Privatizaciones en Mexico
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El presente artculo tiene por objeto hacer un recuento general de la poltica de privatizaciones, as como una evaluacin de la misma.1
No se relatan todas las privatizaciones, pero s los procesos ms importantes.
Introduccin
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El inicio
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5. Se hace toda una serie de disposiciones, entre las que destaca la reforma a los artculos 25 y
28 constitucionales.
6. SHCP, El proceso de enajenacin de entidades paraestatales, nov. 1994, p. 5.
7. SHCP, op. cit., pp. 6 y 7.
8. Jacques Rogozinski, High Price for Change, Inter-American Development Bank. Washington,
D.C., 1998, pp. 76 y 77.
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empresas para hacerlas atractivas; otras fueron traspasadas a los sindicatos, como fue el
caso de varias que se vendieron a la CTM.9
Industria siderrgica
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Sidermex, como se lleg a llamar al conjunto de las tres siderurgias en manos del gobierno, estaba conformada por Altos Hornos, S.A., Fundidora Monterrey, S.A. y Siderrgica
Lzaro Crdenas-Las Truchas, S.A. de C.V.
La primera, Altos Hornos, S.A. (AHMSA), fue resultado de una promocin originalmente privada durante la poca de la II Guerra Mundial; enseguida fue tomada por Nacional
Financiera, que la promovi y apoy en su crecimiento. Durante casi dos dcadas fue una
de las filiales ms rentables de Nafinsa.
Fundidora Monterrey, S. A., de promocin privada, fue la primera siderrgica de
Amrica Latina que se desarroll y creci en forma sana, hasta su ltima expansin. sta
fue en su mayor parte financiada con crditos de plazo no suficientemente largo y en moneda extranjera. As, la empresa lleg a una crisis financiera profunda con la devaluacin
de 1976 y Nafinsa, para evitar su quiebra, la absorbi capitalizando crditos y garantas. Y
Sicartsa, que s fue una promocin deliberada del Estado a travs de Nafinsa, estuvo destinada a explotar yacimientos ferrosos en la zona cercana al puente de Lzaro Crdenas.
Las tres empresas de Sidermex, altamente financiadas con crditos en moneda extranjera, fueron seriamente afectadas con las devaluaciones de 1976 y de 1982, al grado
que Nafinsa no pudo realizar su saneamiento, y el gobierno federal no autoriz capitalizaciones. En consecuencia, Fundidora de Monterrey entr en un proceso de liquidacin y
las otras dos, algunos aos despus, se pusieron a la venta.
El gobierno asumi pasivos por cerca de 6000 millones de dlares (2500 AHMSA,
1000 Sicartsa I y 2500 Sicartsa II), sin contar que en el cierre de Fundidora se absorbieron pasivos por otros 2000 millones de dlares.
Esta asuncin de pasivos sane financieramente a las tres empresas, pero aun as
se decidi liquidar a Fundidora y privatizar a las otras dos. La operacin de venta o privatizacin se realiz por la unidad que se cre ex profeso para las privatizaciones en la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.10
El resultado de la gestin de venta fue que las empresas prcticamente se regalaron: Por Sicartsa I se obtuvieron 164 millones de dlares; por Sicartsa II, 170 millones
de dlares, y por AHMSA, 145 millones de dlares.11 Un total de 755 millones de dlares,
frente a un capital contable que se estima por el autor en por lo menos 6000 millones de
dlares (recurdese que los pasivos fueron absorbidos por el gobierno federal).12
difieren de los del Banco Mundial, y son, en nuevos pesos de 1992, 605 millones por Sicartsa I 562 millones por Sicartsa II y 467 millones por AHMSA.
12. El autor fue director financiero de Sidermex de 1982 a 1986.
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Sera muy interesante que la SHCP hiciera pblicas todas las cifras relativas a esta
operacin. El bajo precio se explica en parte porque la privatizacin se hizo cuando los
precios del acero estaban deprimidos.
El hecho es que Sicartsa I y II, ya privadas, continuaron siendo empresas rentables.
AHMSA, a pesar de privatizarse a precios tan reducidos, volvi a caer en quiebra, y no es sino
hasta ahora, por los elevados precios del acero, que parece que podra salir adelante.
Sobre la privatizacin, acaso valga la pena destacar un hecho: Ispat, gran consorcio
acerero indio, despus de comprar Sicartsa II al precio antes mencionado, vendi el molino de placa que formaba parte de los activos de la empresa si bien no se haba instalado
y continuaba empacado a un precio del doble de lo que pag por toda la empresa.13
Bancos
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13. Informacin proporcionada en entrevista con Jorge Leipen Garay, quien fuera director general
de Sidermex de 1977 a 1982.
