Sistemas de servicio civil:

una comparacin internacional

Mara de los ngeles Mascott Snchez

COMIT DEL CENTRO DE ESTUDIOS

SOCIALES Y DE OPININ PBLICA
Mesa directiva
Dip. Jos Antonio Hernndez Fraguas
Presidente
Dip. Rosa Elena Baduy Isaac
Secretaria
Dip. Eduardo Rivera Prez
Secretario
Dip. Rufino Rodrguez Cabrera
Secretario

Integrantes
Dip. Jos Marcos Aguilar Moreno
Dip. Sara Figueroa Canedo
Dip. Alfonso Hernndez Hernndez
Dip. Esteban Daniel Martnez Enrquez
Dip. Manuel Arturo Narvez Narvez
Dip. Juan Carlos Regis Adame
Ing. Gustavo Meixueiro Najera
Secretario Tcnico

Mara de Lourdes Flores Alonso

Directora de Estudios Sociales
Mara de los ngeles Mascott Snchez
Directora de Opinin Pblica
Efrn Arellano Trejo
Edith Barrera Chavira
Investigadores
Ernesto Cavero Prez
Subdirector de Anlisis y Procesamiento de
Datos
Cmara de Diputados. LVIII Legislatura
Av. Congreso de la Unin Nm. 66. Col. El Parque
Edificio G, 2 piso, Mxico, DF
Telfonos. 5628-1300 extensiones 4202 y 1896
Correo electrnico: [email protected]

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pg. 2

INDICE
Introduccin .............................................................................................................................5
El modelo burocrtico de servicio de carrera...........................................................................8
Servicio civil........................................................................................................................... 10
Servicio civil: las razones de la reforma................................................................................. 12
Las reformas y efectos del servicio pblico en pases desarrollados.................................... 18
Volumen del servicio ____________________________________________________________20
Sistemas de acceso _____________________________________________________________22
Descentralizacin _______________________________________________________________26
Organizacin de la carrera _______________________________________________________28
Gestin por resultados___________________________________________________________31
Sistemas de evaluacin, promocin, compensacin y remocin ______________________33
Salarios e incentivos ____________________________________________________________35
Entrenamiento y capacitacin ____________________________________________________39
Funcin directiva en los procesos de reforma ______________________________________40
Derechos y deberes _____________________________________________________________42
Legislacin y servicios civiles ____________________________________________________43
Las reformas en pases desarrollados: casos de estudio ______________________________44
Nueva Zelanda ______________________________________________________________44
Gran Bretaa _______________________________________________________________48
Australia ___________________________________________________________________53
Blgica_____________________________________________________________________55
Las reformas en los pases en desarrollo .............................................................................. 57
Reformas en Amrica Latina: temas comunes ______________________________________60
Relaciones laborales ____________________________________________________________63
Las reformas en Amrica Latina: casos de estudio___________________________________67
Brasil ______________________________________________________________________67
Argentina ___________________________________________________________________70
Chile_______________________________________________________________________72
Uruguay ____________________________________________________________________73
Lecciones y retos de los sistemas de servicio civil ............................................................... 75
Procesos de transicin __________________________________________________________83
Reflexiones finales................................................................................................................. 88
ANEXOS ................................................................................................................................. 90
Bibliografa........................................................................................................................... 102

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pg. 3

INDICE DE CUADROS Y GRFICAS

Cuadro 1 Evolucin de los sistemas de servicio pblico....................................................... 11
Cuadro 2 Cambio de paradigma: del sistema burocrtico a la administracin por resultados
....................................................................................................................................... 15
Cuadro 3 Modelos de reforma de los sistemas de servicio pblico ....................................... 17
Grfica 1 Cambios en el empleo del servicio civil, 1988-1997 ................................ ................ 21
Cuadro 4 Porcentaje del servicio civil con respecto al servicio pblico ................................ 21
Cuadro 5 Acceso al servicio civil en paises desarrollados .................................................... 24
Cuadro 6 Acceso existe un periodo de prueba?.................................................................. 24
Grfica 2 Porcentaje de mujeres en el servicio civil y en el total de la economa................... 25
Cuadro 7 Indice acumulativo de grupos de edad en porcentajes........................................... 26
Cuadro 8 Descentralizacin de funciones en pases seleccionados...................................... 27
Cuadro 9 Nmero actual de efectivos: tabla comparativa porcentual entre las
administraciones central, regional, provincial y municipal en pases desarrollados..... 28
Cuadro 10 Estabilidad en el empleo....................................................................................... 30
Cuadro 11 Incentivos para servidores pblicos..................................................................... 37
Cuadro 12 Salario como porcentaje total de las remuneraciones.......................................... 38
Cuadro 13 Contenido de la legislacin del servicio civil en pases seleccionados* ............... 44
Cuadro 14 Secuencia de las reformas administrativas en Nueva Zelanda ............................. 45
Cuadro 15 Reino Unido: Evolucin del servicio pblico ................................ ........................ 52
Cuadro 16 Evolucin nacional del servicio civil..................................................................... 52
Cuadro 17 Calidad de la burocracia ....................................................................................... 58
Cuadro 18 Poblacin y empelo en Argentina, Mxico y Costa Rica ....................................... 61
Cuadro 19 Empleados del sector pblico segn tipo de organizacin (e n porcentajes) ........ 62
Cuadro 20 ndice de Desarrollo de Relaciones Laborales Constructivas en el Sector Pblivo
....................................................................................................................................... 65
Cuadro 21 Empleados del Poder Ejecutivo en Brasil, 1988-1994 ........................................... 68
Cuadro 22 Reformas a los servicios civiles en pases latinoamericanos ............................... 74
Cuadro 23 Reformas a los sistemas de servicio civil en pases seleccionados..................... 86
Anexo 1 Porcentajes de gasto pblico y empleo pblico total de los gobiernos
subnacionales en pases seleccionados* ....................................................................... 90
Anexo 2 Sistemas de remuneracin en pases seleccionados............................................... 91
Anexo 3 Bases legales de los servicios civiles ...................................................................... 94
Anexo 4 Empleados pblicos cubiertos por la misma legislacin de servicio civil que los
empleados del gobierno central..................................................................................... 95
Anexo 5 Reformas legales y/o normativas en Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y
Mxico............................................................................................................................ 96
Anexo 6 Reformas a los servicios civiles en pases africanos............................................... 98
Anexo 7 Porcentaje del empleo pblico respecto al empleo total.......................................... 99
Anexo 8 Empleo y salarios en el sector pblico en pases seleccionados: 1996-2000......... 100
Anexo 9 Servicio profesionalizado y sistemas de control y evaluacin de la funcin pblica
..................................................................................................................................... 101

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pg. 4

Introduccin

a reciente aprobacin por parte del Poder Legislativo de la Ley del

Servicio Profesional de Carrera en Mxico es un paso esencial en la
profesionalizacin del servicio pblico y la reforma del Estado en nuestro

pas.1 Con esta aprobacin culmina un debate en el que se reflejaron posiciones

encontradas sobre la conveniencia de implementar un sistema de servicio civil
profesional.
Los argumentos en favor de los servicios profesionales de carrera sostienen
que entre sus principales beneficios se encuentran: un sistema objetivo con reglas
claras y transparentes; provisin de servidores pblicos idneos para el puesto y
la funcin que desempean; eliminacin de sistemas clientelistas, nepotismo,
compadrazgo y patronazgo; continuidad de las polticas y programas de gobierno;
y una nueva cultura laboral con filosofa de servicio. Asimismo, se sostiene que los
sistemas de carrera proveen reglas claras para que los servidores pblicos
asciendan en los escalafones del servicio, con base en los principios de mrito,
equidad, igualdad de oportunidades y productividad, estabilidad en el empleo,
dignificacin del servicio pblico y especializacin en el desempeo de la funcin
encomendada.2
No obstante, el servicio de carrera genera reticencia. Se discute si es o no
conveniente adoptar una institucin que ha sido cuestionada y reformada en un
nmero importante de pases que la adoptaron; y, si se pone en marcha, qu
caractersticas, facultades, metas y procedimientos deben guiar al servicio civil.
En realidad, ningn pas ha desaparecido sus servicios civiles. Lo que s
han hecho, sin embargo, es adecuarlos a sus necesidades actuales. En ese
sentido, las experiencias internacionales pueden ofrecer algunas orientaciones
1

El pleno de la Cmara de Diputados aprob el dictamen de decreto por el que se expide la Ley Federal del
Servicio Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal el 25 de marzo de 2003, con 374 votos a
favor y 6 abstenciones. Por su parte, el Senado de la Repblica aprob el dictamen, por unanimidad de los
Senadores presentes (96 votos) el 3 de abril del mismo ao.
2
Mara del Pilar Conzuelo Ferreyra, Alcances y lmites de la reforma del servicio pblico, trabajo presentado
en el panel Reforma del Estado, Gobierno y Administracin Pblica De qu estamos hablando? del VI
Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 5-9 de noviembre de 2001.

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pg. 5

para el diseo del sistema de servicio civil en nuestro pas. No se trata de adoptar
ningn modelo especfico, pero s de aprender de las experiencias internacionales.
El servicio pblico es slo una de las variables de las polticas de
administracin pblica. No es posible discutir el servicio civil sin hac er referencia a
las estructuras gubernamentales. Asimismo, como explica el Comit de Expertos
en Administracin Pblica de la Organizacin de Naciones Unidas: las reformas a
los servicios civiles contemporneos estn particularmente relacionadas con las
reformas administrativas centradas en la accin estratgica, el fortalecimiento de
las instituciones de gobierno y los procesos de toma de decisiones, coordinacin y
eficiencia del sector pblico. 3 Los sistemas de servicio civil, por tanto, no son un
fin en s mismos, sino una parte de la institucionalidad de los sistemas
administrativos. Sin embargo, son piezas centrales del poder pblico.
El servicio pblico, y los sistemas de servicio civil, son una piedra angular
de los sistemas polticos democrticos porque constituyen uno de los pilares de la
comunicacin entre gobernantes y gobernados: el servicio pblico es el puente
que comunica a los ciudadanos con el gobierno; es el vehculo para asegurar que
las respuestas gubernamentales sean eficaces; es coadyuvante de la legitimidad
democrtica en los aspectos de legitimidad, civilidad, participacin, logro del
bienestar y las formas de cooperacin social.4
Los sistemas de servicio civil profesional, creados a finales del siglo XIX y
principios del siglo XX en un nmero importante de pases desarrollados, han
experimentado importantes procesos de reforma a lo largo de los ltimos 20 aos.
En la mayor parte de estos pases los sistemas tradicionales, de tipo burocrtico,
han cedido paso a sistemas de servicio civil ms flexibles y descentralizados,
evaluados a partir de los resultados de su gestin.
Las medidas, procesos y objetivos de las reformas a los sistemas de
servicio civil en el mundo han variado. Asimismo, los resultados son desiguales.
3

Organizacin de Naciones Unidas, Comit de Expertos en Administracin Pblica, MDGD Civil Service
Reform Paper, United Nations Online Network in Public Administration and Finance (UNPAN), p.8.
www.unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan001183.pdf
4
Rina Aguilera Hintelholher, Reflexiones sobre la Profesionalizacin del Servicio Pblico en el mbito
Municipal, en Gobierno del Estado de Mxico, Secretara de la Contralora, Control gubernamental: el
servicio pblico de carrera en los rganos de control estatales y municipales, Mxico, ao VII, num.15,
enero-junio 1999, p.33.

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pg. 6

Sin embargo, las reformas han contribuido, en la mayor parte de los casos, a
fortalecer los principios de mrito, profesionalizacin, eficiencia y transparencia de
la gestin pblica. En consecuencia, tambin han mejorado la imagen de los
ciudadanos con respecto a los funcionarios pblicos, en general, y a los servicios
civiles, en particular.
Este trabajo analiza los principales modelos, mecanismos y efectos de las
reformas a los sistemas de servicio civil en los pases desarrollados y en Amrica
Latina. Al unsono, expone algunos de los principales retos que enfrentan las
reformas en los pases latinoamericanos y las recomendaciones que hacen
instituciones internacionales y especialistas para garantizar el xito.
El texto se divide en cuatro secciones. La primera hace una breve revisin
del origen, caractersticas y funciones del sistema de servicio civil tradicional. De la
misma manera, seala algunas de las razones que impulsaron los procesos de
reforma a partir de los aos ochenta.
La segunda seccin explora las principales reformas y sus efectos en los
pases desarrollados. A manera de ilustracin, se presentan cuatro casos de
estudio: Nueva Zelanda, Gran Bretaa, Australia y Blgica. No se trata de estudios
exhaustivos, puesto que su propsito es simplemente enunciar los principales
objetivos, mecanismos y resultados de las reformas al servicio civil.
La

tercera

seccin

estudia

las

reformas

los

servicios

civiles

latinoamericanos. De nueva cuenta, a manera de ilustracin, se exploran las

reformas en Brasil, Argentina, Chile y Uruguay.
Finalmente, la ltima seccin presenta un balance sobre los efectos,
consecuencias y resultados de las reformas a los sistemas de servicio civil en
Latinoamrica. Adems apunta algunas de recomendaciones de los especialistas
con respecto a las reformas en pases en desarrollo.

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pg. 7

El modelo burocrtico de servicio de carrera

Los servicios de carrera forman parte del modelo burocrtico de implementacin

de polticas, caracterizado por la impersonalidad, la eficiencia y la creacin de
rutinas en los procesos de administracin. Tienen su origen en la instauracin de
los regmenes constitucionales de Europa y Amrica a finales del siglo XVIII,
cuando los funcionarios pblicos pasaron del servicio a la Corona al servicio del
estado: una vez establecida la voluntad soberana del pueblo, en reemplazo de los
antojos del monarca, dicha voluntad habra de ser ejecutada por servidores
pblicos obedientes cuyas cualidades de rigor, competencia y responsabilidad,
eran particularmente admiradas.5 En ese sentido, Perry Becke y Theo Toonen
sealan que el nacimiento del servicio civil se asocia a cinco procesos histricos:
1) la separacin de lo pblico y lo privado; 2) la separacin de lo poltico y lo
administrativo; 3) el desarrollo de la responsabilidad individual; 4) la seguridad en
el empleo; 5) la seleccin por mrito e igualdad.6
El modelo burocrtico, tambin llamado weberiano, asume que ciertas
condiciones, como el establecimiento de jerarquas, la carrera, la especializacin y
la diferenciacin son necesarias para el eficiente funcionamiento de la
administracin pblica. Estos sistemas, basados en normas ms o menos estables
y exhaustivas, buscan ser impersonales, ofrecer el mismo tratamiento o servicio a
todo el mundo y garantizar la seguridad jurdica y eficacia de la administracin.
Tambin exigen neutralidad por parte de los funcionarios expresndose en la
predisposicin a actuar cabalmente en el desempeo de la funcin, buscando los
caminos ms apropiados en la obtencin de los objetivos legtimos que expresa la
poltica gubernamental, as como en el empeo por prestar el servicio

Michel Crozier, La transicin del paradigma burocrtico a una cultura de gestin pblica, documento
presentado en el I Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica, celebrado en Ro de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de noviembre de 1996.
6
Perry Becke, Theo Toonen (eds), Civil Service Systems in Comparative Perspective, Indiana University
Press, Bloomington, 1996. Citado por Francisco Longo, La reforma del servicio civil en las democracias
avanzadas: mrito con flexibilidad, trabajo comisionado por el Banco Interamericano de Desarrollo para la
primera reunin del Dilogo Regional de Poltica de Gestin Pblica y Transparencia, Washington, 26-27
abril 2001, p.7. Citado con autorizacin del autor.

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pg. 8

abnegadamente en beneficio de la ciudadana, al margen de las preferencias

subjetivas o polticas. 7
La administracin burocrtica fue un elemento crucial en la construccin de
los estados modernos, por su contribucin a centralizar los procesos de toma de
decisiones e implementacin de polticas pblicas y sustituir los sistemas de
patronazgo, clientelismo y patrimonialismo en la administracin. Como explica
Juan Pablo Guerrero, en el sistema de patronazgo, los jefes de gobierno nombran
libremente a los administradores pblicos y los remueven con la misma facilidad.
Ello favorece el patrimonialismo, que hace que el funcionario prefiera no distinguir
entre el patrimonio personal y el pblico, dada la inestabilidad de su trabajo (y la
falta de controles y sanciones). A su vez, lo anterior fomenta el clientelismo, que
cambia prebendas administrativas por apoyos polticos de los clientes
privilegiados en los sectores sociales administrados.8
El modelo burocrtico fue una institucin importante en la construccin de la
estabilidad de los gobiernos nacionales y contribuy a satisfacer demandas
populares: ofreca buena parte de lo que la gente quera: seguridad y estabilidad;
empleos; servicios bsicos y estandarizados; y la sensacin de que se rendan
cuentas, a travs de una cadena de mano jerrquica. 9
No obstante, la transicin hacia una era de la informacin, a la que algunos
han denominado post-industrial, ha generado cada vez mayores dificultades para
satisfacer las demandas ciudadanas, ofrecer servicios de alta calidad, impulsar
altos niveles de productividad y mantener el balance de las finanzas pblicas. El
servicio civil tradicional ha sido cuestionado y criticado en la mayora de los pases
que lo adoptaron. Las principales crticas se centran en la falta de eficiencia y
efectividad, altos costos fiscales, burocratismo, rigidez de las polticas de remocin
y falta de rendicin de cuentas por parte de los funcionarios pblicos. En este
contexto, la mayora de los pases desarrollados han emprendido reformas a sus
7

Jos Alberto Bonifacio, La experiencia argentina en materia de profesionalizacin de la funcin pblica y

la capacitacin, en Reforma y Democracia, num.4, julio de 1995, p.1.
8
Juan Pablo Guerrero Amparn, Consideraciones sobre la instauracin del servicio civil en Mxico , Centro
de Investigacin y Docencia Econmicas, septiembre de 2000, p.9.
9
David Osborne, Un servicio civil dinmico a lo largo del tiempo: la tendencia global a la transformacin de
las instituciones, ponencia presentada en el Foro Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico: Hacia la
Innovacin y la Democracia, celebrado en la Universidad Iberoamericana, 24 de febrero de 2003.

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pg. 9

sistemas de servicio pblico; aunque la velocidad, sentido y medidas de las

reformas varan de manera significativa.
Servicio civil
Servicio civil puede entenderse como un conjunto de reglas y procedimientos
administrativos que regulan el precio del trabajo y su divisin (asignacin) en una
unidad administrativa. Este conjunto de reglas controla y dirige a los recursos
humanos de la unidad y crea un mercado laboral cerrado que se conecta con el
mercado laboral nacional. Las reglas de la entrada y la salida, de la permanencia y
la movilidad dentro del sistema (la carrera), de la asignacin de las actividades y
funciones de sus integrantes, y de los premios y castigos a los mismos
(incentivos), constituyen las caractersticas del servicio civil.10
El servicio civil implica una administracin profesional dirigida y controlada,
pero no patrimonializada, por la poltica y protege el empleo pblico frente a
prcticas de padrinazgo y/o clientelismo. 11 En ese sentido, las reglas del sistema
de servicio civil, seala Oscar Oszlak, garantizan a la ciudadana la
profesionalidad y objetividad de los funcionarios pblicos, su vocacin democrtica
y el respeto a los principios de igualdad, mrito y capacidad en las diferentes
instancias de la carrera funcionarial, lo cual debe reflejarse en un cuerpo
normativo especial. 12
De acuerdo con diversos autores el servicio pblico de carrera comprende al
menos los siguientes elementos:
n El sistema se basa en un esquema de ingreso y promocin a partir de
concursos de oposicin para ocupar puestos administrativos. Los concursos
buscan garantizar la transparencia y objetividad de la seleccin del
personal.

10

Guerrero, op.cit.,p.2.
Longo, op.cit., p.6.
12
Oscar Oszlak, El servicio civil en Amrica Latina y el Caribe: situacin y retos futuros, ponencia
presentada en el VI Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 5-9 de noviembre de
2001, p.2.
11

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pg. 10

n Precisa de un sistema de formacin y capacitacin permanente, diseado

de manera diferenciada para satisfacer las necesidades y requerimientos
de cada organismo o institucin.
n Cuenta con un mtodo que permite evaluar el desempeo de los servidores
de carrera.
n Provee un marco normativo con reglas claras y definidas sobre el
funcionamiento del sistema en su conjunto. 13
El cuadro 1 presenta, de manera esquemtica, la evolucin general de los
sistemas de servicio pblico. La primera etapa, identificada con el patronazgo, fue
sustituida por los servicios de carrera en diversos pases del mundo a finales del
siglo XIX y durante gran parte del siglo XX. La segunda etapa, la del servicio de
carrera, se encuentra en un proceso de reforma desde los aos ochenta.
Cuadro 1
Evolucin de los sistemas de servicio pblico
Etapa
Uno

Dos

Tres

Valor dominante

Sistema
dominante

Receptividad
a
las Patronazgo
demandas, intereses y
expectativas ciudadanas
Eficiencia
+
derechos Servicio civil
individuales

Receptividad
a
las
demandas, intereses y
expectativas ciudadanas +
eficiencia
+
derechos
individuales

Patronazgo
servicio
civil
negociacin
colectiva

Razones para el
cambio
Modernizacin
democratizacin
Modernizacin
democratizacin

+ Balance dinmico
+ valores y sistemas

Etapas de
transicin
+

+ -Aprobacin de ley del

servicio civil
-Creacin de agencia
del servicio civil
-Desarrollo de polticas
y procedimientos de
administracin
del
personal
entre -Empleo pblico a un
nivel apropiado
-Balance
entre:
*derechos individuales
y eficiencia
*Centralizacin/
descentralizacin
*Flexibilidad / polticas
uniformes
* Valores competitivos

Fuente: Donald E. Klingner, Public Personnel Management and Democratization: a View from Three Central American
Republics, en Public Administration Review, vol.56, num.4, julio-agosto 1996.

La tercera etapa no pretende desaparecer los servicios de carrera, sino

modificar algunas de sus caractersticas con el fin de conseguir una serie de

13

Ver, entre otros, Alfredo Snchez Flores, Hacia el servicio pblico de carrera, en Gobierno del Estado de
Mxico, Control gubernamental: el servicio pblico de carrera en los rganos de control estatales y
municipales, Mxico, ao VII, num.15, enero-junio 1999, p.70; Guerrero, op.cit.

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pg. 11

metas entre las que se encuentran la racionalizacin de recursos, un mayor grado

de flexibilidad y mayor cercana a las necesidades, demandas y opiniones de los
ciudadanos. En suma, el argumento ms comn sobre la reforma de los servicios
pblicos sostiene que el sistema burocrtico precisa de cambios institucionales,
estructurales y culturales para sustituir el control de procesos por el control de
resultados: el argumento sustantivo es que esta autonoma en la gestin de
organizaciones gubernamentales incrementa la posibilidad de que respondan
inteligentemente a los problemas sociales y acten de manera informada y
comprometida en su solucin.14
Servicio civil: las razones de la reforma
Los defensores de las reformas administrativas y de las reformas a la gestin
pblica de recursos humanos argumentan que los sistemas tradicionales de
servicio civil contienen una serie de problemas y carencias que impiden el ptimo
funcionamiento de la funcin pblica. En el alma del aparato burocrtico -apunta
David Osborne- acecha un fantico del control. Los empleados son piezas de un
mecanismo que est sumamente regulado. Su trabajo se divide en diferentes
funciones y est descrito pormenorizadamente. Los directores se ocupan de las
ideas, mientras que los trabajadores llevan a cabo las tareas que tienen
encomendadas. Sus conductas se establecen mediante normas y trmites
detallados. Los inspectores se aseguran de que los cumplan.15
De acuerdo con los especialistas e impulsores de las reformas a los
sistemas de servicio civil, las principales disfunciones son:
n Un exceso de uniformidad en los marcos reguladores del servicio civil, que
reduce la capacidad de adaptacin.
n Excesiva estandarizacin de los procesos y prcticas del servicio.

14

David Arellano, Jos Ramn Gil, Jess Ramrez Macas y ngeles Rojano, Nueva Gerencia Pblica en
accin: procesos de modernizacin presupuestal. Un anlisis inicial en trminos organizativos. Nueva
Zelanda, Reino Unido, Australia y Mxico, en Reforma y Democracia, num.17, junio 2000, p.2.
15
David Osborne y Peter Prastrik, La reduccin de la burocracia. Cinco estrategias para reinventar el
gobierno, Paids, Espaa, 1997, p.33.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 12

n Extrema centralizacin de la gestin: los directivos carecen de autonoma

para el ejercicio de sus responsabilidades.
n La

organizacin

del

trabajo

(estructuras,

puestos,

labores

responsabilidades) es sumamente rgida.

n La movilidad interna y externa es baja.
n Los sistemas de reclutamiento y seleccin son largos, complejos y
excesivamente formalizados. Hay un peso exces ivo de los conocimientos y
los mritos formales.
n Existe un exceso de seguridad (percepcin de estabilidad garantizada) en
el trabajo.
n La promocin se complica por la existencia de barreras de grado que
dificultan los ascensos. Se otorga un peso excesivo a la antigedad.
n Con frecuencia se retribuye el grado y no el puesto, lo que desvincula el
salario de la responsabilidad y las cargas de trabajo. Los grados pueden
convertirse en barreras para la progresin salarial.
n Hay una casi total separacin entre el desempeo en el puesto y el
funcionamiento de los sistemas de retribucin y promocin.
n Los sistemas carecen de capacidad de produccin de perfiles directivos.
n Los estilos directivos tienden al paternalismo ms que a la exigencia.
n Impera el colectivismo en las relaciones laborales, lo que contradice las
necesidades de segmentacin y personalizacin de las prcticas de
personal.16
Por otra parte, la investigacin sobre los sistemas de carrera tradicionales
indica que en un nmero importante de pases la neutralidad de los funcionarios
es ms un ideal que una realidad: los funcionarios ejercen funciones de consejera
poltica. 17
Inicialmente, la mayor parte de los analistas consideraron que las reformas
en distintos pases respondan a un modelo similar, a la mane ra del Program a de
Pasos Subsecuentes (Next Steps Program) britnico, con las siguientes

16
17

Longo, op.cit., p.21-22.

Bonifacio, La experiencia..., art.cit., p.2.

