El concepto de servicio pblico y su rgimen jurdico en mxico Mauricio YANOME YESAKI

Las manifestaciones concretas ms visibles de esta nueva normatividad. [de los servicios pblicos] se refieren a una redefinicin de la estructura administrativa del prestador del servicio pblico; a la insercin de nuevas formas gestionales de esta actividad, a la reivindicacin del rol del consumidor, a la insercin de principios como los de eficiencia, eficacia, simplicidad y economa en todas las actuaciones de la administracin pblica Alberto MONTAA PLATA

SUMARIO: I. Paralipmeno. II. El concepto de "servicio pblico en el sistema jurdico mexicano . III. La nocin de "servicio pblico y su distincin con otras acepciones afines. IV. Clasificacin de los servicios pblicos . V. El rgimen jurdico de los "servicios pblicos en la Constitucin mexicana. VI. Reflexiones finales. VII. Bibliografa .

I. PARALIPMENO Primera facie se pudiera pensar innecesario el desarrollo de un estudio monogrfico acerca del concepto de servicio pblico y su rgimen jurdico en Mxico, si se toma como punto de partida que los servicios pblicos que ordena la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos los presta la administracin pblica mexicana en sus cuatro mbitos de gobierno en la actualidad. Sin embargo, la innovacin de este estudio estriba precisamente en analizar desde el cariz de la doctrina, si dichos servicios pueden ser incluidos per se, como tales, ya que bajo este rubro coexisten tanto los servicios pblicos, trabajos pblicos, obras pblicas, funcin pblica y funcin administrativa.

La distincin doctrinal tiene su sustento en que los servicios pblicos propiamente dichos deben prestarse por el Estado mexicano o a travs de los particulares bajo el esquema de la concesin, y si se est en presencia de verdaderas funciones pblicas clasificadas como servicios pblicos, no pueden ser delegables a particulares, como lo es el caso de la seguridad pblica. Por tanto, se hace necesaria la elaboracin de este estudio, a fin de determinar si lo que establece la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se adecua a la realidad social que vive el pas. Si las necesidades colectivas de una sociedad son cambiantes, en un tiempo y lugar determinados, al igual que el derecho es dinmico y mutable, de acuerdo con esas necesidades aunque de forma ms pausada y la labor de los acadmicos consiste en establecer y estudiar desde el punto de vista terico las variables en la prestacin de los servicios pblicos, es aqu donde se centra este estudio, en virtud de que, como lo seala la invitacin para participar en esta obra colectiva, existen matices, elementos polticos, econmicos y sociales que influyen y dan forma a la institucin que aqu se estudia, por lo que no son las mismas condiciones imperantes cuando se establecieron los "servicios pblicos en la carta magna de 1917 y ahora a finales de 2006. Es por ello que en el siguiente apartado se analizar el concepto de "servicio pblico en el sistema jurdico mexicano, el cual tiene por objeto estudiar las diferentes acepciones de la institucin en anlisis hasta llegar a la construccin de una definicin que se adapte a los tiempos actuales. Asimismo, en el punto III se compara este instituto, con otros afines, que en ocasiones producen confusin al aplicarse en la prctica. En el punto IV se revisa la clasificacin de los servicios pblicos conforme a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y se concluye en el punto V, que debe construirse una nueva clasificacin que se adapte mejor a la conceptuacin doctrinal de los "servicios pblicos. Igualmente, se pasa revista al marco jurdico de esta nocin, con la finalidad de escudriar si es correcto como se encuentra en la actualidad o si se deben realizar modificaciones que permitan regularlos de una mejor manera. Bajo el ttulo de "Reflexiones finales se expondrn los resultados de la investigacin, que permitan en un futuro, servir de punto de partida para otros estudios superiores sobre el tema.

