Date Printed: 11/03/2008

JTS Box Number:

IFES 10

Tab Number:

Document Title:

Estudio De Factibilidad Proyecto de

Identificacion Civil en Peru

Document Date:

1997

Document Country:

Peru

IFES ID:

R01632

I
I
II
II
]1

1-

ESTUDIO DE FACTIBILIDAD
PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL
EN PER U

J-

PREPARADO PARA:

J.

-,

IDENTIDAD
REGISTRO NACIONAL
DE IDENTIFICACION Y ESTADO CIVIL

,
J
,
J
J
I
I
I
I

POR:

LA FUNDACION INTERNACIONAL PARA SISTEMAS

ELECTORALES
(lFES)

DO NOT REMOVE FROM

IFES RESOURCE CENTER!
,

NO

'

Este In forme h-';: sido finandado por la Agenda para e1 Comerdo YDesarrollo de 10. Estado.
Unido. de Am~rica (fDA), una agenda del Goblerno de Estado. Unldos para el fomento de la
exportaci6n. Las opiniones, resultados, conclusiones, 0 recomendaciones expresadas en este
documento son aquellas de los autores y no necesariamente representan la opinion ni las pollticas
oficiales de TDA.
D1RECCION: Room 309, SA-16, Washington, D.C. 20523-1602
D1RECCION DE ENTREGAS: 1621 North Kent Street, Suite 309, Arlington, VA 22209
Tel. (703) 875-4357 Fax (703) 875-4009

I
i

AGENCIA PARA EL COMERCIO Y DESARROLLO DE LOS

ESTADOS UNIDOS DE AMERICA (fDA)

I
I

I
~

La Agencia para el Comercio y Desarrollo de los

Estados Unidos de America (TPA), una agencia
autonoma del Gobiemo Federal de los Estados
Unidos,

provee

donaciones

qu.e

apoyiUl

la

planificacion de proyectos industriales y de

infraestructura en paises en desarrollo. Por medio del
fmanciamiento de estudios de factibilidad, visitas de
observacion,

donaciones

para capacitacion y

entrenamiento, asi como otras formas de asistencia

I
I
I
I

I
I

tecnica, rnA facilita la conformacion de sociedades

entre empresas norteamericanas y extranjeras.

Direcci6n correspondencia: Room 309. SA-16. Washington. D.C. 20523-1602

Direcci6n fisica: 1621 Nonh Ken! SUee!, Suite 309. Arlington. VA 22209
Tel.fono: (703) 875-'1357 - Fax (703) 475-4009

I
I
I

I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I

I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I

ESTUDIO DE FACTIBILIDAD
PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN EL PERU

CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO
1.

ANALISIS DE AL TERNATIV AS FINANCIERAS

2.

ESTUDIO DE FACTIBILIDAD TECNICA

3.

ANALISIS DE IMPACTO SOCIAL

4.

ANALISIS DE IMPACTO AMBIENTAL

5.

APENDICE SOBRE ASPECTOS LEGALES BASADOS EN LA LEY PERUANA

International Foundation for Election Systems

1101 15th STREET. N.W. THIRD fLOOR WASHINGTON. D.C. 20005
TELf. (202)8288507 fAX (202) 4520804

Proyecto de Identificaci6n Civil en el Peru

Resumen Ejecutivo

I
ESTUDIO DE FACTIBILIDAD
DEb PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN EL PERU
RESUMEN EJECUTIVO

1.

INTRODUCCION

1.1

La Fundacion Intemacional para Sistemas Electorales (IFES), es una organizacion

sin fines de lucro, no partidaria, que suministra asistencia tecnica a funcionarios
electorales, comisiones y ministerios gubemamentales responsables de los registros
nacionales y las elecciones. Establecida en 1987, IFES ha trabajado en mas de 90
paises y actualmente mantiene 122 empleados en 19 oficinas regionales en Europa,
Asia, Africa y Latino-America. IFES ha estado activa en el Peru desde 1992 y
establecio una oficina regional en 1994 para proveer asistencia tecnica in-situ a las
autoridades electorales y al Registro Nacional de Identificacion y Estado Civil del
Peru (IDENTIDAO). Este estudio representa la continuacion del apoyo que viene
realizando IFES al Sistema Electoral del Peru y en particular a IDENTIOAD en su
importante tarea de otorgar documentos de identidad confiables y -seguros a la
ciudadania para que puedan, entre otras actividades importantes, participar en los
procesos electorales del pais.

1.2

Este estudio de factibilidad sobre el Proyecto de Identificacion Civil en el Peru, en

adelante el Proyecto, fue desarrollado en el marco de un convenio de cooperaci6n
tecnica otorgado al IDENTIDAD por el U.S. Trade and Development Agency
(TDA). EI estudio consiste de seis documentos que abarcan diferentes aspectos del
Proyecto de Identificaci6n Civil en el Peru y la emision del nuevo Documento
Nacional de Identidad (DNI).
.

1.3

EI primer documento presenta un Analisis de Altemativas Financieras orientado

b<isicamente a evidenciar altemativas para un autofinanciamiento con 0 sin el apoyo
de financieras intemacionales tales como el Banco Interamericano de Desarrollo,
BID. Cabe destacar que un eventual apoyo del BID, por ejemplo, perrnitiria cubrir
la distribuci6n gratuita a todo los adultos, incluidos aquellos individuos que se
encuentran en situacion de pobreza, 10 cual incrementaria considerablemente el
beneficio social del proyecto y permitiria lograr en el corto plazo un mejoramiento
sustantivo de la cali dad de vida en el pais, dado que el nuevo documento permitiria
la salvaguarda de los derechos ciudadanos y contribuiria con el clima de confianza
sobre la identidad de las personas.

EN

ESTUDIO DE FAcnUILIDAD DEL PROYECTO DE lDENTIFICACION CIVIL

EL PERU
RESUMEN EJECUTIvO
P:iGin:'1 I

I
I,

1.4

Imagenes, la Base de Datos, el Documento de Identidad, el Sistema de

Comunicaciones, y las salvaguardas por eventuales contingencias.

I
I,

I.S

I
~
~

1.6

El cuarto documento es un an3.iisis del impacto ambiental que pudiera tener la

producci6n y distribuci6n del nuevo DN!.

1.7

El quinto documento atiende los aspectos legales relacionados con el proyecto y

constituye una guia de orientaci6n sobre la legislaci6n vigente, con relaci6n al
proceso de emisi6n y canje de la Libreta Electoral por el DN!, la contrataci6n de los
servicios de proveedores para la emisi6n del DN!, y sobre las altemativas de
financiarniento del proyecto.

I
I

i
I
I

El tercer documento presenta un Aruilisis de Impacto Social del Proyecto. En este

documento puede apreciarse que un nuevo documento de identidad sena sumamente
valorado por los distintos grupos sociales y es percibido como una necesidad
sustantiva para el desarrollo de la democracia y de la economia de mercado. Este es
uno de los aspectos mas importantes de destacar dado el valor social que un
documento de las caractensticas del DN! tiene para la sociedad peruana. Este
documento incluye consideraciones y recomendaciones especificas para atender las
necesidades referidas a la emisi6n del DN! de grupos poblacionales marginalizados.

-I

El segundo documento se refiere al Estudio de Factibilidad Tecnica, el cual incluye

los detalles tecnicos pertinente al Sistema de Identificaci6n, la Captura de Datos e

2.

ANTECEDENTES
2. A

El Registro Electoral
2.Al

El sufragio es obligatorio para todos los ciudadanos en el Peru. Desde 1962

y hasta la creaci6n de la Constituci6n de 1993, el Jurado Nacional de
Elecciones (JNE) era un Poder del Estado responsable por la administraci6n
y ejecuci6n de todos los procesos electorales. Un componente de su
estructura institucional, el Registro Electoral, era el organismo encargado de
otorgar a todos los ciudadanos (mayores de edad) el documento denominado
Libreta Electoral (LE) y de mantener los registros correspondientes. Dicho
documento estaba destinado principalmente a identificar a aquellos
ciudadanos habiles para ejercer el voto y en forma adicional, funcionaba

ESTIJDIO DE FACTIBll.IDAD DEL PROYECIa DE IDENTIFICACION CIVll.. EN EL PJ,iRU

RESUMEN EJECtfnvo
Pagina 2

I
I
i
I

como documento de identidad, tratando de cubrir un vado existente de

identificaci6n ciudadana en general.

I
I
I
I

-I

2.A2

En 1984, e1 JNE realiz6 una reinscripci6n general de la poblaci6n otorgando

una nueva Libreta Electora (LE). Los datos de los re-inscritos fueron
tornados de docwnentos anteriores y se pennitia hacer modificaciones a esos
datos sin mayor restricci6n, a solicitud verbal de los ciudadanos. Esto result6
en la creaci6n de un nuevo Registro Electoral que almacenaba en un archivo
central que contenia las Boletas de Inscripci6n. Todo este proceso se realiz6
manualmente.

2.A3

EI Registro Electoral estaba confonnado por 240 oficinas y 900 empleados

en todo el pais con Registros independientes en cada una de ellas. No se
confrontaban las inscripciones entre ellos, ocasionando frecuentes casos de
registros multiples para un mismo individuo. La fuente de infonnaci6n
utilizada era la Libreta Militar y, eventual mente, la Partida de Nacimiento.

2.A4

De acuerdo a la Constituci6n de 1993 ya la Ley 26497 de julio de 1995, un~

vez dada la creaci6n de IDENTIDAD, esta instituci6n toma a su cargo el
Registro Electoral era un verdadero caos; la emisi6n de LE y sus duplicados
se hacia con frecuentes errores y su contenido no era consistente con las
Boletas del archivo central. Se presentaban muchos casos de falsificaci6n y
adulteraci6n en complicidad con los empleados y las LE estaban en estado
deplorable y brindaban muy poca confiabilidad a los usuarios y autoridades.
Las Boletas del archivo central se encontraban tam bien en muy malas
condiciones fisicas y ambientales, fuera de cualquier norma de seguridad y
con una inaceptable falta de actualizaci6n. Con base en dicha informacion
se habia creado un archivo en computadora destinado a la impresi6n de la
lista de votantes (Padron Electoral), por 10 que este archivo contenia
unicamente algunos datos de las Boletas. Como consecuencia, este archivo
fue convirtiendose en fuente de problemas y no una soluci6n durante los
procesos electorales porque se estima que el porcentaje de error en los
padrones electorales alcanzaba un treinta por ciento, produciendose un listado
con diversos errores en los datos de los votantes y conteniendo nombres de
ciudadanos fallecidos, dado que no se actualizaban permanentemente
cambios en la informacion contenida en el archivo.

