Documento

Conpes
Social

100

Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social

Repblica de Colombia
Departamento Nacional de Planeacin

LINEAMIENTOS PARA LA FOCALIZACIN DEL GASTO

PBLICO SOCIAL

DNP: DDS

Bogot, D.C., 29 de junio de 2006

Introduccin

En la bsqueda de una mayor eficiencia y calidad en la focalizacin del gasto

Pblico Social (GPS), el presente documento somete a consideracin del CONPES para la
Poltica Social, recomendaciones tcnicas a tener en cuenta por parte de los ministerios y
entidades encargadas del diseo y ejecucin de programas sociales para el diseo de los
procesos de focalizacin de sus diferentes programas. El objetivo fundamental es mejorar
la equidad en la asignacin y la efectividad del gasto en el marco de la poltica econmica
y social del Estado.

I.

ANTECEDENTES

El gasto social es un instrumento a travs del cual el Estado interviene con el fin de
compensar las desigualdades iniciales y equiparar las oportunidades para el goce de los
beneficios del desarrollo. La focalizacin, a su vez, es un instrumento de asignacin de
recursos que busca dirigir el gasto social hacia los sectores de la poblacin que ms lo
necesitan con el fin de maximizar su impacto social. En consecuencia, la focalizacin es un
medio de lucha contra la pobreza y la desigualdad.

La Constitucin Poltica de Colombia, en el artculo 13, seala al respecto: Todas las

personas gozarn de los mismos derechos, libertades y oportunidades, y el Estado
promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en
favor de grupos discriminados o marginados. En el mismo sentido, el Estado proteger
especialmente a aquellas personas que por su condicin econmica, fsica o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.

En 1994, el artculo 30 de la ley 60 de 1993, se defini la focalizacin como una estrategia

necesaria para la asignacin del gasto pblico en servicios sociales. Para ello se deleg en
el Conpes Social la definicin de criterios tcnicos para la identificacin, seleccin de
beneficiarios y asignacin del gasto pblico social.

As, el Conpes Social 022 de 1994 defini el conjunto de instrumentos disponibles para
focalizar el gasto social financiado con transferencias intergubernamentales y estableci el
tipo de instrumentos que deberan utilizarse para los diferentes tipos de gasto.

Para el caso de la focalizacin geogrfica se definieron los siguientes instrumentos: (i) la

estratificacin socioeconmica1; (ii) los mapas de pobreza por NBI; (iii) los inventarios
de barrios subnormales con informacin socioeconmica y caractersticas fsicas de zonas
excluidas de registros usuales; y (iv) eventualmente, el censo de vivienda y los registros
de las empresas de servicios pblicos para identificar el dficit de vivienda.

En lo relacionado a la focalizacin individual el Conpes Social 022 estableci los siguientes

instrumentos: (i) la Ficha de Clasificacin Socioeconmica de Hogares, Familias o
Individuos, la cual consista en un cuestionario que se aplicaba a hogares, familias o
individuos para obtener informacin relacionada con el empleo, ingresos y caractersticas
de la vivienda2; (ii) los registros epidemiolgicos; y (iii) las metodologas del INURBE.

El Conpes Social 022 recomend que la eleccin entre los instrumentos de focalizacin
geogrfica o individual se hiciera con base en el tipo de programa y las limitaciones de
informacin. De este modo, se defini que para los programas de infraestructura y dotacin,
servicios pblicos domiciliarios y saneamiento ambiental debera utilizarse instrumentos de
focalizacin geogrfica, mientras que para los programas que requeran entrega de
subsidios a la demanda (como salud y educacin), deba focalizarse individualmente. La
combinacin de instrumentos en cada programa dependa fundamentalmente de la
disponibilidad de informacin.

En 1997 el Conpes Social 040 ratific los criterios del Conpes Social 022, al tiempo que
consolid el instrumento de focalizacin individual SISBEN. Segn este documento, el
Se define como principal instrumento de focalizacin geogrfica. Por su nivel de detalle la
estratificacin permite identificar con bastante precisin las reas (manzanas o cuadras) ms pobres en zonas
urbanas y las viviendas pobres en los municipios ms pequeos y en las zonas rurales. Las manzanas,
cuadras o viviendas, segn el caso, que tengan estratos uno y dos se consideran pobres y hacia ellos deben
dirigirse los programas y proyectos sociales (Conpes 022 de 1994).
2
Esta ficha se convertira en el Sistema de Identificacin de Beneficiarios (SISBEN).
1

SISBEN deba usarse en general para todos los programas de gasto social que impliquen
subsidio a la demanda.

En 2001 el Conpes Social 55 presenta los resultados de la primera evaluacin realizada al

SISBEN. Su objetivo central era la de exponer los resultados de la evaluacin en los
siguientes puntos: (i) la poltica general de focalizacin del gasto pblico social3; (ii) el
diseo del instrumento4; y (iii) los procesos institucionales que cumplen los niveles
territorial y nacional5.

La lnea de poltica del Conpes Social 055 es orientada fundamentalmente al mejoramiento

del diseo y la implementacin del SISBEN, dndole continuidad al uso de este
instrumento. Las principales recomendaciones en lo que tiene que ver con el instrumento
fueron las siguientes:

1) Deba mantenerse el SISBEN como instrumento de focalizacin individual.

2) Actualizar el instrumento: lo que requera omitir algunas variables irrelevantes,
redisear la encuesta, desarrollar un nuevo software y las cartillas de normas y
procedimientos.
3) Desarrollar el marco regulatorio incluyendo sanciones, para evitar el mal uso de la
informacin y adoptar medidas para minimizar la distorsin de la informacin y los
errores de inclusin.

