
propuestas frente a los problemas que encuentra la implementación de políticas. A
diferencia del énfasis que coloca el diseño prospectivo sobre los mecanismos formales de
mando y la centralización del control en manos de los hacedores de política y niveles de
mayor autoridad, el diseño retrospectivo subraya la importancia de dispersar el ejercicio
del control en la implementación de la política. Así, se concentra en factores sobre los diseño
que los hacedores política ejercen poca influencia: el conocimiento y la capacidad de retrospectivo:
dispersar el control
resolver problemas de los mandos inferiores, la estructura de incentivos existente para
los actores involucrados, las relaciones de poder entre los actores políticos y la
disponibilidad de recursos a diversos niveles para la toma de decisiones discrecionales.
De este modo, el diseño retrospectivo pone más valor en el desarrollo de mecanismos
informales de delegación de autoridad y en el uso disperso de la discrecionalidad en la
toma de decisiones.

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El uso de ambos enfoques analíticos determina maneras contrapuestas de considerar la
implementación de políticas: sea como un proceso ordenado jerárquicamente o, por el
contrario, como un proceso descentralizado y disperso. Estas diferencias en la
consideración de la implementación tiene consecuencias teóricas y prácticas que vale la
pena analizar.

Procesos y resultados organizativos

No es posible realizar el análisis de las decisiones políticas sin una correcta compresión
de los mecanismos existentes para implementar dichas decisiones. Algunos estudios han
indicado que solo una fracción del trabajo para la realización de una acción deseada por
el gobierno depende de la adecuada identificación de la alternativa de política a utilizar,
mientras que la mayor proporción de trabajo depende del propio proceso de
implementación de dicha acción deseada. En este sentido, la predicción del
comportamiento de las estructuras organizativas a lo largo del tiempo constituye un
elemento central del análisis de alternativas de política pública.

Un problema importante en la gestión de políticas consiste en cómo utilizar la estructura

y el proceso de las organizaciones para formular y definir las políticas públicas.
Generalmente, se considera a las organizaciones complejas como barreras para la
implementación de políticas y no como instrumentos útiles que pueden contribuir a la
obtención de los resultados esperados de política. Sin embargo, las organizaciones
pueden ser medios eficaces para la solución de grandes problemas de gobierno en la
medida que se comprenda que las relaciones de autoridad tienen, o deben tener, una
naturaleza recíproca.

Normalmente, la autoridad formal en las organizaciones se origina en la cima y desciende

jerárquicamente a los niveles inferiores, pero la autoridad informal, que nace de la
experiencia y de la cercanía a las tareas básicas de una organización, va en sentido
opuesto. Existe por lo tanto, una relación recíproca de autoridad dentro de una
organización. La discrecionalidad delegada constituye un medio de aprovechar esta
relación recíproca en una organización, al transferir a los niveles inferiores las
responsabilidades que requieren de familiaridad y especialización en el tratamiento de un
problema, dejando para los niveles superiores las responsabilidades de carácter más
general. En la implementación de políticas, la autoridad real y formal depende entonces
de la capacidad especializada de resolución de problemas, y que generalmente se
encuentra en los niveles inferiores de las organizaciones públicas.

El uso eficiente de las organizaciones como instrumentos de política requiere que los
analistas y los hacedores de política identifiquen de manera correcta: a) los puntos dentro
la red organizacional donde deben realizarse determinadas tareas claves; b) los recursos
necesarios para su ejecución, y c) el efecto que la ejecución de dichas tareas produce en el
problema de política que se pretende resolver. No es necesario que los analistas y
hacedores de política sepan cómo realizar la tarea, ni que dicha ejecución sea uniforme ya
que la diversidad constituye una fuente de conocimientos para mejorarla.

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La complejidad de la acción conjunta

Numerosos estudios sustentan la existencia de una relación inversamente proporcional

entre el número de trámites necesarios para implementar una decisión y la posibilidad de
producir un efecto, cualquiera que este sea. Asimismo, se ha analizado los mecanismos
que los administradores utilizan para retardar o desviar el efecto de las políticas y el rol de
las estructuras burocráticas durante la implementación para explicar las razones por las
cuales las políticas fracasan y no logran el éxito deseado. Este conocimiento es, sin
embargo, insuficiente para prevenir el fracaso de las políticas.

