Los Espejismos de la Democracia. Martin Tanaka.

El colapso del sistema de

partidos en el Per 1980-1995, en perspectiva comparada.
Captulo 2: la democracia peruana de los 80. Los espejos imperfectos de la
democracia y el funcionamiento del sistema de partidos.
Es difcil evaluar la experiencia peruana entre 1980-1995, y el colapso del
sistema de partidos. Por qu el inventario de los problemas debilidad
institucional, crisis econmica, terrorismo- parece surgir casi con naturalidad el
mal funcionamiento del sistema de partidos y los eventos que le pusieron fin
entre 1990-95. Propongo ante la idea convencional, que el sistema de partidos
funcion efectivamente durante los aos ochenta y cumpli al menos ciertos
requisitos mnimos, pudo ser representativo en medio de grandes desafos y
dificultades, lo que resalta la magnitud de sus logros.
Me parece muy importante resaltar la idea de que aun en condiciones tan
adversas corno las que vivi el Per a lo largo de los aos ochenta, el sistema
de partidos funcion, que poda sustentarse con legitimidad la idea de que a
mediano plazo era posible la construccin de un rgimen poltico democrtico
consolidado
Ms all de las dificultades histricas, estructurales, y de las debilidades
instituciona1es heredadas, creo que no debe perderse la idea, sostenida en la
literatura inicial sobre la transicin a la democracia, de la importancia de la
accin poltica, la autonoma de esa variable frente a las ya mencionadas y el
planteamiento de que en la primera etapa del proceso de transicin, la
confluencia de las elites en torno al mantenimiento del juego democrtico (que
s se dio) resulta fundamental.
Segn McClintock (1989), pese a todas las dificultades era posible pensar en
un proceso de consolidacin democrtica en el Per en la medida en que poda
constatarse cierta confluencia de los principales actores polticos en torno al
mantenimiento del orden constitucional. Del lado de las Fuerzas Armadas
exista tambin un amplio consenso sobre la necesidad de evitar una
intervencin militar en la poltica y en torno a la importancia de colaborar en
un proceso de institucionalizacin democrtica.
Este artculo ha sostenido que la democracia peruana posterior a 1980 se ha
desempeado mejor de lo que la expectativa de la ciencia social convencional
sugerira, y que las perspectivas de consolidacin democrtica son tambin
mejores de lo que esta expectativa convencional indicara.
De gran importancia es la particular interpretacin que las elites le han dado a
la emergencia de los movimientos guerrilleros en el pas. Especficamente, las
elites militares (as como otras e1ites como la empresarial y el gobierno de
Estados Unidos) temen que un golpe pueda provocar una guerra civil.
Los clculos estratgicos de las elites estn enmarcados por la inusual
configuracin socio econmica y poltica del Per: con clases medias y bajas
prodemocrticas y fuertemente movilizadas; con una dbil o inexistente elite
econmica antidemocrtica, terrateniente o de otro tipo; y con un ejrcito
relativamente orientado hacia la izquierda, que no goza de la confianza de las

