Alon Lujam Estudios Congrecacionales

EDICIONES MESA DIRECTIVA
Alonso Lujambio
Estudios Congresionales
Edicin
homenaje
Alonso Lujambio
Edicin
homenaje
Alonso Lujambio. Estudios Congresionales.

Edicin homenaje
Presentacin:
Dip. Manlio Fabio Beltrones Rivera
In memoriam:
Dip. Luis Alberto Villarreal Garca
Nota Previa y Presentacin a la Primera Edicin:
Diputado Francisco Arroyo Vieyra
Prlogo:
Alonso Lujambio
Diseo de portada e interiores:
Diseo3/Len Garca Dvila, Mara Luisa Soler
Formacin de interiores:
Diseo3/Yvette Bautista Olivares
Cuidado de la Edicin:
Leonardo Bolaos Crdenas
Fotografa de portada del Congreso de la Unin:
Aarn Snchez
Primera edicin, 2010
Primera reimpresin, 2013
Cmara de Diputados, Mesa Directiva
LXII Legislatura
Quedan rigurosamente prohibidos, sin la autorizacin escrita de los titulares del Copyrigth,
bajo las sanciones establecidas en las Leyes, la reproduccin parcial o total de esta obra por
cualquier medio o procedimiento, comprendidos de reprografa y el tratamiento informtico, y la
distribucin de ejemplares de ella mediante cualquier alquiler o prstamos pblicos.
Impreso en Mxico/ Printed in Mxico.
ndice
Presentacin 7
In memoriam 13
Nota previa 19
Dip. Francisco Arroyo Vieyra
Presentacin a la primera edicin 23

Sen. Francisco Arroyo Vieyra
Prlogo 35
Alonso Lujambio
Captulo 1
Ciencia Poltica y Congreso
1.1 Entre el pasado y el futuro: La ciencia poltica

y el Poder Legislativo en Mxico
45
47
Captulo 2
La poltica en el Poder Legislativo
2.1 Una clave constitucional: el artculo 59
69
71
2.2 La pluralizacin de las Cmaras del Congreso

de la Unin de Mxico (1964-1997)
105
2.3 La Cmara de Diputados de Mxico.

Arreglos institucionales y proceso poltico
119
2.4 Presidentes y Congresos: los Estados Unidos,

la experiencia latinoamericana y

el futuro mexicano
175
2.5 1997 o adis a la excepcionalidad. Rgimen

presidencial y gobierno dividido en Mxico
231
2.6 El acertijo constitucional. A seis aos de

gobierno dividido en Mxico
275
2.7 Gobierno dividido, estrategia presidencial

y opinin pblica. Un intento de clarificacin
conceptual* 291
2.8 Sistema de comisiones y control evaluatorio

de la poltica pblica en el proceso

presupuestario mexicano** 323
2.9 Mesa Directiva y Comisin de gobierno.

Una anomala parlamentaria mexicana

en perspectiva comparada
355
Captulo 3
Partidos Polticos y Congresos Locales
en la Federacin Mexicana
415
3.1 25 aos de pluralizacin de los Congresos

locales de Mxico (1974-1999)
417
3.2 Los Congresos locales: La precaria

institucionalidad
447
3.3 Gobiernos divididos en 11 estados de la

Federacin mexicana (1989-1997)
481
Captulo 4
Un recinto parlamentario
4.1 Donceles: un recinto parlamentario

para dos cmaras representativas
* En coautora con Jaime Martnez.

** En coautora con Gernimo Gutirrez y Diego Valads.
513
515
Presentacin
Coordinador del Grupo Parlamentario del

Partido Revolucionario Institucional
Presentacin
Un poltico de accin e ideas
n el mundo de la poltica, la virtuosa combinacin

de un poltico de accin y un hombre de ideas parecera ser una rareza. Alonso Lujambio reuni plenamente tal condicin, con el singular agregado de que uno
de los motivos de sus reflexiones y de su contribucin a la
historia de las ideas y el conocimiento fueron los Estudios
Congresionales.
El nombre y el prestigio intelectual de Lujambio, quedarn asociados al gnero de los estudios congresionales
correspondientes al Mxico contemporneo, razn suficiente, pero no nica -como veremos enseguida- para que,
con motivo de su sensible fallecimiento, la Cmara de Diputados reedite el presente volumen publicado por el Senado de la Repblica en 2010.
No es casual que tanto esta edicin de Estudios Congresionales, igual que la anterior, sean fruto del dilogo poltico e intelectual que Alonso Lujambio siempre sostuvo con
los legisladores de su tiempo y de distinta orientacin poltica. Francisco Arroyo Vieyra, Carlos Navarrete, Ricardo
Garca Cervantes y Arturo Nez, entre otros, encuentran
un reconocimiento puntual en estas pginas del estudioso del Congreso mexicano que no solamente nos ayud a
comprender la funcin de equilibrio que el Poder Legislativo tiene en una democracia consolidada, sino tambin su
9
vnculo esencial con el sistema electoral y el sistema de

partidos. En estos mbitos del rgimen poltico, Lujambio
fue un terico destacado, un hombre de accin y, an ms,
un actor clave en instituciones que han renovado la configuracin del rgimen constitucional mexicano.
El ciudadano consejero del IFE y el comisionado presidente del IFAI, comprendi y nos comparti el alcance
de lo que, en su momento, signific la creacin de estos
rganos de Estado. Su desempeo ejemplar en ambas funciones da cuenta de este entendimiento y de la vocacin
del demcrata y el liberal con quien tuvimos el privilegio
de dialogar y trabajar, desde el mbito legislativo, sobre
estas materias.
Dicho de otra manera, Lujambio estudi, ense, desarroll y practic los conceptos de la teora poltica contempornea y, a partir de ello, particip en las reformas
legislativas que crearon y consolidaron instituciones que
actualmente dan solidez al rgimen poltico. Me permito
dar algunos ejemplos que dan cuenta de ello y de las preocupaciones polticas que compartimos a lo largo de los
aos.
Primero, Alonso Lujambio nos acompa en la inquietud que diversos legisladores y estudiosos hemos tenido
por la parlisis-indefinicin (como l la denomin) que
por largo tiempo ha limitado la accin parlamentaria y la
gobernabilidad del rgimen poltico. Coincidi que la parlisis legislativa se deba a una cuestin de diseo institucional en la relacin entre el Ejecutivo y el Legislativo,
de la cual Mxico no es la excepcin (vase el caso estadounidense), y explic las implicaciones que sta tiene en
trminos de limitar la capacidad del gobierno para que la
poblacin obtenga beneficios y resultados, especialmente
en cuanto al crecimiento y la creacin de empleo en forma
sostenida, y de aminorar la pobreza y la desigualdad.
Lujambio derivaba de esta observacin terica la relevancia de entender que la pluralidad poltica surgida en
10
Presentacin
los ltimos aos en los distintos niveles de gobierno y el

Poder Legislativo, como resultado del ciclo de reformas
polticas que l mismo impuls desde la academia y el IFE,
constituye un capital poltico fundamental y, por tanto,
una oportunidad de sumar capacidades de gobierno y de
formar y agregar talento poltico.
Esta reflexin fue acompaada por un segundo concepto que deseo recuperar de nuestras conversaciones: el
de poder compartido. Lujambio observ sobre el mrito
de que el desarrollo poltico mexicano haya alcanzado, en
forma pacfica y negociada a travs de acuerdos y reformas institucionales, una pluralidad enraizada de manera
progresiva en las variadas regiones de Mxico.
Este razonamiento era acompaado por la aguda observacin de que diversos periodos de inflexin en la historia
nacional, como son sus revoluciones de independencia y la
misma revolucin mexicana, nacieron del impulso de las
regiones y no propiamente del centro poltico y la capital
del pas. Esta singular paradoja, dado el conocido centralismo que caracteriza la historia nacional, fue sustentada
en el estudio minucioso del Poder Legislativo federal y
a nivel de las entidades federativas, el cual deriv, entre
otras cosas, en dos propuestas de enorme trascendencia
poltica: la reeleccin legislativa y la iniciativa preferente.
Lujambio persuadi a diversos legisladores, con paciencia y argumentos convincentes, de la relevancia de
estos mecanismos institucionales para contribuir a superar la parlisis del rgimen poltico y darle dinamismo y
rumbo a la nacin. Tuvo la oportunidad, no obstante su
mermada salud, de observar de cerca las deliberaciones
parlamentarias que, posteriormente, condujeron a la promulgacin del segundo de estos instrumentos legislativos:
la iniciativa preferente.
Subrayo el significado de ambas contribuciones conceptuales del estudioso de la teora poltica y el Congreso
mexicano, as como la satisfaccin que seguramente tuvo
11
de ver concretados sus argumentos; uno, en la discusin

parlamentaria de la LXII Legislatura y la segunda alternancia del siglo XXI y, el otro, en el debate contemporneo
sobre una posible reforma electoral.
En ambos casos result indispensable que tambin fuera un fiel practicante e impulsor del valor de la cultura poltica democrtica. El debate razonado y apasionado en la
tertulia poltica con Alonso Lujambio, era acuciosamente
seguido por publicaciones acadmicas y ensayos peridicos como los que se reeditan en esta antologa de su obra.
Esto daba fuerza a sus argumentos y conocimientos y los
hizo imperecederos para las generaciones presentes y futuras. Con esta reedicin, que sin duda seguir contribuyendo a la consolidacin democrtica que obsesion sus
das y su obra, rendimos homenaje al amigo, el acadmico
y el poltico.
12
In memoriam*
Presidente de la Junta de
Coordinacin Poltica.
Coordinador del Grupo Parlamentario
del Partido Accin Nacional
*Palabras pronunciadas en el Saln de Plenos del

Congreso de la Unin el da 25 de septiembre de 2012,
con motivo del fallecimiento de Alonso Lujambio.
In memoriam
sta maana falleci Alonso Lujambio Irazbal, senador de la Repblica, amigo y ejemplo de todos los
que lo conocimos.
Alonso fue un destacado acadmico mexicano, licenciado en Ciencias Sociales por el Instituto Tecnolgico
Autnomo de Mxico y maestro en Ciencia Poltica por la
Universidad de Yale; fue profesor de varias generaciones
de estudiantes en la Universidad Iberoamericana y en la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico. En el ITAM,
adems de ser maestro, fue director de la licenciatura en
Ciencia Poltica.
Su tesis de licenciatura fue sobre el sistema de representacin proporcional en el Congreso, a modo de defensa
de la pluralidad en Mxico y como reivindicacin de la
oposicin.
Fue brillante como ensayista. Le dedic varios aos de
vida a estudiar y documentar la historia del Partido Accin Nacional. Entre sus obras se puede destacar El porvenir posible, que es un estudio y una compilacin sobre
la obra y vida de Carlos Castillo Peraza; Mil novecientos
treinta y nueve, en donde estudia y transcribe la historia y
los debates de la fundacin de Accin Nacional.
La democracia indispensable, compuesta por ensayos, sobre los principales personajes de la historia del Partido Accin Nacional.
15
Lujambio descubre y reivindica el dilogo y la negociacin en Christlieb Ibarrola; el debate parlamentario en don
Miguel Estrada; la preocupacin social en Efran Gonzlez
Morfn y la herramienta para la transicin democrtica en
Carlos Castillo Peraza. Su legado est escrito con sus propias palabras y la mejor forma de conocerlo y recordarlo
es a partir de su lectura.
Alonso Lujambio, no slo pens desde la Academia
cmo resolver los problemas de Mxico, fue un ciudadano
que se caracteriz por fomentar e instaurar la democracia en nuestro pas; tena el dominio de la tcnica, pero
saba ponerla en prctica a favor de sus semejantes. Un
verdadero demcrata que ayud a cristalizar el sueo de
miles de mexicanos y de generaciones enteras. Decidir por
s mismos quin los gobernara.
Fue consejero electoral en las elecciones federales del
97, del 2000 y del 2003. En aquel primer Instituto Federal
Electoral, que tanto orgullo nos gener a todos los que lo
vimos nacer y organizar elecciones limpias.
Tambin fue presidente del Instituto Federal de Acceso
a la Informacin Pblica, instaurando, por primera vez,
la transparencia como prctica del Estado moderno para
abatir la corrupcin.
Fue secretario de Educacin Pblica y precandidato del
PAN a la Presidencia de la Repblica. Le sobreviven su esposa Teresa Toca y sus tres hijos: Iigo, Toms y Sebastin,
a quienes a nombre propio y de mi partido dedico esta
intervencin.
Para concluir, repetir en palabras de Alonso Lujambio el significado de nuestro Congreso: An en el marco
del autoritarismo, la pluralidad de esta Cmara posibilit
el surgimiento de un mbito institucional para la discusin y el razonamiento. Aqu se han tejido, durante aos
y aos, relaciones personales entre miembros de distintos
partidos polticos; se han hecho explcitas las diferencias;
se han creado vnculos entre quienes, desconocindose, se
ignoraron u odiaron.
16
In memoriam
Muchas amistades entre miembros de distintos partidos han nacido en la convivencia continua y difcil de la
Cmara de los Diputados. Esa convivencia parlamentaria,
que a ojos de muchos, casi todos, ha parecido intil. A la
postre, ha resultado extraordinariamente positiva para
Mxico.
Veinticinco das fue senador de la Repblica, un enamorado del Parlamento que saba que en el Congreso se
construyen las relaciones necesarias para cambiar el pas.
Hoy en la maana un compaero de la bancada me deca:
Duele cuando se va un amigo, pero duele ms cuando se
va un hombre bueno. Los hombres buenos trascienden,
Alonso Lujambio trascendi. Descanse en paz.
17
Nota previa
Presidente de la Cmara
de Diputados
Enero, 2013
Presentacin
Alonso, mi amigo:
Nota de amplio afecto al que se fue.
ontesto la llamada de Alonso Lujambio en su calidad de Presidente Comisionado del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, quien con
el talento de su inteligencia me conmina a la firma de un
convenio para el sistema Infomex. De ah se desprende
una cita en la que iniciamos una charla que continuara
hasta el da en que se fue. Amplias inquisiciones filosficas respecto a Surez, Victoria y San Isidoro de Sevilla,
los intrincados pensamientos alrededor de la teora pura
del derecho de Kelsen, y el compromiso de la reforma al
artculo 1 de la Constitucin.
Surge tambin el inters de ambos no slo por el derecho parlamentario, sino por la arquitectura de los recintos,
charla de amigos pues, que se materializara en dos libros,
este que tiene en sus manos y que le llenaba profundamente de orgullo, entre otras cosas porque el Senado de la
Repblica es editor y otro, en coedicin, magnfico y bello
sobre arquitectura parlamentaria.
De hecho, la presente obra es resultado de la compilacin original que hizo mi entraable amigo Arturo
Nez, en ese momento senador y vicepresidente de la
Mesa Directiva, de numerosos ensayos escritos por Alonso y publicados en diversas revistas especializadas. Para
dar mejor estructura a la obra, los artculos seleccionados
fueron readaptados y actualizados de puo y letra directamente por Lujambio.
21
Alonso era preciosista, trabajaba la investigacin histrica como un joyero fundiendo valiosa pieza; claro que no
estbamos de acuerdo en todo y su reivindicacin de algunas luchas mereca, no el reclamo, pero s el lance liberal
de mi postura.
Un mircoles anterior a la Semana Santa de 2010 nos
reunimos, cenamos amenamente en el Lipp de Polanco y
al calor de tres herraduras le dije en una semana eres
secretario de Estado y precandidato presidencial; obtuve una carcajada por respuesta; quin nos dijera que al
siguiente mircoles me estuviera hablando para decirme
brujo.
Luego y por varios lunes merendamos ya muy serios
en el despacho Vasconceliano y acabamos de confeccionar la segunda de las ediciones.
Alonso era un gran ser humano, honorable a carta cabal
y muy trabajador, cuidadoso de su investidura, cumpla a
plenitud las formas, aunque el buen humor de ambos nos
permitiera perderlas cuando se trataba de abordar algn
tema controversial.
En ese trnsito conoc a su bella esposa Tere y a varios
de sus amigos cercanos con quienes compart la gran tristeza de su enfermedad, que tom con profunda entereza.
Habl con l varias veces a Arkansas, algn da me envi
una foto por Blackberry y me impresion profundamente.
Otro da le exiga que me contestara porque una chismosa
conductora estaba dando la noticia de su muerte, ambos
nos remos y coincidimos en una verdad sacramental: la
seora estaba mal informada; me dijo que en tal caso, algn da la saludara desde el ms all.
Alonso fue de esos amigos que se quedan para la posteridad, se fue antes de lo debido, pero cranme que lo
recuerdo vivo, inteligente y digno.
Septiembre, 2012
22
Presentacin
a la primera edicin
Sen. Francisco Arroyo Vieyra
Vicepresidente de la Mesa Directiva

de la Cmara de Senadores
LXI Legislatura
Enero, 2010
Presentacin
Captulo 1. Ciencia Poltica y Congreso
l pasado y el futuro del Poder Legislativo en Mxico,

es abordado en esta obra que compendia diversos
ensayos escritos por el autor, privilegiando como
sujeto de anlisis a la Cmara de Diputados; la idea central de integrar los trabajos desarrollados por Alonso
Lujambio en una sola publicacin, es el permitir a sus
lectores, conocer las investigaciones documentadas que
en su momento contribuyeron a conocer en mayor acercamiento la evolucin del Poder Legislativo Mexicano en
sus dimensiones federal y estatal.
Integrados en un estricto orden cronolgico, los diversos anlisis nos llevan a una revisin histrico-poltica
del acontecer legislativo y nos conducen a conocer el
papel que ha tenido la ciencia poltica en el estudio del
caso mexicano, y nos ofrece un panorama particular de la
configuracin del sistema de partidos en Mxico, as como
el entramado constitucional que ha posibilitado emerger
a una integracin plural de las cmaras legislativas. El
anlisis se desenvuelve con mayor claridad a partir de
la era posrevolucionaria y concluye con escenarios que
se han ido presentando hasta el ao de 1999. Su lectura
contribuye a reconocer que el sistema democrtico mexi25
cano ha evolucionado en forma permanente dentro de

los marcos de la institucionalidad constitucional y con
caractersticas propias de la nacin mexicana.
Nuestra nacin, forjada bajo un rgimen presidencial,
durante varias dcadas privilegi la predominancia del
Poder Ejecutivo Federal y de los Poderes Ejecutivos locales, por encima de los otros poderes constituidos, lo cual
como bien lo menciona este estudio, inhibi a los poderes
legislativos, atrofiando el despliegue de las facultades constitucionales de las que fue dotado este poder.
Cmo es sealado en esta obra, la ciencia poltica avoc
su inters en mostrar el funcionamiento y actuacin de
los poderes Ejecutivos, dejando de lado su inters por los
Legislativos. Es hasta el ltimo decenio del siglo pasado, a
partir del surgimiento de la creciente pluralidad de fuerzas
polticas reflejado en las cmaras legislativas y en cargos
de representacin popular en los estados y los municipios,
que la Ciencia Poltica vuelve objeto de estudio el papel
desempeado por el Poder Legislativo.
Los trabajos literarios contemporneos que existen sobre el Poder Legislativo son an escasos, si se considera el
papel relevante que viene desempeando en las ltimas
dcadas. Este trabajo se aade a la produccin literaria
en la materia, que abona en forma sistemtica en pos de
los antecedentes histricos, evolucin, desenvolvimiento
y futuro del Poder Legislativo en Mxico. El autor se
ha significado por ser pionero en el estudio del Poder
Legislativo en Mxico, y lo ha hecho desde la perspectiva
comparada y desde el mbito local; de su trabajo dan
constancia obras literarias de su autora como: Federalismo
y Congreso en el cambio poltico de Mxico (1995); Gobiernos
divididos en la Federacin Mexicana (1996), y El poder compartido. Un ensayo sobre la democratizacin mexicana (2000).
La revisin de los estudios documentales relacionados
con el desempeo del Poder Legislativo en Mxico, que se
encuentran en la primera parte de este trabajo, nos mues26
Presentacin
tran que su estudio s fue relevante para los historiadores

y politlogos mexicanos y extranjeros, lo cual puede ser
observado en un breve recuento enunciado por el autor
en el que podemos observar que ya desde los aos setenta
se encontraban obras colectivas de destacados juristas; y
si bien se observan amplios periodos entre esos trabajos
para que uno nuevo viese la luz, el inters de su estudio no
claudica en su produccin literaria, es as que en los aos
ochenta se generan trabajos en torno al Poder Legislativo.
Es a partir de los aos noventa que el quehacer literario
sobre el tema se hace ms evidente al surgir diversos estudios referentes a conocer la vida interna del Congreso
Mexicano y todo lo relacionado a su funcionamiento y participacin en la vida poltica de la nacin.
An ms, y como bien se seala en esta obra El politlogo que quiera involucrarse de lleno en la tarea de investigar el
Poder Legislativo mexicano, debe revisar la literatura histrica
sobre el tema. Es ah donde se reconfirma que si bien en
nuestro rgimen presidencial la actuacin y desempeo
del Poder Legislativo no goz de gran relevancia para la
investigacin de los estudiosos de la poltica, s fue materia relevante para la investigacin de historiadores, de ah
que se d cuenta de investigaciones con carcter histrico
que analizaron la brillante actuacin del Poder Legislativo
en nuestro pas en ocho diversos periodos que van desde
1824 hasta 1917.
El inters mostrado por los analistas polticos en el tema, se hace evidente con mayor claridad en la dcada de
los noventa, donde surgen una serie de trabajos inclinados
a desentraar el funcionamiento de las cmaras, particularmente la Cmara de Diputados, debido en gran parte
a las reformas de 1994 efectuadas a la Ley Orgnica del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y a
la expedicin de una nueva ley aprobada y publicada en
el ao de 1999. Cabe destacar que las reformas al marco
jurdico del Congreso de la Unin, tienen su origen en el
27
creciente pluralismo existente en el pas y particularmente en la composicin de las cmaras legislativas, proceso
gradual que se dio con mayor nfasis en la Cmara de
Diputados en forma primaria y que alcanz al Senado en
la segunda mitad de los aos noventa.
Captulo 2. La Poltica
en el Poder Legislativo
La segunda parte de esta obra, desarrollada ampliamente,
inicia con una interesante reflexin sobre la no-reeleccin
parlamentaria, refirindose a ella como uno de los engranajes en los que se sustent el hiper-presidencialismo en
Mxico, fenmeno que observa en la figura del Ejecutivo
al eje de la coalicin gobernante, rbitro de las disputas y
gran tomador de decisiones, generando con ello la alineacin de los intereses de los congresistas con los del lder
del partido en situacin hegemnica: el Presidente de la
Repblica.
La preferencia por el sistema de no-reeleccin legislativa junto con la no-reeleccin presidencial, afirma el
autor, posibilitaron la circulacin de las lites polticas
en el sistema poltico mexicano del siglo xx, siendo el
elemento central que explica, en perspectiva comparada,
su sorprendente durabilidad. Sin embargo, reconociendo
que la no-reeleccin ha jugado hasta los ltimos aos un
papel primordial para la construccin y estabilidad de
nuestro sistema poltico, su permanencia no ha sido del
todo positiva para el desarrollo de un autntico Poder
Legislativo.
Paradjicamente desde el ao de 1933, fecha en que se
estableci la no-reeleccin del Poder Legislativo, el Congreso de la Unin ha tenido en su agenda la discusin de
reformar el artculo 59 constitucional, donde se encuentra
expresada tal disposicin, y de ello dan cuenta el gran n28
Presentacin
mero de iniciativas que en la materia han sido presentadas

en diversas legislaturas. En esta obra podemos deleitarnos
con un anlisis de dos momentos histricos en los que se
discuti la posibilidad de reformar dicho artculo, que nos
lleva a conocer las motivaciones y las conclusiones sobre
ese particular.
De la lectura y reflexin de esos pasajes histricos de
la vida nacional, concluyo que, la circunstancia propicia
la actuacin, y por tanto, la realidad democrtica que
envuelve a nuestro pas en estos tiempos abre la oportunidad para discernir, de nueva cuenta, la posibilidad de
incorporar al mandato constitucional el espritu original
del Constituyente del 17, llevando al debate nacional esta
relevante cuestin poltica y de diseo constitucional.
En el siguiente apartado se plantean tres interesantes
premisas alrededor de la Cmara de Diputados en diferentes periodos: 1962, primer espacio que institucionaliz
el pluralismo en los mbitos colegiados de representacin
poltica, resultado de la reforma electoral constitucional
que introduce la figura de la representacin proporcional, al esquema electoral mexicano; 1977, se convirti en
el punto de encuentro por excelencia del conjunto de los
partidos polticos y de sus cuadros dirigentes, derivado de
la Reforma Poltica impulsada en ese ao; 1988, se configura como el elemento de la maquinaria constitucional que
va a encender el motor del cambio democrtico, al verse incrementado en ese espacio, el poder negociador de
las oposiciones en los procesos de reforma constitucional.
Pluralidad es la variable que signific a la Cmara de Diputados; creciente competitividad electoral la divisa de su
consolidacin; generacin de acuerdos, la constante que
moldea la convivencia democrtica del pas; y, gobiernos
divididos el escenario que distingue al panorama nacional
y en forma inherente pone ante la lupa ciudadana la responsabilidad pblica de los partidos polticos.
El Senado mexicano por su parte, observa tambin dos
periodos de cambios significativos, un mnimo pluralismo
29
que hacia su interior surge a finales de los aos ochenta,

con cuatro senadores de oposicin del total de 64 que lo
constituan; y el ao de 1993, con un cambio constitucional significativo con la inclusin en su composicin de los
senadores de primera minora, as como senadores electos
segn el principio de representacin proporcional, lo que
gener un incremento en la totalidad de la Cmara al pasar a 128 sus integrantes. As, los cambios generados en la
composicin de la Cmara de Senadores, lo convierten en
un rgano legislativo con la expresin creciente del pluralismo poltico del pas.
Discurrir sobre la operacin real del Congreso, sus reglas internas, la cohesin de sus grupos parlamentarios,
el papel de los coordinadores de las diputaciones de los
estados para con sus pares, los mtodos de coordinacin
con los gobernadores, el sistema de comisiones, los criterios para asignar las presidencias y secretaras de las comisiones, as como el definir su composicin poltica, la
influencia de la oposicin en la prctica legislativa, la profesionalizacin de las bancadas, el apoyo diferenciado de
los cuerpos de asesores a comisiones, y una larga lista de
temas que revelaran la vida interna de las Cmaras, es sin
duda una gran tarea a realizar por la ciencia poltica sobre
el Congreso Mexicano. Este trabajo que el lector tiene en
sus manos es una gran contribucin al estudio del Poder
Legislativo en Mxico y del papel que juega como rgano
de poder en el desenvolvimiento poltico de Mxico.
Desde mi experiencia como legislador federal y local,
puedo advertir al lector que no debe perder de vista en
el transcurso de la lectura que si bien durante diferentes
etapas el Poder Legislativo Mexicano ha sufrido acciones
polticas que han inhibido su potencial legislativo como
poder, en ningn modo se modificaron sustantivamente
los aspectos centrales de sus atribuciones constitucionales. Por ello, es importante puntualizar que son los mismos
parlamentarios, como bien seala el autor, los guardianes
de la institucin parlamentaria.
30
Presentacin
Enriquecedor e interesante resulta el anlisis del sistema electoral mexicano y la definicin que tuvo para mantener intacta la supremaca de una sola fuerza partidista al
interior de las cmaras, propiciando un rgimen interno
que impact en el control poltico, el sistema de comisiones
y en el desenvolvimiento del personal de apoyo tcnico
del Poder Legislativo, anlisis que se sita hasta finales de
los aos noventa.
Hay una propuesta del autor en relacin con el sistema
poltico que rige a nuestro pas. Su evaluacin la realiza a
partir de considerar un escenario de sistema de partidos
competitivo multipartidista confrontado con un anlisis
de derecho comparado de cinco pases, as plantea escenarios que debern ser considerados por el lector para crear
sus propios juicios sobre el futuro de los probables cambios institucionales que permitan una democracia presidencial estable en el sistema poltico mexicano.
Quienes hemos tenido la honrosa tarea de ser legisladores, podemos dar testimonio que una variable indispensable para proveer de gobernabilidad a un sistema
presidencial es que el Ejecutivo y el Legislativo privilegien
en forma permanente el acuerdo poltico, y ello sin duda
alguna es el deseo popular, porque son instituciones diseadas para contrapesar los excesos de las otras, y ambas se
constituyen por mecanismos de eleccin con que cuenta la
sociedad, que ve en ellos a sus representantes populares.
Dilogo y negociacin son las variables permanentes que
se deben de privilegiar en la relacin Ejecutivo-Legislativo.
Es en este apartado, donde se nos presenta la forma
en que nuestro pas ha evolucionado, de un poder casi
indisputado en manos de una sola fuerza partidista, a un
poder que es cada vez ms compartido entre las distintas
fuerzas polticas. Acompaado de reflexiones de diversos
expertos en el tema, se convierte en una til descripcin
que nos permite conocer cmo ha cambiado de forma
gradual el pas; y aunado a ello, se presentan evaluaciones
31
que permitiran superar la dinmica poltica que ofrecen

los nuevos escenarios inmersos en gobiernos divididos,
y que sin ser frmulas mgicas presentan opciones para
discurrir sobre ellas.
El anlisis que en esta obra percibimos, nos permite sealar que Mxico ha pasado de tener un sistema de partido
hegemnico con elecciones no competitivas y del ejercicio
monoplico del poder, a una democracia consensual, que
es un sistema multipartidista en elecciones competitivas,
en el que el poder tiene que ser compartido, y en el que
es indudable que las bancadas, y no los legisladores en lo
individual, son ahora los actores centrales de la vida parlamentaria mexicana.
El esquema de gobiernos divididos y su interpretacin
puede encontrarse en este trabajo particularmente bajo la
ptica de mantener el sistema presidencial que caracteriza a nuestra nacin, y por ello es ilustrativo conocer el
funcionamiento del sistema norteamericano, tanto en su
evolucin como en el esquema que se presenta la relacin
existente entre la Presidencia, el Congreso y la opinin pblica.
No menos importante y por dems aleccionador, resulta el anlisis del sistema de comisiones y el control evaluatorio de la poltica pblica en el proceso de elaboracin
del Presupuesto de Egresos de la Federacin, el cual, visto
desde la ptica de un anlisis constitucional y de la evolucin de la Ley Orgnica del Congreso, nos ofrece un
panorama de estudio que permite evaluar las acciones legislativas dirigidas a la puesta en prctica de mecanismos
de control y evaluacin, especializada, permanente y
efectiva, de las polticas pblicas. Este valioso anlisis es
complementado con el papel que juegan al interior del
Congreso los denominados rganos de gobierno: la Mesa
Directiva y la Comisin de Gobierno, conocida en ambas
cmaras como Junta de Coordinacin Poltica.
32
Presentacin
Captulo 3. Partidos Polticos

y Congresos Locales en la
Federacin Mexicana
La tercera parte se refiere a la historia de la construccin
institucional pluralista en las legislaturas de los estados;
se ilustra la forma en la cual se han ido ampliando los espacios de la representacin poltica en los congresos locales, producto de una cada vez ms creciente competencia
electoral. La ampliacin del sistema de actores propici,
como se puede observar en la lectura, la construccin del
sistema de partidos como una copia fiel del sistema que
rige en el mbito federal. Esto es que la composicin de
las legislaturas se rige bajo el formato de sistema electoral
mixto, y este carcter produjo cambios de extraordinaria
relevancia para la operacin poltica de las instituciones
legislativas. Podemos afirmar que la nueva dinmica competitiva del sistema mexicano de partidos descentraliza la
lgica de accin de las fuerzas polticas nacionales y produce diferencias regionales en la estrategia y en la conducta de los actores locales.
El aumento en las legislaturas estatales de la representacin poltica, refleja en principio, que se ha alcanzado
un beneficio para todos los partidos polticos, lo que sin
duda impacta en un beneficio a la clase poltica en su
conjunto. El escenario de gobiernos divididos que se plantea en este anlisis, debe llevar al lector a concluir que
sin importar las composiciones correspondientes a cada
fuerza partidista, hay una constante a resaltar, y es que la
negociacin y construccin de acuerdos, se han procesado
en un ambiente, si bien es cierto en ocasiones tenso y difcil, siempre resuelto institucionalmente, lo que redunda
en la creacin de una cultura de debate argumentado y
negociacin poltica, variables que derivan en la prctica
de la tolerancia dentro del pluralismo. El resultado ha sido
en beneficio de la ciudadana; ahora se tiene por parte de
33
la clase poltica, mayor responsabilidad pblica y mejor

calidad de los gobiernos.
Del recorrido de la lectura podemos concluir, en coincidencia con el autor, que los gobiernos divididos han
obligado a los actores de la escena poltica a negociar, a
debatir sus puntos de vista, a producir acercamientos, y
fundamentalmente, a compartir del poder.
Captulo 4. Un recinto parlamentario