En sus inicios, el derecho administrativo se conceba como el derecho del servicio pblico. Posteriormente, dentro de las primeras dcadas del siglo XX, el concepto evolucion, y se acept que no toda la actividad de la administracin era servicio pblico. Finalmente, una vez pasada la Segunda Guerra Mundial, se produjo desde otro ngulo del prisma, una nueva concepcin de servicio pblico, que se adapta ms al concepto actual del instituto en estudio, siendo sus caractersticas a decir de Alfonso Nava Negrete1 las siguientes: a) se puede prestar por el Estado o por los particulares; b) puede prestarse con o sin propsito de lucro por el Estado o los particulares; c) es de naturaleza administrativa o econmica (industrial o comercial), y d) su rgimen jurdico es de derecho administrativo, aunque no exclusivamente; tambin se pueden aplicar normas de derecho privado. Esta hasta ahora nueva forma de percibir al derecho administrativo trajo consigo el que el Estado se convirtiera en lo que se denomina Estado-empresario, e inicia el auge de las empresas gubernamentales prestadoras de todo tipo de servicios, que no necesariamente revestan la caracterstica de pblicos en sentido formal; es decir, no estaban contemplados por la norma fundante del pas de que se trate, pero gozaban de esa particularidad, en virtud de formar parte del Estado. As, por va de ejemplo, se encontraban en algunos pases, cines, servicios bancarios y tursticos, automviles, entre otros, que eran propiedad del Estado, pero que no pueden ser considerados en la actualidad propiamente como servicios pblicos, bajo su concepcin doctrinal actual. No obstante lo anterior, al menos en Mxico, durante la poca de los ochenta y principios de los noventa empez a revertirse el papel de Estado-empresario, para dar paso, mediante la figura de la concesin a los particulares, a la posibilidad de prestar los servicios pblicos, tales como los servicios bancarios, telefnicos, entre otros, reservando para la administracin pblica federal las actividades estratgicas, conforme a lo dispuesto en los artculos 25 y 28, prrafo cuarto, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Ahora bien, en la norma fundante mexicana, si bien no existe una definicin formal de "servicio pblico, s se realiza una clasificacin de stos, en sus numerales 73, 115, 116, 122 y 124, delimitando los que corresponden a cada orden de gobierno. As, en el primero establece los servicios pblicos a cargo de la Federacin; en el segundo, a los municipios; en el tercero, a las entidades federativas; en el cuarto, al Distrito Federal, y en el quinto seala las facultades residuales.

Por ello, es necesario recurrir a la doctrina para construir un concepto de "servicio pblico que se adapte a los tiempos actuales, teniendo como antecedentes las concepciones expuestas por Alfonso Nava Negrete, Jorge Olivera Toro, Ernesto Gutirrez y Gonzlez, Jorge Fernndez Ruiz, entre otros. El primero sigue la nocin que brinda Maurice Harriou, pues a su juicio se adapta a la realidad mexicana, y expresa que "es un servicio tcnico prestado al pblico por una organizacin pblica, en forma regular y continua, para satisfacer necesidades pblicas.2 Asimismo, analiza el concepto en los siguientes trminos: En el concepto no se apunta el rgimen jurdico; es decir, no se dice que el servicio pblico se rige por el derecho administrativo pues est reconocido que lo pueden prestar tanto el Estado como los particulares; luego entonces, su rgimen puede ser de derecho administrativo, pero tambin por normas de derecho privado Ya no tiene como elemento esencial el que se preste sin lucro Es un servicio tcnico, con esto se quiere decir que no cualquiera puede alcanzar esta categora Es un servicio prestado al pblico, [es decir,] existen servicios que prestan el Estado o los particulares que no se ofrecen al pblico en general y por ende, no se pueden considerar servicios pblicos. [En esta categora se encuentran lo que la doctrina denomina derechos, por ejemplo, la expedicin de licencias, permisos, certificaciones, inspecciones, etc.] Es un servicio prestado por una organizacin pblica, [lo que significa que no importa si se presta directamente por el Estado o bien por los particulares, a travs de la figura de la concesin, pues en ltima instancia es un servicio pblico el que se brinda a la colectividad.] Finalmente, es un servicio que se presta en forma regular y continua, [lo que significa] que debe reunir todos los elementos que aseguren su prestacin eficaz, rpida, eficiente, oportuna, [para que se considere regular y por continuo, se entiende que] no puede suspenderse o interrumpirse sin causa plenamente justificada.3