elites nacionales o internacionales (McClintock, 1989). McClintock se pregunta

tambin por los peligros que enfrentaba el proceso de consolidacin
democrtica, y menciona dos: primero, que los principales actores polticos
encontraran estmulos para dirimir sus disputas por fuera de los mrgenes
institucionales, recurriendo a la violencia, en medio de un proceso de creciente
polarizacin, y segundo, que las Fuerzas Armadas, en el contexto de la
violencia poltica, llegaran a evaluar que slo por medio de un golpe militar
poda resolverse el problema de la subversin.
No se cumpli su primer temor, y slo en cierta medida el segundo; el "auto
golpe" de abril de 1992 dist mucho de ser un golpe militar "tradicional", y en
todo caso, el golpe no explica en absoluto la desaparicin del sistema de
partidos. El nfasis de este artculo est puesto en las perspectivas positivas
para la consolidacin democrtica, el quiebre permanece como ms que una
posibilidad remota, y debe ser reconocida. Las ecuaciones democrticas que
han sido enfatizadas aqu pueden ser alteradas por varios factores:
1) las preferencias de rgimen de los peruanos han sido una barrera
fundamental para la conducta de los militares.
2) un aumento en la violencia guerrillera tal que los militares determinen
que el pas est ya en medio de una guerra civil, reducindose por tanto
los temores en los altos mandos de que un golpe pudiera provocada.
3) la coyuntura electoral de 1990. Mientras que las elecciones
presidenciales de 1980 y 1985 fueron de resultados claros, las de 1990
pueden ser cerradas, duramente disputadas y probablemente ganadas
por un candidato marxista.
Los principales actores del sistema de partidos de los aos ochenta
continuaron confluyendo no slo en torno a la necesidad de preservar las
instituciones democrticas sino tambin alrededor de temas sustantivos. Electo
Fujimori presidente, la mayora de los actores polticos apoy, directa o
indirectamente, el programa de ajuste aplicado en agosto de 1990, como
veremos.
Respecto al tema de la violencia poltica, los partidos y el gobierno haban
constituido hacia 1991 una comisin que tena por objeto la elaboracin de
lineamientos de poltica antisubversiva en la que participaban el presidente del
Consejo de Ministros por parte del gobierno y representantes de todos los
partidos presentes en el Congreso.
En cierto sentido se puede afirmar que precisamente el funcionamiento
efectivo del sistema de partidos a lo largo de los aos ochenta y la fortaleza y
consistencia de su dinmica representativa son los rasgos que de alguna
manera explican el colapso. La consistencia de los hbitos adquiridos y su
relativo xito dificultaron la asimilacin de las nuevas reglas de juego y la
adaptacin al nuevo escenario. Es as como se entiende la racionalidad de los
actores polticos que condujo al colapso.
El modelo clsico de representacin poltica y sus "REQUISITOS MNIMOS"

En la medida en que el colapso del sistema de partidos en el Per constituye el

caso extremo de una crisis de representacin poltica, es necesario empezar
por definir cmo se entiende sta. La nocin de la representacin de la
sociedad en la esfera poltica y sus formas, surge del largo y conflictivo proceso
de constitucin de las democracias de masas en los pases europeos
occidentales, ocurrido entre la segunda mitad del siglo pasado y la primera de
ste. Se fue configurando lo que hoy podemos caracterizar como un "modelo
representativo clsico"2, que signific la solucin histrica al problema de la
representacin poltica de las masas populares dentro de los marcos del
capitalismo, bajo el formato de regmenes democrtico-liberales.
Este modelo de representacin fue posible gracias a tres pilares bsicos:
1) Los sistemas de partidos: constituyeron vehculos para negociar, dentro
de los mrgenes institucionales del sistema poltico, las conflictivas
demandas de diversos grupos sociales movilizados. Nacieron como
expresin de los diversos "clivajes" y conflictos sociales, a partir de los
cuales construyeron sus bases representativas y adquirieron sus perfiles
distintivos. con la poltica de masas, se convirtieron en la expresin
poltica de los conflictos clasistas. pues stos aparecan como
organizaciones que canalizaban intereses particulares y no buscaban el
abstracto "inters general" de la sociedad. la lgica de la competencia
electoral y la necesidad de maximizar el nmero de votos fue haciendo
que poco a poco los partidos ampliaran sus plataformas polticas, de
modo de atraer ms electores, y fueran convergiendo lentamente hacia
el centro y en torno al mantenimiento del sistema de competencia
electoral. Poco a poco, los partidos clasistas fueron deviniendo en
partidos catch al! ('atrapalotodo'), como los definiera Kirchheimer
(1966), con lo que terminaron siendo los vehculos de representacin
poltica de las democracias liberales.
2) El estado de bienestar keynesiano: La existencia de recursos
distribuibles posibilit que los trminos de competencia poltica no
fueran un juego de suma cero sino de suma positiva, lo que moriger
sustancialmente los conflictos sociales. la elevacin de los niveles de
vida y la capacidad de los Estados de integrar a las masas a la
ciudadana en sus diversas dimensiones fueron los factores que
permitieron a los sistemas de partidos y al conjunto del sistema poltico
construir su legitimidad; edificar, finalmente, la imagen de la
representacin de los diversos intereses socia1es.
3) La posterior incorporacin de los grupos de inters y los movimientos
sociales a a esfera poltica: En los aos 60 surgieron los llamados
"nuevos movimientos sociales". La dinmica representativa "clsica" se
ampli y dio cabida, con variados niveles de integracin e
institucionalizacin, a dichos movimientos, con demandas no
expresables dentro de la lgica de la sociedad industrial tal como haba
sido entendida hasta ese momento. Estos movimientos levantaron la
importancia de nuevos intereses e issues (derechos de la mujer, de los
jvenes, de las minoras sexuales, demandas estudiantiles, ecolgicas,