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pg. 13

caractersticas: un modelo de gobierno tipo privado, orientacin hacia la calidad y

los resultados; nfasis en servicios pblicos en continua evolucin y sensibles a
las demandas, intereses y expectativas ciudadanas; cuando sea posible, retiro de
las instituciones de gobierno a favor de las empresas de mercado (desregulacin,
y privatizacin). 18
Este modelo, tambin conocido como Nueva Gerencia Pblica (New Public
Management ), parte del supuesto de que es posible adoptar un modelo de gestin
privada en la esfera pblica, reduciendo el tamao del aparato burocrtico y
privatizando el mercado pblico de trabajo (cuadro 2). El modelo comparte
muchas de sus caractersticas con la Reinvencin Pblica: al hablar de
reinvencin nos referimos a la transformacin fundamental de los organismos y
sistemas pblicos para que se produzcan mejoras espectaculares en su eficacia,
su eficiencia, su adaptabilidad y su capacidad para innovar. Esta transformacin
se logra cambiando su propsito, sus incentivos, su responsabilidad, su estructura
de poder y su cultura. 19
En materia de servicio pblico, las reformas a la administracin de recursos
humanos han tenido dos orientaciones. Por un lado, la perspectiva eficientista,
caracterizada por la lucha contra el dficit y la disminucin del gasto. Por el otro, la
del servicio pblico, que hace nfasis en la calidad del servicio, la calificacin del
ciudadano como cliente y la bsqueda de la receptividad de la administracin.
Estas reformas han modificado valores y convicciones arraigadas en los sistemas
burocrticos desplazndolos del seguimiento de reglas a la creacin de valor; de
un genrico inters pblico a la produccin de resultados tangibles; de la
administracin a la produccin; de la responsabilidad impuesta a la rendicin de
cuentas; y del control al apego a normas compartidas. 20 Para reducir la rigidez,
este paradigma busca construir procesos descentralizados de toma de decisiones,
impulsar la diversidad y moderar la rutina en favor de la creatividad y la voluntad
emprendedora.

18

Theo Toonen, Public Sector Reform in Western Europe, documento presentado en la Conferencia sobre
Sistemas Comparados de Servicio Civil, Indiana University, Bloomington, abril 5-8 1997.
19
Osborne y Prastrik, La reduccin..., op.cit., p.30.
20
Longo, La reforma... , op.cit., p.17.

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pg. 14

Los promotores de la reforma gerencial del estado sealan que una

caracterstica central del modelo es la orientacin del suministro de servicios hacia
el ciudadano-usuario; y convierte a los ciudadanos en parte integrante de la
evaluacin y gestin de las polticas pblicas. En opinin del Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), este es un proceso
que est reinventando la nocin de gobierno, porque modifica la relacin entre el
Estado y la sociedad. 21
La Nueva Gerencia Pblica, ha modificado los sistemas tradicionales de
reclutamiento, seleccin, promocin y disciplina de los empleados pblicos en la
mayora de los pases desarrollados. Gran Bretaa, Estados Unidos y Nueva
Zelanda iniciaron procesos de reforma administrativa, incluidos los sistemas de
servicio civil, durante los aos ochenta, generando expectativas y subsecuentes
reformas en los pases europeos. La idea comn, sostienen especialistas en la
llamada Reinvencin Gubernamental como Osborne, es que en un mundo en
constante y rpido cambio -con ciudadanos ms exigentes, competencia global y
restricciones fiscales- las organizaciones pblicas deben ser esbeltas, flexibles,
competitivas, innovadoras y sensibles a las necesidades de los ciudadanos.22
Cuadro 2
Cambio de paradigma: del sistema burocrtico a la administracin por resultados
Administracin burocrtica
-Modelo Weberiano/estructuras de direccin
jerrquicas
-Dirigido por reglas, medios y procesos de toma
de decisiones
-Evaluacin basada en el respeto por las reglas
(estatutos, rdenes)
-Centrado en las tareas/funciones

Nueva Gerencia Pblica/Reinvencin

-Estructuras flexibles
-Importancia de los resultados
-Evaluacin basada en el desempeo
-Centrado en los clientes/ciudadanos

No obstante, varios autores han insistido en que no todos los procesos de

reforma se ajustan a los patrones del modelo britnico. Los pases escandinavos
(Noruega, Suecia y Finlandia), los pases del llamado BENELUX (Blgica, Pases
Bajos y Luxemburgo), Francia, Espaa e Italia han reformado sus sistemas de
administracin pblica pero con base en principios y mecanismos diferentes a los
21

Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, Una nueva gestin pblica para Amrica
Latina, documento aprobado por el Consejo Cientfico del CLAD, 14 de octubre de 1998, p.20.
22
Osborne, Un servicio..., art.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 15

privilegiados por los pases anglosajones (Gran Bretaa, Estados Unidos, Nueva
Zelanda, Australia y Canad).23
Los pases desarrollados tambin presentan diferencias importantes en
cuanto al alcance de sus reformas. Francisco Longo seala que existen dos polos
opuestos: por una parte, el Reino Un ido, Australia y Nueva Zelanda son los
arquetipos de la Nueva Gestin Pblica; en el otro extremo, Alemania ha
orientado sus reformas hacia la racionalizacin y al ahorro y no a la transformacin
radical de las estructuras y polticas de la gestin pblica. Estas diferencias se
explican por la combinacin de varios factores:
a) La agenda poltica; esto es, el diagnstico y la definicin de los
problemas ms apremiantes que enfrenta el sector pblico en cada pas;
b) Las diferentes percepciones acerca del papel y significado de los
servidores pblicos;
c) La naturaleza de la constitucin y del sistema poltico. Los estados
unitarios favorecen cambios de gran escala y de arriba hacia abajo,
mientras que en estados federales las aproximaciones tienden a ser
ms parciales y basadas en el consenso;
d) La cultura poltica;
e) Los sistemas legales, que pueden ser ms o menos restrictivos;
f) Los equilibrios de poder y las relaciones laborales en el sector pblico
(poder de los sindicatos);
g) La capacidad poltica del gobierno para tomar decisiones difciles.24
En un documento elaborado para el Banco Interamericano de Desarrollo,
Blanca Heredia clasifica los procesos de reforma de los sistemas de
administracin de recursos humanos en modelos meritocrticos, modelos

23

Toonen, Public, art.cit. y Banco Mundial, Continuous Change, Continuing Contradictions, en

Administrative & Civil Service Reform.. www1bank.org/publicsector/civilservice/oecdcountries.htm
24
Longo, La reforma..., op.cit., p.25; Alex Matheson, Reforma del servicio civil en Mxico: una perspectiva
de la OCDE, ponencia presentada en el Panel Tendencias Mundiales del Foro Profesionalizacin del Servicio
Pblico en Mxico: Hacia la Innovacin y la Democracia, celebrado en la Universidad Iberoamericana,
Mxico, 24 de febrero de 2003.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 16

administrativos y modelos de rendicin de cuentas (accountability models). 25 Cada

categora, explica Heredia, corresponde a un diagnstico especfico sobre los
principales problemas y deficiencias del sistema de servicio pblico (cuadro 3).
Cuadro 3
Modelos de reforma de los sistemas de servicio pblico
Modelo

Problemas que
busca resolver

Caractersticas del
modelo
n

n
Meritocrticos

Clientelismo,
corrupcin, falta de
estabilidad de las
polticas pblicas

n
n

n
n

n
n

Administrativos

Problemas
generados por los
sistemas
meritocrticos:
ineficiencia,
sobreregulacin,
excesiva autonoma
de los burcratas
con respecto a los
polticos, rigidez de
los sistemas de
carrera

El mrito es el criterio
central para el acceso y la
promocin
de
los
servidores pblicos
Regulacin del sistema por
medio de reglas escritas
Salarios adecuados
Importancia
de
la
antigedad en el servicio
pblico como criterio de
promocin
Operacin de estructuras
jerrquicas
Estabilidad del empleo
pblico

Esquemas de regulacin
inspirados por el mercado
y la administracin privada
Acceso,
promocin y
remuneracin
en
el
servicio con base en la
evaluacin de resultados
Descentralizacin
y
autonoma
a
las
autoridades
locales
y
directivos de instituciones
de gobierno
Flexibilizacin
en
la
poltica
de
empleo
garantizado

Establece
mecanismos
para fortalecer e control de
los poderes legislativo y
judicial sobre el ejecutivo
Crea figuras para que los
funcionarios
rindan
cuentas a la ciudadana
(ombudsman, organismos
que atencin ciudadana,
garanta de informacin
pblica)

Metas del modelo

n
n
n

Profesionalismo.
Reducir
la
corrupcin y el
clientelismo
Estabilidad
del
empleo de los
funcionarios
pblicos
Reducir
los
poderes
discrecionales de
los polticos en la
administracin de
los
empleados
pblicos
Incrementar
la
autonoma de los
burcratas

n Incrementar
la
eficiencia.
n Someter a los
empleados
al
control efectivo de
polticos
y
votantes

Redistribucin
de poder

Reduce el poder de
los
polticos
e
incrementa
la
autonoma
y
autoridad de los
burcratas

Aumenta el poder
de los polticos,
lderes locales y
directivos
del
gobierno
y
disminuye el de los
empleados
de
carrera

Fortalecer
el Amenaza el poder
control de los de
polticos
y
n
poderes legislativo burcratas.
Los
Falta
de
y judicial sobre el principales
transparencia
y
ejecutivo
beneficiarios son
responsabilidad de
n Garantizar
la los ciudadanos y
Rendicin de
los
funcionarios
rendicin
de grupos de inters
cuentas
pblicos, excesiva
cuentas por parte
centralizacin
del
de los funcionarios
poder ejecutivo
pblicos
Fuente: Cuadro elaborado a partir de la tipologa de reformas administrativas desarrollada por Blanca Heredia en The
Political Economy of Reform of the Administrative Systems of Public Sector Personnel in Latin America, BID, noviembre
2002, pp. 8-10.

25

Blanca Heredia, The Political Economy of Reform of the Administrative Systems of Public Sector Personnel
in Latin America, Banco Interamericano de Desarrollo, noviembre 2002, pp.8-10. Citado con autorizacin de
la autora.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 17

La principal caracterstica del modelo meritocrtico es la promocin del mrito en

la seleccin, organizacin, promocin y remocin de los servidores pblicos, con
el fin de estimular el profesionalismo, la rectitud y la neutralidad; en el modelo
administrativo se busca disminuir la rigidez de los servicios y fomentar la iniciativa,
innovacin y descentralizacin, para estimular la eficiencia; en los modelos de
rendicin de cuentas, el objetivo central es garantizar el control de los ciudadanos,
ya sea de manera directa o a travs de los poderes legislativo y judicial, sobre los
funcionarios pblicos.
En la actualidad, y por lo menos desde hace 20 aos, la mayor parte de los
servicios

civiles

en

los

pases

desarrollados

transitan

des de

modelos

meritocrticos hacia modelos administrativos y/o rendicin de cuentas. En tanto,

la mayor parte de los pases latinoamericanos se encuentran en una etapa de
transicin de sistemas clientelistas a sistemas meritocrticos, con alguna
influencia de modelos administrativos y de rendicin de cuentas.
Las reformas y efectos del servicio pblico en pases desarrollados

Los procesos de reforma administrativa, entre los que se encuentran las reformas
a los servicios de carrera, iniciaron durante los aos ochenta en Gran Bretaa,
Estados Unidos y Nueva Zelanda. Ms tarde se extendieron a la mayor parte de
Europa Occidental, durante los aos noventa, y Amrica Latina a mediados o
finales de la misma dcada. En la actualidad, al menos setenta pases se
encuentran en procesos de reforma. 26
En el fondo de muchas de estas reformas se ha insistido en la necesidad de
crear un estado inteligente ms que un estado delgado: ms que el tamao, es
importante cmo se hacen las cosas, y cules son sus resultados. La flexibilidad,
la capacidad para interpretar las seales del entorno, la velocidad de respuestas a
las situaciones que se presentan y la adaptacin a los rpidos cambios son hoy en

26

Maurice McTigue, La experiencia de Nueva Zelanda: la labor del Parlamento y el Ejecutivo para
transformar el servicio civil, ponencia presentada en el Foro Profesionalizacin del Servicio Pblico en
Mxico: Hacia la Innovacin y la Democracia, celebrado en la Universidad Iberoamericana, Mxico, 25 de
febrero de 2003.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 18

da caractersticas esenciales de ese nuevo perfil de gestin. De estas virtudes

dependen tambin la eficiencia, la eficacia y la equidad. 27
Los procesos ms radicales de reforma han tenido lugar en Reino Unido,
Australia, Nueva Zelanda, pases en donde la Nueva Gerencia Pblica ha sido la
gua. Alemania y Austria son los ejemplos ms importantes de reformas que no
siguieron este paradigma. Tampoco insistieron en la reduccin del papel del
estado. En estos pases la estructura institucional tiende a ser conservadora, por
lo que se han privilegiado modelos de reforma gradualistas y flexibles.28
Los pases escandinavos y Holanda han impulsado procesos de reforma
con un tinte empresarial, adaptado a sus estructuras institucionales. No obstante,
la reforma se ha centrado en la redefinicin de programas de poltica pblica. Este
rediseo se basa en reducir el volumen de intervencin del gobierno en la vida
pblica, ya sea reformando los esquemas de bienestar y/o introduciendo
programas de ahorro. En estos pases el modelo de cambio administrativo y
reforma al servicio pblico es menos ideolgico que en otras naciones. A menudo
ha contado con el apoyo de los partidos polticos mayoritarios, gracias a que
comparten intereses tales como su orientacin hacia el mercado, la eficiencia
administrativa y la disciplina fiscal. En Francia e Italia las reformas buscan la
privatizacin, descentralizacin y des-burocratizacin del aparato administrativo;
pero la ideologa no es explcitamente gerencialista.29
La mayor parte de las reformas administrativas y de servicio civil en los
pases desarrollados han sido implementadas con valores, entendidos incluso
como objetivos, comunes: racionalizacin de los recursos pblicos y parsimonia.
No obstante, hay algunas diferencias. En Francia, por ejemplo, la reforma a los
cuerpos administrativos persigui la rendicin de cuentas como su valor
fundamental; en Suecia se privilegi la eficiencia, la igualdad y el ahorro (hacer
ms con menos); en los pases del sur de Europa, el control del clientelismo y de
las culturas legalista a favor de la calidad del servicio y sus resultados; en Nueva
27

Juan C. Fortuna, Miriam Machado, Mariela Almenar, Elizabeth Pyeiro, La administracin gerencial en
Iberoamrica: equilibrando eficiencia con equidad, ponencia presentada por Uruguay a la I Conferencia
Iberoamericana de Ministerios de Administracin Pblica y Reforma del Estado, La Habana, Cuba, 1998.
28
Longo, La reforma, op.cit.
29
Toonen, op.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 19

Zelanda, la transparencia, efectividad, eficiencia, responsabilidad y consistencia;

en Gran Bretaa predomin la integridad, imparcialidad, objetividad y la evaluacin
de los resultados y rendicin de cuentas. 30
Los procesos de reforma a los sistemas de servicio civil en los pases
desarrollados han variado en velocidad, sentido y resultados. Pero existen algunos
patrones comunes en cuanto a sus efectos. En la mayor parte de los pases de la
OCDE el nmero de empleados del servicio civil tiende a disminuir de manera
considerable, tanto en trminos absolutos como con respecto al empleo pblico
total. De similar forma, ha aumentado el porcentaje de mujeres en el servicio; se
ha incrementado el porcentaje de personas que trabajan con contratos temporales
y/o de medio tiempo. Los cambios en los procesos de seleccin y reclutamiento no
han tenido efectos significativos en el proceso de envejecimiento del servicio. 31
Volumen del servicio

Una variable importante en los procesos de reforma administrativa en el mundo ha

sido la racionalizacin de los recursos pblicos, con el objetivo de disminuir el
costo de la funcin de gobierno. En consecuencia, un elemento comn es la
reduccin en el tamao y el costo de la administracin.
En su mayora, los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos (OCDE) tienden a la disminucin del volumen del servicio
pblico y del servicio civil; aunque en distinta magnitud. En algunos pases, como
Estados Unidos y Canad, hubo polticas especficas para reducir el servicio
(transferencias de funciones y personal, amortizacin de vacantes, retiro
anticipado y despidos); mientras que en otros, como Australia y Alemania, se
utilizaron mtodos indirectos (reestructuracin de funciones y recortes a
presupuestos). Suecia es el pas que ms ha recortado su servicio, mientras que
en Francia ste se ha incrementado a lo largo de la ltima dcada (grfica 1,
cuadro 4).
30

Toonen, op.cit.
Organizacin para la Cooperacin y el Desarollo Econmicos, Structure of the Civil Service Employment in
Seven OCDE Countries, 1999.
31

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 20

Grfica 1
Cambios en el empleo del servicio civil, 1988-1997
Base 100=1988
110
Francia

100
Canada

90

EU

Reino Unido

80
70

Suecia

60
50
1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Fuente: OCDE, Structure of the Civil Service Employment in Seven OECD Countries , 1999, p.5

Cuadro 4

Porcentaje del servicio civil con respecto al servicio pblico

Australia
Canad
Francia
Espaa
Suecia
Reino Unido
Estados Unidos
* 1986 para Canad
** 1995 para Suecia

1985 *
..
9.3
38.1
..
45.8
13.5
13.9

1990
12.6
9
38.4
16.9
30.9
13
12.7

1996 **
10.9
8
41.9
..
23.6
12.9
10.3

1997
10.1
7.7
..
14.2
..
12.5
..

Fuente: OCDE, Structure of the Civil Service Employment in Seven OECD Countries , OCDE, 1999,
p.6.

En muchos pases la reduccin del volumen del servicio se acompa por

una reestructuracin y disminucin del nmero de ministerios. En la mayora de

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 21

los pases desarrollados el nmero de ministerios oscila entre 12 y 20 (14 en

Japn y 16 en el Reino Unido).32
Sistemas de acceso
La mayor parte de los pases desarrollados de la OCDE comparten un sistema
formal de acceso al empleo pblico, aunque los mecanismos de acceso varan de
pas a pas. A grandes rasgos pueden identificarse tres modelos de sistemas de
acceso: francs, alemn y britnico. 33 Todos ellos buscan garantizar la igualdad y
el mrito en los sistemas de servicio civil, pero a travs de distintos mecanismos.
Los pases que siguen el modelo francs enfatizan el papel de los instrumentos de
seleccin, con garantas formales. El modelo alemn, tambin formalizado, busca
garantizar la capacidad terico-prctica, por lo que el proceso de seleccin es
largo. El modelo britnico, ms flexible en los instrumentos, se centra en la
profesionalizacin e independencia de los rganos de seleccin.
En lo particular, el modelo francs pone nfasis en el concurso. La nocin
de concurso exige la satisfaccin de cuatro requerimientos: un nmero de plazas
vacantes, claramente determinado; un tribunal independiente del poder poltico, de
los candidatos y de los directivos al frente de las unidades en las que se hallan las
vacantes; clasificacin de los candidatos admitidos por orden de mrito; y la
obligacin, por parte de la autoridad, de respetar los resultados.34 Adems de
Francia, Blgica, Espaa, Italia y Japn utilizan distintas modalidades de concurso
para la seleccin y reclutamiento de los miembros del servicio.
Por otra parte, en Francia el reclutamiento est estrechamente ligado con
las escuelas de funcionarios. Espaa ha intentado adoptar un modelo de

32

Organizacin de Naciones Unidas, Comit de Expertos en Administracin Pblica, Civil Service Reform
Paper, United Nations Online Network in Public Administration and Finance (UNPAN), en
www.unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan001183.pdf
33
Longo, La reforma, op.cit.
34
Longo, La reforma....,op.cit., p.12..

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 22

reclutamiento a partir de concursos entre los alumnos de escuelas especializadas,

pero hasta ahora bajo una modalidad muy limitada. 35
El modelo alemn se basa en un esquema de seleccin por etapas, que
combina teora y prctica. Para el servicio superior, la seleccin comienza luego
de la graduacin universitaria por medio de un examen de Estado. Aprobado el
examen se inicia un servicio preparatorio, con duracin de dos aos. As se
combina la formacin terica con prcticas profesionales diseadas para cada
especialidad. Al trmino del servicio preparatorio se presenta un segundo examen
de Estado, a cargo de un tribunal independiente. Los candidatos que aprueban el
examen acceden a la categora de funcionarios, aunque se mantiene su condicin
de funcionario a prueba durante tres aos ms. La estabilidad en el empleo se
obtiene con un pronunciamiento favorable por parte de los titulares de la institucin
en la que se labora. Para los niveles intermedios del servicio, los requerimientos
son similares, pero se sustituye el primer examen por la certificacin escolar y
algunos plazos de prueba son ms cortos.
El reclutamiento est a cargo de los responsables ministeriales y de los
lnder, que eligen a los candidatos que ms se adecuan a sus requerimientos.
Esta caracterstica, que podra generar un amplio margen de discrecionalidad, se
limita mediante la participacin de los representantes del personal en la seleccin.
El modelo alemn slo se ha difundido a Luxemburgo, pas que lo adopt para la
seleccin de sus funcionarios superiores.
El modelo britnico encomienda el reclutamiento a un rgano central
independiente: la Comisin del Servicio Civil -constituida por 14 comisionados
nombrados por el gobierno (la Corona en el Reino Unido)- que recluta y selecciona
a los funcionarios para cada ministerio mediante un concurso abierto. La
administracin en este modelo est obligada a la respetar la seleccin de la
Comisin. La principal diferencia entre los sistemas de concurso francs y
britnico es que el modelo britnico evala cualidades y personalidad de los
candidatos, sin privilegiar una formacin universitaria especfica. Irlanda, Canad,
35

Rosa Martnez Frutos, ponencia en el panel Operacin y Beneficios del Servicio Profesional de Carrera del
Foro Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico: Hacia la Innovacin y la Democracia, celebrado en
la Universidad Iberoamericana, 25 de febrero de 2003.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 23

Estados Unidos, Japn y Blgica han adoptado algunas caractersticas del modelo
britnico, en especial la creacin de una comisin independiente para el proceso
de seleccin. 36
Cuadro 5
Acesso al servicio civil en pases desarrollados
Seleccin por prueba de concimientos

Otros instrumentos

Caractersticas

Pases
Alemania
Blgica
Canad
Espaa
Estados Unidos

Francia
Holanda
Italia
Japn
Reino Unido
Suecia

x
x
x

Examen o mrito

x
x

Mrito
Un nmero considerable de estados han aplicado el principio de flexibilidad en
los procedimientos de seleccin, pasando de la "regla de tres" a la adopcin
de criterios ms flexibles
Examen

x
x

Mrito

x
x
x
x

Rigen los principios de publicidad, mrito y capacidad, evaluados por una

Junta, y el de formacin contnua para el desempeo del puesto de trabajo.

Fuente: Francisco Longo, La reforma del estado del servicio en las democracias avanzadas: mrito con flexibilidad, Trabajo Comisionado por el BID para la primera
reunin del Dilogo Regional de Poltica de Gestin Pblica y Transparencia, Washington, 26 y 27 de abril de 2001, p.62.

Cuadro 6
Acceso existe un perodo de prueba?
Pases
Alemania
Blgica
Canad
Espaa
Estados Unidos
Francia
Holanda
Italia
Japn
Reino Unido
Suecia

S /no

Caractersticas

S
S
S
S
S
S
S
S
No
S
No

Proceso graduado en etapas en lapso de tiempo prolongado directamente proporcional a la categora a la que se desea ingresar (hasta 3 aos)
El mismo que el perodo de formacin
La persona que accede a la administracin pblica se considera en perodo de prueba por el tiempo que regula la Comisin de Funcin Pblica para el puesto
Slo en algunos casos

De duracin variable, dependiendo directamente del nivel del puesto que se pretende
Hasta 2 aos
Normalmente 6 meses

Hasta 2 aos en el departamento o agencia destino

Fuente: Francisco Longo, La reforma del estado del servicio en las democracias avanzadas: mrito con flexibilidad, Trabajo Comisionado por el BID para la primera reunin del Dilogo
Regional de Poltica de Gestin Pblica y Transparencia, Washington, 26 y 27 de abril 2001, p.63.

Las reformas a los servicios civiles en los pases de la OCDE han procurado
fortalecer la representatividad de las minoras y las mujeres, especialmente en
pases con grupos tnicos, religiosos y culturales diversos.37 En la actualidad, las
mujeres conforman cerca del 50 por ciento de los integrantes del servicio en
Europa (grfica 2).
36

Jim Barron, La poltica del Reino Unido sobre reglamentacin independiente y verificacin de la
contratacin para el servicio civil: una introduccin del trabajo de la Oficina de los Comisionados del
Servicio Civil, ponencia presentada en el Foro Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico: Hacia la
Innovacin y la Democracia, celebrada en la Universidad Iberoamericana, Mxico, 25 de febrero de 2003.
37
ONU, Comit de Expertos en Administracin Pblica, Civil, op.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 24

Grfica 2
Porcentaje de mujeres en el servicio civil y en el total de la economa
60

50

40

30

20

10

0
85

90

Australia

97

93

97

Canada
Servcio Civil

90

95

Espaa

85

90

96

Estados Unidos

84

90

Francia

96

85

90

96

Reino Unido

85

90

96

Suiza

En el total de la economa

Fuente: OCDE, Structure of the Civil Service Employment in Seven OECD Countries , OCDE, 1999, p.7

Una de las principales consecuencias de las polticas de seleccin es la

tendencia al envejecimiento del servicio civil. Nadie ingresa al servicio antes de los
20 aos, debido a que los requerimientos de acceso son cada vez ms
demandantes.38 Por otro lado, la mayor parte de los funcionarios de alto nivel son
personas mayores, dado el nmero de aos necesarios para alcanzar las
jerarquas ms altas de la administracin (cuadro 7).

38

OCDE, Structure..., op.cit..

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 25

Cuadro 7

Indice acumulativo de grupos de edad en porcentajes

Australia
16-24
25-34
35-44
45-54
54+

1988
13.3
47.6
78.6
93.8
100

1997
4.6
32.2
66.6
94.2
100

Francia
1988
5.0
33.0
70.9
93.5
100

Reino Unido
1996
2.4
23.3
54.5
90.9
100

Espaa
18-29
30-41
42-53
54+

1990
18.7
57.6
80.6
100

1987
19.9
46.7
69.3
87.0
100

1997
6.3
37.7
67.1
91.3
100

Estados Unidos
1998
5.9
51.9
85.2
100

<31
31-40
41-49
50-59
60+

1987
18.7
51.8
75.6
94.6
100

1997
10.1
35.9
69.6
94.5
100

Fuente: OCDE, Structure of the Civil Service Employment in Seven OECD Countries , OCDE, 1999, p.22

Los sistemas de reclutamiento tambin varan con respecto a su grado de

centralizacin. El sistema ms centralizado tiene lugar en Francia (con las
escuelas de funcionarios), mientras que Alemania, Italia y Estados Unidos tienen
sistemas ms descentralizados y cada ministerio se encarga de la seleccin. 39
Descentralizacin
La descentralizacin es una de las caractersticas dominantes de las reformas de
los sistemas de servicio civil en los pases desarrollados. Todos los pases
desarrollados han adoptado algn grado descentralizacin de funciones de los
sistemas de servicio civil, ya sea desde organismos centrales hacia las
dependencias y/o desde los servicios tcnicos hacia las organizaciones
encargadas de la implementacin de polticas y servicios pblicos.40 Los pases
que mayor xito han tenido en esta materia son Suecia, Gran Bretaa, Australia,
Nueva Zelanda, Finlandia, Japn y Canad. Estados Unidos y Francia tambin

39

Guerrero, Consideraciones, op.cit., p.3.