Por su parte, Jorge Olivera Toro apunta que el concepto de servicio pblico se caracteriza por la indeterminacin del contenido; es decir, se llega a la conclusin de que "no es una figura jurdica verdadera, sino un complejo de fines sociales que las entidades administrativas deben proponerse y que dan lugar a institutos y relaciones de naturaleza divergente.4 Igualmente, sigue las ideas expuestas por Marcel Waline, el cual considera que el servicio pblico es una actividad de inters pblico en que, en unos casos, la Administracin tiene directamente la responsabilidad financiera y en otros carece de ella, esto es, que algunas veces la administracin del servicio pblico se efecta, en forma directa y, en otras ocasiones, la Administracin pblica slo provoca la organizacin del servicio pblico y se contenta con su control.5 En cambio, para Ernesto Gutirrez y Gonzlez, la nocin de servicio pblico puede ser expresada desde un punto de vista amplio y otro restringido. El primero, lo expone con las siguientes palabras: es la actividad especializada que desarrolla una persona, para dar satisfaccin, mediante prestaciones concretas y continuas a una necesidad, ya general o ya colectiva, mientras stas subsistan. Mientras que el segundo lo expresa en los prximos trminos: es la actividad especializada que desarrolla una persona particular o pblica, ya por s directamente, ya indirecta por medio de una persona empresa, para dar satisfaccin, mediante prestaciones concretas y continuas, a una necesidad ya general, ya colectiva, mientras sta subsista.6 Finalmente, Jorge Fernndez Ruiz propone como definicin de servicio pblico la siguiente: es toda actividad tcnica destinada a satisfacer una necesidad de carcter general, cuyo cumplimiento uniforme y continuo deba ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujecin a un mutable rgimen jurdico exorbitante del derecho privado, ya por medio de la Administracin pblica, bien mediante particulares facultados para ello por autoridad competente, en beneficio indiscriminado de toda persona.7

En consecuencia de todo lo antes expuesto, se puede construir un concepto propio de servicio pblico, que permita servir de base para establecer la tesis que se sostiene a lo largo de este ensayo, quedando redactado en sentido amplio de la forma que a continuacin se presenta: es una actividad derivada de la funcin administrativa cuyos realizadores se apoyan en la obra pblica existente, en su ampliacin o en construcciones nuevas, para la continua, eficaz y regular satisfaccin de un inters general o colectivo. Mientras que desde una ptica restringida puede ser conceptuado de la siguiente manera: es una actividad derivada de la funcin administrativa cuyos realizadores pueden ser entes pblicos o privados, pero regulados los ltimos por los primeros, a fin de garantizar la debida satisfaccin del inters general o colectivo, bajo los principios de continuidad, mutabilidad e igualdad de los usuarios. Entindase por continuidad, el inters pblico consistente en la regular e ininterrumpida prestacin de un servicio pblico, pero con las excepciones que las particularidades del mismo se presten; por ejemplo, siguiendo lo sostenido por Jorge Fernndez Ruiz, el servicio de alumbrado pblico no pierde su continuidad por el simple hecho de que se enciendan las luces nicamente por las tardes-noches y se apaguen de da. El inters pblico en la mutabilidad se manifiesta en que las condiciones de la prestacin de un servicio pblico, a pesar de existir clusula en contrario, deben adaptarse al mismo, lo que se traduce en que con independencia del prestador del servicio; es decir, ya sea el Estado o un particular, se encuentra por encima del principio de pacta sunt servanda, el beneficio de la colectividad. Finalmente, se concibe como igualdad de los usuarios, el que cualquier persona fsica o moral, sean nacionales o extranjeros, tenga acceso a la prestacin del servicio pblico de que se trate, cumpliendo con los requisitos que se tengan establecidos en los ordenamientos jurdicos que lo regulen.