La estrategia de focalizacin ha logrado un evidente impacto distributivo () en salud y asistencia social

se observa una mejora significativa en la redistribucin de los subsidios: en 1992 el 20% ms pobre de la
poblacin reciba un 29.1% del total de los subsidios, mientras que en 1999 esta cifra se ubic en 34.8% (un
aumento de 5.7 puntos porcentuales). Para el 40% ms pobre de la poblacin, estos porcentajes se situaron
en 57,9% y 65,1% en las mismas fechas (7.2 puntos de aumento). Conpes Social 055 de 2001.
4
En la evaluacin del primer ndice SISBEN, el instrumento se mostr menos eficiente en reducir los errores
de exclusin o error tipo I (proporcin de hogares que son potenciales beneficiarios y que no estn incluidos
en el programa) y eficiente en la reduccin de los errores de inclusin o error tipo II (proporcin de hogares
que no cumplen las condiciones que identifican a los potenciales beneficiarios y estn incluidos en los
programas). As, el 85% de la poblacin considerada como pobre est correctamente clasificada y el 25% de
los considerados pobres por el instrumento eran colados. Sin embargo, un porcentaje importante de pobres
no era adecuadamente clasificado como tal.
5
Se alert sobre la ausencia de control de calidad en el nivel territorial. No se dieron las condiciones para que
se efectuara el control social que se haba previsto. Tambin se encontraron serias deficiencias en el recurso
humano y fsico.

4) Disear un sistema de control de calidad de la informacin para evitar los siguientes

problemas: (i) duplicidad de registros; y (ii) la estandarizacin de procesos y
procedimientos para la administracin del instrumento.

En el mbito de la estrategia de focalizacin el Conpes Social 055 recomend:

1) Implementar sistemas de control de la informacin de beneficiarios de los programas,

evitando las mltiples afiliaciones intra e inter regmenes a travs del cruce de
informacin del SISBEN con las bases de registros administrativos de los programas.
2) Promover y optimizar la utilizacin del SISBEN en todos los programas pblicos que
involucran subsidios o requieren identificar a grupos especficos de poblacin para el
desarrollo de programas sociales.
3) Disear y poner en prctica el plan para reformar e implantar el Nuevo Sistema de
Focalizacin del Gasto Social.

La ley 715 de 2001 en su artculo 94 define la obligatoriedad para las entidades territoriales
de aplicar los criterios de focalizacin, definidos por el Conpes Social, para la distribucin
de subsidios de inversin social.

II. SITUACIN ACTUAL

Desde principios de los noventa el Estado ha concentrado esfuerzos en implementar

procesos que faciliten a los administradores y responsables de programas sociales otorgar
preferencia a la poblacin pobre y vulnerable en la asignacin de recursos pblicos escasos.

Los impactos sobre la distribucin del ingreso a travs de los resultados de la focalizacin
del gasto social y la progresividad de los subsidios, durante el los ltimos diez aos,
muestran mejoras importantes en algunos sectores como salud y educacin primaria; sin
embargo, otros sectores como servicios pblicos domiciliarios y vivienda, se rezagaron en
el perodo 1992-2003

Al comparar los resultados de la focalizacin del gasto social en trminos de la

participacin de la poblacin ordenada por ingreso, para los aos 1992 y 20036

se

evidencia que el sector que ms ha avanzado en materia de focalizacin del gasto sobre el
20% de la poblacin ms pobre ha sido el sector salud, en donde la participacin pas de
29.1% a 34.1%7. Igualmente, hay mejoras los sectores de educacin primaria y vivienda.

Si se analiza la focalizacin sobre el 40% de la poblacin ms pobre (en vez del 20%) los
progresos son mucho ms significativos, especialmente en salud, educacin primaria y gas
domiciliario. En el caso del ICBF es importante resaltar que los programas de esta
institucin se han caracterizado por lograr resultados significativos en la focalizacin. En
trminos de la participacin del 20% y 40% de la poblacin ms pobre, esos programas
focalizan mejor que el mismo sector salud (Ver Cuadro No. 1).
La evaluacin de la focalizacin a travs del coeficiente de concentracin8 del subsidio,
muestra que, en 2003, los programas que mejor lograban llegar a los segmentos ms pobres
6

Ibid.
Particularmente, asociado al diseo e implementacin del rgimen subsidiado de seguridad social en salud.
8
El coeficiente de concentracin indica si el subsidio se esta dirigiendo a los mas pobres o no. El coeficiente
vara entre uno (1) y menos uno (-1). Cuanto ms se acerque a -1 se deduce que el subsidio esta siendo
progresivo en la medida que beneficia a los ms pobres. Cuando este coeficiente es positivo y se acerca a uno,
se deduce que no se esta focalizando con eficacia el subsidio.
7

de la poblacin eran: alimentacin escolar, ICBF y rgimen subsidiado de salud. Los

resultados hacen evidente que en sectores como pensiones y capacitacin, los subsidios no
se dirigen hacia los ms pobres, sino hacia estratos medios.

No obstante, en el perodo 2003-2006 el gobierno nacional ha implementado estrategias

para mejorar la focalizacin y revertir la tendencia en los sectores de capacitacin y
educacin superior. En materia de capacitacin, el SENA ha concentrado su atencin en el
diseo e implementacin de programas para la insercin y reinsercin laboral para grupos
poblaciones vulnerables como: programa Jvenes en Accin y Jvenes Rurales, entre otros. En el
caso de educacin superior se est implementando el proyecto de Centros Regionales de

Educacin Superior (CERES) que busca descentralizar la oferta de este nivel educativo y
llegar a las regiones que concentra la poblacin actualmente excluida del servicio de
educacin superior e igualmente a travs del Programa de Crdito Educativo (ACCES), se
esta atendiendo una mayor proporcin de jvenes de bajos ingresos.