Concluye esta obra nuestro autor, calificando al recinto
parlamentario de Donceles, como la Cmara fundacional
del pluralismo poltico, en la consolidacin del rgimen
posrevolucionario mexicano. La identifica como el primer
espacio parlamentario que institucionaliz el pluralismo
en los mbitos colegiados de representacin poltica, y por
lo tanto, el primer mbito para la construccin de una cultura del debate para la tolerancia, la crtica y la construccin de consensos, que permiti el trnsito del rgimen
democrtico en Mxico.
Esta obra que se pone en sus manos, contribuye al
fortalecimiento de la cultura parlamentaria y refleja que
estamos viviendo pocas de cambio; comprender la
evolucin de nuestras instituciones enriquece nuestros
conocimientos y permite entender los espacios de competencia de los poderes de la Unin. Los estudios que en
este trabajo, nos ofrece Alonso Lujambio, permiten tener
informacin puntual de uno de los poderes de mayor
importancia en nuestro pas. Su lectura permitir abrevar
en la historia poltica del Poder Legislativo en Mxico y de
algn modo motivar a desarrollar nuevas investigaciones
en el tema.
Diciembre, 2009
34
Prlogo
Alonso Lujambio
A mis maestros
A mis alumnos
38
Prlogo
esde hace 20 aos, el Congreso mexicano vive una

de las ms complejas mutaciones institucionales
en perspectiva histrica y comparada. Cambi
profundamente en su composicin poltica, en su procesamiento de decisiones, en su organizacin interna. Pero
en tanto que el Congreso bicameral mexicano como Poder Legislativo se inserta en un rgimen de separacin de
poderes, su mutacin interna tambin produjo un cambio
profundo en su relacin con el Poder Ejecutivo. Este libro
rene catorce ensayos escritos entre 1993 y 2004, que plantean diversas hiptesis para explicar este doble y complejo
proceso poltico: es una aproximacin institucional-constitucional al camino que ha vivido Mxico en su trnsito
democrtico.
Los estudios aqu reunidos, discuten la democratizacin
mexicana materializada en los espacios congresionales
de la representacin poltica. Mxico cruz en definitiva
el umbral y vive sin duda una nueva etapa histrica de
su vida parlamentaria. La ltima dcada del siglo xx y la
primera del xxi son claramente parte de otro momento
histrico. Este libro discute la historia y el pasado de nuestros congresos, porque si no se entiende la densidad institucional del rgimen posrevolucionario de Mxico, no
puede entenderse la peculiar naturaleza de su transicin
39
democrtica ni las fortalezas y debilidades de nuestro arreglo poltico-constitucional en la democracia de nuestros

das.
Nada puede ser ms honroso para un estudioso del
Congreso de Mxico, que el Congreso de Mxico publique
su obra. Al presidente de la Mesa Directiva del Senado de
la Repblica, el senador Carlos Navarrete, y a los senadores
Ricardo Garca Cervantes y Arturo Nez Jimnez, les
agradezco encarecidamente su inters en la publicacin de
esta compilacin de ensayos sobre la vida parlamentaria
mexicana. El entusiasmo del senador Francisco Arroyo
Vieyra, su peculiar cultura parlamentaria, su enciclopdico conocimiento del proceso legislativo mexicano, la calidez de su hospitalidad editorial, me motivaron a reunir
algunos de mis ensayos sobre los congresos mexicanos
y someterlos a su valoracin crtica. La publicacin de
esta compilacin me halaga especialmente, porque los
senadores Navarrete, Garca Cervantes, Nez Jimnez
y Arroyo Vieyra han sido parte del proceso de cambio
poltico en general, y parlamentario en particular, del Mxico contemporneo. Es para m una distincin que esta
obra se publique bajo el sello editorial del Senado de la
Repblica.
Ninguna obra se escribe en el vaco y sta en particular
no es la excepcin. Abrevo de la generosidad de mis
maestros Federico Estvez, Juan J. Linz, David Mayhew
y Margaret Keck, y de la obra de autores y amigos: Jorge
Carpizo, Diego Valads, Juan Molinar Horcasitas, Jeffrey
Weldon, Benito Nacif, Mara Amparo Casar, Luisa Bjar
y otros colegas politlogos, han hecho aportaciones valiosas al conocimiento de nuestros congresos en los ltimos aos. Dos ensayos aqu reunidos fueron escritos en
coautora con Diego Valads y Gernimo Gutirrez, y con
Jaime Martnez. A los tres les agradezco que permitan la
reproduccin de los textos en esta compilacin.
El senador Arroyo Vieyra ha hecho un recuento de
los temas abordados en los estudios aqu compilados,
40
Prlogo
de modo que no har mayor comentario al respecto. Las

relaciones entre el Congreso de la Unin y el Ejecutivo
Federal, entre los congresos locales y sus gobernadores,
entre partidos en las comisiones legislativas, entre mesas
directivas y comisiones de gobierno, entre representantes
y representados Estos son los grandes temas que aborda
este libro. Debo aclarar, sin embargo, al lector, que he optado por no modificar las versiones que originalmente fueron publicadas en diversos libros y revistas especializadas.
Ciertamente, la realidad ha evolucionado y no todos los
problemas analizados en los ensayos aqu reunidos han
gravitado todo el tiempo y del mismo modo sobre las
posibilidades de un orden democrtico representativo
y eficaz. Por otro lado, la compilacin como tal, que
rene ensayos escritos en un poco ms de una dcada,
deja ver el modo en que se ajusta o matiza esta o aquella
hiptesis. Finalmente, alguna aproximacin conceptual
se encontrar reiterada en un par de ensayos. Con todo,
he preferido dejar intactos los textos porque el cuadro
general analtico que los rene ofrece una visin que a mi
juicio sigue vigente: no hemos resuelto en Mxico dilemas
centrales en la relacin entre partidos, y en la relacin
entre ciudadanos y partidos. Nuestra democracia sigue
esperando su reforma.
Mi generacin tiene como tarea central hacer que
nuestra democracia sea valorada porque es socialmente
til. Tenemos que impulsar la cultura de dilogo y la
cultura de la transparencia; la cooperacin y la competencia; la negociacin y la exigencia; el respeto a nuestra
diversidad y el respeto a las reglas que nos hemos dado
para la convivencia en la diversidad; ms claridad poltica
y menos espectculo poltico; ms argumentacin y menos show. Nuestra democracia pluralista est urgida de
representatividad y de eficacia, dos valores que suelen
considerarse incompatibles, pero que en todo caso deben
encontrar su espacio de armonizacin y equilibrio.
41
La democracia es un sistema frgil porque supone la

convivencia poltica en una sociedad abierta y crtica. Ni el
autoritarismo ni el totalitarismo toleran el juicio ciudadano libre. Ningn rgimen poltico se somete a la autocrtica como la democracia. En la democracia se emiten juicios
devastadores que otros regmenes polticos simple y llanamente acallan. En Mxico debemos valorar lo mucho que
hemos avanzado en convivencia democrtica para estar
en aptitud de conservar lo construido y avanzar. Dinamitar lo que llevamos, porque nos parece insuficiente, nos va
a llevar a perderlo todo. Otras democracias se han hartado de sus partidos y de sus polticos, han tirado todo por
la ventana y por la puerta no ha aparecido nada. Cuando
la poltica ha perdido su dignidad, todo se vuelve degradacin, agravio, exclusin, combate entre enemigos. Los
ensayos reunidos en este libro quieren ser una aportacin,
as sea modesta, a la discusin, entre nosotros los mexicanos, de la democracia que nos hemos dado y de la democracia que queremos.
Ciudad de Mxico, 1 de diciembre de 2009.
42
Prlogo
Alonso Lujambio
Edicin
homenaje
43
44
Alonso Lujambio
Captulo 1
Ciencia Poltica
y Congreso
45
46
Alonso Lujambio
1.1 Entre el pasado y el futuro:

La ciencia poltica y el Poder
Legislativo en Mxico*
Introduccin
a ciencia poltica mexicana ignor sistemticamente, durante dcadas, el estudio del Poder Legislativo. Nada pareciera ms natural, si se piensa que,
durante gran parte de la era posrevolucionaria, la composicin prcticamente monocolor de las Cmaras del
Congreso de la Unin y de los Congresos de los estados
de la Federacin elimin del mapa poltico mexicano el
dilema central de la accin colegiada de las asambleas
legislativas: la construccin de coaliciones. Dicho en otras
palabras, y de modo ms preciso: el cuadro poltico posrevolucionario, con mayoras absolutas y calificadas de un
solo partido, el del presidente y el de los gobernadores,
en donde adems el presidente funge como lder indiscutible del partido que lo llev al poder, produjo poderes legislativos inhibidos y, ms que incapacitados,
sin estmulos para echar a andar todo el poder que la
Constitucin federal y las constituciones estatales les
ofrecieron. Lentamente, el creciente pluralismo de la
poltica mexicana y su reflejo en la composicin partidaria
* Este ensayo fue publicado en la revista Estudios, nm. 54, 1999. Posteriormente se incluy en Merino, Mauricio (coordinador), La ciencia poltica en Mxico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica-Consejo Nacional para la Cultura y
las Artes, 1999, pp. 75-92.
47
de las asambleas del pas, han ido generando entre

los practicantes de la ciencia poltica un inters ms y
ms profundo sobre la dinmica legislativa. Aun as, la
literatura especializada es todava muy escasa. Este ensayo pretende ser un inventario que discute en tres partes,
y a gran escala, lo que sabemos del Congreso Mexicano.
La primera parte describe a vuelo de pjaro la evolucin
de los estudios jurdicos sobre el tema. La segunda quiere ser un acercamiento a las historias que se han escrito
sobre nuestro objeto de estudio, esto es, a la historiografa del Congreso Mexicano. Finalmente, el ensayo intenta
hacer un recuento de lo que la ciencia poltica ha investigado sobre el Poder Legislativo de nuestro pas. En la
conclusin, se intenta apuntalar, con una ltima reflexin
general, la direccin futura de los estudios legislativos en
Mxico.
La ciencia poltica, la ciencia jurdica

y el Congreso Mexicano
Una visin politolgica del Congreso Mexicano requiere en primer trmino de una aproximacin jurdica al
objeto de estudio. Imposible entender el proceso poltico,
formal e informal, que pasa por las Cmaras, si no se tiene antes que nada una idea clara de lo que las Cmaras
deciden segn la letra de la Constitucin, del Reglamento
Interno y de la Ley Orgnica del Congreso.
En esos campos las aportaciones no son pocas, de modo que cualquier revisin breve de las mismas cometer
injusticias, al omitir este o aquel autor u obra. Sobra
decir que para el estudio de las facultades del Congreso
Mexicano y su evolucin histrica, es imprescindible
el estudio de diversas obras de Derecho Constitucional,
entre las que destaca el clsico de clsicos de Felipe Tena
Ramrez, Derecho constitucional mexicano, que viera la luz
48
Alonso Lujambio
en el ao de 1944 y que para 1992 ya vea en las libreras,

bajo el sello de la casa Porra, su decimosexta edicin.1
Desde principios de los aos setenta se han editado algunas obras colectivas de destacados juristas estudiosos
de esta rama especfica del Derecho. La primera de ellas
fue resultado de una propuesta del entonces diputado
Moiss Ochoa Campos, quien puso sus buenos oficios para que se integrara en 1970 una comisin de legisladores
y juristas para elaborar el primer tratado de Derecho legislativo mexicano, ese fue precisamente el ttulo del libro
que publicara en 1973 la XLVIII Legislatura (1970-1973),
en donde se incluyen ensayos de 16 autores bajo la coordinacin, precisamente, del diputado Ochoa Campos.
El lector podr consultar en el libro estudios sobre las
facultades del Congreso, sobre las comisiones de ambas
Cmaras, sobre la Comisin Permanente, sobre las mesas
directivas del Senado y de la Cmara de Diputados, as
como, muy destacadamente, un detalladsimo estudio
del propio Moiss Ochoa Campos sobre las Fuentes
histricas del Derecho Legislativo mexicano, en donde
el autor revisa la evolucin histrica de los reglamentos
parlamentarios desde el primero de ellos, el del 11 de
septiembre de 1813, formulado por Jos Mara Morelos
y Pavn, hasta el Reglamento del 20 de marzo de 1934,
todava vigente, y sus sucesivas reformas hasta los aos
sesenta.
Once aos despus, se public el segundo volumen
colectivo sobre Derecho Legislativo en Mxico. Fue resultado de un coloquio sobre el tema, organizado conjuntamente por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico
y la LII Legislatura del Senado de la Repblica (19821 Vanse tambin otras versiones como, por ejemplo, Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, Mxico, Porra, 1979, Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, Mxico, Porra, 1969, y El presidencialismo mexicano,
Mxico, Siglo XXI, 1978, y diversos ensayos en Cmara de Diputados de la L
Legislatura, Los derechos del pueblo mexicano, Mxico a travs de sus constituciones,
Mxico, Porra, 1978.
49
1985), en el colegio de San Ildefonso. El evento tuvo lugar

en marzo de 1984. El libro, que llev por ttulo Poltica y
proceso legislativos, y fue editado por la casa Miguel ngel
Porra, incluy 39 ensayos, casi todos muy breves (fueron
originalmente ponencias), sobre ocho grandes temas: Situacin actual de los parlamentos, Planeacin legislativa,
Dinmica legislativa, Prctica legislativa, Diplomacia parlamentaria, El Senado y el federalismo, Integracin del
Senado y Estudios legislativos. El volumen significaba un
avance, porque a pesar del carcter dominante del enfoque jurdico, varios autores ya hacan una diferencia entre
los marcos normativos y las prcticas legislativas reales.
Diez aos ms tarde, se public el tercer volumen colectivo sobre la temtica que aqu nos ocupa. Fue producto
esta vez de un coloquio internacional organizado por el
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad
Nacional y la LV Legislatura de la Cmara de Diputados
(1991-1994). Ambas instituciones coeditaron el libro El
poder legislativo en la actualidad, que compil las 18 ponencias del coloquio. Se tocaron ah viejos temas de debate,
sobre los que no se hicieron mayores aportaciones, pero
tambin temas que apenas se haban discutido en Mxico,
como el de la profesionalizacin de los legisladores (tema
abordado por la estadounidense Susan Rose-Ackerman),
los servicios de apoyo al trabajo legislativo (ponencias del
mexicano Jess Rodrguez y Rodrguez y del francs Pierre
Avril) y la relacin entre sistema de partidos y parlamento
(tema abordado por la italiana Carmela De Caro, el espaol Javier Garca Roca y los mexicanos Jaime Crdenas
Gracia y Jorge Alcocer).
Otros libros de enfoque jurdico, importantes para la
reflexin politolgica, son los siguientes. En 1988 nuevamente la casa Porra edit el volumen colectivo Tcnica
legislativa, una obra que discute, con un lenguaje muy
especializado, el proceso de confeccin de leyes, ms all
de su proceso de creacin cameral. El ensayo analiza la
50
Alonso Lujambio
estructura que han de seguir las iniciativas de ley, las reglas

de redaccin de la exposicin de motivos, las llamadas
reglas de supletoriedad y lingstica legislativa. Un libro
importante para todo el que quiere entender de principio
a fin el proceso de creacin de las leyes.
En segundo lugar, est la obra, editada por el propio
autor, Miguel ngel Camposeco, en 1984, titulada Manual
de temas legislativos. El libro evoca al de Jos Romero,
publicado por la Cmara de Diputados en 1914, titulado
Gua para consultar las prescripciones constitucionales y del
reglamento actual del Poder Legislativo de la Unin, esto es,
una especie de diccionario de conceptos relacionados con
la labor legislativa, un libro muy til para los legisladores
novicios (es decir, para casi todos, si se piensa que en
cada legislatura ms de 85% de los diputados no tienen
experiencia alguna en el campo de la creacin de normas)
pero tambin para los estudiosos del proceso legislativo,
en la medida en que condensa en un solo volumen informacin que se encuentra dispersa en una gran diversidad
de fuentes.
Otro libro dedicado a los aspectos jurdicos generales
de la actividad parlamentaria es el de Francisco Berln Valenzuela, Derecho parlamentario, editado por el Fondo de
Cultura Econmica en 1993. El libro incluye informacin
muy til de derecho comparado.
Por ltimo, cabra mencionar algunos estudios jurdicos, y no soy exhaustivo aqu para no agobiar al lector,
que sin duda resultarn tiles para quien quiera especializarse en temas de poltica legislativa. En primer lugar,
sobre las comisiones legislativas, existen dos estudios
imprescindibles con enfoque jurdico. Me refiero a los de
Jos Antonio Gonzlez Fernndez, Las Comisiones del
H. Congreso de la Unin (en Obra jurdica mexicana, PGR,
1988), que combina los enfoques jurdico e histrico, y
el de Luis Raigosa Sotelo, Las comisiones parlamentarias en el Congreso Mexicano (Revista mexicana de estu51
dios parlamentarios, I, 3, 1991), con importantes reflexiones

de derecho comparado.
Sobre normatividad interna, agregara a lo ya expuesto el ensayo de Jos Barragn Barragn, Algunas
consideraciones de carcter histrico sobre el rgimen
interno del Congreso de la Unin (Revista mexicana de
estudios parlamentarios, I, 2, 1991). Sobre la reforma de 1994
a la Ley Orgnica del Congreso (creada en 1979 y apenas
reformada en 1981), vase el excelente, aunque breve,
estudio de uno de sus creadores, el entonces diputado
Miguel Gonzlez Avelar, La Nueva Ley Orgnica del
Congreso (Qurum, IV, 31,1994).2 Sobre la evolucin posrevolucionaria, de orden estrictamente constitucional, del
Congreso Mexicano, existen dos ensayos, el de Jos de J.
Orozco Enrquez, El Poder Legislativo en el Constituyente de Quertaro y su evolucin posterior (Estudios
jurdicos en torno a la Constitucin Mexicana de 1917 en el
septuagsimo quinto aniversario, unam, s. f.) y el de Diego
Valads, Las transformaciones del Poder Legislativo
mexicano (Obra jurdica mexicana, PGR, 1988). Una propuesta muy reciente de reformas a los mecanismos de
control del Legislativo sobre el Ejecutivo se encuentra
en el captulo cuarto del libro de Jaime Crdenas Gracia, Una Constitucin para la democracia. Propuestas para un
nuevo orden constitucional (Mxico, unam, 1996). La obra
con enfoque jurdico ms reciente3 presenta un carcter
esencialmente descriptivo pero valioso, ya que incluye
consideraciones acerca de las reformas a la Ley Orgnica
del Congreso en 1994.
Como corolario, aclaro al lector que las referencias
bibliogrficas que encuentre citadas en estas obras pueden
ofrecer, en el conjunto, una visin prcticamente exhaustiva del anlisis jurdico de nuestro Poder Legislativo.
2 Vanse los ejemplares del Diario Oficial del 25 de mayo de 1979, del 28 de diciembre de 1981 y del 20 de julio de 1994.
3 Pedroza, Susana Thala, El Congreso de la Unin: Integracin y funciones, Mxico,
unam-IIJ, 1997.
52
Alonso Lujambio
Ciencia poltica, historia y

Poder Legislativo en Mxico
El politlogo que quiera involucrarse de lleno en la
tarea de investigar el Poder Legislativo mexicano debe
revisar la literatura histrica sobre el tema. No podemos
dejar de subrayar que los historiadores mexicanos no se
han sentido particularmente atrados por el Congreso.
Como se ver, no existe un gran volumen de literatura,
prcticamente sobre ninguna etapa de nuestra historia,
salvo quiz, como veremos aqu, la muy breve de la presidencia de Francisco I. Madero, en la que el Congreso
jug un papel determinante.
Dos investigaciones histricas de gran envergadura
han estudiado, casi siempre de paso, el Poder Legislativo.
Me refiero a la magna obra coordinada por Daniel Coso
Villegas, Historia moderna de Mxico (Mxico, Hermes, varios tomos publicados entre 1955 y 1965), que estudia la
Repblica restaurada y el porfiriato, en donde encontramos referencias constantes a la vida parlamentaria de la
poca. Con base en aquella investigacin, Coso Villegas
public a finales de los sesenta un elegante ensayo, EI
Congreso vigilado, en donde se analizan muy puntualmente tres Legislaturas del Congreso, la VIII (1876-1878),la
IX (1878-1880) y la X (1880-1882), para sostener la hiptesis
del inicio del ocaso parlamentario despus de la Revolucin de Tuxtepec en 1876 (Revista Mexicana de Sociologa,
XXXI, 1, 1969)4 Cabe mencionarse tambin la obra colectiva Historia de la Revolucin Mexicana 1911-1960, ambiciosa
empresa de El Colegio de Mxico coordinada en su origen por Daniel Coso Villegas, que incluye dos decenas de
tomos publicados a finales de los aos setenta. Distintos
autores analizan en diversos volmenes diferentes mo4 No olvidemos que el consecutivo de nuestras legislaturas no comienza con la
Constitucin de 1917 sino con la de 1857.
53
mentos del Congreso en la Revolucin y en la era posrevolucionaria, particularmente Luis Medina Pea en los
volmenes 18 y 20 dedicados al periodo 1940-1952.
Pero procedamos en orden. Del periodo que va de la
primera Repblica federal (1824-1834) a la Revolucin de
Ayutla (1855) sabemos poco. Obras generales como los
clsicos de Michael P. Costeloe, La primera Repblica federal en Mxico, 1824-1834 (Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1975) y de Moiss Gonzlez Navarro, Anatoma del poder en Mxico, 1848-1953 (Mxico, El Colegio de
Mxico, 1977) nos ofrecen pistas pero nunca una visin
integral o por lo menos una hiptesis sobre el papel que
el Congreso jug en aquellos aos.5 Casi 15 aos despus
de que su libro viera la luz, el propio Costeloe public
un breve ensayo sobre el conflicto entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en los primeros 20 aos de la vida
independiente de Mxico, en donde plantea la hiptesis
de que el cleavage civiles versus militares se traduca institucionalmente en un conflicto entre poderes: si bien los
generales dominaron la ruta de acceso al Poder Ejecutivo,
por otro lado fueron especialmente incapaces de controlar
al Congreso, que estuvo siempre compuesto por mayoras
de civiles electos (Generals vs. Politicians: Santa Anna
and the 1842 Congressional Elections in Mexico, Bulletin
of Latin American Research, VIII, 2, 1989). Por otro lado, y si
bien esta obra concentra su atencin en el anlisis de los
poderes extraordinarios del presidente en el periodo en
comento, The Liberal Cloak. Emergency Powers in xixth
Century Mexico, de Jos Antonio Aguilar, constituye
una importante aportacin al anlisis de esta esfera de
la relacin Ejecutivo-Legislativo en el siglo xix (Chicago
University, tesis doctoral en Ciencia Poltica, 1996).
5 Una fuente de consulta obligada, sin embargo, es la monumental compilacin a la que el autor, Mateos, Juan A., dedic 35 aos, Historia parlamentaria
del congreso mexicano, 1822-1856, Mxico, varios editores entre 1877 y 1912. Por
otro lado, la extraordinaria obra de Lucas Alamn aborda de modo disperso
reflexiones acerca del Congreso mexicano en la primera mitad del siglo xix.
54
Alonso Lujambio
Sin embargo, dos extraordinarias obras dedican su

atencin al Congreso en dos momentos especficos de
nuestro siglo xix. Una es la de Reynaldo Sordo Cedeo, El
Congreso en la primera Repblica centralista (Mxico, El Colegio de Mxico-Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico,
1993), que analiza el periodo 1833-1841, es decir, el que
corre del ocaso del primer gobierno liberal, el de Valentn
Gmez Faras (1833-1834), durante el cual el Congreso
est dominado por una faccin, ya, de liberales puros, al
trmino del tercero y ltimo gobierno de Anastasio Bustamante (1839-1841), cuando el Congreso empieza a ser
testigo de nuevas alianzas entre conservadores y liberales moderados. En segundo lugar, est la obra de Cecilia Noriega Elo, El Constituyente de 1842 (Mxico, unam,
1986), que estudia el breve, pero interesantsimo, periodo
entre el levantamiento de Paredes y Arrillaga en 1841 y la
promulgacin de las Bases Orgnicas de 1843. El Congreso Constituyente de 1842, que como se sabe nunca logr
sancionar su obra, destaca por la elevada calidad de sus
debates, en donde distintas tendencias polticas en conflicto intentan repensar una conciliacin a travs de un
nuevo arreglo constitucional. La autora analiza, entre otras
cosas, datos comparativos (edad, ocupacin, procedencia,
etc.) del Constituyente de 1842 y del de 1843, y logra explicar el nuevo giro conservador que la poltica mexicana
diera una vez fracasada la tarea del Constituyente de 1842.
Pero el ensayo ms ilustrativo sobre el periodo, exquisito a mi modo de ver, aunque extremadamente breve,
es, tambin, de Reynaldo Sordo Cedeo. EI Congreso
y la formacin del Estado-nacin en Mxico, 1821-1855
(en Josefina Vzquez [coord.], La fundacin del Estado
mexicano, Mxico, Nueva Imagen, 1994). Sordo describe
el periodo como la poca de oro del Poder Legislativo
mexicano, en la que dicho poder es mucho ms estable
que el Ejecutivo: hubo 22 Congresos en el periodo, pero
el Ejecutivo cambi 45 veces de manos (10 veces fue Santa
55
Anna). Por otro lado, entre 1824 y 1855, es decir, en el espacio de 31 aos, solamente durante cinco aos y cinco
meses no hubo Congreso en Mxico (de los cuales dos
aos y cuatro meses corresponden a la ltima dictadura de
Santa Anna, de abril de 1853 a agosto de 1855), a diferencia
de otros pases latinoamericanos, como Argentina bajo
Rosas, en donde el caudillismo como dictadura elimin
del mapa poltico al Poder Legislativo durante largos periodos. Sordo analiza en su ensayo, entre otras cosas, los
conflictos entre el Congreso y los presidentes Santa Anna,
Bustamante, Paredes y Arrillaga, Herrera y Arista (quien
renuncia a la presidencia el 5 de enero de 1853, frente a un
Congreso ya francamente obstruccionista).
Sobre el Constituyente de 1857 destaca, para un estudio de los debates, las fuentes primarias de Francisco
Zarco, Historia y crnicas del congreso constituyente, 18561857 (Mxico, El Colegio de Mxico, 1956 y 1957). El
clsico de clsicos, crtico de la obra de aquel Congreso,
es el de Emilio Rabasa, La constitucin y la dictadura (Mxico, 1912, reimpreso en 1957 por Porra). Una brillante
defensa del Congreso Constituyente de 1857 se encuentra
en Daniel Coso Villegas, La constitucin de 1857 y sus
crticos (Mxico, Hermes, 1957). Un excelente anlisis estadstico de la composicin social de dicho Congreso y
de la conducta legislativa de sus miembros, por cierto
sorprendentemente ignorado por los estudiosos mexicanos del tema, es el del estadounidense Richard N. Sinkin,
The Mexican Constitutional Congress, 1856-1857: A Statistical Analysis (The Hispanic American Historical Review,
LIII, 1, 1973). Un buen anlisis del arreglo constitucional
de 1857 y de sus consecuencias en trminos de la relacin,
conflictiva casi siempre, entre el Ejecutivo y el Legislativo bajo las presidencias (en periodos de paz) de Jurez
y de Lerdo, es el de quien fuera precisamente bigrafo
de Sebastin Lerdo de Tejada, Frank A. Knapp, Parliamentary Government and the Mexican Constitution of
56
Alonso Lujambio
1857: A Forgotten Phase of Mexican Political History