etctera), cuyo tratamiento requera nuevas formas de organizacin y de

expresin.
Esto es lo que llamo el modelo "clsico" de representacin poltica. cmo
evaluar la dinmica de la representacin en las nuevas y frgiles democracias
de nuestros pases? lo importante es el cumplimiento de algunos requisitos
mnimos que permitan pensar en un proceso de consolidacin como
perspectiva posible. En la medida en que, en los procesos de transicin a la
democracia han sido los actores polticos -los partidos- los protagonistas
principales, las posibilidades de consolidacin deben sopesarse en relacin con
las capacidades de los sistemas de partidos para erigirse en el centro de la
dinmica poltica y expresar la diversidad de intereses sociales.
Con inspiracin en la lgica descrita como "modelo clsico", propongo evaluar
estos "requisitos mnimos" en funcin de tres criterios.
1)
Los sistemas de partidos deben ser capaces de expresar las
preferencias electorales dentro de los mrgenes establecidos por ellos.
La meta, desde esta perspectiva, sera contar con un rgimen poltico
inclusivo, con ciudadana extendida, en el cual las preferencias sociales
encuentren expresin electoral en un conjunto definido de partidos que,
a travs de sus interacciones, conformaran el sistema partidario.
2) la capacidad del sistema de intermediar y expresar en la esfera poltica
los intereses y las demandas de los principales grupos de inters y
movimientos sociales; es decir, que los partidos no slo sean
representativos ante el electorado sino tambin ante los actores
estratgicos y los sectores populares organizados. En nuestros pases a
diferencia de usa y Europa) mostraron un carcter popular muy
acentuado y sus demandas se diferenciaron con claridad respecto a las
ms tradicionales, vinculadas al empleo industrial. Se refirieron al
mbito de la reproduccin social, en temas como vivienda, alimentacin,
derechos sociales y ciudadanos, derechos humanos.
Para determinar que un sistema de partidos y un rgimen democrtico tienen
un mnimo nivel de estabilidad. Podemos tener sistemas relativamente
representativos en lo electoral y en lo social, pero ello nada nos dice sobre las
posibilidades de subsistencia del sistema ni sobre la perspectiva de que los
principales actores polticos y sociales sigan participando en el juego poltico
dentro de los mrgenes de la competencia democrtica. Los estados de
bienestar ayudaron a morigerar los conflictos y establecieron incentivos para
jugar dentro de los mrgenes del sistema. En la regin, no tuvimos Estados de
Bienestar, y aunque nuestros Estados populistas tendieron a sustentar su
legitimidad en sus capacidades distributivas (Cavarozzi 1991), la precariedad
de stas coadyuv a la tradicional inestabilidad poltica de nuestros pases.
Pese al pesimismo respecto a las posibilidades de construir democracias en
nuestros pases desde posiciones estructurales, las transiciones democrticas
se dieron y casi todos los nuevos regmenes persistieron, al margen de sus
dificultades. Y en esto el papel de las elites polticas result fundamental. Su
compromiso con el mantenimiento de la democracia termin cumpliendo un