14. En Septiembre de 1982 se modifica el Art. 28 constitucional para incluir la banca como actividad reservada al Estado, y en diciembre de 1983 se vuelve a revisar el Art. 28 para quitar a la banca e
introducir a ferrocarriles.
15. Jacques Rogozinski. High Price for Change, Banco Interamericano de Desarrollo, 1998,
p. 131.
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De hecho, el sector se haba vuelto a nacionalizar, lo que nunca se quiso reconocer por parte de las autoridades gubernamentales. En cambio se prefiri que los bancos
extranjeros compraran este capital, y la banca se extranjeriz,16 lo que algunos aplaudieron como un nuevo logro de la globalizacin.
Hoy la gran mayora de los bancos son mayoritariamente extranjeros, y su administracin est en manos extranjeras. Y tampoco, a la fecha, se puede decir que el sistema
bancario cumple con su funcin social. En la ltima Convencin Nacional Bancaria se
reconoci que se est muy lejos de atender razonablemente todas las necesidades de
crdito.
En las dcadas de los sesenta y setenta los ingenios azucareros estaban fuertemente
endeudados, con equipos viejos y una productividad deficiente. Esta situacin fue el
resultado en gran medida del Contrato Ley de los Trabajadores y del Decreto Azucarero
que protega a los ejidatarios y a los pequeos productores; esto adicionado a un precio
controlado y un precio internacional sin ventajas competitivas. Dado el estado de cuasi
quiebra de la mayora de los ingenios, stos se enfrentaron a la disyuntiva de entregar
las acciones al gobierno (Fideicomiso del Azcar) o sujetarse a procesos de quiebra; y
procedieron a lo primero.
Se crea entonces un muy poderoso organismo, ONISA, que opera 52 ingenios. La
nica verdadera agroindustria en Mxico, est protegida por el gobierno, y aun as los
ingenios, ahora pblicos, continan endeudndose y envejeciendo. Con la intencin de
volverlos a la productividad, se crea Azcar, S.A., que hereda a ONISA. Sectorialmente, este
organismo depende de la Secretara de Industria y Comercio, enfrentndose a Finasa, que
financia a la industria azucarera y responde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
La SHCP prepondera, y los ingenios se privatizan limpios de pasivos, aun cuando algunos
cierran. El precio que se obtiene por la privatizacin de 33 ingenios es de 325 millones
de dlares.17
Transcurre el tiempo y los ingenios privados vuelven a endeudarse, pues siguen
enfrentando un difcil Contrato Ley y el Decreto Azucarero. A principios del gobierno del
presidente Vicente Fox se expropian varios ingenios, pero los dueos se amparan y aparentemente los ingenios habrn de ser devueltos, si bien queda pendiente el pago que
deber hacer el gobierno por daos y perjuicios a los industriales azucareros que ganaron
sus amparos.
En todas estas sucesivas privatizaciones la industria azucarera no se reconstruye, y
el gobierno, a lo largo de los aos, ha pagado altos costos.
El asunto no est concluido. Se pretendi dejar sin efecto el decreto caero mediante una ley que estableca un libre mercado de la caa. Las protestas de los caeros
obligaron al gobierno a dar marcha atrs.
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Industria azucarera
16. David Ibarra, Ensayos sobre economa mexicana, FCE, 2005, pp. 336 y 337.
17. Banco Mundial, op. cit.
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Fertilizantes
Fertimex, S.A., que produca a finales de los ochenta ms de 3 millones de toneladas al
ao, se divide en un sinnmero de unidades y se privatizan sus diversas plantas.
Se vendieron trece unidades a distintos compradores, todas ellas por un valor de
317 millones de dlares. La unidad de Pajaritos (Coatzacoalcos, Veracruz) por s sola se
vende en 151 millones. En todos los casos, los precios de venta fueron muy castigados,
en comparacin con su valor en libros.18
Al cabo de los aos, no queda en pie ninguna de ellas (con la excepcin de dos
pequeas plantas). Los fertilizantes ahora se importan casi en su totalidad. La industria
desapareci, en gran medida porque el amoniaco vendido por Pemex tena un precio ms
alto que los propios fertilizantes producidos con este insumo. Hoy da, tambin la planta
de amoniaco de Pemex est abandonada.
La poltica deliberada de apoyar el campo, mediante una amplia y barata oferta
de fertilizantes, se abandon por no comprenderse dentro del marco de polticas de corte
neoliberal. Similar suerte corrieron las distintas agroindustrias que se privatizaron a raz de
la disolucin de Conasupo.
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Telfonos
La privatizacin de Telfonos de Mxico es bien conocida, pero acaso valga la pena recordar sus principales caractersticas.