-i
~.

~
j
~
~
j

2.B

EI Registro Nacional de Identificacion y Estado Civil (IDENTIDAD)

2.B 1

La Constitucion Politica del Peru de 1993 creo una nueva estructura electoral
que divide las funciones del JNE y adiciona otras que se encontraban
dispersas creando tres organismos autonomos bajo el denominado Sistema
Electoral. EI JNE deja de ser un Poder del Estado y se convierte en un
ESTUDIO DE FACTllllLlDAO DEL PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN EL PERU

RESUMEN EJECUTIVO
P;it;;inOl )

tribunal en materia electoral, se Ie designa ala Oficina Nacional de Procesos

Electorales (ONPE), la administracion y ejecucion de los procesos electorales
y da a IDENTIDAD la responsabilidad de un nuevo Registro Unico de
Identificacion y Estado Civil de las personas naturales, que registre los
hechos y actos relativos a su capacidad y estado civil. IDENTIDAD es
responsable tambien de la emision de los documentos de identidad y
certificaciones correspondientes.

-I
r
-j
-I
j

~
~

,
,
i

I
i

2.B2

La Ley Organica No. 26497 de julio de 1995, determina que IDENTIDAD

es un organismo autonomo con facultades y atribuciones en materia registral,
tecnica, adrninistrativa, economica y financiera. Para cumplir sus funciones,
IDENTIDAD agrupa el Registro Electoral, los Registros Civiles, el Registro
Personal y el Registro de Naturalizacion.

2.B3

IDENTIDAD, que inicio sus operaciones en diciembre de 1995, ha sido

organizada como una empresa privada. Se ha efectuado un planearniento
estrategico para actuar dentro de un plan coordinado destinado a cumplir las
metas asignadas por la Ley, estableciendo cronograrnas y asignacion de
funciones especificas que eviten la desviacion de los objetivos propuestos ,
permitan un control y seguimiento adecuados, asi como realizar los ajustes
necesarios.

2.B4

Bajo este concepto, IDENTIDAD busca alcanzar una autonomia economica

que Ie permita no requerir fondos del Tesoro Publico, dejando asi de ser un
centro de costa para convertirse en un centro de gestion.

2.B5

La estrategia planteada esta basada en que IDENTIDAD tenga directamente

a su cargo las funciones directrices de planearniento, control y la
administracion correspondiente, dejando a cargo de terceros (outsourcing) las
actividades tecnicas y operativas. Esta forma de operar, cada vez mas
aceptada en instituciones y empresas de todo el mundo, se caracteriza por
mantener un pequeiia organizacion propia con capacidad de asociarse con
expertos en cada una de las funciones especializadas, particularmente
aquellas que requieran de una mayor inversion en tecnologia u otros recursos,
y se ha traducido en una mayor eficiencia y costos mas bajos.

~TUDIO

DE FACTIBILIDAD DEL PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN-EL PERU

RESUMEN EJECUTIVO
P:igina 4

I
3.

PLAN-PILOTO DEL PROYECTO: EMISION DE LIBRETAS ELECTORALES

MECANIZADAS (LEM)
3.1

Para cumplir con la estrategia planteada, en solo cuatro meses IDENTIOAO

planifico, desarrollo, contrato y puso en funcionamiento al finalizar Noviembre de
1996, un plan piloto que perrnite ajustar su propia estructura organizativa, disminuir
su planilla a 400 empleados, cambiar el manual de boletas y el archivo
computarizado antiguo por un sistema computarizado con una sola base de datos.

3.2

Este archivo a su vez perrnite la emision centralizada de nuevos documentos de

identidad llamados Libreta Electoral Mecanizada (LEM) que otorgan a los usuarios
avanzados elementos de seguridad.

3.3

Asimismo se replantean las funciones y ubicacion de las oficinas de atencion al

publico dotandolas de tecnologia adecuada, utilizando la contratacion de servicios
a terceros quienes se hacen cargo de las actividades tecnicas y operativas.

3.4

Este proyecto piloto se disefio para observar y ajustar el funcionamiento del plan y
asi como demonstrar la factibilidad tecnico-financiera, el impacto social ~ ambiental
del Proyecto y la emision del ON!.

3.B

EI Documento Provisional de Identidad (DPI)

3.B1

A traves de estudios efectuados por la UNICEF, con quien IDENTIDAO

tiene un convenio de cooperacion institucional, se mostro que en el Peru,
entre el 17% y el 20% de la poblacion, nunca se inscribe en los Registros
Civiles. Es decir que, estes ciudananos legalmente no existen, no tienen
documentos, no ejercen sus derechos ciudadanos y no tienen una integracion
con la e,conomia del pais y la sociedad peruana.

3.B2

Para solucionar estos caso, IDENTIOAD puso en funcionamiento el Registro

Provisional de Identidad, desde el que se emite el OP!. Tendni vigencia de
dos allOS, opera desde octubre de 1996 y perrnitini incorporar por 10 menos
a 600,000 indocumentados. Para la construccion de dicho Registro y la
emision del DPI, se utiliza la tecnologia que IDENTIDAD ha puesto en
pnictica en el plan piloto LEM. EI control de inscripciones, que tambien es
a traves de la huella dactilar, garantiza la adecuada inscripcion y evita futuros
intentos de cambio de identidad por parte de personas documentadas.
Finalmente, el OPI sera canjeado por un Documento Nacional de Identidad,
ONI (ver apartado C) y las personas quedaran automaticamente incorporadas
al Registro Dnico de Identificacion y Estado Civil.
ESTUDIO DE FACTIBlLlDAD DEL PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN1::L PERU

RESUMEN EJECUTIVO
Pflgin3 5

I
I
I
I

3.B3

I
I
I

-I
I
I
I
~

4.

EI problema de inscripcion de nacimientos sera manejado por IDENTIDAD

cuando incorpore los Registros Civiles en la siguiente etapa de su mision,
solucionado la raiz del problema de indocumentados por falta de inscripcion
de forma permanente.

PROYECCIONES INSTITUCIONALES
4.1

IDENTIDAD ha establecido un plazo de un ano para el plan piloto y la entrega de

las LEM, que culmina en diciembre de 1997. Se ha proyectado emitir un total de
2'249,000 LEM en el periodo, 10 cual significa la construccion de un 15% del total
de la base de datos. La institucion estima que el plazo fijado y el volumen de
produccion son suficientes para consolidar las caracteristicas del proyecto y
confirmar su factibilidad integral.

4.2

Una vez concluido el plan piloto, IDENTIDAD pondra en funcionamiento el

programa de emision del Documento Nacional de Identidad, DNI, para todos los
mayores de edad. EI cronograma establecido para el periodo 1998 - 1999 es el
siguiente:
4.2A

ENERO - DICIEMBRE de 1998

42A.a

De enero a junio de 1998 a 2'249,000 ciudadanos que

obtuvieron la LEM. Este proceso sera de entrega gratuita y
sin necesidad de trfunites adicionaies, debido a que la base de
datos ya contiene la informacion y las imagenes actualizadas.

4.2A.b

De enero ajunio de 1998 a 1'716,000 ciudadanos que tengan

la anterior LE. EI proceso de inscripcion, por ley, debe
suspenderse enjulio de 1998 porque en esa fecha da inicio el
cronograma electoral municipal de Noviembre de 1998, con
la emision del archivo de ciudadanos participantes en 1a
votacion, denominado Padron Electoral. Por ello, es
necesario paralizar las adiciones 0 cambios en la informacion
de la base de datos hasta un mes despues de efectuado el
proceso.

E$TUDIO DE FACTiBlLIDAD OEL PROVECTO DE IDENTIF1CACION CIVLLC:N EL PERU

RESUMEN EJECUTIVQ
Pagina 6

I
I
I
i

4.2B

4.2C

4.2A.c

De julio a noviembre de 1998, se entregani DN! a 1 '540,000

ciudadanos que requieren un duplicado de su documento de
identidad por haberse extraviado 0 deteriorado. Dentro del
calendario electoral, la Ley s610 permite la emisi6n de
duplicados de documehtos hasta 24 horas antes de las
elecciones.

4.2A.d

En diciembre de 1998 a 154,000 ciudadanos, una vez

concluido el proceso electoral municipal.

Lo anteriormente indicado se resume el programa conjunto que suma los

resultados asi:
DN! entregados antes de la elecci6n municipal

5'505,000 (38% del total)

DN! entregados en el total del ano 1998

5'659,000(39% del total)

ENERO A DICIEMBRE de 1999

4.2C.a IDENTIDAD entregara un promedio de 731,075 DN!s por mes,
alcanzando un total de 8'772,900 en el ano, 10 que representa el sal do
del 61 % del total de mayores de edad que alcanza 14'431,900.
4.2C.b De esta forma, la totalidad de los ciudadanos podra utilizar el DN! en
las elecciones generales de abril del ano 2000 y se habra cumplido el
primer gran objetivo que la ley asigna a IDENTIDAD. Todo ello,
facilitara el proceso eleccionario y creara un nuevo ambiente de
confianza y seguridad en la poblaci6n.

5.

RESUMEN DE VIABILIDAD DEL PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN

EL PERiJ.
Con el objeto de establecer la viabilidad del Proyecto, !FES observ6 el Plan Piloto de
emisi6n de LEM y se concluye 10 siguiente:
5.1

Viabilidad Tecnol6gica
5.I.a

La tecnologia empleada es de punta: En la nueva base de datos se registra y

se utiliza la huella dactilar como elemento identificatorio de las personas. A
traves de un proceso informatico se convierten las minucias de la huella en
ESTUDIO DE FACTLBILIDAD DEL PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN EL PERU
RESUMEN EJECUTIVQ
Pas;n:!; 7

un algoritmo, cuyo resultado numerico permite comparar uno contra todos

cada vez que se actualiza la base de datos. De esta forma se evita la
multiplicidad de registros para una misma persona. Las imagenes de la foto
y la firma son tambien capturados y almacenados junto con las huellas
dactilares y la data correspondiente.

5.2

S.l.b

En cuanto a los documentos de iderttidad (LEM), se utiliza papel de alta

seguridad con caracteristicas graficas particulares, impresion total (data e
imagenes) con tecnologia laser, codigo de barras y recubrimiento con filmina
plastica con caracteres ultravioleta e integracion molecular con la base,
evitando asi la posibilidad de abrir el documento porque se destruye. Desde
diciembre de 1996 hasta julio de 1997, se han entregado mas de 1,200,000
LEM. No existe informacion de ningun caso de falsificacion 0 adulteracion
de los nuevos documentos. Con el sistema anterior y en el mismo periodo,
se habrian atendido a unos 300,000 ciudadanos y con las limitaciones
indicadas en el apartado A.