(The Hispanic American Historical Review, XXXIII, 1, 1953).
Ah el autor analiza cmo el Congreso Constituyente de
1857 decide retirarle al Ejecutivo la capacidad de iniciativa y le deja un veto suspensivo prcticamente intil,
en buena medida como reaccin a la ltima dictadura
de Santa Anna. Lo natural entonces hubiera sido que el
presidente, o por lo menos su gabinete, dependiera de
la confianza del Congreso (con la Cmara de Diputados
como Cmara nica). Pero la Constitucin de 1857 le
ofreci al presidente plena libertad para nombrar y remover a los miembros de su gabinete, dando como resultado un permanente jaloneo entre poderes en la definicin
de la integracin del gabinete presidencial. Finalmente,
sobre el Congreso entre el Constituyente de 1857 y el arranque del Porfiriato est la obra de Fernando Dworak, en
donde se analizan la inestabilidad del gabinete presidencial a partir de la compleja relacin Ejecutivo-Legislativo, las tasas de reeleccin durante la Repblica
restaurada y la evolucin del sistema de comisiones legislativas, entre otras variables.6
Del Congreso durante el porfiriato sabemos poco. Ms
all de los datos que nos ofrece Coso Villegas en las obras
ya citadas, que por cierto dan sustento a la hiptesis de
un Congreso completamente subordinado al dictador, se
encuentran las obras de Franois-Xavier Guerra, Mxico:
del antiguo rgimen a la revolucin (Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1988), que toca de paso el tema, y sobre
todo la de Marcello Carmagnani, Estado y mercado. La
economa poltica del liberalismo mexicano, 1850-1911, en
donde el autor analiza la poltica presupuestal del porfiriato y concluye, entre otras muchas cosas, que no fue
sino a partir de la ltima dcada del siglo xix, y no antes,
6 La Constitucin sin la dictadura. Un estudio sobre la organizacin de los
poderes Ejecutivo y Legislativo en Mxico, 1857-1880, Tesis de licenciatura, Mxico, itam, Departamento de Ciencias Sociales, 1998.
57
cuando el debate parlamentario perdi centralidad en las

definiciones presupuestales del rgimen. Sobre la reeleccin en el porfiriato, mtica por lo dems, que llevar a
Coso Villegas a describir al Congreso de la poca como
un museo de Historia Natural, se encuentra en proceso
el estudio de Sophie Sosa Palazuelos, La reeleccin en el
Congreso durante el porfiriato (itam, Departamento de
Ciencias Sociales, tesis de licenciatura en preparacin).
Una de las conclusiones preliminares a las citadas por
Sosa, es que la reeleccin en el porfiriato experiment distintas tasas en distintos momentos, llegando a su clmax
en el periodo 1892-1898, precisamente cuando, segn el
estudio de Carmagnani, el Congreso comienza su ocaso
definitivo.
Pero es sin duda la XXVI Legislatura, la de la presidencia de Madero, la que ha despertado mayor inters
entre los historiadores. Fue por lo dems un momento de
gran entusiasmo sobre los nuevos alcances de la actividad
parlamentaria en Mxico, actitud que condujo a debates
congresionales como aquel que planteara ardientemente,
si miembros del gabinete de Madero deban o no comparecer ante la representacin nacional y, por tanto volverse
o no sujetos de censura, no importa si formal o no, por
parte del Congreso. El debate no se limit a los miembros
de la XXVI Legislatura. Tambin invadi el mundo de
la discusin intelectual, tal como lo corroboran las obras
de, en primer lugar, Antonio Enrquez, Dictadura presidencial o parlamentarismo democrtico (Mxico, Imprenta de
A. Enrquez, 1913), quien argumenta en favor del parlamentarismo, principalmente porque aleja toda posibilidad de mantener o crear caudillajes y dictaduras como
las que hemos tenido. Y, en segundo lugar, la de Manuel
Cruz, que critica, segn l por ignorantes, a los defensores
del parlamentarismo, en su obra El gobierno de gabinete y
la evolucin del parlamentarismo en lnglaterra (Mxico, Imprenta Franco-Mexicana, 1918), en donde se argumenta
58
Alonso Lujambio
en contra de pruritos innovadores que terminan en

utopas irrealizables. De hecho, Cruz, quien escribe el
prlogo de su obra en abril de 1918, no slo responde a
Enrquez, sino a los enemigos de Carranza, que presentan en el Congreso, apenas vigente la todava no mtica
Constitucin de 1917, esto es el l5 de diciembre de 1917,
una sofisticada iniciativa de reforma constitucional para
llevar a Mxico del presidencialismo al parlamentarismo
o, mejor dicho, a una especie de semipresidencialismo
parlamentario al estilo de lo que poco despus se vera
en la Repblica de Weimar o, ya en los cincuenta, en la V
Repblica francesa.7
Pero volvamos a nuestra materia. Existen tres obras
sobre la XXVI Legislatura. La de Jorge Sayeg Helu, Significacin histrico-poltica de la Cmara de Diputados de la
XXVI Legislatura federal (Mxico, Instituto Nacional de
Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, 1979), de
carcter descriptivo, retoma esencialmente lo que ya Diego Arenas Guzmn nos haba ofrecido en los cinco tomos
de su Historia de la Cmara de Diputados de la XXVI Legislatura federal (Mxico, Instituto Nacional de Estudios
Histricos de la Revolucin Mexicana, 1961 a 1966). Las
otras dos obras son ms analticas, la de Josefina Mac Gregor, La XXVI Legislatura. Un episodio de la historia legislativa
de Mxico (Mxico, Cmara de Diputados, 1983) y la de
Pablo Picatto, Congreso y revolucin (Mxico, Instituto
Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, 1991). Sobre las elecciones que dan origen a la XXVI
Legislatura, vase el estupendo ensayo de Franois Xavier Guerra, Las elecciones legislativas de la Revolucin
Mexicana: 1912 (Revista Mexicana de Sociologa, LII, 2,
1990) que analiza con gran detalle las dificultades de un
7 Se present otra iniciativa en el mismo sentido pero mucho ms simple, el
25 de noviembre de 1921. Huelga decir que, en abril de 1916, la Soberana Convencin Revolucionaria de Aguascalientes tambin se pronunci en contra del
rgimen presidencial y en favor del parlamentarismo.
59
orden democrtico en el Mxico que Francisco I. Madero

pretenda transformar.
La ciencia poltica del Congreso Mexicano

Una gran diversidad de obras, tanto de politlogos mexicanos como de extranjeros, han tocado muy de paso
el tema del Poder Legislativo en la era posrevolucionaria. En una de las obras clave de la historia de la ciencia
poltica en Mxico, La democracia en Mxico, de Pablo Gonzlez Casanova (Mxico, Era, 1965), se ofrecen datos empricos sobre produccin legislativa, tanto presidencial
como congresional, para arribar a la conclusin de que
el sistema de equilibrio de poderes no funciona, de
que el Legislativo simplemente sanciona los actos del
Ejecutivo. Frente a estos hechos, los estudios legislativos
no parecan avivar el entusiasmo de nadie. Otros temas
atrajeron la atencin de los investigadores.
El mexicano-estadounidense Rudolph O. de la Garza
rompi con el desinters de la disciplina en la materia, al
escribir en 1972 una obra dedicada ntegramente al Congreso Mexicano, The Mexican Chamber of Deputies and
the Mexican Political System (Universidad de Arizona,
tesis doctoral). De la Garza observa al Congreso de Mxico
bajo la ptica del estructural-funcionalismo, teora dominante en la ciencia poltica estadounidense en aquellos
aos. La contribucin ms importante de dicha obra tiene
que ver con la funcin del Congreso como mbito de
reclutamiento de las lites polticas posrevolucionarias.
La separata de la obra general que discute este tema puede consultarse en La funcin reclutadora de la Cmara de
Diputados (Revista Mexicana de Ciencia Poltica, XXI, 1975).
Despus de la obra de De la Garza, tendramos que
esperar prcticamente dos dcadas para conocer nuevas
contribuciones extensas, de la ciencia poltica, al conoci60
Alonso Lujambio
miento de nuestro Poder Legislativo con ambicin analtica. Una obra ambiciosa, completamente dedicada a uno
de los temas ms complejos y peculiares del Congreso
en Mxico, es la de Benito Nacif Hernndez, The Mexican Chamber of Deputies. The Political Significance of
Non-Consecutive Re-election (University of Oxford, tesis
doctoral, 1995). El estudio de Nacif analiza las carreras
polticas de los parlamentarios mexicanos del partido
en el poder para detectar el modo en que los incentivos
institucionales estn colocados (y particularmente la prohibicin de la reeleccin inmediata) para mantener sistemticamente dbil el Poder Legislativo.
Sobre el tema particular del origen, evolucin y consecuencias de la devastadora regla de la no-reeleccin se
han escrito extraordinarios ensayos en los ltimos aos,
que complementan, enriquecen o corrigen algunas de
las ideas de Nacif. Emma Campos analiza emprica y
exhaustivamente, para el periodo 1934-1997, el modo tan
precario en que las dos Cmaras del Congreso Mexicano
reclutan exlegisladores federales y locales en Un Congreso sin congresistas. La no-reeleccin consecutiva en
el Poder Legislativo mexicano, 1934-1997 (itam, Departamento de Ciencias Sociales, tesis de licenciatura en
Ciencia Poltica, 1996). Igualmente, Maite Careaga estudia el intento frustrado de modificar la regla de la noreeleccin a mediados de los sesenta, cuando en 1964 la
Cmara de Diputados aprob la reforma al artculo 59
constitucional, pero el Senado la rechaz en 1965, en Reformas institucionales que fracasan. El caso de la reforma reeleccionista en el Congreso Mexicano, 1964-1965
(itam, Departamento de Ciencias Sociales, tesis de licenciatura en Ciencia Poltica, 1996). Un excelente anlisis
de los orgenes histricos de la prohibicin se encuentra
en Jeffrey Weldon, Congress, Political Machines, and the
Maximato: The No-Reelection Reforms of 1933 (ponencia
61
presentada ante la Latin American Studies Association en

Atlanta, Georgia, marzo de 1994).
Sin embargo, la frmula electoral, la que define la integracin de las Cmaras, fue objeto de investigacin desde mediados de los ochenta, y an antes, aunque fuera
muy en la coyuntura,8 desde que la reforma electoral del
28 de diciembre de 1963 posibilitara la representacin de
los partidos minoritarios en la Cmara de Diputados con lo
que entonces se llamara los diputados de partido. Cabe
mencionar aqu las obras de Juan Molinar Horcasitas,
The Mexican Electoral System: Continuity by Change
(en Paul Drake y Eduardo Silva [comps.], Elections and
democratization in Latin America, San Diego, UCSD, 1986);
Alonso Lujambio, La proporcionalidad poltica del sistema electoral mexicano, 1964-1985 (itam, Departamento
de Ciencias Sociales, tesis de licenciatura en Ciencias
Sociales, 1987) y, ms recientemente, Leonardo Valds Zurita, Las consecuencias polticas de las reformas electorales en Mxico, 1978-1991 (El Colegio de Mxico, tesis
doctoral en Ciencias Sociales, 1993).
Sobre el sistema de comisiones, la literatura slo
cuenta con un puado de obras. Est concluida la investigacin de Cecilia Martnez Gallardo, Las Legislaturas
pequeas. El sistema de comisiones en la Cmara de Diputados de Mxico (1824-2000) (itam, Departamento de
Ciencias Sociales, tesis de licenciatura, 1998), de modo que
ya tenemos una visin panormica. En mi ensayo La
Cmara de Diputados en Mxico. Arreglos institucionales y proceso poltico (en Alonso Lujambio, Federalismo y
Congreso en el cambio poltico de Mxico, Mxico, unam-iij, 1995)
he analizado en perspectiva comparada el sistema mexicano de comisiones legislativas, con el fin de detectar el
8 Vanse de la Madrid Hurtado, Miguel, Reformas a la Constitucin Federal
en materia de representacin, Revista de la facultad de derecho de la unam, Mxico,
xiii, abril-junio de 1963; Moya Palencia, Mario, La reforma electoral, Mxico, Plataforma, 1964, y Fuentes Daz, Vicente, Origen y evolucin del sistema electoral,
Mxico, edicin del autor, 1967.
62
Alonso Lujambio
origen de su debilidad, y he proporcionado evidencia

emprica de su evolucin desde finales de los aos
ochenta: el tamao de las comisiones, su composicin
partidaria, la titularidad partidaria de sus presidencias
y secretaras, etc. Un cambio lento, ambiguo, pero con
direccin correcta. Por otro lado, existen hasta donde
llega mi conocimiento solamente dos estudios sobre
comisiones especficas. Uno es el de Jorge Padilla Jimnez de la Cuesta, El Congreso: La inconexin electoral.
La Comisin de Informacin, Gestora y Quejas de la
Cmara de Diputados en Mxico (itam, Departamento
de Ciencias Sociales, tesis de licenciatura en Ciencia
Poltica, 1995) en donde el autor analiza la notoria debilidad de la relacin entre los diputados y sus representados en distritos uninominales y el modo en que esa
precaria relacin se institucionaliza en la citada comisin.
Se trata de un excelente estudio de caso que utiliza las
herramientas del anlisis institucional para entender un
tema clave de la agenda de la investigacin legislativa
en ciencia poltica. El otro estudio, el de lvaro Lpez
Lara, investigador de la uam, Legislar y negociar: El
quehacer de las comisiones legislativas en Mxico (ponencia presentada en el Primer Congreso Nacional de
Ciencia Poltica, Mxico, septiembre de 1996) analiza
brevemente tres comisiones presididas por diputados de
minora en las LV y LVI Legislaturas (Asentamientos Humanos, Justicia y Energticos), para intentar comprender
la importancia de presidir las comisiones desde la oposicin en el espacio del Poder Legislativo mexicano.9
El tema de la produccin legislativa es de la mayor
relevancia. En este campo slo existen dos estudios terminados y otros dos en proceso. Entre los primeros est
9 Acerca del sistema de comisiones en el Senado, est prcticamente concluido el estudio de Quijano, Gabriela, La evolucin del sistema de comisiones
en el Senado mexicano, 1934-1997, Tesis de licenciatura en preparacin, itam,
Departamento de Ciencias Sociales.
63
el de Jeffrey Weldon, The Mexican Congress and the Presidency, 1917-1940 (ponencia presentada en la reunin
anual de la American Political Science Association, en
San Francisco, California, agosto de 1996). Gracias a la
introduccin del Diario de los Debates de la Cmara de
Diputados desde 1917 a un CD-Rom, Jeffrey Weldon ha
podido evidenciar con datos duros para el periodo 19171940 (iniciativas del presidente, iniciativas presentadas
por el propio Congreso, enmiendas del Congreso a las iniciativas del presidente, vetos presidenciales a iniciativas
aprobadas por el Congreso, superaciones congresionales
de vetos presidenciales, etc.) la progresiva destruccin
del poder del Congreso y el surgimiento del hiperpresidencialismo posrevolucionario.10 El otro estudio concentra su atencin en la produccin legislativa de la era de
los diputados de partido y es de Luisa Bjar, El papel
de la Legislatura en el sistema poltico mexicano, 19641979 (unam, tesis doctoral en Ciencia Poltica, 1995).
Bjar nos ofrece evidencia, entre otras cosas, de que alrededor de 93% de las piezas de legislacin aprobadas por
el Congreso en el periodo estudiado tuvieron su origen
en la oficina del Ejecutivo.
Algo sabemos, por otro lado, de la actividad legislativa
de la izquierda independiente entendida como pcm-psumpms-prd, gracias al ensayo de Adrin Michel y Dolores
Prieto (La izquierda independiente en la Cmara de
Diputados, 1979-1994, itam, mimeo, 1996). El estudio
demuestra, entre otras cosas, que de las 130 iniciativas de
ley que estas fuerzas introdujeron a la Cmara en el periodo estudiado, slo 15% fueron dictaminadas en comisiones. De ellas, las aprobadas por el Pleno no sobrepasa 5%.
Dato importante: el pri y la izquierda independiente no
10 Sobre el particular puede consultarse tambin la obra de Casar, Mara Amparo, The sources of presidential authority in postrevolutionary Mexico,
Tesis doctoral, University of Cambridge, 1997.
64
Alonso Lujambio
cooperaron en la poltica legislativa de la etapa posterior

a la Reforma Poltica de 1977. Sobre el pan tenemos pocos datos y un estudio en proceso, el de Paola Martorelli,
El trabajo legislativo del Partido Accin Nacional, 19461994 (itam, Departamento de Ciencias Sociales, tesis de
licenciatura), que muestra una especie de ciclicidad en la
produccin legislativa de Accin Nacional. La primera
legislatura en la que participa el pan (la XL, 1946-1949)
muestra una frentica actividad, que cae abruptamente
en los cincuenta para repuntar notoriamente en la primera Legislatura de los diputados de partido (la XLVI,
1964-1967), para nuevamente inhibir su produccin legislativa en la segunda dcada de los sesenta y a todo lo largo
de los setenta. Los ochenta y los noventa son dcadas, nuevamente, de alta productividad parlamentaria de Accin
Nacional, si bien las tasas de rechazo de sus iniciativas
no disminuyen sino hasta finales de los aos ochenta y
principios de los noventa.
Sin duda, la produccin legislativa del Congreso de
Mxico se altera ahora que vivimos bajo un gobierno dividido, esto es, gobiernos en donde el partido del titular
del Poder Ejecutivo no cuenta con la mayora absoluta de
los escaos en una o ambas Cmaras del Congreso. Finalmente, esta situacin, tan comn en Amrica Latina, se ha
presentado en Mxico en la LVII Legislatura (1997-2000).
En torno a este punto de la agenda, el autor de estas lneas
ha escrito un ensayo y se encuentra preparando la edicin
de una obra colectiva. En el primero, discuto qu tipo de
estrategias pueden seguir los partidos polticos mexicanos
para evitar parlisis institucional e ingobernabilidad en
la relacin entre poderes (Presidentes y congresos: Los
Estados Unidos, la experiencia latinoamericana y el futuro
mexicano, incluido en esta compilacin). Por otro lado,
apareci a mediados de 1997 un trabajo comparativo con
cinco estudios de caso (Baja California, Baja California
Sur, Aguascalientes, Guanajuato y Chihuahua) en don65
de se analizan los Gobiernos divididos en la Federacin

mexicana (Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas
y Administracin Pblica, 1997) desde 1989, en que se presenta el primero. El libro analiza en cada caso las modificaciones que el gobierno dividido ha trado al sistema de
comisiones, al reglamento de sesiones, a la Ley Orgnica
de los Congresos locales, as como los distintos tipos de
coaliciones parlamentarias que los partidos han construido
a partir de las distintas configuraciones de los sistemas de
partidos locales, as como las producciones legislativas
respectivas. Cabe sealar en este casi totalmente inexplorado rubro, relacionado con la comparacin politolgica
de Congresos estatales en Mxico, que existe una investigacin que ha estudiado la evolucin del tamao de
las legislaturas, entre otras las de los estados de nuestra
Federacin, para arribar a la conclusin de que dichas
asambleas son pequeas casi bajo cualquier parmetro
con las que se les quiera medir, as como las consecuencias de subdimensionar a los cuerpos de deliberacin
legislativa (Rafael Vergara, El tamao de las asambleas
nacionales, itam, Departamento de Ciencias Sociales, tesis de licenciatura en Ciencia Poltica, 1995).
Para terminar, se encuentra recientemente publicado
un extenso estudio de orden lingstico-sociolgico de
Teresa Carb, que analiza El discurso parlamentario mexicano entre 1920 y 1950, en particular el contenido de tres
debates sobre el mundo indgena mexicano: el que se dio
en 1920 sobre el Departamento de Educacin y Cultura
para la Raza Indgena, el de 1935 sobre el Departamento
de Asuntos Indgenas, y el de 1948 sobre el Instituto Nacional Indigenista (Mxico, ciesas-EI Colegio de Mxico,
1966).11
11 Es necesario mencionar la existencia de otro Iibro, que pese a no ser propiamente especializado, s ofrece datos interesantes y compila informacin valiosa
que se encontraba dispersa: Gil Villegas, Francisco, (coord.), El Congreso mexicano. Estructura, organizacin, funcionamiento, anlisis poltico, Mxico, LV Legislatura de la Cmara de Diputados, 1994.
66
Alonso Lujambio
Conclusin
En el pasado reciente, distintos proyectos que han intentado darle cierta continuidad a los estudios legislativos
han fracasado. De la Revista mexicana de estudios parlamentarios de la Cmara de Diputados, solo vieron la luz tres
nmeros a principios de los noventa. Por su parte, la
revista Estudios parlamentarios de la Fundacin Cambio
XXI del pri, slo dio a conocer dos nmeros, tambin a
principios de esta dcada. La situacin empieza, sin embargo, a cambiar. Un seminario permanente en el itam
sobre estudios legislativos, un diplomado en la unam y un
proyecto de diplomado en la uam-Iztapalapa, las revistas
Qurum y Crnica legislativa de la Cmara de Diputados
y Estudios parlamentarios del Congreso del Senado de la
Repblica, as como el ambicioso proyecto de investigacin organizado por el Congreso y El Colegio de Mxico,
ya revierten la precaria situacin anterior. Estamos, pese
a todo, y todava, entre el pasado y el futuro. Sin duda,
la dinmica poltica mexicana, y la traduccin de sta en
poderes legislativos crecientemente pluralistas tanto a
nivel federal como estatal, producen un caldo de cultivo
propicio para que la ciencia poltica mexicana se involucre
ms en los estudios parlamentarios. La situacin es de
cualquier modo promisoria y existen plenas razones para
justificar el optimismo.
67
68
Alonso Lujambio
Captulo 2
La Poltica en
el Poder Legislativo
69
Alonso Lujambio
2.1 Una clave constitucional:

el artculo 59*
Texto constitucional vigente

Articulo 59. Los Senadores y Diputados al Congreso de la
Unin no podrn ser reelectos para el periodo inmediato.
(Reformado mediante decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federacin el 29 de abril de 1933).
Los Senadores y Diputados Suplentes podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio; pero los
Senadores y Diputados propietarios no podrn ser electos
para el periodo inmediato con el carcter de suplentes.
(Reformado mediante decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federacin el 29 de abril de 1933).
* Este texto se public originalmente en Derechos del pueblo mexicano. Mxico a

travs de sus constituciones. Tomo xviii, Mxico, Editorial Porra-Senado de la
Repblica, LIX Legislatura, 1994, pp. 150-169.
71
Alonso Lujambio
Comentario
a Constitucin de 1917 no estableci lmite alguno

para que los ciudadanos pudieran determinar por
s mismos la reeleccin o no de sus representantes,
senadores de la Repblica y diputados federales. No fue
sino hasta la reforma constitucional publicada en el Diario
Oficial de la Federacin el 29 de abril de 1933 cuando se
estableci la prohibicin de la reeleccin inmediata para
los integrantes de las dos Cmaras federales. Obviamente,
la Constitucin de 1917 no dedic artculo alguno a no
prohibir la reeleccin de los parlamentarios mexicanos.
Permitir sin lmite la reeleccin de diputados y senadores
no exiga dispositivo constitucional alguno. Por ello, la reforma de 1933 planteaba, entre otros, dilemas relacionados
estrictamente con la hechura del texto constitucional: En
dnde deba ubicarse la prohibicin? Deba adicionarse
a un artculo preexistente o crearse un artculo nuevo y
especficamente dedicado al propsito mencionado? Si
se optaba por lo segundo y no se quera recorrer toda la
numeracin del articulado constitucional a partir de ah,
eventualmente se tendran que reubicar diversos dispositivos constitucionales entre varios artculos. El Congreso
de la Unin opt precisamente por lo segundo: dedicar un
artculo especfico al establecimiento de dicha prohibicin
y reubicar en el cuerpo constitucional otros dispositivos
normativos. Fue correcta la decisin de ubicar la prohi73
bicin precisamente en el artculo 59 constitucional? A mi

juicio s. La Constitucin de 1917 dedic 20 artculos (del 51
al 70) a la Seccin I (De la Eleccin e Instalacin del Congreso) del Captulo II (Del Poder Legislativo) del Ttulo Tercero. Los primeros cinco artculos (del 51 al 55) se
referan a la Cmara de Diputados; los siguientes cuatro
artculos (del 56 al 59) se referan a la Cmara de Senadores
y, finalmente, los siguientes 11 artculos (del 60 al 70) se
referan a disposiciones comunes a ambas Cmaras. Dado
que en 1933 la prohibicin de la reeleccin se refiri a
ambas Cmaras, el Constituyente Permanente opt por
ampliar el articulado de las disposiciones comunes, colocando la prohibicin de la reeleccin legislativa en el
artculo 59. Es decir: a partir de 1933, es el artculo 59 y
no el 60 en donde dan inicio las disposiciones comunes a
ambas Cmaras contenidas en la Seccin I (De la Eleccin
e Instalacin del Congreso) ya referida. El artculo 59
original se refera a los requisitos para ser senador. En
1933, el Constituyente Permanente decidi reubicar dicha
disposicin constitucional en el artculo 58. Por otro lado,
el artculo 58 original se refera a la duracin del encargo
de los senadores (cuatro aos), y al modo de renovacin
del Senado (por mitades cada dos aos). Dicha disposicin
tambin fue reformada en 1933 y reubicada en el artculo
56. Originalmente, el artculo 56 constitucional slo se
refera a la composicin del Senado (dos miembros por
cada estado y dos por el Distrito Federal), de modo que
a partir de 1933 incluy no slo ese dispositivo sino el
que provena del artculo 58 relativo a la renovacin del
Senado para establecer, ahora precisamente ah, que dicha
Cmara se renovara en su totalidad cada seis aos. Fue
as como el Constituyente Permanente abri el espacio
de un artculo especial dedicado a establecer que:
Artculo 59. Los Senadores y Diputados al Congreso de
la Unin no podrn ser reelectos para el periodo inmediato.
74
Alonso Lujambio
Los Senadores y Diputados Suplentes podrn ser electos

para el periodo inmediato con el carcter de propietarios,
siempre que no hubieren estado en ejercicio; pero los
Senadores y Diputados propietarios no podrn ser electos
para el periodo inmediato con el carcter de suplentes.
Y es precisamente esa, desde 1933, la disposicin constitucional vigente (junio de 2005).
As, han pasado ya 72 aos (1933-2005) en que el Congreso de la Unin renueva en su totalidad, cada tres aos
para los diputados y cada seis aos para los senadores (con un interregno de renovacin parcial en la primera mitad de los noventa del siglo xx) a los miembros de
ambas Cmaras federales, sin posibilidad de reeleccin
inmediata. Pero no lo fue as en los primeros 109 aos de
vida constitucional independiente (1824-1933). Los nicos
antecedentes que podramos encontrar estn en la Constitucin espaola de Cdiz (1810) y en la Constitucin
mexicana de Apatzingn (1814). La Constitucin de
Cdiz estableci en su artculo 110: Los diputados no
podrn volver a ser elegidos sino mediando otra diputacin. Por su parte, la Constitucin de Apatzingn estableci en su artculo 57, en un lenguaje muy
similar: Tampoco sern reelegidos los diputados si
no es que medie el tiempo de una diputacin.1 Este
sistema de reeleccin no consecutiva fue tomado por
ambas constituciones de Francia que, con todo, ya desde
1804, en el momento cumbre del Consulado y a punto de iniciarse el Imperio Napolenico, haba establecido
la reeleccin indefinida de los diputados.
El largo periodo de la historia constitucional mexicana en el que no existe lmite alguno a la reeleccin de
1 Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, Mxico, Porra, 1992.
75
diputados y senadores dio inicio en 1824. La decisin no

fue inercial sino plenamente consciente. Hubo entonces
una proposicin presentada al Constituyente para que
se adoptara entonces el modelo Cdiz-Apatzingn. No
prosper la idea, pues el 28 de julio de 1824 fue aprobado
un dictamen que la Comisin de Constitucin rindi en
los siguientes trminos:
La Comisin examin con la debida circunspeccin y
ms maduro detenimiento la importante cuestin de la
reelegibilidad de los diputados y senadores y, habiendo
encontrando gravsimos inconvenientes en que se prohibiese la reeleccin, se abstuvo de referir sta en el nmero
de las restricciones que aparecen en el proyecto. Su silencio
en esta parte acredita su modo de pensar; pero ya que
se le obliga a manifestar su opinin en este punto, tiene
el honor de presentar a la deliberacin del Congreso la
siguiente proposicin: que no se admitan ms restricciones
para la elegibilidad de diputados y senadores que las que
constan en los artculos constitucionales expedidos para
la eleccin de los diputados de que ha de componerse el
futuro Congreso.2
Por desgracia, la Comisin de Constitucin no se explay en lo relativo a los gravsimos inconvenientes que
haba encontrado en la prohibicin de la reeleccin de los
parlamentarios. Pero por lo visto el argumento cal hondo:
durante la llamada Primera Repblica Federal, entre 1824
y 1836, slo cuatro estados de la Federacin adoptaron el
modelo Cdiz-Apatzingn (Durango, Oaxaca, Tabasco y
Yucatn). Despus, las constituciones centralistas de 1836
(las llamadas Siete Leyes Constitucionales) y de 1843 (las
llamadas Bases Orgnicas) aceptaron tambin el principio
de la reeleccin indefinida de los diputados y senadores.
Igualmente lo hizo el Acta de Reformas de 1847 que puso
en vigor otra vez a la Constitucin de 1824. Es en ese pe2 Christlieb Ibarrola, Adolfo, Crnicas de la no reeleccin, Mxico, Ediciones de
Accin Nacional, 1965.
76
Alonso Lujambio
riodo cuando aparece el nico libro de filosofa poltica