III. LA NOCIN DE "SERVICIO PBLICO Y SU DISTINCIN CON OTRAS ACEPCIONES AFINES

Una vez quedado sentada la definicin de "servicio pblico, se hace necesario distinguir el instituto en estudio, de los conceptos de "funcin pblica, "funcin administrativa, "trabajo pblico y "obra pblica. La funcin pblica es definida por Narciso Snchez Gmez, como el rgimen jurdico aplicable a todas las personas fsicas que desempean un empleo, cargo o servicio pblico dentro de la organizacin propia de los Poderes del Estado, de tal manera que la gestin de esta elevada misin est constituida por el funcionamiento, distribucin y estructura de las esferas de competencia entre los rganos que integran el gobierno de un pas a quienes encomienda la realizacin de los fines que se propone alcanzar. 8

La funcin administrativa es conceptuada por el que suscribe, como la actividad estatal encaminada a la satisfaccin de un inters permanente, general o colectivo, por parte de rganos delimitados jurdicamente y sus agentes, que gozan del ius imperium en su actuacin. En tanto que los trabajos pblicos son actividades de inters general ejecutadas sobre inmuebles, consistentes en la construccin, reparacin, mantenimiento, modificacin o remodelacin desplegada total o parcialmente por la administracin con fines de utilidad pblica. De stos se derivan las obras pblicas, y no resulta apropiado, como acontece en algunos ordenamientos legales positivos, que se utilicen como sinnimos, pues su distincin primordial estriba en que los segundos son consecuencia de los primeros, debido a que la obra pblica es el objeto material que resulta de la actividad de la administracin pblica, entendida como trabajo pblico. Los conceptos antes apuntados se pueden expresar grficamente de la siguiente manera:

La funcin pblica se divide en tres grandes rubros: administrativa, legislativa y jurisdiccional; sin embargo, solamente la primera tiene a su cargo la prestacin de servicios pblicos, como una de sus diversas atribuciones, segn el orden jurdico vigente.

Ahora bien, la funcin administrativa, por lo que toca a los servicios pblicos, debe precisarse que no deben ser utilizados como equivalentes los vocablos "servicio pblico y "trabajo pblico, pues el primero se refiere a la prestacin per se, mientras que el segundo comprende la actividad que el Estado despliega a fin de realizar una obra pblica.

En conclusin, se puede decir que la obra pblica es la base de los servicios pblicos, pues se necesita una infraestructura que permita su prestacin.

IV. CLASIFICACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS Una vez expuestas las diferencias conceptuales apuntadas y explicadas en el epgrafe que antecede, se llega a la conclusin de que no todo lo que se denomina en la carta magna como "servicio pblico lo es, por lo que resulta indispensable armonizar, desde el punto de vista doctrinal, la norma fundante y los ordenamientos derivados de la misma, con el fin de esclarecer la confusin existente en el orden jurdico vigente, la cual impide la adecuada prestacin de los servicios pblicos en beneficio del inters general o colectivo. Lo anterior es as, pues el rgimen jurdico de los servicios pblicos, al permitir la participacin de la iniciativa privada en la prestacin de aqullos, resulta imposible su apoyo en tratndose de funciones pblicas consideradas por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos siguiendo las ideas expresadas por Jorge Fernndez Ruiz como servicios pblicos, como por ejemplo la polica preventiva y trnsito, pues stas resultan ser indelegables.