Estos resultados muestran un progreso significativo en trminos de focalizacin del gasto.

Sin embargo, tambin hay evidencia de que, especialmente en algunos sectores hay campo
todava para concentrar una mayor proporcin del gasto en el segmento ms pobre de la
poblacin.

Entonces, para en este objetivo es necesario formular lineamientos de poltica adicionales

que clarifiquen los procesos de focalizacin de los programas sociales.

La focalizacin es una estrategia que involucra distintos momentos, los cuales resultan
relevantes al momento de evaluar y mejorar los resultados que alcanzan los programas
sociales. Los tres momentos que se distinguen son: (i) identificacin; (ii) seleccin; y (iii)
asignacin.

1. La identificacin.

La identificacin tiene que ver con las caractersticas del instrumento que se utiliza para la
escogencia de beneficiarios. Existen tres categoras de instrumentos: (i) instrumentos de
focalizacin individual o de variables del hogar; (ii) los instrumentos de focalizacin por
categoras; y (iii) la auto focalizacin.

En Colombia existen instrumentos de focalizacin de todas las categoras. Sin embargo, los
ms reconocidos son el SISBEN.

Cuadro No. 2. Categoras e instrumentos de focalizacin

Categoras
de
Instrumentos
focalizacin
Focalizacin individual
Focalizacin por categora

de

Instrumentos de focalizacin en
Colombia
SISBEN.
Estratificacin- geogrfica
Variables demogrficas: Nios, mujeres
embarazadas, jvenes, etc.
Variables goegrficas: zona rural - urbana.
Poblaciones
especiales:
poblacin
desplazada.

Auto focalizacin

Durante los ltimos aos el SISBEN se ha posicionado como el instrumento de focalizacin

individual por excelencia para la asignacin de subsidios de los programas sociales. En la
prctica, el SISBEN nunca se implementa de manera pura o exclusiva, casi siempre viene
acompaado de focalizacin geogrfica o auto focalizacin. En el Anexo No.1 se pueden
observar algunos ejemplos.

A partir del anlisis de caso de algunos programas sociales es evidente que existe la
tendencia a incluir en su diseo una lista de criterios de focalizacin, los cuales en su
implementacin terminan adaptndose a la practicidad de su operacin. Es decir, se

terminan aplicando aquellos que son ms fciles de utilizar por parte del responsable del
programa. Esta facilidad se entiende como la coherencia entre la comprensin de la
definicin de la poblacin objetivo del programa y la disponibilidad de informacin para la
toma decisiones.

Un ejemplo es la focalizacin de los programas de subsidio de transporte escolar, en cuyo

diseo, por ejemplo, se definen como instrumentos de focalizacin: (i) la poblacin en
edades de 5-17 aos; (ii) los estudiantes de colegios oficiales; (iii) familias de los niveles 1
y 2 del SISBEN (o estrato socio-econmico si no se tiene SISBEN); (iv) vivienda a ms de
un kilmetro de distancia de la institucin; (v) zonas rurales y otros criterios adicionales de
prioridad relacionadas con las condiciones del hogar (Ver Anexo No.2). Sin embargo, en la
ejecucin del programa, los criterios que priman estn relacionados con aquellas que
permiten verificar la necesidad de transporte escolar en la familia: los estudiantes de
colegios oficiales, el rea donde reside y la distancia entre la institucin y la casa del
estudiante.

Los estudios de caso evidencian que no existen lineamientos tcnicos que orienten a los
diseadores de programas sociales en la eleccin entre un instrumento de focalizacin
geogrfica o uno de focalizacin individual, o su combinacin.

El uso predominante del SISBEN no responde a un anlisis conceptual y prctico de su

utilidad lo cual es evidente especialmente en programas con subsidios a la oferta.9 Existe la
tendencia a recomendar la aplicacin de criterios de focalizacin individual de manera
complementaria a la focalizacin geogrfica. Sin embargo, en los programas del estudio de
caso, esta situacin no es consistente con el objetivo del programa y, desde el punto de
vista, de la operatividad del programa resulta difcil de aplicar.

En otros casos, los criterios de focalizacin no se pueden implementar porque el

responsable de la operacin del programa no tiene la informacin necesaria para verificar la
condicin especial definida como criterio en la identificacin de beneficiarios. Esto es usual
9

Entrega de subsidios que se hace a travs de instituciones pblicas que dependen de la entidad ejecutora.

en casos donde el instrumento es de categora por ejemplo algn grupo especial de la

poblacin. Un ejemplo de esta situacin sucede en municipios donde hay programas que
tienen como criterio de focalizacin la poblacin desmovilizada, donde el responsable del
programa en el municipio no tiene acceso al listado que identifica dicha poblacin; en la
prctica cuando no existe un registro de un grupo poblacional especial se sustituye por otro
registro de personas (p. ej. SISBEN).10 Lo anterior evidencia que para focalizar programas
dirigidos a poblaciones especiales es necesario avanzar hacia implementacin de sistemas
de registro de poblacin especial con accesibilidad de los diferentes niveles de gobierno,
para facilitar la ejecucin de los procesos de focalizacin a nivel territorial

En la seleccin de criterios de focalizacin algunos programas sociales incluyen criterios

que no estn definidos, conduciendo a los ejecutores de los programas a utilizar variables
que son fcilmente verificables y consistentes desde su punto de vista, con la definicin
propuesta desde el diseo del programa. En consecuencia es posible que, en la operatividad,
el programa se aleje de alcanzar la poblacin objetivo propuesta o, por el contrario, alcance
los resultados esperados aplicando el sentido comn, lo que invalida la definicin incluida
en el diseo. Un ejemplo es el caso de los Hogares Comunitarios del Bienestar Familiar,
para los cuales se definen instrumentos de categora, como menores de 6 aos con
vulnerabilidad econmica, social, cultural, nutricional y psicoafectiva, residentes en los
municipios en los que funciona o no el grado de transicin de la Secretara de Educacin11.