escrito por un mexicano en el siglo xix: la Cartilla Poltica,
de Manuel Eduardo de Gorostiza,3 publicado en Londres
en 1833, cuando el autor era a la sazn embajador de
Mxico ante el gobierno britnico. Gorostiza dedica buena parte de las conclusiones de su libro precisamente a
la posibilidad de la reeleccin de los miembros de las
asambleas representativas como condicin para considerarlas precisamente eso: representativas. Gorostiza s hizo
explcitos sus argumentos en torno al debate que nos
ocupa. Tolere el lector que se reproduzca literalmente un
fragmento del captulo de conclusiones del libro aludido,
en el que Gorostiza analiza dos variables clave para potenciar el carcter representativo de las asambleas mexicanas
en el arranque de su vida independiente: la duracin
del mandato de sus miembros y la posibilidad de que su
accin representativa sea juzgada por sus representados
al final de sus mandatos. Dice al final de su libro Manuel
Eduardo de Gorostiza:
Conclusin
As se ve que en la forma popular representativa todo
depende y se cifra en la creacin y accin constante del
gran cuerpo poltico o Congreso, piedra angular en que
reposa todo el edifico que alza el pueblo por las manos de
sus representantes.
Y la accin del Congreso ser constantemente buena y
responder a su vital objeto a medida que logre identificar
a sus miembros con el pueblo que los elige, y al que van a
representar.
Para identificarlos lo ms posible se requiere nicamente el que ellos reporten mayor provecho, como miembros de la comunidad, en que sta est bien gobernada;
que el que pudieran prometerse o procurarse pasajeramente, como miembros del Congreso, en beneficio propio,
si abusaran de su poder y facultades durante el periodo
de su representacin.
3 Gorostiza, Manuel Eduardo de, Cartilla poltica, Londres, Santiago Holmes,
1833. El Fondo de Cultura Econmica public una edicin en 2006.
77
De ah que cuanto ms breve sea este periodo, comparado con aqul en que el miembro del Congreso vuelve
a vivir despus como simple individuo de la comunidad,
ms seguridad habr de alcanzar aquel resultado, pues
habr mayor dificultad de compensar el sacrificio de los
provechos del periodo ms largo con las utilidades del
ms corto; ms empeo e inters se tendr entonces en
procurar aqullos.
Y de ah que la mejor garanta para el pueblo respecto
al representante est en la mayor brevedad que se pueda
dar al periodo de la representacin.
Pero cunto debe durar ste? Aquello, ni ms ni menos, que sea suficiente para que cada Congreso a su vez
proponga, delibere, resuelva y haga cumplir lo que la
Constitucin prevea que pueda requerir el bien pblico
en un cierto espacio dado.
Esto no implica, de modo alguno, el que un representante que haya respondido bien a la confianza de los
electores no pueda ser reelegido por stos, concluido el
periodo de su representacin. Antes bien, creemos lo contrario, y aadimos que no slo se puede hacer, sino que
se debe hacer: lo primero, porque la misma garanta ofrece
a los electores la no-reeleccin que la reeleccin casual y
dependiente de su voluntad, puesto que en ambas hiptesis el representante se abstendr igualmente de obrar mal,
estando en los dos igualmente con el pie en el estribo
para entrar en la va que le devuelve a la vida privada;
lo segundo, porque es un aliciente ms para que los
representantes en general obren bien; porque es una recompensa en manos del pueblo o un castigo, tan fciles ambos
como recomendables, y porque el representante reelecto lleva
al bisoo todas las ventajas que proporcionan a un hombre de
negocios la experiencia y el hbito del trabajo.
Hemos dicho que es un castigo fcil, y lo hemos recomendado bajo este punto de vista, teniendo presente
que cualquier otro que la legislacin imponga al representante que abus de su poder (y obvio es que ha de
imponer alguno), ha de ser siempre difcil y largo en su
aplicacin...
En cuanto a los electores, poco o nada podemos aadir
a lo que expresamos cuando nos ocupbamos de los
electores constituyentes. Los que tienen inters, derecho
y poder para edificar, lo tienen igualmente para mante-
78
Alonso Lujambio
ner en pie, reparar y hermosear el edificio... [Cursivas del

autor].4
El argumento de Gorostiza era doble: por un lado, el

representante sujeto a la evaluacin electoral-ciudadana al
concluir su mandato se encuentra con que sus representados tienen la oportunidad de recompensarlo o castigarlo,
instrumentos con que no cuenta cuando el juicio ciudadano en las urnas, y la eventual reeleccin derivada de ese
juicio, estn prohibidos; por otra parte, el representante
que ha logrado la reeleccin logra asimismo acumular la
experiencia en los complejos asuntos parlamentarios
que slo da el hbito de trabajo. Estos argumentos fueron vertidos en 1833 y son los que se han usado durante
dcadas, pero especialmente en la ltima, entre quienes
estn convencidos de la necesidad de volver al espritu
original de la Constitucin de 1917.
Efectivamente, el Constituyente de 1917 nunca tuvo
en mente la necesidad de establecer el principio de la noreeleccin para los miembros del Congreso. Tampoco el
Constituyente de 1857, su antecedente inmediato, haba
introducido la prohibicin sealada. Es cierto: en el marco
de la Constitucin de 1857 se vivi la longeva dictadura
de Porfirio Daz, y la Revolucin mexicana que estall
el 20 de noviembre de 1910 se levant en su primera
fase en contra de la reeleccin reiterada del presidente
Daz. La posibilidad de la reeleccin de diputados y
senadores durante el Porfiriato convirti a las Cmaras
del Congreso de la Unin, dice Daniel Coso Villegas,
en un museo de historia natural.5 No haba elecciones
propiamente, pero los representantes podan reelegirse.
El problema en todo caso no estaba en la posibilidad de
la reeleccin, sino en la imposibilidad de la eleccin. Tan
4 Ibid.
5 Coso Villegas, Daniel, La Constitucin de 1857 y sus crticos, Mxico, Hermes,
1957.
79
es as, y esto es digno de subrayarse con todo nfasis, que

ningn plan revolucionario demand el establecimiento de la no-reeleccin parlamentaria. Qu lstima que
Francisco I. Madero inici su extraordinario movimiento
poltico con la bandera: Sufragio Efectivo, No Reeleccin y no le agreg presidencial: Sufragio Efectivo, No
Reeleccin Presidencial. A la larga nos hubiera ahorrado
ms de una lastimosa confusin. Bastaba en el mundo
parlamentario con que hubiese sufragio efectivo. La noreeleccin parlamentaria no era necesaria, ni ambicionada
ni deseada para los revolucionarios. Un dato histrico de
la ms alta relevancia es el hecho, indiscutible, de que el
Constituyente de 1917 haya centrado el principio antireeleccionista en la figura del Presidente de la Repblica
(y en todo caso en la de los gobernadores) y nunca en la de
los cuerpos asamblearios compuestos por diputados (federales o locales) y senadores.
Volvamos entonces a 1933. El antecedente inmediato de

la reforma constitucional ya aludida es la Convencin
del Partido Nacional Revolucionario (pnr, fundado en
1929), que tuvo verificativo en Aguascalientes el 30 y 31
de octubre de 1932. Ah se plante, entre otras cosas, la
necesidad de revertir la reforma constitucional de 1927,
promovida por el expresidente lvaro Obregn (19211924) a travs de la cual el Presidente podra ser reelecto
en periodos no consecutivos y slo para un periodo ms
(art. 83 constitucional). En 1927 estaba por concluir el
periodo presidencial de Plutarco Elas Calles (1924-1928),
de modo que la reforma constitucional aludida posibilitara, en principio, no slo la reeleccin de Obregn, sino
el eventual establecimiento de una presidencia pendular
Obregn-Calles, resultado de reelecciones presidenciales
no consecutivas. No slo se propuso entonces dicha mo80
Alonso Lujambio
dificacin, sino la prohibicin de la reeleccin de los

presidentes municipales, sndicos y regidores (art. 115, fraccin primera), de los diputados locales (art. 116, fraccin
segunda) y por supuesto de los senadores y diputados
federales (art. 59). Las propuestas se convirtieron en iniciativas de reforma que fueron aprobadas por la Cmara
de Diputados y el Senado en diciembre de 1932. Las partes
ms significativas de los debates en ambas Cmaras (14
y 15 de diciembre, respectivamente) pueden consultarse
en el texto de la segunda edicin de Los derechos del pueblo mexicano. Dos cuidadosos estudios sobre esos debates
y, en general, sobre la reforma de 1933, son los de Rafael Estrada Smano6 y Jeffrey Weldon.7 Pero no fue sino
hasta el 20 de marzo de 1933 cuando se realiz el cmputo de la votacin de las legislaturas locales que se declar
aprobada la reforma constitucional, para ser publicada
el 29 de abril en el Diario Oficial de la Federacin.
Las tasas de reeleccin de los diputados y senadores mexicanos en el periodo 1917-1934 no fueron especialmente
significativas. En la XXXII Legislatura (1926-1928), slo el
28.4% de los diputados provenan de la anterior Legislatura
(XXXI, 1924-1926). En las siguientes tres Legislaturas, esa
cifra experiment un aumento casi insignificante: 29.3%
(XXXIII Legislatura, 1928-1930), 30.7% (XXXIV Legislatura,
1930-1932), 31.8% (XXXV Legislatura, 1932-1934). En el Senado, las tasas de reeleccin fueron incluso menores.8 Ello
no significa, sin embargo, que la reforma de 1933 no haya
producido consecuencias significativas para la poltica
6 Estrada Smano, Rafael, La reeleccin de los miembros del Poder Legislativo, en AA. VV. Reformas constitucionales, t.I, Mxico, Barra Mexicana-Colegio de
Abogados, Themis, 2000.
7 Weldon, Jeffrey, El Congreso, las maquinarias polticas locales y el Maximato:
las reformas no reeleccionistas de 1933, en Dworak, Fernando F., (coord.), El legislador a examen. El debate sobre la reeleccin legislativa en Mxico, Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, 2003.
8 Nacif, Benito, El impacto del pnr en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, 1928-1934, Documento de trabajo 82, Divisin de Estudios Polticos,
Centro de Investigacin y Docencia Econmica, 1998.
81
mexicana. La fundacin, en 1929, del Partido Nacional Revolucionario, la Convencin de dicho partido en
Quertaro en 1933, en la que se debilit a los aparatos
locales del pnr y se fortaleci extraordinariamente su
Comit Ejecutivo Nacional, la reforma al 59 constitucional que prohibi la reeleccin de diputados y senadores
y, finalmente, la fusin a partir de 1935 de la figura
presidencial y el liderazgo del partido revolucionario, explican sin lugar a dudas el nacimiento del extraordinario poder del Presidente mexicano y del llamado partido
hegemnico en la era posrevolucionaria. La no reeleccin parlamentaria se convertira en uno de los engranes centrales del hiper-presidencialismo mexicano en
el siglo xx. Vase la evidencia emprica. La Cmara de
Diputados aprob menos del 18% de las iniciativas
presidenciales en la XXIX Legislatura (1920-1922); despus, aprob en promedio 43.7% de las iniciativas presentadas por el presidente de la Repblica hasta 1928. La
fundacin del pnr explica en buena medida el aumento
de la aprobacin de la Cmara a las iniciativas del presidente a un 78.4% en el periodo 1928-1934. La noreeleccin ayud a aumentar otra vez las iniciativas del
Ejecutivo a 82% en el periodo 1932-1934, para llegar a
ms del 95% en promedio en los periodos presidenciales
de Lzaro Crdenas (1934-1940) y Manuel vila Camacho (1940-1946).9 Los miembros del Congreso, pertenecientes casi en su totalidad al partido revolucionario,
cuyo lder indiscutible a partir de 1935 pasara a ser el
Presidente de la Repblica, vern en la figura del Ejecutivo al eje de la coalicin gobernante, rbitro de las
disputas y gran tomador de decisiones en relacin con
el futuro de sus carreras polticas. La conducta de los
miembros del Congreso, casi todos miembros del partido
9 Weldon, Jeffrey, The political sources of presidencialismo in Mxico, en Mainwarning, Scott y Soberg Shugart, Matthew, (Eds.), Presidencialism and democracy
in Latin America, Cambridge University Press, 1997. Tambin Weldon Op. cit.
82
Alonso Lujambio
revolucionario, se basar entonces en la ambicin de ser

promocionado a un nuevo cargo una vez concluido el
mandato legislativo. Se alinearan entonces los intereses
de los congresistas con los de su lder partidario en situacin hegemnica a la sazn Presidente de la Repblica.10
Hay que reconocer que la reforma de 1933 tuvo un efecto que podra calificarse como positivo precisamente en
el marco del sistema de partido hegemnico, de elecciones no competitivas, del Mxico revolucionario. Acaso
con la posibilidad de la reeleccin, pero sin elecciones
verdaderamente competitivas, el Congreso mexicano de
gran parte del siglo xx se habra convertido, otra vez, en
ese museo de historia natural del que hablaba Coso
Villegas refirindose a la institucin parlamentaria del
Porfiriato. Uno de los grandes dilemas de los regmenes
autoritarios tiene que ver con la circulacin de las lites
polticas. Cuando el eje y protagonista de un sistema autoritario es un dictador, es decir, cuando el autoritarismo
es dictatorial, tarde o temprano entrar en crisis, pues
todos tenemos garantizado que la vida no ser eterna.11 Una lite envejecida, insensible a los cambios, crecientemente impermeable a nuevas visiones, atrapada
en el ciclo de la vida misma, conduce sin remedio a una
crisis poltica. La no reeleccin parlamentaria, junto con
la no reeleccin presidencial, posibilitaron la circulacin
de las lites polticas en el sistema autoritario mexicano
del siglo xx. Sin duda alguna ese fue el elemento central
que explica, en perspectiva comparada, su sorprendente
durabilidad. Y quiz tambin ello explique la naturaleza
y el ritmo parsimonioso de su trnsito democrtico (19882000), es decir, el paso del sistema hegemnico en elecciones no competitivas al sistema de partidos plural en
10 Nacif, Benito, The Mexican Chamber of Deputies, the Political Significance
of non-Consecutive Re-Election, Tsis de Doctorado en Ciencia Poltica, Universidad de Oxford, 1995 y Weldon, Op. cit., 1997.
11 Linz, Juan J., Valenzuela Arturo, The failure of presidential democracy, Baltimore,
Johns Hopkins University Press, 1994.
83
elecciones limpias, confiables, y razonablemente equitativas, en el espacio de 12 aos (1988-2000).

La no reeleccin parlamentaria jug un papel positivo
para la construccin y estabilidad del peculiar autoritarismo mexicano posrevolucionario. No as en la construccin de un autntico Poder Legislativo. Pese a que es
posible que los legisladores mexicanos se reelijan de manera no consecutiva, la verdad es que la regla contenida
en el artculo 59 constitucional ha funcionado prcticamente como prohibicin absoluta. De los 3,628 diputados
de la evolucin Partido Nacional Revolucionario (pnr,
1929)/Partido de la Revolucin Mexicana (prm, 1938)/
Partido Revolucionario Institucional (pri, 1946) en el periodo 1934-1997, 3,144 nunca se reeligieron. Eso equivale
al 86.7% del total, que deja un ndice de reeleccin noconsecutiva del 13.3%. Por su parte, de los 477 diputados
del Partido Accin Nacional (pan, 1939) entre 1946 y 1997,
la gran mayora, 407 diputados, estuvo en la Cmara solamente en una ocasin. Eso equivale al 85.3% del total,
para una tasa de reeleccin no-consecutiva del 14.7%. En
la izquierda mexicana observamos algo muy parecido
desde 1979. Si sumamos desde ese ao los diputados del
Partido Comunista Mexicano (pcm), convertido en Partido Socialista Unificado de Mxico (psum), en Partido
Mexicano Socialista (pms) y en Partido de la Revolucin
Democrtica (prd), y agregamos incluso las bancadas de
partidos que se vincularon tambin a ese proyecto evolutivo (Partido Revolucionario de los Trabajadores, prt, y
Partido Mexicano de los Trabajadores, pmt), tenemos en
total 169 diputados hasta 1997, de los cuales 145 (el 85.8%)
slo estuvo una vez en la Cmara de Diputados, para
una tasa de reeleccin no-consecutiva del 14.2%.12 Ntese
la extraordinaria similitud de las tasas. Histricamente,
la Cmara de Diputados se ha compuesto de una masa,
12 Campos, Emma, Un Congreso sin Congresistas. La no reeleccin consecutiva en el Poder Legislativo Mexicano, 1934-1997, en Dworak, Fernando F.,
(coord.), El legislador a examen. El debate sobre la reeleccin legislativa en Mxico,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2003.
84
Alonso Lujambio
claramente mayoritaria, de newcomers, de amateurs, de bisoos (como deca Gorostiza): en una palabra, de inexpertos. Ya en pleno pluralismo democrtico, la cercana
del representado con el representante y el profesionalismo
de los congresistas, son condicin para el buen funcionamiento de las instituciones polticas mexicanas.
Desde 1933, el Congreso de la Unin ha discutido la posibilidad de reformar el artculo 59 constitucional en

dos momentos clave de la evolucin de la poltica mexicana: en 1965, al inicio de la apertura parlamentaria a las
minoras que supuso la reforma de los diputados de
partido, y 40 aos despus, en 2005, en una etapa de redefiniciones institucionales producto de la entrada plena
de Mxico al concierto de las naciones democrticas. Concentrmonos por el momento en el debate de 1965. El 13
de octubre de 1964, el diputado Vicente Lombardo Toledano (pps) present una iniciativa de reformas al artculo
54 constitucional, para posibilitar la reeleccin ilimitada
de los diputados, no as de los senadores. La iniciativa dejaba intacto el texto del artculo 59, con lo que se generaba una obvia contradiccin. El dictamen que recay a la
iniciativa de Lombardo se present para primera lectura
en la Cmara de Diputados el 27 de diciembre de 1964 y
corrigi el desperfecto de la iniciativa, concentrndose la
modificacin en el artculo 59 y limitando la reeleccin de
los diputados a un periodo (Los diputados al Congreso
de la Unin no podrn ser electos para un tercer periodo
consecutivo). El 30 de diciembre de 1965 se dio segunda lectura al dictamen referido y se suscit un interesante
debate en el que participaron, por el pps, el diputado Lombardo Toledano, por el pan los diputados Estrada Iturbide y Hernndez Daz, por el pri los diputados Ramrez y
Ramrez, Olloqui y Osorio Marbn, mientras que por
85
el parm particip el diputado Barragn. Importantes fragmentos de ese debate pueden consultarse en la
primera y segunda ediciones de Los derechos del pueblo mexicano (1965 y 1978). Dos cuidadosos estudios del
debate parlamentario de 1964-1965 son los de Diego Valads13 y Rafael Estrada Smano.14 Los diputados del
pri defendieron el carcter gradual de la reforma, mientras que los del pan, muy especialmente el diputado Estrada Iturbide, subrayaron la necesidad de que la reeleccin legislativa tambin abarcase al Senado y de que la
reeleccin de diputados no tuviese restricciones. Con
eso volveramos al texto original de la Constitucin,
dijo entonces. El dictamen fue aprobado por 162 votos a favor y 28 en contra, entre los que se encontraban
los votos de los diputados de Accin Nacional. El 2 de
septiembre de 1965, el Senado recibi formalmente la
minuta procedente de la Cmara de Diputados y, poco
tiempo despus, se produjo, en palabras de Valads uno
de los episodios ms decepcionantes de la historia parlamentaria de Mxico: el Senado rechaz sin debate la
reforma al 59 constitucional. Efectivamente, el 24 de septiembre de 1965 se present para primera lectura el dictamen correspondiente, en el que se afirmaba, en esencia,
que el nuevo sistema de integracin de la Cmara de Diputados no vea an todos sus potenciales frutos y que,
en lo sucesivo, ira en aumento, naturalmente, la funcin
cada vez ms fecunda de dicha Cmara; por otro lado,
se argument que cada partido, con el nuevo sistema electoral recin echado a andar, tendra un creciente inters
propio en ir seleccionando a aquellos de sus miembros
que mayor capacidad hayan demostrado en el ejercicio
legislativo a fin de volver a postularlos para un nuevo periodo, y ello traer como consecuencia la elevacin pro13 Valads, Diego, Adolfo Christlieb y la reeleccin de los legisladores en Propuesta, ao 4, nm. 8, vol. ii, febrero, 1999.
14 Estrada Smano, Rafael, Op. cit.
86
Alonso Lujambio
gresiva, intelectual y poltica de los integrantes de la Cmara de Diputados. El dictamen propona que el Pleno
del Senado rechazara la reforma al 59 constitucional y se
inclinara por la continuidad de la regla de la no reeleccin parlamentaria.
El Diario de los Debates consigna que la lectura del dictamen fue recibida con aplausos, pero no con argumentos (todos los senadores pertenecan al mismo partido
poltico). Se solicit entonces (lo hizo el senador Murillo
Vidal) que se dispensara el trmite de la segunda lectura
por considerar que el asunto era de urgente y obvia resolucin. Se puso a discusin el dictamen. Nadie pidi la
palabra. Por 46 votos a favor del dictamen y ninguno en
contra, el asunto regres a la Cmara de Diputados.
La Cmara de Diputados recibi al expediente el 5 de
octubre de 1965. Se turn el asunto a las comisiones correspondientes, las cuales emitieron un dictamen al que
se dio primera lectura el 15 de octubre de aqul ao, con
el voto particular en contra del lder de la fraccin parlamentaria del pan, Adolfo Christlieb Ibarrola, miembro
de la Comisin de Gobernacin. El dictamen aludido formulaba un conjunto pormenorizado de reflexiones sobre
el debate pblico suscitado en los primeros ocho meses de
1965 sobre el asunto en comento, calificaba esa discusin
como confusa y desordenada, en la que se asociaba insistentemente el tema de la reeleccin legislativa con el
de la reeleccin presidencial a pesar de que los diputados expresamente se haban pronunciado en contra de
esa posibilidad. El dictamen propona como nico punto de acuerdo el archivo del expediente. En el futuro
rez el dictamen cuando la realidad democrtica de
Mxico marque la hora oportuna y hayan desaparecido
los prejuicios polticos que ahora obraron como factores
circunstanciales entonces otros hombres habrn de encontrar desbrozado el camino. Entonces, dndole la
razn a quien la tenga, la historia dir la ltima palabra.
87
El argumento en contra del dictamen del diputado

Christlieb se basaba en la necesidad de que la Cmara
de Diputados agotase en su integridad el procedimiento
previsto en el artculo 72, inciso d), de la Constitucin,
pues,
...la responsabilidad por el rechazo de la reforma debe
recaer plena y exclusivamente sobre quienes en el seno
del Congreso de la Unin se negaron siquiera a discutir
o comentar el proyecto de la Cmara... Esta Cmara de
Diputados no tiene por qu, aunque el dictamen aduzca
que hay datos suficientes para pensar que la posicin
del Senado es definitiva, cargar con una responsabilidad
histrica y poltica que en modo alguno nos corresponde.
Diego Valads ha notado algo especialmente relevante: el pan haba votado originalmente en contra de la
reforma (por considerar que el principio deba ampliarse
al Senado y porque rechazaba la limitacin a la reeleccin planteada en el dictamen a un segundo trmino), de
modo que demandar el regreso al Senado de la minuta
correspondiente supona que Christlieb, implcitamente,
apoyaba la reeleccin restringida a un periodo y limitada
a la Cmara de Diputados. Era una decisin difcil para
l, pero polticamente inteligente, dijo, y con razn, Valads.15 Un cuidadoso estudio que intenta explicar por qu
fracas la iniciativa de reforma de 1965 es el de Maite
Careaga.16 En l, la autora analiza en la coyuntura mencionada el liderazgo de Carlos Madrazo al interior del
pri, y cmo la reforma constitucional aludida pona en
peligro su intento de reformar a su partido y su propia
ambicin presidencial. Dice Careaga: A Madrazo lo apoyaron en contra de la reeleccin muchos de los mismos
15 Valads, Diego, Op. cit.
16 Careaga, Maite, El fracaso de la reforma reeleccionista de 1964-1965, en
Dworak, Fernando F., (coord.), El legislador a exmen. El debate sobre la reeleccin
legislativa en Mxico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2003.
88
Alonso Lujambio
actores que cavaron su tumba cuando intent sacar

adelante su reforma del partido.
En el marco del debate de 1964 se produjeron las primeras

tres grandes aportaciones acadmicas a esta relevantsima cuestin poltica y de diseo institucional. Todas
incluyeron reflexiones histricas y de derecho comparado.
Una de ellas fue del destacado constitucionalista Antonio
Martnez Bez.17 Dijo don Antonio que:
...como estudiosos de la ciencia poltica y de la historia
y evolucin de nuestras instituciones jurdicas fundamentales, desde luego afirmamos que el problema que
ahora tanto apasiona a la opinin pblica nacional tiene
sus races en el olvido o en la ignorancia de los fundamentales principios relativos a la organizacin y funcionamiento del Poder Legislativo que se padeci al
hacerse en 1933 un gran nmero de reformas a la Constitucin Poltica Federal.
Afirma Martnez Bez que dichas reformas no fueron objeto de ningn debate pblico amplio, ilustrado y
sereno.... Dice:
...La no reeleccin de los senadores y diputados al H.
Congreso Federal nunca fue postulada por los precursores de 1906 ni por los realizadores de la Revolucin
Mexicana, Madero en 1910 y Carranza en 1917. Fue una
asamblea extraordinaria de un partido poltico con fuerza incontrastable, el rgano extralegal que sin consulta
alguna de carcter democrtico dict bajo la pasin creada por los acontecimientos polticos de 1928 y 1932 y
bajo la influencia y an la sombra de los generales l17 Martnez Bez, Antonio, Los diputados frente a la Constitucin y Diputados y Senadores: posibilidad de reeleccin ilimitada, ambos publicados en Exclsior, 8 y 12 de enero de 1965, respectivamente, reproducidos en Obras I. Obras
poltico-constitucionales, Mxico, Coordinacin de Humanidades, unam, 1994.
89
varo Obregn y Plutarco Elas Calles, las caprichosas e

ilgicas reformas a la organizacin del Congreso Federal,
olvidando tanto las doctrinas de la ciencia del derecho
poltico, como la experiencia revelada en algunos perodos brillantes del parlamentarismo mexicano.
Subraya tambin que la norma contenida en el artculo 59 constitucional es, en perspectiva comparada, una
extraa disposicin, que ha recibido juicios muy desfavorables de autores extranjeros (Scott, Needler), pues
los argumentos para defender esta rara avis del derecho
constitucional comparado son ilgicos e imaginarios... (y
no) resisten las razones de la doctrina ni estn de acuerdo
con las bases histricas de la organizacin y funcionamiento del Parlamento. No sabemos todava quin sea el doctrinario que inspire ahora la permanencia de la irracional
regla que impide a senadores y diputados su reeleccin.
La reforma de 1933 fue para Martnez Bez caprichosa
pues la imposibilidad de la reeleccin es, bajo todos los
aspectos, un error notorio. La probabilidad de una reeleccin no interrumpida es la nica que ofrece al mrito una
recompensa digna de l y forma en un pueblo una masa
de nombres respetables y respetados... Nada cuesta ms
caro a una nacin que crear reputaciones. Tolere el lector
otra cita extensa de este clsico del debate sobre el artculo
59 constitucional:
Existe en todos los pases modernos una profesin de
grande importancia, que requiere no slo una verdadera
vocacin, sino tambin las posibilidades para su ejercicio,
y esa es la profesin parlamentaria. Dentro del gnero del
poltico profesional hay una especializacin muy exigente
en las cualidades humanas, para la mejor realizacin de
las tareas de dirigentes gubernativos, que no deben estar
encomendadas a meros aficionados o impreparados... es
indudable la conveniencia de la formacin de gente con
experiencia poltica dentro de las asambleas legislativas,
experiencia que no se puede alcanzar sin la posibilidad de
90
Alonso Lujambio
permanecer en el Parlamento, si se obtiene el refrendo de

los electores para un nuevo mandato...
Por su lado, Adolfo Christlieb Ibarrola public un pequeo libro que reuni sus reflexiones histricas, polticas
y jurdicas sobre el tema.18 Ah Christlieb argumentaba
que era necesario complementar la reforma constitucional que introdujo el sistema de diputados de partido con
sistemas que abran al pueblo la posibilidad de reelegir
a quienes hayan cumplido la representacin con eficacia
y espritu de servicio. Para Christlieb, tres aos era un
tiempo claramente insuficiente, pues en l los diputados
no estn en aptitud de adquirir los conocimientos y
la experiencia indispensables para el buen cumplimiento de su tarea. En todo caso, el cambio normativo no
implicaba en modo alguno que los diputados seran
reelectos a su arbitrio personal, pues primero habrn
de seleccionarlos sus partidos y despus los ciudadanos
en las elecciones. Con todo, y muy en lnea con los argumentos de Martnez Bez, se acabaron imponiendo,
dice Christlieb, las razones de la sinrazn. A lo largo de
los primeros meses de 1965 priv una campaa tendiente
a deformar los objetivos de la reeleccin de los legisladores. Aportaron material abundante la ignorancia y la
mentira tendenciosa, dice Christlieb. El actual presidente del pri (Carlos Madrazo)... comenz una campaa, en
ocasiones sorda y en las otras plagada de violencias tropicales, contra la reeleccin de los diputados votada por
una Cmara donde la abrumadora mayora pertenece a
su partido. Dice Christlieb:
Con lo que la Cmara de Diputados no cont fue con la
deformacin del problema, por ignorancia de muchos y
por inters o sectarismo de quienes, por ser dirigentes
polticos, tienen obligacin de considerar objetivamente
la cuestin y de orientar a la opinin pblica, en lugar
18 Christlieb Ibarrola, Op. cit.
91
de crear confusiones para beneficio propio o de sus

aduladores de hoy... Los argumentos del contra han partido de una intencionada deformacin del tema, que por
eso no puede considerarse como expresin autntica de
opinin pblica; han explotado de manera imprecisa
el lema de Sufragio Efectivo, No Reeleccin...; se han
basado en datos histricos inexactos y en programas
revolucionarios inexistentes y han presentado el fantasmagrico propsito de una reeleccin presidencial
condenada por razones histricas en el dictamen, y en
forma unnime por todos los diputados de todos los
partidos... Dentro de nuestra realidad poltica, la actitud
insistente del jefe del pri, en contra de la reeleccin de
los diputados, aprobada por una Cmara integrada por
una mayora de miembros de su partido, hace suponer
que Madrazo no cree jugarse la carta de su renuncia,
como ha dicho pblicamente, sino que espera el apoyo de
quien, en fin de cuentas, decide la poltica del pri. En todo
esto hay algo obscuro... el desautorizar a los diputados
de la mayora prista... slo puede tener el sentido de reducir a la Cmara y al Congreso a la categora de rganos
de partido; el de subordinar la actividad parlamentaria nacional a la accin extra parlamentaria del partido
oficial...
Por su lado, se encuentra finalmente el libro de Pedro

Pablo Camargo, publicado por el Instituto de Derecho
Comparado de la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico, hoy Instituto de Investigaciones Jurdicas de la
misma universidad.19 Una vez estudiadas las Constituciones del continente americano, Camargo afirmaba que
Las Constituciones de las Repblicas Americanas, salvo las excepciones de Costa Rica, Honduras y Mxico,
permiten la reeleccin de los miembros del Poder Legislativo. Adems, no existen tendencias ms o menos
firmes encaminadas a restringir la reeleccin indefinida... y efectivamente, con el paso del tiempo, y a 40
19 Camargo, Pedro Pablo, Reeleccin presidencial y reeleccin parlamentaria en Amrica y Mxico, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de
Derecho Comparado, 1965.
92
Alonso Lujambio
aos de la publicacin del libro de Camargo, no apareci

tendencia alguna, ya no se diga firme, encaminada a
restringir la reeleccin indefinida de los legisladores en
el continente americano (ni en el resto del mundo). Honduras abandon en los ochenta del siglo pasado al grupo
excepcional, Ecuador se sum en 1979, pero lo abandon
en 1994, razn por la cual hoy solamente Costa Rica y
Mxico permanecen en el selecto conjunto de pases del
mundo que prohben la reeleccin de sus parlamentarios. Dice Camargo en las conclusiones de su libro:
El Derecho Poltico de las Repblicas Americanas establece que la reeleccin de los miembros del Poder Legislativo, que emana de la voluntad popular, no es, en
manera alguna, incompatible con el ejercicio efectivo de
la democracia representativa sino, antes bien, consecuencia del principio de la llamada soberana popular o autodeterminacin interna.
Camargo sin embargo cierra su libro con una propuesta sorprendente:

Como al tenor de lo dispuesto en el artculo 39 constitucional la soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo, el cual tiene en todo tiempo el
inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su
gobierno, sera conveniente, en ltima instancia, someter a consulta popular si procede restablecer o no la reeleccin de los miembros del Poder Legislativo.
El problema es que la modificacin al 59 constitucional no supone la alteracin o modificacin de la forma de

gobierno. Es una modificacin crucial, s, pero en el marco de una forma de gobierno establecida. La reforma
de 1933 no alter o modific la forma de gobierno. Pero suponiendo sin conceder que nos encontremos ante
tal escenario, cmo ejercer ese inalienable derecho de
alterar o modificar la forma de gobierno sino a travs
de los mecanismos representativos que, en exclusiva, la
93
propia Constitucin ofrece? La apuesta por la reforma

al 59 constitucional no puede ser sino constitucional: la
Constitucin es inviolable (artculo 136) y no contempla
entre sus mecanismos de reforma el de la consulta popular. Camargo se equivoc al final: la reforma al 59 constitucional requiere del consenso de las lites polticas y
de sus actores colectivos centrales que son los partidos
polticos, en situacin pluralista. En esto Christlieb tena
toda la razn. El convencimiento sobre su necesidad est
hoy en da extraordinariamente extendido entre los individuos que componen esas lites, pero no entre las
cpulas de todos los partidos polticos. La no reeleccin
est en el corazn del funcionamiento del pri, aunque
el sistema de partido hegemnico haya desaparecido.
Pero las consecuencias polticas de la circulacin perenne se incorporaron, despus de aos ya de convivencia
multipartidaria, a la lgica interna de otros partidos en la
nueva, digmoslo sin tapujos, democracia partidocrtica
de Mxico. Quienes se empean en conservar un sistema
que debilita el carcter representativo de las instituciones
tienen como as en la baraja no tanto el rechazo popular
al principio reeleccionista, sino el rechazo popular a sus
representantes que piden el voto y nunca ms regresan.
Para qu reelegirlos si no convence su carcter representativo? Insisto: este es un asunto de lites polticas,
aqu y en China. Por eso son tan elocuentes las palabras
de ese excelente constitucionalista mexicano que fue Antonio Martnez Bez, quien a diferencia de Camargo supo
poner el dedo en la llaga al afirmar:
Hay ingredientes emocionales y de otra especie, que convierten el tema discutido en un verdadero cuadro de
psicopatologa poltica. Cometindose una falsa generalizacin, los miembros del Poder Legislativo reciben
unas notas de calificacin bastante bajas, y de ah se llega
a la ilgica conclusin de que no puede admitirse su
reeleccin.
94
Alonso Lujambio
Un dato que no puede perderse de vista del debate de

1965 es el carcter unnime de la aprobacin de la reforma en la Cmara de Diputados. Ciertamente, el pri en
el Senado rechaz la propuesta, con lo que se configur,
indudablemente, un cambio de opinin en dicho partido
y, a la sazn, en el entonces presidente de la Repblica,
Gustavo Daz Ordaz. Con todo, es especialmente significativo un dato: el debate sobre la reforma al artculo 59
constitucional no es un debate estrictamente partidista,
en el que un partido o un bloque de partidos estn a
favor, e igualmente un partido o conjunto de partidos
estn en contra. Existe la conviccin entre individuos
pertenecientes a todos los partidos polticos de la necesidad de reformar el 59 constitucional. La conviccin es
ms y ms grande a medida que se pluraliza la poltica
parlamentaria de Mxico. (Vase el cuadro 1). Ah puede
observarse cmo entre 1988 y 2000, es decir, en los aos de
la democratizacin de Mxico, periodo en el que se pas
de la prdida de la mayora calificada del pri en 1988 a la
prdida de la mayora absoluta en la Cmara de Diputados
por parte del partido del presidente (del pri) en 1997, a
la prdida de la mayora absoluta en las dos Cmaras
por parte del partido del presidente (del pan) en 2000, se
presentaron cinco iniciativas de reforma al 59 constitucional: una del pps, dos de diputados del pan y dos de
diputados del pri. Despus del 2 de julio de 2000, en pleno
gobierno dividido -que potencia al mximo la relevancia
del Poder Legislativo- se han presentado 15 iniciativas:
cinco del pri, cuatro del pan, dos del prd y, muy notoriamente, dos de congresos locales (de Chihuahua y Jalisco), quienes tambin proponen la reforma al artculo
116 que prohbe la reeleccin de los diputados a los
congresos locales. De las 13 iniciativas provenientes de
ambas Cmaras del Congreso de la Unin, nueve fueron
presentadas por diputados y cuatro por senadores.
95
Una encuesta realizada por Reforma a 287 de los 500 diputados federales en noviembre de 2004 indica que el 75
por ciento de los diputados federales de Mxico estn a
favor de la reeleccin de los legisladores y 25 por ciento en contra.20 Vase ahora la distribucin entre partidos:
el porcentaje ms alto se encuentra entre los diputados del
pan, pues el 96 por ciento de sus diputados estn a favor;
despus viene el pri, con el 66 por ciento a favor, y finalmente el prd con el 62 por ciento a favor. Dados los pesos
especficos de cada uno de los partidos polticos en la Cmara de Diputados, en principio era ms que viable la reforma al 59 constitucional, que requiere de dos tercios
de los diputados presentes para su aprobacin. Sin embargo, del total de diputados, el 68 por ciento pensaba que era
improbable que la reforma fuese aprobada. Esta diferencia
entre lo que piensan los legisladores en lo individual y lo
que perciben como probable, slo es explicable por los
partidos polticos y por sus dirigencias. En mayo de 2002
tambin Reforma levant una encuesta nacional en donde pregunt a 1,095 mexicanos adultos en las 32 entidades federativas del pas si estaban A favor o en contra de
que se permita la reeleccin de legisladores y autoridades
municipales. Y, claro, la respuesta que anticipaba en los
aos sesenta del siglo xx Don Antonio Martnez Bez se
deja ver con toda claridad: slo el 31 por ciento se pronunci
a favor de la reeleccin, 59 por ciento lo hizo en contra y 4
por ciento no contest. El pblico en general rechaza la reeleccin de sus legisladores porque sus legisladores no son
representativos de sus intereses; el 74 por ciento de la poblacin piensa que actualmente los partidos polticos no
representan los intereses de los ciudadanos.21 Ahora bien:
la aceptacin de la posibilidad de la reeleccin sube en cuanto el tema se frasea de otro modo: 45 por ciento dijo estar a
20 Reforma, suplemento Enfoque, 6 de febrero de 2005.
21 Reforma, 10 de agosto de 2002.
96
Alonso Lujambio
favor de la reeleccin sabiendo que as podra evaluarse el

desempeo de los representantes, y 55 por ciento estuvo a
favor de la reeleccin sabiendo que as se lograra tener a
los representantes ms capaces y profesionales en puestos de
eleccin popular.22 As, todo es cuestin de enfoque, y del
modo en que la clase poltica se comunica con la ciudadana.
Pasaron 40 aos para que el Congreso de la Unin

volviera a debatir, formalmente, la reforma al 59 constitucional. Efectivamente, el 14 de diciembre de 2004 se
someti a primera lectura un dictamen de proyecto de
decreto por el que se reforman los artculos 59 y 116 de
la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos. La
iniciativa de reforma constitucional presentada por el
senador Demetrio Sodi de la Tijera (prd) fue apoyada
por otros dos senadores: Csar Juregui (pan) y Genaro
Borrego (pri). Lo hicieron hacindole una modificacin
a la propuesta original, que no planteaba limitacin alguna para la reeleccin de los legisladores federales: la
reeleccin podra darse en dos ocasiones (tres periodos
consecutivos) para los diputados y una vez (dos periodos
consecutivos) para los senadores. Ciudadanos organizados se sumaron a la tarea de los tres senadores, pertenecientes a los tres principales partidos polticos mexicanos,
organizando foros de discusin y publicaciones en 2004
y 2005. Hacia diciembre de 2004, los tres senadores mencionados haban logrado que el predictamen mencionado fuese firmado por 89 senadores. El dato es relevante
porque una reforma constitucional requiere de dos terceras partes de los senadores presentes para ser aprobada
en el Senado de la Repblica, es decir, de 84 senadores.
22 Reforma, 7 de julio de 2002.
97
En consecuencia, la firma de 89 senadores supona en

principio la alta probabilidad de que la reforma fuese aprobada en el Senado. Cabe subrayar que 31 de esos 89 senadores pertenecan al Revolucionario Institucional. La
reforma igualmente inclua la propuesta de modificacin
al artculo 116 (tambin reformado en 1933), y no para que
los legisladores locales pudiesen ser reelectos, sino para
que cada Legislatura local en cada uno de los estados
de la Federacin pudiese decidir libremente mantener el
principio de la no reeleccin parlamentaria o modificar
el marco constitucional local para permitir la reeleccin
en los trminos que ah se decidiese. En otras palabras, se
trataba de una iniciativa de corte evidentemente federalista. El 10 de febrero de 2005, el asunto se someti a discusin en el pleno del Senado. En el arranque de la sesin
hubo un intento de postergar la discusin con una mocin
suspensiva. Todo pareca indicar que al interior de las bancadas, especialmente del pri y del prd, no se lograba una
posicin totalmente cohesiva en torno al asunto. El senador
Demetrio Sodi de la Tijera pidi la palabra para decir:
Es este un tema muy importante... no es un tema que
estemos sacando a la discusin sin haber hecho un trabajo previo, habiendo llevado a cabo durante los ltimos
dos aos... una serie de reuniones, de seminarios... hemos
pedido la opinin de gente de todos los sectores, de la
academia, hemos estado debatiendo, entonces no es
posible en este momento que ya est un dictamen, que
haba el compromiso desde el ao pasado de traerlo,
hacerlo de primera lectura y de votarlo en las primeras
sesiones de este periodo de sesiones, no es posible que
dejemos pendiente un tema tan importante. Yo creo
que ste, desde nuestro punto de vista, es el tema ms
importante que tiene que ver con el fortalecimiento de
nuestra democracia y con el fortalecimiento del Poder
Legislativo... Yo convocara a los senadores y senadoras...
a que no le tengamos miedo al debate, a que le entren al
debate. Si tienen argumentos para oponerse a la reeleccin, entren al debate.
98
Alonso Lujambio
Se declar entonces un receso en el que cada bancada

se reuni por separado para discutir. Minutos despus, se
reanud la sesin y empez el debate. Se pronunciaron
a favor del proyecto los senadores Juregui (pan), Sodi
(prd), Borrego (pri), Castellanos (pvem), Zermeo (pan) y
Corral (pan). En contra del proyecto argumentaron los
senadores Sauri (pri), Roque (pri), Ojeda (prd), Hernndez
(pri), Cantn (pri) y Jimnez (pri). Por su lado, la senadora Luisa Caldern (pan) tom la palabra para razonar
su abstencin. El resultado de la votacin sorprendi a
muchos, pues si bien 31 senadores del pri haban apoyado el predictamen impulsado por los senadores Juregui, Sodi y Borrego, slo ste sostuvo su posicin y
vot a favor del proyecto (La reeleccin continua de
los legisladores permitira que se queden los que valen,
que se vayan los incompetentes, los indolentes, los deshonestos e irresponsables, dijo con singular vehemencia). Los otros 48 senadores del pri presentes en la sesin
votaron en contra. De 41 senadores del pan, 40 votaron
a favor y una senadora (Caldern) se abstuvo. De los
nueve senadores del prd presentes en la sesin, cuatro
votaron a favor y tres en contra. Los cinco senadores
del pvem presentes en la sesin votaron igualmente a
favor. Total: 50 votos a favor, 51 en contra y una abstencin. Acaso fue un milagro que se votara el asunto porque, irresponsablemente, el Congreso mexicano casi no
vota los disensos. Ahora sabemos quines estn a favor
y quines en contra de devolver al ciudadano un derecho
poltico fundamental en las democracias, mxime en un
sistema electoral mixto como el nuestro, cuyas virtudes
y ventajas estn tan imperdonablemente desaprovechadas.23 En el inicio de la tregua cabe recordar otra vez
a Gorostiza cuando afirmaba que los ciudadanos que
tenan el derecho y el poder para edificar las institucio23 Shugart, Matthew Soberg y Wattenberg, Martin, (Eds.), Mixed-member electoral
systems. The best of both worlds?, Cambridge, Cambridge University Press, 2001.
99
nes representativas deban tenerlo tambin para mantener en pie, reparar y hermosear el edificio. Finalmente, cabe recordar las palabras de Valads24 quien, a la luz
de lo sucedido en 1965, dijo ... si no fue ayer y no es hoy,
ser maana cuando por fin se conquiste el derecho que
los mexicanos tenemos a contar con un Congreso cuyos
miembros puedan reelegirse si as lo deciden los electores
y le den al sistema representativo una nueva dimensin
en Mxico.
24 Valads, Diego, Op. cit.
100
Alonso Lujambio
Cuadro 1
20 Iniciativas de Reforma al artculo 59 constitucional (1989-2004)
Fecha
Propuesta Central
16 de agosto
de 1989
Derogar el artculo 59 y
adicionar al 51 que los
diputados podrn ser reelectos de manera
ininterrumpida cuantas
veces lo exprese la
voluntad popular.
Dip. Alfredo
Reyes Contreras,
pps.
2 de abril
de 1996
Los diputados podrn

ser reelectos 2 veces y
los senadores slo 1 vez.
Dip. Juan
Antonio Garca
Villa, pan.
29 de octubre
de 1998
Los diputados
uninominales podrn
ser reelectos 3 veces, los
plurinominales 1 vez;
igualmente, los senadores
slo una vez.
Dip. Mauricio
Rossell Abitia,
pri.
29 de octubre
de 1998
Los diputados y
senadores de
representacin
proporcional podrn
ser reelectos por 1
periodo; los diputados
de mayora podrn ser
reelectos hasta en 3
ocasiones.
Dip. Julio
Castrilln
Valdz, pan.
1 de junio
de 2000
Los diputados y senadores

slo podrn ser reelectos
para un periodo inmediato.
Los partidos slo podrn
postular hasta el 20 por
ciento de sus diputados
propietarios para reelegirse.
Dip. Miguel
Quiroz Prez,
pri.
27 de marzo
de 2001
Los senadores y diputados

podrn ser reelectos para
el mismo cargo y para el
periodo inmediato.
Dip. Amador
Rodrguez
Lozano, pri.
Presentada por:
101
Contina
Cuadro 1
7
30 de mayo
de 2001
El artculo 59 se deroga.
El Congreso
del Estado de
Chihuahua.
21 de noviembre
de 2001
Los senadores podrn ser

reelectos slo por 2
ocasiones, los diputados
hasta por 5 ocasiones.
Dip. Jos
Francisco Yunes
Zorrilla, pri.
20 de marzo
de 2002
Los senadores podrn ser

reelectos por 1 periodo
consecutivo; los diputados
hasta por 3 periodos.
Dip. Felipe
Caldern
Hinojosa, pan.
10
8 de octubre
de 2002
Tanto diputados como

senadores podrn ser
reelectos 1 vez.
Sen. Sara
Castellanos,
pvem.
11
3 de abril
de 2003
Los diputados y
senadores podrn ser
reelectos por una sola
vez para un periodo
inmediato.
Dip. Omar
Fayad Meneses,
pri.
12
10 de abril
de 2003
Diputados y senadores
podrn ser reelectos, sin
lmites.
13
25 de junio
de 2003

al Congreso de la Unin
podrn ser reelectos, hasta
por una ocasin, en forma
inmediata.
Dip. Augusto
Sotelo Rosas,
prd.
14
30 de julio
de 2003
Diputados 3 reelecciones.
Senadores 1 reeleccin.
Sen. Raymundo
Crdenas, prd.
15
Septiembre
de 2003

podrn ser reelectos para
el periodo inmediato. Los
senadores como mximo 2
veces, los diputados 5.
Sen. Jeffrey
Max Jones
Jones, pan.
102
Sen. Demetrio
Sodi, prd.
Alonso Lujambio
Contina
Cuadro 1
16
4 de febrero
de 2004
Los senadores podrn

ser reelectos 1 vez; los
diputados 3 veces.
Dip. Germn
Martnez Czares,
pan.
17
29 de abril
de 2004
Los senadores no
podrn ser reelectos
para el periodo
inmediato. Los diputados
podrn ser reelectos
por 1 vez para el
periodo inmediato.
Dip. Ren Meza

Cabrera, pri.
18
7 de julio
de 2004
Los senadores podrn

ser reelectos 1 vez, y los
diputados no podrn ser
reelectos ms de 3 veces
de manera consecutiva.
El Congreso del
Estado de Jalisco.
19
23 de noviembre
de 2004
Los diputados podrn

ser reelectos 2 veces y los
senadores 1 vez.
Dip. Hugo
Rodrguez
Daz, pri.
20
4 de diciembre
de 2004
Los senadores de
mayora podrn ser
reelectos por 1 periodo
consecutivo; los
senadores de
representacin
proporcional para 1
periodo consecutivo;
siempre y cuando lo
hicieran por mayora.
Los diputados de
mayora podrn ser
reelectos hasta por 3
periodos consecutivos,
los diputados de
representacin
proporcional podrn
ser reelectos para 1
periodo siempre y
cuando lo hagan por
mayora.
Dip. Salvador
Mrquez
Lozornio,
pan.
103
104
Alonso Lujambio
2.2 La pluralizacin de las

Cmaras del Congreso de la
Unin de Mxico (1964-1997)*
a) La Cmara de Diputados
a Cmara de Diputados es, sin lugar a dudas, el

mbito institucional que ha funcionado como motor de la transformacin democrtica de Mxico,
por lo menos por tres razones. En primer lugar, es el primer espacio que institucionaliz el pluralismo en los mbitos colegiados de representacin poltica, a partir de
1962, como resultado de la reforma constitucional que
introdujo el primer correctivo proporcional al esquema
electoral mayoritario del Mxico posrevolucionario. En
este sentido, la Cmara de Diputados es una instancia
fundacional de la transicin.
En segundo lugar, como resultado de la Reforma Poltica de 1977, y dado que las oposiciones apenas tenan
alguna presencia en el resto de los mbitos de representacin poltica del pas, la Cmara de Diputados se convirti
en el punto de encuentro por excelencia del conjunto de
los partidos polticos y de sus cuadros dirigentes. Era una
Cmara con una clara mayora del pri. Pero era el mbito
de la convivencia plural entre los grupos polticos previo
al inicio de la transicin democrtica del pas, la instancia
donde se produjo el contacto, el conocimiento y la relacin
personal entre miembros de distintos partidos polticos.
* Tomado de Lujambio, Alonso, El poder compartido. Un ensayo sobre la democratizacin mexicana, Mxico, Ocano, 2000.
105
No es fcil imaginar qu hubiera pasado con la transicin

democrtica de Mxico sin ese mbito de construccin de
interlocutores, de reconocimiento mutuo entre actores polticos, de convivencia continua y difcil, pero a la postre
productiva, que fue la Cmara de Diputados.
En tercer lugar, a partir de 1988, la Cmara de Diputados es el elemento de la maquinaria constitucional que
va a encender el motor del cambio democrtico, al ver
incrementado ah el poder negociador de las oposiciones
en los procesos de reforma constitucional.
Para revisar la evolucin del sistema electoral de la Cmara de Diputados desde 1961, vase la grfica l. En ese
ao la cmara se integr con 178 diputados, todos provenientes de 178 distritos de mayora relativa (en los que
ganaba el candidato que tena ms votos). En 1961, el
pri, partido hegemnico en elecciones no-competitivas,
gan en 172 de los 178 distritos; 5 fueron del Partido Accin Nacional y 1 del Partido Popular Socialista. En la siguiente Legislatura (1964-1967), 32 escaos ya pertenecan
a diputados provenientes de partidos distintos al pri, todos producto del correctivo proporcional introducido en
la reforma constitucional de diciembre de 1962 (18 eran
del pan, 9 del pps y 5 del parm). De los 178 diputados
de mayora, 175 eran del pri, 2 del pan y uno del pps. Al
sistema electoral mixto de 1962 se le conoci con el nombre de sistema de diputados de partido. Y funcionaba
as: los cuatro partidos (pri, pan, pps y parm) competan en
178 distritos llamados de mayora relativa porque ganaba el candidato que ms votos obtuviera. Este era, digamos, el elemento mayoritario del sistema electoral. Por
otro lado, sin embargo, a los partidos minoritarios que
obtenan ms de 2.5 por ciento de la votacin, se les asignaban cinco diputados de partido, y un diputado ms por
cada medio punto porcentual que obtuvieran por encima
de 2.5 por ciento. De acuerdo con este principio, cada partido minoritario poda obtener hasta veinte diputados de
partido. As se lograba que los partidos minoritarios que
106
Alonso Lujambio
no ganaran distritos de mayora alcanzaran, de cualquier

modo, alguna representacin parlamentaria a travs de
los diputados de partido.
Grfica 1. Nmero de escaos en la Cmara de Diputados del Congreso de la
Unin, 1961-1997.
500
Total de escaos
Escaos de mayora relativa
450
Escaos de representacin
proporcional
Nmero de escaos
400
400
350
300
300
250
200
196
178
150
300
237
210
1988
1991
1994
200
s
41
32
s
100
100
50
1967
1970
1973
1976
1961
1964
1979 1982
1985
1997
Fuente: El autor, con base en Molinar, Juan, El tiempo de la legitimidad. Elecciones, autoritarismo
y democracia en Mxico, Mxico, Cal y Arena, 1991; Comisin Federal Electoral e Instituto
Federal Electoral.
En 1973, el sistema experiment tres modificaciones: aument el nmero de distritos de mayora de 178 a 194 (seran 196 hacia 1976), baj de 2.5 por ciento a 1.5 por ciento
el porcentaje mnimo de la votacin de los partidos minoritarios para poder acceder a los diputados de partido y,
finalmente, aument de 20 a 25 el nmero mximo de diputados de partido que poda obtener cada partido minoritario.
En la grfica 1 puede verse que la siguiente modificacin importante se dio en la LI Legislatura (1979-1982),
cuando la Cmara pas de tener 237 diputados a tener
400. De stos, 300 provendran de distritos electorales de
mayora relativa (se era el componente mayoritario del
sistema electoral), y 100 se distribuiran entre los partidos
minoritarios de acuerdo con sus porcentajes de votacin
(se era el elemento de representacin proporcional).
107
Como tambin puede verse en la grfica, la siguiente

modificacin se dio a partir de las elecciones de 1988. Desde entonces, la Cmara de Diputados se compone de 500
diputados: 300 provienen de distritos electorales de mayora relativa y 200 se distribuyen entre los partidos polticos con arreglo al sistema de representacin proporcional.
El origen de esta configuracin se encuentra en la reforma
electoral de finales de 1986, promovida por el entonces
presidente Miguel de la Madrid (1982-1988). Hacia entonces, el mal desempeo de la economa mostrado en los
ochenta y los fenmenos electorales crticos, como el de
Chihuahua a mediados de 1986, hacan pensar, ya desde
entonces, en la posibilidad de que las elecciones presidenciales a mediados de 1988 fueran mucho ms reidas que las
de 1982. El pri, por lo tanto, impuls una reforma para proteger su mayora en la Cmara de Diputados. Por un lado, aument de 100 a 200 el nmero de escaos de re-presentacin
proporcional; por otro, estableci la llamada clusula de
gobernabilidad, a travs de la cual el mayor partido en la
competencia por distritos obtendra el nmero de escaos de
representacin proporcional suficiente para que, sumados
stos a los ganados a travs de los 300 distritos de mayora,
obtuviera la mayora absoluta de la Cmara de Diputados
(es decir, por lo menos 50 por ciento ms 1 de los escaos).
Adicionalmente, se estableca que ningn partido podra
obtener ms de 70 por ciento de la representacin y que si
el partido ms grande obtena entre 50.2 por ciento y 70 por
ciento de la votacin, obtendra un porcentaje idntico de representacin. Ello ciertamente supona una proteccin para
el pri en cuanto a la conservacin de la mayora absoluta,
pero tambin anunciaba, desde entonces, la posible prdida
por parte del pri de la mayora calificada (es decir, 66 por
ciento de los escaos, equivalente a 330 diputados), si ste
no obtena ms de 66 por ciento de la votacin en la eleccin.
[En 1985, el pri haba obtenido el porcentaje ms bajo en
su historia: 64.8 por ciento.].1
1 Vase Molinar, Juan, El tiempo de la legitimidad. Elecciones, autoritarismo y democracia en Mxico, Mxico, Cal y Arena, 1991.
108
Alonso Lujambio
Despus de 1988 vinieron nuevas modificaciones a la

frmula para distribuir los 200 escaos de representacin
proporcional. La primera reforma (1989-1990) ofreci un
posible margen de sobrerrepresentacin an ms significativo al partido ms grande: se conservaba la clusula
de gobernabilidad, pero, al partido que se le aplicara se le
ofreceran adicionalmente dos diputados por cada punto
porcentual entre el porcentaje de votacin obtenido y el
60 por ciento; al igual que en 1987, ningn partido podra
obtener ms de 70 por ciento de los escaos; finalmente,
el partido que obtuviera entre 60 y 70 por ciento de la votacin sera representado con perfecta proporcionalidad.
La reforma de 1993 desapareci la clusula de gobernabilidad, y todos los partidos que obtuvieran ms de
1.5 por ciento de la votacin entraran al reparto de los
200 escaos de representacin proporcional, bajo las siguientes reglas: ningn partido podra obtener ms de 60
por ciento de los escaos si su porcentaje de votacin se
encontraba por debajo de dicho porcentaje; si un partido
obtena entre 60 y 63 por ciento de la votacin, su representacin sera exactamente proporcional; y, finalmente,
ningn partido podra obtener ms de 63 por ciento de
la representacin. Este ltimo punto era el ms relevante
polticamente: despus de la clara recuperacin del pri en
las elecciones legislativas intermedias de 1991, la reforma
pretenda evitar que el pri recuperara la mayora de dos
tercios de la Cmara de Diputados.
Finalmente, la reforma electoral de 1996 supuso un
avance significativo al establecer que el mximo nivel de
sobrerrepresentacin posible en el sistema electoral de
la Cmara de Diputados sera de 8 por ciento. En 1996
llegbamos, despus de treinta y cuatro aos de inaugurada
la reforma de los diputados de partido, a un punto de
equilibrio. No es extrao que las reformas constitucionales
de 1962 y de 1996 es decir, la que inaugura el pluralismo
parlamentario y la que lo ha llevado ms lejos hayan
sido las nicas aprobadas por unanimidad de los partidos
polticos ah representados.
109
En la grfica 2 se observan los resultados finales a que

llev la aplicacin de estos abigarrados mecanismos de traduccin de votos en escaos. Vase en la grfica el modo
en que fue cayendo el porcentaje de diputados del pri
desde 1961. El primer declive se dio en 1964, con la aplicacin de la primera reforma electoral que favoreca la presencia de voces plurales en la Cmara. La siguiente cada
importante se dio en 1979, cuando se ampli la proporcionalidad del sistema electoral y se integraron a la vida
institucional fuerzas polticas de oposicin que, junto con
las previamente existentes, exigiran cambios institucionales para garantizar condiciones democrticas de competencia electoral. La siguiente cada, ahora s de enorme significado, se dio en 1988, despus de las crticas elecciones de aquel
ao, en las cuales el pri cruz el umbral del 66 por ciento:
ah se sell ya propiamente el inicio de la transicin democrtica, al verse obligado, el pri, a acordar con otra u otras
fuerzas polticas los elementos ms importantes del diseo
Grfica 2. Distribucin porcentual de escaos en la integracin de la Cmara
de Diputados por partido poltico, 1961-1997.
100
90
Porcentaje
80
70
66
60
u
u
50
u
47.60% u
40
u PRI
PCM/PSUM/FDN (en 1988)/PRD
PAN
30
Otros partidos
25.00%
20
24.40%
10
0
3.00%
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
Fuente: El autor, con base en Molinar, Juan, El tiempo de la legitimidad. Elecciones, autoritarismo
y democracia en Mxico, Mxico, Cal y Arena, 1991; Comisin Federal Electoral e Instituto
Federal Electoral.
110
Alonso Lujambio
institucional para el cambio poltico del pas. Despus vino el nico ascenso del pri en el periodo, exactamente en
el cenit (1991) del xito del gobierno de Carlos Salinas de
Gortari (1988-1994), para despus experimentar la ltima
cada relativamente abrupta, que lo llev en 1997 a 47.60
por ciento de los escaos, es decir, a perder el control mayoritario de la Cmara de Diputados. Si esta grfica no
muestra una transicin, no s qu pudiera mostrarla.
He de subrayar que si el sistema electoral hubiera sido
todo el tiempo estrictamente mayoritario y no mixto (con
un componente creciente de representacin proporcional),
los cambios institucionales aqu subrayados se hubieran
presentado con un retraso de diez aos. Por qu? Porque
si en 1988 el sistema electoral hubiera tenido slo los 300
distritos en que se divide el pas, es decir, si el sistema electoral hubiera sido estrictamente mayoritario, el pri (con los
234 distritos que gan en 1988) habra conservado 78 por
ciento de los escaos. Es decir, habra seguido contando
con la mayora calificada de la Cmara de Diputados incluso
hasta 1997, ao en el cual (con los 165 distritos que entonces gan) habra conservado 55 por ciento de los escaos;
apenas en 1997 habra perdido la mayora calificada (66 por
ciento) conservando todava la mayora absoluta (50 por
ciento ms 1). Vase, sin embargo, cmo a partir de 1988
ningn partido cuenta con la mayora calificada y a partir
de 1997 ningn partido cuenta con la mayora absoluta. Ello
ha sido producto de la creciente competitividad del mercado electoral y de la presencia del sistema electoral mixto. El
cambio ha sido, de cualquier modo, gradual, y ha venido
obligando cada vez ms a los partidos a pactar acuerdos, a
construir consensos, a compartir la responsabilidad del gobierno. Entre 1988 y 1997, toda reforma constitucional tuvo
que ser aprobada por dos o ms partidos, y a partir de 1997
no slo las reformas constitucionales, sino cualquier decisin legislativa, tiene que ser aprobada por dos o ms
partidos.
111
Este cambio ha obligado cada vez ms a los partidos