Por ello, se requiere clasificar a los servicios pblicos, en cuatro grandes categoras, si se parte de la competencia de los diversos rganos del Estado federal mexicano. Segn Andrs Serra Rojas, stos se catalogan en federales, estatales, municipales e internacionales. 9 Los primeros se subdividen a su vez de la siguiente manera: exclusivos, con el carcter de monopolios, como es el caso del petrleo, energa elctrica, correos, telgrafos y banco nico de emisin. Concurrentes con los particulares, a quienes concesiona el servicio pbico, como por ejemplo los servicios de radiodifusin y telfonos. Concurrentes con las dems entidades pblicas, como es el caso de la educacin pblica, el turismo, salubirdad, caminos, entre otros. En cambio, los servicios pblicos estatales son exclusivos, aquellos que no sean federales y que deben ser regulados por las legislaturas de los estados y concurrentes, los que pueden efectuarse en coordinacin con la Federacin y/o con los municipios que se encuentran dentro de la circunscripcin territorial del estado, como por ejemplo educacin pblica y el drenaje. Mientras que los servicios pblicos municipales se clasifican, segn el entonces denominado Centro Nacional de Estudios Municipales, 10 dependiente de la Secretara de Gobernacin, en bsicos, bsicos complementarios, de seguridad, de proteccin a la comunidad y bienestar social.

Los primeros comprenden el agua potable, drenaje, alcantarillado, calles, banquetas y alumbrado pblico. Los segundos se refieren al servicio de limpia, mercados, centrales de abasto, educacin, panteones y rastro. En los de seguridad se incluyen la seguridad pblica, trnsito y bomberos. Finalmente, los de proteccin a la comunidad y bienestar social se encuentran representados por los servicios de salud, prevencin de accidentes, proteccin contra la contaminacin, comunicacin social, animacin municipal, patrimonio histrico, artstico y cultural y accin deportiva. La clasificacin anterior confunde las nociones "servicios pblicos, "obra pblica, "trabajo pblico y "funcin pblica, pues a pesar de tratarse de un trabajo acadmico, sigue lo que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos prescribe, sin entrar al anlisis de los conceptos antes apuntados, lo que provoca la necesaria creacin de una nueva clasificacin que s incluya la perspectiva que se apunta a lo largo de este opsculo, como se observar en el siguiente epgrafe.

V. EL RGIMEN JURDICO DE LOS "SERVICIOS PBLICOS EN LA CONSTITUCIN MEXICANA Como se dej apuntado en lneas precedentes, la Constitucin Poltica de los Estados Mexicanos distribuye en diversos numerales la competencia en la prestacin de los servicios pblicos a los cuatro rdenes de gobierno. Asimismo, incluye bajo el rubro de "Servicios pblicos, actividades de la funcin administrativa que no pueden ser consideradas como tales; por tanto, el fin de este apartado constituye el ncleo central de la presente investigacin, al exponerse lo que a juicio del que suscribe no debe incluirse en esta nocin. En este estado de cosas, de la lectura ntegra que se realice a la norma fundante mexicana, a la Federacin le corresponde la prestacin de diversos servicios pblicos de manera exclusiva; sin embargo, no se sealan como tales a cargo de la autoridad administrativa, sino ms bien se faculta con base en su artculo 73 al Congreso de la Unin, a expedir las leyes en materia de energa elctrica, hidrocarburos, petrleo, entre otros, los que una vez que son regulados jurdicamente se prestan por organismos descentralizados del Poder Ejecutivo Federal. Por su parte, en el numeral 115, fraccin III, del mismo ordenamiento, se establecen los servicios pblicos a cargo de los municipios, siendo stos los siguientes: a) agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin final de residuos; b) alumbrado pblico; c) limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos; d) mercados y centrales de abasto; e) panteones, f) rastro; g) calles, parques y jardines y su equipamiento; h) seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin, polica preventiva municipal y trnsito; i) los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capcidad administrativa y financiera. Conforme a la fraccin VII del artculo 116 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, a las entidades federativas slo se les permite coodinarse, ya sea con la Federacin o con los municipios que integran el territorio del estado de que se trate, en la prestacin de los servicios pblicos exclusivos de aqullos; en consecuencia, la carta magna no establece de manera precisa cules son los servicios pblicos a cargo de los estados. As, por va de ejemplo, en Nuevo Len no existe un organismo descentralizado municipal que preste el servicio de agua y drenaje, sino que cuenta con uno a nivel estadual.