En la prctica, la definicin de vulnerabilidad en las dimensiones sealadas resulta difcil

tanto para los operadores regionales como para los locales, en la medida que su punto de
vista tcnico no es unvoco y son los operadores quienes adaptan el criterio a la realidad de
las variables que pueden verificar durante la ejecucin del programa. No obstante, los
resultados de este programa en materia de focalizacin son satisfactorios en trminos de
pobreza (cerca del 75% de los beneficiarios pertenecen a los dos primeros niveles de
SISBEN. Ver Cuadro No. 3).
10

El SISBEN por su administracin municipal permite generar actualizaciones ms rpidas que las que se
realizan desde el orden central.
11
Programa Nacional de Desarrollo Humano. Implementacin del Nuevo Sistema de Focalizacin del Gasto
Social - SISBEN. Sector Salud y Atencin al Menor. DNP-DDS. Versin preliminar. Mayo 2006

10

Cuadro No. 3. Distribucin de usuarios Hogares Comunitarios de Bienestar Social

segn SISBEN. 2003.
Nivel de
SISBEN

1
2
3
4
5
6
Total

No.
Menores

Distribucin
(%)

Nivel promedio
decil ingreso

149.003

26,5

2,51

272.286

48,5

3,73

125.074

22,3

4,66

14.654

2,6

5,12

160

0,0

7,80

81

0,0

6,00

561.257

100,0

3,65

Fuente: Clculos PNDH a partir de ECV03 del DANE.

Las razones para que, en la prctica, los resultados del programa sean satisfactorios estn
estrechamente relacionadas con dos aspectos determinantes:

1) Los hogares comunitarios se ubican en zonas donde habita poblacin muy pobre.

2) Con frecuencia se presenta un proceso de auto focalizacin del servicio. En la

mayor parte de los casos la prestadora del servicio escoge a sus beneficiarios a partir
del cumplimiento de los requisitos del programa y si estn por debajo del cupo
estipulado, reciben a cualquier nio o nia que lo requiera.

El anlisis de casos muestra que los diseadores y responsables de programas sociales

desconocen que para la eleccin de los criterios de focalizacin es importante buscar una
coherencia conceptual entre los criterios de focalizacin y el objetivo del programa social.
En la medida en que detrs de cada programa hay una definicin de pobreza que se
pretende atacar, la eleccin de una herramienta de focalizacin debe buscar consistencia
conceptual con esa definicin de pobreza.

Como ya se seal, las definiciones e indicadores de pobreza que se utilicen son decisivos
para la eleccin de la poltica de focalizacin. Sin embargo, en los casos donde los

11

programas tienen como objetivo lograr que un grupo poblacional en particular supere una
condicin de vulnerabilidad, se requiere avanzar en la definicin conceptual de
vulnerabilidad, condiciones de vulnerabilidad y construccin e implementacin de
mediciones que posibiliten la focalizacin.

La evaluacin de la pertinencia de criterios de focalizacin no solo debe buscar una

coherencia entre la herramienta y el objetivo del programa, tambin es necesario tener en
cuenta que cada tipo de criterio de focalizacin est asociado a una relacin de costoefectividad. La focalizacin entraa un costo y a medida que se quiere profundizar en
variables ms detalladas se hace ms costoso. Tambin, existen instrumentos ms costosos
que otros, cuyo uso se justifica dependiendo del tamao del monto de gasto que se va a
invertir en el programa12. En la focalizacin se distinguen varios tipos de costos13:

Costo administrativo: Costos de recoleccin y administracin de la informacin. Este

costo es intrnseco al instrumento. Los costos de captura de informacin se incrementan a
medida que se busca ms precisin en la focalizacin. En este caso aumenta el costo de
recoleccin y dependiendo de las circunstancias el monto de la transferencia puede
descender una vez utiliza el instrumento. Por tanto la relacin costo-efectividad de los
programas sociales es sensible al tamao del programa y a la complejidad de la focalizacin
que depende del diseo del programa.

Costos privados: El costo en el que incurren los hogares para hacerse beneficiarios
(transporte, papeleo, etc.). En el caso de la autofocalizacin, por ejemplo, implica tiempo
disponible en largas filas y espera.

Costos de incentivos: Los individuos u hogares modifican su conducta en respuesta a

incrementar la elegibilidad (o permanencia) en un programa social. El efecto puede ser
12

Unas de las razones para focalizar es concentrar una mayor proporcin de gasto en un grupo poblacional
determinado. Si el presupuesto de un programa es muy reducido, el instrumento de focalizacin que se elija
debe garantizar un tamao del grupo focal que no implique igualmente una reduccin sustancial de la
magnitud de subsidio a transferir.
13
Sen, Amartya. The politician Economy Targeting. En: Public Spending and the Poor. Van de Walle,
Kimberly Nead. World Bank 1995

12

negativo: desincentivar la participacin en la oferta laboral por ejemplo. Tambin pueden

ser positivos: incentivar la permanencia de los nios en las escuelas.