papel estabilizador necesario en medio de las dificultades estructurales, la

crisis, y pese a que, en la mayora de los casos, los regmenes democrticos se
instalaron sin una tradicin previa de acuerdos y compromisos; por el contrario,
nacan signados por graves contradicciones polticas. Con todo, pudo darse "el
juego de la transicin", en trminos de Przeworski (1992)
Qu hay respecto a la relacin entre las elites y sus bases y la sociedad en
general? El rgimen democrtico puede entrar en crisis por una prdida de
legitimidad de las elites ante sta, pese a la convergencia de intereses del
conjunto de las elites polticas, tal como sucedi en el Per.
Przeworski (1992) es importante que los lderes sean representativos - en el
sentido de que tengan la capacidad de invocar identidades colectivas y
controlar y sancionar las conductas de sus seguidores- y que el mecanismo
representativo tenga capacidad de afectar la condicin de los representados: si
no hay consecuencias por la participacin, sta podra volverse en contra del
rgimen. Sin embargo, a pesar de que los representados pueden no obtener
beneficios y mostrar descontento, an existe un mecanismo estabilizador del
sistema de partidos: la posibilidad de la alternancia (a mediano plazo, que hace
racional continuar dentro del sistema). La expectativa razonable de que a
mediano plazo las cosas puedan mejorar con un cambio en el gobierno permite
que el juego democrtico contine, aunque tales mejoras tarden en llegar. As
se entiende que puedan coexistir en los ciudadanos el respaldo a la
democracia como rgimen y la evaluacin crtica de los gobiernos y los
partidos.
Los partidos pierden y ganan elecciones, y los electores premian o castigan con
sus votos el desempeo gubernamental. Los perdedores de ayer pueden
convertirse en los vencedores de maana al desgastarse en el poder los
ganadores de ayer. Y los ciudadanos inconformes con el gobierno de hoy
pueden mantener la esperanza de que las cosas sean diferentes con la prxima
administracin. De este modo, incluso en medio de la crisis, los sistemas de
partidos pueden subsistir. Por esta razn, el rgimen democrtico en nuestros
pases result ms estable y persistente que las previsiones realizadas a
comienzos de los aos ochenta; es claro, sin embargo, que estamos hablando
de persistencia, no de consolidacin. No obstante, la primera es un requisito
necesario para la segunda.
As, las capacidades "polticas" de algn modo compensaron la debilidad de
nuestros Estados y el rgimen democrtico pudo establecerse
3) Criterio para evaluar el desempeo de los sistemas de partidos: la
capacidad de mantener vigentes los pactos, entre los actores relevantes
que permiten la continuacin del juego democrtico. Pactos en torno a
ciertas reglas bsicas de intercambio y juego poltico (constituciones)
Los requisitos mnimos de representacin en el caso peruano.

El sistema de partidos cumpli con estos tres "requisitos mnimos" durante los
aos ochenta, es decir, que funcion y logr cumplir sus tareas
representativas, por lo cual no puede sostenerse sin ms que el colapso est
asociado a su falta de funcionamiento.
Empecemos analizando el desempeo del sistema de partidos en la arena
electoral. Encontramos que entre 1978 y la primera vuelta de las elecciones
presidenciales de 1990, concentraron la abrumadora mayora de las
preferencias electorales, en un contexto de amplia participacin y con datos
sobre abstencin electoral y votos blancos y nulos no significativos.
En 1978, estos actores concentraron el 88.5% de los votos vlidos, y no
bajaron del 90% en los ochenta, con la excepcin del 71.5% (todava bastante
alto) de las elecciones municipales de 1989.
Es cierto que en el Per desde el comienzo mismo del rgimen democrtico
hubo indicios de una gran debilidad de los partidos, expresada en los altos
ndices de volatilidad electoral. Sin embargo, pese a los drsticos cambios en
las preferencias electorales, stas siempre se encuadraron -hasta
1990, inclusive- dentro de los mrgenes del sistema partidario.
Una de las razones que ayuda a entender el golpe de Estado de abril de 1992
es la debilidad de la bancada del gobierno en el Congreso, su posicin
minoritaria y la correlativa fortaleza de los partidos.
La fortaleza de los partidos hasta despus de las elecciones de 1990 ha
tendido a ser subestimada por muchos analistas, que sobrestimaron
correlativamente la magnitud poltica de la aparicin de candidatos
independientes y outsiders con un fuerte discurso contrario a los partidos en
las elecciones de 1989 y 1990. De otro lado, la votacin obtenida por los
actores del sistema de partidos en 1990 no presagiaba en absoluto el futuro
colapso del sistema; por el contrario, insinuaba una evolucin, siguiendo
tendencias regionales. En la actualidad, diversos sistemas de partidos
muestran una evolucin: por ejemplo, Uruguayo Argentina, que pasan de un
bipartidismo tradicional a un sistema de tres partidos; Mxico, que transita de
un sistema de partido hegemnico a uno de tres partidos competitivos. En
Bolivia: Si bien el sistema de tres partidos est evolucionando hacia un
pluralismo extremo, en el que los actores "tradicionales" pierden posiciones
frente a la irrupcin de nuevos liderazgos y movimientos, nada hace presagiar
la desaparicin de alguno de los actores principales que se alternan en el
gobierno desde 1985.
En cuanto al segundo indicador: lejos de tener vnculos dbiles con estas
organizaciones, por el contrario los partidos tuvieron muy estrechas relaciones
con ellas; hasta podra decirse, incluso, que los nexos eran demasiado
estrechos, al punto que implicaban prcticamente una ausencia de distincin
entre las esferas poltica y social. En el Per las identidades sociales han sido
forjadas en gran medida desde el Estado y la poltica, crendose as estrechas
relaciones.