Situacin semejante a la expuesta en el prrafo anterior, sucede en tratndose del Distrito Federal, pues el inciso g) del artculo 122 de la carta magna dispone que para la eficaz coordinacin de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre s, y de stas con la federacin y el Distrito Federal en la planeacin y ejecucin de acciones en las zonas conurbadas limtrofes con el Distrito Federal, de acuerdo con el artculo 115, fraccin VI de esta Constitucin, en materia de asentamientos humanos; proteccin al ambiente; preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico; transporte, agua potable y drenaje; recoleccin, tratamiento y disposicin de desechos slidos y seguridad pblica, sus respectivos gobiernos podrn suscribir convenios para la creacin de comisiones metropolitanas en las que concurran y participen con apego a las leyes. Ahora bien, a las comisiones les corresponde establecer las bases que permitan a las partes integrantes de las comisiones, actuar coordinadamente en las funciones especficas en las materias antes apuntadas, as como para la aportacin comn de recursos materiales, humanos y financieros necesarios para su operacin y las dems reglas para la regulacin conjunta y coordinada del desarrollo de las zonas conurbadas, prestacin de servicios y realizacin de acciones que acuerden los integrantes de las comisiones. Finalmente, el artculo 124 la ley de leyes establece la distribucin de compe tencias entre la Federacin y las entidades federativas de aquellas facultades que no se conceden de manera expresa o implcita por la norma fundante a alguno de ellos, por lo que la doctrina construy la nocin de "facultades residuales, entendidas como aquellas que no pertenecen de forma directa y exclusiva a cualquiera de estos dos rdenes de gobierno, por lo que siguiendo el principio contenido en dicho numeral, se reputan como propias de cualquier rgano del poder pblico que las tome para s en primer trmino, excluyendo las relativas al mbito municipal. Lo anterior tiene su sustento en el criterio emitido por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, cuyos datos de identificacin son del tenor siguiente: Registro No. 195029 Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta Tomo: VIII Diciembre de 1998 Pgina: 788 Tesis: P./J. 81/98 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional

CONTROVERSIA FEDERATIVAS

CONSTITUCIONAL. Y

DISTRIBUCIN

DE

COMPETENCIAS LOS

ENTRE

LA FEDERACIN, MUNICIPIOS.

LAS

ENTIDADES

El sistema de distribucin de competencias que establece la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se integra bsicamente y en lo que atae a las hiptesis examinadas por las facultades conferidas expresamente a la Federacin, las potestades asignadas en el artculo 115 de la misma a los Municipios y, por las restantes que, de acuerdo con su artculo 124, corresponden a las entidades federativas. As, el mbito competencial de los Estados se integra, en principio, por las facultades no expresamente conferidas a la Federacin o a los Municipios. Controversia constitucional 2/98. Roberto Pedro Martnez Ortiz, en su carcter de Procurador General de Justicia y representante legal del Gobierno del Estado de Oaxaca, contra el Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Jurez, el Presidente y el Secretario Municipal de dicho Ayuntamiento. 20 de octubre de 1998. Unanimidad de diez votos. Ausente: Juan N. Silva Meza. Ponente: Mariano Azuela Gitrn. Secretario: Ariel Alberto Rojas Caballero. El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada el diecisis de noviembre en curso, aprob, con el nmero 81/1998, la tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a diecisis de noviembre de mil novecientos noventa y ocho. En consecuencia de todo lo anterior, se utilizar para ejemplificar la razn por la que se coincide con la opinin expuesta por el maestro Jorge Fernndez Ruiz cuando realiza el estudio de los servicios pblicos en el mbito municipal, para explicar por qu la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos considera "servicios pblicos actividades de la autoridad administrativa que no pueden ser catalogados como tales. Bajo este cariz, Fernndez Ruiz estudia la fraccin III del artculo 115 de la norma fundante, y estima que erronamente se incluyeron "dentro del catlogo de servicios pblicos municipales, a varias obras y funciones pblicas. Las obras pblicas confundidas con servicios pblicos fueron el alcantarillado (inciso a), las calles, los parques y los jardines (inciso g); las funciones pblicas indebidamente etiquetadas como servicios pblicos fueron la seguridad pblica y el trnsito (inciso h).11 Por tanto, concluye el autor mencionado que la clasificacin correcta de los servicios pblicos municipales solamente debe integrarse con los de suministro de agua potable; de drenaje; de alumbrado pblico, de limpia, recoleccin y traslado de residuos slidos; de mercados y centrales de abasto; de panteones; de rastro; de estacionamiento pblico de vehculos; de taxis y automviles de alquiler, y de transporte colectivo urbano de pasajeros.12