Costos Sociales: se refiere a la presencia de costos de estigma social. El estigma social

debido a pertenecer a la categora de pobres y la intromisin en la intimidad de la persona o
en el uso indebido de la base de datos. El estigma social estimula la autoexclusin
incrementando los errores de exclusin de los instrumentos de focalizacin.

Costos polticos: la focalizacin implica un ejercicio de exclusin de un segmento de la

poblacin que se postula al programa pero que nos es incluido como beneficiario por no
hacer parte del grupo focal objetivo. Los costos polticos se asocian a la presin que pueden
ejercer los grupos de poblacin excluidos para que el programa social en cuestin no
contine deslegitimndolos a partir de los resultados de la focalizacin.

Institucionalmente, los costos administrativos e incentivos asociados a los instrumentos de

focalizacin son los ms altos porque involucran la financiacin de procesos de
recoleccin, actualizacin y verificacin de la informacin lo cual demandan recursos,
personas y tecnologa.
En el pas, instrumentos como el SISBEN14, diseados especialmente para focalizar el gasto
social, generan economas de escala al reducir considerablemente los costos administrativos
y de incentivos que enfrentan los programas sociales que demandan un instrumento de
focalizacin individual. La institucin que implementa y administra del SISBEN asume los
costos de recoleccin y verificacin de la informacin que se utiliza para calcular el ndice;
est ltimo ordena a los hogares en funcin de sus condiciones de vida. Los responsables de
la operacin de los programas sociales son usuarios de la informacin generada por el
sistema, y en la medida en que un mayor nmero de programas utilice dicha informacin, la
relacin costo - beneficio del sistema es mayor.

14

Una situacin exactamente similar representa la estratificacin para los sectores de servicios pblicos
domiciliarios.

13

Los resultados de los estudios de caso de programas sociales, muestran que los operadores
de los programas no reconocen los costos asociados a la focalizacin. Es as como en el
caso de los costos administrativos15, los cuales se esperara fueran los de ms fcil
identificacin y discriminacin por parte de los responsables, se clasifican como costos de
administracin asociados a la institucionalidad de las entidades que operan los programas.

Para ilustrar mejor la relevancia de los costos con el fin de evaluar la seleccin o
pertinencia de los criterios de focalizacin de los programas sociales, el DNP realiz
algunas estimaciones preliminares sobre estudios de caso que buscan aproximarse al valor
de los costos y su participacin dentro de los costos totales. No obstante, estos resultados
no pueden generalizarse porque que no existe representatividad en el nmero de programas
y municipios evaluados. (Vase Anexo. No.4)

2.

La Seleccin

Este momento de la focalizacin se concentra en la eleccin del criterio de corte que define
la condicin de entrada o salida a un programa. Para una adecuada focalizacin, la
definicin de condiciones de salida es tan importante como las condiciones de entrada. Si
no existen unas condiciones claras de salida, la actitud del individuo beneficiario del
programa social es pasiva. Solo se estimula la acumulacin de activos fsicos y humanos
mediante los programas sociales cuando hay criterios de salida que permiten que el
individuo sea capaz de planificar su proceso de acumulacin. La caducidad del programa
social incentiva la acumulacin.

El anlisis de los casos de programas sociales muestra que, casi en su totalidad, el diseo de
procesos de focalizacin carece de la definicin explcita de condiciones de salida (Vase
Anexo No. 5).

Por defecto, las condiciones de salida en la mayora de programas sociales se interpretan en

la prctica como el no cumplimiento de las condiciones de entrada. Esto resulta
15

Costos asociados por ejemplo a la recoleccin de la informacin de la poblacin objetivo y de beneficiarios.

14

problemtico en la medida que es necesario actualizar y mejorar16 los instrumentos de

focalizacin individual o geogrfica en el tiempo. El SISBEN se ha posicionado como
instrumento de focalizacin individual y su uso por parte de los programas sociales se ha
venido extendiendo. Sin embargo, el hecho de que la condicin de salida sea anloga a la
condicin de entrada, genera dificultades que surgen por la actualizacin del ndice, la
reclasificacin por el nuevo ndice en este caso implica la exclusin de un grupo
poblacional. Este punto es problemtico porque no siempre los ndices de la naturaleza del
SISBEN son comparables en el tiempo. El grupo excluido estara determinado en alguna
proporcin por el efecto ndice y no necesariamente por una mejora en sus condiciones
de vida.

El criterio de salida de los programas sociales debera garantizar que el proceso de

acumulacin (fsica o humana, individual o colectiva) al tiempo que el individuo llegue a
un mnimo razonable en la dimensin de la privacin que se pretende promocionar. De lo
anterior, se pone de manifiesto la importancia que representa para los programas sociales la
fijacin de resultados esperados sobre la poblacin objetivo y las respectivas evaluaciones
de seguimiento.

La poltica social tendr mayor xito en estimular la acumulacin de activos fsicos y

humanos en la medida que aproveche los vnculos de solidaridad entre los miembros de una
familia y los canalice hacia un proceso de acumulacin sostenido. Bajo esta perspectiva la
definicin de condiciones de entrada y salida de los programas sociales deber ser capaz de
convertir la familia como sujeto de intervencin

16

Mejorar los instrumentos de focalizacin individual y geogrfica se refiere a evaluar la pertinencia de las
variables que se usan para discriminar la poblacin en funcin de un concepto de pobreza; se omiten las
variables irrelevantes e incluyen una nuevas; se redisean instrumentos de captura; se desarrollan nuevas
herramientas tecnolgicas para su almacenamiento y validacin; y se redefinen los procesos administrativos
para su implementacin y actualizacin.

