Desigualdades regionales en Chile Patricio Aroca Este ensayo analiza el incremento de la desigualdad territorial en los ingresos percibidos por

los trabajadores chilenos, y postula que esto es producto tanto de diversas acciones de las instancias del Gobierno (Ministerios y Banco Central) como de los mecanismos de mercado. Entre las primeras, destaca el Fondo Nacional de Desarrollo Regional y la poltica monetaria, mientras que entre los segundos se analizan el comercio entre las regiones y la movilidad laboral interregional. PATRICIO AROCA es director del Instituto de Economa Aplicada Regional (IDEAR) de la Universidad Catlica del Norte y profesor investigador afiliado al Regional Economics Applications Laboratory (REAL) de la University of Illinois, en Estados Unidos. Entre 1997 y 2000 fue decano de la Facultad de Economa y Administracin de la Universidad Catlica del Norte y es consultor del Banco Mundial, del Banco Interamericano del Desarrollo (BID), de la Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y del Centro Latinoamericano de Demografa de Naciones Unidas (CELADE-UN).
MATERIAL ORIGINAL DE FOREIGN AFFAIRS LATINOAMRICA.

Volumen 9 Nmero 1

Desigualdades regionales en Chile

EN UN LIBRO SOBRE LAS DESIGUALDADES REGIONALES en pases pequeos, Felsenstein y Portnov (2005) cuentan que, durante un seminario realizado en la Universidad Hebrea de Jerusaln en 1957, Simon Kuznets planteaba que los pases pequeos haban tenido ms xito al distribuir los frutos del crecimiento entre sus habitantes que los pases ms grandes. Para ello, comparaba a los pases escandinavos y a Suiza, como ejemplos de distribucin ms igualitaria, con pases como Francia, Alemania e incluso Estados Unidos. En esta misma lnea, la literatura sobre desarrollo econmico seala que los pases ms grandes, como es lgico, presentan mayores desigualdades regionales que los pases pequeos. Por otro lado, los defensores del mercado como mecanismo eficiente, asignador de los recursos de la economa a la produccin de bienes y servicios, sostienen que ste provee las seales adecuadas para reducir las desigualdades que surjan en el espacio. Por ejemplo, la migracin ser el mecanismo para reducir las desigualdades regionales en el desempleo y en el salario, mientras que el comercio interregional ser el instrumento para arbitrar sobre los precios entre las regiones. En contraste, la nueva geografa econmica plantea que las desigualdades entre las regiones pueden mantenerse en el tiempo o incluso crecer a la vez que lo hace la economa, debido a que existe un centro que aprovecha los beneficios del crecimiento, mientras que las regiones de la periferia dejan pasar las oportunidades que estos crecimientos generan.

Este trabajo analiza las desigualdades territoriales en Chile, un pas pequeo, a partir de la base de que es uno de los pases con mayor desigualdad entre sus habitantes y del postulado de que estas desigualdades se replican en el territorio y que, en la dcada que va de 1993 a 2003, las diferencias regionales se han incrementado y mostrado un patrn del tipo centro-periferia. La siguiente seccin muestra los resultados de la evolucin de las desigualdades regionales en Chile y seala que stas son crecientes en el tiempo y tienen sus orgenes en acciones del Estado y del mercado. A continuacin, se describen los mecanismos gubernamentales que promueven estas desigualdades, especialmente por medio del proceso de centralizacin y concentracin en torno a la capital: la Regin Metropolitana de Santiago. La seccin que le sigue muestra los mecanismos de mercado que promueven la concentracin y la desigualdad en el territorio. Finalmente, en la ltima seccin, se presentan las conclusiones y las proyecciones de la situacin actual.
LAS DESIGUALDADES REGIONALES Y LA CONCENTRACIN

EL MAPA DE CHILE se caracteriza por ser un territorio largo y angosto que va de norte a sur. Sobre l se han definido doce regiones, a las cuales se les han dado un nombre y un nmero romano que va desde I, la de ms al norte, hasta XII, la de ms al sur, y una Regin Metropolitana (RM) que est en el centro de este mapa, entre las regiones V y VI.
Ingreso Ocupacional versus Producto Percapita - 1992
(RM = 100)

210.0 190.0 170.0 150.0 PGB percpita 130.0 110.0 90.0 III 70.0 50.0 IV IX 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 100.0 110.0 Ingreso Promedio por Ocupacin Principal VIII VII X V VI XI I R.M.