La privatizacin se realiz como sigue: primero, se estableci en la empresa un ttulo
de concesin, donde se especificaban los ajustes y metas cuantitativas para la telefona de
larga distancia internacional, nacional y de servicio local, as como otros servicios conexos.
Simultneamente, se reestructur la empresa en su capital y sus tarifas, y se realizaron
ajustes fiscales y un convenio de flexibilizacin de actividades con el sindicato.19
La venta se realiz en dos etapas. La primera comprendi el capital social por
2 085 millones de dlares, por 100% de las acciones comunes, reservando al sindicato
4.4% del capital social. El resto se vendi a un grupo constituido por el Grupo Carso,
Southwestern Bell y France Cables et Radio.
La segunda etapa se realiz en 1991 y 1992, y se coloc, en diversas bolsas del
mundo, 4 240 millones de dlares de acciones preferentes.20
Aparentemente, los nuevos dueos cumplieron con las principales exigencias del
ttulo de concesin, pero tambin gozaron de un lapso de privilegio monoplico que les
reditu en forma importante. Si el precio fue justo o no es difcil juzgarlo, pero las importantes utilidades que la empresa report despus de la privatizacin podran indicar que
el precio fue castigado.
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Ferrocarriles
La privatizacin de los ferrocarriles, realizada durante 1994, se inici con la privatizacin
de los talleres de mantenimiento y la flota de locomotoras asignadas a ellos. Esta privatizacin parcial sirvi de modelo para el planteamiento general posterior, especialmente en lo
que se refiere a la solucin obrera, debidamente consensuada con el sindicato.
Se decidi la privatizacin integral por el Ejecutivo a principios de 1995, para lo que
fue necesario reformar el artculo 28 constitucional, que reservaba al Estado (slo desde
1985) la operacin de los ferrocarriles. Se derog ese precepto y se promulg una Ley
reglamentaria de los ferrocarriles, que contemplaba la privatizacin misma.
En principio se decidi que no se podra privatizar Ferrocarriles Nacionales de
Mxico (FNM) en su conjunto, a fin de no repetir la privatizacin de un monopolio, como
sucedi con Telfonos de Mxico; as, el sistema ferroviario se debera dividir. Esto planteaba una disyuntiva: la empresa podra a) dividirse en varios ferrocarriles integrados
verticalmente, o b) dividirse horizontalmente: infraestructura, operacin, comercializacin,
etctera. (Este ltimo fue el esquema adoptado por el Reino Unido.) Se opt por la primera va, en gran parte por constituir la modalidad que privaba en Estados Unidos y Canad,
con los que el sistema ferroviario mexicano se conectaba. Esta opcin tena la desventaja
de convertir el sistema ferroviario, de un solo monopolio a tres monopolios, debido a lo
cual se busc construir la mayor competencia entre los ferrocarriles, aprovechando que la
geografa lo permita, estableciendo asimismo un sistema de derechos de paso en el que
un ferrocarril pudiera transitar por las vas del otro. Esto ltimo, en la prctica y despus
de la privatizacin, no funcion como originalmente es esperaba.21
El proceso de privatizacin se realiz en forma bastante transparente, tratando de
evitar al mximo las posibilidades de corrupcin. FNM se dividi previamente en distintas
unidades administrativas y operativas correspondientes a los ferrocarriles regionales. A
stas, el gobierno federal otorg concesiones de explotacin ferroviaria de carga y las
dot de los equipos e instalaciones necesarios para operar.
Se licit cada ferrocarril. El primero que se privatiz fue el del Noreste, resultando
una licitacin muy competida en que Transportacin Martima Mexicana (TMM) y Kansas
City Southern (KCS, ferrocarril estadounidense de mediano tamao) pagaron un precio
muy alto por el ferrocarril. ste cambio su nombre a Transportacin Ferroviaria Mexicana
(TFM).22
21. Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT), Libro Blanco de la Privatizacin Ferroviaria,
2000.
22. El precio pagado fue de 11 072 millones de pesos por 80% del capital social. El sector
Comunicaciones y Transportes 1994-2000, SCT, 2000.
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Aeropuertos
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Se concluy la privatizacin con la venta de 15% del capital social de los tres grandes
grupos25 al consorcio operador Asur (del sureste), GAP (del Pacfico) y GACN (del centro
norte), pagndose por los tres grupos 450 millones de dlares. El resto del capital social
se habra de colocar en la bolsa de valores. A la fecha, tan slo se ha colocado 85% restante de dos de los tres grupos, a precios mejores de los previstos. Del tercer grupo an
resta por colocar 49% del capital social.