Esta afirmacin es particularmente clara al analizar la experiencia del

reformismo militar durante el gobierno de Velasco (1969-1975). El
reconocimiento y estmulo a las organizaciones sociales populares es un
proceso impulsado" desde arriba", como parte del reformismo estatal, y la
movilizacin poltica y social que se registra en el Per desde mediados de los
setenta constituye una expresin de la autonoma ganada por esas
organizaciones sociales respecto del Estado.
Los partidos de izquierda crecieron y se desarrollaron estrechamente ligados a
las organizaciones sociales. Por lo general, los dirigentes sociales eran a la vez
militantes de los partidos y solan responder a las directivas partidarias.
Los partidos, particularmente los de izquierda, incorporaban segmentadamente
a distintos grupos de las clases medias y populares de modo que cada
organizacin tenda a la "especializacin" en ciertas categoras ocupacionales o
tnicas (Grompone, 1991). Entre ellos: Confederacin General de Trabajadores
del Per (CGTP), Partido Comunista Peruano (PCP), Confederacin Campesina
del Per (CCP) y la Confederacin Nacional Agraria (CNA), Partido Unificado
Mariateguista (PUM) y el Partido Socialista Revolucionario (PSR).
En las empresariales, tambin encontramos relaciones estrechas entre gremios
y organizaciones polticas. Los distintos gremios empresariales (industriales,
exportado res, agrarios, mineros, etctera) actuaron cada uno en defensa de
sus intereses sectoriales durante el gobierno militar. Con los aos, creci entre
los empresarios la conciencia de que era necesario actuar de manera
concertada en defensa de la propiedad privada en general y de intereses ms
amplios. La mala relacin de los empresarios con el rgimen militar y la
creciente actividad de partidos de izquierda y organizaciones populares los
llevaron a buscar formas de accin en defensa de sus intereses. Surgi la
Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep), en
los aos 80.
En el gobierno de Alan Garca (1985-1990), la relacin entre empresarios y
partidos de derecha se estrech. Si bien una primera etapa de esa
administracin se caracteriz por las relaciones relativamente buenas entre el
gobierno, stas se cortaron abruptamente en julio de 1987, al anunciar Garca
el proyecto de ley de estatizacin del sistema financiero. El conjunto de la clase
empresarial reaccion decididamente en contra.
Una de cuyas caractersticas sobre la dinmica poltica en Amrica latina
segn Touraine (1989) sera justamente la ausencia de autonoma de la
sociedad frente a la poltica. Lejos de encontrar problemas de representacin
de los partidos respecto a los principales grupos de inters, encontramos
exactamente lo contrario: acaso los partidos pecaron de ser excesivamente
representativos de esos intereses, lo que dificult una accin poltica ms
autnoma, o -si se quiere- tambin una accin gremial ms independiente de
los partidos. Los partidos eran sometidos a presiones de intereses particulares
y, de otro, las organizaciones sociales perdan autonoma al seguir sus
dirigencias consignas partidarias.