II (77.5 , 152) XII

Ingreso Ocupacional versus Producto Percapita - 2003

210.0 190.0 170.0 150.0 PGB percpita 130.0 110.0 90.0 70.0 VII 50.0 IX 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 IV VI

II (79.4 , 214.9)

REGIONES DEL CENTRO

XII I

R.M. XI

REGIONES DE LOS EXTREMOS

Ingreso Promedio por Ocupacin Principal

Las desigualdades en el territorio tienen diferentes dimensiones y niveles. En este trabajo, se quieren destacar las asociadas al sistema econmico y poltico durante una dcada. Para ello, se presentan los dos grficos precedentes, que muestran el producto geogrfico bruto (PGB) per cpita regional y el ingreso promedio de la ocupacin principal de los trabajadores, medidos como un ndice respecto a la RM, que para los dos perodos representados, 1992 y 2003, se ha fijado en 100. Estos grficos revelan una creciente desigualdad territorial que es difcil de mostrar con indicadores tradicionales, como el coeficiente de Gini. El grfico de 1992 muestra que mientras slo dos regiones (la II y la XII), la de Antofagasta en el norte, productora de cobre y la de Magallanes en el sur, productora de petrleo, presentan un producto per cpita mayor a la RM, ninguna presenta un ingreso promedio de sus trabajadores superior al de la capital, y la mayora de las regiones tiene menos de un 90% de promedio de ingreso respecto del ingreso de Santiago. Para 2003, la evolucin del producto bruto regional per cpita es positiva para todas las regiones en comparacin con la RM. La mayora de las regiones incrementa el producto, moviendo la nube de puntos hacia arriba en el grfico. Sin embargo, la imagen que trasmite el ingreso promedio de la ocupacin principal de los trabajadores que viven en las regiones chilenas es preocupante, porque, a pesar de que las regiones en general aumentaron su produccin con respecto a la capital, el ingreso de sus trabajadores en comparacin con los de Santiago disminuy, especialmente para aquellas regiones del centro, con un promedio para ese grupo levemente inferior al 60% del promedio de Santiago. Por otro lado, las dos regiones ubicadas ms al norte y ms al sur del pas tuvieron significativos aumentos en la produccin, as como pequeos aumentos en el ingreso de sus trabajadores. En el grfico de 2003, emergen claramente tres grupos: las regiones de bajos ingresos del centro, las regiones de ingresos medios de los extremos y la regin metropolitana de altos ingresos. Al comparar ambos grficos, se aprecia que en esta dcada se han incrementando las diferencias de ingresos promedio entre regiones, lo que ha

implicado diferencias en accesos a bienes pblicos y tambin en oportunidades de desarrollo para sus habitantes, adems de haber incrementado las fuerzas concentradoras en torno a la Regin Metropolitana.
LAS ACCIONES CONCENTRADORAS DEL ESTADO