15

3. Asignacin.

El momento de asignacin consiste en el diseo del subsidio y el proceso de su entrega.

En la prctica, los responsables de poltica nunca tienen informacin perfecta y completa
sobre quines son potenciales beneficiarios y cul es la magnitud de las carencias de cada
individuo. Los instrumentos de focalizacin como el SISBEN y la Estratificacin se
actualizan para mejorar los problemas de informacin en la identificacin de potenciales
beneficiarios, pero a pesar de esos esfuerzos no es posible reducir los problemas de
informacin en un ciento por ciento.
La precisin de los procesos de focalizacin se debate entre el error de exclusin17 y el
error de inclusin,18cualquier esfuerzo dirigido a reducir uno incrementa el otro, por
ejemplo: entra mayor rigidez en las condiciones de entrada de un programa, mayor la
dificultad de la poblacin objetivo para demostrar que cumple con las condiciones.19Por lo
anterior, los programas sociales deben definir cierto de grado de tolerancia por algn tipo
de error dado los objetivos especficos del programa y la naturaleza del satisfactor20.

17

Proporcin de hogares que son potenciales beneficiarios y que no estn incluidos en el programa.
Proporcin de hogares que no cumplen las condiciones que identifican a los potenciales beneficiarios y
estn incluidos en los programas.
19
Un ejemplo de esta situacin se evidenci en Bogot con el ndice SISBEN aplicado en el pas a partir de
1994. En este caso, la poblacin en el nivel 1 era nicamente del 3% y la del nivel 2 del 27%. En la ciudad el
acceso a los servicios pblicos bsicos (eliminacin de excretas, abastecimiento de agua, recoleccin de
basuras, tiempo en traer agua) es casi universal, aunque de diferente calidad; el material de las paredes, el
material de los pisos, el material de los techos, en relacin con el ndice eran adecuados comparativamente
con cualquier otra ciudad o regin. En razn a estas consideraciones, la ciudad elev el punto de corte del
nivel 2 de 48 a 53 puntos; con el objeto de no excluir a un segmento significativo de la poblacin de
beneficiarse de subsidios de rgimen subsidiado.
20
El satisfactor es el bien, servicio o monto de dinero en efectivo que se entrega a la poblacin objetivo.
18

16

4. Sistemas de Informacin.

En la medida que los hacedores y responsables de programas sociales accedan a

informacin estandarizada, articulada, oportuna y de calidad sobre los hogares y los
individuos se facilitar la focalizacin y distribucin de los recursos, el control social y
tcnico y la direccin y la planificacin para los diferentes niveles de gobierno.

Durante los ltimos 3 aos, el DNP realiz la implementacin de un nuevo ndice SISBEN
que no slo actualiz tcnicamente el indicador, sino tambin transform los procesos que
permiten la captura y el flujo de informacin del instrumento desde el nivel local hasta el
nivel nacional. De esta forma, el pas cuenta con un instrumento de focalizacin individual
que le permite contar con una base de datos consolidada de potenciales beneficiaros, que
facilita la consulta y su utilizacin por parte de los responsables de los programas sociales,
del orden nacional y territorial. El principal reto en esta materia es lograr trasladar la
operacin del sistema de informacin a plataformas tecnolgicas ms robustas que
garanticen calidad y oportunidad de la informacin y permita la interoperatividad con los
sistemas de informacin de los ministerios relacionados con programas sociales, lo cual
ampliar el espectro de informacin a disposicin de las decisiones de focalizacin y
distribucin de recursos del gasto social.

Paralelamente, instituciones del orden nacional como el Ministerio de la Proteccin Social,

estn en proceso desarrollo e implementacin del Registro nico de Afiliados (RUAF) y el
Sistema Integrado de Informacin de Proteccin Social (SIIPS). El primero tiene como
objetivo conformar la base de datos del Sistema de Registro nico de Afiliados a la
Proteccin Social a partir de los registros individuales de la poblacin afiliada en salud,
pensiones, riesgos profesionales, programas de asistencia social y construir los mdulos de
nacimientos, defunciones y registro de extranjeros; y el segundo, es un sistema cuyo
propsito es integrar diferentes subsistemas, bases de datos y fuentes de informacin, que
faciliten la direccin y gestin del sector de la Proteccin Social.

17

Otros sistemas de informacin desarrollados en el sector social buscan sistematizar los

registros de beneficiarios como es el caso del Banco Agrario, el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, el Ministerio de Educacin Nacional, entre otros.

Por otro lado, el pas realiz en el 2005 grandes esfuerzos fiscales y tcnicos para realizar el
XVII Censo Nacional de Poblacin y VI de Vivienda, el Censo de Establecimientos
Econmicos (industria, comercio y servicios), y el Censo de Unidades Agropecuarias, para
disponer de informacin suficiente, confiable y actualizada en materia demogrfica,
econmica, social y ambiental.

Estos esfuerzos en materia de informacin, todava no son suficientes y el pas necesita

avanzar en dos direcciones: (i) sistematizacin los registros administrativos de los
programas; y (ii) avanzar hacia el diseo e implementacin de sistemas de informacin que
articulen los registros administrativos de los diferentes programas sociales y la informacin
generada por los instrumentos de focalizacin. Un sistema de informacin de estas
caractersticas permitir la identificacin, seleccin y diagnstico de los beneficiarios,
ampliando el campo de accin de la focalizacin desde una perspectiva basada en
individuos hacia una basada en la familia.

III.