S.I.c

Simultaneamente, se implanto un servicio de consultas a traves de Intemet

a usuarios autorizados para validar sus operaciones. EI sistema permite un
acceso a la base de datos para obtener informacion no confidencial. Otras
opciones del menu en Internet permiten conocer los objetivos de
IDENTIDAD, la ubicacion de sus oficinas, su lista de tarifas y el usc de un
correo electronico.

S.l.d

Todo el sistema computarizado tiene un plan integral de contingencia. La

seguridad es sofisticada; por ejemplo, la informacion se copia a un segundo
computador, se emplean discos magneticos con tecnologia RAID (Redundant
Array of Independent Disks), las imagenes se almacenan en discos opticos,
se tienen backups internos y externos a traves de cartridges magneticos y se
usa un procesador firewall para cautelar el sistema de acceso por claves a la
base pe datos, a traves de Internet.

S.I.e

Lo indicado en relacion con la tecnologia empleada y su funcionarniento

practico, demuestra la viabilidad tecnica del proyecto de emision del DNI.

Viabilidad Financiera

S.2.a

Los resultados financieros de Diciembre de 1996 a Julio de 1997 han sido

positivos: ingresos por US$ 8,001,000 y gastos totales incluyendo todos los
servicios por US$ 7,836,000. Ello incluye tam bien la entrega gratuita de las
LEM a los nuevos ciudadanos y a los indocumentados del proyecto DPI.

ESTUDIO DE FACTIBILIDAD DEL PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN EL PERU

RESUMEN EJECUTIVO
PaJ:1,in<l 8

I
I

I
I
I
I

i
*
i
I

I
i

,
,
,
,

5.3

5.2.b

EI flujo de caja del proyecto piloto (Diciembre 1996 - Diciembre 1997)

aIcanza un total de ingresos por US$ 14,995,000 y gastos totales por US$
14'686,000, confirmando el saldo financiero posit; J.

S.2.c

EI proyecto de emision del DNI se sustentani en esta forma de operar y se

muestra consistentemente positivo a largo plazo en un analisis de altemativas
que utilizan el beneficio de la economia de escala y que comprenden rangos
desde -10% hasta +26% del costa actual por documento en el Proyecto
Piloto. Todas las alternativas incluyen los gastos operativos y
administrativos, 10 que demuestra su viabilidad financiera.

Impacto Social

5.3.a

Con el Proyecto Piloto de emision de LEM, se implanto una nueva forma de

operar racionalizando la ubicaci6n y tecnologia de las oficinas de
IDENTIDAD. Adicionalmente, para mejorar el servicio al usuario y facilitar
el cambio, se puso en operacion un servicio de extension que atiende a las
personas en sus centros de trabajo. Los esfuerzos institucionales por mejorar
la calidad de atencion y la difusion de las ventajas del cambio de documento
por medio de una campana institucional que se realizo en Diciembre de 1996,
gener6 una demanda cuyo SO% esta compuesto por personas que en forma
voluntaria cambian sus LE por encontrar en las LEM las ventajas de po seer
un documento seguro y confiable.

S.3.b

Se empez6 en diciembre de 1996, atendiendo diariamente a 2,000 personas,

volumen similar al atendido en el sistema manual anterior y se progres6
sostenidamente hasta aIcanzar enjulio de 1997, una atenci6n diaria de 11,000
personas, proyectando una infraestructura capaz de atender hasta 30,000
personas por dia.

5.3.c

EI creciente interes y aceptacion del publico por las caracteristicas de la LEM

y la tonfiabilidad que este documento brinda a instituciones publicas y
privadas demuestra claramente la necesidad del cambio de las LE por un
documento con las caracteristicas del DNI. La consolidacion de una base de
datos que permita un registro ciudadano unico y nacional que este equipado
para ser actualizado de acuerdo a ley, es tambien una necesidad y una ventaja
para el Estado Peruano dado que contribuiria a facilitar los procesos de
integraci6n y atencion social.

ESTUOIO DE FACTlBlLlDAD DEL PROVECTO DE lDENTlFlCACION CIVIL EN EL PERU

RESUMEN EJECUT1VO
P:iCin:l 9

I
I
i
I

I
I
I
I
I
i

5.4

-lmpacto Ambiental

5.4.a

La tecnologia utilizada en la producci6n de las LEM cumple con las normas

internacionalmente aceptadas para la conservaci6n y protecci6n del medio
ambiente. El manejo de suministros incluye un proceso de reciclado de las
tintas de impresi6n y el papel. La merma en materiales como papel y filmina
phistica estan por debajo de los estandares de la industria. Esto indica que el
imp acto arnbiental proyectado por la emisi6n de DNl es minimo y no
representa ninguna amenaza para el medio ambiente.

I
i
i
I
I
I
I
I
I

,.

ESTUDIO DE FACTIBIUDAD DEL PROYECTO DE lDENTIFICACION CIVil E~"e.l PERU

RESUMEN EJECUTIVQ
Pagin:l 10

I
I
I
I
I
I
I

II
I
I
I
I
I
I

~
I

Ncmu

JI
I
I
I
I
I
I

II
I
I
I
I
I
I

J.
I

International Foundation for Election Systems

1101 15th STREET, N.W. THIRD FLOOR WASHINGTON, D.C. 20005
TELF. (202)828-8507. FAX (202) 452-0804

Proyecto de Identificaci6n Civil en el Peru

Amilisis de Altemativas Financieras

,.

I
PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN EL PERU
ANA.LISIS DE ALTERNA TIVAS FINANCIERAS

1.

INTRODUCCION
1.1

Para efectos de este amllisis, el proyecto de Identificaci6n Civil en el Peru, planeado

por IDENTIDAD, sera denominado "Proyecto de Emisi6n del Nuevo Oocumento de
Identidad (DNI)", cuya meta y objetivo principal es lograr que todos los ciudadanos
peruanos en edad de ejercer su derecho al voto para las elecciones generales del aiio
2000, cuenten con el nuevo ON!. Este documento permitira contar con una mayor
seguridad de identidad ciudadana y mejorara la transparencia de los procesos
electorales. Para cumplir con la meta trazada, se ha previsto la emisi6n de
aproximadamente 14 mill ones de documentos en los aiios 1998 y 1999, a un igual
numero de ciudadanos.

1.2

Con este prop6sito en mente, es conveniente analizar, desde un punto de vista

econ6mico y en forma conjunta, tres factores que estan directamente vinculados con
el exito del proyecto y para los cuales se requiere financiamiento. El primero de
ellos se refiere a la capacidad econ6mica requerida para lIevar a cabo un proyecto de
tal magnitud en un lapso de tiempo limitado (dos aiios). El segundo se extiende a la
necesidad econ6mica requerida para adoptar una estrategia que permita el desarrollo
de un plan educativo dirigido a crear conciencia social de participacion en el
proyecto. Yel tercero requiere agrupar los componentes de la Sociedad de Riesgo
Compartidq:(Joint Venture) que procedera con la produccion y distribucion del ONI,
para asi establecer un costo final de producci6n y distribuci6n por documento.

1.3

Este anal isis se propone seiialar los aspectos fundamentales de estos asuntos desde
un punto de vista puramente del ambito econ6mico. Las proyecciones sobre la
evoluci6n del proyecto en terminos de requerimientos de producci6n, se han bas ado
en la experiencia obtenida en el Proyecto Piloto de Emisi6n de la Libreta Electoral
Mecanizada (LEM) lIevado acabo desde el comienzo del aBo 1997, el cual continuara
hasta fines de este aBo. La viabilidad del proyecto en tome a otros aspectos
relacionados con factores que estan directamente vinculados con el exito del
Proyecto, forman parte de otros informes, que al igual que este, son parte del Estudio
de Factibilidad Integraillevado a cabo por la Fundacion Intemacional para Sistemas
I'ROVECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN El PERU

ANALISIS DE ALlCRNATIVAS FrNANCIERAS

INTRODUCCION
Pasina I

I
I
I
I
I

Electorales (lFES).
I

1.4- El proyecto piloto, el cual incluye la participacion del sector privado encargado de
la parte operacional de la produccion y distribucion de la LEM mediante una relacion
de Asociacion Riesgo Compartido con IDENTIDAD y las empresas privadas, ha
arrojado resultados altamente positivos en torno a la viabilidad de las metas
establecidas en el proyecto de emision del DN!. En consecuencia resultaria
previsible que las condiciones favorables en las cuales se han desenvuelto las
operaciones de produccion y distribucion de los documentos de identidad, se
mantengan para el proyecto de emision del DN!. Para cumplir con este proposito,
es condicion indispensable contar con el financiamiento necesario para desempefiar
las funciones requeridas en la ejecucion del proyecto. EI objetivo principal de este
informe es estudiar la viabilidad economica y posibles alternativas de financiamiento
del proyecto.
1.5

Para cumplir con el objetivo descrito, se ha preparado el estudio de viabilidad

economico incorporado en este documento. Se han desarrollado distintos escenarios
de costos que incluyen varios modelos dirigidos al analisis de la viabilidad financiera
y alternativas de financiamiento del proyecto. Se incorporan como parte del analisis
de viabilidad financiera los siguientes factores: la distribucion gratuita del DNI para
todo los adultos; y el requisito a los ciudadanos que gestionen dupficados y que
renueven el DNI, a que contribuyan con la tarifa vigente por ese concepto.

1.6

En los cuadros elaborados y presentados en este documento, se incluyen distintos

esquemas financieros que representan alternativas de variacion en el cos to de
produccion del DN!. Para hacer viable el proyecto, se incluye el analisis de un
posible financiamiento por una entidad de cn:dito multilateral, como el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID). El esquema de financiamiento presentado
cumpliria con las condiciones y politicas crediticias utilizados por el BID en
operaciones de cn:dito similares. Con este proposito en mente se ha elaborado un
documento separado que representa un ejemplo funcional del documento requerido
por el BID para este tipo de financiamiento.

1.7

Como parte de la conclusion del estudio se encuentran los cuadros representativos

de los resumenes del analisis detallado de las alternativas planteadas. EI detalle de
las alternativas, representadas en cuadros, se adjuntan como el Anexo A de este
documento.

PRQYECTQ DE IDENTIFICACION CIVIL EN .EL PERU

ANAuSIS DE ALTERNATIVA$ FINANCIERAS

INTRODUCCION
Pli!;ina 2

I
II
Ii

I
I
1
I
I
'-

,t
I

A continuaci6n se presentan dos cuadros con el resumen de los resultados del anillisis
efectuado a la altemativa base, donde el costo actual por unidad se mantiene:

Costa del Proyecto

Para la Emisian del ONI

Costos

Prestamo

60,718 .