EN ESTE TRABAJO, se entender por acciones del Estado las que realizan aquellas instituciones como los ministerios del gobierno y el banco central que tienen impacto sobre la produccin y la distribucin de sus beneficios sobre el territorio. Cuatro acciones o polticas se analizan desde la perspectiva de sus efectos sobre las desigualdades territoriales: la asignacin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), el porcentaje del gasto pblico en inversin, que es de decisin regional o local, la asignacin regional de becas para realizar estudios de posgrado en el extranjero y el control de la inflacin del Banco Central. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional La ley que cre el FNDR establece que el Fondo Nacional de Desarrollo Regional es un programa de inversiones pblicas, con finalidades de compensacin territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos mbitos de infraestructura social y econmica de la regin, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armnico y equitativo, y estar a cargo de la Subsecretara de Desarrollo Regional (Subdere), dependiente del Ministerio del Interior. Es importante aclarar que, aunque el FNDR no es el fondo pblico ms importante que posee el gobierno, es el nico creado con el objetivo de reducir las diferencias regionales, por lo que no hay razn para esperar que los otros fondos del Estado destinados a la inversin tengan un tratamiento diferente, cuando su objetivo no es el de promover la equidad territorial. Despus de una dcada en la que, claramente, las desigualdades en el ingreso de las personas que viven en el territorio se han incrementado (vase grficos Ingreso Ocupacional versus Producto Per cpita 1992 y 2003), la Subdere realiz una distribucin del FNDR entre 2003 y 2006, donde la regin con mayor aumento (160%), en el perodo de 3 aos, fue la Regin Metropolitana, mientras que el resto de las regiones increment, en promedio, un 44%; es decir, el fondo creado para reducir las desigualdades regionales se ha incrementado en ms de 100% para la regin con mayores ingresos sobre el resto de las regiones, mientras que stas, que requieren mayor gasto pblico que promueva una mayor equidad territorial, reciben un porcentaje considerablemente menor. La centralizacin del gasto pblico Waissbluth (2006) muestra un anlisis de la evolucin de la inversin pblica, complementada con informacin del Ministerio de Planificacin (Mideplan), que se expresa en el siguiente grfico:

INVERSIONPUBLICAEFECTIVACOMUNALREGIONALSECTORIAL
100%

90%

80%

70% 71.0% 60% 67.0%

61.5%

58.8%

60.2%

61.9%

65.8%

66.7%

71.5%

69.0%

70.2%

50%

40%

30% 28.2% 20% 23.2% 20.5% 29.6% 29.5% 27.2% 23.9% 20.6% 19.7% 22.1% 22.9%

10% 8.5% 0% 1997 1998 1999 2000 2001 COMUNAL 2002 REGIONAL 2003 SECTORIAL 2004 2005 2006 2007 9.8% 8.9% 13.0% 10.3% 10.9% 10.4% 12.7% 8.8% 8.8% 6.9%

Los montos de inversin pblica comunal y regional se deciden, respectivamente, en la comuna y en la regin, mientras que los montos sectoriales se deciden en los ministerios del pas. La tendencia muestra un crecimiento sostenido hasta el ao 2000, cuando la suma de la inversin pblica comunal y regional alcanza 41.2%, cifra muy superior al 26% que tena en 1992. Sin embargo, a partir de 2000, el porcentaje de decisin local y regional comienza a caer, y en 2007 alcanza slo un 29.8% del total de la inversin, es decir, se retrocede a niveles levemente superiores a los que se tenan en 1992. Estos antecedentes estn contra la idea que buscaba mejorar la eficiencia en la asignacin de recursos, concediendo a las regiones y comunas el poder de decisin sobre los proyectos en los que, socialmente, es ms rentable invertir. Al mismo tiempo, como el poder central est en Santiago, la asignacin para la RM es ms eficiente, ya que quienes deciden sobre el destino del gasto pblico conocen con mayor precisin los problemas de la ciudad en la que habitan. El capital humano avanzado y las becas Contar con capital humano avanzado es fundamental para desarrollar buenas universidades y centros de investigacin que impacten positivamente en su entorno. Por ello, el pas ha creado la Beca Presidente de la Repblica para financiar estudios de posgrado, especialmente doctorados, en el extranjero. Desde 1981 hasta 2006, se han asignado 2 274 becas, y se espera asignar 25 000 en los prximos 25 aos. La ministra del Mideplan deca en una entrevista sobre las becas que hasta el ao 2006, desde que existen las becas, el 73% de los becarios fueron varones y el 27% mujeres. El ao 2006, cuando seleccionamos con currculum ciego, la cifra cambi a 53% de varones y 47% de mujeres. No obstante, en su anlisis no explica cmo se ha concentrado la asignacin en la Regin Metropolitana, donde vive alrededor del 40% de la poblacin del pas, y en 2006, en la primera lista dada a conocer de los seleccionados, el