Fernndez Ruiz agrega que en el repertorio de las obras pblicas municipales deben considerarse la construccin, edificacin, instalacin y cualesquiera otras actividades que modifiquen el estado de un inmueble municipal con un propsito de inters pblico o beneficio general, as como al producto terminado de tales actividades; por lo que quedaran comprendidos los edificios municipales destinados a sus rganos y dependencias; las redes de agua potable, drenaje y alumbrado pblico, as como las calles, parques y jardines.13 Finalmente, expone que como actividades socioeconmicas residuales, deben figurar las de inters pblico relativas al tratamiento y disposicin de aguas servidas y pluviales, y al tratamiento y disposicin final de los residuos slidos, as como las actividades socioeconmicas residuales simples que ordinariamente desarrollan los particulares, a los que el municipio suple con motivo de la deficiencia o insuficiencia de su realizacin por parte de aqullos.14

VI. REFLEXIONES FINALES PRIMERA. Resulta importante distinguir las nociones "trabajo pblico, "obra pblica y "funcin pblica y "servicio pblico, y promover una reforma constitucional que corrija la confusin que se establece en los diferentes numerales de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con objeto de armonizar la doctrina con la legislacin, para lograr a la vez, limitar la posibilidad de que pueda ocurrir que se encomienden a los particulares bajo la figura de la concesin, funciones pblicas que resultan ser indelegables, como pueden ser la seguridad pblica y el trnsito.

13 Ibidem, p. 95. 14 Idem.

SEGUNDA. Para lograr lo anterior se requiere un cambio de paradigma en los estudiantes de derecho, abogados, y principalmente maestros que imparten la ctedra de derecho administrativo, para que con su gua se produzca una revolucin cientfica, como lo sostiene Thomas Kuhn, al dar paso a una nueva forma de enseanza del derecho, consistente en desarrollar en los estudiantes de derecho su capacidad crtica de no tener como verdad absoluta lo que se contiene en la norma fundante y las leyes que derivan de las misma, sino que se les permita indagar razonadamente y se encuentren en posibilidad de armonizar la doctrina con la legislacin en beneficio de una prctica jurdica ms adecuada que repercuta en el bienestar social.

VII. BIBLIOGRAFA CIENFUEGOS SALGADO, David y LPEZ OLVERA, Miguel Alejandro (coords.), Estudios en homenaje a don Alfonso Nava Negrete, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2006.

FERNNDEZ RUIZ, Jorge, Servicios pblicos municipales, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas-INAP, 2002. GUTIRREZ Y GONZLEZ, Ernesto, Derecho administrativo y derecho administrativo al estilo mexicano , Mxico, Porra, 2003. NAVA NEGRETE, Alfonso, Derecho administrativo mexicano, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2001. OLIVERA TORO, Jorge, Manual de derecho administrativo , 1-2, Mxico, s/e, 1963. SNCHEZ GMEZ, Narciso, Primer curso de derecho administrativo, Mxico, Porra, 2003. SECRETARA DE GOBERNACIN. CENTRO DE ESTUDIOS MUNICIPALES, El municipio mxicano, Mxico, Secretara de Gobernacin, 1985. SERRA ROJAS, Andrs, Derecho administrativo, Mxico, Porra, 1992. SERVICIO PBLICO Y SU RGIMEN JURDICO EN MXICO 707