Preslamo Requerido

100%

Costo Total del Proyecto

48,382

80%

Capital de trabajo requerido

12,336

20%

Calculado en miles de dolares US

Costa Total de la Operacian de Identidad- Primeros 4 anos

Ingresos
Ingresos de IOENTIOAO

52,072

Egresos

46%

Gastos de Operacion

64,408

57%

48,382

43%

112,791

100%

IDENTIDAD
Casto Total Proyecto ONI
Aportacion BID
Donaeion BID
TOTAL OPERACION

60,078

53%

640

1%

112,791

100%

,.

PROVECTO DE IDENT1FICACION CIVIL EN El. PERU

ANAlISIS DE ALTERNATIVAS FIN'ANCIERAS

INTRODUCCI6N
Pabin;] 3

- ---

I
I
I

,I

I,
I
i

--

Calculo del Prestamo

SUPUESTOS

BASE"

Prestamo

60,078

Interes anual (%J

6%

Termine en arios

20

T ermine en meses

240

Pago mensual

$430

Pago anual
$5,165
" EI pago del principal comienza el quinto ano

I
I
I
I
I
j

i
I
I
i
i
i
I

PROYECTO DE lDENTtFlCACION CIVIL EN EL PERU

ANAL ISIS DE ALTERNATIVAS FI'Nt':'NCIERAS
INTRODUCCION
Pagina 4

Ie

I
I
I
I
I
I
I

..
I
I
I
I
I
I

I.
I
I

Ncmn

..

International Foundation for Electio'n Systems

1101 15th STREET, N.W. - THIRD FLOOR - WASHINGTON, D.C. 20005
TELF. (202)828-8507 - FAX (202) 452-0804

Proyecto de Identificaci6n Civil en el Peru

Estudio de Factibilidad Tecnica

I
I

I
I

I
I
I

~
~

I
~

I
I
I
I

1.

RESUMEN EJECUTIVO

Para cumplir con el objetivo principal del Registro Nacional de Identificaci6n y Estado Civil, en
adeJante, IDENTIDAD, de identificar a las personas naturales, es necesaria una base de datos
central, la identificaci6n positiva de las personas naturales y la emisi6n de un Documento
Nacional de Identidad (DNI) que ofrezca las garantias de' un documento muy seguro y muy
dificil de falsificar y alterar.
Con el proyecto de emisi6n de Libretas Electorales Mecanizadas (L.E.M.) se han sentado las
bases de una plataforma tecnol6gica para el desarrollo de estos tres requerimientos.
La base de datos a implantar debe contar con la capacidad para manejar datos biognificos y
biometricos en una poblaci6n de 26 millones de habitantes con un crecimiento anual del 3%. EI
esquema de base de datos que mas se adecua a estos requerimientos es el modelo relacional para
el manej 0 de datos y el uso de punteros para el acceso a imagenes de fotografia, huellas y firma
de cada persona.
Para garantizar un umco registro por persona se debera utilizar la huella dactilar como
caracteristica biol6gica invariable y (mica de las personas. Dos procesos fundame_ntales deben
realizarse para ello: I) el proceso de identificaci6n, donde los c6digos de las huellas dactilares se
comparan todos contra todos, y 2) el proceso de verificaci6n, donde el c6digo de una huella
dactilar almacenada en un mecanismo de transporte se compara contra el c6digo de una huella
capturada a traves de un escaner de huellas dactilares.
Para verificar uno a uno la persona con el documento que porta, se utilizara eI c6digo de barras
bidimensional como mecanismo de transporte, por ser este el de mayor capacidad de
almacenamiento a menor costo. El codigo de barras bidimensional contendra el c6digo de la
huella dactilar y el codigo (mico de identidad.

Para poblar la base de datos con la informacion requerida y pro cesar las huelJas dactilares de los
ciudadanos, se establece una estrategia de captura de informacion descentralizada. Los sistemas
de captura a utilizarse, sean manuales, mecanizados 0 mixtos, dependeran del volumen de
atenci6n, facilidad de acceso, infraestructura electrica y de comunicaciones, y del nivel de
preparaci6n de los registradores.
Existen provincias en las cuales el volumen de atenci6n al publico no justifica los costos
incurridos en mantener una oficina de registro en la zona. En esos casos, las oficinas m6viles
visitaran esos locales en una frecuencia mensual, semanal 0 cualquier otra, dependiendo del
volumen de la poblaci6n y la capacidad promedio de atencion de un registrador. Para estos casos
se utilizaran formularios de captura manual.
."

PROYECTO DE IDENTIFtCACION CIVIL EN EL PERU

ESTUDIO DE FACTIBlllDAO TECNICA
RESUMEN EJECUTIVO
Pagin:l I

I
I

Para la atencion de grandes volumenes de personas se utilizaran redes de area local (LAN)
conectadas al servidor central via linea dedicada para tener acceso a la base de datos central y
verificar in-"Situ los datos del solicitante. Se utilizaran estaciones de captura de imagenes con
dispositivos especiales. Estos dispositivos consisten en camaras digitales para captura de la
fotografia, escaners de huellas dactilares y tableros de digitalizacion de firmas. Con estos
dispositivos se garantizara la calidad adecuada para obtener un ON! de calidad y procesar huellas
dactilares satisfactoriamente. Los datos capturados seran luego enviados al local central para
realizar el proceso de identificacion por medio de un sistema AF!S.
Oependiendo del volumen de informacion a transmitir desde los locales de captura hacia el local
central, se utilizaran Iineas conmutadas 0 dedicadas. En ambos casos, la interconexion permitini
que la red del local de captura pase a ser parte de la red del local central, formando una gran red
de area ampliada (WAN).
Una vez identificada la persona, se procede a la emision del Oocumento Nacional de Identidad
(ONI).
La emision del ON! sera centralizada. La emision central sacrifica rapidez por una mayqr
seguridad en el documento y sus suministros.
La impresion del documento se hara sobre papel de seguridad porque se ha determinado que es
mayor el numero de elementos de seguridad que se pueden aplicar sobre el. Oe esta forma, el
ONI sera menos susceptible a adulteraciones y falsificaciones.
EI nivel de seguridad del documento es proporcional al numero de elementos aplicados a los
materiales y debera mantenerse un esfuerzo constante para mejorar ese nivel con los cambios
tecnologicos. La emision contara con varios niveles de seguridad en cada uno de los siguientes
aspectos: I) material base, 2) impresion, 3) elementos opticos/graficos y 4) material de
recubrimiento.
Oebido a la importancia del'proceso dentro de los objetivos de registros civiles e identificacion
ciudadana, estos deben ser permanentes, no deben sufrir interrupciones de ninguna indole y tener
disponibilidad total. Oe esta manera, se contara con dos centros de procesamiento y emision que
se den respaldo mutuamente.

PROVECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN El PERU

ESTUDIQ DE FACTIBIUDAD TECNICA
RESUMEN EJECUTIVQ
Pagina 2

I
2.

INTROJ>UCCION

2.1

Antecedentes

El Registro Nacional de Identificaci6n y Estado Civil - IDENTIDAD - fue creado en julio de

1995 teniendo como misi6n organizar y mantener el Registro (Jnico de Identificaci6n de las
personas naturales e inscribir los hechos y actos relativos a su capacidad y estado civil.
Asimismo debe otorgar el Documento Nacional de Identidad (DNI) con un c6digo unico de
identificaci6n.
En su creaci6n, a IDENTIDAD Ie fueron asignados el registro electoral y los registros civiles,
personales y de naturalizaci6n. EI primero contiene los datos de aquellas personas que alcanzaron
la mayoria de edad (18 aiios) y por 10 tanto tienen el derecho y obligaci6n de votar, y los
segundos comprenden los nacimientos, matrimonios, defunciones, adopciones, naturalizaciones,
entre otras.
EI Registro Electoral

Cuando IDENTIDAD inici6 sus actividades contaba con 240 oficinas del registro electoral y 900
empleados que, utilizando un sistema manual, tenian una capacidad de atenci6n de 2,000
personas al dia. Estas oficinas funcionaban independientemente y no se cruzaba informaci6n
entre elias, de modo que era posible para una persona inscribirse en varias oficinas con diferentes
"identidades".
EI registro electoral otorgaba la libreta electoral como titulo de sufragio y al mismo tiempo como
documento de identidad, utilizando formularios pre-impresos y sin elementos de seguridad. Era
posible obtener formularios pre-impresos en el mercado negro y dar asi nuevas 0 varias
identidades a un individuo./Los datos de la persona eran manuscritos y la foto pegada en el
documento. La Libreta electoral tambien inc1uia una impresi6n dactilar, pero sin aparente uso
practico.
Esta situaci6n volvi6 al documento no confiable e inseguro por sus frecuentes adulteraciones y
falsificaciones.
Era necesario crear una base de datos unica, una metodologia para evitar duplicidad de registro y
un documento segura contra adulteraciones y falsificaciones.
Se cre6 un Registro (Jnico de Identificaci6n para una adecuada identificaci6n de la poblaci6n,
contemplando los actos civiles materia de inscripci6n. Se incorporaran en esta primera etapa los
"
PROYECTO DE IDENTtF1CACION CIVLL EN EL PERU
ESTUDIO DE FACTlBlLIDAD TECNICA
INTRODUCCION
Pacin:l I

I
I

I
I
I
I
I
I
I
I
~

i
I

I
I

mayores de edad. Los archivos del Registro Electoral que contemplan los datos personales y los
datos electorales de los ciudadanos activos (los mayo res de 18 afios) debian ser depurados. Para
lograr esto--se realizo el proyecto de la Libreta Electoral Mecanizada (LEM). En una etapa
posterior, se incorporaran los registros civiles al registro unico de identificacion.
Ahora se cuenta con un sistema computarizado con una base de datos central que contiene los
datos demograficos de las personas, asi como los datos biometricos de la foto, la huella dactilar y
la firma. Todo nuevo regisiro de una persona es primero comprobado contra la base de datos para
asegurar la veracidad de la informacion. La depuracion total de la base de datos se hara con la
reinscripcion voluntaria para la emision de la Libreta Electoral Mecanizada 0 con la reinscripcion
de la poblacion para la emision del DNI.
La Libreta Electoral Mecanizada es 2/3 el tamafio de la Libreta Electoral Anterior y utiliza el
codigo de barras y otros elementos de seguridad que impiden la adulteracion de los datos y
dificultan su falsificacion. De esta manera se asegura a las personas y las instituciones que una
persona es quien dice ser. EI documento es impreso en su totalidad, incluyendo la huella y la
foto, con una impresora laser, sobre papel de alta seguridad, totalmente en blanco. La impresion
es centralizada, y los sobrantes de papel controlados. La Libreta es luego plastificada con
integracion molecular entre el papel y una lamina de seguridad.
Actualmente el Registro cuenta con 87 oficinas fijas y 107 oficinas rotativas para-la atencion a
centros de trabajo 0 clubes, y 180 personas. Se atiende a 7,000 personas diario y se espera
aumentar esta cifra a 9,000 y 12,000 en el afio 1997.
La captura de datos es manual y luego automatizada. Los datos se digitan y las imagenes se
digitalizan. En el proceso de registro se comprueban los datos del formulario contra los del
registro original y todo cambio debe ser documentado.