76% provena de Santiago, mientras que en 2007, esta situacin mejor y el porcentaje asignado a la RM alcanz el 62%. Sin embargo, todava existe un problema que atenta contra la desigualdad regional dibujada en el segundo grfico. ste ocurre porque, para los nuevos doctores o posgraduados, es ms atractivo incorporarse a los equipos de Santiago que a los de las regiones, porque stos tienen mayor experiencia, obtienen mayores fondos para realizar investigacin y asistir a congresos, etctera. Finalmente, una proporcin importante de quienes obtienen la beca Presidente de la Repblica que provienen de las regiones, se quedan trabajando en Santiago, con el desmedro que esta fuga de cerebros provoca en las regiones. Recientemente, se ha propuesto que los becarios devuelvan la beca trabajando en las regiones por un tiempo similar al que estuvieron estudiando; sin embargo, esta propuesta no ha prosperado y, por lo tanto, es esperable que el capital humano avanzado se siga concentrando en la Regin Metropolitana, como lo ha hecho en el pasado. La poltica monetaria del banco central El Banco Central de Chile es una institucin estatal, independiente del gobierno, encargada de mantener un nivel de inflacin bajo: se ha fijado como un objetivo de la poltica un 3% de inflacin anual. El principal instrumento utilizado ha sido la tasa de inters, la cual se aumenta cuando la inflacin rebasa el objetivo, de modo que incrementa el costo del endeudamiento y reduce, a travs de este hecho, el consumo de las familias con la consiguiente presin para que los precios bajen. En cualquier otra economa, esto no tendra, a priori, sesgos territoriales. Sin embargo, en Chile, la medicin de la inflacin se realiza solamente con datos del Gran Santiago. Es decir, tanto la canasta como los precios utilizados para medir la inflacin se basan, exclusivamente, en informacin de las familias y de los negocios ubicados en la Regin Metropolitana. Dada la heterogeneidad de la economa chilena en el territorio el norte minero, el centro manufacturero y de servicios, y el sur agrcola y acucola, es muy probable que los shocks que producen los cambios en los precios en Santiago, tambin lo hagan en el resto del territorio. Sin embargo, estos cambios no tienen por qu ser iguales ni en magnitud ni en direccin. Entonces, la tasa de inters que acta como un freno o un acelerador eficiente para Santiago, no necesariamente resulta adecuada para todo el territorio; as, habr regiones que reciben el freno antes de que lo necesiten o el acelerador tardamente, porque su inflacin no sigue la dinmica de la de la Regin Metropolitana. Recientemente, el Instituto Nacional de Estadsticas (INE) ha construido una nueva canasta con familias y lugares de compra de todo el territorio. La puesta en marcha de este nuevo ndice de Precios al Consumidor debera reducir, al menos parcialmente, los efectos negativos para las regiones, de no considerarlas en la construccin de la canasta y la eleccin de los lugares de compra.
LOS MECANISMOS CONCENTRADORES DEL MERCADO

ARMSTRONG Y TAYLOR (2003), en su libro sobre economa y poltica regional, sostienen que el mercado contiene un conjunto de mecanismos concentradores, especialmente cuando existe una ciudad o una regin dominante, como es el caso de la Regin Metropolitana de Santiago. En estos casos, existe una congestin creciente de la infraestructura y de los servicios pblicos en estas regiones, y la experiencia muestra que el mercado, en conjunto con el sector pblico, tiende a resolver este problema a travs de mayor inversin y provisin de estos bienes, en vez de reducir la demanda por ellos a travs de un desarrollo