a explicar su conducta parlamentaria, a responsabilizarse
pblicamente del modo en que votan, de lo que aprueban
y de lo que rechazan. Este fenmeno se increment en la
LVII Legislatura (1997-2000), en la que por primera vez
el partido del presidente no cuenta con mayora en la
Cmara de Diputados, al tener el pri, en el arranque de
la legislatura, 239 diputados, el prd 125, el pan 121, el
pvem 8, y el pt 7. Una consecuencia muy positiva de este
primer gobierno dividido en la historia posrevolucionaria mexicana desde los aos veinte, ha sido la introduccin
de un sistema electrnico de votacin en la Cmara de
Diputados, evidencia material y plstica de la necesidad
que ya perciben los partidos polticos de rendir cuentas a
la ciudadana de su conducta legislativa. Hoy la opinin
pblica sabe cmo vota (si lo hace a favor, si lo hace en
contra, si se abstiene) cada uno de los diputados en cada
asunto que se somete a la consideracin del Pleno. Ello
permite a los medios de informacin y a la ciudadana
dar un seguimiento puntual del trabajo parlamentario de
los partidos, justo en la circunstancia en la que todos tienen poder de decisin. A su vez ello potencia la capacidad
ciudadana de evaluar, premiar o castigar a los partidos
en las urnas. En una palabra: el gobierno dividido ha
promovido la responsabilidad pblica de los partidos polticos.
El gobierno dividido ha evidenciado, a su vez, y esto
tambin hay que subrayarlo, problemas en nuestro diseo
institucional. Algunos, de innegable importancia para la
poltica parlamentaria, ya se han enfrentado con las reformas recientes a la Ley Orgnica del Congreso (se redujo el
nmero excesivo de comisiones para hacer ms eficiente el
desahogo de los procedimientos legislativos, se aument
de un mes a un ao la duracin de las mesas directivas del
Pleno para darle continuidad a la conduccin del trabajo
parlamentario, etctera) y con reformas a la Constitucin
112
Alonso Lujambio
(como la creacin de la Entidad de Fiscalizacin Superior, artculo 79 constitucional, que supone un paso fundamental para la revisin del ejercicio de los recursos
pblicos federales). Sin embargo, subsisten problemas de
urgente atencin. Uno de ellos tiene que ver con la aprobacin del presupuesto de egresos, de psimo diseo
constitucional. Es muy breve el tiempo con el que cuenta
la Cmara de Diputados para el anlisis del proyecto
que anualmente presenta el presidente de la Repblica
y, peor an, existen diversas interpretaciones sobre la
capacidad o incapacidad del presidente para vetar un presupuesto ya aprobado por la Cmara pero que no cuente
con el visto bueno del Ejecutivo. Eso podra, eventualmente, llevar a la Suprema Corte una controversia constitucional sobre el asunto parlamentario ms importante para
el pas, en torno al cual no es recomendable que exista ni
incertidumbre en sus procedimientos, ni dilacin para la
toma de decisiones.
Otro problema tiene que ver con las consecuencias, ya
palmariamente negativas para el pas, de la prohibicin
de la reeleccin inmediata de los legisladores. Dicha prohibicin conspira en contra de la profesionalizacin de
grupos parlamentarios que ya tienen poder de decisin
pero no siempre la experiencia y el manejo de informacin
suficientes para asumir a cabalidad su renovada responsabilidad. Conspira tambin contra los ciudadanos, que en
las urnas no pueden llamar a cuentas sino a los partidos
polticos y nunca a sus representantes en lo individual.
Conspira contra los liderazgos parlamentarios, que no tienen, cuando negocian y se comprometen, perspectiva de
largo plazo. Conspira contra la productividad legislativa
conforme avanza la Legislatura, al obligar a los legisladores
a desatender las tareas que les son propias para dedicar ms
atencin a la promocin de sus carreras polticas futuras
fuera de la Cmara a la que pertenecen, etctera. Mantener
la regla de la no-reeleccin inmediata de los legisladores
113
supone, dicho sea del modo ms benigno, el desperdicio

imperdonable de un capital poltico e institucional el de
un autntico Poder Legislativo en el que el pas ya ha invertido durante muchos aos.
La competencia democrtica futura definir si contina
o no el gobierno dividido. Cada tres aos, en elecciones
concurrentes y en elecciones intermedias, se abrir la posibilidad. Independientemente de ello, el Congreso mexicano tiene un trecho por recorrer en el perfeccionamiento
del ejercicio del poder legislativo.
Por fortuna, se ha ido evidenciando la precariedad institucional de nuestros Congresos (en su capacidad fiscalizadora, en su capacidad para evaluar el resultado de
las polticas implementadas por el gobierno, en el profesionalismo de sus integrantes, en la productividad de los
cuerpos colegiados como un todo), nica manera, en realidad, de que exista conciencia de que queda mucho por
cambiar. Hay quien ve en todo esto un vaso medio vaco,
cuando no nostlgicamente un perfecto desastre. Creo
que podemos ver, mejor, el vaso medio lleno, y seguir
exigiendo que el nuevo pluralismo mexicano produzca lo
que, en todo caso, buscamos: responsabilidad pblica y
calidad en los gobiernos. Ojal que la enseanza, al final
del camino, sea que la democracia no supone la solucin
de todos los problemas. Es, ms bien, se insiste, un mtodo
colectivo para discutirlos y enfrentarlos. No supone que
todos decidamos todo respecto de los asuntos pblicos.
Supone que podemos, todos, escoger a quienes van a decidir para exigirles en el camino y llamarlos a cuentas al
final, obligndolos a pasar la prueba del juicio ciudadano,
y en la construccin de ese sistema de responsabilidades
los Congresos estn desempeando un papel central. Est
en las manos de los ciudadanos que lo sigan desempeando
y que lo desempeen mejor.
114
Alonso Lujambio
b) La cmara de Senadores
El Senado de la Repblica es el ltimo de los cuerpos
colegiados de eleccin popular al que se incorporan mecanismos de representacin minoritaria. Durante varios
decenios fue una Cmara estrictamente unipartidaria, en
donde slo se escuchaban las voces de representantes
del Partido Revolucionario Institucional. El ao 1988 signific, tambin para esta cmara del Congreso de la
Unin, un punto de inflexin, ya que los dos senadores
por el Distrito Federal, as como los dos por Michoacn,
pertenecieron, en la LIV Legislatura (1988-1991), al Frente Democrtico Nacional (fdn), es decir, a la alianza de
partidos que presentaron en 1988 la candidatura de
Cuauhtmoc Crdenas a la presidencia de la Repblica.
Por lo tanto, y pese a que el sistema electoral para elegir
senadores era entonces estrictamente mayoritario (cada
una de las 32 entidades federativas era representada por
dos senadores y el partido que ganaba la mayora de los
votos en cada entidad se llevaba los dos senadores), un
mnimo pluralismo comenz a vivirse en el Senado a finales de los aos ochenta.
La reforma electoral de 1993 introdujo en la Constitucin el primer cambio en el sistema electoral para
elegir senadores: cada entidad federativa eligira no dos,
sino tres senadores de mayora (es decir, al partido que
obtuviera ms votos se le asignaran tres senadores), al
tiempo que por cada entidad federativa habra tambin
un senador por la primera minora (es decir, al partido
que quedara en segundo lugar se le asignara un senador).
se fue el primer sistema electoral que introdujo, para
el Senado, mecanismos de representacin minoritaria,
que llev a la duplicacin del tamao de dicho cuerpo
colegiado: pas de tener 64 a 128 escaos.
La reforma constitucional de 1996 profundiz la proporcionalidad en la representacin senatorial y acentu,
115
por lo tanto, el pluralismo poltico en la llamada Cmara

alta: mantuvo en 128 el nmero de escaos de la Cmara,
elimin uno de los senadores de mayora en cada entidad
federativa (ahora seran nuevamente dos y no tres los senadores electos por el principio mayoritario), conserv la
figura del senador representante de la primera minora en
cada entidad y, finalmente, estableci que los restantes 32
senadores seran electos segn el principio de representacin proporcional a travs de listas de partido votadas en todo el pas.2
Si bien la reforma de 1996 fue criticada porque rompa
con el principio de la representacin igualitaria de los estados (propia, en principio, de los Senados en sistemas federales) lo cierto es que permiti que los partidos polticos
que no ocuparan ni el primero ni el segundo lugares en
la competencia en cada entidad federativa, tuvieran, sin
embargo, la posibilidad de estar representados en el Senado de la Repblica. A mi juicio, los componentes de
proporcionalidad que se han introducido al Senado son
ms que suficientes, ya que no tendra sentido que su composicin acabara replicando la de la Cmara de Diputados.
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a
que dos cuerpos legislativos similares negocien ms, sino
asegurar que mayoras distintas (en sus frmulas de eleccin, en sus tiempos de eleccin, en los intereses que
representan) arriben a acuerdos, y no slo para aprobar
iniciativas por mayora, sino para, eventualmente (con
mayoras calificadas en las dos Cmaras), aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales.
La grfica 3 ilustra el modo en que el Senado viene
pluralizndose a partir de 1988. Vase ah cmo las elecciones de 1997 han significado para el Senado un segundo
2 En 1994, el pan ocup el escao correspondiente a la primera minora en 24
entidades y el prd en 8. En 1997, 13 de los 32 senadores de la lista plurinominal
nacional se asignaron al pri, 9 al pan, 8 al prd, 1 al pt y 1 al pvem (Instituto Federal
Electoral, 1994 y 1997).
116
Alonso Lujambio
punto de inflexin en la etapa del trnsito democrtico de

Mxico: por primera vez en la historia posrevolucionaria,
ningn partido cuenta con 66% de dicha Cmara para
aprobar reformas constitucionales sin el concurso de otra
u otras fuerzas polticas. En 1997, sucedi en el Senado lo
que desde 1988 vena sucediendo en la Cmara de Diputados, lo cual tiende a rigidizar, y en buena hora, nuestro
marco constitucional. Debe decirse, sin embargo, que otro
tipo de decisiones importantes (y no slo la reforma constitucional) requiere del acuerdo de, por lo menos, dos tercios
del conjunto de los senadores, como el nombramiento de
gobernador provisional en caso de que se declaren desaparecidos los poderes de un estado (artculo 76 constitucional), la resolucin respecto de juicio poltico (artculo
110), el nombramiento del presidente y de los diez miembros del Consejo Consultivo de la Comisin Nacional de
Derechos Humanos (artculo 102-B), el nombramiento de
los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial
Grfica 3. Distribucin porcentual de escaos en la integracin del Senado por
partido poltico, 1982-1997.
100 u
u
u
90
PRI
PAN
FDN/PRD
80
70
66
60
Porcentaje
Otros partidos
u
59.38%
50
40
30
25.00%
20
11.72%
10
0
3.90%
1982
1985
1988
1991
1994
1997
Fuente: El autor, con base en Comisin Federal Electoral e Instituto Federal Electoral.
117
de la Federacin a propuesta de la Suprema Corte de

Justicia de la Nacin (artculo 99) y, destacadamente, el
nombramiento, a propuesta en terna del presidente de la
Repblica, de los ministros de la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin (artculo 96).
As pues, el Senado de la Repblica, como tambin el
conjunto de los rganos legislativos del pas, ya es expresin del creciente pluralismo poltico de Mxico. La
competitividad del sistema de partidos y el componente
de proporcionalidad con el que los votos ciudadanos se
traducen en escaos, hacen que la vieja prctica posrevolucionaria de la decisin monopartidaria en el Senado
vaya cediendo ante el mecanismo plural de la decisin
compartida.
118
Alonso Lujambio
2.3 La Cmara de Diputados de

Mxico. Arreglos institucionales
y proceso poltico*
No scholar has subjected the Mexican
legislature to rigurous analysis... This lack
of attention reflects the degree to
which the executive dominates
political activity in Mexico.
Rudolph de la Garza, The Mexican
Chamber of Deputies and the
Mexican Political System, 1972.
Introduccin1
espus de la publicacin del clsico Modern Democracies (1921), en donde Lord Bryce subray la
creciente importancia del Ejecutivo y de la burocracia en las democracias modernas y la consecuente
decadencia de las Legislaturas, el estudio de Congresos
y Parlamentos prcticamente desapareci de la agenda de
la ciencia poltica contempornea. A partir de finales de
los aos cuarenta, la llamada revolucin behaviorista
o conductista en la disciplina enfatiz el estudio de las
conductas individuales y margin el de las instituciones
polticas, lo cual contribuy a acentuar an ms el des* Publicado originalmente en Lujambio, Alonso, Federalismo y Congreso en el cambio poltico de Mxico, Mxico, unam, 1995.
1 Agradezco a Jeffrey Weldon, Federico Estvez, Juan Molinar Horcasitas,
Diego Valads, Luis Raigosa Sotelo y Mara Amparo Casar, sus comentarios y
crticas a la primera versin de este ensayo.
119
cuido en el estudio de las asambleas legislativas. Slo el

Congreso norteamericano, por su extraordinaria continuidad institucional e importancia poltica, evadi esta
tendencia. Esta situacin empieza a cambiar en 1960 cuando, en el marco del behaviorismo todava dominante
en la disciplina, Norman Meller publica un breve estudio
comparado sobre conductas legislativas.2 Sin embargo,
son otras dos obras las que marcan en definitiva el reinicio
del estudio de las Legislaturas desde la perspectiva de la
ciencia poltica: por un lado, K. C. Wheare reformula las
ideas de Bryce en el captulo noveno (Decadencia de las
legislaturas?) de su libro Legislatures, aparecido en 1963;3
por su parte, Gerhard Loewenberg critica la hiptesis de
Bryce en torno a la decadencia de las asambleas y se
formula una agenda de estudios legislativos en Modern
Parliaments: Change or Decline?, aparecido en 1971.4 Desde
entonces, las Legislaturas han vuelto a ser foco de atencin de la disciplina de la ciencia poltica, de manera que
hoy contamos ya con un apreciable volumen de literatura comparativa sobre esta importantsima institucin
democrtica.5
2 Meller, Norman, Legislative behavior research, en Western political quarterly,
xiii, 1960.
3 Wheare, K. C., Legislatures, Oxford, Oxford University Press, 1963. La Cmara
de Diputados de Mxico public una traduccin en 1981.
4 Loewenberg, Gerhard, (Ed.), Modern parliaments: change or decline?, Chicago,
Aldine-Atherton, 1971. Ver el ensayo de Loewenberg, The Role of Parliaments
in Modern Political Systems.
5 Segn mi apreciacin, las contribuciones centrales al estudio comparativo de las
legislaturas son Blondel, Jean, Comparative legislatures, New Jersey, Englewood
Cliffs, 1973; Kornberg, Allan (Ed.), Legislatures in comparative perspective, New
York, McKay, 1973; Aydelotte, William O., (Ed.), The history of Parliamentary behavior, Princeton, Princeton University Press, 1977; Mezey, Michael, Comparative
legislatures, Durham, Duke University Press, 1979; Patterson, Samuel, y Je-well,
Malcolm, Handbook of legislative research, Cambridge, Harvard University Press,
1985. A finales de los setenta se publican dos muy tiles revisiones de la literatura hasta ese momento: Patterson, Samuel, The Emerging Morpholo-gy of the
Worlds Legislatures, en World politics, xxx, 1978, y Jewell, Malcolm, Legislative Studies in Western Democracies: A Comparative Perspective, en Legislative studies quarterly. iii, 1978. Esta ltima revista se fund en 1976 como reflejo
de este nuevo inters en el estudio de las asambleas legislativas. Una revisin
ms reciente de la literatura sobre parlamentos europeos se encuentra en Padersen, Mogens, Research on European Parliaments: a Review Article on Scho-
120
Alonso Lujambio
Por otro lado, y aun despus de reiniciado el estudio de

las Legislaturas en otras latitudes, la ciencia poltica apenas
se ha acercado a entender el funcionamiento del Congreso mexicano. De alguna manera, el descuido se ha justificado: la disciplina se ha abocado a estudiar al Ejecutivo y
la burocracia, al partido hegemnico y sus corporaciones,
a los grupos empresariales, etctera, en el entendido de
que son otros actores los que tradicionalmente han influido en la toma de decisiones polticas. La debilidad del
Congreso como institucin decisora en el marco del autoritarismo mexicano explica la poca atencin que la disciplina le prest durante dcadas.
Son los abogados, los expertos constitucionalistas, quienes han estudiado, en la era posrevolucionaria, al Congreso mexicano. Sin ignorar la extraordinaria calidad de
algunas de sus aportaciones, lo cierto es que la discusin se
ha centrado casi exclusivamente en la dimensin jurdica
del objeto de estudio, en las atribuciones constitucionales
de las Cmaras y en algunos aspectos de la Ley Orgnica
del Congreso y del Reglamento para su gobierno interior.6
larly and Institutional Variety, Legislative studies quarterly. ix, 1984. La revisin
general ms reciente es la de Norton, Philip (Ed.), Legislatures, Oxford, Oxford
University Press, 1990. Una obra de consulta muy til es la que coordin la Inter-Parliamentary Union, Parliaments of the world, Aldershot, Gower, 1986. En
el estudio de los Parlamentos europeos y Congresos latinoamericanos, las dos
contribuciones ms novedosas son Norton, Philip (Ed.), Parliaments in western
Europe, London, Cass, 1990, y Shugart, Matthew, y Carey, John, Presidents and
assemblies. Constitutional design and electoral dynamics, Cambridge, Cambridge
University Press, 1992.
6 En distintos momentos, juristas como Mario de la Cueva, Manuel Herrera y
Lasso, Andrs Serra Rojas, Felipe Tena Ramrez, Antonio Martnez Bez, Ignacio Burgoa, Hctor Fix-Zamudio, Miguel de la Madrid, Jorge Carpizo, Diego
Valads, Jorge Sayeg Hel, Manuel Gonzlez Oropeza, Jorge Madrazo, Jos
Barragn, Jos de J. Orozco Henrquez, Manuel Barqun, Jos Luis Soberanes,
Amador Rodrguez Lozano, Jos Francisco Ruiz Massieu, Francisco Berln Valenzuela, Jos Antonio Gonzlez Fernndez, Luis Raigosa Sotelo y Francisco
Jos de Andrea, entre otros, han hecho valiosas aportaciones. Sin embargo, no
se ha estudiado la dinmica del proceso poltico-legislativo. Pero el reclamo no se
justifica: son los politlogos quienes no han atendido cabalmente este aspecto de
la agenda de investigacin.
121
Hoy que el Congreso empieza a jugar un papel crecientemente importante en el quehacer poltico de Mxico,
nos encontramos con que de su operacin real, es decir,
de su funcionamiento dadas unas reglas jurdicas y unas
fuerzas polticas en accin, sabemos poco. No se ha estudiado con detalle, por ejemplo, el papel que la Cmara
de Diputados ha jugado en la dinmica poltica de Mxico desde 1988, cuando por primera vez en la historia
posrevolucionaria mexicana, el pri dej de obtener dos
tercios de dicho rgano colegiado, situacin que lo llev,
junto con la presidencia de la Repblica, a la necesidad
de negociar con otras fuerzas polticas el contenido de
reformas constitucionales.
Segn mi apreciacin, es sta una de las variables institucionales ms importantes en la explicacin del proceso de cambio poltico que desde entonces vivi Mxico.
Pero el ejemplo es reciente. Hay otros: ignoramos el papel
que han jugado los coordinadores de las diputaciones
estatales en la construccin de la cohesin de la bancada
del Partido Revolucionario Institucional (pri) y la forma
en que se han coordinado stos con los gobernadores de
los estados. Por lo dems, tampoco sabemos nada sobre
la forma en que, desde 1989, la presencia de gobernadores
del Partido Accin Nacional (pan) modificaron aquellas
prcticas polticas. Ms all del mito de la disciplina absoluta, no sabemos nada sobre las dificultades que histricamente encontraron los lderes de la fraccin mayoritaria
del pri en la construccin de la cohesin de sus bancadas
frente a ciertas piezas de legislacin (en asuntos agrarios
y laborales, por ejemplo, o en las iniciativas de Ley de Ingresos o Presupuesto de Egresos). Suponemos siempre
que el pri apoy cualquier iniciativa enviada por el Ejecutivo, pero no sabemos si el Ejecutivo calculaba siguiendo la Ley de las Reacciones Anticipadas las posibles
reacciones de bancadas estatales o corporativas frente a
distintas piezas de legislacin. No se ha hecho un estudio
sistemtico sobre las relaciones de los diputados con sus
122
Alonso Lujambio
electores, particularmente en labores de gestora. No se

ha estudiado la evolucin histrica de la conducta de
las bancadas opositoras en su relacin con el pri y con
el Ejecutivo Federal, ni las variables que determinan la
cohesin o divisin de los grupos parlamentarios en su
conducta congresional. No sabemos con precisin la manera en que el pri incorpor histricamente en sus iniciativas de ley propuestas presentadas anteriormente por
las oposiciones. Sabemos poco sobre el papel que han jugado desde 1988 las comisiones presididas por miembros de la oposicin. No se ha hecho, pues, un estudio
sobre la evolucin de la influencia de la oposicin en la
prctica legislativa posrevolucionaria. Desde el estudio
de De la Garza (1972) no sabemos el papel que juega la
Cmara de Diputados en la promocin de carreras polticas. Nada sabemos sobre la forma en que se negocia al
interior de los partidos y entre ellos la composicin poltica de comisiones. Ms all de la Ley Orgnica que las
regula, poco sabemos sobre la evolucin histrica del
sistema de comisiones, un tema por dems apasionante.
Sabemos poco sobre la manera en que la regla de la noreeleccin sucesiva ha afectado la profesionalizacin de
las bancadas de distintos partidos en el tiempo. Nada sabemos sobre el apoyo diferenciado de staff a comisiones.
Pero dejemos que la larga lista de lo que ignoramos se interrumpa aqu con un largo etctera.
No cabe duda de que la ciencia poltica tiene mucho
que investigar sobre el Congreso mexicano. Ignoramos,
es obvio, muchsimo ms de lo que sabemos. Los estudios legislativos en Mxico no son un nio en paales. Son
todava, y en el mejor de los casos, un embrin. Pero llama
la atencin que, pese a todo esto, se formulen de buena
fe si se quiere, y con el nimo de contribuir al debate sobre el fortalecimiento del Congreso los juicios ms descabellados y las propuestas ms disparatadas. Hay que
reconocer un hecho que no puede ser sino entristecedor: la
ciencia poltica mexicana no ha podido hacer propuestas
123
atendibles sobre cmo fortalecer el Congreso porque no

lo conoce y tampoco ha estudiado el funcionamiento de
otros Congresos desde la perspectiva jurdica, nuestros
constitucionalistas s lo han hecho de manera que ni
siquiera es posible hacer propuestas sensatas a partir de
nuestro conocimiento de otras experiencias legislativas
desde una perspectiva politolgica y comparada.7
Este ensayo pretende ser una modesta contribucin
al estudio de la Cmara de Diputados en Mxico. Puesto
que las importantes contribuciones estrictamente jurdicas
han atendido ms a las instituciones formales y menos a
las fuerzas polticas que las ocupan, el ensayo concentrar
su atencin en la evolucin de una de las Cmaras del
Congreso, la de Diputados, en funcin de: 1) la naturaleza
del sistema de partidos, el impacto del sistema electoral en
la representacin cameral de los mismos y la importancia
de estas variables en la definicin del papel poltico de
la Cmara de Diputados y de las relaciones EjecutivoLegislativo, 2) la influencia de la regla de la no reeleccin
en la profesionalizacin de las bancadas de los partidos,
en la institucionalidad del Legislativo y en los dilemas de
la conducta parlamentaria de los congresistas, 3) la forma
en que los partidos polticos integran las comisiones de
trabajo legislativo y sus consecuencias y, finalmente, 4) la
manera en que el apoyo legislativo de staff se relaciona con
comisiones y con partidos. Al final, el ensayo ofrece unas
conclusiones generales.
7 Es interesante observar que distintos proyectos que han intentado darle cierta
continuidad a los estudios legislativos han fracasado. De la Revista Mexicana de
Estudios Parlamentarios de la Cmara de Diputados, que pareca un esfuerzo en
verdad cuidadoso y serio, slo vieron la luz tres nmeros a principios de los
noventa. El sube y baja de legisladores y la imposibilidad de darle seguimiento
al trabajo de Legislaturas anteriores en el mbito de la investigacin y el anlisis
explica en buena medida el fracaso. Por su parte, la revista Estudios parlamentarios, de la Fundacin Cambio xxi del pri, otro esfuerzo editorial que pudo convertirse en un foro para la investigacin en este campo, slo dio a conocer dos
nmeros, tambin a principios de los noventa.
124
Alonso Lujambio
Partido hegemnico, Ejecutivo

federal y sistema electoral
Se dice con frecuencia que el fundamento del hiperpresidencialismo mexicano posrevolucionario se encuentra en
la Constitucin de 1917, documento que resultara muy
dadivoso con el Poder Ejecutivo Supremo Poder Ejecutivo reza la Constitucin en la asignacin de facultades y atribuciones, es decir, en el reparto institucional
de poderes. Si bien esta idea es errnea, ya que la Constitucin de 1917 no le ofrece al presidente mexicano muchas ms prerrogativas que las que otorga al Ejecutivo la
mayora de las constituciones latinoamericanas. Estudios
de extraordinario valor realizados por constitucionalistas mexicanos pongo como ejemplos el de Jorge Carpizo,
El presidencialismo mexicano y el de Jos de J. Orozco Henrquez, (El sistema presidencial en el Constituyente de
Quertaro y su evolucin posterior) nos describen con
gran precisin la manera en que, desde 1917, diversas
reformas constitucionales otorgaron ms atribuciones al
Ejecutivo Federal, y la manera en que, desde mediados de
los setenta, se inicia una etapa de reformismo constitucional, en la que, muy lentamente, se le retiran al presidente
de la Repblica prerrogativas y poderes.8 Ciertamente, sin
el estudio de la obra de stos y otros autores, es imposible
entender la evolucin del presidencialismo mexicano y,
paralelamente, del papel que juega el Legislativo como
rgano de poder.
8 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, Mxico, Siglo xxi, 1978; el ensayo de
Orozco Henrquez, Jos de J., se encuentra en varios, El sistema presidencial mexicano. Algunas reflexiones, Mxico, unam, 1988. Vase tambin, desde una perspectiva que no es jurdica pero que incorpora elementos constitucionales, Aguilar, Luis F., El presidencialismo y el sistema poltico mexicano: del presidencialismo a la presidencia democrtica, en Hernndez Chvez, Alicia, (coord.),
Presidencialismo y sistema poltico. Mxico y Estados Unidos, Mxico, El Colegio de
Mxico-Fideicomiso Historia de las Amricas y Fondo de Cultura Econmica,
1994.
125
Ahora bien, si en el arreglo constitucional no nos encontramos con un Ejecutivo dbil, algo debe explicarnos
la extraordinaria debilidad de algunos presidentes mexicanos del siglo xx, an en el marco de la Constitucin de
1917. Los tres presidentes del periodo clsico del Maximato
(1929-1934) son particularmente dbiles en comparacin
con los otros tres presidentes que gobernaron durante
periodos constitucionales desde 1917 hasta 1928, porque
la muerte del Caudillo, expresidente reelecto, lvaro
Obregn, llev a la fundacin de un gran partido poltico nacional el Partido Nacional Revolucionario que fue
lidereado, no sin dificultades, por el recin expresidente,
desde entonces llamado Jefe Mximo: Plutarco Elas
Calles. La mxima debilidad poltica del presidente de
la Repblica en el periodo posrevolucionario mexicano
es aquella en la que ya existe un gran partido poltico
pero el titular del Poder Ejecutivo en funciones no liderea, ya no digamos controla, a dicho partido, llamado
a ser hegemnico desde su origen. Y, por el contrario: el
hiperpresidencialismo mexicano nace en realidad no en
1917, sino en 1935-1936, cuando Lzaro Crdenas, titular
del Poder Ejecutivo, se convierte, despus de un abigarrado conjunto de maniobras de relojera poltica, en
lder indiscutible del todava Partido Nacional Revolucionario. Respetuoso de la regla de la no reeleccin, pero
tambin obligado por el desgaste de su propio mandato
y la polarizacin que provoc, as como por las restricciones que le impona su propio partido, Lzaro Crdenas
abandona en 1940 la presidencia de la Repblica y el
liderazgo del, desde 1938, Partido de la Revolucin Mexicana.9
9 Debo estas reflexiones a Molinar Horcasitas, Juan, El tiempo de la legitimidad.
Elecciones, autoritarismo y democracia en Mxico, Mxico, Cal y Arena, 1991, y a Weldon, Jeffrey, The Political Sources of Presidencialismo in Mexico, en Mainwaring, Scott y Soberg Shugart, Matthew, (Eds.), Presidentialism in Latin America (en
prensa). Ver tambin Casar, Mara Amparo, Mxico: from hyperpresidentialism
to presidentialism, Tesis de doctorado en preparacin, Cambridge University.
126
Alonso Lujambio
Podemos distinguir entonces la primera variable que

explica la debilidad de Poder Legislativo mexicano posrevolucionario: un solo partido poltico penetra las arenas
constitucionales ejecutiva y legislativa, y la segunda: el
liderazgo de dicho partido no reside en su bancada parlamentaria (pinsese en varios partidos europeos, en el
partido que no cuenta con la presidencia en el sistema
norteamericano, etctera) ni en su Comit Ejecutivo, sino en el presidente de la Repblica en turno. Una tercera
variable tiene que ver con la reforma constitucional de
1933, que volvi a prohibir en trminos absolutos la
reeleccin presidencial, pero tambin la de gobernadores
de los estados, y, para periodos inmediatos, la de presidentes municipales, de legisladores estatales, de senadores y de diputados federales. En el mismo ao, una
reforma estatutaria lleva a la desaparicin de los partidos
regionales como entidades fundadoras del pnr. Ambos
cambios tenan por objeto el debilitamiento de partidos
y maquinarias locales en beneficio del Comit Ejecutivo
Nacional del pnr y, ms especficamente, del Jefe Mximo.10 El monopolio poltico del partido, as como la
multiplicacin de espacios para el reparto de posiciones
y prebendas, fortaleca a Calles y debilitaba an ms a
la figura presidencial. Una vez que concluye esa cohabitacin y el presidente de la Repblica es tambin lder
indiscutible del partido revolucionario, los efectos en el
Poder Legislativo no se hicieron esperar: la no reeleccin de
ambos, presidente y legisladores, junto con la continuidad
del liderazgo del partido en manos del titular del Poder
Ejecutivo en turno, generaron un extraodinario efecto inhibidor de la iniciativa del Legislativo como poder, sin
que se modificaran los aspectos centrales de sus atribuciones
constitucionales. Con las nuevas reglas, la disciplina de los
10 Vase el ensayo de Weldon, Jeffrey, Congress, Political Machines and the
Maximato..., Op. cit.
127
congresistas pagaba polticamente, porque el presidente