Sobre la descentralizacin puede consultarse: Banco Mundial, Civil Service Reform and Decentralization,
en pgina web www.ciesin.org/decentralization
40

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 26

han hecho esfuerzos importantes por descentralizar sus servicios; no obstante, en

ambos pases los resultados son desiguales: muy descentralizados en algunos
sectores, poco en otros (cuadro 8).41
Cuadro 8
Descentralizacin de funci ones en pases seleccionados
Poltica y Legislacin
Estructura
-Control
-Marco de empleo
Administracin de la carrera
-Seleccin
-Movilidad
-Entrenamiento
Administracin de los resultados
-Pago y recompensas
-Estndares
-Rendicin de cuentas

Estados Unidos
4

Reino Unido
2

Indonesia
2

5
5

3
3

1
2

5
5
5

2
2
3

2
2
2

4
4
5

3
3
2

2
2
2

1: Autoridad central total; 2: Dominio de la autoridad central; 3: Guiado desde el centro; 4: Liderazgo central; 5: Autonoma.
Fuente:
Banco
Mundial,
Subnational
Government,
en
Administrative
&
Civil
Reform.
www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/subnational.htm

La descentralizacin puede tambin expresarse en trminos de la relacin

entre gobierno central y gobiernos subnacionales. Una de las medidas ms
importantes ha sido la delegacin de decisiones y funciones de los organismos
centrales a los gobiernos sub-nacionales y, en consecuencia, la creacin de
servicios civiles locales. En la actualidad la mayora de los funcionarios del servicio
civil laboran en administraciones locales. El argumento a favor de estos sistemas
descentralizados es que producen mejores resultados por varias razones: los
servidores tienen mejor conocimiento de las demandas locales; los servidores
tienen mayor habilidad para responder a las variaciones presupuestales; existe
mayor espacio para la participacin de la comunidad local; hay mayor
correspondencia entre costos y beneficios.42
Una expresin de la descentralizacin es la composicin de las
administraciones centrales y locales. Actualmente, en la mayora de los pases
desarrollados el porcentaje de empleados de servicio en los gobiernos

41

Longo, La Reforma., op.cit., p.40.

Banco
Mundial,
Subnational
Government,
en
www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/subnational.htm
42

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

Administrative

&

Civil

Reform.

pg. 27

subnacionales supera al porcentaje que labora en las administraciones centrales

(cuadro 9).
Cuadro 9
Nmero actual de efectivos: tabla comparativa porcentual entre las administraciones
central, regional, provincial y municipal en pases desarrollados
Pas

Alemania
Blgica
Canad
Espaa
EU
Francia
Holanda
Italia
Japn
Reino Unido
Suecia

%
Administracin
central
7.9
20.9
17.0
34.0
16.0
31.3
37.0
31.8
26.3
34.0
17.0

%
Administracin
regional
44.9
18.6
44.0
41.0
25.0
0
0
37.2
39.4
0
0

%
Administracin
provincial
0
4.0
0
0
0
9.6
6.0
0
0
0
26.8

%
Administracin
Municipal
47.0
56.3
39.0
20.6
30.7
59.0
56.9
31.0
34.2
66.0
56.0

Fecha de
actualizacin
1994-1995
1994-1995
1993
2000
1992
1994-1995
1994-1995
1994-1995
1994-1995
1994-1995
1994-1995

*Excepto Canad y Estados Unidos, la tabla proporciona datos basados en informacin de la OCDE correspondientes a
1994 y 1995. El cmputo de datos toma en cuenta a los empleados pblicos que ejercen funciones administrativas. En
consecuencia, se excluyen: personal militar, policas, docentes, trabajadores de centros penitenciarios, silvicultores y
personal sanitario. Esta exclusin explica el sesgo de algunos datos. Francia, por ejemplo, aparece con una administracin
estatal inferior a lo esperado, dado su grado de centralizacin.
Fuente: Francisco Longo, La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: mrito con flexibilidad, BID,
Washington, 2001, p.57.

La descentralizacin geogrfica se expresa tambin en el creciente

porcentaje de recursos pblicos destinados a las administraciones subnacionales,
especialmente en pases con regmenes federales de gobierno. En Canad,
Dinamarca, Australia, Suiza y Estados Unidos, el gasto de los gobiernos
subnacionales es ya cercano a 50 por ciento del gasto pblico total (anexo 1).
Organizacin de la carrera
La flexibilizacin se ha convertido en el lema central de las reformas a los
recursos humanos en el sector pblico. Este paradigma incorpora varias medidas:
1) flexibilidad numrica, definida como la capacidad para ajustar el nmero de
trabajadores en funcin de las necesidades del sector pblico y de los ciudadanos;
2) flexibilidad funcional, que implica la capacidad para reorganizar las
competencias de los empleados; 3) flexibilidad en la duracin de las jornadas
laborales; 4) distanciamiento, esto es, desplazamiento de formas tradicionales de

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 28

contratacin por contratos temporales o subcontratacin; 5) flexibilidad salarial,

con el fin de promover el mrito, la calidad y la competitividad.43
Una primera fuente de distincin entre los sistemas de servicio civil tiene
que ver con la forma en la que organizan la carrera. En este sentido, existen dos
tipos de sistemas: de empleo y de carrera. 44 Los sistemas de empleo se organizan
a partir de las necesidades inmediatas de la administracin pblica. La
contratacin se limita a un empleo o puesto y no garantiza la carrera de los
servidores pblicos. Suecia, los pases nrdicos y Holanda utilizan este tipo de
servicio. En tanto, los sistemas de carrera se basan en un diseo jerarquizado de
empleos pblicos, lo que le permite a los funcionarios hacer carrera, como en el
caso de Estados Unidos. Por su parte, Francia, Reino Unido, Japn, Alemania,
Blgica y Espaa cuentan con servicios mixtos.45
Por otra parte, las reformas al servicio civil en los pases desarrollados han
tendido a la implementacin de esquemas ms flexibles de contratacin de
servidores. Hoy en da, una parte importante de los contratos se establece por
perodos y funciones especficas. Asimismo, las relaciones de trabajo en los
servicios civiles contemporneos tienden a eliminar el empleo vitalicio (cuadro 10).
Blgica es uno de los pases que mayor xito ha tenido en establecer relaciones
contractuales, que alcanzan a 21 por ciento de los empleados de los ministerios.46

43

Longo, La reforma, op.cit., p.25-26.

Longo, La reforma, op.cit., pp.14-15.
45
En el caso concreto de Espaa, por citar un ejemplo, existen tres tipos de empleados pblicos: empleados
estatuitarios, empleados de confianza y empleados por contrato. Martnez, ponencia en el panel Operacin y
Beneficios del Servicio Profesional de Carrera, art.cit.
46
Longo, La reforma, op.cit., p.30.
44

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 29

Cuadro 10
Estabilidad en el empleo
Pases
Alemania

Empleo vitalicio

Rescindible por inters organizativo

x
x

Blgica
Canad
Espaa

x
x

Estados Unidos
Francia

x
x

Holanda

Italia
Japn

x
x

Reino Unido

Suecia

Fuente: Francisco Longo, La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: mrito con
flexibilidad, Trabajo comisionado por el BID para la primera reunin del Dilogo de Poltica de
Gestin Pblica y Transparencia, Washington, abril 26-27 2001, p.61.

En materia de movilidad, de funciones y geogrfica, casi todos los pases

han procurado combinar las necesidades de la organizacin o institucin pblica
con las aspiraciones e intereses del personal. No obstante, existe poca
receptividad de los funcionarios y empleados pblicos. Por ello, algunos pases
han impuesto normas de movilidad forzosa (Alemania, Espaa, Italia, Holanda)
mecanismos de movilidad voluntaria, a partir de incentivos (Suecia), o una
combinacin de ambos (Alemania, Holanda). 47
Otras medidas de flexibilizacin han sido la reduccin de las jornadas
laborales (en Holanda la jornada es de 36 horas semanales) y el incremento de
personas que trabajan mediante contratos de medio tiempo. Este tipo de contratos
busca facilitar el intercambio de trabajadores entre los sectores pblico y privado,
con el fin de atraer al sector pblico a aquellos especialistas que quieran mantener
relaciones laborales con el sector privado. Suecia es el pas con mayor porcentaje
de empleados de medio tiempo (22 por ciento). Cuatro pases ms implementaron
esta modalidad: Gran Bretaa (11 por ciento del servicio); Francia (9 por ciento);
Australia (5 por ciento); y Canad (5 por ciento).48
En su mayora, los pases de la OCDE han adoptado, en algn grado, la
gestin por competencias en sus procesos de reclutamiento y organizacin de la
47

Guerrero, Consideraciones, op.cit.; Ann Marie Bissessar, The Introduction of New Appraisal Systems in
the Public Services of the Commonwealth of the Caribbean en Public Personnel Management , 2000; Longo,
La reforma, op.cit., p.34.
48
OCDE, op.cit. p.16.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 30

carrera: la nocin de competencias incluye el conjunto de conocimientos,

habilidades, actitudes, valores, capacidades cognitivas y rasgos de personalidad
que en cada caso configuran los perfiles de idoneidad para el desempeo exitoso
de los distintos puestos y tareas.49 La meta, explica Francisco Longo, es
incrementar la flexibilidad con la que la organizacin puede disponer de sus
recursos humanos en contextos de cambio.50
Gestin por resultados
Las reformas administrativas y del servicio civil hacen nfasis en un tipo de gestin
ms parecida a la gestin de las empresas privadas. Se reconoce que la
administracin pblica no puede dirigirse como una empresa privada, pero que
algunas de sus prcticas pueden contribuir a elevar la calidad y eficiencia de la
administracin pblica.
La gestin por resultados, sostiene Osborne, puede clasificarse en gestin
empresarial y gestin por rendimientos.51 Ambas precisan de la definicin clara de
los objetivos a alcanzar, as como de las acciones y personas necesarias para su
consecucin. No obstante, la principal diferencia radica en la velocidad con que se
implementan los cambios.
La gestin empresarial supone que las instituciones y organizaciones
contraigan responsabilidades financieras, obtengan sus recursos de la venta de
productos y funcionen en un mercado competitivo. Los defensores de este tipo de
gestin, como Osborne, sealan que, adems de fortalecer la competitividad y
eficiencia, otorga poder a los clientes -beneficiarios del servicio pblico: la mejor
manera de dar poder a los clientes es entregarles el control del dinero (o un vale)
para pagar un servicio y dejarles escoger al proveedor. Esto obliga a los
proveedores a responder a las necesidades de sus clientes Tambin los hace

49

Longo, La reforma, op.cit., p.31.

Longo, La reforma, op.cit., p.32.
51
Osborne, La reduccin, op.cit., pp.179-192.
50

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 31

competir para atraer clientes, lo que los impulsa a mejorar e innovar y ofrece a los
clientes opciones entre diferentes tipos de servicios. 52
En turno, la gestin por rendimientos es un proceso ms paulatino, en el
que las instituciones de gobierno no compiten entre s sino que dependen de la
evaluacin de los resultados y de la satisfaccin de los ciudadanos con sus
servicios.
De acuerdo con la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico, existen 5 mecanismos para llevar a cabo la medicin de resultados y
desempeo:
n Informes de desempeo. Son publicaciones sistemticas de datos sobre
resultados disponibles para ciudadanos o clientes. Permiten la comparacin
entre instituciones dedicadas a actividades similares (escuelas, hospitales,
entre otros).
n Objetivos de desempeo. Especifican las metas de resultados, con base en
la comparacin de los indicadores ms satisfactorios de desempeo en
otras instituciones similares.
n Auditoras de desempeo. Consisten en la evaluacin, por parte de
auditores, de los resultados.
n Contratos sobre la base del desempeo. Especifican los productos o
resultados que una agencia o funcionario se comprometen a alcanzar a
partir de los recursos acordados. Los contratos se realizan por un perodo
determinado, al trmino del cual se evalan los resultados que, de ser
positivos, dan lugar a un nuevo contrato.
n Presupuesto por resultados. Consiste en un contrato implcito que conecta
recursos con resultados. El grado de libertad en la utilizacin de recursos
vara de acuerdo con el grado de flexibilizacin del sistema.53
Existen diversos mecanismos para promover el control y la evaluacin
ciudadana de los servidores pblicos y sus servicios. Uno de los programas ms

52

Osborne, Un servicio,, art.cit.

OCDE, Budgeting for Results, OCDE, 1995. Citado por Horacio Rodrguez Larreta y Fabin Repetto,
Herramientas para una administracin pblica ms eficiente: gestin por resultados y control social, Centro
de Estudios para el Desarrollo Institucional, documento 39, Argentina, septiembre de 2000.
53

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 32

exitosos en esta materia es el sistema ingls denominado Citizens Charter. El

programa establece seis herramientas para garantizar la evaluacin de la calidad
de los servicios pblicos por parte de los ciudadanos: 1) criterios especficos sobre
la calidad de los servicios (metas sobre el tiempo de espera, entrega de servicios,
etc); 2) reparacin al cliente, que permite a los ciudadanos exigir una
compensacin econmica cuando un organismo no cumple con los criterios de
calidad; 3) avales de calidad, que obligan a los organismos pblicos a regresar el
dinero o a proveer el servicio de manera gratuita cuando los clientes no quedan
satisfechos; 4) inspectores de calidad, que evalan la calidad de los servicios
pblicos; 5) sistemas de presentacin de reclamaciones de los clientes; y 6)
ombudsman, encargados de asistir a clientes insatisfec hos.54 Asimismo, los
sistemas de internet, e-government, funcionan como herramientas para que los
ciudadanos evalen la calidad y oportunidad de los servicios pblicos. Programas
similares se implementaron en Estados Unidos, Canad, Francia, Blgica,
Australia e Italia.
Sistemas de evaluacin, promocin, compensacin y remocin
La evaluacin del desempeo es, junto con los sistemas de seleccin por
concurso, el mecanismo bsico para garantizar la igualdad de oportunidades. Se
basa en dos variables: la anti gedad y el mrito. Los sistemas de servicio civil
utilizan, en distintos grados, ambos criterios para asignar la promocin, aunque
prevalece la antigedad. La mayor parte de las reformas, no obstante, apuntan a
promover el mrito sobre la antigedad, como un mecanismo para combatir la
burocratizacin. Los ascensos por mrito se logran por medio de concursos,
reportes de evaluacin de los superiores y/o cumplimiento de metas laborales.
Los estudiosos que estn a favor de la evaluacin sostienen que es un
mecanismo necesario para garantizar la eficiencia y eficacia del trabajo de los
funcionarios pblicos, el cumplimiento de las metas de gobierno y favorecer la
carrera de los funcionarios pblicos; la tarea pendiente estriba, sealan, en crear

54

Osborne, La reduccin..., op.cit., pp.247-249.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 33

instrumentos adecuados y evaluadores bien preparados: esta visin de las races

de los males de la evaluacin del desempeo se basa en la suposicin de la
existencia de una realidad objetiva que puede ser captada en su dimensin
concreta, fotogrfica, en sus mnimos detalles, libre de la subjetividad del
observador, si se usan los medios cientficos adecuados. 55
Algunos especialistas se oponen a estos supuestos e insisten en que los
costos y dificultades generados por los sistemas de evaluacin son mayores a las
ventajas que ofrecen. Edward Deming, por ejemplo, sostiene que los sistemas de
evaluacin del desempeo son uno de los cinco problemas ms importantes de la
administracin, puesto que son arbitrarios, injustos, desmoralizan a los
empleados, favorecen el desempeo inmediatista, desestimulan el trabajo en
equipo, provocan temor y expulsan a empleados eficientes.56
En todo caso, la promocin con base en el mrito se basa en la flexibilidad.
En primer lugar, se busca incentivar a los miembros del servicio, por medio de
recompensas, para que mejoren la calidad del trabajo. En segundo lugar, se
impulsa la innovacin y la creatividad. La flexibilidad se refiere tambin a la
sustitucin del control de procesos por el control de resultados. Una tercera meta
es promover una adecuada combinacin entre mrito y antigedad, que dote al
servicio de innovacin, calidad y flexibilidad.
Nueva Zelanda es uno de los pases que mayor nfasis ha puesto en la
promocin por desempeo. Las reformas en ese pas definieron objetivos claros y
medibles e implementaron un esquema permanente de evaluacin; otorgaron
mayor flexibilidad para administrar los recursos de la gerencia en cuestin;
concedieron mayor responsabilidad en la toma de decisiones, sujeta a la provisin
de sanciones e incentivos; mayor informacin y evaluacin del rendimiento.57 A
estos principios se sum una estrategia de reforma de los patrones culturales de la
burocracia, con el fin de que los funcionarios pblicos pusieran nfasis en los

55

Livia Barbosa, Meritocracia a la brasilea qu es el desempeo en Brasil?, en Reforma y Democracia,

num.14, junio de 1999, p.8.
56
Edward Deming, Las siete dolencias fatales de la administracin. Citado por Barbosa, op.cit., p.7.
57
Gabriela Passolano, Presentacin de la situacin de los profesionales de la administracin pblica en
distintos mbitos, VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica, Buenos Aires, Argentina, 5-9 de noviembre de 2001.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 34

resultados de su gestin. Se estableci un requerimiento especfico para medir los

resultados: las dependencias del gobierno deban probar que sus capacidades
administrativas y sus logros eran equiparables a los del 10 por ciento de las
empresas ms productivas del sector privado. Los resultados apuntan a ser
alentadores.58
Salarios e incentivos
Las reformas administrativas en materia de recursos humanos y servicios civiles
en los pases desarrollados suelen implicar ajustes y revisiones a los esquemas de
remuneracin. Estas modificaciones persiguen varios fines: premiar el buen
desempeo, elevar la calidad de los servicios pblicos, incentivar a los servidores
pblicos, mantener equilibrio en las finanzas pblicas, entre otros. Existen algunas
tendencias comunes en dichos pases:
1) Introduccin de escalas salariales con un nmero limitado de grados. En
muchas naciones se introducen bandas salariales amplias, terminando
con la relacin directa entre posiciones y salarios, con el fin de
establecer el pago con base en la experiencia, los resultados, las
responsabilidades y el mrito de los servidores.
2) Implementacin de sistemas de evaluacin efectivos. Los pagos varan
en funcin del grado de cumplimiento de las metas establecidas para
cada funcionario y/o dependencia durante un perodo determinado.
3) Reduccin o desaparicin de la antigedad como criterio para la
definicin de las remuneraciones.
4) Bonos. Sirven como recompensas de los miembros del servicio que no
se encuentran en los niveles ms altos de la banda salarial. El objetivo
es retener a los j venes con buen desempeo.59

58

McTigue, art.cit.
Organizacin de Naciones Unidas, Comisin Internacional del Servicio Civil, Framework for Human
Resources Management: Pay Reform: Experiences of Nacional Civil Services and Internacional
Organizations, reporte presentado a la 54 sesin de la Comisin Internacional de Servicio Civil, Roma, 22
abril a 10 de mayo de 2002, p.4.
59

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 35

En materia de salarios 60 se han presentado tres tipos de reformas: 1)

reduccin de la uniformidad de las polticas salariales (Francia y Alemania); 2)
reforma a los mecanismos de progresin salarial (Francia) y 3) retribucin variable
ligada al rendimiento (Francia, Alemania, Espaa, Italia, Reino Unido, Estados
Unidos).61 En todos los casos ha habido problemas y algunos resultados.
Los pases que han intentado reducir la uniformidad de las polticas
salariales enfrentaron la resistencia de las organizaciones sindicales y, en todos
los casos, tuvieron que optar por otro tipo de reformas. Las transformaciones a los
mecanismos de progresin salarial buscan disminuir el peso de la antigedad en
la retribucin y sustituirla por el desarrollo de competencias y/o el alto rendimiento.
No obstante, ante la resistencia de los empleados, varios pases intentan
implementar estos cambios de manera gradual. Finalmente, las polticas de
retribucin variable suelen ser las ms utilizadas, aunque sus resultados son
limitados. De acuerdo con el Banco Mundial y diversos analistas, el pago por
rendimiento presenta diversos problemas: escasez de retribuciones, largo perodo
entre la evaluacin y el pago, tendencia a eludir el conflicto de discriminar
empleados, falta de cultura de evaluacin. 62 En ese sentido, se aconseja aumentar
el volumen de recursos para la retribucin por rendimiento y promover una cultura
de evaluacin.
Los esquemas de incentivos se basan en la idea de que es necesario
combinar aspectos externos, tales como remuneraciones, promociones y prestigio,
60

En las ltimas dcadas se han utilizado dos paradigmas para definir el monto de los salarios de los
integrantes del servicio civil en distintos pases del mundo. Por un lado, existe un paradigma de macro
anlisis, que utiliza variables macroeconmicas (tales como la nmina del servicio pblico como porcentaje
del Producto Nacional Bruto, porcentaje de empleo pblico con respecto al total, comparaciones entre salarios
en los sectores pblico y privado) para determinar el monto de los sueldos y las polticas de ajuste laboral. Por
otra parte, existe un enfoque micro-funcional que intenta determinar el volumen del empleo pblico, los
salarios e incentivos con base en los objetivos, tareas y recursos de las organizaciones o instituciones de
gobierno. Ambos paradigmas tienen limitaciones. El modelo macro no ofrece anlisis detallados de los
distintos niveles de gobierno; el modelo micro carece de una metodologa precisa que garantice resultados
consistentes. Actualmente el Banco Mundial trabaja en la definic in de un tercer modelo que subsane los
problemas de los dos anteriores. Vase: Banco Mundial, Evaluating Pay & Establishment Choices, en
Administrative & Civil Service Reform, www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/evaluatingpay.htm
61
Longo, op.cit.
62
Vase, por ejemplo, Barbosa, Meritocracia, art.cit.; Lois Recascino Wise, Job Evaluation: White
Elephant on the Path to Public Management Reform, trabajo presentado en la Conferencia sobre Sistemas de
Servicio Civil celebrada en La Universidad de Indiana, Bloomington, Indiana, 5-8 de abril de 1997; Bissessar,
art.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 36

con aspectos internos al trabajo (posibilidad de conclusin de tareas, logro

profesional, autonoma y crecimiento personal). Por lo tanto, se hacen las
siguientes recomendaciones: 1) la permanencia en el cargo debe estar ligada al
cumplimiento de los objetivos estipulados en convenios de desempeo; 2) definir
condiciones claras para la evaluacin, promocin y separacin; 3) establecer y
mantener sistemas de capacitacin que atiendan las necesidades especficas de
cada funcin; 4) garantizar a los administradores y servidores el desarrollo de una
carrera profesional que combine movilidad vertical y horizontal; 5) otorgar mayor
autonoma en funcin del desempeo; 6) asegurar que el prestigio del servidor
est ligado a los resultados de su gestin; y 7) incorporar un componente variable
a los sistemas de remuneracin para incentivar mayor esfuerzo, as como atraer y
mantener al personal ms calificado y eficiente. 63
El cuadro 11 detalla los sistemas de incentivos que el Banco Mundial
considera en un paquete de recompensas y pagos a los servidores pblicos. A los
incentivos monetarios se suman prestaciones en especie, reconocimiento y
entrenamiento, entre otros.
Cuadro 11
Incentivos para servidores pblicos
Contractuales

No contractuales/
intangibles

Monetarios

En especie

Incentivos
bsicos

1. Salario

2. Seguro mdico

3. Estabilidad del
trabajo, prestigio,
privilegios sociales

Prestaciones

4. Transporte,
vivienda,alimentos,
telfono, viajes,
costo de vida

5. Transporte,
vivienda,
alimentos, viajes

6. Viajes al
extranjero,
entrenamiento

Incentivos

9. Reputacin,
recontratacin
despues del retiro
Fuente: Banco Mundial, " Evaluating Pay & Establishment Choices", en Administrative and

Expectativas futuras

7. Pensin

8. Vivienda, tierra

Civil Reform, www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/evaluatingpay.htm

La proporcin de prestaciones vara de pas a pas y en ocasiones su monto es

superior al salario base. En la mayor parte de los pases de la OCDE, el
componente salarial equivale a 90 por ciento de las retribuciones, mientras que en

63

Rodrguez Larreta y Repetto, Herramientas, op.cit., pp.15-18; Guerrero, art.cit., pp.10-11.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 37

Civil Reform.

Jordania, Indonesia y la mayora de los pases africanos el salario base equivale a

30 por ciento o menos de las retribuciones totales (cuadro 12).64
Cuadro 12
Salario como porcentaje total de las remuneraciones
Pas
Alemania
Australia
Austria
Canad
Dinamarca
Espaa
Finlandia
Francia
Grecia
Islandia
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Pases Bajos
Portugal
Suecia
Suiza
Reino Unido
Estados Unidos
Fuente:
Banco
Mundial,
Salary
Top-ups,
www1.worldbank.og/publicsector/civilservice/salarytops.htm

Porcentaje
70-90
90-100
80-90
90-100
95
30-100
65-90
75-95
20
100
90-100
35-65
80-100
93-100
90-100
100
100
90-100
90-100
en

Administrative

&

Civil

Service

Reform,

En los pases de la OCDE tiende a establecerse el monto final de los

salarios de los servidores pblicos con base en su desempeo individual, por lo
que se otorgan bonos extraordinarios en funcin del desempeo. El monto del
bono oscila, en promedio, entre 10 y 20 por ciento del salario total. Otros pases
utilizan medidas similares: en Singapur los empleados reciben un bono anual cuyo
monto se define a partir del crecimiento econmico nacional; en China existe
tambin un bono anual, en Tailandia aproximadamente 15 por ciento de los
funcionarios reciben bonos por buen desempeo. 65
Las reformas a los esquemas de remuneracin en Aus tria, Alemania, Corea
y Estados Unidos han tambin buscado ajustar el pago de los funcionarios a la
demanda del mercado de trabajo. En turno, las reformas en Blgica y Hungra
procuran reducir la diferencia entre los salarios de los sectores pblico y privado.66
64

Banco Mundial, Rewards, art.cit.