Los problemas en la implementación de políticas no se resolverán si los analistas y

hacedores de política mantienen la creencia que la implementación es el resultado de un
conjunto de relaciones de autoridad ordenado jerárquicamente. La complejidad en la
implementación de una política se incrementará en la medida que esta se encuentra
dominada por reglamentos, estructuras administrativas rígidas y controles
administrativos. A mayor rigidez de la estructura organizacional y las relaciones
jerárquicas, mayor necesidad de controles e instancias para el acatamiento de las
decisiones, mayores oportunidades para la desviación y retraso del proceso, mayor
necesidad de los subordinados de ser dirigidos por sus superiores y menor confianza en
los individuos en todo nivel para tomar decisiones y resolver problemas. En otras
palabras, la mayor atención en las jerarquías y en el uso de instrumentos de control
jerárquico reduce las probabilidades de éxito en la implementación de las políticas.

Un concepto promisorio alternativo lo constituye el del arreglo, recomposición y

mediación de procesos (fixing), que consiste en la intervención hábil y selectiva de fixing

analistas, hacedores de política o “mediadores” en momentos específicos del proceso de

implementación en que ocurre algún percance o dificultad, sin prestar atención a las
jerarquías o líneas de autoridad existentes, con el fin de resolver dicha dificultad. El
problema de este concepto es que representa solo un comportamiento y no provee
orientaciones sobre una estrategia de intervención ni criterios para la evaluación de los
resultados de dicha intervención.

La discrecionalidad en el nivel operativo

En la literatura especializada sobre temas de administración y gobierno es posible hallar

una enorme desconfianza hacia la discrecionalidad. Así, Kauffman (1973) señala que “la
principal contribución” de sus trabajos “consiste en haber resaltado la importancia de la
capacidad de los líderes como instrumento para neutralizar las tendencias a la
desobediencia”. Weatherly y Lipsky consideran negativo que existan amplios márgenes
de libertad en manos de los “burócratas de nivel operativo”, dada su tendencia a
simplificar y distorsionar los propósitos originales de los hacedores de política. Altos
grados de discrecionalidad en los niveles inferiores de la jerarquía son considerados
evidencia de una deficiente organización y una mala dirección, sugiriéndose “el diseño de
formulas más refinadas para limitar y controlar la discrecionalidad”.

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La idea que la discrecionalidad es, en el mejor de los casos, un mal necesario contribuye a
la afirmación de los modelos jerárquicos en el análisis de la implementación y pone
énfasis en la importancia de controles de jerarquía para la solución de los problemas. Se
asume que la homogeneidad y el apego estricto a órdenes y procedimientos en el proceso
de implementación es algo positivo, al margen de si produzca o no resultados.

Sin embargo, las políticas que reducen la discrecionalidad al mínimo y buscan la

homogeneidad y consistencia en el proceso de implementación, resultan incapaces de
adaptarse a situaciones no previstas por las autoridades durante el diseño. De igual
modo, limitan el ejercicio de las habilidades especializadas y de la capacidad de
discernimiento por parte de los niveles operativos, afectando la capacidad de respuesta y
la eficiencia de la organización. Adicionalmente, reducen las posibilidades de aprendizaje
organizacional durante la adaptación de una política general a situaciones o circunstancias
particulares.

Al contrario de las creencias tradicionales, la discrecionalidad y la heterogeneidad en la

implementación de políticas en el nivel operativo constituyen una gran ventaja para las
organizaciones, al contribuir al desarrollo de una masa importante y útil de información,
a partir de las respuestas adaptativas que se vayan dando a problemas específicos durante
el proceso de implementación. La valoración de este capital informativo requiere que el
enfoque de implementación que se utilice le dé más importancia a la iniciativa propia que
a la obediencia.