del territorio ms equilibrado. A continuacin se describirn algunos de los mecanismos de mercado que contribuyen a promover la desigualdad territorial en Chile y la concentracin en torno a la Regin Metropolitana. Movilidad laboral: migracin y conmutacin interregional La teora econmica tradicional ensea que la migracin laboral es un mecanismo importante para reducir las desigualdades regionales o territoriales en salarios y desempleo. sta supone que los trabajadores dejarn las regiones con alto desempleo y se irn a aqullas en donde tienen mayor posibilidad de encontrar trabajo. Reduciendo el desempleo en la regin de origen, aumentndolo en la de destino y, al mismo tiempo, arbitrando los salarios que se pagan en la economa, se obtendrn, como resultado, menores desigualdades territoriales. Sin embargo, en Chile ha surgido una movilidad laboral que en el Censo de Poblacin y Vivienda de 2002 mostr ser casi el doble de la migracin. A esto se le ha llamado conmutacin interregional, que consiste en que una proporcin importantes de trabajadores ha separado la decisin de en qu regin vivir y en qu regin trabajar. El cdigo laboral que regula las relaciones entre trabajadores y empleadores ha permitido un sistema de turnos en todas las actividades, lo que ha atrado significativamente a conmutantes. Estos turnos van desde trabajar 12 horas durante cuatro das seguidos y descansar tres, hasta trabajar veintids das consecutivos y descansar ocho. Por ejemplo, la regin de Antofagasta reciba, segn el Censo de 2002, 16 500 trabajadores desde otras regiones, lo que representaba ms de un 10% de la fuerza laboral local. Adems, los conmutantes laborales tienen, en promedio, ingresos ms altos que los trabajadores locales, porque conmutan los de mayor educacin, por lo que el monto de salarios que se llevan hacia otras regiones puede ser muy significativo. En un estudio que realic con Miguel Atienza (2008), estimamos que el monto de ingresos que se llevan los conmutantes a la regin de Antofagasta podra ser superior en ms de cuatro veces al monto que la regin percibe por concepto de Fondo Nacional de Desarrollo Regional. Tambin mostramos que slo las regiones extremas tienen conmutacin neta positiva, mientras que las del centro tienen conmutacin neta negativa. Es decir, la proporcin de trabajadores que van desde el centro del pas a trabajar a las regiones extremas (Tarapac y Antofagasta por el norte, y Aysn y Magallanes por el sur) es superior a las que van desde las zonas extremas a las regiones del centro. Esta movilidad laboral es altamente concentradora de ingresos en torno al centro del pas y, por lo tanto, otra fuente de desigualdad territorial. Comercio interregional e internacional Hulu y Hewings (1993) desarrollaron una metodologa que les permiti mostrar cmo se distribua el impacto de los proyectos o de las polticas que implicaban gasto pblico entre los cinco grandes conjuntos de islas que componen Indonesia: Sumatra, Java, Kalimantan, Sulawesi y las Islas del Este. Ellos mostraron que el impacto de un proyecto desarrollado en alguno de los cinco conjuntos de Islas se distribua tambin hacia los cuatro conjuntos restantes; sin embargo, esta distribucin no era homognea en el territorio y dependa del nivel de comercio que hubiese entre estas regiones. Las regiones que exportaban ms, reciban un mayor impacto de los proyectos que se realizaban en las otras regiones; al mismo tiempo, las regiones que importaban ms, retenan menos impacto de los proyectos para ellas. Los resultados son sorprendentes: por ejemplo, un proyecto desarrollado en el sector bancario y financiero en Java lograba que el 94.2% del impacto total del proyecto se quedara en esa regin, mientras que un proyecto realizado en el sector de la electricidad, el

gas y el agua en las Islas del Este lograba capturar para s menos del 10% del impacto total generado por el proyecto.
BALANZACOMERCIALDECADAREGIONCON: RESTODELPAISYRESTODELMUNDOEN1996
(EN MILLONES DEPESOS) $5,000,000

$4,000,000

$3,000,000

SUPERAVITCOMERCIAL

$2,000,000

$1,000,000

$(1,000,000)

II

III

IV

R.M.

VI

VII

VIII

IX

XI

XII

$(2,000,000)

$(3,000,000)

DEFICITCOMERCIAL

$(4,000,000)