Los Registros Civiles

,.
En un proyecto posterior al de emision del DNI, que incluy solo a los mayores de 18 afios, el
Registro Unico de Identificacion debera incluir a las personas naturales desde su nacimiento y
todos los actos que modifiquen su estado civil. Como resultado de la inclusion de los registros
civiles en el registro unico de identificacion, se otorgara un Documento Nacional de Identidad
(DNI) y un codigo Unico de identidad.
2.2

Objetivos del documento

EI DNI debe ser confiable y seguro. Para esto debera inc1uir tecnologia de seguridad que impida
su alteracion y dificulte su falsificacion dando asi proteccion para la persona y para las
instituciones. Para evitar las alteraciones, los datos impresos en el documento asi como la foto y
PROVECTO DE IDENTIFICACION CIVICEN EL PERU
ESTUDIO DE FACTIBILIDAD rtCNICA
INTRODUCCION
P:igina :2

I
I
I
I
I
I

la huella digital deben estar protegidos con una lamina que al tratar de despegar destruya los
mismos. Para evitar las falsificaciones el DNI debera estar impreso sobre materiales exclusivos 0
de dificil acceso. Debe utilizarse distintos procesos de impresion como micro impresion en
offset, impresion laser, etc. y debera incluir seguridades adicionales como hologramas,
kinegramas, codigo de barras bidimensional, entre otros.

I
I
I
I
I
I
I

I
~
~
~
~
~
~

La validez del documento debera ser com pro bad a en tres niveles:
I. A simple vista.
2. Con instrumentos portatiles y de bajo costo. (p.e. huella dactilar vs. codigo de barras
bidimensional)
3. Comprobacion contra la base de datos (uno contra uno).
La informacion consignada en el DNI debe provenir de la base de datos que incluye los datos
biograficos como tam bien las imagenes de la foto, la huella dactilar y la firma. Tambien
consignara el codigo tmico de identidad asignado a cada persona natural, que 10 identificara
frente al estado y la sociedad desde su inscripcion. La informacion de la base de datos debera ser
actualizada con las renovaciones periodicas a las que estara sujeto el DNI.

EI DNI debera ser utilizado para Identificacion y para procesos electorales. Identidad entregara a
. las autoridades electorales la relacion de personas naturales que habiendo cumplido la mayoria de
edad estan aptos para votar partiendo de la base de datos del Registro Vnico de Identificacion. EI
DNI debera incluir en su diseiio, las constancias de sufragio.

EI DNI sera renovado periodicamente cada tres aiios hasta la edad de 6 y cada seis aiios hasta la
edad de 65. Las huellas dactilares, fotografia y firma seran actualizadas en la base de datos cada
6 allos.
, 2.1

Requerimientos de Identidad

Una Base de Datos para el Registro Vnico de Identificacion, que tenga la capacidad para
determinar la identidad de las personas en una poblacion de 26 millones, con un crecimiento
anual de 3%.

Que el sistema no permita el multiple registro de un individuo, verificando en el proceso de

captura, la no existencia de esa persona en la base de datos bajo otra identidad. Utilizando
caracteristicas biometricas tmicas por cada individuo a traves de un sistema automatizado de
USI) probado y comprobado en aplicaciones simi lares de identificacion ciudadana.

Que el sistema permita registrar todos los actos relacionados a los registros civiles, registros
personales y de naturalizacion como son:

.'

PROVECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN EL PERU

ESTUDlQ DE FACTII3IUDAD TECNICA
INTRODUCCION

P;\gina 3

I
I
I
I

Nacimientos, matrimonios y defunciones;

Resoluciones que declaran la incapacidad y las que limitan la capacidad de las
personas;

Resoluciones que declaren la desaparici6n, ausencia, muerte presunta y el

reconocimiento de su existencia;

Sentencias que impongan inhabilitaci6n, interdicci6n civil 0 perdida de la patria

potestad;

I
I
I
i

Actos de discernimiento de los cargos de tutores 0 curadores, con enumeraci6n de

los irunuebles inventariados y relaci6n de las garantias prestadas, asi co no cuando la
tutela 0 curatela acaba, 0 cesa en el cargo el tutor 0 curador;

Resoluciones que rehabiliten a los interdictos en el ejercicio de los derechos

civiles;

Resoluciones que declaren la nulidad del matrimonio, el divorcio, la separaci6n de

cuerpos y la reconciliaci6n;

Acuerdo de separaci6n de patrimonio y su sustituci6n, la separaci6n de patrimonio

no convencional, las medidas de seguridad correspondientes y su cesaci6n; .
Declaraciones de quiebra;

Sentencias de filiaci6n;

Cambios 0 adiciones de nombre;

Reconocimiento de Hijos;

Adopciones;

Naturalizaciones y la perdida 0 recuperaci6n de nacionalidad;

j
j

i
I
i
i
I
I
I
I
I

La base de datos debe incluir la informaci6n demognifica de los individuos como son
Nombres y Apellidos, fecha y lugar de nacimiento, caracteristicas fisicas, estado civil, entre
otras.; asi como datos biometricos como son foto, firma y huella digital. Tambien debe
incluir las relaciones familiares, como son las relaciones matrimoniales, las relaciones de
padre y madre, asi como las relaciones con los hijos a traves del c6digo unico de
..
identificaci6n.

Que el sistema de captura de datos de las personas naturales sea de bajo costo y la tecnologia
utilizada sea de acuerdo a los vollimenes de transacciones, la infraestructura de energia y
comunicaciones, las vias de acceso, etc.

Que el proceso de emisi6n de documentos sea nipida y de bajo costo sin sacrificar la
confiabilidad de los datos consignados en ellos. Esto qui ere decir que siempre tiene mayor
importancia Ja depuraci6n de la informaci6n presentada por el individuo y la verificaci6n de
la no existencia de este en la base de datos que la emisi6n nipida del documento.

Que Ja identificaci6n sea verificada en tres niveles:

,.
PROVECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN EL PERU
ESTUDIO DE FACTIBIUDAO TECNICA

INTRODUCCION
Pagina 4

I
I
!
I
I

I
I;;l

I
i
I.

I
I
I
I
I

Que el sistema verifique la identidad del individuo a alta velocidad en tiempo real mediante
la codificacion de la biometria en una formula matematica.

Que el documento tenga elementos de seguridad de optica variable para la verificacion de su

autenticidad sin requerir entrenamiento especial 0 uso de equipo auxiliar. Que estos
elementos ayuden a evidenciar intentos de adulteracion de los datos de la tarjeta. Ejemplos
de esto son:

I
i
I

Nivel basico sin requerir entrenamiento especial 0 uso de equipo auxiliar a traves de la
foto8!.afia.
Nivel medio con el uso de equipo sencillo y economico que Ie permita hacer verificacion
I: I de alguna caracteristica biometrica vs. el codigo almacenado en la tarjeta.
Nivel alto, con la utilizacion de equipo sofisticado que permita hacer la verificacion I: I
de alguna caracteristica biometrica vs. el codigo almacenado en la base de datos.

Reacciones quimicas a solventes.

Laminas protectoras con elementos de optica variable que se destruyen al tratar de

separar de la tarjeta para adulterar los datos contenidos en ella.

Foto fantasma sobre datos biograficos.

Que el documento tenga elementos de seguridad que eviten falsificaciones, como -son:

Micro impresion que a simple vista no se ve, pero que al ser fotocopiada aparece la
palabra "COPIA".
Impresion con tintas visibles solo a la luz ultra violeta.
Elementos de optica variable en los materiales, que no pueden ser fotocopiados.
Elementos de optica variable en la lamina cobertora.
Los materiales a utilizar en el DNI deben ser exclusivos y de dificil adquisicion por
cualquier persona.

Que estos elementos de seguridad sean aplicados en varios niveles y utilizando diferentes
tecnologias de manera que la falsificacion sea dificil porque implicaria toda una organizacion
y adquisicion de equipos sofisticados y costosos.

El sistema debe tener una disponibilidad permanente.

El sistema debe considerar alta tecnologia en comunicaciones, pero no debe depender de

esta para la captura de informacion, de tal forma de lograr una autonomia total de los locales
de captura.

PROVECTO DE IOENTIFICACION CIVIL EN EL PERU

ESTUDIO DE FACTlBlLIDAOTECNICA
INTRODUCCION

Pagina 5

It
I
I
I
I
I
I
I

,
I
I
I
I
I
I

l-I
I

NcmLr

.J
I
I
I
I
I
I
I

--I
I
I
I
I

International Foundation for Election Systems

1101 15th STREET, N.W. - THIRD FLOOR - WASHINGTON, D.C. 20005
TELF. (202)828-8507 - FAX (202) 452-0804

Proyecto de Identificaci6n Civil en el Peru

Amllisis de Impacto Social

,.

I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I

IMPACTO SOCIAL DEL PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN

ELPERU
RESUMEN TEMA. TICO

EI propos ito de este estudio es presentar un amiJisis del posible impacto social en
varias esferas sociales peruanas del Proyecto de Identificacion Civil en el Peru que
ha desarrollado el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil, conocido como
IDENTIDAD.
EI estudio se Ilevo a cabo en el Peru, entre los meses de enero a agosto de 1997,
durante los cuales IDENTlDAD ha estado implementando un proyecto piloto de
emision de una Libreta Electoral Mecanizada (LEM) que ha permitido realizar
observaciones concretas acerca de las reacciones de la poblacion ante la sustitucion
de un documento que brinda muy pocas garantias a su portador, por un documento
de identidad cuyas caracteristicas brindan seguridad y confiabilidad y solidamente
respaldado por una base de datos. Las observaciones in-situ han sido realizadas por
personal y consultores especializados de la Fundacion Intemacional para Sistemas
Electorales (IFES).

1.