Banco Mundial, Rewards, art.cit.
66
Banco Mundial, Changing Approaches to Pay in the OECD, en Administrative and Civil Service Reform,
www.worldbank.org/publicsector/civilservice/changing_oecd.htm
65

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 38

El anexo 2 de este documento presenta informacin adicional sobre los sistemas

de pago a servicios civiles en distintos pases del mundo.67
Entrenamiento y capacitacin
Los sistemas de entrenamiento del personal pblico son pilares de las reformas
administrativas y del servicio pblico. Su importancia radica en que un buen
entrenamiento del personal, en el contexto de un sistema basado en la promocin
del mrito, puede garantizar la implementacin y buen funcionamiento de las
reformas.68
El entrenamiento de los servidores pblicos y de los miembros del servicio
civil tiene varios objetivos. En primer lugar, es un mecanismo necesario para
elevar la calidad de los servidores y de su trabajo; en segundo lugar, contribuye a
garantizar el xito de las reformas administrativas, al preparar un grupo de
funcionarios interesados en el xito de las nuevas polticas.69
El entrenamiento y capacitacin inicial busca ofrecer conocimientos y
habilidades requeridas para desarrollar eficientemente la labor de cada servidor
pblico; en la mayor parte de los casos incluye cursos sobre regulacin legal,
metodologa, tcnicas financieras y cultura de servicio. La capacitacin secundaria
busca profundizar o actualizar los conocimientos y habilidades de los servidores
pblicos.
Los programas de capacitacin integran una serie de pasos: diagnstico de
las necesidades de capacitacin; programacin de la capacitacin; ejecucin; y
evaluacin de resultados. 70 Los programas de entrenamiento y capacitacin
pueden organizarse a partir de las necesidades individuales o de las necesidades
67

Para informacin adicional sobre las reformas en los sistemas de remuneracin de los funcionarios pblicos
puede consultarse: Salvatore Schiavo-Campo, Giulio de Tommaso y Amitabha Mukherjee, Government
Employment and Pay in Global Perspective: A Selective Synthesis of Internacional Facts, Policies and
Experiences, trabajo preparado para el reporte de des arrollo mundial The State in a Changing World, Banco
Mundial, 1997.
68
Anke Freibert, The Challenges of Training the Public Service during Transition and in an Unstable
Environment, p.29. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan006447.pdf
69
Crozier, La transicin, art.cit., p.6.
70
Juan Miguel Morales Gmez, La capacitacin de los servidores pblicos encargados del control de la
gestin gubernamental, en Gobierno del Estado de Mxico, Secretara de la Contralora, Control, op.cit.,
pp.43-44.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 39

de la institucin. En el primer caso, la capacitacin es el resultado de exmenes

de habilidades que identifican claramente las necesidades del servidor. En el
segundo caso, la capacitacin es el resultado de cambios al interior de la
institucin de gobierno en la que se labora; ya sea como consecuencia de
transformaciones en los objetivos y/o en la tecnologa de la institucin o como
resultado de restricciones en los recursos o la reestructuracin de funciones.
La mayor parte de los gobiernos reconocen la importancia de la
capacitacin permanente de los funcionarios del servicio. No obstante, dado su
alto costo, existe la tentacin de usar los recursos en tareas distintas. Por ello, los
especialistas aconsejan tomar medidas para garantizar la oferta de capacitacin:
evitar que los fondos para esta materia sean transferibles; definir un porcentaje de
recursos anual para la capacitacin; otorgar los recursos a la institucin encargada
de ofrecer cursos y entrenamiento. 71
Las actividades de entrenamiento y capacitacin pueden ser centralizadas o
descentralizadas, pblicas o privadas. En realidad, como explica Anke Freibert, no
hay solucin ideal: hay ventajas y desventajas en cada modelo. Sin embargo, la
experiencia

parece

haber

probado

que

el

entrenamiento

cargo

de

organizaciones privadas tiende a ser ms caro y que subestima la necesidad de

capacitar a los servidores de baja jerarqua. Adems, parece que el entrenamiento
debe ser centralizado, porque fortalece la creacin de redes entre los distintos
ministerios, cruciales para crear una cultura comn de servicio civil. 72
Funcin directiva en los procesos de reforma
El nombramiento y evaluacin de los directores no se ajusta a las normas de los
servidores pblicos de medio nivel, dada la necesidad de que los polticos confen
en los funcionarios responsables de implementar, y en algunos casos decidir, las
polticas pblicas. En ese sentido, la mayor parte de los sistemas de servicio civil
en el mundo desarrollado mantienen un cierto nivel de patronazgo.

71
72

Freibert, art.cit.
Freibert, art.cit., p.32.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 40

A pesar de su connotacin negativa, la mayora de los pases en el mundo

justifican este nivel de patronazgo como un mecanismo necesario para garantizar
que el crculo de polticos y funcionarios encargados de definir e implementar
polticas compartan intereses y agendas polticas. La solucin que muchos pases
han dado es establecer un nmero fijo de funcionarios que pueden nombrarse con
base en criterios polticos: en Francia el nmero es cercano a 450 funcionarios; en
Estados Unidos alrededor de 10 por ciento del servicio superior; en Suecia el
nmero es acordado por consenso entre los partidos polticos.73
Por otra parte, las reformas en los pases desarrollados estimulan la
creacin de cuerpos direc tivos eficaces y responsables ante los polticos y los
poderes de gobierno. Sin embargo, y dado el alto grado de responsabilidad que
asumen los directores, las reformas tienden a flexibilizar el control de procesos por
el control de resultados.
En la actualidad, la mayora de los pases desarrollados permiten a los
directores escoger a su personal, as como definir sus horarios de trabajo, salarios
y responsabilidades. Esto con el fin de que cuenten con todos los elementos
necesarios para conseguir resultados ptimos en el trabajo. Para ser efectiva,
explica el Banco Mundial, este tipo de gestin precisa de ciertas precondiciones.
Primera: un marco de control de los fondos presupuestales. Es necesario
mantener un flujo constante de reporte y control del presupuesto con el fin de
evitar la confusin entre los costos derivados de los programas y polticas pblicas
y los costos de administracin. Segunda: monitoreo de los resultados. Su fin es
combinar la flexibilidad de la gestin con la garanta de resultados . Tercera: cultura
de rendimiento. El personal del servicio civil, especialmente los directivos, deben
internalizar los valores de una administracin responsable, de alta calidad,
economa y eficiencia. Cuarta: motivo. Se refiere a las expectativas de directivos,
administradores y polticos sobre una mejora continua de la calidad y eficiencia de
su trabajo. Estas expectativas se relacionan, en un grado considerable, con los

73

Longo, op.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 41

resultados anteriores. Y quinta: oportunidad. La oportunidad es el resultado de

informacin suficiente sobre el presupuesto y el personal.74
Derechos y deberes
En la mayora de los pases desarrollados los derechos de los servidores se
establecen en los convenios de contratacin. Asimismo, los servidores pblicos
tienen derecho a sindicalizarse y, de hecho, lo hacen (33 por ciento de los
funcionarios de Francia, 45 por ciento en Alemania, y ms de la mitad en Gran
Bretaa, Italia y Estados Unidos). 75 En algunas naciones existe el derecho a
huelga, o por lo menos no se le sanciona (Franc ia, Italia, Espaa, Reino Unido,
Holanda) aunque se excluye de esta prerrogativa a policas, bomberos y otros
cuerpos de funcionarios. Otro derecho de la mayor parte de los servidores es
contar con una institucin encargada de dirimir conflictos derivados de
inconformidades con los procesos y resultados de evaluaciones, rdenes no ticas
o contrarias a los ordenamientos del servicio, corrupcin y/o trfico de influencias.
Todos los sistemas de servicio civil especifican la obligacin de que el
funcionario o servidor pblico sirva al estado con lealtad y sin inclinaciones
partidistas. Sin embargo, la neutralidad no significa necesariamente que los
funcionarios de alto nivel no se involucren en la articulacin de polticas pblicas.
En realidad, los servidores de alto nivel estn profesional y moralmente obligados
a proveer a sus lderes polticos con alternativas de poltica basadas en
argumentos poderosos, relevantes y sustentables. 76 La exigencia es que las
sugerencias de poltica pblica se hagan sin posicin partidista.
Por otra parte, en la mayor parte de los casos se exige discrecin y
confidencialidad, as como respeto a los respectivos cdigos de tica del servicio
(cuadro 13, anexos 3, 4 y 5).77

74

Banco Mundial, Establishment and Civil Service Reform, en Administrative and Civil Service Reform,
pp.3-4. www.worldbank.org/publicsector/civilservice/establishment.htm
75
Datos de Guerrero, op.cit., pp.5-6.
76
Comit de Expertos en Administracin Pblica, Civil, op.cit.
77
Para un anlisis de la relacin entre procedimientos administrativos y tica en los servicios civiles puede
consultarse: D.J. Galligan, Administrative Procedures and Administrative Oversight: their Role in Promoting

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 42

Legislacin y servicios civiles

En los sistemas tradicionales de servicio civil las relaciones contractuales se
establecen por decisin del Estado. Las reformas actuales tienden a cambiar este
patrn, con el fin de que las relaciones contractuales establezcan referentes de
contratacin ms parecidos a los del sector privado, esto es, una relacin entre
empleador y empleados. No obstante, de acuerdo con el Banco Mundial subsisten
diferencias de consideracin entre los empleados del servicio civil y otros
empleados, tanto en el sector pblico como en el privado.
n Los miembros del servicio son nombrados por decisin de la institucin
pblica respectiva de acuerdo con la ley del servicio. Las decisiones deben,
por tanto, sustentarse en las reglas establecidas.
n Una vez seleccionados, hay impedimentos para los despidos, dado que los
miembros del servicio no son simplemente empleados del estado sino que
tienen un respaldo constitucional. En consecuencia, las reformas procuran
establecer un balance entre los derechos y las responsabilidades de los
servidores.
n Los miembros del servicio tienen ms impedimentos en trminos de
actividad poltica que otros servidores, dado su papel estratgico en la
conduccin e implementacin de polticas pblicas.78
Las leyes que regulan los sistemas de servicio civil varan de pas a pas . En
algunos casos regulan todos los aspectos del sistema; en otros, slo
complementan las leyes del trabajo (cuadro 13, anexos 3, 4 y 5).

Public Service Ethics, trabajo presentado en el seminario Normative and Institutional Structures Supporting
Public Service Ethics, Pars, noviembre 1997.
78
Banco Mundial, Civil Service Law and Employment Regimes, en Administrative & Civil Service Reform.
www1.worldbank.org/publicsector/civil service/civilservicelaw.htm

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 43

Cuadro 13
Contenido de la legislacin del servicio civil en pases seleccionados*
Pas

Deberes
y
Responsabilidades

Seguridad,
estabilidad
en
el
trabajo**

Medidas
disciplinarias***

Recompensas
y negociacin
salarial

x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x

X
X

x
x

x
x

X
X
X
x
x
x
x
x

x
x
x
x
x
x
x
x

x
x
x
x
x
x
x
x

x
x
X
X

x
x
x
x

X
X
X
X

x
x
x
x

Alemania
Australia
Austria
Blgica
Canad
Corea
Dinamarca
Espaa
Finlandia
Francia
Grecia
Holanda
Hungra
Islandia
Irlanda
Italia
Japn
Luxemburgo
Noruega
Polonia
Portugal
Reino Unido
Suecia

x
x
x
x
x
x
x
x
x
x

Sistema
de
carrera
cerrado

Reclutamiento
abierto

x****
x
x

x
x
x
x

x
x
x
x
x
x
x
x

x
x
x

x
x

* Las legislaciones sobre el servicio civil varan de pas a pas, por lo que una coincidencia en las columnas no indica
que las legislaciones sean idnticas .
** Seguridad y estabilidad en el trabajo no implica que los servidores no puedan ser removidos.
*** Las medidas disciplinarias pueden ser aplicables a un solo sector de los servidores pblicos.
**** El sistema de reclutamiento es mixto.
Fuente: Banco Mu ndial, The Scope of Civil Service in OECD and Select Countries, Banco Mundial, s.f.
www1.worldbank.org/publicsector/civilservice

El cuadro 13 pone en evidencia que las leyes que regulan los servicios
civiles en Europa contienen los deberes y responsabilidades y las medidas
disciplinarias aplicables a los empleados pblicos. La legislacin tambin
garantiza recompensas y estabilidad en el trabajo -sin que ello implique
inamovilidad. La principal diferencia radica, como se ve en el cuadro, en lo
referente al sistema de reclutamiento.
Las reformas en pases desarrollados: casos de estudio
Nueva Zelanda
Nueva Zelanda fue uno de los primeros pases en impulsar reformas radicales a
sus sistemas administrativos y en implementar el modelo de la Nueva Gerencia
Pblica, a finales de los aos ochenta. En Nueva Zelanda la reinvencin
Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 44

apuntan Osborne y Patrick- ha alcanzado el punto mximo de la escala Richter de

la poltica, poniendo del revs las instituciones y programas del gobierno ms
inamovibles. Ha cambiado los propsitos fundamentales del gobierno, llevndose
por delante departamentos enteros y privatizando las dos terceras partes de los
activos comerciales del gobierno... dando lugar a una transformacin radical del
paisaje de los departamentos.79
A partir de 1986, las reformas administrativas y del servicio civil en Nueva
Zelanda cubrieron todos los aspectos de la administracin pblica y se
implementaron en etapas sucesivas. Algunas reformas, como la descentralizacin
financiera en los sectores educativo y de salud, tuvieron que revertirse como
resultado de negociaciones entre el servicio pblico y el gobierno. El cuadro 14
presenta las reformas ms significativas.
Cuadro 14
Secuencia de las reformas administrativas en Nueva Zelanda
Ao
1986 en adelante
1986 en adelante
1988
1989
Finales de los 80
Finales de los 80
1990s
1993-1999
2000
2001

Reforma
Corporatizacin y privatizacin de las empresas
pblicas
Reestructuracin de los ministerios
Reformas al empleo pblico
Reformas financieras
Descentralizacin de servicios de salud
Descentralizacin de la administracin en
educacin
Descentralizacin de la administracin
financiera en educacin
Descentralizacin de administracin financiera
en salud
Se elimina la descentralizacin de la
administracin financ iera en educacin
Se elimina la descentralizacin de la
administracin financiera en salud

Fuente: Graham Scott, New Zeland, en Banco Mundial, Country Reform Summaries, en Administrative & Civil Service
Reform, http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/countrysummaries.htm

Como se puede observar, las reformas no estn desprovistas del ensayo y

error. Es claro que la descentralizacin en educacin y salud no rindi los
resultados esperados. De ah que el gobierno decidiera volver al esquema anterior
en ambos rubros.
Los objetivos rectores de las reformas en Nueva Zelanda son los siguientes:
79

Osborne y Plastrik, op.cit., p.120.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 45

n Volver eficaz al gobierno en la solucin de los problemas sociales y

econmicos;
n acabar con la historia de dficit gubernamental;
n mejorar la competitividad de las empresas neocelandesas en el mercado
mundial;
n disminuir la carga fiscal de los neocelandeses, aplicar un sistema fiscal
ms justo y fomentar la inversin extranjera directa en el pas;
n reducir el desempleo creando ms empleos en la economa;
n mejorar el desempeo de las dependencias de gobierno;
n obligar al gobierno a rendir cuentas sobre la obtencin de los beneficios
pblicos prometidos.80
En tanto, los principios fundamentales de las reformas son: definicin de
objetivos claros y medibles, con el fin de implementar un esquema permanente de
evaluacin; mayor flexibilidad para administrar los recursos de la gerencia en
cuestin; mayor responsabilidad en la toma de decisiones, sujeta a la provisin de
sanciones e incentivos; mayor informacin y evaluacin del rendimiento. 81 A estos
principios se sum una estrategia de reforma de los patrones culturales de la
burocracia, con el fin de que los funcionarios pblicos pusieran nfasis en los
resultados de su gestin. Como se vio ms arriba, el gobierno estableci un
requerimiento especfico para medir los resultados: las dependencias deban
probar que sus capacidades administrativas y sus logros eran equiparables a los
de 10 por ciento de las mejores empresas del sector privado. 82
La reforma se impuls a partir de una combinacin de reformas legales e
institucionales que establecieron la separacin de funciones entre formulacin y
ejecucin de poltica pblica. 83 La primera reforma legal al servicio de carrera fue
la Ley del Sector Estatal de 1988 (State Sector Act), que modific los
procedimientos de seleccin, redefini las relaciones y responsabilidades de los

80

McTigue, art.cit.
Passolano, op.cit., p.3.
82
McTigue, art.cit.; Arellano, Gil, et.al., op.cit.
83
Passolano, op.cit., p.2.
81

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 46

directivos del servicio frente a los Ministerios y les otorg un mayor grado de
responsabilidad en la gestin financiera y de personal.
El primer principio de la Ley del Sector Estatal de 1988 es que el gobierno
establecer una relacin de compra de bienes y servicios pblicos con las
dependencias gubernamentales, con base en un contrato vinculatorio para ambas
partes. El segundo principio de la Ley se refiere a la responsabilidad personal por
el desempeo. Cada ministro adquiri responsabilidad directa por la entrega de
bienes y prestacin de servicios especificados en el contrato. A su vez, los
directores generales de cada ministerio celebran un acuerdo de desempeo con el
ministro, especificando la cantidad del servicio prestado, su calidad, puntualidad,
disponibilidad, alcance y precio. Las reformas subsecuentes profundizaron en la
aplicacin de estos principios.
La exigencia de cumplimiento de resultados implica mayor flexibilidad en la
administracin del servicio de carrera. Los directores generales tienen hoy control
total sobre todos los activos del departamento, la cantidad y calificaciones del
personal que empleen y los sueldos que se les paguen. Al unsono, tienen control
sobre los acuerdos de compra para la dependencia. Los ministros y el Parlamento
carecen de facultades para interferir en la gestin de los departamentos; el control
ministerial se basa en la negociacin del contrato de compra, mientras que el
control parlamentario se centra en la aprobacin del presupuesto y del contrato de
compra.
La prctica de establecer contratos de servicio se extiende a todos los
servidores pblicos. Los salarios se establecen por medio de negociaciones, por lo
que varan de ministerio a ministerio. Como parte de la poltica de flexibilizacin,
se facilita la salida y entrada al servicio civil.
En suma, el servicio de carrera funciona con base en las siguientes reglas:
1)

Evaluacin del desempeo: cada departamento define

las metas, recursos y costos de su labor.

2)

Delegacin: cada departamento tiene la posibilidad de

reclutar y despedir personal profesional, establecer sus

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 47

tasas salariales, elegir personal permanente o temporal,

as como consultores especializados.
3)

Incentivos: definidos a partir de la productividad y

generacin de ahorro en cada departamento.

4)

Informes

de

calidad:

los

gerentes

tienen

la

responsabilidad de presentar informes peridicos sobre

la calidad del desempeo. 84
Las reformas administrativas y del servicio civil en Nueva Zelanda han
tenido efectos positivos sobre las finanzas pblicas. El gobierno termin con la
severa crisis fiscal que enfrentaba en los aos ochenta en menos de cuatro aos.
De similar manera, las reformas consiguieron implementar una administracin
pblica que funciona con base en metas y resultados. Los servidores pblicos
responden a los requerimientos de polticos y ciudadanos de manera ms eficiente
y la administracin pblica ha mejorado su transparencia y receptividad.
A pesar de estos resultados, el reto ms importante del servicio pblico en
Nueva Zelanda es evitar el exceso de flexibilizacin, la falta de memoria
institucional y la desaparicin del servicio pblico. 85
Gran Bretaa
El servicio civil britnico es uno de los ms antiguos en el mundo; sus races se
encuentran en 1530, cuando los funcionarios pblicos pasaron del control directo
por parte del monarca a la supervisin de la Cmara Baja. No obstante, fue en
1855 cuando se estableci una Comisin del Servic io Civil. Esta comisin se
encarg de iniciar los procesos de seleccin de funcionarios por medio de
exmenes de oposicin.
El servicio civil britnico fue, por lo menos hasta los aos ochenta, uno de
los ejemplos ms desarrollados de lo que hoy denominam os un servicio de tipo
burocrtico weberiano; es decir, trabajaba al servicio del estado, y no del partido
en el gobierno. El servicio britnico se compona de funcionarios que, en su
84

Passolano, op.cit., p.3.

Graham Scott, New Zeland, en Banco Mundial, Country Reform Summaries, en Administrative and Civil
Service Reform, http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/countrysummaries.htm
85

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 48

mayora, desarrollaban sus carreras profesionales al servicio del Estado. Estas

caractersticas han cambiado, poco a poco, como resultado de las reformas
administrativas impulsadas desde finales de los aos setenta. La reforma en Gran
Bretaa, particularmente durante el perodo de Margaret Thatcher en los aos
ochenta, es el ejemplo ms radical de reforma comprensiva, no consensada,
legislada y guiada centralmente. Es interesante sealar que haya dado los
resultados que hoy conocemos, a pesar de que no fue una reforma planeada
desde su inicio, sino inventada durante el proceso. 86
Las principales reformas a la gestin en el servicio pblico tuvieron lugar
entre 1979 y 1990. La primera, denominada Iniciativa de la Administracin
Financiera (Financial Management Initiative), impulsada en 1982, insisti en la
necesidad de contar con objetivos claros para cada departamento a fin de evaluar
los resultados de la gestin pblica. La segunda reforma, conocida como
Mejoramiento de la Administracin de Gobierno o Programa de Pasos
Subsecuentes

(Next

Steps

Program),

estableci

la

autonoma

de

los

administradores para dirigir el servicio pblico.

La Iniciativa de la Administracin Financiera exigi a los departamentos que
fijaran objetivos de rendimiento para los administradores, el perodo de tiempo
para alcanzar dichos objetivos y su costo. Asimismo, disminuy los presupuestos
de los departamentos. La Iniciativa recibi recursos para desarrollar un sofisticado
sistema de informacin, con el fin de proporcionar a los administradores los
instrumentos que requirieran para cumplir con las metas de su gestin.
A pesar de los esfuerzos, la iniciativa produjo pocos resultados positivos: el
consagrado sistema britnico de administracin pblica haca prcticamente
imposible la buena gestin. Los altos cargos de la administracin no estaban
preparados para la gestin y no sentan inters por ella. 87 En 1988 la Unidad de
Eficiencia (Efficiency Unit) del gobierno britnico present un informe sobre los
resultados de la Iniciativa de Administracin Financiera con el nombre Mejorando
la administracin del gobierno: los pasos subsecuentes (Improving Management

86
87

Toonen, Public Sector, op.cit., p.4.

Osborne y Plastrik, La reduccin....,op.cit.,p.43.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 49

in Government: The Next Steps). El informe recomend otorgar un amplio margen

de flexibilidad y autonoma a los organismos pblicos y enfatizar la rendicin de
cuentas de las dependencias gubernamentales por medio de contratos de
servicios y rendimientos.
El Programa de Mejoramiento de la Administracin Pblica modific la
administracin del servicio pblico. El Programa reasign la mayor parte de las
funciones del Centro del Servicio Civil, como la seleccin, promocin, remocin,
honorarios y horarios de los servidores pblicos, a cada departamento.
El proceso de seleccin de los funcionarios de carrera se mantiene a cargo
de la Oficina de los Comisionados del Servicio Civil, catorce en la actualidad,
nombrados por la Corona. La funcin de los Comisionados es garantizar que las
vacantes en el servicio sean pblicas y abiertas para todos los posibles candidatos
y que los concursos de seleccin se realicen con apego a los principios de
transparencia, equidad y mrito. Sin embargo, los Comisionados no hacen los
nombramientos, que quedan a cargo de dependencias representantes de los
Ministros. Este sistema de nombramientos funciona para toda designacin, con
algunas excepciones en las que se permite el nombramiento sin previo concurso
abierto: nombramientos por plazos cortos, adscripciones temporales de personal
de otras oficinas y recontrataciones de personas que fungieron como servidores
pblicos con anterioridad. 88
Las reformas al servicio de carrera han puesto nfasis en la seleccin de
personal con base en el mrito. Desde los aos noventa a la formacin acadmica
se aadieron otros requisitos: esta evolucin refleja las cambiantes demandas del
trabajo en el servicio civil y en la forma en que ste se realiza. El ser brillante no
es suficiente. El desarrollo y la aplicacin de polticas exitosas requiere de
liderazgo, innovacin, trabajo eficiente en equipo, conciencia de la amplia variedad
de intereses que existe, resistencia para soportar los reveses y empuje para salir
adelante. 89

88
89

Barron, art.cit.
Barron, art.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 50

La seleccin de funcionarios del servicio civil no es la nica funcin

encomendada a los Comisionados. El Decreto del Servicio Civil, enmendado en
1995, da a los Comisionados la responsabilidad de atender y resolver demandas
de servidores pblicos en contra de las dependencias en las que laboran en caso
de que se presenten violaciones al Cdigo del Servicio Civil. Otra funcin de los
Comisionados es presentar un informe anual de sus labores a la Corona, con
copias para el Parlamento, el gobierno y pblico interesado.
La carrera de los empleados del servicio civil est diseada en grados y
cada uno de ellos se traduce en puestos. En teora la promocin depende de la
evaluacin del desempeo; aunque en la prctica hay un cierto grado de
discrecionalidad, pues la promocin depende de la evaluacin y del nombramiento
por parte de los responsables de cada departamento. La evaluacin del
rendimiento tambin afecta la remuneracin de los miembros del servicio. Los
salarios pblicos se establecen en cada departamento, con base en una tope
mximo y mnimo. La estructura salarial se define a partir de tres rubros: grado,
destino y rendimiento. Con objeto de fortalecer los sistemas de incentivos, a partir
del ao 2000 se aplica un sistema de pago de incentivos por equipo, se mejoran
los paquetes de premios, se otorgan mayores oportunidades y programas de
capacitacin, licencias por vacaciones y mayor flexibilidad en el trabajo.
La movilidad de los funcionarios es comn e incluso existe cierta
obligatoriedad en la movilidad geogrfica para los niveles medio y superior de la
jerarqua. Asimismo, la movilidad se extiende hacia otros pases, mediante un
programa de intercambios y capacitacin de funcionarios de la Unin Europea.
Las reformas al servicio civil en Gran Bretaa buscan mejorar la
representatividad de las clases y grupos sociales. Desde los aos noventa, el
gobierno central procura fortalecer una poltica de oportunidades ms equitativas
para que las mujeres, las minoras tnicas y las personas con capacidades
especiales compitan, en igualdad de circunstancias, para pertenecer al servicio
civil. Los programas de representatividad han generado resultados importantes: en
1995 las personas con capacidades especiales constituan 1.6 por ciento del

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 51

servicio civil britnico; las minoras tnicas 5.4 por ciento y las mujeres 51 por
ciento. 90
Actualmente el servicio civil britnico emplea alrededor de 500 mil
personas; esto es, 2 por ciento de la fuerza laboral en ese pas y
aproximadamente 10 por ciento de los empleados del gobierno. 91
Cuadro 15
Reino Unido: Evolucin del servicio pblico
Reino Unido
85-90
90-97
Servicio Civil
-5.8
16.1
Sector pblico
-2.6
-12.9
Total de la economa
9.9
9.2
Fuente: OCDE, Structure of the Civil Service Employment
in Seven OECD Countries, 1999, p.28.