JUSTIFICACIN DE LA ESTRATEGIA

La apropiacin de la focalizacin como herramienta al servicio de la bsqueda de la

equidad en la poltica social en Colombia ha generado que en el pas se desarrolle una
capacidad tcnica que permite el diseo e implementacin de instrumentos de focalizacin
que facilitan la articulacin de la poltica social y el logro de sus objetivos. No obstante, los
lineamientos en materia de focalizacin se han concentrado en recomendaciones para
mejorar el diseo tcnico e implementacin de dichos instrumentos.

Los resultados de la evaluacin del SISBEN, el balance de los procesos de rediseo,

actualizacin e implementacin de un nuevo ndice, los estudios de incidencia del gasto

18

social y el anlisis conceptual de las implicaciones de la focalizacin como herramientas

de los programas sociales y los estudios de casos de la focalizacin de programas sociales;
son evidencia de que todava se puede mejorar la focalizacin de los programas sociales,
especialmente en los siguientes frentes:

1. Ampliar la concepcin de la focalizacin como un proceso y no nicamente como el uso

de un instrumento.

2. Avanzar hacia la implementacin de una estrategia de focalizacin basada en la familia

como sujeto de intervencin.

3. Aportar criterios para evaluar la eleccin entre distintos instrumentos de focalizacin y

sus posibles combinaciones.

4. Orientar sobre criterios para evaluar la pertinencia de los distintos procesos de

focalizacin.

5. Identificar la importancia de la definicin de las condiciones de entrada y salida de los

programas sociales.

6. Resaltar la relevancia de los sistemas de informacin como herramientas para mejorar la

focalizacin y distribucin del gasto social.

7. Mejorar el control de los instrumentos y penalizar su uso inapropiado.

19

IV.

ESTRATEGIAS PARA MEJORAR LA FOCALIZACIN DEL GASTO

PBLICO SOCIAL

Para avanzar en la equidad de la distribucin del gasto social mediante los procesos de
focalizacin es preciso analizar los programas sociales a la luz de los siguientes aspectos:

1. Criterios tcnicos para la eleccin de los instrumentos de focalizacin en el diseo de

programas.

a. La focalizacin involucra tres momentos: la identificacin; seleccin y la

asignacin. El xito de la focalizacin requiere que en cada etapa exista una
coherencia conceptual con la funcin objetivo del programa social o la
naturaleza del subsidio. La falta de claridad conceptual distorsiona el proceso de
focalizacin y conduce a deficiencia en su utilizacin dentro de cada programa.

b. En la prctica, para la eleccin de los instrumentos o criterios de focalizacin no

slo se debe buscar una consistencia conceptual con el objetivo del programa.
Es necesario, tambin, tener en cuenta que entre instrumentos, existe un
ordenamiento en cuanto a su costo-efectividad. La focalizacin entraa un costo,
a medida que se quiere profundizar en las variables focales para un programa en
particular los costos son mayores, hay instrumentos ms costosos que otros cuyo
uso se justifica dependiendo del tamao del monto de gasto que se va a invertir
en el programa.

c. En casos en que se tenga que elegir entre el uso de un instrumento de

focalizacin individual y otro de carcter geogrfico es preciso tener en cuenta
los siguientes puntos: (i) la magnitud de la diferencia entre los puntajes de los
individuos o ncleos familiares,21 si la diferencia es muy pequea es ms

21

La menor distancia entre los puntajes favorece las polticas que rescatan la relevancia del conglomerado y
de las vecindades. Si la distancia es pequea la focalizacin geogrfica adquiere relevancia frente a la

20

eficiente utilizar el instrumento geogrfico; (ii) la facultad de generar retornos

sociales o externalidades positivas si se focaliza un conglomerado; y (iii)
garantizar que las personas menos favorecidas reciben la mxima atencin
posible.

2. Lineamientos para el uso de los instrumentos.

a.

Los responsables de disear la poltica y los programas sociales, al momento de

definir las condiciones de entrada y salida deben examinar si el punto de corte
es consistente con el objetivo general del programa y las caractersticas de la
poblacin objetivo. Por tanto, cada programa debiera precisar los puntos de
corte ms apropiados en lugar de acoger una regla general.

b. Lo deseable es que la poltica social estimule la acumulacin de activos fsicos y

humanos, sea capaz de planificar su proceso de acumulacin al tiempo que
alcance umbrales de dignidad en las dimensiones de su privacin. En este
sentido, la fijacin de condiciones de salida es necesaria. Por el contrario, en
ausencia de criterios de permanencia el individuo es tratado como paciente; la
caducidad del programa social incentiva la acumulacin.

c. El punto de partida para la definicin de condiciones de seleccin deber ser la

sistematizacin de los registros de familias y/o beneficiarios por parte de los
programas y la definicin de resultados mnimos esperados sobre la poblacin
objetivo.

d. Para la definicin de criterios de salida, los responsables de programas sociales

deben identificar cul es el nivel mnimo razonable que se espera que el
individuo alcance en la dimensin (o dimensiones) de calidad de vida que el
programa busca promocionar.
focalizacin individual. Gonzlez, Jorge Ivn y Sarmiento, Alfredo.(2003) El ingreso bsico universal y la
focalizacin. Programa Nacional de Desarrollo Humano. Mimeo.