En general, los grupos han cumplido con sus compromisos de inversin y los aeropuertos operan razonablemente bien. El problema de esta privatizacin es que cuando
ASA era prioritaria no costaba nada al gobierno, antes al contrario, le proporcionaba importantes ingresos: cerca de 1 000 millones de pesos al ao. Y esto, a pesar de que con los
excedentes de los 35 aeropuertos rentables se pagaban los dficit de los 22 aeropuertos
perdedores. Hoy da ASA, con las ganancias del aeropuerto de la Ciudad de Mxico, mantiene a los aeropuertos deficitarios que no se han trasladado a los gobiernos estatales.
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Lneas areas
Las lneas areas han sido objeto de una verdadera danza entre privatizacin y estatizacin. Las dos compaas se iniciaron como empresas privadas, pero su gradual endeudamiento result en que el gobierno las absorbi para asegurar su permanencia.
En la dcada de los setenta Compaa Mexicana de Aviacin se privatiz, mientras Aeronaves de Mxico permaneci en manos del gobierno; pero a los pocos aos,
Mexicana, por su excesiva deuda, fue nuevamente absorbida por el Estado.
En 1989, la unidad de desincorporacin de la SHCP privatiz ambas empresas, vendiendo Mexicana en 140 millones de dlares y Aeronaves en 263 millones de dlares.26
No pasaron siquiera seis aos antes de que el gobierno volviera a absorber ambas
empresas a travs de la empresa paraestatal Cintra, que se organiz para tal efecto en
1995.27 Las empresas, ya paraestatales, operaron en forma independiente bajo la coordinacin de Cintra.
Recientemente, Mexicana fue nuevamente privatizada en 165 millones de dlares (incluyendo la asuncin de pasivos y el contrato de arrendamiento de aviones), y
Aeromxico est en proceso de venta.
No cabe duda que los diversos precios obtenidos por las distintas privatizaciones
fueron muy inferiores al valor de los pasivos que en las distintas ocasiones el gobierno
debi absorber.
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Consideraciones finales
Si revisamos los objetivos que se enunciaron en su momento para justificar las privatizaciones, y vemos ahora en qu medida se han alcanzado, podremos objetivamente evaluar
estos procesos.
Se buscaba:
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1) Las importantes absorciones de deuda, a fondo perdido, que debi hacer el Estado
para poner en condiciones de posible venta a las empresas pblicas. Tal es el caso
de la siderurgia, los fertilizantes, los ingenios azucareros y las aerolneas
2) Las prdidas subsecuentes y las absorciones de pasivos posteriores a la privatizacin. Tal es el caso de los bancos, los ingenios azucareros y las aerolneas
3) Hubo casos en que los ingresos que se enteraban directamente al fisco, como en el
caso de los aeropuertos, desaparecieron contra futuros ingresos va el impuesto sobre la renta, los cuales se difieren mucho por las posibilidades de amortizar los valores
de compra y las inversiones
Sumando los dos primeros rubros, los gastos sobrepasan los ingresos recibidos por la
privatizacin.
En cuanto al rubro de la modernizacin y el de la mayor eficiencia en la operacin
privada, difcil es lograr un juicio objetivo al respecto. Tomando una serie de privatizaciones diversas hechas hasta 1993, Rafael La Porta y Florencio Lpez de Silanes29 concluyen que s mejoro la rentabilidad con la privatizacin. Pero existen muchos ejemplos, sobre
28. Rogozinski Jacques, La privatizacin de las empresas pblicas, FCE 1993 p. 41.
29. La Porta y Lpez de Silanes, The Benefits of Privatization, Evidence from Mexico, Public Policy
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Bibliografia
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todo en los bancos, que indican que la operacin por parte de los empresarios privados result ser menos eficiente.
Efectivamente, en el caso de Telfonos y de los ferrocarriles s se produjo la modernizacin y se realizaron las inversiones que se propusieron. Pero
en los dems casos no parece clara la conclusin.
Es claro que, independiente de las irregularidades ocurridas en algunos
de los procesos, la privatizacin no result ser la panacea que los tres gobiernos que la propiciaron esperaban, pues slo en algunos casos se alcanzaron
parcialmente los objetivos. Esto debe tomarse muy en cuenta antes de promover nuevas privatizaciones.
El sector que los aplogos de la privatizacin tienen ahora en su mira,
es el energtico: Pemex, CFE y la Compaa de Luz. Argumentando la necesidad de modernizacin de estas entidades, es que se pide su privatizacin,
o la entrada, bajo una forma u otra, del capital privado en sus actividades. La
experiencia raramente exitosa en dos dcadas de privatizaciones debera ser
razn bastante para no emprender estos nuevos procesos
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