Cuadro 16

Evolucin Nacional del Servicio Civil

1902
1910
1920
1930
1939
1950
1960
1970
1980
1990
1995

50,000
55,000
161,000
111,000
163,000
433,000
380,000
493,000
547,000
495,000
458,000

Fuente: Geoffrey K. Fly, Civil Service Systems in Comparative

Perspective ,Great Britain, School of Public and Environmental Afairs,
Indiana University, Bloominton, Indiana, April
5-8,
1997,
http://www.indiana.edu/~csrc/fry6.html

Las reformas en Gran Bretaa han tambin buscado fortalecer las

relaciones de intercambio de informacin entre ciudadanos y organismos pblicos.
Todas las instituciones del gobierno estn obligadas a establecer mecanismos
mediante los cuales los ciudadanos puedan evaluar los servicios pblic os y

90

Geoffrey K. Fry, Great Britain, trabajo presentado en la Conferencia sobre Sistemas de Servicio Civil en
Perspectiva Comp arada, School of Public and Environmental Affairs, Indiana University, Indiana, April 5-8,
1997.
91
Fry, op.cit., parte 2, p.3.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 52

proponer soluciones a sus problemas especficos. Un valor central del servicio es,
por lo tanto, la rendicin de cuentas.
Australia
Las reformas en el sector pblico australiano comenzaron durante la segunda
mitad de los aos 80 con dos objetivos centrales: promover la flexibilidad
financiera e introducir sistemas de gestin por resultados. La segunda fase de las
reformas, en los aos 90, enfatiz la flexibilidad en la administracin de los
recursos humanos.92
Una de las medidas iniciales fue comparar la productividad y calidad del
trabajo del sector pblico con las del sector privado. Asimismo, se analizaron las
prcticas del servicio civil, los costos de las instituciones de gobierno y los
patrones de liderazgo. Los resultados de este diagnstico general indicaron que el
sector pblico y el servicio civil en Australia presentaban un nmero importante de
problemas: el costo de administracin era muy elevado (3 veces superior al de la
administracin en empresas privadas); el nfasis de los funcionarios radicaba en
el control de procesos y no de resultados; haba poca comunicacin entre los
miembros del servicio; haca falta impulsar un servicio verdaderamente
meritocrtico. 93
Con base en este diagnstico, el gobierno australiano impuls un programa
de reforma administrativa a partir de cuatro temas: 1) se establecieron objetivos
para cada departamento federal, cuyos resultados se evalan anualmente; 2) se
concedi flexibilidad operacional para los departamentos de gobierno, tanto en
trminos presupuestar ios como en los procesos de implementacin de polticas
pblicas; 3) se introdujeron principios de operacin comerciales, que implicaron
la revisin y desregulacin de los precios de los servicios pblicos y 4) se redujo el
nmero de departamentos del gobierno federal de 27 a 16. 94

92

Arellano, Gil, et.al, op.cit.

Geoff Dixon, Australia, en Banco Mundial, Country Reform Summaries, en Administrative and Ci vil
Service Reform, http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/countrysummaries.htm
94
Dixon, op.cit.
93

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 53

En materia de recursos humanos las reformas ms importantes se

orientaron a la reduccin del control centralizado de las agencias y de los
miembros del servicio civil. Actualmente cada agencia es responsable por la
contratacin de

su

personal.

Los

altos

funcionarios,

no

obstante,

son

seleccionados por el Senior Executive Service, institucin creada en 1984,

encargada de asegurar que los funcionarios de alto rango tengan las capacidades,
actitudes, habilidades y conocimientos para dirigir al servicio pblico.
Como parte de la poltica de flexibilizacin, la Comisin Nacional de
Auditora insisti en la necesidad de disminuir el volumen del servicio civil y
aumentar el porcentaje de funcionarios que laboran mediante contratos por tiempo
y labores determinadas. Adems, a partir de 1996 las reglas del servicio pblico
son cada vez ms estrictas con respecto a la evaluacin por rendimiento, lo que
se traduce en despidos de aquellos miembros del servicio que no cumplen con las
metas establecidas en sus contratos anuales de trabajo.
En 1998 se aprob una reforma a la legislacin sobre el servicio civil. La
nueva legislacin incluye un nuevo cdigo de valores y de conducta; un esquema
de proteccin contra la discriminacin de funcionarios pblicos; mayor flexibilidad
para el reclutamiento de servidores; y libertad para que los directores de los
departamentos y oficinas pblicas decidan las condiciones y requerimientos para
el nombramiento, promocin o transferencia de los miembros del servicio as como
las polticas de retribucin. La Comisin del Servicio Pblico es responsable de
informar al Parlamento sobre el estado del servicio.
De acuerdo con los especialistas, el principal resultado de las reformas al
servicio pblico es su creciente grado de sensibilidad y respuesta a las
necesidades del gobierno federal y el incremento en la calidad y productividad de
los servicios pblicos. El servicio ha reducido los costos de la administracin
gubernamental. Sin embargo, los analistas sealan que an hay tareas
pendientes: las agencias de gobierno implementaron las reformas a distinta
velocidad y profundidad, por lo que los resultados no son homogneos; las

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 54

polticas de evaluacin necesitan mayor claridad; se precisan canales ms

eficientes de c omunicacin entre los distintos departamentos de gobierno.95
Blgica
El servicio pblico belga naci hacia mediados del siglo XIX, cuando los servidores
del rey pasaron al servicio del estado. A partir de 1830 el gobierno belga desarroll
un modelo de servicio civil de tipo burocrtico, neutral, apoltico, basado en un
sistema de seleccin a partir de exmenes y un sistema de promocin que
combin la antigedad con el mrito. El estatuto del servicio, de 1937, legisl un
conjunto de normas y requerimientos aplicables a todos los ministerios de
gobierno que permanecieron ms o menos estables hasta el inicio de los aos
ochenta.
Las reformas al servicio civil belga son la respuesta a las crisis econmicas
que ese pas enfrent en la dcada de los ochenta y a la necesidad de disminuir el
dficit pblico, elevar la productividad y calidad de los servicios pblicos y
fortalecer la legitimidad del gobierno. Las reformas administrativas y de servicio
pblico en Blgica tambin responden a la federalizacin del pas , dividido en tres
regiones autnomas, cada una con gobierno y parlamento propios.
El proceso de federalizacin explica el nfasis en la descentralizacin y
privatizacin de la funcin pblica. En la actualidad la mayor parte de las funciones
de gobierno se transfieren a los gobiernos locales y el gobierno central slo
mantiene el control de la poltica exterior, defensa, finanzas y asuntos econmicos
y sociales. En consecuencia, uno de los resultados ms importantes de las
reformas administrativas ha sido la reduccin en la fuerza laboral. En 1997, 60 mil
personas formaban el servicio civil del gobierno central, mientras que en 1980 el
nmero superaba 850 mil empleados.96
El reclutamiento de los miembros del servicio depende de una agencia
central. Las polticas de reclutamiento de servidores de carrera combinan

95

Dixon, op.cit.
Datos de Annie Hongeghem, The National Service in Belgium, trabajo presentado en la Conferencia
Internacional sobre sistemas de servicio civil en perspectiva comparada, Indiana University, Bloomington,
Estados Unidos, 5-9 de abril de 1997.
96

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 55

contrataciones internas y externas. Las vacantes en posiciones inferiores y medias

en la jerarqua del servicio se abren a concurso pblico; mientras que las vacantes
en las ms altas jerarquas se c ubren con promociones internas.
Con respecto a la carrera, las reformas al servicio promovieron una serie de
cambios entre los que se encuentran la revisin de polticas de reclutamiento,
promocin, evaluacin y compensacin de los servidores pblicos; promocin de
las polticas de movilidad horizontal, definicin de metas de gestin por
departamento.
La reduccin de escalafones modific la poltica de promociones. Las
promociones se otorgan mediante compensaciones econmicas ms que en
trminos de ascensos. En turno, los ascensos dependen de cuatro criterios:
antigedad, exmenes de conocimientos, evaluacin de resultados y evaluacin
por parte de un grupo de directores del departamento en cuestin.
Las remuneraciones en el servicio civil belga se dividen en tres rubros:
salarios, beneficios y prestaciones sociales (pensiones, bonos anuales, bono
vacacional) y premios adicionales. Cada escalafn del servicio cuenta con salarios
mnimos y mximos, medida que permite a los directores premiar y promover a los
funcionarios sin tener que ascenderlos de escalafn.
Una caracterstica importante del servicio civil belga es su grado de
representatividad. El servicio funciona como uno de los medios ms importantes
para garantizar la participacin de las minoras en el gobierno nacional. Por lo
tanto, se busca equilibrar el nmero de servidores en funcin de tres criterios:
idioma, religin y preferencia poltica. Adems, el servicio busca garantizar la
representatividad de las mujeres (45 por ciento en la actualidad).
Un cambio cultural importante en el servicio belga tiene que ver con el
grado de politicizacin de los funcionarios. Tradicionalmente, las funciones del
servicio, de implementacin de polticas, implicaban un servicio apoltico. En la
actualidad un porcentaje importante de los funcionarios del servicio considera que
debe participar de manera ms activa en la definicin de polticas pblicas.97

97

Hongeghem, art.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 56

Las reformas en los pases en desarrollo

Un nmero importante de pases en desarrollo en Asia, frica y Amrica Latina

han imitado los modelos de reforma implementados en los pases desarrollados
(cuadro 22 y anexo 6). Algunas instituciones internacionales impulsaron
programas especficos de asistencia para los estados que buscan implementar o
reformar sus servicios civiles. El Banco Mundial, especficamente, otorg 90
prstamos a 44 naciones interesadas en mejorar sus servicios entre 1981 y
1991. 98
A pesar del inters, Amrica Latina enfrenta procesos muy complicados
para concretar sus reformas administrativas, dado el grado comparativamente
menor de profesionalizacin de los servicios pblicos en el continente. En la
mayora de los pases latinoamericanos nunca se constituyeron verdaderos
sistemas burocrticos de carrera, en el sentido positivo del trmino, sino que
prevalecieron mezclas entre sistemas de patronazgo y burocracia (fenmeno que
Max Weber denomin burocracias patrimoniales).
Las reformas administrativas en Amrica Latina, por tanto, confrontan la
carencia de una burocracia profesional. Como explica Mara del Pilar Conzuelo,
en las administraciones pblicas de Amrica Latina coexisten dos estratos
administrativos. Uno relativamente eficiente, caracterizado por funcionarios bien
remunerados, encargados de la conduccin administrativa y financiera del
gobierno y de otras funciones clave para el desarrollo econmico, y otro
identificado por una burocracia sin incentivos para un desempeo eficiente y sin
capacidad de adecuacin a los cambios externos. Este grupo es el responsable de
la operacin cotidiana del gobierno. Generalmente estos estratos son conflictivos y
contradictorios.99
La falta de profesionalizacin de un amplio sector de la burocracia
latinoamericana genera un proceso creciente de cuestionamiento, crtica y baja
confianza por parte de los ciudadanos hacia la administracin pblica. En trminos

98
99

Comit de Expertos en Administracin Pblica, Civil ..,.op.cit.

Conzuelo, op.cit., p.1.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 57

comparativos, la opinin sobre la burocracia en Amrica Latina es ms pobre que

en los pases desarrollados. El cuadro 17 ofrece evidencia al respecto.
Cuadro 17
Calidad de la burocracia
Pases

Servicio

Burocracia

Corrupcin

Canad
Estados Unidos
Espaa
Corea

Lugar
4
16
21
42

Pblico
5.8
4.5
3.8
2.2

Lugar
23
20
24
49

4.4
4.5
4.3
3.4

Lugar
10
18
22
43

6
5.1
4.4
2.8

23
36
46
-26
34
-47
35.3

3.6
2.5
1.5
-3.4
2.6
-1
2.4

34
46
44
47
8
48
32
51
38.7

4
3.5
3.6
3.5
5
3.5
4
3.3
3.8

55
37
58
33
19
34
32
54
40.3

2.3
3.2
2.1
3.4
5
3.4
3.5
2.3
3.1

Argentina
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Mxico
Per
Venezuela
Promedio

Competencia
del sector
lugar pblico
17
3.2
29
2.8
36
2.4
34
2.5
58
40
53
52
48
38
44
59
49

1.7
2.4
1.9
1.9
2.1
2.4
2.2
1.6
2

La muestra consiste de 59 pases. La escala es: 1= completamente en desacuerdo a 7= completamente de acuerdo.

A. El servicio pblico es sujeto de interferencia poltica.
B. La burocracia obstruye el desarrollo econmico.
C. La corrupcin est presente en el sector pblico.
D. La competencia del personal del sector pblico es mayor que la del servicio privado.
Fuente: Blanca Heredia, The Political Economy of Reform of the Administrative Systems of Public Sector Personnel in Latin
America: An Analytical Framework, BID, noviembre de 2002, p.14 (Datos de The World Competitiveness Yearbook 2000,
Lausanne, IMD, 2000).

Parte de la explicacin sobre la negativa opinin de los latinoamericanos

con respecto a los servidores pblicos tiene que ver con la historia del continente.
En los pases desarrollados los servicios civiles surgieron lentamente, en un
proceso acumulativo que le dio contorno a sus sistemas y caractersticas. Este
largo perodo de gestacin otorg a los gobiernos un margen de tiempo para
ajustar la labor gubernamental y el trabajo de los funcionarios pblicos, mientras
que en los pases en desarrollo la introduccin de los sistemas meritocrticos se
realiza en un contexto ms complicado: sus pueblos tienen ms derechos civiles
que los pueblos del mundo en el siglo XIX y esperan una gran cantidad de
servicios que nadie esperaba en el siglo XIX.100

100

Geoffrey Shepherd, Experiencia del Banco Mundial en la reforma del servicio civil, ponencia presentada
en el panel Tendencia Mundiales del Foro Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico: Hacia la
Innovacin y la Democracia, celebrado en la Universidad Iberoamericana, Mxico, 24 de febrero 2003. Ver
tambin: Freibert, art.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 58

Muchos pases latinoamericanos cuentan con sistemas de servicio civil, ya

sea generalizados (Argentina, Brasil y Chile) o parciales, esto es, servicios para
dependencias

especficas

(como

relaciones

exteriores)

para

sectores

especficos de profesionistas (profesores, mdicos). No obstante, como apunta

Blanca Heredia, en la mayor parte de la regin el respeto a las reglas y
procedimientos que regulan la contratacin, remuneracin, promocin y remocin
de los servidores pblicos es muy dbil. Este hecho, y la tendencia de que los
servicios slo apliquen a los empleados de los niveles jerrquicos ms bajos, ha
provocado que, en la prctica, las acciones discrecionales continen teniendo un
papel predominante en muchas de las decisiones relacionadas con el personal.101
El desafo de las reformas a los servicios civiles en el continente es, en
consecuencia,

doble:

establecer

la

verdadera

profesionalizacin

de

sus

funcionarios, en el sentido weberiano, e incorporar las caractersticas ms

positivas de las reformas en el mundo desarrollado: mayor flexibilidad y agilidad;
capacidad de respuesta, cercana a los ciudadanos; y alta calidad en los servicios
pblicos. 102
Las carencias de los sistemas de servicio civil en el continente generan un
debate sobre los pasos que deben tomarse para construir y mantener servicios
funcionales, profesionales, innovadores y eficientes. Por un lado, se sostiene que
esta meta slo es posible si antes se establecen servicios del modelo burocrtico
clsico; por otro, se argumenta que Amrica Latina puede -y debe- reformar sus
servicios con base en la profesionalizacin del modelo burocrtico pero sin
esperar a que se consoliden los vicios de este modelo. Como explica el Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, la reforma en Amrica
Latina, necesita inicialmente completar la tarea del modelo weberiano de fortalecer
un ncleo estratgico ocupado por una burocracia profesional. Pero tambin
101

Heredia, The Political..., op.cit., p.16.

El CLAD explica esta carencia con las siguientes palabras: Ningn pas de la regin (latinoamericana)
complet la construccin del modelo burocrtico weberiano en los moldes de las naciones desarrolladas, a
pesar de haber tenido lugar la implantacin de importantes ncleos de excelencia y de reglas de mrito en el
servicio pblico en varios casos latinoamericanos. Estos espacios de administracin pblica burocrtica
convivieron con la persistencia del patrimonialismo en varios sectores y en la designacin de los cargos
superiores del escalafn a travs de prcticas clientelistas, aspecto que con gran frecuencia inviabiliz la
profesionalizacin de la alta burocracia. CLAD, Una nueva,op.cit.
102

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 59

necesita modificar el paradigma organizacional propio del modelo weberiano, dado

que ste no puede ya dar respuesta a los dilemas de la administracin pblica
contempornea.103
Reformas en Amrica Latina: temas comunes
De acuerdo con Oscar Oszlak, entre los aspectos ms abordados en las reformas
de los pases latinoamericanos en la ltima dcada se encuentran la reduccin del
volumen del empleo pblico y de los servicios civiles; cambios destinados a
introducir mayor racionalidad en los escalafones o regmenes de recursos
humanos; introduccin de mecanismos competitivos y transparentes en materia de
concursos y promociones; implementacin de sistemas de evaluacin y
compensacin por desempeo (Chile, Costa Rica); ordenamiento de la estructura
y/o composicin de los sistemas salariales; intensificacin de los sistemas de
capacitacin y desarrollo profesional; y privatizacin de servicios pblicos
(Uruguay, Brasil). 104
En los pases en desarrollo una de las variables ms importantes de las
reformas administrativas se refiere a la reduccin del volumen de los empleados
pblicos en general. El objetivo anunciado es mejorar las finanzas pblicas. As se
combina una serie de medidas para disminuir el volumen de empleados pblicos:
reestructuracin de funciones, eliminacin de los trabajadores de medio tiempo, de
plazas fantasma, entre otras. El cuadro 18 ilustra la magnitud de la reduccin en
tres pases latinoamericanos: Argentina, Mxico y Costa Rica.

103

CLAD, Una nueva, op.cit.

Oscar Oszlak, El servicio civil en Amrica Latina y el Caribe: situacin y retos futuros. Trabajo
presentado en el VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica, Buenos Aires, Argentina, 5-9 de noviembre de 2001.
104

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 60

Cuadro 18
Poblacin y empleo
Poblacin total y peso del Empleo Pblico en Argentina
Poblacin total
PEA
Administracin
Pblica Provincial
Administracin
Pblica Nacional

1991
32,973,784
13,326,575

1992
33,421,200
13,581,691

1993
33,869,407
13,842,789

1994
34,318,469
14,109,942

1995
34,768,457
14,383,215

1996
35,219,612
14,664,809

1997
35,671,894
14,954,676

1998
36,124,933
15,249,519

1999
36,578,358
15,546,045

1,097,764

1,109,932

1,154,629

1,164,520

1,213,118

1,201,483

1,240,651

1,270,986

1,324,613

776,332

620,007

526,984

509,512

517,979

496,109

482,099

464,677

435,081

Fuente: Jos Alberto Bonifacio y Graciela Favilene, Anlisis comparativo de las relaciones laborales en la administracin pblica latinoamericana, CLAD, 2002,p.5,
(Con Datos de la Repblica Argentina:Secretara de Hacienda, Instituto Nacional de Estadsticas y Censos y Secretara de la Funcin Pblica).

Poblacin total y peso del Empleo Pblico en Mxico

Poblacin total
Personal ocupado
total
Gobierno Central
Gobiernos
Estatales

1990
83,226,000

1991
84,811,000

1992
86,396,000

1993
87,983,000

1994
89,571,000

1995
91,145,000

1996
92,712,000

1997
94,275,000

1998
95,830,000

25,957,661
2,659,183

26,723,916
2,683,316

27,160,072
2,631,837

27,467,478
1,541,968

28,165,783
1,559,514

27,347,482
1,555,715

28,270,286
1,545,791

29,346,956
1,467,464

30,623,772
1,459,580

899,272

935,484

964,211

2,022,596

2,076,759

2,117,402

2,162,346

2,321,130

2,394,182

Fuente: Jos Alberto Bonifacio y Graciela Favilene, Anlisis comparativo de las relaciones laborales en la administracin pblica latinoamericana, CLAD, 2002,p.5, (Con Datos de
INEGI, Anuario estadstico 1999).

Poblacin total y peso del Empleo Pblico en Costa Rica

Poblacin Total
Fuerza de trabajo total
Administracin Central y
descentralizada
Administracin Local o Municipal

1995
3,136,020
1,231,572

1996
3,202,440
1,220,914

1997
3,270,700
1,301,625

1998
3,340,909
1,376,540

1999
3,412,613
1,383,452

2000
3,486,048
1,390,560

130,835

126,961

129,302

129,967

132,695

S/D

7,169

7,169

9872

7,536

7,509

S/D

Fuente: Jos Alberto Bonifacio y Graciela Favilene, Anlisis comparativo de las relaciones laborales en la administracin pblica latinoamericana,
CLAD, 2002, p.5 (con base en la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples y Ministerio de Hacienda, Secretaria Tcnica de la Autoridad
Presupuestaria. Cuadros de informacin referente a nmero de plazas en instituciones bajo el mbito de la Autoridad Presupuestaria. San Jos,
Costa Rica).

En materia de privatizacin y competencia entre dependencias, Brasil y

Uruguay han implementado programas especficos encaminados a obligar a las
organizaciones pblicas y a las empresas privadas a competir. En Br asil el
gobierno contrata una parte importante del mantenimiento de las carreteras a
empresas privadas; en Uruguay se permite a los administradores y empleados
pblicos que dejan el gobierno fundar empresas y competir por los contratos de
obras y servicios pblicos.105
Por otra parte, las reformas administrativas tienen efectos importantes en el
grado de descentralizacin de los presupuestos, funciones y responsabilidades
asignados a las administraciones subnacionales y, en consecuencia, en la
composicin del empleo pblico de los pases latinoamericanos.106

105

Osborne, Un servicio, art.cit.

En buena parte de los pases latinoamericanos los servicios de salud y educacin son ahora responsabilidad
de los municipios. Asimismo, una parte significativa de los programas sociales es hoy en da descentralizada.
106

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 61

El cuadro 19 sugiere que las reformas encaminadas a la descentralizacin

han impulsado el crecimiento de los gobiernos subnacionales, en especial en
Argentina, Mxico y Nicaragua, y la disminucin del tamao relativo de los
trabajadores en las empresas pblicas en la mayor parte de los pases de la
regin. Como se vio ms arriba, la tendencia al crecimiento de los gobiernos
subnacionales es comn a los pases desarrollados.
Cuadro 19
Empleados del sector pblico segn tipo de organizacin (en porcentajes)
Pas
Argentina
1991
1999
Chile
1990
1998
Costa Rica
1990
1998
El Salvador
1990
1998
Mxico
1990
1998
Nicaragua
1990
1998

Administracin
nacional*

Administracin
subnacional**

Empresas
pblicas***

Total

28
26

60
73

12
1

100
100

59
68

12
12

29
20

100
100

90
92

4
5

4
2

98
99

90
94

---

10
6

100
100

56
34

24
54

20
12

100
100

33
31

46
57

21
12

100
100

*Administracin nacional incluye todas las unidades de jurisdiccin territorial de la autoridad central, incluido educacin y
salud a travs de todo el pas.
**Administracin comprende a todos los empleados administrativos del gobierno que no estn directamente pagados por el
gobierno central. Incluye municipios, as como empleo regional, provincial o estatal.
Fuente: Jos Sulbrant, Informe sobre la situacin y las tendencias del empleo pblico en Amrica Latina: un estudio
comparativo entre pases de la regin, documento elaborado por encargo del CLAD, mayo 2002, p.12.
www.clad.org.ve/siare/tamano/deca1990/documento.html

Las reformas en varios pases en desarrollo procuraron ajustar la estructura

salarial y de compensaciones de acuerdo con la tasa de inflacin, los salarios en
el sector privado y el grado de responsabilidad de cada puesto. En Chile, por
ejemplo, el gobierno central implement un sistema de evaluacin de resultados
que se basa en la definicin de objetivos especficos para cada dependencia
durante perodos de cuatro aos. A partir de las metas concretas de desempeo,
el gobierno chileno introdujo en 1998 un sistema de pagos por rendimiento que
beneficia al 60 por ciento de los empleados del gobierno. Cada empleado est
sujeto a una evaluacin anual y su desempeo se califica como alto, medio o bajo;

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 62

la evaluacin alta gar antiza un aumento de 4 por ciento adicional al aumento

estndar del resto de los funcionarios; la evaluacin media otorga 2 por ciento de
aumento; la evaluacin baja no concede aumentos.107
Relaciones laborales
El Banco Interamericano de Desarrollo public en el ao 2002 un estudio, de tipo
diagnstico, sobre el grado de desarrollo de las relaciones laborales en varios
pases latinoamericanos que implementaron procesos de reforma administrativa y
de servicio civil. Este diagnstico se basa en el ndice de desarrollo de las
relaciones laborales constructivas, que busca medir el grado de cooperacin
entre distintos sectores laborales, con el fin de mejorar la productividad y la calidad
de los bienes y servicios pblicos que entregan a los ciudadanos: se juzga
relevante que en el anlisis de las relaciones que establece el Estado como
empleador... se incluya una perspectiva que permita apreciar cmo dicho marco
relacional puede proveer condiciones favorables para promover el inters pblico.
En general, ellas supondran la existencia de canales de dilogo y negociacin
propicios para superar conflictos, evitar la confrontacin y la violencia, as como
reglas cuyo respeto por las partes garantice el aseguramiento de valores -vg.
igualdad de oportunidades, equidad, libertad de organizacin y expresin, entre
otros- en orden de los cuales se ha construido la institucionalidad de lo pblico.108
El ndice de desarrollo de las relaciones laborales constructivas se basa en
la medicin de diez variables:
1) predominio del empleo permanente con reglas de servicio civil en las
funciones estatales relevantes;
2) institucionalizacin del dilogo entre el estado y los servidores pblicos
(comisiones nacionales sectoriales, instrumentos formales e informales de
comunicacin);
107

Osborne, Un servicio, art.cit. Sobre las compensaciones de los funcionarios en Mxico y Per, en
perspectiva comparada con pases desarrollados, puede consultarse el excelente trabajo de Juan Pablo
Guerrero Amparn y Laura Carrillo Anaya: Los salarios de los altos funcionarios en Mxico desde una
perspectiva comparativa, CIDE, diciembre de 2002.
108
Jos Alberto Bonifacio y Gabriela Falivene, Anlisis comparado de las relaciones en la administracin
pblica latinoamericana, CLAD, Venezuela, 2002. www.clad.org.ve/siare/innotend/laboral/indice.pdf

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 63

3) transparencia ante la sociedad, esto es, acceso a la informacin sobre

los acuerdos laborales y salariales entre burocracia y estado;
4) sistema integrado de personal, que implica la existencia de informacin
sobre la gestin de recursos humanos;
5) transparencia interna de gestin de personal, por medio de reglas claras
sobre las polticas de acceso, promocin y remocin de los funcionarios, para
garantizar la eficacia, eficiencia y equidad;
6) libre filiacin y libre representacin (sindicalizacin);
7) corresponsabilidad en la gestin orientada a resultados para lograr una
verdadera cooperacin entre sindicatos, empleados y administracin;
8)

promocin

profesionalizacin,

de

la

profesionalidad

reconversin,

calificacin,

travs

de

capacitacin

acuerdos
de

de

personal,

condiciones para la promocin de la carrera de los funcionarios y evaluacin

permanente;
9) procedimientos de negociacin colectiva, a travs de reglamentos y
normas formales;
10) niveles articulados de negociacin colectiva por organismo o sector.
Con base en estas variables, Jos Alberto Bonifacio y Gabriela Falivene
hicieron un diagnstico sobre el estado de las relaciones laborales en cuatro
pases: Costa Rica, Per, Argentina y Mxico. El resultado se presenta en el
cuadro 20.
Para cada una de las 10 variables del ndice el estudio asigna un valor: 1,
cuando la variable es positiva (est presente), 0 cuando la variable es negativa (no
existe).