Tercer criterio: en trminos del respeto al pacto poltico establecido en torno a

la Constitucin de 1979. Lo que podramos llamar el pacto fundamental surgido
del proceso de transicin, a la luz de la correlacin de fuerzas establecida en
las elecciones de 1978 para la Asamblea Constituyente. Se parta de un
diagnstico bsico: el electorado peruano se divida gruesamente en tres
tercios, cortados ideolgicamente en torno a un clivaje de izquierda/ derecha.
La consecuencia era la necesidad de establecer un compromiso en torno al
pluralismo y la alternancia en el poder, de manera que ninguno de los actores
buscara acabar con el sistema en caso de ser derrotado, con la esperanza de
ser ganador en las elecciones siguientes. Se establecieron la prohibicin de la
reeleccin presidencial inmediata y un sistema electoral de dos vueltas
(ballotage) para la eleccin presidencial, y se impuso un requisito muy exigente
para ganar en primera vuelta (mayora absoluta de los votos).
Durante la Asamblea Constituyente funcion una suerte de alianza entre el
APRA y el PPC en contra de la izquierda. sta se expres, por ejemplo, en el
apoyo de Luis Bedoya, lder del PPC, a Haya de la Torre para que ste ocupara
la presidencia de la Asamblea Constituyente.
El tema poltico de fondo era la definicin del carcter del pas, lo que
llamamos la disputa por la herencia del velasquismo, la definicin del rumbo
del Per post-oligrquico. El velasquismo fue eficaz en destruir el orden
oligrquico, pero no lleg a constituir uno nuevo. La Constitucin de 1979
expresa una solucin de compromiso: los artculos establecen un modelo
econmico plural con fuerte nfasis en los derechos sociales.
Pese a la polarizacin y a las grandes diferencias de proyectos e ideologas
existentes, los actores se comportaron respetando el pacto fundamental. Y ello
se dio al margen del compromiso valorativo de ellos con el rgimen
democrtico. Es interesante a este respecto la conducta de la izquierda: pese a
que los constituyentes de esta fuerza no firmaron la Constitucin por
considerarla "burguesa".
Durante el gobierno de Fernando Belaunde, la crisis se agudiz en 1983 y
1984. En febrero de 1983 se produjeron varias reuniones entre el presidente y
los lderes del APRA para estudiar "alternativas de poltica econmica". Al final
de 1984, Belaunde se reuni con todos los candidatos presidenciales para
establecer puntos en comn respecto a la campaa electoral y al cambio de
gobierno.
En el gobierno de Alan Garca, los conflictos empezaron enjulio de 1987,
despus de la iniciativa de estatizar la banca. Pese a ello, en febrero de 1988 el
propio Garca lanz la propuesta de lograr acuerdos bsicos sobre el rumbo del
pas, y propici una serie de reuniones.
Ciertamente, se puede cuestionar la falta de eficacia de estos encuentros para
cambiar el rumbo de las polticas de gobierno y lograr mejores resultados, pero
a mi juicio se trat de iniciativas que expresaban la voluntad, en los momentos
ms difciles, de mantener el juego democrtico por parte de los actores
principales, pese a que esta apertura tuviera para ellos costos en la relacin

con los miembros de sus propios partidos, que vean con desconfianza estos
acercamientos con los adversarios polticos.
Pero no slo hubo reuniones, conversaciones y una retrica de acuerdos que no
se cumpla en los hechos. Lo ms importante es que varios intentos de golpe
de Estado fueron conjurados a lo largo de los aos ochenta e inicios de los
noventa por la confluencia de la clase poltica en torno a la defensa del orden
constitucional.
Quiero llamar la atencin sobre el hecho generalmente subestimado de que
tambin hubo importantes tendencias centrpetas en el sistema de partidos,
con lo que las cosas resultan ms complejas, y sealar que aun si las
tendencias centrfugas hubieran sido ms significativas, ellas por s solas no
bastaran para explicar la manera en que se dio el colapso del sistema: las
tendencias centrfugas atentan contra la gobernabilidad, antes que contra la
representatividad de aqul.
El sistema de partidos en el Per de los aos ochenta cumpli por lo menos
requisitos mnimos, y que resultaba razonable pensar en posibilidades de
consolidacin en el mediano o largo plazo, pese a las dificultades, como sucede
en la mayora de casos en la regin. Me parece importante remarcar que el
principal desafo del sistema de partidos apareca no como un problema de
representacin sino de gobernabilidad en el contexto de muy diversos
proyectos polticos en pugna por la hegemona del pas, algunos de ellos
excluyentes entre s. Por ms distorsiones que contuviera, el sistema de
partidos era el espejo en el que se reflejaba la sociedad en la esfera de la
poltica.