$(5,000,000) CONEL RESTO DEL MUNDO CONEL RESTO DEL PAIS

Este grfico muestra las nicas cifras estimadas de comercio interregional y de las regiones con el resto del mundo, existentes para Chile, que corresponden a la situacin de 1996. En l se aprecia que la Regin Metropolitana presenta un gran supervit comercial con el resto de las regiones del pas, mientras tiene un dficit comercial proporcionalmente mayor con el resto del mundo. Es decir, Santiago importa bienes del resto del mundo y los exporta hacia las regiones. Por otra parte, las regiones hacen todo lo contrario; ellas tienen significativos supervits comerciales con el resto del mundo, mientras que presentan dficit con el resto del pas. Por lo anterior, la conclusin es similar a la de Indonesia: cuando se hace un proyecto en una regin, una proporcin importante de los gastos de ese proyecto terminarn en la RM, mientras que un proyecto realizado en la RM importar muy poco del resto de las regiones, y probablemente el impacto en las importaciones del resto del mundo ser mucho ms significativo. Esto tambin tiene como consecuencia una mayor concentracin de la demanda de bienes y servicios en la RM, ya que los proyectos que se realicen en todo el pas incrementarn significativamente la demanda de la RM, pero no la del resto de las regiones. Concentracin de las decisiones del sector privado La concentracin en torno a la Regin Metropolitana no es slo de la poblacin, del gobierno y de una buena parte de la actividad econmica del pas, sino tambin de los centros de decisiones del sector empresarial. Esto se traduce, por ejemplo, en que cuando un empresario requiere un crdito del sistema financiero en una regin, va a evaluacin a Santiago con la consiguiente demora y reduccin de probabilidad de obtener ese crdito,

comparado con la situacin en la que el solicitante pueda hacerlo directamente con el que toma la decisin. Otro ejemplo son los aportes a la comunidad y a las universidades. Dado que los centros de decisin estn en Santiago, las instituciones de la capital reciben aportes mayores, incluso de empresas que tienen sus producciones en las regiones, debido a que las gerencias estn ubicadas en la Regin Metropolitana. As, por ejemplo, las empresas mineras dan mayores aportes a las universidades ubicadas en la capital que a las ubicadas en las regiones mineras, como Antofagasta, Atacama o Tarapac. Una muestra de esto apareci en el titular de un diario local del 20 de mayo de 2008, que sealaba que tres universidades de la capital Universidad de Chile, Universidad Catlica y Universidad de los Andes acumulaban ms del 74% de las donaciones privadas al sistema universitario chileno.
CONCLUSIONES

LA DESIGUALDAD EN LA DISTRIBUCIN DE LOS INGRESOS EN CHILE ha sido un problema serio desde hace varias dcadas, y los diferentes gobiernos no la han cambiado significativamente, lo que ha implicado estar entre los pases con mayores desigualdades del planeta. Este fenmeno se distribuye con algunas diferencias en el territorio; sin embargo, una mirada al pas desde una perspectiva espacial muestra una desigualdad adicional, una alta concentracin de los ingresos y de los beneficios del crecimiento en torno a la Regin Metropolitana, a pesar de que el crecimiento de la produccin de las regiones ha sido ms alto. Es decir, la Regin Metropolitana tiene una capacidad muy fuerte de apropiarse de los ingresos que genera el crecimiento en el pas. Este trabajo muestra que este proceso de concentracin es creciente a lo largo del tiempo, y que en la ltima dcada surgen tres grupos con diferencias notables en los niveles de ingresos promedios percibidos por sus trabajadores. Esta variable se postula como una ms cercana al bienestar de los habitantes de las regiones chilenas. La Regin Metropolitana es la regin con mayores ingresos, y en una dcada la diferencia con las dems regiones ha aumentado. Un segundo grupo est formado por las regiones extremas, caracterizadas como productoras de bienes primarios, como cobre, petrleo y salmones. El resto de las regiones, de bajos ingresos, se encuentra en el centro del pas al sur y norte de la Regin Metropolitana. Las razones del incremento en la desigualdad estn en las acciones del gobierno y en los mecanismos del mercado. Entre las acciones del gobierno, se describen la evolucin del fondo destinado a reducir las desigualdades regionales, el incremento en el centralismo del gasto pblico, la asignacin de becas del Estado para capital humano avanzado y la poltica monetaria del Banco Central de Chile para controlar la inflacin. Entre los mecanismos de mercado que incrementan la desigualdad regional y la concentracin en torno a la Regin Metropolitana, destacan la movilidad laboral especialmente la conmutacin interregional, el comercio interregional y la alta concentracin en la capital del pas de las gerencias o entidades de decisin del sector privado. Finalmente, los resultados denotan la urgencia de disear una poltica regional potente que pueda cambiar la tendencia actual, promoviendo un desarrollo ms balanceado del territorio y disminuyendo la concentracin en torno a Santiago, la capital del pas. ()