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 64

Cuadro 20
ndice de Desarrollo de Relaciones Laborales en el sector pblico
Argentina
Nombre de la variable

1. Predominio del empleo permanente

2. Institucionalizacin del dilogo
3. Transaparencia externa hacia la sociedad
4. Sistema integrado de personal
5. Transparencia interna en la gestin de personal
6. Libre afiliacin y libre representacin
7. Corresponsabilidad en la gestin
8. Promocin de la profesionalidad
9. Procedimientos de la negociacin colectiva
10. Niveles articulados de negociacin colectiva
Sumatoria de variables positivas

Administracin
central (1)

Salud

1
1
0
1
0
1
0
1
1
1
7

1
1
0
0
0
1
0
1
1
0
5

Costa Rica
Educacin

1
0
1
0
1
1
0
1
0
0
5

Administracin
central (1)

Salud

1
1
1
1
1
1
0
1
0
0
7

1
1
1
1
1
1
1
1
0
0
8

Mxico
Educacin

Administracin
central (2)

Salud

0
1
0
0
0
0
0
0
1
0
2

1
1
0
0
0
0
0
0
1
1
4

1
1
1
1
1
1
0
1
0
0
7

Per
Educacin Administracin
-3
central

1
1
1
0
1
0
0
1
1
1
7

0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
1

1) En el caso de la administracin central de Argentina, se considera el Sistema Nacional de Profesin Administrativa (SINAPA).
2) En el caso de la administracin central de Mxico, existe un porcentaje muy alto de personal de confianza en cargos de conduccin cuyas funciones son permanentes.
3) En educacin en Mxico se considera el personal comprendido por la Carrera Magisterial.
4) Se estn concursando en estos momentos los cargos de jefatura del sistema de salud peruano. Todava restan otros puestos de carcter permanente que estn con contratos precarios.
5) En este momento se estn realizando concursos masivos (alrededor de 35,000 plazas) para cubrir cargos permanentes del sistema educativo peruano.
Fuente: Jos Alberto Bonifacio y Graciela Falivene, Anlisis comparado de las relaciones laborales en la administracin pblica latinoamericana , CLAD, Venezuela, 2002.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 65

Salud

Educacin

-4

-5

0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

0
1
1
0
0
0
0
0
0
0
2

De acuerdo con el ndice de desarrollo de relaciones laborales cons tructivas,

cuando un pas tiene 4 o menos de las variables del ndice su desarrollo de
relaciones laborales constructivas es bajo; de cinco a siete medio; y ms de
siete, alto.
De acuerdo con el ndice, slo Argentina y Costa Rica tienen relaciones
laborales constructivas de medio nivel. En el caso de Mxico, nicamente el sector
educacin tiene un ndice medio, mientras que la administracin central y el sector
salud mantienen un nivel bajo. Per tiene, en todos los rubros, un ndice bajo de
relaciones laborales constructivas.
El anlisis de cada una de las diez variables del ndice permite llegar a las
siguientes conclusiones. Las variables ms exitosas en los cuatro pases
estudiados son la institucionalizacin del dilogo entre servidores y gobierno; el
predominio del empleo permanente (con excepcin de Per); y la promocin de la
profesionalidad del servicio (con excepcin de Mxico y Per). En tanto, las
variables donde existen mayores carencias son: corresponsabilidad en la gestin,
ausente en todos los pases (con excepcin del sector salud en Costa Rica),
sistema integrado de personal (nuevamente, con excepcin de Costa Rica) y
niveles articulados de negociacin colectiva (en donde Mxico aparece con las
menores carencias).
El diagnstico de relaciones laborales realizado por Bonifacio y Falivene
indica que, a pesar de las importantes carencias, existen algunas fortalezas en
cada uno de los pases estudiados. En Costa Rica destacan tres resultados: a) la
existencia de un sistema de recursos humanos integrado y fuertemente
institucionalizado, que facilita las relaciones laborales y la gestin; b) un
procedimiento para la negociacin salarial a nivel nacional; y c) la implementacin
de la gestin por resultados en el sector salud. En Argentina, sealan los autores,
destaca la aparicin de nuevas reglas de negociacin, que incorporan los
conceptos de flexibilidad, polivalencia y profesionalismo. Por su parte, la
experiencia en Mxico tiene como fortaleza la estrategia de cambio centrada en
los recursos humanos, que los convierte en los impulsores de la profesionalizacin
y la reduccin del personal de confianza. Finalmente, en la experiencia peruana

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 66

sobresale la institucionalizacin de un espacio para el dilogo, en el que participan

los sectores pblico y privado para negociar y acordar las reformas. 109
Las reformas en Amrica Latina: casos de estudio
Brasil
En Brasil las reformas administrativas buscan satisfacer una serie de objetivos
entre los que se encuentran aumentar la capacidad administrativa del Estado,
incrementar la eficiencia y efectividad, promover la federalizacin, modernizar la
administracin, profesionalizar el servicio pblico y fomentar una cultura gerencial.
Uno de los objetivos centrales de la reforma es mejorar las finanzas pblicas y
reducir el dficit fiscal.
La reforma al servicio civil en Brasil inici en 1995, mediante la aprobacin
de una enmienda a la Constitucin de 1988, que haba consagrado los principios
para la institucin de un servicio de carrera de tipo burocrtico. Luiz Carlos
Bresser explica que se adopt este tipo de administracin porque era la mejor
forma de reducir y eventualmente eliminar el clientelismo, el nepotismo y la
corrupcin. No obstante -explica- ms tarde se percibi que no era una manera
eficiente, ya que no garantizaba ni un costo bajo para la administracin pblica ni
una calidad adecuada de los servicios prestados al pblico.110 Con el fin de
profesionalizar el servicio de carrera el gobierno brasileo cre dos instituciones
encargadas de la seleccin, actualizacin y formacin del servicio: la Escuela
Nacional de Administracin Pblica y el Centro de Desarrollo de la Administracin
Pblica.
Los objetivos de la reforma al servicio de carrera son transformar a los
organismos pblicos en entidades autnomas administradas mediante contratos
de gestin; flexibilizar la administracin de recursos humanos y materiales; e

109

Bonifacio y Falivene, Anlisis..., op.cit., p.9.

Luiz Carlos Bresser Pereira, La reforma del aparato del Estado y la Constitucin brasilea, en Reforma y
Democracia, num.4, julio 1995, p.3.
110

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 67

implementar una burocracia basada en el control de los resultados.111 Asimismo,

se busca elevar la calidad de los servidores pblicos, consolidar una carrera de
altos administradores pblicos y establecer mecanismos que permitan a los
ciudadanos participar en la formulacin y evaluacin de las polticas pblicas.
Parte central de la reforma es la reduccin radical del volumen del servicio.
En 1988 existan 1 milln 444 mil servidores pblicos, hacia 1994 la cifra fue de 1
milln 197 mil. 112 El Poder Ejecutivo es el que mayores recortes experiment
(cuadro 21).
Cuadro 21
Empleados del Poder Ejecutivo en Brasil, 1988-1994
Ao
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994

Servidores pblicos*
705,550
712,740
628,300
598,380
620,870
592,900
587,200

Total**
1,442,660
1,488,610
1,338,160
1,266,500
1,284,470
1,258,180
1,197,460

*Incluye toda la administracin central y las agencias autnomas, excluye al ejrcito.

** Incluye empleados de empresas paraestatales.
Fuente: Geoffrey Shepherd, Jeff Rinne, Brazil, en Banco Mundial, Country Reform Summaries, en Administrative and Civil
Service Reform.
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/countrysummaries.htm

La administracin del presidente Fernando Collor (1990-1992) detuvo la

revisin y ajuste salarial, desapareci el pago de horas extras y servicios por
comisin y cancel la mitad de las plazas vacantes. Esta medida tuvo efectos
sever os sobre la calidad de los funcionarios que, en muchas ocasiones,
abandonaron el servicio para integrarse al sector privado. Para enfrentar este
problema, aunque no se han ajustado los salarios desde 1995, el gobierno otorga
bonos y remuneraciones extraordinarias en un esfuerzo por mantener la
competitividad de los funcionarios pblicos.
Uno de los elementos cruciales de la reforma brasilea fue revertir la
garanta de inamovilidad en el cargo para los funcionarios pblicos. Asimismo, la
reforma impuls la supresin del rgimen nico de relaciones laborales en el

111

SIARE, Reestructuracin y desarrollo institucional de la administracin pblica. Objetivos del proceso,

en Experiencias de modernizacin en la organizacin y gestin del estado, CLAD, Venezuela, 2003.
www.clad.org.ve/wwwsiare/wwwi32.exe
112
Cifras de SIARE, Reduccin , en Experiencias, op.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 68

sector pblico, la aceptacin de formas plurales para la organizacin del estado; la

creacin de mecanismos para reducir los salarios de los funcionarios pblicos; y la
redefinicin de las competencias de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial con
respecto a la gestin organizacional y de personal. 113
La enmienda constitucional para llevar a cabo la reforma administrativa fue
propuesta por el Ministro de la Administracin Pblica y la Reforma del Estado
(MARE), Bresser Pereira, quien dio a la reforma un enfoque gerencialista,
centrado en la flexibilidad y la orientacin hacia los resultados de la gestin: el
estado gerencial fue presentado como parte del desarrollo histrico de la
administracin pblica, sucediendo a los estadios patrimonial y burocrtico. La
nueva cara del tema revisti un tono positivo. Fue acuada para dirigirse a
distintas audiencias, tales como la opinin pblica, altos funcionarios, hombres de
negocios y polticos. 114
Francisco Gaetani sostiene que las reformas en Brasil, a pesar de su tinte
gerencial, se diferencian de las reformas en Reino Unido, Australia y Nueva
Zelanda en cuatro factores centrales: 1) la creacin de una agencia central como
plataforma para las reformas; 2) la ausencia de una lite burocrtica de carrera al
frente de la misma; 3) el enfoque legalista y 4) la dimensin federalista. 115 En
Brasil, a diferencia de Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, una institucin, el
Ministerio de la Administracin Pblica y la Reforma del Estado, se constituy en
el impulsor y regulador central de las alternativas, defensa, desarrollo y
lanzamiento de las reformas. Tambin a diferencia de estos tres pases, en Brasil
los burcratas de carrera tuvieron un papel clave en el diseo e implementacin
de las reformas; el formato de la enmienda constitucional fue especfico a Brasil y,
finalmente, los gobernadores estatales jugaron un papel muy relevante en la
implementacin de las polticas nacionales.
De acuerdo con el Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo, los resultados de las reformas al servicio en Brasil son promisorios: los

113

Francisco Gaetani, La intrigante reforma administrativa brasilea, en Reforma y Democracia, num.16,

febrero 2000, p.2.
114
Gaetani, art.cit., p.5.
115
Gaetani, art.cit., p.6.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 69

concursos de seleccin se aplican en la totalidad de la administracin pblica; se

promueve la carrera horizontal de los servidores pblicos; la estructura salarial
benefici a los funcionarios del servicio, incluso despus de la introduccin de la
remuneracin por desempeo.116 No obstante, el servicio enfrenta algunos retos:
disminuir su grado de fragmentacin en materia de salarios y reglas, y elevar el
grado de profesionalizacin de los servidores de manera consistente. 117

Argentina
En 1990 el gobierno argentino inici un proceso de reforma, denominado
Programa de Reforma Administrativa, con varios objetivos: desarrollar una
administracin

pblica,

moderna

eficiente,

disminuir

el

gasto

pblico,

reestructurar la administracin, establecer incentivos para la eficiencia, profundizar

la simplificacin administrativa y limitar la intervencin pblica en la vida
econmica del pas. Asimismo, las reformas promovieron la privatizacin de las
empresas del estado y la descentralizacin de los servicios de salud y educacin.
Diez aos despus, en el 2000, el gobierno de Fernando de la Ra inici el Plan
Nacional de Modernizacin del Estado, en el que incorpor una serie de reformas
comunes en los pases desarrollados: gestin por resultados; flexibilizacin de los
controles y medios a favor de los resultados de la gestin; y rendicin de
cuentas.118
El Programa de Reforma Administrativa se bas a en las siguientes
estrategias:
a)

Redisear

las

estructuras

de

la

administracin

central

descentralizada, para diferenciar entre funciones sustantivas de

las de apoyo administrativo.
b)

Reduccin de personal a travs de cuatro mecanismos: rgimen

especial de jubilaciones de oficio y anticipadas, retiro voluntario,

116

SIARE; Reestructuracin y desarrollo de la administracin pblica. Desarrollo de la carrera

administrativa, en Experiencias,op.cit.
117
Shepherd, Rinne, Brazil, op.cit.
118
SIARE, Reestructuracin, op.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 70

eliminacin de comisiones de servicio no justificadas, disminucin

de plazas.
c)

Implementacin

del

Sistema

Nacional

de

la

Profesin

Administrativa (SINAPA).119
En materia de servicio civil las reformas buscan crear un sistema que
coadyuve a desarrollar una administracin eficiente. Se busca revertir la situacin
en que se encontraba el servicio: los principios de mrito o condiciones exigibles
para el acceso a la administracin se suspendan a poco tiempo de haberse
establecido, la movilidad en la carrera se apoyaba exclusivamente en la
antigedad, el rgimen de salarios era incompetente para retribuir los puestos de
trabajo segn su complejidad y responsabilidad, la actuacin del personal no
estaba sometida a evaluacin y la estabilidad consista en ocupacin inamovible
de los cargos sin considerar el desempeo.120
La reforma a la carrera administrativa se enfoc en los siguientes aspectos:
reduccin y reestructuracin del servicio; reformas en el proceso de seleccin de
personal y de los puestos de direccin; introduccin de sistemas de evaluacin del
desempeo individual; capacitacin permanente; promocin relacionada con la
capacitacin y la evaluacin; jerarquizacin salarial. 121
El gobierno argentino ha buscado implementar la gestin por resultados. En
1998 se aprob un decreto mediante el cual se obliga a los organismos
descentralizados de la administracin a elaborar Planes Estratgicos, en los que
se definan su misin, visin, los objetivos, metas y acciones.
La medida ms importante en materia de servicio civil es la creacin del
SINAPA, que implement un nuevo rgimen de carrera para la administracin
pblica argentina. El Sistema establece que el ingreso al servicio se basa en un
procedimiento de concursos. Plantea que el avance en la carrera debe funcionar
con base en el mrito y la idoneidad e introduce la evaluacin anual de

119

SIARE, Reestructuracin y desarrollo institucional de la administracin pblica. Estrategias del proceso

en Experiencias..., op.cit.
120
Jos Alberto Bonifacio, Polticos, funcionarios y gerentes: el inters pblico en la encrucijada, VI
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica, Buenos Aires,
Argentina, 5-9 de noviembre de 2001, p.3-4.
121
Bonifacio, La experiencia, art.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 71

desempeo. Asimismo, el SINAPA seala la obligatoriedad de los servidores a

asistir a cursos de capacitacin, definidos de acuerdo a las necesidades de la
administracin

pblica.

Los

cursos

varan

dependiendo

del

nivel

de

responsabilidad de los funcionarios: el Programa de Alta Gerencia Pblica se

orienta a los funcionarios directivos; el Programa de Formacin Superior a los
funcionarios medios; el Programa de Entrenamiento Laboral a los niveles
intermedios y operativos; y el Programa de Extensin al personal pblico que no
pertenece al servicio civil.
Las reformas produjeron una importante reduccin del personal mediante la
aplicacin simultnea de un conjunto de medidas como retiros voluntarios, cese de
plantas transitorias, jubilaciones anticipadas y eliminacin de comisiones de
servicios. En 1991, por ejemplo, hubo un total de 63 500 bajas, equivalentes a 11
por ciento del personal de la administracin central y descentralizada. Para 1994
la reduccin alcanz 10 mil puestos.
Chile
La administracin pblica chilena es una de las ms profesionales en el
continente: el gobierno posee una poderosa capacidad para monitorear a los
empleados pblicos y el uso de recursos dentro de los ministerios, as como para
aplicar las polticas del servicio civil. 122 No obstante, el servicio civil chileno, de
corte burocrtico, se encuentra en un proceso de reforma que busca incrementar
su eficiencia, efectividad y transparencia.
Las metas centrales de las reformas en Chile son: reestructurar el aparato
administrativo, para incrementar su flexibilidad, eficiencia y efectividad e introducir
nuevas tecnologas y sistemas informticos; redefinir las funciones y relaciones
entre los ministerios de gobierno; fortalecer los mecanismos de evaluacin y
control ciudadano sobre el servicio civil; y profundizar la descentralizacin y
desconcentracin administrativas.

122

Geoffrey Shepherd, Chile, en Banco Mundial, Country Reform Summaries, en Administrative and Civil
Service Reform. http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/countrysummaries.htm

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 72

En contraste con la mayor parte de los procesos de reforma a los servicios

civiles, el gobierno chileno no ha promovido polticas activas para reducir el
volumen del servicio civil. La mayor parte de los esfuerzos se concentra en
implementar mecanismos para evaluar los resultados de los funcionarios y en
elevar los salarios para fomentar la competitividad del empleo pblico frente al
privado.

Uruguay
Uruguay inici un proceso de reforma administrativa en 1990. De acuerdo con la
presidencia de la Repblica de Uruguay, el objetivo es lograr que el Estado
acompae las reformas que toda la sociedad uruguaya est realizando para
enfrentar con una creciente competitividad los desafos de la integracin
regional. 123 Para alcanzar este fin, el gobierno uruguayo impuls las siguientes
reformas:
n Disminucin de unidades organizativas de la administracin pblica.
n Propuestas de contratacin de servicios con empresas integradas por ex
funcionarios pblicos que optaron por su retiro de la funcin pblica.
n Descentralizacin de organismos pblicos.
n Estmulos al retiro de funcionarios y apoyo para su reinsercin en el
sector privado.
n Cambios en el sistema de evaluacin del desempeo de los funcionarios
pblicos.
n Creacin de reas y funciones especializadas.
n Redefinicin del perfil de las asesoras.
n Programas de capacitacin gerencial para mandos medios y altos. 124
Los efectos ms sobresalientes de la reforma en Uruguay son la
disminucin de unidades organizativas de la administracin pblica (30 por ciento
de las unidades ministeriales y 44 por ciento de las unidades ejecutoras), del

123

Presidencia de la Repblica de Uruguay, discurso pronunciado en 1997. Citado por Fortuna, Machado,
et.al., op.cit.
124
Fortuna, Machado, et.al., op.cit..

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 73

nmero de funcionarios pblicos (8 mil funcionarios) y supresin de cargos

pblicos (9 mil 300 cargos). 125
Reformas en Brasil, Uruguay y Mxico: una breve comparacin

El cuadro 22 presenta un breve balance de las reformas a los servicios civiles

latinoamericanos a partir de seis variables: las condiciones iniciales, el objetivo, el
modelo, la prioridad, la visin de Estado y el xito de las reformas.
Cuadro 22
Reformas a los servicios civiles en pases latinoamericanos
Pas

Brasil

Mxico

Uruguay

Condiciones
iniciales

Objetivo

Modelo

Prioridad

Visin
del
Estado

xito

-Servicio civil
burocrtico
-Burocracia
grande, costosa
y fragmentada
-Falta de un
servicio civil
formal; reglas
aplicables slo a
niveles
inferiores de la
burocracia
-Nmina pblica
costosa
-Servicio civil
establecido
-Clientelismo
partidista
-Provee bienes
pblicos

-Flexibilidad
-Eficiencia
-Eficacia
-Receptividad

-Gerencial
-Servicio civil
limitado y
flexible

Mediaalta

Positiva

Medio

-Menor costo
-Eficiencia
-Control central

-Servicio Civil
de carrera
-Gerencialismo
superficial

Muy baja

Negativa

----

-Menor costo
-Eficiencia
-Profesionalismo

-Gerencial
-Fortalecer al
servicio civil

Mediana

Positiva

Bajo

Fuente: Blanca Heredia, Reforma del servicio civil en Amrica Latina: Atando las manos de los polticos , trabajo presentado
en la III Reunin de la Red de Gestin y Transparencia, BID, Washington, 14-15 de noviembre de 2002.

La comparacin entre Brasil, Mxico y Uruguay demuestra que el

clientelismo y el alto costo de la burocracia son las razones centrales de las
reformas latinoamericanas. En los tres pases se busca reducir este costo y elevar
el grado de eficiencia de la administracin pblica.
El modelo de reforma en los tres pases es de tipo gerencial, aunque en el
caso de Mxico el gerencialismo es menos profundo que en Brasil y Uruguay.
125

Fortuna, Machado, et.al., op.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 74

Mxico tambin se distingue de los dos pases en lo que se refiere a la visin de

Estado: mientras que las reformas en Brasil y Uruguay parten de una visin
positiva, en Mxico la visin es negativa. Finalmente, el grado de xito ha sido
moderado, en el caso de Brasil; y bajo, en Uruguay. Para Mxico an no hay
medidas de xito, dado que la implementacin del servicio es una tarea de
mediano plazo. Sin embargo, para ser efectivas, las reformas al servicio pblico
deben convertirse en una prioridad de la administracin.
Lecciones y retos de los sistemas de servicio civil
Los procesos de reforma a los servicios civiles en el mundo demuestran que la
parte ms sencilla es la introduccin y modificacin de las reglas formales que
regulan al servicio. Sin embargo, como explica Alex Matheson, jefe de la unidad
de administracin y presupuesto de la OCDE, modificar los valores y patrones de
conducta es una tarea mucho ms complicada. El cambio de cultura requiere de
un enfoque continuo de liderazgo en todos los niveles, reforzado por sistemas de
apoyo en gestin y responsabilidad.126
De acuerdo a Blanca Heredia, la mayor oposicin a las reformas de los
sistemas de servicio civil proviene de los sectores e individuos que ejercen el
poder: polticos y burcratas. Y es que, en el corto plazo, ambos corren el riesgo
efectivo de perder parte de su poder. En tanto, los ciudadanos, potenciales
beneficiarios de las reformas, aparecen como los menos interesados. La
consecuencia es que las reformas se convierten en un proceso largo, complejo,
costoso y se corre el riesgo de ser revertidas; esto es, que las prcticas
tradicionales se impongan sobre las nuevas reglas.127
Las experiencias en un nmero importante de pases indican que no hay
recetas exactas para conseguir reformas exitosas. A pesar de ello, algunas
instituciones internacionales dan ciertas recomendaciones. En este tenor el Banco
Mundial seala lo siguiente:
126

Matheson, Reforma..., art.cit.

Blanca Heredia, Reforma del servicio civil en Amrica Latina: Atando las manos de los polticos, trabajo
presentado en la III Reunin de la Red de Gestin y Transparencia, BID, Washington, 14-15 de noviemb re de
2002.
127

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 75

n Los pases deben tener la libertad de escoger los mecanismos apropiados

para sus circunstancias particulares, a partir de un examen crtico de las
ventajas y desventajas de cada mecanismo. No existen los trajes a la
medida.
n La adopcin de un modelo en particular debe estar precedida por el
reconocimiento de que hay sistemas de organizacin que ya han probado
su ineficacia.
n Los gobiernos deben buscar soluciones propias a sus problemas
particulares, ms que adoptar modelos aparentemente exitosos.128
La mayora de los especialistas en el tema sostienen que, si bien
Latinoamrica debe impulsar las reformas administrativas, cada pas debe definir
el rumbo, las caractersticas y la velocidad con base en su contexto nacional y a
partir de consensos entre los actores polticos y ciudadanos. De no ser as, explica
Geoffrey Shepherd, consultor del Banco Mundial, los intentos de introducir de
manera general sistemas modernos basados en los mritos ser, en el mejor de
los casos, una prdida de tiempo y, en el peor, contraproducente. As es que los
pases en vas de desarrollo necesitan empezar a pensar acerca de alternativas
viables en el corto plazo. Un buen anlisis y una buena base de datos son un
punto de arranque.129
Las reformas a los servicios civiles deben implementarse con base en
metas bien definidas y estrategias realistas que especifiquen los medios, el
calendario y la secuencia de los cambios. Asimismo, cada proceso de reforma
precisa la consideracin exhaustiva y cuidadosa del contexto social, institucional y
poltico del pas en cuestin.
Las estrategias de reforma y los cambios en los sistemas de servicio
pblico tienen ventajas y desventajas. Como seala la OCDE todas las estrategias
de reestructuracin tienen sus puntos fuertes y dbiles :
-

Los controles estrictos pueden mejorar el cumplimiento pero reducir la

adaptabilidad.