21

e. En la prctica, es necesario definir cierto de grado de tolerancia por algn tipo

de error dado los objetivos especficos del programa y la naturaleza de los
subsidios.

f. Los errores de inclusin o exclusin de los programas sociales no slo son

intrnsecos al instrumento de focalizacin; tambin puede ser generados en los
momentos de la seleccin o asignacin. Por tal motivo es necesario procurar
mayor claridad tcnica en el diseo de estos momentos y mejorar en los
sistemas de informacin que permitan monitorear y hacer seguimiento a la
estrategia de focalizacin de manera completa, esto es consultando y cruzando
registros de informacin.

g. As como el disponer informacin sistematizada, oportuna y de calidad para los

hacedores de poltica en el proceso de identificacin reduce los costos
administrativos de la focalizacin, ofrecer informacin clara y oportuna a los
potenciales beneficiarios en los momentos de seleccin y asignacin de
subsidios, resultan relevantes para reducir los costos privadas asociados a ser
incluido o no en un programa social.

h. El control social es el mecanismo ms efectivo para reducir los errores de

inclusin; para ellos es necesario poner a disposicin de la comunidad
informacin clara y oportuna que permita el seguimiento de los procesos de
focalizacin y distribucin de los recursos pblicos.

i. En el diseo de la poltica y los programas sociales se deben incluir mecanismos

para el seguimiento, control y sanciones que incentiven a los diferentes niveles
administrativos y de gobierno que intervienen en la focalizacin, hacer de este
un proceso transparente.

22

3. Sistemas de informacin para la focalizacin:_la necesidad de sistematizar registros

administrativos de los programas sociales interoperables

a. Mejorar los procesos de focalizacin requiere de la sistematizacin de los

registros de familias y/o beneficiarios por parte de los programas.

b. Una vez alcanzada la sistematizacin de los registros administrativos de los

diferentes de programas sociales, se debe avanzar en la interoperabilidad de esa
informacin con el objeto de generar economas de escala para el monitoreo y
seguimiento de los procesos de seleccin y asignacin de subsidios.

c. Los responsables de programas sociales que focalizan a travs de instrumentos

de focalizacin individual o de carcter geogrfico deben utilizar las fuentes de
informacin validadas y centralizadas por las instituciones responsables.

d. Para garantizar la interoperabilidad de los diferentes sistemas de informacin de

registros administrativos se requiere que se adopten estndares tcnicos
unificados en el diseo de estos y as, alcanzar la consolidacin del sistema
nico de beneficiarios de programas sociales.

V.

RECOMENDACIONES

El Departamento Nacional de Planeacin recomienda al CONPES SOCIAL:

1. Aprobar los lineamientos generales para la focalizacin del gasto pblico social
expuestos en el presente documento.

23

2. Mantener la estrategia de focalizacin de los servicios sociales y del gasto pblico

social por cuanto ha demostrado ser un camino eficaz para avanzar hacia la
universalizacin en el acceso de los servicios sociales bsicos, en tanto da prioridad a la
poblacin ms pobre y vulnerable que no tiene acceso, dentro de un marco fiscal sano.

3. Solicitar a los Ministerios, entidades descentralizadas adscritas y entidades territoriales:

Revisar y ajustar los procesos de identificacin, seleccin de beneficiarios y

asignacin de recursos de los programas sociales existentes que tiene a su cargo,
de acuerdo con los lineamientos generales para la focalizacin del gasto pblico
social, sealados en el presente documento, con la asesora del Departamento
Nacional de Planeacin.

Avanzar en la sistematizacin de los registros nicos de beneficiarios de los

programas sociales y promover la difusin de esa informacin en los respectivos
medios de comunicacin de cada entidad.

Avanzar, en coordinacin con el Departamento Nacional de Planeacin y el

Comit Intersectorial de polticas y gestin de la informacin para la
Administracin Pblica, en la implementacin de estndares tcnicos que
permitan que los sistemas nicos de beneficiarios de los diferentes programas
sociales sean interoperables y as, facilitar el monitoreo de los procesos de
seleccin y asignacin de subsidios de gasto social y el seguimiento de los
beneficiarios.

Publicar los registros administrativos de beneficiarios de los programas sociales.

24

4. Solicitar al Departamento Nacional de Planeacin y al DANE:

Evaluar las metodologas de los instrumentos de focalizacin de su competencia

e implementar acciones que garanticen su actualizacin y su aplicacin y
administracin transparente.

Evaluar y recomendar acciones que orienten el uso adecuado de los

instrumentos de focalizacin de su competencia.

5. Solicitar al Departamento Nacional de Planeacin:

Realizar, como presidente del Comit Intersectorial de polticas y gestin de la

informacin para la Administracin Pblica,22 las acciones necesarias para
posibilitar que las inversiones en tecnologa de informacin y comunicaciones
TICs- de los Ministerios del sector social, entidades descentralizadas adscritas,
cumplan con: (i) una adecuada gestin de informacin en estndares y
complementariedad; (ii) polticas para la produccin, el tratamiento, el
intercambio y el uso de la informacin; (iii) soluciones para el mejoramiento de
los procesos y calidad de la informacin; (iv) la estandarizacin e integracin de
los sistemas de informacin para la identificacin, seleccin, asignacin y
seguimiento de los beneficiarios de los recursos del gasto social.

Adelantar los estudios para avanzar conceptual, tcnica y operativa para disear
instrumentos de focalizacin asociados a la valoracin de las condiciones de
vulnerabilidad de la poblacin.

Disear una estrategia de acompaamiento a los Ministerios, entidades adscritas

y entidades territoriales para generar procesos de comprensin y aplicacin de

22

Comit Intersectorial de polticas y gestin de la informacin para la Administracin Pblica. Acta del 11
de octubre de 2005.

25

los lineamientos generales de focalizacin y el diseo o ajuste de los procesos de

focalizacin actualmente vigentes.

Disear, en los prximos seis meses, un marco regulatorio que defina los
mecanismos de control para la implementacin y actualizacin del instrumento
de focalizacin individual e incluya sanciones para la actualizacin y uso
inadecuado de ese instrumento.

26