Las coaliciones y la arena de negociación

Para que las políticas nacionales tengan un efecto sólido y duradero en el nivel local, es
necesario que los encargados de implementarlas logren que los individuos afectados por
dichas políticas se involucren de manera directa o indirecta, a través de coaliciones
locales, en el proceso de negociación para su implementación local. Pero para que esto hacer participar
ocurra, la negociación debe ofrecer incentivos reales a la participación de los actores de la formulación
locales, incentivos que impliquen beneficios tangibles y sustanciosos. En consecuencia, a los actores
afectados
el diseño de una política debe ser lo suficientemente flexible como para permitir que el
proceso local de negociación se desarrolle autónomamente, dado que los términos de un
arreglo a nivel local no pueden ser establecidos mediante normas a priori. De este modo,
las políticas que establecen procedimientos detallados y controles jerárquicos rígidos
desincentivan la formación de coaliciones locales sólidas.

La existencia de negociación presupone que el éxito sea totalmente relativo y subjetivo,

ya que depende de la manera cómo cada participante evalúe los resultados en función de
sus propios objetivos e intereses. No existe una medida de éxito común para el conjunto
de actores participantes. En consecuencia, aceptar que la implementación de una política
nacional incluye y depende de los resultados de la negociación local, como lo hace el
diseño retrospectivo, implica reconocer que dicha implementación no tiene un punto de
término claro y definido, y que sus resultados no pueden ser medidos con absoluta
precisión y objetividad.

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CONCLUSIÓN

Recapitulando, la utilidad del diseño retrospectivo como marco analítico en el estudio de

la gestión pública y el análisis de políticas se basa en el reconocimiento y valoración que
hace de las siguientes situaciones durante el proceso de implementación: a) la
reciprocidad existente en las relaciones entre subordinados y superiores dentro de las
organizaciones; b) la relación que existe entre niveles jerárquicos de autoridad y control y
el aumento de la complejidad de las operaciones; c) la discrecionalidad y heterogeneidad
como un recurso adaptativo de las organizaciones; y d) la negociación como requisito de
efectividad en el nivel local.

El diseño retrospectivo se concentra inicialmente en la conducta específica (individual o

colectiva) sobre la cual se orienta la intervención política; identifica luego las operaciones
organizacionales inmediatas capaces de incidir sobre dicha conducta; a continuación
analiza los efectos que tendrán dichas operaciones; determina la influencia que cada nivel
del proceso de implementación tiene sobre la conducta objetivo; y, finalmente, establece
los recursos que son necesarios a cada nivel del proceso para que se produzca el efecto
deseado sobre dicha conducta.

La importancia que el diseño retrospectivo le asigna a la conducta específica que se desea

modificar y a las operaciones concretas capaces de ejercer un impacto sobre dicha
conducta, se convierte en una ventaja dada la valoración que este hace de la reciprocidad
y de la discrecionalidad de los mandos inferiores encargados de la implementación. Así,
la solución no depende principalmente de los hacedores de política ni de los mandos
directivos sino de los que tienen el contacto más cercano con el problema, que son los
que deben ejercen habilidad y juicio crítico para hallar la solución apropiada. Por esta
razón, resulta de fundamental importancia que en el diseño retrospectivo se realice una
correcta identificación de la relación entre el problema y el punto de contacto inmediato
con él.

Una vez logrado lo anterior, el análisis retrospectivo se centra en la identificación de los

mecanismos más directos para incidir sobre el punto de contacto, a través de la
canalización de recursos hacia las unidades operativas y las coaliciones locales con
mayores posibilidades de influenciar directamente en el logro de resultados esperados.
La probabilidad de lograr resultados positivos será mayor cuanto más directa y menos
mediatizada jerárquicamente sea la vía para alcanzar el punto de contacto con el
problema. En vez de empezar en los niveles directivos y de allí bajar por acercamientos
sucesivos a los niveles operativos, este enfoque nos plantea la opción de comenzar allí
donde se da el problema y luego tratar de encontrar el camino más efectivo para
solucionarlo.