128
129

Banco Mundial, Rethinking Civil Service Reform, PREM notes, nm. 31, octubre de 1999.
Shepherd, op.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 76

Los grupos de liderazgo profesional en comparacin con la influencia

poltica en nombramientos de alto nivel equilibran la congruencia y la
continuidad en contraposicin con el grado de reaccin poltica.

Un mayor uso de contratos formales y de mediciones de resultados

incrementa la responsabilidad, pero puede falsear la atencin sobre
resultados deseados a largo plazo.

Las mediciones de resultados apoyan la congruencia poltica, pero no la

responsabilidad individual.

La remuneracin por esquemas de desempeo puede promover el

rendimiento individual pero inhibir el trabajo en equipo.

La discrecin de la gestin puede socavar la confianza pblica en la

imparcialidad.130

Por su parte, el Comit de Expertos en Administracin Pblica de la

Organizacin de Naciones Unidas considera que hay diez factores crticos para el
xito de una reforma comprehensiva en los pases en desarrollo:
1) El grado en el que las reformas son definidas e impulsadas en el pas
en cuestin.
2) Grado en el que el gobierno est dispuesto a formar parte activa del
proceso de innovacin y adaptacin.
3) Apoyo de los polticos con mayor influencia.
4) Grado de consenso acerca de la visin de reforma y su
implementacin.
5) Sinergia y compatibilidad entre diferentes reformas.
6) Salarios mnimos.
7) Orientacin hacia la entrega de servicios.
8) Habilidad para fortalecer la tica, responsabilidad, control y
transparencia.
9) Coordinacin.
10) Claridad sobre el papel del estado en la sociedad.131

130
131

Matheson, art.cit.
ONU, Comit de Expertos en Administracin Pblica, Civil, op.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 77

De acuerdo con Shepherd, los procesos de reforma a los servicios civiles

en Amrica Latina suelen encontrar tres obstculos centrales: salarios bajos en el
sector pblico; politizacin y/o corrupcin de los nombramientos de alto nivel;
reserva insuficiente de recursos humanos.132 Otros autores sealan que la cultura
poltica en el continente ha dificultado la implementacin de reformas relacionadas
con la gestin por resultados.
Un obstculo para la implementacin y desarrollo exitoso de las reformas a
los sistemas de servicio civil en Amrica Latina deriva de los regmenes de
contratacin. Las reformas exitosas, seala Oszlak, coinciden por lo general con
modificaciones que suspendieron, ya sea de forma total o parcial, la vigencia de
los contratos colectivos.133
Otro problema importante de las reformas latinoamericanas deriva de la
renuencia de los funcionarios polticos con respecto a la designacin de los
miembros del servicio. Se aconseja, por tanto, iniciar una poltica de cambios
graduales, que combine nombramientos polticos y meritocrticos para cargos de
alto nivel y nombramientos por concurso para el resto de los funcionarios.
Asimismo, se recomienda iniciar el proceso de reforma en una seleccin de
dependencias, que sirvan como lugar de prueba de mtodos, cambio cultural y
retos, para el resto de las organizaciones pblicas.
El volumen de empleo pblico es uno de los temas ms debatidos en las
reformas administrativas y de servicio civil en los pases en desarrollo. Las crisis
econmicas, las presiones financieras y los permanentes dficits pblicos han
impulsado a algunos pases a recortar el volumen del servicio de manera abrupta.
El problema es que el sector pblico es la principal fuente empleo, por lo que la
reduccin no planeada del personal puede generar consecuencias muy negativas
sobre la calidad de vida de un porcentaje importante de la poblacin, con
posteriores impactos econmicos y polticos (anexos 7 y 8)
La definicin del volumen del personal pblico es, por lo tanto, tarea de
cada pas; el volumen variar en funcin de rubros tales como el papel del

132
133

Shepherd, op.cit.
Oszlac, El servicio, op.cit.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 78

gobierno en la economa; la creacin de fuentes de trabajo; el grado de

centralizacin; y la situacin fiscal del pas. El Comit de Expertos de la ONU
refiere: si la reduccin de personal es necesaria, sta no debe verse como un fin
o como un mecanismo para enfrentar problemas fiscales sin una cuidadosa
planeacin estos programas pueden generar riesgos muy severos. 134
El mismo Comit aconseja cuidar el nmero de ministerios de gobierno y el
volumen de servidores pblicos. A su vez, recomienda mantener un nmero de
ministerios menor a 20 y, en todo caso, nunca exceder 25: el punto central es
retener la viabilidad e integridad de los ministerios manteniendo todas las
actividades relacionadas entre s en una sola estructura administrativa. 135 En
materia del volumen del servicio se aconseja que cada ministerio elabore un
programa especfico de reduccin, otorgando el tiempo necesario para que
puedan planear y reacomodar sus recursos humanos y materiales; y ofrecer
mecanismos atractivos para el retiro. 136 La meta es evitar los riesgos polticos y
sociales de una reduccin no planeada del servicio: la reduccin de personal no
puede ser abordada como un fin en s mismo, o como una mera reaccin ante los
problemas fiscales. Si no hay una planificacin cuidadosa de los programas de
recorte, el riesgo de corto plazo es el xodo del personal ms calificado. Los
riesgos de largo plazo incluyen la desmoralizacin de los funcionarios pblicos, la
calidad inferior del servicio y la prdida de credibilidad si los recortes fuesen
percibidos como arbitrarios y faltos de transparencia.137
En materia de relaciones contractuales y estabilidad del empleo, el Banco
Mundial seala que los pases que pretenden adoptar la contratacin temporal de
funcionarios pblicos pueden enfrentar la resistencia de los servidores ofreciendo
incentivos monetarios que compensen la prdida del trabajo permanente.138
Asimismo, se aconseja cambiar el significado de permanencia o seguridad en el

134

Schiavo, De Tommaso, Mukherjee, Government, op.cit., p.xi.

Comit de Expertos en Administracin Pblica, Civil...op.cit.
136
Comit de Expertos en Administracin Pblica, Civil...op.cit, p.37.
137
CLAD, Una nueva..., op.cit., p.20.
138
Banco Mundial, Rewards, art.cit.
135

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 79

empleo, a menudo entendido como inamovilidad, por el de estabilidad asociada a

la productividad y a los resultados de la evaluacin del desempeo. 139
Los sistemas salariales en los pases en desarrollo tambin precisan de
reformas. A menudo existe poca informacin sobre el nmero de empleados, los
costos y remuneraciones totales de los empleados pblicos. Por esa razn el
Banco Mundial seala que el primer paso para implementar reformas
encaminadas a la remuneracin por resultados debe ser la creacin de sistemas
eficientes de informacin.140
En materia de salarios y retribuciones Guerrero Amparn seala que esta
variable es crucial para consolidar la profesionalizacin de los servicios, atacar la
corrupcin y motivar a los funcionarios: todo indica que la moderacin, tanto en el
salario como en la corrupcin, se favorece cuando el funcionario pblico cuenta
con suficientes garantas de desarrollo profesional y continuidad laboral, aunado a
equilibrios de vigilancia y transparencia en los aparatos de gobierno. Es decir,
cada vez que existen servicios profesionalizados basados en la evaluacin y el
mrito y contrapesos institucionales 141 (anexo 9).
Al respecto existen varias recomendaciones, a menudo compatibles: 1)
buscar un equilibrio entre los costos de la carrera y la motivacin del desempeo
laboral mediante remuneraciones competitivas e incentivos;142 y 2) lograr que las
habilidades y conocimiento de los funcionarios pblicos sean remuneradas de
manera similar a la del sector privado. 143 Independientemente del mtodo, apunta
Maurice McTigue, parte del xito en la profesionalizacin y reforma de los
servicios civiles en algunos pases en desarrollo, como Irlanda y Singapur, radica
en que pagan a sus funcionarios salarios similares a los del sector privado,
garantizando condiciones de vida satisfactorias.144 El ideal es que la poltica de
compensaciones satisfaga cuatro requerimientos: 1) misma remuneracin por el
mismo trabajo desarrollado en las mismas condiciones; 2) las diferencias en la

139

Conzuelo, art.cit, p.7.

Banco Mundial, Establishment, art.cit., pp.6-7.
141
Guerrero y Carrillo, Los salarios..., op.cit., p.32.
142
Conzuelo, art.cit., p.7.
143
Schiavo, De Tommaso, Mukherjee, op.cit., p.xi.
144
McTigue, art.cit.
140

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 80

remuneracin deben basarse en las diferencias en el trabajo, responsabilidad y

calificaciones de los empleados; 3) los niveles de remuneracin en el sector
pblico deben ser comparables a los del sector privado; 4) las remuneraciones del
gobierno deben revisarse de manera peridica y sistemtica para garantizar su
eficiencia y competitividad.145
Otro reto importante de las reformas administrativas en los pases en desarrollo
es acabar con las prcticas de corrupcin que a menudo se presentan en sus
sistemas pblicos. Los programas anticorrupcin pueden incluir una serie de
elementos como la revisin salarial, que asegure condiciones de vida dignas para
los funcionarios pblicos; medidas disciplinarias y persecucin de casos de
corrupcin; rotacin de oficiales del servicio; programas de tica en los
instrumentos de entrenamiento; cdigo de tica y garanta de que existen canales
efectivos de comunicacin entre ciudadanos y administracin pblica.146
A pesar de sus beneficios, los procesos de descentralizacin son
complicados y generan una serie de consecuencias que precisan de soluciones
posteriores: dispersin del poder geogrfico e institucional; creacin de nuevas
responsabilidades para actores inexpertos; dispersin de grupos; fragmentacin
del estado; tensiones entre poderes locales y poder central; y aumento de los
costos administrativos. En suma, los procesos de descentralizacin provocan
prdida inicial de control y responsabilidad: la extensiva descentralizacin en
Amrica Latina a lo largo de la dcada pasada ha tenido repercusiones positivas
en la eficiencia administrativa y en la calidad de los servicios pblicos. La
descentralizacin

ha

sido

tambin

un

factor

crucial

para

mejorar

la

representatividad en la regin. El reto central que ahora enfrentan los pases en

este continente es asegurarse que la descentralizacin no diluya el control ni
debilite las funciones gubernamentales que precisan mantenerse centralizadas -en
especial la programacin y monitoreo de las variables macroeconmicas. 147
Para enfrentar este reto, el Banco Mundial seala que el gobierno central
puede asistir a los gobiernos locales mediante sistemas de informacin sobre los
145

Schiavo-Campo, De Tommaso, Mukherjee, op.cit., p.xii.

Comit de Expertos en Administracin Pblica, Civil, op.cit., p.45.
147
Schiavo, De Tommaso, Mukherjee, op.cit., p.x.
146

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 81

objetivos y metas de rendimiento y a travs de redes independientes de monitoreo

de resultados: idealmente, la descentralizacin es un proceso compuesto por
distintas fases, que comienza con la descentralizacin poltica, seguida de la
descentralizacin administrativa sectorial y de la descentralizacin fiscal. En este
proceso, se deben definir los mecanismos apropiados para resolver los conflictos
entre los distintos niveles de gobierno, y entre el gobierno central y el servicio
civil: 148 Adems, se recomienda establecer marcos legales que definan
claramente las responsabilidades de cada uno de los poderes e instituciones
envueltos en la administracin descentralizada; mantener transparencia y
consistencia sobre los cambios en la administracin; definir mecanismos precisos
para informar a los ciudadanos y a los servidores; y realizar actividades
permanentes de capacitacin.149
Dentro de las tareas pendientes los especialistas insisten en fortalecer las
polticas de entrenamiento y capacitacin de los funcionarios pblicos con base en
la planificacin de metas de las instituciones y las necesidades individuales de
capacitacin. En este sentido, se aconseja comenzar la profesionalizacin de la
burocracia a partir de los funcionarios de alta jerarqua, para que se conviertan en
verdaderos impulsores de las reformas y del cambio cultural.150
Una clave para el xito es asegurarse que los servidores pblicos apoyen
las reformas. Ello, inevitablemente, conlleva una paradoja: por un lado, la reforma
implica cambios radicales (a menudo adversos) en las recompensas financieras,
las expectativas de carrera, la garanta de empleo y otras condiciones de trabajo
que inevitablemente generan una atmsfera de incertidumbre dentro del servicio.
Sin embargo, el xito de los programas de reforma requiere la participacin y
apoyo directo de los servidores. Su conocimiento de la administracin pblica
puede contribuir de manera significativa a la introduccin de las reformas. Su falta
de apoyo puede provocar retraso e incluso bloqueo en el proceso de reforma.151

148

Banco Mundial, Subnational Government, art.cit.

Banco Mundial, Civil Service Reform and Decentralization, art.cit.
150
Crozier, La transicin, art.cit., p.6. Vase tambin Conzuelo, art.cit., p.3.
151
Surf-as, Civil Service Reform. Challenges and Lessons, julio 1999.
149

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 82

Finalmente, el Banco Mundial seala que cierto nivel de patronazgo en el

nombramiento de funcionarios pblicos puede ser un instrumento esencial para
mantener la gobernabilidad, en especial en pases con sistemas pluripartidistas,
multitnicos y/o con gobiernos de coalicin: el desafo es definir e implementar
polticas que protejan a la administracin de abusos potenciales de patronazgo,
sin que se intente prohibir todos los nombramientos polticos muchos pases
usan mtodos hbridos en los que combinan la lgica poltica con los principios
meritocrticos que deben guiar a la administracin pblica.152
Procesos de transicin
Los pases que buscan reformar sus sistemas administrativos y de servicio civil
precisan planear cuidadosamente los objetivos, pasos y secuencia de los
procesos de transicin hacia nuevos sistemas. De no planearse de manera
cuidadosa, haciendo los ajustes pertinentes, las reformas corren el peligro de
fracasar o ser revertidas.
Una investigacin auspiciada por el Banco Mundial hace las siguientes
recomendaciones para el proceso de transicin:
1)

Los gobiernos deben hacer pruebas sobre la disposicin del

sistema para efectuar reformas genuinas. La fase de prueba debe
iniciarse con acciones especficas.

2)

Se requieren medidas de diagnstico sobre el sistema: censos del

servicio civil, balances institucionales, encuestas piloto, revisin de
funciones, entre otras.

3)

Es necesario poner atencin en: la secuencia de los cambios con

respecto a poltica y personal; la creacin de ncleos impulsores
de las reformas; la incorporacin de expectativas de los

152

Banco Mundial, Patronage, en

Administrative
www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/patronage.htm.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

and

Civil

Service

Reform,

p.2,

pg. 83

servidores; y dar tiempo suficiente para los ajustes en cada

dependencia. 153
Reformas a los servicios civiles: balance

Como se ha visto a lo largo del texto, las reformas administrativas y del

servicio civil iniciaron en los pases desarrollados durante la dcada de los aos
ochenta, mientras que Amrica Latina el proceso comenz una dcada ms tarde.
El cuadro 23 sintetiza las similitudes y diferencias con respecto a las siguientes
variables: fecha de inicio, objetivos, valores, mecanismos y tipo de reforma;
organizacin de la carrera; y efectos en el servicio pblico.
El anlisis de las reformas a los servicios civiles en el mundo indica que
existen tendencias comunes entre pases desarrollados y pases en desarrollo. En
primer lugar, las reformas han perseguido objetivos similares: descentralizacin;
disminucin y flexibilizacin del servicio pblico; e implementacin de la gestin
por resultados. Sin embargo, los pases en desarrollo y del sur de Europa se han
visto obligados a combinar dichos objetivos con metas ya superadas en la mayora
de los pases desarrollados: control del clientelismo y promocin de una cultura de
la legalidad. Por lo tanto, a los valores de eficiencia, calidad y sensibilidad a las
demandas ciudadanas, comunes en los pases desarrollados, las naciones en
desarrollo han aadido combate al clientelismo, integridad, imparcialidad,
transparencia y respeto por la legalidad.
En segundo lugar, la mayora de los pases ha buscado disminuir el
volumen de empleados pblicos a travs de medidas como la congelacin de
plazas, los programas de retiro voluntario, y/o la reestructuracin de ministerios.
En tercer lugar, la mayor parte de los estados han promovido reformas graduales
y, a menudo, negociadas, con el fin de evitar resistencia de los servidores. Las
excepciones son Gran Bretaa, Estados Unidos, Nueva Zelanda y Australia.
153

Schiavo, De Tommaso, Mukherjee,,op.cit., p.xv. Para el anlisis de casos de transicin vase: Istvan
Zsuffa, Transitory Rules of the Act Governing the Legal Status of Public Administration Officials, SIGMA,
noviembre de 1998. www1.oecd.org/puma/sigmaweb/acts/civilservice/docs/zsuffa.pdf

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 84

En cuarto lugar, los pases han implementado mecanismos similares para

llevar a cabo las reformas. No obstante, existen algunas diferencias, derivadas de
los matices en los objetivos de las reformas. Algunos estados, prioritariamente
preocupados por disminuir el servicio pblico, han implementado estrategias bien
definidas para conseguir este fin, mientras que otros han simplemente congelado
el nmero de plazas.
Los efectos de las reformas han sido muy desiguales en ambos grupos de
pases e incluso al interior de los estados. Gran Bretaa y Nueva Zelanda han
experimentado cambios muy importantes en la estructura y funcionamiento del
servicio pblico, en tanto que Espaa y Argen tina han presentado resultados
menos radicales y ms heterogneos.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 85

Cuadro 23
Reformas a los sistemas de servicio civil en pases seleccionados
Pas

Gran Bretaa

Estados
Unidos

Nueva
Zelanda

Australia

Francia

Inicio de
reforma

Principios de los
80

Mediados de los
80

Mediados de los
80

Mediados de los
80

Finales de los
80

Objetivos de la Tipo de
reforma
reforma
-Reducir el volumen
del
servicio
-Flexibilizacin del
servicio: organizacin
por competencias,
-Descentralizacin

-Reducir el volumen
del servicio
-Flexibilizacin
del
servicio
-Descentralizacin
-Elevar la calidad del
trabajo del servicio
-Reducir el volumen
del servicio
-Flexibilizacin
-Descentralizacin
-Elevar la calidad del
trabajo gubernamental
-Evaluacin
del
desempeo
-Cambio de cultura del
servicio
-Reducir el volumen
del servicio
-Flexibilizacin
-Descentralizacin de
toma de decisiones y
gestin de recursos
-Evaluacin
del
desempeo
-Cambio de cultura del
servicio
-Reducir el volumen
del servicio
-Desburocratizacin
-Descentralizacin
-Integridad
administrativa

Radical

Radical

Radical

Valores
Integridad,
imparcialidad,
objetividad,
evaluacin de
resultados y
rendicin de
cuentas

Sensibilidad y
respuestas a las
demandas,
intereses y
expectativas
ciudadanas

Transparencia,
efectividad,
eficiencia,
responsabilidad,
consistencia.

Radical

Reforma
negociada

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

Organizacin
de la carrera

Mecanismos de la
reforma

Sistema mixto:
-Sistema de empleo
(administracin
local)
-Sistema de carrera

-Polticas de recortes combinan:

transferencias de funciones y
personal, amortizacin de vacantes,
retiro anticipado y despidos
-Descentralizacin de las decisiones
hacia las dependencias
-Gestin por competencias
-Retribucin por rendimiento y
aprendizaje

Sistema de carrera

Sistema mixto:
-sistema de empleo
-sistema de carrera

Sistema mixto:
-sistema de empleo
-sistema de carrera

Sensible a las
demandas,
intereses y
expectativas
ciudadanas

Sistema mixto
-sistema de empleo
(funcin pblica
territorial)
-Sistema de carrera

-Planes especficos de reduccin de

empleo (retiro voluntario)
-Descentralizacin del servicio
-Flexibilizacin del servicio
-Retribucin por mrito

-Descentralizacin del servicio

-Propuesta de implementacin de
contratos de trabajo temporal
-Evaluacin de resultados
-Transferencia de responsabilidades
a organismos

-Mtodos indirectos para reducir

servicio: restriccin de recursos
-Descentralizacin del servicio y de
toma de decisiones
-Introduccin
de
mtodos
de
evaluacin

-Sin plan de reducc in del volumen

del servicio
-Promocin de la movilidad del
servicio
-Reduccin en uniformidad de
polticas salariales, retribucin por
rendimiento

pg. 86

Efectos en el servicio
-Drstica reduccin en el volumen del servicio
-Aumento de empleo de medio tiempo
-Descentralizacin
-Mayor poder de decisin para directores
-Gestin por competencias en reclutamiento, desarrollo y
evaluacin
-Avance de la retribucin por rendimiento

-Reduccin desigual en el volumen del servicio: amplia en

algunos sectores, moderada en otros
-Aumento de empleo de medio tiempo y trabajo a
distancia
-Descentralizacin desigual y heterognea en la toma de
decisiones
-Descentralizacin en reclutamiento y seleccin
-En algunas agencias y ministerios retribucin por mrito

-Drstica reduccin en el volumen del servicio

-Descentralizacin radical de toma decisiones
-Legislacin estimula asociacin y representacin del
servicio

-Drstic a reduccin en el volumen del servicio

-Descentralizacin radical de toma de decisiones
-Mayor poder de decisin para directores
-Legislacin estimula asociacin y representacin del
servicio

-Moderado aumento del servicio

-Aumento de empleo de medio tiempo
-Escasa y desigual descentralizacin de toma de decisin
-Reduccin en la uniformidad de polticas salariales, poco
xito de sistemas de pago por rendimiento

Pas

Inicio de
reforma

Objetivos de la Tipo de
reforma
reforma

Organizacin
de la carrera

Mecanismos de la
reforma

Efectos en el servicio

-Medidas combinadas para reducir

el servicio: reestructuracin de
-Drstica reduccin del servicio
ministerios, planes especficos de
-Fuerte descentralizacin de la organizacin del servicio:
reduccin
mayor poder de decisin para directores
-Promocin de la movilidad del
-Escasa movilidad del servicio
servicio
-Creacin de sistema para
-Reducir el volumen
administrar la carrera (SINAPA);
del servicio
-Privatizaciones, transferencias,
-Flexibilizacin laboral
concesiones, tercerizacin, retiros
-Creacin de nuevo rgimen de carrera (SINAPA)
-Privatizac in y
Eficiencia,
voluntarios
-Reduccin importante en el volumen del servicio
tercerizacin de
transparencia,
-Medidas para reducir el volumen
(jubilaciones anticipadas, retiro voluntario, eliminacin de
Argentina
Mediados de los servicios
Gradual
calidad, rendicin
Sistema de carrera
del servicio (jubilaciones
comisiones de servicio, disminucin del nmero de
90
-Simplificacin
de cuentas
anticipadas, retiro voluntario,
plazas)
administrativa
eliminacin de comisiones de
-Supresin de organismos pblicos
-Gestin por resultados
servicio, disminucin del nmero de -Funcionamiento de esquemas de capacitacin
-Rendicin de cuentas
plazas)
-Promocin del mrito
-Creacin de 4 programas de
capacitacin
-Implementacin de Planes
Estratgicos
-Flexibilizacin del
-Supresin de la inamovilidad en el
--Creacin de sistema civil meritocrtico (con cierto nivel
servicio
cargo
de fragmentacin y resultados desiguales)
-Descentralizacin
-Disminuir el volumen del servicio
-Reduccin del volumen del servicio
Brasil
Mediados de los -Aumentar eficiencia
Gradual
Eficiencia,
Sistema mixto
(desaparicin de plazas vacantes y
-Supresin de la inamovilidad en el cargo
90
-Promover
Negociada
transparencia,
contrataciones)
-Profesionalizacin desigual
federalizacin
calidad
-Congelamiento de salarios,
-Prdida de algunos funcionarios de alto rendimiento
-Fomentar cultura
desaparicin de pagos por horas
gerencial
extras.
Fuentes: Cuadro elaborado con datos de: Perry Becke, Theo Toonen (eds.), Civil Service Systems in Comparative Perspective , Indiana University Press, Bloomington, 1996; Francisco Longo, La reforma del
servicio civil en las democracias avanzadas: mrito con flexibilidad. Trabajo comisionado por el Banco Interamericano de Desarrollo para la primera reunin del Dilogo Regional de Poltica de Gestin Pblica
y Transparencia, Washington, 26-27 de abril de 2001; David Arellano, Jos Ramn Gil, Jess Ramrez Macas y ngeles Rojano, Nueva gerencia pblica en accin: procesos de modernizacin presupuestal.
Un anlisis inicial en trminos organizativos (Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y Mxico, en Reforma y Democracia, num.17, junio 2000; Dato citado por Maurice McTigue, La experiencia de Nueva
Zelanda: la labor del Parlamento y el Ejecutivo para transformar el servicio civil, ponencia presentada en el foro Profesionalizacin del Serv icio Pblico en Mxico: Hacia la Innovacin y la Democracia,
celebrado en la Universidad Iberoamericana, Mxico, 25 de febrero de 2003; OCDE, Structure of the Civil Service Employment in Seven OECDE Countries, OCDE, 1999; Banco Mundial, The Scope of Civil
Service in OECD and Select Countries, Banco Mundial. Lois Recascino Wise, Job Evaluation: White Elephant on the Path to Public Management Reform, trabajo presentado en la Conferencia sobre Sistemas
de Servicio Civil en Perspectiva Comparada, Indiana, abril de 1997; Rudolf Lewanski, Italian Civil Service. A Pre - modern Bureaucracy in Transition, trabajo presentado en la Conferencia sobre Sistemas de
Servicio Civil en Perspectiva Comparada, Indiana, abril de 1997; Geoffrey K. Fry, Great Britain, Trabajo Trabajo presentado en la Conferencia sobre Sistemas de Servicio Civil en Perspectiva Comparada,
Indiana, abril de 1997; Jos Alberto Bonifacio, La experiencia argentina en materia de profesionalizacin de la funcin pblica y la capacitacin, en Reforma y Democracia, num.4, julio de 1995; Francisco
Gaetani, La intrigante reforma administrativa brasilea, en Reforma y Democracia, num.16, febrero de 2000.
Suecia