INTRODUCCION
l.l

Un documento nacional de identidad es:

un instrumento de identificacion valido para la vida cotidiana;

un documento de sufragio;
un simbolo; y,'
un mecanismo que facilita la promocion del desarrollo

l.l.a

Como instrumento probatorio de filiacion y datos biometricos, facilita

la seguridad ciudadana y juridica. Expedido con adecuadas garantias,
permite que el conjunto de la poblacion confie en los tramites
realizados entre los individuos y promueve una relacion fluida entre
los ciudadanos y las instituciones estatales. La legislacion peruana,
ademas, obliga a cada ciudadano a portar, en todo momento, un
documento de identidad.

PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN EL PERU

lMPAcrD SOCIAL
RESUMEN TEMA. TlCO
pagina 1

I
I
I
I
I
I
I
I

1.I.b

Como documento de sufragio permite el ejercicio de los derechos

civicos en los procesos electorales y/o consultas populares.

1.I.c

Como pieza simbolica, la posesion de un documento de identidad

afinna los procesos de incorporacion ci udadana y los sentimientos de
pertenencia a una comunidad politica nacional. Este punto es de
sustancial importancia en' un contexte como el peruano, cuya
sociedad es de caracter pluralista, heterogenea, resultado de procesos
historico-culturales complejos.

1.I.d

Como mecanisme de promocion del desarrollo, pennite la

conformacion de bases de datos que, a su vez, tienden a mejorar la
gobernabilidad, los procesos de construccion del capital social
necesario para desarrollar el crecimiento econ6mico con equidad.

-I

1.2

*
*
*

1.3.

EI caracter unico del documento permite :

1.2.a

Reducir el nUmero de piezas de identificaci6n que son necesarias para

manejarse frente al Estado y las empresas privadas. Con esto se logra
una mayor satisfacci6n por parte del usuario y se reducen los tiempos
y costos que debe afrontar para realizar tramites y gestiones; y

1.2.b

Racionalizar la gesti6n de los organismos del Estado, contribuyendo

con la desburocratizacion y la reducci6n del gasto pUblico.

EI Proyecto de Identificacion Civil en el Peru tiene alcance nacional. Se planea

desarrollar en dos etapas:

1.3.a
..

1.3.b

La primera da cobertura a los mayores de 18 aiios y debera concluir

en diciembre de 1999 con laemisi6n de 14,431,875 documentos. Esta
primera etapa enmarca no s610 el proceso de identificaci6n, sino la
promoci6n de ciudadania activa, mejorando el rendimiento de los
organismos electorales y afinnando las garantias individuales;
Una segunda etapa en proceso de planificaci6n pretende la
identificaci6n de los menores de edad, atendiendo el derecho a
disponer de identidad que se Ie garantiza a todo nino y adolescente de
acuerdo con las convenciones internacionales. Esta etapa no es objeto
de este estudio.

PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN EL PERU

IMPACTO SOClAL
RESUMEN TEM.!. TieD
p:ic:ina 2

I
1.5

2.

Las observaciones se han hecho durante el periodo de emisi6n de la Libreta Electoral

Mecanizada (LEM) y las consideraciones de precio 0 cobro al usuario se han hecho
en referencia al actual precio de obtenci6n de la misma (S/. 24). Sin embargo,
IDENTIDAD no ha determinado que vaya a hacerse un cobro al ciudadano por la
obtenci6ndel Documento Nacional de Identidad (DNI).

IMPACTO EN DIVERS OS SECTORES SOCIALES

2.1.

Quienes estan plenamente incorporados a un funcionamiento de una economia de

mercado y los que viajan con cierta regularidad, tienen necesidad de relacionarse
frecuentemente con una serie de instituciones publicas y estatales y encuentran
naturalla existencia y uso de documentos. Este sector considera ventajoso disponer
de uno de caracter linico y reclama que tenga caracteristicas de seguridad que permita
confiar en su uso.

2.2

Los sectores A y B, en la estratificaci6n social de la poblaci6n -sectores altos,

medios-altos y medios-medios-, constituyen aproximadamente el catorce por ciento
de la poblaci6n. Consideramos, como tales, a los grupos de poblaci6n
econ6micamente activa con ingresos promediales superiores a los mil nuevos soles
mensuales. Estos sectores estan de acuerdo con cambiar la Libreta Electoral vigente
por un DNI, con las garantias que este ofrece, pero esperan que el proceso de emisi6n
sea eficaz y eficiente. Son sectores que estarian dispuestos a pagar por el documento,
pero que requieren que la obtenci6n del mismo no involucre mas que un corto tiempo
de tramite y que la entrega sea 10 mas rapida posible. En algunos casos, suponen que
el lapso de tnimite no debiera superar una hora en un s610 dia. Tambien existe la
expectativa de que el servicio se brinde en locales debidamente equipados y
convenientemente ubicados.

2.3

Los sectores medios-bajos (sector C), que aproximadamente comprende al treinta y

tres por cier1to de la poblaci6n peruana, presentan una situaci6n diferente. Este sector
comprende a aquellos miembros econ6micamente activos de nucleos familiares y que
tienen ingresos promediales entre 700 y 1000 nuevos soles. Se trata de individuos
con un relacionamiento mas incidental con el Estado y la economia formal, que
viajan menos y, si bien estan integrados al mercado, en muchos casos 10 hacen,
precisamente, en condiciones de informalidad. En este sector, mas que el problema
de un eventual desembolso de dinero para obtener el DNI, emerge como obstaculo
de mayor peso, los costos de oportunidad que el tr<imite les significa, dado el tiempo
de trabajo productivo que deb en sacrificar para obtenerlo.

PROVECTO DE IOENTlFICACION CIVIL EN EL PERU

IMP7\'CTO SOCIAL

I
I

RESUMEN TEMATtCO
pasina J

I
I

los sectores populares (Sector D) alcanzan el cincuenta y tres por ciento

de la poblacion. Esto incluye a los sectores que dependen de miembros
economicamente activos, cuya remuneracion es menor a los 700 nuevos soles. La
capa superior de este sector (D-1) conforma alrededor del dieciocho por ciento de la
poblacion y sus ingresos van de los 300 hasta los 700 nuevos soles. En este caso, un
eventual cobro por el documento es importante, pero sigue siendo el costo de
oportunidad el factor mas relevante, acentuado en este caso por problemas de
localizacion geografica y el acceso a los servicios que pueda prestar la institucion.
En general este sector se ubica en la periferia de los grandes sectores urbanos y en
especial en los alrededores de Lima Metropolitana.

2.5

EI resto de los sectores D, un total de aproximadamente el treina y cinco por ciento

de la poblacion total, incluye a quienes se encuentran en una situacion de pobreza
extrema y con buena parte de sus necesidades basicas insatisfechas. Estos presentan
las mayores dificultades. Se trata de personas cuyos integrantes economicamente
activos reciben menos de 300 nuevos soles mensuales. Cerca de la mitad de este
sector esta en situacion de indigencia. Para este sector el problema sustancial es de
dinero, seguido de los problemas de tiempo para dedi car al tramite. Sus integrantes
no pueden pagar un posible costo de emision de un DNI y no disponen de faseilidades
para Ilegar a las oficinas que 10 emiten. Los indigentes, quienes normalmente
provienen de grupos marginales en los ambitos urbanos, son miembros de
comunidades muy poco integradas al mercado y la modernidad, provenientes de
poblaciones indigenas de la sierra y la selva sumamente retiradas y de niveles
culturales muy bajos que perciben el tramite para la obtencion del documento como
una molestia, pues no visualizan los beneficios de la identificacion. Entre ellos,
ademas de las dificultades practicas, hay un desconocimiento del valor del DNI. Sin
embargo, es necesario hacer notar que, para el Estado peruano, precisamente la
identificacion de estos ciudadanos puede, en muchos casos, constituirse en una
herramienta necesaria para promocionar la accion social minima que debe realizar
para cumplir con' fines primarios en los ambitos de la seguridad, la salud y la
educacion y con otros de tipo subsidiario que apuntan al desarrollo social de estas
comunidades.

I
I
I

I
i
I

-I
t

*,
~.
~

~
~
~
~

3.

Fi~almente,

2.4

HETEROGENEIDAD SOCIAL E IDENTIFICACION. RETOS PARTICULARES

DEL PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN EL PERU
3.1

Peru es una nacion multilingue. De acuerdo con datos oficiales, cuya precision puede
ser cuestionada, el noventa y uno por ciento de la poblacion adulta tiene el castellano
como lengua materna. EI nueve por ciento restante de los mayo res de 18 alios tendria
PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN EL PERU
lMPACTO SOCIAL
RESUMEN TEMA Tleo
p:igina 4

I
I

como lengua materna una alterna al castellano. Si se incluyen las estimaciones con
menores de edad, la cifra podria alcanzar un veinte por ciento del total de la
poblaci6n del pais y algunas encuest~< ;ndican que puede ser algo mas. En la regi6n
sierra del sur del Peru, el numero de .~uechua 0 Aymara hablantes, como primera
referencia linguistica, alcanzaria un treinta y nueve por ciento, bajando en el trapecio
andino 0 sierra central al doce por ciento y al ocho por ciento en la sierra norte. En
el resto del pais, esta cifra baja al cinco por ciento. En este caso, la barrera idiomatica
reforzada en el hecho de que el manejo del castellano para muchas personas es
notoriamente rudimentario, apunta a un problema social a superar. Para estas
personas, el valor del DNI como instrumento de incorporaci6n a la modernidad y la
ciudadania es de dificil comprensi6n, pero son precisamente aquellos que mas se
beneficiarian con un documento que les facilite la inserci6n en los procesos politicos
y/o econ6micos de la naci6n. Para quienes no tienen el castellano como primera
lengua, los conceptos politicos comunes referidos al Estado-naci6n les resultan un
tanto ajenos. En este caso, superar las dificuitades de motivaci6n para realizar el
tramite de reemplazo 0 sustituci6n y obtenci6n del documento de identidad,
requeriria de campaiias de educaci6n ciudadana que apunten especificamente a los
sectores y universos culturales diferentes, que logren hacer inteligibles los conceptos
modernos y destacar los beneficios de una adecuada identificaci6n en sus terminos
cotidianos.
3.2

En un marco especial debe considerarse el problema de los indigenas residentes en

zonas de selva. Aunque cerca de un nueve por ciento de la poblaci6n total puede
considerarse que tiene ese caracter, s610 una parte de ellos sigue residiendo en
ambitos no integrados aI circuito de mercado y en lugares practicamente inaccesibles.
Para este grupo, habria que realizar un esfuerzo especial de integraci6n que,
probablemente, requeriria que se desplacen los registradores a sus zonas de
residencia.