de la Repblica en turno o el siguiente la premiaba con la
promocin de carreras polticas en la burocracia del partido, en la burocracia de las dependencias del Ejecutivo,
en las empresas del Estado, con otros cargos de eleccin
popular, etctera. Por el contrario, la indisciplina de un
congresista equivala a ver truncada su carrera poltica.
Debemos recordar, en cuarto lugar, que el presidente
nunca fue un monarca sexenal absoluto, sino el eje de
una coalicin poltica. Pero el presidente de la Repblica
era el eje en tanto que la coalicin era ganadora. As, el
carcter no competitivo de las elecciones mexicanas explica tambin la debilidad del Poder Legislativo durante
dcadas. Si el pri por definicin ganara las siguientes
elecciones presidenciales, y la bancada del partido seguira
teniendo acceso a posiciones futuras porque el presidente
de la Repblica seguira siendo prista y lder del pri, entonces seguira habiendo incentivos para la disciplina
en la bancada. El carcter no competitivo del sistema y
las perspectivas de su continuidad estn en el corazn
de la mecnica institucional del autoritarismo mexicano
posrevolucionario.
Finalmente, y en quinto lugar pero quiz ms importante an que el resto de las variables enunciadas, si las bancadas del pri en las dos Cmaras del Congreso de la Unin
conquistaban no slo el 50 por ciento ms uno de los escaos, porcentaje imprescindible para aprobar leyes secundarias, sino tambin el 66 por uno, es decir, los dos tercios
imprescindibles para reformar la Constitucin, entonces el
binomio presidente de la Repblica-pri no necesitaba del
apoyo de ninguna otra fuerza poltica para gobernar al pas
ni para hacerle reformas a su carta constitucional. Ello contribuy, durante prcticamente toda la era posrevolucionaria mexicana, a acentuar la debilidad del Congreso, ya que
el presidente de la Repblica en turno fue lder de un gran
partido poltico que ocupaba de tal manera las instancias
128
Alonso Lujambio
constitucionales de representacin poltica que era capaz

de controlar monoplicamente todos los mecanismos de
decisin legislativa.
En la historia del Poder Legislativo mexicano del siglo
xx, los aos noventa sern recordados como un periodo
inequvoco de cambio, porque prcticamente todas las variables anteriormente mencionadas registran transformaciones.
Lo que est fuera de duda es que el pri, por primera
vez en su historia, no tiene la seguridad de que conquistar la mayora absoluta en la Cmara de Diputados en las
elecciones intermedias de 1997, ni las presidenciales de
2000. Ya desde 1988, y tambin por primera vez en su historia, el pri no conquist la mayora calificada (dos tercios)
de la Cmara de Diputados, hecho que marc inequvocamente el inicio del fortalecimiento del Congreso en relacin al presidente de la Repblica. ste tuvo que negociar
con otra fuerza poltica, usualmente con el pan, el contenido de reformas constitucionales fundamentales para el
proyecto de restructuracin econmica durante el sexenio
presidencial 1988-1994.
El pan condicion su apoyo legislativo al programa
de cambio estructural con el que finalmente no estaba
en desacuerdo en trminos ideolgicos (privatizacin de
la banca, otorgamiento de personalidad jurdica a las iglesias, reformas a los derechos de propiedad en el campo),
al reconocimiento de sus victorias electorales en el nivel
estatal. Iniciaba as, particularmente desde 1989, la difcil
y compleja transicin a la democracia en Mxico. Ntese,
por lo dems, el importantsimo papel que la Cmara
de Diputados empezaba a jugar en el proceso de cambio poltico. Pero volviendo al punto central de nuestra
discusin: si el pri pierde en 1997 la mayora absoluta (la
mitad ms 1) de los escaos de la Cmara de Diputados,
Mxico le estar diciendo el ltimo adis al hiperpresidencialismo posrevolucionario, y veremos potenciarse extraordinariamente el papel de la Legislatura.
129
Pero ello depende en buena medida de la frmula

electoral que est vigente para las elecciones de 1997.
Vase en el cuadro 1 cmo desde 1964, ao en que se
inauguran los mecanismos de representacin minoritaria
en la Cmara de Diputados, el pri ha estado casi siempre
sobrerrepresentado, usualmente a costa del segundo lugar, el Partido Accin Nacional. Sera muy extenso hacer
aqu una descripcin de las cinco frmulas electorales
(1964, 1978, 1986, 1989, 1993) que estuvieron vigentes entre 1963 y 1994. Baste decir que la frmula electoral que
est hoy vigente (junio de 1995), sigue ofrecindole una
gran sobrerrepresentancin al partido ms grande, que en
1997 pudiera ser de oposicin. Si el voto del pri cae
en 1997 pero conserva el primer lugar, el sistema electoral
vigente puede sobrerrepresentarlo para obtener la mayora absoluta de los escaos sin haber obtenido la mayora
absoluta de los votos. Otro escenario es aquel en el que
el pri sigue siendo el partido ms grande pero la cada
de su votacin es mayor, pierde una gran cantidad de
distritos de mayora relativa, y por lo tanto el monto de
la sobrerrepresentacin no es suficiente para obtener la
mayora absoluta de la Cmara de Diputados.
En ese escenario, el pri se vera obligado a negociar cada
pieza de legislacin con la oposicin, es decir, no solamente
las reformas constitucionales sino tambin las leyes secundarias (Ley de Ingresos, Presupuesto de Egresos, etctera).
Finalmente, el escenario catastrfico para el pri es aquel en
el que dicho partido es rebasado por un partido de oposicin presumiblemente el pan que no consigue la mayora
absoluta de los votos pero que es premiado por el sistema
electoral con una sobrerrepresentacin tal que le permite
contar con el control absoluto (50 por ciento ms uno o
ms) de la Cmara de Diputados. Es difcil adelantar vsperas, pero quiz el pri se convenza en un futuro muy cercano de que no debe correr ese riesgo y decida promover una
nueva reforma a la frmula electoral para acercar el sistema
de reparto de escaos a la proporcionalidad estricta.
130
1976
1979
1982
1985
1988
1991 1994
Fuente: Clculos del autor con base en datos de la CFE y del IFE.
PRI % de la
votacin
efectiva
86.39 85.00 83.53 77.59 85.17 73.79 70.96 67.24 51.27 64.20 51.85
PRI % de la
representacin
en la Cmara
de Diputados 83.33 83.49 83.57 81.82 82.28 74.00 74.75 72.25 52.00 64.20 60.00
1973
-3.06
-1.51 +0.04 +4.23
-2.89 +0.21 +3.79 +5.01 +0.73 0.00 +8.15
-2.00 -1.86 -4.82 -5.55 -0.55 -0.81 -5.42 -6.20 +1.93 -0.50
-3.80
+3.39 +2.19 +3.27 +0.31 +1.89 -0.06 +0.47
+0.56 -
+0.50 +1.67 +1.18 +1.51 +1.01 +1.55 0.98
-
+0.83 -
+0.60 -
-
-
-
- -0.82 -0.26 -0.42
- - -
-
-
-
- +0.29 +0.58 +0.10
-
- -
-
-
-
- +0.21 +0.84 +0.19
- 0.00 - - - - - - -
-0.15 - -
- - - - - - -
-0.08 - -
- - - - - - - -
-2.55 -
- - - - - - - - -
-0.60
-3.85
- - - - - - - - - -
-0.50
1970
PRI
PAN
PPS
PARM
PCM-PSUM
PDM
PST-PFCRN
PMT
PRT
FDN
PRD
PT
1967
1964
(+) = sobrerrepresentacin
(-) = subrepresentacin
Cuadro 1. Divergencia entre los porcentajes de la votacin efectiva y los porcentajes de la

representacin en la Cmara de Diputados (1964-1994)
Alonso Lujambio
131
En otro lugar he discutido la manera en que pueden

evitarse condiciones de ingobernabilidad entre poderes
en el escenario en el que el partido del presidente de la
Repblica no obtenga mayora en la Cmara de Diputados,
de manera que no me detendr en este punto.11 Valga decir,
por lo pronto, que existe una gran incertidumbre en tomo
a la evolucin que en el futuro experimentarn algunas
de las variables, ya enunciadas aqu, que han explicado
la debilidad del Legislativo mexicano. Lo que s est claro
hasta ahora es que el Congreso potenci su papel en el
sistema poltico desde el momento en que el pri perdi
en 1988 la mayora calificada de la Cmara de Diputados,
y que de poco le servir al presidente contar con una
bancada prista siguiendo a cabalidad sus directrices, sin
reeleccin inmediata de los legisladores, con cargos a su
disposicin para premiar la disciplina, si dicha bancada
no cuenta en el futuro con la mayora absoluta de la
Cmara de Diputados. Hoy como nunca, la fortaleza o
debilidad del Congreso depender de la distribucin
partidaria de los votos en una arena limpia y transparente
de competencia electoral, y de la forma en que el sistema
electoral traduzca dicha distribucin en la conformacin
de las bancadas congresionales.
La reeleccin legislativa:
Profesionalizacin y
Responsabilidad pblica
Desde 1933, el artculo 59 de la Constitucin establece que
los legisladores no podrn ser reelectos para el periodo
inmediato. Como ya se discuti, esta disposicin constitucional fortaleci enormemente al presidente de la Rep11 Lujambio, Alonso, Presidentes y congresos: los Estados Unidos, la experiencia latinoamericana y el futuro mexicano.
132
Alonso Lujambio
blica, sobre todo a partir de la Legislatura XXXVII (19371940), cuando quedaron slidamente establecidos los
incentivos para que los legisladores ajustaran su conducta
congresional a la voluntad del Ejecutivo: siendo el presidente de la Repblica el lder de su partido, los diputados
del partido revolucionario entendieron que la disciplina
pagaba polticamente, que la continuidad de la carrera poltica no dependa de la voluntad de los caciques locales
o, en el mejor de los casos, de los electores en sus distritos, sino del presidente o candidato presidencial en turno. A partir de entonces, la disposicin ha significado un
extraordinario obstculo para la profesionalizacin de los
diputados a la Cmara baja mexicana, lo cual ha contribuido a debilitar an ms las tareas legislativas y de control
del Congreso. No hay Parlamento sin parlamentarios. Los
parlamentarios son los guardianes de la institucin parlamentaria. Sin legisladores profesionales, sin la posibilidad de contar con una verdadera carrera parlamentaria,
los diputados mexicanos no han tenido incentivo alguno
para especializarse en sus tareas: tres aos son muy poco
tiempo para aprender y para capitalizar polticamente el
aprendizaje. La distancia en trminos de profesionalismo
se ha ido haciendo ms y ms grande con respecto del
Poder Ejecutivo: aunque el titular de la presidencia no
pueda reelegirse y los burcratas no cuentan cabalmente con un servicio civil de carrera, no es inusual que los
altos mandos de la burocracia permanezcan en importantes cargos de la administracin pblica durante periodos
largos y que logren acumular informacin y experiencia,
mientras que los legisladores son cada tres aos distintos,
eternos amateurs en tareas legislativas. Por otro lado, la no
reeleccin inmediata de los congresistas mexicanos los llev a desentenderse de sus bases de apoyo electoral. No
hay diputado que regrese a su distrito sistemticamente,
que rinda cabalmente cuentas, que explique cuidadosamente su conducta, que se haga responsable por lo que
hace o deja de hacer en la Cmara de Diputados, institucin particularmente minusvalorada por la ciudadana
133
en encuesta tras encuesta. En un pas rural, ingobernable, dominado por caciques, la regla de la no-reeleccin
quiz tuvo efectos acaso positivos: junto con otras reglas
del sistema posrevolucionario, cre las bases para producir gobernabilidad en la relacin Ejecutivo-Legislativo y
a la postre permiti la circulacin de las lites, uno de los
retos ms importantes, si no es que el central, que deben
enfrentar los regmenes autoritarios en los que las elecciones no determinan en ltima instancia, y peridicamente,
la composicin del gobierno. Con reeleccin y sin democracia, la lite poltica envejece y se vuelve impermeable
al recambio generacional.12 Ah est el Congreso porfirista como ejemplo. Pero en un pas crecientemente urbano
y crecientemente competitivo en trminos electorales, la
no-reeleccin no hace sino debilitar todo sentido de responsabilidad pblica y de rendicin de cuentas, valores
fundamentales para la democracia.
Los efectos de la no-reeleccin inmediata se parecen
mucho a los de la absoluta, aunque generalmente se piense lo contrario. Es decir, hay quien dice que a pesar de que
los diputados mexicanos no pueden reelegirse inmediatamente, muchos lo han hecho en periodos no sucesivos
y varias veces, de modo que en estricto rigor s ha sido
posible contar en Mxico con autnticos parlamentarios.
El argumento no puede ser ms endeble y a las pruebas nos
remitimos. De los 4,227 miembros del pri que han pasado
por la Cmara de Diputados desde 1933 hasta 1994, slo 379
es decir, el 9 por ciento, se reeligi por lo menos una vez, y,
de ellos, 316 slo lo hicieron una vez, 49 dos veces, 13 tres
veces y un slo diputado se reeligi cinco veces (el lder
obrero Blas Chumacero).13 Por el lado del pan, el partido
de oposicin de ms larga trayectoria, las cosas no son muy
diferentes: de los 455 diputados con que cont dicho partido
12 Una discusin de la variable tiempo en la estabilidad de los regmenes autoritarios se encuentra en Linz, Juan J., El factor tiempo en un cambio de rgimen,
Mxico, Instituto de Estudios para la Transicin Democrtica, 1994.
13 Campos, Emma, La reeleccin en el Congreso mexicano, 1933-1994, Tesis
de licenciatura en Ciencia Poltica, itam, 1996.
134
Alonso Lujambio
desde la Legislatura XL (1946-1949), slo 52 (el 11 por ciento) fueron reelectos una o ms veces: 35 se reeligieron una
vez, 13 lo hicieron 2 veces, y slo 4 diputados se reeligieron 3 veces.14 Por lo dems, gran parte de los diputados
que se reeligen lo hacen generalmente tres o cuatro periodos despus de que fueron diputados por primera vez, es
decir, no se reeligen inmediatamente despus de que superan la restriccin constitucional, lo cual dificulta enormemente el seguimiento de las agendas legislativas (esto
suponiendo que, cada vez que se reeligen, los diputados
regresan a las comisiones de que fueron miembros en Legislaturas anteriores). Se dice por otro lado que la posibilidad de ir de una Cmara a otra (del Senado a la Cmara
de Diputados y viceversa, o de las cmaras de los estados
de la Federacin al Congreso de la Unin y viceversa) ha
permitido la formacin de parlamentarios en Mxico. Veamos las evidencias disponibles.
El cuadro 2 nos muestra cuntos diputados federales tienen alguna experiencia legislativa en tres legislaturas. Ntese que los miembros de la Cmara de Diputados que ya
fueron diputados federales con anterioridad nunca superan el 20 por ciento de la Cmara. El nmero de diputados
federales que han sido diputados locales con anterioridad es ligeramente superior, amn de que crece apenas en la Legislatura LV (1991-1994), una vez concluido
el primer trienio de la Asamblea de Representantes del
Distrito Federal. En la parte inferior del cuadro puede
observarse cmo la ruta Senado-Cmara de Diputados
es insignificante en la profesionalizacin de la Cmara
baja: nunca ms del 3 por ciento de los miembros de la
Cmara de Diputados fue alguna vez senador, y aunque
aqu las evidencias fueran ms slidas, es obvio que brincar de una asamblea legislativa a otra puede generar cierta
experiencia parlamentaria entre los legisladores como individuos, pero los brincos mantienen desinstitucionaliza14 Ibid., Realmente se reeligen los diputados? El caso del pan, en Este Pas,
diciembre de 1994.
135
Cuadro 2. Experiencia legislativa de los diputados

LIII, LIV y LV Legislaturas. Nmero de diputados
con experiencia por partido y porcentaje de la bancada
Experiencia anterior
como diputado federal
Experiencia anterior
como diputado local
85-88 88-91 91-94 85-88 88-91 91-94
PRI

63
67
62
70
51
109
(22%) (26%) (19%) (24%) (20%) (34%)
PAN

7
15
8
3
17
23
(17%) (15%) (9%) (7%) (17%) (25%)
PPS

4
8
7
4
5
3
(36%) (27%) (58%) (36%) (17%) (25%)
PARM

3
3
0
0
6
4
(27%) (10%) (0%) (0%) (21%) (29%)
PST-PFCRN
2
5
1
0
4
3

(17%) (14%) (4%) (0%) (11%) (13%)
PSUM-PRD
2
4
5
0
2
6

(17%) (9%) (13%) (0%) (4%)
(15%)
Total
81
102
83
77
85
148
Tamao de
la Cmara
400
500
500
400
500
500
Porcentaje 20% 20% 17%

19% 17%
30%*
* 25% sin asamblestas
1985-1988 = 9 fueron antes senadores (2%)
Fuente: El autor con base en el Diccionario biogrfico del gobierno mexicano, Mxico, FCE-Presidencia de la Repblica, 1987, 1989 y 1992.
136
Alonso Lujambio
das y dbiles a las asambleas, que no acaban de contar con

cuerpos estables de legisladores.
El cuadro 3 nos demuestra por otro lado, que los diputados mexicanos rara vez vuelven a la Cmara baja inmediatamente que han superado la restriccin constitucional que
los obliga a abandonarla durante por lo menos tres aos.
Vase cmo slo el 11.1 por ciento, el 9.1 por ciento y el 7.4
por ciento de los diputados de las tres Legislaturas tienen la
experiencia ms reciente que la regla constitucional tolera.
Cuadro 3. Continuidad parlamentaria
ltima Legislatura en la que fueron diputados quienes se
reeligieron. LIII, LIV y LV Legislaturas
LIII (1985-1988)
LIII
1985-1988
-
LII (1982-1985) -
LIV LV
1988-1991 1991-1994
-
37
7.4%
- 46 9.1% 16 3.2%
LI (1979-1982) 45 11.1% 24 4.7% 18 4.0%

L (1976-1979)
11
2.7%
14
2.7%
1.0%
XLIX (1973-1976)
1.2%
11
2.2%
1.0%
XLVIII (1970-1973)
6 1.5% 2 0.4% 2 0.4%
XLVII (1967-1970)
1.5%
0.4%
XLVI (1964-1967)
0.8%
0.6%
XLV (1961-1964)
2
0.5%
- - - XLIV (1958-1961)
2
0.5%
- - - XLIII (1955-1958)
1
0.2%
- - -

81 20% 102 20% 83 17%

400 500 500
137
Como puede observarse, las tasas de reeleccin no

inmediata al interior de la Cmara de Diputados son muy
bajas; los brincos de una Cmara a otra estn muy lejos de
ser una prctica comn, y la escasa experiencia tiende a
anularse dadas las distancias temporales entre eleccin y
reeleccin (o entre reeleccin y reeleccin).15
En contra de permitir la reeleccin inmediata de legisladores se presentan usualmente dos argumentos. En
primer lugar, se dice que la reeleccin inmediata obstaculizara la circulacin de las lites polticas y hara que a
las Cmaras slo llegaran caciques locales que a la larga
se enquistaran en sus escaos. El argumento no puede
ser ms dbil: de las ms de cincuenta democracias que
encontramos hoy en los continentes americano y europeo,
slo dos prohben la reeleccin inmediata de sus legisladores: Ecuador y Costa Rica. Qu nos lleva a concluir
evidencia tan rotunda? Que las democracias no asocian
circulacin de lites polticas con el principio de la no- reeleccin legislativa: con la posibilidad de la reeleccin, las
democracias incentivan a la responsabilidad de sus gobernantes, al tiempo que la posibilidad de la alternancia produce recambio de lites cuando as lo dicta el electorado.
Por otra parte, si permitimos la reeleccin, a la larga se
enquistaran los legisladores en sus escaos? La respuesta
es s, pero slo una minora. Un estudio de Joseph Klesner
posterior a las elecciones legislativas intermedias de 1991
demuestra que el 41 por ciento de los 300 distritos electorales de mayora son ya claramente multipartidistas y
21 por ciento son bipartidistas. Si sumamos ambas cifras
concluimos que el 62 por ciento de los distritos son altamente competitivos y pueden ya generar alternancias en
15 En el Senado de la Repblica tiende a concentrarse la poca experiencia
legislativa que puede acumularse en Mxico. En las ltimas tres legislaturas del
Senado, dos tercios de sus miembros ya fueron alguna vez diputados federales.
Sin embargo, en promedio el 65 por ciento de ellos fueron miembros de la
Cmara baja solamente por espacio de una legislatura.
138
Alonso Lujambio
condiciones de transparencia y equidad. Si se permite la

reeleccin inmediata, en esos distritos ser producto del
trabajo poltico de los legisladores, no del enquistamiento
caciquil. En el 16 por ciento de los distritos, la hegemona
del pri ya es dbil, y slo en el 21 por ciento de los mismos
el dominio del partido revolucionario se mantiene fuerte.16
Si se hiciera el clculo para las elecciones legislativas de
1994, el panorama sera an ms competitivo y si pensamos
que pronto se aprobar en el Congreso una nueva reforma
electoral, a la que desde ahora se la ha bautizado como
definitiva, entonces para las elecciones intermedias de
1997 el juego electoral ser seguramente ms vigilado,
limpio y equitativo, por lo que las condiciones de competitividad se fortalecern an ms. Tal vez entre 50 y
60 escaos de un total de 500 mantengan en el futuro a
caciques inamovibles si se permite que los diputados se
reelijan en periodos inmediatos. Hay un costo a pagar
por ello? S. Pero pinsese que el costo a pagar por mantener el principio de la no-reeleccin inmediata es infinitamente superior al que representa mantener inamovibles
en sus escaos a un puado de caciques locales que, en
ltima instancia, muchas democracias representativas han
tenido que tolerar.
El otro argumento en contra de la reeleccin inmediata
de los legisladores es ms razonable. Se dice que la nueva
regla producira indisciplina y prdida de cohesin en las
bancadas de los partidos. Esto es parcialmente cierto. En
primer lugar, la frmula electoral mexicana distribuye 300
escaos de mayora en distritos uninominales y 200 de representacin proporcional va listas cerradas de partidos.
16 Klesner, Joseph L., Realignment or Dealignment? Consequences of Economic Crisis and Restructuring for the Mexican Party System, en Cook, Mara
Lorena, Middlebrook, Kevin J. y Molinar Horcasitas, Juan, (Eds.), The politics
of economic restructuring. State-society relations and regime change in Mexico, San
Diego, Center for US-Mexican Studies-University of California in San Diego,
1994, p. 169.
139
Son los partidos quienes determinan quin entra a las listas, de modo que la indisciplina de los diputados plurinominales se pagara con su salida de la lista en la siguiente
eleccin federal. De este modo su disciplina est prcticamente garantizada. Queda entonces la discusin sobre los
300 diputados de mayora. stos podran indisciplinarse
si los partidos descentralizan sus mtodos de seleccin de
candidatos, de modo que los diputados indisciplinados
que slo toman en cuenta el inters de su distrito e ignoran
la voluntad de su partido en el Congreso, podran seguir
reeligindose sin el apoyo del aparato central de sus partidos. Sin embargo, los diputados pertenecientes al partido en el gobierno tendran que calcular las consecuencias
que para su partido y su propio futuro poltico tendra la
constante indisciplina: el electorado difcilmente premiara en las urnas a un partido que, falto de direccin, no
puede producir gobierno. No olvidemos que el electorado
vota por individuos, pero tambin por partidos que funcionan como crteles. Por otro lado, si los lderes de las
bancadas de los partidos determinan las posiciones a las
que tienen acceso los diputados dentro de la Cmara para
dar servicio a sus bases electorales (posiciones en comisiones legislativas, sobre todo), entonces los partidos tienen
instrumentos para influir en la conducta legislativa de sus
parlamentarios. Por otro lado, se pueden introducir a los
estatutos de los partidos reglas como la vigente en Inglaterra, que permite a los aparatos centrales de los partidos
vetar a candidatos electos por los aparatos locales si como
legisladores han actuado sistemticamente en contra de
los intereses del partido. Finalmente, se exagera un poco
cuando se piensa que la indisciplina de los partidos en los
Congresos es un demonio del que hay que huir a toda costa: hay piezas de legislacin frente a las cuales los partidos
pueden ms que tolerar la indisciplina de sus bancadas.
Cuando es necesario presentar un frente comn y la identidad del partido-crtel est en riesgo, la disciplina es una
140
Alonso Lujambio
virtud que los partidos aquilatan. Es entonces cuando stos

se preocupan ms notoriamente por construir un acuerdo
partidario que presente a la opinin pblica una posicin
inequvoca, clara y contundente por la va de la cohesin
de sus parlamentarios.17 En todo caso, los lderes de las
bancadas y el presidente de la Repblica enfrentaran, si
bien no en todos los casos con la misma intensidad, pruebas a su liderazgo, habilidad y destreza polticas. Nada es
sencillo en poltica. Sostener coaliciones en las asambleas
de sistemas democrticos no es la excepcin.
En una palabra, resulta muy difcil creer que la Cmara
de Diputados de Mxico pudiera fortalecer sus tareas legislativas y de control sin verdaderos parlamentarios. En
Mxico debe dejrsele de temer a la reeleccin inmediata
de los diputados. El amateurismo y la irresponsabilidad
pblica que produce la regla de la no-reeleccin ya ha
daado demasiado la institucionalidad poltica de Mxico y la prctica de una verdadera divisin de poderes,
en donde los dos, Ejecutivo y Legislativo, debieran tener
conocimiento de causa, argumentos, informacin y experiencia. El talento es un bien escaso en poltica. La noreeleccin lo desperdicia, no permite la acumulacin,
permtaseme usar esta expresin, de capital humano.
En un momento de cambio poltico como el actual, eliminar esta anomala del marco constitucional mexicano se
antoja una tarea urgente. Por ltimo, se teme que la modificacin al artculo 59 constitucional pudiera abrir la
puerta para que el asunto se lleve hasta el terreno del
17 El debate sobre los arreglos institucionales que maximizan o minimizan la
disciplina de las bancadas parlamentarias no ha concluido. Tampoco ha terminado la discusin sobre las consecuencias deseables e indeseables de la disciplina y de la indisciplina de los partidos en las asambleas. Tres ensayos centrales
en la historia de este debate son los de Ozbudun, Ergun, Party cohesion in western democracies: A causual analysis, Beverly HiIls, Sage, 1970; Mayhew, David R.,
Congress: The electoral connection, New Haven, Yale University Press, 1974, y Cox,
Gary W., y McCubbins, Mathew D., Legislative leviatan. Party government in the
house, Berkeley, University of California Press, 1993.
141
Poder Ejecutivo (artculo 83 de la Constitucin). En ese

caso, un transitorio pudiera introducirse para que la regla empiece a operar cuando el presidente en funciones
abandone el cargo. Quien se puede aprovechar en el
futuro de que se abra el debate sobre la reeleccin presidencial es, hoy, un ser desconocido que no puede actuar
polticamente. Por otro lado, se dice que el cambio en
el Legislativo beneficiara a los ins en contra de los outs,
quienes protestaran en contra de la medida; es decir, los
diputados de la Legislatura en funciones, la LVI (19941997), se beneficiaran permitiendo su reeleccin en contra de quienes no son diputados y quieren serlo. Pero
aprobar la medida para que entre en vigor en la siguiente
legislatura (la LVII, 1997-2000) sera una especie de hara-kiri
en contra de los hoy ins y maana outs. Por eso es que 2000
es la solucin de equilibrio: los diputados en funciones
no podran reelegirse en la prxima Legislatura, pero
podran buscar un escao en 2000 sin ningn problema.
El costo lo pagaran quienes an no existen y no pueden
defenderse: los diputados de la ltima Legislatura del
siglo xx mexicano.
Sistema de comisiones
y sistema de partidos18
El sistema de comisiones permite la divisin de trabajo y
la especializacin de funciones en las asambleas. Como
ya vimos, el anmalo carcter del Congreso mexicano,
que prohbe la reeleccin inmediata de los congresistas,
obstaculiza enormemente la profesionalizacin y espe18 Este apartado concentra su atencin en las comisiones de la Cmara de Diputados y excluye del anlisis a la Comisin Permanente, de integracin bicameral.
Dicha comisin sesiona durante los recesos del Congreso de la Unin y se compone de 19 diputados y 18 senadores. Sin duda, el anlisis de sus importantes
atribuciones y de su funcionamiento interno requiere de un estudio aparte.
142
Alonso Lujambio
cializacin, la calidad de la labor de los miembros de las