Mediados/finales
de los 80

-Reducir el volumen
del servicio
-Flexibilizacin
del
servicio
-Descentralizacin

Valores

Gradual
negociada

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

Eficiencia,
transparencia,
sensible a
demandas
ciudadanas

Sistema de empleo

pg. 87

Reflexiones finales
En febrero de 2003 la Universidad Iberoamericana sirvi como sede para el foro
Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico: Hacia la Innovacin y la
Democracia, en el que participaron la mayor parte de las instituciones acadmicas
de excelencia en el pas, y representantes de organizaciones como el Banco
Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial, y especialistas de Canad,
Estados Unidos, Francia, Espaa, Estados Unidos, Nueva Zelanda y Mxico. En el
foro se compararon y analizaron las experiencias de reformas al estado, reformas
administrativas y, especialmente, reformas a los sistemas de servicio civil en el
mundo.
Una de las conclusiones ms relevantes del foro, en especial para el caso
de Mxico, es que las reformas al sector pblico, en especial aquellas que
procuran incrementar la eficiencia y calidad de los servicios, son importantes no
slo por sus efectos en la opinin de los ciudadanos sobre el gobierno, sino por su
efecto en la competitividad de las economas nacionales y la calidad de vida de
sus ciudadanos. Maurice McTigue, de Nueva Zelanda, revis la experiencia de
tres pases en vas de desarrollo que han impulsado reformas administrativas y
que han tenido xito en su implementacin: Singapur, Hong Kong e Irlanda. Las
reformas en estos pases han variado, as como su proceso de implementacin no
obstante, seal McTigue, comparten algunas caractersticas: en primer lugar, se
han dado cuenta de que el xito radica en encontrar maneras de aprovechar al
mximo a su poblacin de manera creativa mediante sistemas educativos que den
excelentes resultados; en segundo, reconocen que la competitividad de sus
empresas es el elemento fundamental para aumentar su ingreso per cpita, de
modo que el gobierno est muy consciente de que no debe imponer restricciones
o costos innecesarios para las empresas, en tercero, reconocen que cada dlar
usado para fines del gobierno disminuye la generacin de empleos y riqueza en la
economa; por ltimo reconocen que el gobierno necesita organizaciones de alto

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 88

desempeo. Esto significa profesionalismo, comportamiento tico y gente

calificada y capaz en el servicio pblico. 154
Vale la pena recordar las recomendaciones de la Organizacin de Naciones
Unidas con respecto a los elementos centrales del servicio civil: polticas claras
para el reclutamiento, promocin y monitoreo del sistema; crear y mantener
servicios civiles orientados hacia los resultados; garantizar la respuesta del
servicio a los intereses, expectativas y demandas ciudadanas; estructurar
sistemas con un tamao apropiado; pagar a los servidores buenos salarios;
mantener

mecanismos adecuados para la coordinacin y cooperacin entre

distintas entidades pblicas.155 El Comit de Expertos sobre Administracin

Publica de la Organizacin de Naciones Unidas agrega que un servicio civil
competente es aqul que satisface las siguientes caractersticas:
n Se basa en el mrito y es polticamente neutral;
n Tiene una estructura clara, con un tamao apropiado para la economa
nacional;
n Rinde cuentas, es profesional y libre de prcticas de corrupcin;
n Es relativamente autnomo, sensible a las demandas de los ciudadanos y
representativo de la poblacin;
n Est bien entrenado, orientado hacia los resultados y relativamente
abierto. 156
Finalmente, un sistema de servicio civil que funciona, explica Luis Aguilar,
emite una seal positiva de un gobierno de leyes; de un gobierno pblico,
respetuoso de la divisin de poderes, de un gobierno abierto a los ciudadanos y de
un gobierno con capacidad para solucionar problemas y entregar servicios de alto
rendimiento. 157

154

Mctigue, art.cit.
Shabbir Cheema, Presentacin en el Panel sobre Tendencias Mundiales del Foro Profesionalizacin del
Servicio Pblico en Mxico : Hacia la Innovacin y la Democracia, celebrado en la Universidad
Iberoamericana, Mxico, 24 de febrero de 2003.
156
Comit de Expertos en Administracin Pblica, Civil Service Reform ,op.cit.
157
Luis F. Aguilar, La importancia de implementar el servicio profesional de carrera en la administracin
pblica en Mxico, Conferencia dictada en el Foro Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico: Hacia
la innovacin y la democracia, celebrado en la Universidad Iberoamericana, Mxico, 24 de febrero de 2003.
155

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 89

ANEXOS
Anexo 1
Porcentajes de gasto pblico y empleo pblico total de los gobiernos subnacionales en
pases seleccionados*

Pas

Porcentaje del gasto

pblico total para
gobiernos subnacionales

Porcentaje del empleo

pblico total en gobiernos
subnacionales

Alemania

37.8

87.0

Angola

24.9

14.6

Argentina

43.9

76.3

Armenia

5.1

82.2

Australia

47.9

63.3

Blgica

11.8

57.0

Bolivia

36.3

11.3

Bulgaria

15.7

0.3

Canad

49.4

63.7

Chile

8.5

34.3

China

55.6

93.3

Dinamarca

54.5

65.2

Estados Unidos

46.4

72.5

Finlandia

41.2

78.0

Francia

18.6

44.2

India

53.3

49.4

Indonesia

14.8

29.4

Irlanda

30.7

39.7

Italia

25.4

48.9

Malasia

19.1

31.8

Nueva Zelanda

10.8

48.8

Portugal

11.6

31.9

Reino Unido

27.0

63.5

Sudfrica

49.8

44.4

Suecia

36.2

56.5

Suiza

49.3

54.3

Tailandia

9.6

41.2

*Excluye trabajadores de los sectores salud y educacin

Fuente: Banco Mundial, Subnational Government, en
www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/subnational.htm

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

Adminisitrative

and

Civil

Service

Reform,

pg. 90

Anexo 2
Sistemas de remuneracin en pases seleccionados
Pas

Reforma en el
sistema de
clasificacin de
remuneraciones

Tipo de
remuneracin/
sistema de
clasificacin

Alemania

1997 (parcial)

Sistema de carrera.
Tres sistemas
salariales separados.

Australia

1994 y 2000

Bandas salariales
amplias
Identificacin de 100
puestos de
referencia. Escalas
de pago, incluyendo
niveles y pasos

Austria

1998

Canad

1998

Corea

1998

Banda salarial amplia

Dinamarca

1990 y 1998

Reduccin de niveles
salariales

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

Escalas salariales,
incluyendo niveles y
pasos para cada
grupo ocupacional

Remuneracin con
base en resultados

Bonos, prestaciones
e incrementos
salariales con base
en buenos resultados
de gestin
Varias formas de
remuneracin
basadas en
resultados
Bonos con base en
resultados y
suplementos
relacionados con la
posicin jerrquica
Prestaciones de
acuerdo con las
responsabilidades,
habilidades y
condiciones de
trabajo
-Programa anual de
incremento salarial
para los servidores
de alto nivel (director
general y superiores)
-Bono por resultados
a servidores debajo
de director general
Funciones,
habilidades,
resultados de gestin

pg. 91

Existencia de un
sistema separado
para los grados ms
altos del servicio

No

No

Incremento de
remuneraciones con
base en la
antigedad
La progresin en la
escala sararial se
relaciona de manera
prioritaria con la edad
de los servidores
Limitada, variable de
acuerdo a los
departamentos o
agencias de gobierno
S. Cada dos aos, a
menos que haya
resultados de gestin
negativos

No

No

No

No

No es automtico, se
limita a los primeros 8
aos de servicio

Pas

Espaa

Reforma en el
sistema de
clasificacin de
remuneraciones
No

Estados Unidos

1978
1990

Finlandia

1992

Francia

No

Grecia

No

Holanda

No

Irlanda

No

Italia

1993

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

Tipo de
remuneracin/
sistema de
clasificacin
Una sola escala
salarial
La Oficina de
Administracin de
Personal recomend
implementar banda
salarial amplia
Nmero limitado de
niveles
Sistema de carrera;
una sola escala
salarial aplicable a
todos los grados.
Existe un nmero
importante de grados
Sistema de carrera,
Escalas salariales
Escalas salariales
separadas para los
ocho sectores del
servicio
Diferentes escalas
salariales aplican a
diferentes grupos
Los servidores se
clasifican en 8
categoras de
acuerdo con el
contenido y
responsabilidad del

Remuneracin con
base en resultados

Existencia de un
sistema separado
para los grados ms
altos del servicio
No

Incremento de
remuneraciones con
base en la
antigedad
S

Pago por resultados

No es automtico

Bonos individuales y
colectivos

No

Bonos de
productividad

Algunos bonos con

base en resultados

Promociones
basadas, en parte,
por los resultados de
la gestin
Pago por resultados;
bonos por
reclutamiento y
retencin de
servidores
Pago por resultados

Bonos de
productividad
individuales y
colectivos, pago para
los administradores
en funcin de sus

pg. 92

No es automtico

No

No

No es automtico

No

No

Pas

Japn

Reforma en el
sistema de
clasificacin de
remuneraciones

No

Nueva Zelanda

Mediados de los 80

Noruega

1991

Portugal

No

Reino Unido

1994-1996
1998

Suecia

1980

Suiza

1998 y 2001

Tipo de
remuneracin/
sistema de
clasificacin
trabajo

Remuneracin con
base en resultados

Sistema de carrera,
Escala de pagos
incluye niveles y
pasos
Bandas salariales
amplias en los
departamentos y
agencias

Bonos de
productividad
limitados

Bandas salariales
amplias
Sistema de carrera,
una sola escala
salarial para todos los
grados. Nmero
importante de grados
y pasos
Banda salarial amplia
en los departamentos

Sistema de grados
incluyendo mnimos y
mximos para cada
posicin
Banda salarial amplia
se implementar en
2005

Existencia de un
sistema separado
para los grados ms
altos del servicio

Incremento de
remuneraciones con
base en la
antigedad

No

No

No

No

No

No

No

No es automtico

resultados

Varias formas de
prestaciones basadas
en los resultados de
los departamentos y
agencias
Suplementos de pago
fijos y prestaciones
por reclutamiento

Algunos bonos por

resultados

Varias formas de
prestaciones basadas
en los resultados de
los departamentos
Pago con base en
resultados
Prestaciones y bonos
por resultados

Fuente: Organizacin de Naciones Unidas, Comisin Internacional del Servicio Civil, Framework for Human Resources Management: Pay Reform: Experiences of Nacional Civil
Services and Internacional Organizations, Reporte presentado a la 54 sesin de la Comisin Internacional de Servicio Civil, Roma, 22 abril a 10 de mayo de 2002, pp.70-73.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 93

Anexo 3
Bases legales de los servicios civiles
OCDE
Alemania
Australia
Austria
Blgica
Canad
Dinamarca
Espaa
Estados Unidos
Finlandia
Francia

Grecia
Holanda
Hungra
Islandia
Italia
Japn
Luxemburgo
Nueva Zelanda
Noruega
Polonia
Portugal

Reino Unido
Repblica Checa
Suecia
Turqua

Ley Bsica Alemana (artculo 33); Leyes de los

servidores pblicos
Acta del Servicio Pblico, 1999
Cdigo del Servicio Pblico
Constitucin
Acta del Servicio Pblico
Constitucin, Ley del Servicio Civil, de 1969
Constitucin, Cdigo del Servicio Pblico
Ley del Servicio Civil, 1978
Constitucin, Acta de los Servidores Civiles
(750/94)
Constitucin (artculo 34, prrafo III); Estatuto
General del Servicio Civil y estatutos
especficos para los grupos del servicio; Cdigo
del Servicio Pblico
Constitucin (artculos 103 y 104); Cdigo del
Servicio Pblico
Constitucin, Acta del Servicio Pblico, de
1929; regulaciones del servicio civil
Ley de los Servidores Pblicos, de 1992
Acta del Servicio Civil, de 1996
Ley del Servicio Civil, de 1993
Constitucin; Ley Nacional de Servicios
Pblicos
Constitucin, Cdigo del Servicio Pblico
Acta de Relaciones de Empleo, de 2000
Acta del Servicio Civil
Acta del Servicio Civil, de 1999; Acta del
Servicio Pblico
Constitucin (artculos 266, 267, 268, 269, 271);
Decreto de los Principios Generales para el
Servicio Pblico
Legislacin secundaria
No existe ley del servicio civil
Constitucin; Acta del Empleo Pblico
Cdigo de los Servidores Civiles (Ley num.657)
y Principios para el Combate de la Corrupcin
(Ley num.3628)

Pases europeos seleccionados

Albania
Bulgaria
Estonia
Letonia
Lituania
Rumania
Eslovenia

Ley del Servicio Civil, 1999

Ley del Servicio Civil, 1999
Ley del Servicio Civil, 1995
Ley del Servicio Civil del Estado
Ley del Servicio Civil, julio de 1999
Ley del Servicio Civil, 1999
Ley de Trabajadores en Organismos del Estado
(ley del servicio civil en proceso)

Fuente: Banco Mundial, The Scope of Civil Service in OECD and Select CEE Countries, Banco Mundial.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 94

Anexo 4
Empleados pblicos cubiertos por la misma legislacin de servicio civil que los empleados
del gobierno central

Pas

Alemania
Australia
Austria
Blgica
Canad
Corea
Dinamarca
Espaa
Estados Unidos
Finlandia
Francia
Grecia
Holanda
Hungra
Islandia
Irlanda
Italia
Japn
Luxemburgo
Polonia
Portugal
Reino Unido
Suecia
Turqua

Empleados
en sector
salud

Empleados
en sector
educacin

Polica

x
x

x
x
x

x
x
x

x
x

x
x
x

Gobierno regional
(excluyendo educacin,
salud y polica)
Cubierto por
la misma
legislacin
Legislacin
que el
separada
gobierno
civil central
x
x
x
x

x
x
x
x
x

x
x

x
x
x

x
x
x

x
x
x

x
x
x
x

x
x
x
x
x
x
x

x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x

Pases
seleccionados
fuera de la
OCDE
Albania
Bulgaria
Eslovenia
Estonia
Letonia
Lituania
Rumania

x
x

x
x
x
x

Fuente: Banco Mundial, The Scope of Civil Service in OECD and Select CEE Countries, Banco Mundial.

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pg. 95

Anexo 5
Reformas legales y/o normativas en Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y Mxico

PAIS
Nueva Zelanda

Reino Unido

Australia

REFORMA LEGAL O NORMATIVA

-Iniciativa del sector estatal. Define ejes ejecutivos para los
departamentos, dndoles mayor responsabilidad frente a ministerios y
en la gestin financiera. Los dirigentes son contratados por tiempo
especfico y atados a resultados. Se designan por proceso de
competencia pblica.
-Iniciativa de finanzas pblicas. Dirige el presupuesto hacia
resultados. Asignaciones por resultados y no por insumos. Los
ministerios compran los servicios que los departamentos producen. Se
realiza un acuerdo anual de resultados entre departamentos y
ministerios tanto de resultados como de productos.
-reas estratgicas y claves de resultados. Las primeras definen los
acuerdos de resultados y los planes operativos desde una visin
general de los ministerios. Las segundas son las definiciones de cada
departamento para alinear sus resultados a las reas estratgicas.
-Prctica contable aceptable. Manual de control y uso del gasto.
-Iniciativa de empresas del Estado. Define mecanismos, propios de
la administracin de empresas privadas, para el uso de empresas
pblicas.
-Iniciativa de administracin financiera. Establece objetivos,
recursos e informacin necesaria para llevar a cabo las reformas.
-Iniciativa para mejorar la administracin (Next Steps). Permite a
los departamentos definir cmo hacer las cosas y dirigir las acciones
de las agencias a los objetivos sin intervenir operativamente.
-Documentos estructurales (framework documents). Cada agencia
next step tiene este marco normativo. Se negocia con los
departamentos para generar autonoma de accin a las agencias.
-Carta del ciudadano. Obliga a las agencias y departamentos a
informar especficamente el tipo y la calidad de los servicios. Los
ciudadanos tienen mecanismos para evaluar y proponer.
-Iniciativa de competencia por la calidad. Definicin de qu tipo de
servicios deben ser realizados por el gobierno y cules dejados a la
competencia, con el fin de que los provea quien est mejor preparado.
-Programa de mejora de la administracin financiera (1984). Se
establece que el presupuesto se planea para tres aos, con anlisis y
evaluaciones prospectivas del prximo ao y de las posibles
implicaciones en los siguientes dos. Se firman acuerdos de diferente
tipo para otorgar flexibilidad en el manejo de los recursos. El manejo
de los costos corrientes es definido en un acuerdo de resultados y
reglas que, una vez firmado, es muy flexible. Acuerdos para el manejo
de recursos ahorrados. Los dividendos de eficiencia son ahorros
acordados que aseguran el mantenimiento de los servicios con
menores recursos. Estos ahorros se suman en una bolsa que despus
es negociada entre todas las carteras y agencias para apoyar nuevos
proyectos o proyectos estratgicos. Existen acuerdos tambin para
hacer flexible el manejo de recaudaciones o de adquisicin de
tecnologa.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 96

PAIS

Mxico

REFORMA LEGAL O NORMATIVA

-Programa de administracin y presupuestacin (1984). Introduce
la lgica de construccin de programas gubernamentales, como la
unidad de presupuestacin y evaluacin del sector pblico. Los
programas estn basados en resultados. Se definen a travs de
proyecciones de gastos, que son la base de la negociacin
presupuestal en el tiempo. Existen carteras de departamentos que
atacan problemticas similares con el fin de enfatizar la cooperacin
intergubernamental y asegurar cooperacin en la definicin de
prioridades. Cada agencia define los mecanismos de evaluacin, pero
guiada y observada por las agencias responsables de asignar los
recursos.
-PRONAFIDE. Replanteamiento general de la clasificacin de
actividades. Introduccin de indicadores estratgicos de resultados.
-PROMAP. Buscar generar una organizacin gubernamental eficaz y
eficiente, con cultura de servicio y devolviendo facultades a las
unidades que enfrentan problemas sociales directamente.
-NEP. Genera orden y direccin del gasto pblico a travs de una
nueva clasificacin de actividades. Liga misiones organizacionales,
unidades responsables y su accin con respecto a resultados o
impacto alcanzado.
-SED. Nuevo modelo de medicin de resultados. Indicadores
estratgicos para guiar la evaluacin y la administracin. Encuestas a
la poblacin y convenios de resultados.

Fuente: David Arellano, Jos Ramn Gil, Jess Ramrez Macas y ngeles Rojano, Nueva gerencia pblica en accin:
procesos de modernizacin presupuestal. Un anlisis inicial en trminos organizativos (Nueva Zelanda, Reino Unido,
Australia y Mxico), documento presentado en el IV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica, Mxico, octubre de 1999.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 97

Anexo 6
Reformas a los servicios civiles en pases africanos

Caractersticas

Kenia

Malawi

Mozambique

Ciudadano/

Sudfrica

Tanzania

Uganda

Zambia

Zimbabwe

cliente
Encuestas sobre calidad

de servicios
Oficina de quejas

ciudadanas
Pago con base en

x
x

desempeo
Descentralizacin

Agencias ejecutivas

Relaciones de empleo

contractuales
Fuente: Gobierno de la Repblica de Tanzania, Departamento del Servicio Civil, A Synopsis of Lessons of Experience, en Civil Service Reform in Southern & Eastern Africa, Trabajo
presentado en el Seminario Consultivo Regional, mayo de 1998. www.tanzania.go.tz/psrp/Lessons_of_Exp.html

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 98

Anexo 7
Porcentaje del empleo pblico respecto al empleo total

Pas

Porcentaje

Alemania*

15.3

Blgica*

18.7

Canad*

18.9

Espaa*

15.3

Estados Unidos*

13.2

Francia*

25.1

Holanda*

13.5

Italia*

15.3

Japn*

5.9

Reino Unido*

14.1

Suecia*

30.7

Per**

Argentina**

13

Mxico***

15

Costa Rica***

15

*Datos correspondientes a 1997.

** Datos correspondientes a 1998.
*** Datos correspondientes a 1999.
Fuentes: Cuadro elaborado con datos de la OCDE (www.oecd.org/std/nahome.htm) y de Jos Alberto Bonifacio y Gabriela
Falivene, Anlisis comparado de las relaciones laborales en la administracin pblica latinoamericana, CLAD, Venezuela,
2000.

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 99

Anexo 8
Empleo y salarios en el sector pblico en pases seleccionados: 1996-2000

Empleo nacional
Poblacin

(,000)

Fuerza de trabajo (% de poblacin)

Empleo agrcola
(% fuerza de trabajo)
Tasa desempleo
(%)
Empleo en el sector pblico
Gobierno civil central
(,000)
Excluyendo educacin, salud , polica (% pob.)
Gobierno subnacional
(,000)
Excluyendo educacin, salud, polica (% pob.)
Empleados en educacin
(,000)
(% pob.)
Empleados en salud
(,000)
(% pob.)
Polica
(,000)
(% pob.)
Fuerzas armadas
(,000)
(% pob.)
Total del gobierno
(,000)
(% pob.)
Empleados en paraestatales
(,000)
(% pob.)
Total de empleo pblico
(,000)
(% pob.)
Salarios empleados pblicos
Nmina total de gobierno central (% PNB)
(% de gasto pblico)

Argentina

Australia

Blgica

Brasil

Canad

Dinamarca

Espaa

Estados
Unidos

Francia

Holanda

Italia

Malasia

Mxico

Nueva
Zelanda

Singapur

37,032

19,195

10.252

170,115

30,735

5,340

39,450

281,550

58,850

15,919

23,260

97,966

3,831

4,018

39.7
-16.3

50.3
-8.0

41.5
-9.1

45.9
-7.8

53.2
-8.3

55.3
-5.5

43.9
-18.8

50.7
-4.5

45.0
-11.8

46.2
-4.4

57,67
9
44.5
-12.3

40.1
-2.5

40.2
-2.3

49.6
-7.5

48.4
-3.2

301*
0.9*
969*
2.8*
278*
0.8*
114*
0.3*
--73
0.2
--138*
0.4*
1867*
5.47*

150
0.8
389
2.1
427
2.3
276
1.5
--56*
0.3*
-------

174*
1.7*
231*
2.3*
280*
2.8*
79*
0.8*
--47*
0.5*
--120*
1.2*
931*
9.2*

500*
0.3*
2,000*
1.3*
2,662*
1.7*
177*
0.1*
--250
0.1
5,635*
3.5*
-----

331
1.1
622
2.1
814
2.7
708
2.3
--61
0.2
--303*
1.1*
---

165
3.1
536
10.1
142*
2.8*
103*
2.0*
--23
0.4
689*
13.4*
56*
1.1*
---

906
2.3
1,103
2.8
360*
0.9*
300*
0.8*
119*
0.3*
194
0.5
--412*
1.1*
---

2,634
1.0
15,812
5.9
9.011
3.3
1,256
0.5
--237*
0.1*
18,607*
7.5*
-----

2,086
3.6
1,374
2.4
946
1.6
908
1.6
--359
0.6
-------

653
4.2
198*
1.3*
305*
2.0*
--42*
0.3*
57
0.4
-------

1,971
3.4
1,471
2.5
1,182
2.1
673
1.2
306*
0.5*
298
0.5
-------

390
1.7
201*
1.0*
198
0.9
40*
0.2*
2
0.01
110
0.5
-------

647
0.7
681
0.7
255
0.3
12
0.0
--175
0.2
-------

191
5.0
20
0.5
217*
6.2*
-------------

36
0.9
0
0.0
21
0.5
9
0.2
108
2.7
73
1.8
-------

2.7
14.8

2.1
2.6

2.1
13.5

12.2
16.5

1.6
10.4

4.3
12.7

3.1*
31.7

1.4
8.4

4.5
15.9

-10.6

4.2
12.5

7.7*
26.1

2.6*
24.9

-19.4

-25.1

* Datos para 1991-95.

Empleo pblico: Cubre trabajadores de tiempo completo y tiempo parcial.

Empleo pblico total: incluye a los empleados de paraestatales y del gobierno general.

Empleados de paraestatales: empleados de empresas de propiedad mayoritaria del estado.

Gobierno general: se refiere al empleo en todos los depar tamentos, oficinas, organizaciones y otros cuerpos de gobierno que son agencias o instrumentos de las autoridades centrales o locales. No slo se dedican a la
administracin sino que incluyen defensa, orden pblico, promocin del crecimiento econmico y pr ovisin de servicios de salud, educacin, cultura y sociales.

Fuerzas armadas: incluye todo el personal enlistado en las fuerzas armadas profesionales (incluso conscriptos). Cuando es posible, se excluye a los empleados administrativos de los ministerios de defensa y se contabilizan como
empleados civiles del gobierno central.

Gobierno central (excluyendo educacin, salud y polica): incluye la administracin central ejecutiva y legislativa, departamentos y ministerios administrativos (incluyendo agencias a utnomas). No incluye empleados de educacin,
salud y policas pagadas por el gobierno central.

Gobierno subnacional: excluye educacin, salud y policas. Incluye todos los empleados de la administracin gubernamental que no son directamente pagados por el gobierno central. Comprende empleo municipal, regional,
provincial y/o estatal. La distincin es presupuestaria, no geogrfica.

Empleados en el sector salud: cubre todo el personal mdico y paramdico y laboratoristas empleados en el gobierno. Cuando es posible se excluye al personal administrativo y se incluye en los gobiernos central o subnacional.

Empleados en el sector educacin: cubre empleo en educacin primaria y secundaria. Cuando es posible se excluye al personal administrativo y se incluye en los gobiernos central o subnacional.

Polica: incluye todo el personal militar, paramilitar o civil- que ejerce funciones policacas. Excluye guardias fronterizos.

Nmina total del gobierno central: suma de salarios a los empleados civiles del gobierno central y a las fuerzas armadas. Los salarios se refieren a todos los pagos en efectivo, sin contar pago de impuestos, pero no a las
remuneraciones en especie. Incluye asistencia para pago de vivienda y transporte y excluye pago de pensiones.

Fuente: Cuadro elaborado con datos del Banco Mundial, Cross-National Data on Government Employment & Wages, www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/cross.htm

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

pg. 100

Anexo 9
Servicio profesionalizado y sistemas de control y evaluacin de la funcin pblica

Pas

Servicio civil
meritocrtico

Contrapesos
institucionalizados

Corrupcin (ndice de
Transparencia
Internacional 2002)

Alemania

Baja (7.3)

Brasil

no

no

Alta (4.0)

Chile

Baja (7.5)

Espaa

Baja (7.1)

Estados Unidos

Baja (7.7)

Francia

Baja (6.3)

Italia

Baja (5.2)

Mxico

no

no

Alta (3.6)

Per

no

no

Alta (4.0)

Reino Unido

Baja (8.7)

Fuente: Laura Carrillo Anaya y Juan Pablo Guerrero Amparn, Los salarios de los altos funcionarios en Mxico desde una
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