3.3

Asimismo, cabe destacar como un reto especifico para IDENTIDAD, el problema

de los indocwrtentados, todos aquellos peruanos que nunca han tenido un documento
de identidad y que perdieron el acceso a toda documentaci6n sustentatoria de su
nacionalidad. UNICEF ha indicado a IDENTIDAD que, segun sus estimaciones, el
porcentaje de indocumentados en el Peru podria alcanzar el veinte porciento.
IDENTIDAD ya ha establecido un programa por medio del cual, ciudadanos en esta
categoria, puedan obtener el Documento Provisional de Identidad (DPI) que les
brinda los mismos beneficios que el DNI excepto el del sufragio. El periodo de
provisionalidad del mismo (dos aiios) es el que la Instituci6n ha deterrninado
necesario para que una vez ingresados los datos de estos ciudadanos a la RUI y se
ratifique la legitimidad de los datos de inscripci6n, puedan inmediatamente obtener
su DNI.
PROVECTO DE lDENTIFICACION CIVfL EN EL PERU
IMPACro SOCIAL

RESUMEN TEMATICO
pdsina S

I
I
I
I
I
I,

3.4

., 1

4.

IDENTIDAD ha dado tambien consideraci6n particular al caso de las poblaciones

afectadas por la violencia politica que imper6 hasta comienzos de los aiios 90. Seglin
-- diversas estimaciones, cerca de 600.000 personas debieron desplazarse de sus
hogares en raz6n de la misma. Como consecuencia, muchos de ellos perdieron toda
documentaci6n que pruebe su identidad. En casi la totalidad de los casos, coinciden
con poblaciones en situaci6n de extrema pobreza, marginadas y con poblaciones con
lenguas matemas distintas del castellano, a quienes el universe cultural en el que se
enmarcan los criterios de pertenencia a una comunidad politica nacional son muy
debiles. De este sector de desplazados, no se ha podido determinar exactamente el
universe de indocumentados, cuyo numero puede rondar entre los 200 a 300 mil
personas. EI gobierno peruano ha lanzado el programa PAR (Programa de Apoyo al
Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de Emergencia) y una de sus actividades de
extensi6n ha sido precisamente brindar apoyo logistico para que IDENTIDAD les
brinde el beneficio del DP!.

RECOMENDACIONES Y OBSERVACIONES FINALES

4.1

4.2

A efectos de medir con mayor precisi6n los niveles de impacto social de la emisi6n
del DNI, se debe deterrninar si dicho documento sera 0 no expedido sm costo para
el usuario. En el caso de que el usuario deba aportar una tarifa, tambien debe
definirse si esta sera uniforme 0 escalonada.

4.I.a

En el caso de ser emitido Sill cos to, se deb en establecer las

modalidades de financiamiento de la operaci6n, que sup one una
renovaci6n del DNI constante cada seis anos, de acuerdo con 10 que
establece la ley.

4.l.b

Si la obtenci6n del DNI representase un desembolso para los

usuarios, tal y como se expuso en las consideraciones de impacto en
diversos sectores sociales, habria que tener en cuenta las dificultades
que enfrentaria una buena parte de la poblaci6n para pagarlo. Esto
podria implicar la instrumentaci6n de un programa de subsidio para
los sectores que estarian imposibilitados de pagar en raz6n de su
situaci6n de pobreza critica.

Para evitar costos ocultos y/o adicionales para el usuario cuando tramite su DNI, el
proceso debiera reducirse sustancialmente en tiempo, tratando de concentrarlo en un
dia.

PRQYECTO DE lOENTIFICACION CIVIL EN EL PERU

IMPACTO SQClAL

RESUMEN TEMATlCO
pagina 6

I
I
I
I

4_3

Como actividades colaterales a la emisi6n del ONI, con un impacto social favorable,
es recomendable desarrollar convenios inter-institucionales entre IOENTIOAO y
otras instituciones. Citemos como ejemplo: la licencia de conducir y el pasaporte con
el mismo riumero que el ON!. Asimismo, se podria favorecer la implementaci6n y
controles de programas de desarrollo social, a traves de la informatizaci6n de datos
relacionados a salud y educaci6n, referidos al numero 'del ONI, los que incluso, en
el futuro, sedan factibles de ser incorporados al propio documento.

4.4

Para cumplir con los fines referidos al desarrollo econ6mico y social y, para servir
como medio de afirmar la pertenencia a una comunidad politica, el ONI debe
alcanzar a todos los habitantes del pais. Sin embargo, es recomendable, tal y como
10 plantea IDENTIDAO, iniciar este proceso con los adultos que ejercen la
ciudadania a partir de los 18 aiios de edad. A tales efectos habria que atender,
especificamente, con campaiias adecuadas, a cada sector que plantea problemas de
incorporaci6n ciudadana, tal y como se detalla anteriormente. Entre ellos nuevamente
destacamos a las comunidades indigeneas, los sectores afectados por pobreza critica,
que no son parte del complejo cultural que expresa el dominio adecuado de la lengua
castellana y los desplazados. Hay muestras crecientes de que las mujeres,
especialmente las de edades medias, constituyen la mayor parte del numero de
indocumentados pues, todavia, predominan entre los sectores populares marcos
culturaies antiguos en los que las mujeres no son reconocidas en pie de igualdad con
los hombres.

4.5

Finalmente, para los j6venes, la emisi6n del ONI es una oportunidad de motivaci6n
para fortalecer la conciencia de su pertenencia a la comunidad politica, facilitando
los procesos de conformaci6n de un tejido social solidario necesario para lograr que
el crecimiento apunte a la equidad.

I
I

I
I
I
i
I
I

~.I

.--[

-I

i
i
i
I
I

Los datos han sido tornados de Instituto Nacional de Estadistica e Informatica, Peru, Compendio
Estadistico 1995-1996 LIMA: INE, 1996 y Apoyo, Opini6n y Mercado S.A. Banco de Datos.

PROYECTO DE IDENTlFICACION CIVrL EN EL PERU

IMPACro SOCIAL

RESUMEN TEMATICO
poigina 7

International Foundation for Election Systems

1101 15th STREET, N.W. - THIRD FLOOR - WASHINGTON, D.C. 20005
TELF. (202)828-8507 - FAX (202) 452-0804

Proyecto de Identificaci6n Civil en el Peru

Amilisis de Impacto Ambiental

I
I

IMPACTO AMBIENTAL DEL PROYECTO DE IDENTIFICACION

CIVIL EN EL PERU

RESUMEN TEMATICO

I
I
I

1.

INTRODUCCION

I. I

Para efectos de este resumen tematico sobre el impacto ambiental del proyecto
de produccion del Documento Nacional de Identidad (DNI) en Peru, se ha tornado
como referencia el actual proceso de produccion de la Libreta Electoral
Mecanizada (LEM). Dado que las dimensiones proyectadas del DNI serlin, por
10 menos, un 50% menor a la LEM, cabe anticipar que el volumen de insumos y/o
merma de los mismos se reduciran en un porcentaje proporcional. Con base en
los hallazgos resultantes de la observacion directa de dicho proceso, puede
establecerse que el (los) contratista (s) no debera (n) enfrentar mayores
dificultades en satisfacer los requerimientos nacionales e internacionales para la
proteccion del medio ambiente.

1.2

La Libreta Electoral Mecanizada ha sido elaborada en un papel de alta seguridad,

impresa en sistema laser y plastificada. Mm cuando IDENTIDAD se ha
propuesto mejorar alin mas las caracteristicas de seguridad y durabilidad del DNI,
los materiales que se proyecta utilizar no presentan variaciones significativas 1 en
relacion con los actuales, por 10 que estas observaciones del proceso de
produccion de la LEM, son suficientes para anticipar el imp acto ambiental de la
produccion del DNI.

-I
i

.,
j
j.
I

I
,
i
i

A la fecha. se proyecta un incremento a 125 micrones en el grosor de la filmina que daria

mejor rigidez y mayor durabilidad al ON!.

PROYECTO DE IDENTtFlCACION CIVIL EN EL PERU

IMPACTO AMBlENTAl

RESUMEN TEMA.TICO
p;igina I

..I
I
I
I
I
I
I

t'
I
I
I
I
I
I

I
I

I
N@llce~

I
I
I
I
I
I
I

--I
I
I
I
I
I

JI
I

IFES

International Foundation for Election Systems

\ 101 15th STREET, NoW. THIRD FLOOR WASHINGTON, D.C. 20005 (202)828-8507 FAX (202) 452-OO~

Proyecto de Identificaci6n Civil en el Peru

Apendice sobre Aspectos Legales Basados en la

Ley Peruana

i.
'.

I
I

I
I
I
I

1
'1

I.

ANTECEDENTES
De acuerdo a nuestra Constitucion Politica, el sistema electoral esta conform ado por tres organismos
publicos:
a. EI Jurado Nacional de Elecciones,
b. La Oficina de Procesos Electorales y
c. EI Registro Nacional de Identificacion y Estado Civil.
Con esta estructura se introduce un cambio sustantivo en el sistema electoral anterior, en el cual solo
el Jurado Nacional de Elecciones ejercia todas estas atribuciones
En concordancia con esta modificacion, el parrafo final del articulo 183 de la Constitucion seiiala
que:

"El Registro Nacional de Identificaci6n y Estados Civil tiene a su cargo la inscripci6n de los
nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones, y otros actos que modifican el estado civil. Emite
las constancias correspondientes. Prepara y mantiene actualizado el padron electoral.
Proporciona al Jurado Nacional de Elecciones y a la Oficina Nacional de Procesos Electorales la
informacion necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Mantiene el registro de identificacion
de los ciudadanos y emite los documentos que acreditan su identidad.
Ejerce las demcis funciones que la ley senala. "
Es decir, que esa entidad tiene como atribucion constitucional la de mantener el Registro de
Identificacion de los ciudadanos y la de emitir los documentos que acreditan su identidad personal.
Este mandato esta reacigido tambien en la Ley Organica del Registro (Ley No. 26497); la misma que
en su articulo 2 establece que:

"EI Registro Nacional de Identificacion y Estado Civil es la entidad encargada de organizar y

mantener el registro unico de identificaci6n de las personas naturales e inscribir los hechos y actos
relativos a su capacidad y estado civil. Con tal fin desarrollard tecnicas y procedimientos
automatizados que permitan un manejo integrado y eficaz de la informacion ".
Asimismo esta ley en su Articulo 6 seiiala que son funciones del Registro Nacional de
Identificacion y Est~do Civil, entre otras, las de mantener el Registro de Identificaciori de las
personas y emitir el documento unico de identidad de las personas; asi como sus duplicados.

PROYECTO DE IDENTlFICACION.CIVlL EN EL PERU

APENDICE SOBRE ASPECT0S LEGALES
BASADOS EN LA LEY PERUANA
Pagina 1

I
I
I
I
I
f

Cabe remarcar tam bien que el Titulo V de la Ley No. 26497 regula todo el marco referido al
Oocumento Nacional de Identidad (ONI).
Asi el articulo 26 de esta Ley e,'ohlece que:
"EI Documento Nacional de ldentidad (DNI) es un documento publico, personal e intransferible.
Constituye 10 unica Clidula de ldentidad Personal para todos los aetas civiles, comerciales,
administrativos,judiciales y, en general, para todos aque/los casas en que, par mandata legal, deba
ser presentado. constituye tambien el unico titulo de derecho al sufragio de 10 persona a cuyo favor
ha sido otorgado.

Oe 10 anteriormente seiialado se deduce con toda claridad la significaci6n legal del ONI, pues
constituye el elemento de identificaci6n esencial de toda persona que tenga nacionalidad peru ana
y, por consiguiente, es instrumento para el ejercicio de todos sus derechos como persona, inclusive
el derecho de sufragio.

PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVn.. EN EL PERU

APENDICE SOBRE ASPECTOS'lEGALES
BASADOS EN LA LEY PERUANA
Pagina 2

I
I
I
I
I

II.

PROCESO DE EMISION Y CANJE DE LA LIBRETA ELECTORAL POR EL DNI

Como esta dicllO, con la puesta en vigencia de la Constituci6n Politica de 1993, se introduce un
cambio significativo en cuanto al Registro de Identidad de las Personas.
EI regimen anterior, disponia que el Jurado Nacional de Elecciones emitiria el documento
denominado Libreta Electoral; el que tenia una doble funci6n:
a)

Era el elemento de identificacion del ciudadano en todo proceso electoral

-,

b) Tambien cumplia con ser eI documento de identidad individual.

I
,

Es de hacer notar que este documento se encuentra aun vigente, aun cuando el Registro ha iniciado
un proceso de sustitucion de las Iibretas antiguas, con las denominadas " Libretas Electora"~s
Mecanizadas", como un paso previo y plan piloto para la em is ion del ON!.
No obstante ello, corresponde sefialar que las actuales libretas electorales vienen ocasionando una
serie de problemas que dificultan la tarea de inscripcion e identificacion del individuo.
En primer lugar, solo son expedidas a personas mayores de edad. De esta forma los menores de 18
anos carecen de documento de identidad.
En segundo lugar, el proceso de su emisi6n, iniciado a partir de la reinscripci6n de 1984 hasta su
reemplazo por las libretas electorales mecanizadas, ha adolecido de una serie de deficiencias y
carencias, que deben ser corregidas. La mas grave de elias es que todo el proceso fue realizado en
forma manual.
EI tercer lugar, se vincula con los materiales utilizados en la confeccion del documento: por falta
de elementos idoneos, son facilmente falsificables.

,.

Aunque estos son solo alguno de los aspectos que deben ser subsanados, son suficientes para poner
en evidencia 10 urgente que resulta poner en march a un cambio radical en el proceso de inscripcion
ciudadana y en la imperiosa necesidad de proceder, en el mas breve plazo posible, a la emision del
ON!.
Es de hacer notar tambien que el Registro, al iniciar la emision de las denominadas "Libretas
Electorales Mecanizadas" ha dado el primer paso en esa direccion, acci6n que evidentemente debe
ser consolidada con la emisi6n propiamente dicha del ON/.

PROYECTO DE lDENTIFICACION CIVlL EN EL PERU

APENDICE SOBRE ASPECTOS LEGALES
BASADOS EN LA LEY PERUANA
Pl\sina 3

I
I
i

I
I
I
i
I
I

I
*
*

Ill.

CONTRATACION DE LOS SERVICIOS DE TERCEROS PARA LA EMISION DEL DNI.

Es evidente que el Registro tiene diversas alternativas para lograr se Ie provean los insumos y
servicios necesaria para la emisi6n del ON!.
Sin embargo, tambien resulta claro que dicho proceso es, por su naturaleza, sumamente complejo,
situaci6n que, por si misma, dificulta su ejecuci6n.
Dentro de este orden de ideas, es perfectamente factible que el Registro convoque a un concurso
solicitando se Ie proporcione un servicios integral que abarquen las distintas etapas que
corresponden a la incorporaci6n al Registro Vnico de Identificaci6n y Estado Civil y a la elaboraci6n
del ON!.
En este caso estariamos frente a un requerimiento que podriamos denominar "L1ave en Mano"; es
decir que supone la entrega del producto final y que Ie ahorra a la entidad oficial tener que
encargarse de todo el proceso material y operativo para la elaboraci6n del ON!.
Para facilitar el desarrollo de un concurso de estas caracteristicas resulta recomendable que el
Registro considere la opci6n de aplicar el sistema previsto en el Decreto Ley No. 25565 que crea el
Sistema de Licitaci6n y Concursos denominado "Evaluaci6n lnternacional de Procesos"; sobre todo,
teniendo en consideraci6n la dificultad de conseguir, en el mercado interno, una pluralidad de
consorcios con capacidad tecnica para cumplir con los requisitos necesarios para ejecutar el encargo.
Por esa raz6n la conformaci6n de grupos de proveedores con aptitudes para ofrecer el conjunto de
bienes y servicios que se requieren, hace necesario recurrir a la convocatoria de un concurso
internacional que Ie de el mayor alcance posible al requerimiento planteado.
Para tal efecto es evidente que el Registro debera seguir las pautas establecidas en el Decreto Ley
NO. 25565 Y su Reglamento D.S. No. 133-92-EF y No. 036-97-EF, para 10 cual es necesario
gestionar la respectiva Resoluci6n Suprema de autorizaci6n.
Es pertinente hacer notar tambien que las bases del concurso deberan ser aprobadas por el titular
del Pliego Presupuestal y luego de obtener la autorizaci6n correspondiente para aplicar el sistema
de "Evaluaci6n lntermicional de Procesos", entregar dichos documentos tecnicos a la entidad
internacional que se encargue de lIevar adelante el concurso.
Por 10 expuesto se puede ver con c1aridad que con la aplicaci6n de este procedimiento se logra
tambi!!n la transparencia que el Registro busca alcanzar en el proceso de emisi6n del ON!.

PROYECTO DE IDENTIFICACION CIVIL EN El PERU

APENDICE saBRE ASPECTOS-rEGALES
BASADOS EN LA lEY PERUANA
Pasina 4

I
I

I
I

IV

FlJ"<ANCIAMIENTO DEL PROYECTO

De acuerdo con 10 dispuesto por el articulo 24 0 de la Ley No. 26497, el Registro tiene la posibilidad
de disponer, entre otros recursos, de ingresos propios, en especial, los que recaudan por concepto
de emisi6n de constancias de inscripci6n de actos de su competencia y los que se recaudan por
conceptos de los servicios que presta.
En concordancia con ello, el Decreto Supremo No. 0 I 0-97-PCM aprueba el texto actualizado del
TUPA vigente, mediante el cual se determina el monto a pagar por los servicios que presta el
Registro ..
Asi mismo, la pnictica pone en evidencia que el Registro cuenta con ingresos propios suficientes
para financiar sus actividades. Tambien es verdad que la puesta en marcha del proceso de emisi6n
del ON! supone tener en consideraci6n un aspecto que repercute en la financiaci6n del proyecto.
En este senti do corresponde destacar que el ON!, no s610 cumplini una funci6n como documento
de identidad, sino que tam bien sera utilizado como documento de identificaci6n electoral. Este
hecho trae como consecuencia que su emisi6n inicial deba ser fibre de costo para la persona, pues
el ejercicio del sufragio tiene, por mandato constitucional, cariicter obligatorio. Asi pues, cualquier
cobro por este servicio resultaria legalmente cuestionable.
Esta circunstancia podria ocasionar, en consecuencia, un periodo de desfinanciamiento conyuntural
que obliga al Registro a buscar alguna Fuente alternativa de recursos que cubra la etapa inicial del
proceso de emisi6n del ON!.
Debido a tal situaci6n el Registro puede buscar y obtener recursos de alguna instituci6n financiera
multinacional que contribuya a financiar la ejecuci6n del Proyecto.
Para tal efecto el Registro tendrii que analizar dos aspectos que deben permitir la viabilidad del
financiamiento. Primero, lograr un periodo de gracia en el reembolso del credito que facilite la
inmediata puesta en marcha del proyecto. Segundo condiciones de pago del financiamiento que
concilien con su flujo de ingresos propios.

"

Es de destacar que en esta alternativa, el Registro tendrii que cumplir por las norm as sobre
endeudamiento publico y canafizar los triimites correspondientes a traves de la Oirecci6n General
de Creditos Pilblicos del M.E.F.

PROYECTO DE IOENTIFICACION ,CIViL EN EL PERU

APENDICE SOBRE ASPECT6S LEGALES

BASADOS EN LA LEY PERUANA
pttgina 5

I
I
I
I
i
I
I
I

v.

CC1'fCLUS:ONZS
I.

EI Registro es la Instituci6n que por mandato constitucional tie;le como funci6n mantener el
registro de identificaci6n de ciudadanos y emitir los documentos que acrediten su identidad.

2.

Que el ONI es el documento que debe identificar a las personas con nacionalidad peruana, asi
como deben servirle a los ciudadanos para identificarse en el momento del sufragio.

3.

Que es urgente que el Registro ponga en marcha el proceso de emisi6n del ONI, pues con este
documento se reemplaza al actual libreta electoral y se solucionan, por ende, los problemas
ocasionados por la falta de seguridad que las mismas han generado desde su emisi6n.

4.

Que el Registro se encuentra perfectamente capacitado para aplicar el sistema al que se refiere
el OecretoLey No. 25565 "Evaluaci6n lnternacional de Procesos".

5.

Que el Registro cuenta con ingresos propios que Ie permiten garantizar el pago de cualquier
financiamiento internacional, siempre que el mismo se adecue a los flujos de ingresos por la
prestaci6n de sus servicios.

-I
J

-I
-I

I
I

,.

PROYECTO DE LDENTrFICACION CIVlL EN EL PERU

APENDICE SOBRE ASPECTOS lEGALES

BA5ADOS EN LA LEY PERUANA

Pagina 6

t.I
I
I
I
I
I
I

It
I
I
I
I
I
I

~
I

I
W(Q)u

JI
I
I
I
I
I
I
II
I
I
I
I
I
I

~
I

s
1101 15th Street, N.W.
Third Floor
Washington, D.C. 20005
Tel (202) 828-8507