Cmaras. Pero el sistema de partidos tambin impacta
la relevancia poltica del sistema de comisiones como la
arena privilegiada del trabajo legislativo. En su clsico
ensayo Committees in Legislatures, Malcolm Shaw realiza un trabajo comparativo de la importancia del sistema de comisiones en ocho asambleas legislativas (Estados
Unidos, Italia, Alemania Occidental, Filipinas, Canad,
Gran Bretaa, India y Japn).19 En su ensayo, Shaw clasifica estas asambleas en funcin del carcter decisional del
sistema de comisiones (influencia en los outputs del proceso legislativo, impacto en la determinacin detallada de
polticas pblicas, control sobre los actos del Ejecutivo), o
no decisional de los mismos (mera deliberacin, representacin, legitimacin, reclutamiento, socializacin y entrenamiento). La conclusin central a la que arriba el autor
es que el sistema de partidos es la variable ms importante
en la definicin del carcter decisional o no decisional
de los sistemas de comisiones legislativas. La integracin
de las comisiones se define en funcin del peso de los partidos en las asambleas. sta es una exigencia constitucional en Italia, por ejemplo, mientras que otros pases regulan la integracin de las comisiones legislativas por la va
reglamentaria. La idea, en todo caso, es que el sistema de
comisiones ha de reproducir la divisin partidaria de la
asamblea, y ofrecer al partido mayoritario (si es que existe) control sobre el sistema de comisiones. Para Shaw, las
variaciones se identifican en funcin de si existe un partido dominante, un sistema bipartidista o uno multipartidista; de si, en caso de existir, el partido dominante lleva
en el poder varias dcadas; de si los partidos tienden a
comportarse cohesiva y disciplinadamente o no.
19 Shaw, Malcolm, Committees in Legislatures, en Lees, John D., y Shaw, Malcolm, (Eds.), Committees in legislatures, Oxford, Martin Robertson, 1979.
143
Sera muy extenso reproducir aqu todos los argumentos de Shaw. Baste sealar que las variables enunciadas por
el autor explican con gran elocuencia la debilidad del sistema de comisiones de la Cmara de Diputados mexicana: ms que dominante, un partido hegemnico conquista
durante dcadas la mayora de la asamblea; vota cohesiva
y disciplinadamente. Dice Shaw:
Si un partido cohesivo y disciplinado obtiene la mayora
en todas las comisiones, es de esperarse que el sistema
de comisiones sea dbil. Y ms an: si el mismo partido,
disciplinado y cohesivo, mantiene una posicin dominante en poltica nacional por un prolongado periodo,
entonces seguramente el sistema de comisiones ser
excepcionalmente dbil. Una posible explicacin de
esto es que los partidos en el gobierno (como en India
y Japn), que no tienen la expectativa de convertirse en
partidos de oposicin, estn menos dispuestos a reconocer los derechos de las minoras que los partidos que
perciben ms claramente la posibilidad de convertirse en
minora.20
Este apartado discute la manera en que el sistema de

comisiones de la Cmara de Diputados en Mxico ha evolucionado particularmente a partir de 1988, ao en que el
pri deja de obtener dos tercios de la Cmara de Diputados: el hecho de que el partido hegemnico no cuente ya
con dicha mayora ha sido el incentivo ms poderoso para
iniciar un cambio, todava precario y notoriamente incompleto, hacia el fortalecimiento del sistema de comisiones
y, como consecuencia, de la Cmara misma.21
20 Shaw, Malcolm, Op. cit., p. 247. El autor subraya tambin la importancia del
sistema constitucional en combinacin con el sistema de partidos: al sistema
parlamentario del modelo Westminster lo caracteriza un sistema dbil de comisiones. Los sistemas presidencial y parlamentario-continental, en la clasificacin
de Shaw, son ms proclives a tener comisiones fuertes. Pero, nuevamente, el
sistema de partidos resulta la variable explicativa ms importante.
21 Un aspecto nunca estudiado de la evolucin de las instituciones polticas en
la era posrevolucionaria es el sistema de comisiones de la Cmara de Diputados. Pinsese por ejemplo que en la Legislatura XXXV (1931-1934), el sistema se
144
Alonso Lujambio
Cabe subrayar, en primer lugar, que el sistema de

comisiones de la Cmara de Diputados ha sido muy inestable y por lo tanto no ha logrado, al margen del asunto
central de la no-reeleccin, ofrecerle a dicha Cmara un
mnimo de continuidad y memoria institucional: hay
varias comisiones que por supuesto permanecen en el
tiempo (Hacienda, Gobernacin, Defensa, Trabajo y Previsin Social, etctera). Pero demasiadas comisiones van
y vienen, las tareas del sistema de comisiones no perduran, no se produce por esa va continuidad institucional.
Vase como ejemplo: son 78 comisiones en la Legislatura XLVI (1964-1967), 58 comisiones en la Legislatura L
(1976-1979), 32 en la Legislatura LII (1982-1985), 39 en
la Legislatura LIV (1988-1991). El trabajo del sistema de
compona de 32 comisiones, y el nmero mximo de miembros que llegaban a
tener era 16. Sin embargo, ms del 80 por ciento de las comisiones tena nueve
miembros. La Cmara se compona de 147 escaos. Con esta asamblea relativamente pequea (se haba reducido su tamao de 280 a 153 miembros en 1930), el
nmero de miembros por comisin era razonable, pero el nmero de comisiones
tal vez estaba un poco excedido: estn presentes las comisiones que hoy conocemos y que son propias de la Cmara en prcticamente todo momento y otras
que reflejan la evolucin de la institucin: estn las comisiones de Hacienda,
Guerra y Gobernacin (que arrancan con la Repblica en 1824), la de Comunicaciones y Obras Pblicas (que viene del Porfiriato), la de Educacin Pblica
(que sustituye en 1917 a la porfiriana de Instruccin Pblica), las de Trabajo y
Previsin Social y Agraria (que nacen durante la breve presidencia de Francisco
l. Madero), etctera. Pero el sistema de comisiones de esta Legislatura responde
tambin a su momento: encontramos la Comisin de Estadstica, la de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamiento, dos comisiones nuevas selladas
por una concepcin tcnica, dominante en la poca, de la administracin pblica, y por la preocupacin por la infraestructura para el desarrollo econmico. El
nmero de comisiones aumenta abruptamente durante el periodo presidencial
1934-1940: sube a 48 en la primera Legislatura (1934-1937), y a 54 en la segunda
(1937-1940). La primera introduce las nuevas comisiones de Aguas e Irrigacin,
Correos y Telgrafos, Aranceles y Comercio Exterior, Migracin, Fomento Agrcola, Justicia Militar... La segunda ya muestra la hegemona del proyecto poltico
cardenista en la Cmara de Diputados: aparecen las comisiones de Bibliotecas
Pblicas, Fomento Cooperativo, Asistencia Social Infantil, Salubridad Militar,
Editorial de Izquierda, etctera. Durante las siguientes tres dcadas, las tareas
asignadas a comisiones siguieron cambiando, y su nmero aumentando: la Legislatura XLVI, 1964-1967 (la primera de composicin plural, la que inaugura la
representacin de las minoras a travs de la institucin de los diputados de
partido) lleg a contar con 78 comisiones, un nmero que por fortuna ya nunca
rebasaron legislaturas posteriores.
145
comisiones no puede ser estable si el sistema mismo es

tan voltil. Por otro lado, el nmero de miembros integrantes de las comisiones pasa de no exceder los 25 hasta
finales de los cincuenta,22 para despus experimentar un
boom extraordinario que no hizo sino debilitar las comisiones como cuerpos al menos potencialmente ms orientados hacia la eficacia decisora que hacia el debate/combate
poltico: como despus veremos, para la Legislatura LIII
(1985-1988), casi la mitad de las comisiones tienen ms de
40 miembros. La de Trabajo y Previsin Social llega a tener
60 integrantes, 62 la de Reforma Agraria, 61 la de Agricultura y Recursos Hidrulicos. En la Legislatura LIV (19881991) se agrava el problema: la cmara aumenta en 100
(de 400 a 500) el nmero de sus miembros: el problema de
tener que distribuir ms diputados entre el mismo nmero
de comisiones y hacerlas entonces an ms numerosas
se soluciona parcialmente aumentando de 30 a 39 el nmero de comisiones (en ambas legislaturas se contaba por
otro lado con tres comits: Administracin, Asuntos Editoriales y Biblioteca). Pero el problema empeor: hubieron
comisiones que llegaron a tener ms de 65 miembros.
Esto en clara violacin del artculo 55 de la Ley Orgnica
del Congreso (loc), que estipulaba que las comisiones
se integraran por regla general con 17 diputados. Por
lo dems, se viol sistemticamente otro prrafo del mismo artculo, que determinaba que los diputados podran
22 Este era un nmero razonable para el funcionamiento de una comisin. La
Cmara ms institucionalizada del mundo, sin duda la de Representantes en los
Estados Unidos, cuenta actualmente con 24 comisiones. El nmero de miembros
por comisin promedia los 28. Slo una comisin, la de Appropriations (que
equivaldra en la prctica mexicana a la de Programacin, Presupuesto y Cuenta
Pblica), es decir, la de gasto, cuenta, por obvias razones, con 50 miembros. En
cuanto al nmero de comisiones, cabe sealar que en los Estados Unidos ste
fue constantemente creciente hasta volver terriblemente ineficaz las labores legislativas. Presumiblemente, mientras ms elevado el nmero de comisiones,
ms dbil es el sistema de comisiones como tal. Con las importantes reformas
de 1946, el nmero de comisiones pas de 48 a 20 (en una Legislatura de 435
miembros). Ver Polsby, Nelson W., The lnstitutionalization of the US House of
Representatives, en American political science review, cxii, 1968.
146
Alonso Lujambio
formar parte de un mximo de tres comisiones: debido

entre otras cosas a la escasa preparacin y profesionalismo de las bancadas, haba diputados integrando cinco
o seis comisiones (con lo cual los congresistas mejor preparados dispersaban demasiado sus esfuerzos), y otros
que apenas formaban parte de una comisin.23
Por otro lado, el sistema de comisiones no ha ofrecido
histricamente oportunidades equitativas de trabajo legislativo para todos los partidos: la Gran Comisin, integrada
por los coordinadores de las diputaciones estatales del
partido que hubiese conformado una mayora absoluta
de diputados (artculo 46 de la loc) y encabezada por
el lder del grupo parlamentario de dicho partido (tpicamente el pri), fue por ley el rgano encargado de proponerle al Pleno (cuya mayora fue tpicamente del pri)
la integracin de las comisiones. Con las reformas a la
loc de julio de 1994,24 la Comisin de Rgimen Interno
y Concertacin Poltica (que empieza a existir informalmente desde 1991) adquiri varias prerrogativas antes
exclusivas de la Gran Comisin, entre otras la de proponerle al Pleno la integracin de comisiones. La Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica es integrada por los lderes de las bancadas de todos los
partidos representados en la Cmara, ms otros tantos
diputados del grupo mayoritario de la Cmara, segn reza el artculo 45 de la nueva loc. Como despus veremos,
este cambio institucional ha reportado algunos avances
significativos. Vale decir, por lo pronto, que en la prctica,
el pri suma otros tantos diputados, suficientes para
seguir contando con la mayora absoluta del rgano que
decide, entre otras cosas, la integracin partidaria de las
comisiones. Es relevante observar, por lo dems, que ni la
23 Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, Diario
Oficial de la Federacin, 25 de mayo de 1979.
24 Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, Diario
Oficial de la Federacin, 20 de julio de 1994.
147
loc ni el Reglamento estipulan qu suceder con la Gran

Comisin (y con las prerrogativas que an conserva) si en
el futuro ningn partido obtiene la mayora absoluta de la
Cmara. Por otro lado, el artculo 45 de la nueva loc no
especifica si el control de la Comisin de Rgimen Interno
y Concertacin Poltica seguir en manos del partido
mayoritario si ste no conquista la mayora absoluta sino
relativa de los escaos en la Cmara.
Pero volvamos a pocas pretritas: la Gran Comisin
no slo le daba al pri la mayora absoluta de todas las
comisiones de la Cmara, sino que tambin lo sobrerrepresentaba extraordinariamente. Lo primero debido a que
el artculo 88 del Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso establece que para que el dictamen de una
comisin pueda pasar al Pleno para su discusin, debe ser
firmado por la mayora absoluta de los miembros que la
componen.25 As, el control que no la gobernabilidad de
la Cmara exiga tambin el control mayoritario del pri
en comisiones. En segundo lugar, la sobrerrepresentacin
del pri intentaba evitar los costos a pagar por el ausentismo de sus miembros al tiempo que multiplicaba el radio
de accin de los integrantes de su bancada. De una u otra
forma, las oposiciones se subrepresentaban en comisiones
y esto contribua, sumado a la prohibicin de la reeleccin,
a mermar el pool de conocimiento, informacin y destreza
legislativas disponibles para las bancadas opositoras. Por
otra parte, durante dcadas el pri se reserv prerrogativas
y recursos a travs del monopolio de presidencias y secretaras de comisiones.
Pero veamos las evidencias. En el cuadro 4 puede observarse cmo el pri, con el 52 por ciento de los escaos en la
Cmara, se sobrerrepresent en todas las comisiones de la
Legislatura LIV (1988-1991) a costa del trabajo parlamen25 El Reglamento vigente se promulg el 20 de marzo de 1934, sustituyendo al
promulgado el 20 de diciembre de 1897.
148
Alonso Lujambio
Cuadro 4. Cmara de Diputados. LIV Legislatura

(1988-1991). Composicin poltica de comisiones
Comisin
Gran Comisin
1. Agricultura
2. Artesanas
3. Asentamientos Humanos y O.P.
4. Asuntos Fronterizos
5. Asuntos Indgenas
6. Ciencia y Tecnologa
7. Comercio
8. Comunicaciones y Transportes
9. Correccin de Estilo
10. Cultura
11. Defensa Nacional
12. Deporte
13. Derechos Humanos
14. Dist. y Mjo. de Bienes de Cons. y Serv.
15. Distrito Federal
16. Ecologa y Medio Ambiente
17. Educacin
18. Energticos
19. Fomento Cooperativo
20. Gobernacin y Puntos Cons.
21. Hacienda y Crdito Pblico
22. Informacin, Gestora y Quejas
23. Jurisdiccional
24. Justicia
25. Marina
26. Patrimonio y Fomento Industrial
27. Pesca
28. Poblacin y Desarrollo
29. Programacin, Presupuesto y C.P.
30. Radio, T.V. y Cinematografa
31. Reforma Agraria
32. Rgimen, Reg. y Pcas. Parlamentarias
33. Relaciones Exteriores
34. Salubridad y Asistencia
35. Seguridad Social
36. Trabajo y Previsin Social
37. Turismo
38. Vialidad Federal y Autotransporte
39. Vigilancia de la Cont. Mayor de Hda.
Comit de Administracin
Comit de Asuntos Editoriales
Comit de Biblioteca
% del voto total, 1988
% de la representacin en la C. de D.
PRI % PAN % Resto % Total

32
100 0 0 0 0 32
44 67 10 15 12 18 66
20 62 8 25 4 12 32
29 62
10 21
8
17 47
24 63 8 21 6 16 38
23 59 9 23 7 18 39
20 62
6 19
6
19 32
27 56 9 19 12 25 48
25 64
7 18
7
18 39
5
83
1 17
0
0
6
22 65
3
9
9
26 34
24 65
7 19
6
16 37
15 75 2 10 3 15 20
22 63
8 23
5
14 35
21 60
8 23
6
17 35
26 60
10 23
7
16 43
25 60
6 14 11 26 42
34 55 12 19 16 26 62
28 61 8 17 10 22 46
22 61
9 25
5
14 36
24 53
8 18 13 29 45
39 64
10 16 12 20 61
19 68
3 11
6
21 28
10 53 5 26 4 21 19
33 61 11 20 10 19 54
14 61 5 22 4 17 23
29 63
10 22
7
15 46
26 59 8 18 10 23 44
18 62
3 10
8
28 29
36 63
11 19 10 18 57
21 60
7 20
7
20 35
36 59
7 11 18 29 61
21 60
7 20
7
20 35
45 66
10 15 13 19 68
27 59
10 22
9
19 46
34 65
7 13 11 21 52
34 67
9 17
8
16 51
31 61 8 16 12 23 51
15 60
8 32
2
8 25
9
56
4 25
3
19 16
12 75
2 12
2
12 16
12 67
4 22
2
11 18
8
67
3 25
1
8 12
-
50
- 18
-
32 -
-
52
- 20
-
28 -
149
tario de sus opositores. En el cuadro fue imposible determinar el peso del Partido de la Revolucin Democrtica,
principal agrupacin opositora de centro-izquierda, debido a que nace formalmente el 4 de mayo de 1989, despus
de la desintegracin, el 4 de febrero del mismo ao, del
Frente Democrtico Nacional, que sumara a cuatro partidos polticos en la postulacin de Cuauhtmoc Crdenas
a la presidencia de la Repblica en 1988. La informacin
del cuadro es incompleta pero elocuente: el pri decidi sobrerrepresentarse en comisiones, y lo hizo no a costa de la
subrepresentacin del pan, partido con el que necesitaba
cooperar en el mbito legislativo, sino del resto de los partidos que integraron el Frente Democrtico Nacional, que,
con el 28 por ciento de la representacin en la Cmara, padeci una notoria subrepresentacin en todas las comisiones excepto tres (Poblacin y Desarrollo, Reforma Agraria
y Gobernacin y Puntos Constitucionales). Por otro lado,
y por primera vez en la historia posrevolucionaria, el pri
estuvo dispuesto en 1988 a compartir las presidencias de
comisiones con las oposiciones, aunque la cantidad (4) y el
carcter de las mismas no entusiasmara gran cosa a nadie:
el pequeo Partido Autntico de la Revolucin Mexicana
(parm) presidi la Comisin de Artesanas, el Partido del
Frente Cardenista de Reconstruccin Nacional (pfcrn)
la de Pesca, y el pan la de Distribucin y Manejo de Bienes de Consumo y Servicios, la de Fomento Cooperativo
y el Comit de Biblioteca. Como veremos ms adelante,
la asignacin de presidencias a miembros de bancadas
opositoras es en los noventa creciente, de manera que en
este sentido la Cmara de Diputados mexicana empieza a parecerse menos a la Cmara de Representantes
norteamericana (en donde el partido mayoritario preside todas y cada una de las comisiones) y un poco ms
al Bundestag alemn (en donde las presidencias son distribuidas en proporcin a la fuerza de los partidos en
la asamblea). Obviamente, la importancia de ocupar
la presidencia de una comisin legislativa no slo de150
Alonso Lujambio
pende de la importancia de la comisin, sino tambin de

los recursos administrativos, legales y polticos con los
que cuenta su presidencia.
Aun cuando la mayora de los miembros de una comisin sea de filiacin prista, la presidencia es un recurso
poltico valioso tanto para el partido de oposicin como
para el individuo que la ostenta, de modo que podemos
evaluar la llegada de la oposicin a presidencias de comisiones en 1988 como un avance: la presidencia de una
comisin le ofrece a un diputado cierto exposure frente a
los medios masivos (en conferencias de prensa, en foros
de consulta, etctera), le da visibilidad pblica, interlocucin con otros actores en el Poder Legislativo y con la
burocracia ejecutiva, al tiempo que le ofrece un atractivo
sobresueldo (las presidencias de comisiones es un ambicionado botn que el pri no comparte con entusiasmo,
pero volveremos a este punto ms adelante). Por otro lado,
el presidente de una comisin puede hacer uso de los
recursos humanos y materiales con los que sta cuenta para apoyar sus tareas: presupuesto (asignado por la
Oficiala Mayor pero negociado con el lder de la bancada
mayoritaria y de la Gran Comisin), secretarias, personal
administrativo, chofer. Sin embargo, dado que es facultad de la Gran Comisin proponer a la Cmara el personal de las Comisiones..., y por lo tanto en estricto rigor
el staff de una comisin acaba siendo un agente que tiene
como principal no al presidente de la comisin sino a la
Gran Comisin (rgano unnimemente prista), el miembro de la oposicin tiene un incentivo perverso a valerse,
como despus veremos, del apoyo de staff que le ofrece su
partido, ms que del apoyo de staff que le ofrece la comisin que l mismo preside. A este punto regresaremos en
el apartado siguiente. Por otro lado, las disposiciones legales evidencian un estado de institucionalidad muy precario en lo que respecta a las atribuciones del presidente de
una comisin: no todas las comisiones tienen reglamentos internos, y slo dos artculos de la loc establecen las
151
prerrogativas del presidente de una comisin. Segn su

artculo 56, los presidentes de comisiones tienen voto de
calidad en caso de empate, prerrogativa intil si se piensa
que el pri cuenta con el control mayoritario de todas las
comisiones. Por su parte, el artculo 42 establece que las comisiones estarn facultadas para solicitar, por conducto de
su presidente, la informacin, y las copias de documentos
que obren en poder de las dependencias pblicas, as como
para celebrar entrevistas con los servidores pblicos para
ilustrar su juicio. Por desgracia, este artculo no aclara si
el presidente puede obrar por cuenta propia o slo con el
mandato expreso de la comisin (que sigue siendo mayoritariamente prista). Por su parte, el Reglamento para el
Gobierno Interior del Congreso dice en su artculo 89:
Las Comisiones, por medio de su Presidente, podrn
pedir a cualesquier archivos y oficinas de la Nacin, todas las informaciones y copias de documentos que estimen convenientes para el despacho de los negocios, y
esas constancias les sern proporcionadas, siempre que el
asunto a que se refieran no sea de los que deban conservarse en secreto; en la inteligencia de que la lenidad o negativa a proporcionar dichas copias en plazos pertinentes
autorizar a las mencionadas Comisiones para dirigirse
oficialmente en queja al C. Presidente de la Repblica.
Otra vez, no se dice si la solicitud puede formularla

el presidente de la comisin sin la venia o aun con la negativa de la mayora de los miembros de la misma. Pero
ms grave an: nada obliga al presidente de la Repblica a
atender el reclamo del presidente de la comisin legislativa cuando no se le proporcionan los documentos solicitados. El presidente de la Repblica puede archivar la queja:
nada en la loc ni en el Reglamento sugiere que el titular
del Poder Ejecutivo est obligado a atenderla. Nadie puede creer que un Poder Legislativo puede desempear sus
funciones de control de los actos del Ejecutivo con normas
como stas.
152
Alonso Lujambio
Son slo otros dos artculos del citado Reglamento los

que se refieren en forma explcita a las tareas de los presidentes de comisiones. Uno es el 83, que a la letra dice:
Los Presidentes de las Comisiones son responsables de
los expedientes que pasen a su estudio, y a ese efecto, debern firmar el recibo de ellos en el correspondiente libro
de conocimientos. Dicha responsabilidad cesar cuando
fuesen devueltos. Aqu el nico poder que el presidente
de una comisin pudiera tener es el de dilacin, en el sentido de que puede negarse a recibir las iniciativas que se le
enven para su estudio. Sin embargo, el artculo 60 faculta
al Pleno de la Cmara a dispensar el requisito de que toda
iniciativa pase primero a comisiones si el Pleno la califica
de urgente, con lo cual se anula prcticamente el potencial poder dilatorio de los presidentes de las comisiones.
Por otro lado, el artculo 85 dicta que El Presidente
de cada Comisin tendr a su cargo coordinar el trabajo
de los miembros y citarlos cuando sea necesario, durante
los recesos, para el despacho de los asuntos pendientes....
No convocar a sesin sera tambin un poder en manos
del presidente de una comisin. Sin embargo, esta prerrogativa slo se le otorga en periodos de receso del Congreso,
no en periodo ordinario. Algunos reglamentos de comisiones facultan a los secretarios (toda comisin tiene secretarios del pri) para convocar a sesin de la comisin. En
conclusin, y aun con estas salvedades, que son muchas,
la llegada de la oposicin a las presidencias de comisiones signific un avance en la pluralizacin poltica de las
funciones internas de la Cmara. Hay mucho que hacer,
sin embargo, en torno a la definicin de prerrogativas y
atribuciones de los presidentes de las comisiones.
Tambin encontramos avances, y problemas de institucionalidad, en el reparto de las secretaras de las comisiones en la Legislatura LIV (1988-1991). En el cuadro
5 puede verse que el pri comparte por fin estas posiciones legislativas, si bien se queda con 76 secretaras de co153
Cuadro 5. Cmara de Diputados. LIV Legislatura (1988-1991).

Filiacin partidaria de presidentes y secretarios de comisiones
Secretarios
Comisin
Presidente
1. Agricultura
PRI
2. Artesanas
PARM
PRI
PRI
5. Asuntos Indgenas
PRI
PRI
7. Comercio
PRI
PRI
PRI
10. Cultura
PRI
PRI
12. Deporte
PRI
PRI
PAN
PRI
PRI
17. Educacin
PRI
18. Energticos
PRI
PAN
20. Gobernacin y Puntos Constitucionales PRI
PRI
PRI
23. Jurisdiccional
PRI
24. Justicia
PRI
25. Marina
PRI
PRI
27. Pesca
PFCRN
PRI
PRI
PRI
31. Reforma Agraria
PRI
PRI
PRI
34. Salubridad y Asistencia
PRI
PRI
PRI
37. Turismo
PRI
38. Vialidad Federal y Autotransporte
PRI
PRI
PRI
PRI
Comit de Biblioteca
PAN
PRI PAN Otros Total

3
-
1
4
3
-
-
3
2
1
2
5
2
-
-
2
2
-
-
2
2
1
2
5
1
-
-
1
2
-
-
2
1
-
-
1
1
-
1
2
2
-
-
2
2
1
-
3
-
1
-
1
2
-
-
2
3
-
-
3
1
-
1
2
1
-
-
1
2
-
-
2
2
-
-
2
2
-
-
2
2
-
-
2
2
-
-
2
2
-
-
2
1
-
1
2
1
-
-
1
2
-
-
2
2
-
-
2
1
-
-
1
3
-
-
3
4
-
-
4
1
-
-
1
1
-
1
2
3
-
-
3
1
-
1
2
2
-
-
2
3
-
-
3
4
-
-
4
1
-
-
1
1
-
-
1
1
-
-
1
1
-
-
1
1
-
-
1
76 4 10 90

(84%) (4.5%) (11.5%) (100%)
Fuente: El autor, con base en la Cmara de Diputados.
154
Alonso Lujambio
misiones, es decir, con el 84 por ciento. Al pan le fueron

asignadas cuatro secretaras, y 10 al resto de los partidos.
Las funciones de un secretario de comisin son an menos
claras que las del presidente. Menos clara an es la distribucin de responsabilidades entre diversos secretarios. Ni
la loc ni el Reglamento determinan sus prerrogativas y
funciones, si bien se sabe que ellos llevan las minutas de
las sesiones, tienen tambin acceso directo al servicio de
staff de comisiones, se encargan de la edicin y cuidado
de los dictmenes. Dependiendo de sus habilidades polticas y de sus contactos, los secretarios pueden hacerse de un
vehculo de la comisin, y con suerte hasta de un chofer.
El sobresueldo es, por supuesto, de la mayor importancia.
Los diputados del pri, y de todos los partidos hoy por hoy,
pelean presidencias, y si fallan, se consuelan con secretaras. Es obvio que el lder de la fraccin mayoritaria del
pri tiene en las secretaras una fuente de spoils, de patronazgo y clientelismo congresional, que en la Legislatura
LIV (1988-1991) apenas comparti con los lderes de las
bancadas opositoras.
Segn puede verse en el cuadro 6, en la siguiente Legislatura, la LV (1991-1994), nuevamente todas las comisiones contaron con mayora absoluta del pri, excepto
una, y gozo que se va de inmediato al pozo: la de Reconstruccin del Palacio Legislativo. Dicha Legislatura reprodujo otra vez la prctica de la enorme sobrerrepresentacin del partido mayoritario. Esta vez, todas las
oposiciones pagaron con subrepresentacin el generoso reparto de posiciones con el que la Gran Comisin favoreci al pri. Por otro lado, el tamao de las comisiones
sigui siendo absurdo: 13 de 44 comisiones tuvieron 60
miembros o ms. Imposible pensar en eficacia parlamentaria con un sistema de comisiones como ste. Pero aquella
Legislatura registr avances en otros mbitos: como puede
observarse en el cuadro 7, ocho comisiones y un comit
fueron presididos por opositores (en la Legislatura anterior
fueron cuatro comisiones y un comit). Con un avance
155
Cuadro 6. Cmara de Diputados. LV Legislatura

Comisin
Gran Comisin
1. Agricultura
2. Artesanas
5. Asuntos Hidrulicos
6. Asuntos Indgenas
7. Bosques y Selvas
9. Comercio
12. Cultura
14. Deporte
19. Educacin
20. Energticos
22. Ganadera
26. Jurisdiccional
27. Justicia
28. Marina
30. Pesca
34. Reconstruccin del Pal. Ltvo.
35. Reforma Agraria
36. Rgimen Interno y Conc. Pol.
39. Salud
42. Turismo
44. Vivienda
Comit de Biblioteca
Instituto de Inv. Legislativas
% de la representacin en la C. de D.
PRI % PAN % PRD % Otros % Total

43 100 0 0
0
0
0
0 43
48 69 9 13 7 10 6 8 70
18 69 5 19 1 4 2 8 26
31 71 3 7
5 11 5 11 44
35 68 6 12 5 10 5 10 51
47 81 4 7 5 9 2 3 58
26 68 4 10 4 10 4 10 39
51 85 5 8
1
2
3
5 60
19 63 3 10 3 10 5 17 30
56 73 10 13 5 7 5 7 76
28 70 5 12 3
7
4 10 40
12 86 1 7
0
0
1
7 14
30
75
3 7 3 7 4 10
40
29 72 5 12 2
5
4 10 40
24 63 6 16 4 10 4 10 38
39 70 8 14 6 11 3 5 56
33 72 5 11 5 11 3
6 46
53 76 3 4
7 10 7 10 70
48 69 6 9
9 13 6
9 69
53 76 7 10 4 6 6 8 70
41 71
4 7 5 8 8 14
58
28 67 9 21 4 10 1 2 42
52 88 4 7 0 0 3 5 59
57 77 5 7
4
5
8 11 74
62 84 5 7
2
2
5
7 74
23 62 5 13 4 11 5 13 37
12 92 0 0 0 0 1 8 13
34 68 8 16 5 10 3 6 50
16 80 2 10 0 0 2 10 20
43 78 4 7
5
9
3
6 55
33 69 6 12 2 4 7 15 48
30 81 3 8
1
3
3
8 37
58 75 7 9
4
5
8 11 77
29 76 4 11 3
8
2
5 38
4 45 1 11 1 11 3 33 9
45 70 8 13 4 6 7 11 64
8 61 1 8
1
8
3 23 13
23 67 4 12 2
6
5 15 34
52 72 8 11 6
8
6
8 72
27 73 3 8 4 11 3 8 37
26 67 5 13 4 10 4 10 39
61 78 7 9
3
4
7
9 78
50 81 6 10 2 3 4 6 62
34 81 3 7
1
2
4 10 42
32 82 3 8 1 2 3 8 39
14 67 4 19 2
9
1
5 21
21 84 1 4
0
0
3 12 25
9 64 3 21 1
7
1
7 14
14 61 6 26 1
4
2
9 23
-
61 - 18
-
8
- 13 -
64 - 18
-
8
- 10 -
Fuente: El autor con base en datos de la Cmara de Diputados.
156
Alonso Lujambio
Cuadro 7. Cmara de Diputados. LV Legislatura (1991-1994).

Secretarios
Comisin
1. Agricultura
2. Artesanas
6. Asuntos Indgenas
7. Bosques y Selvas
9. Comercio
12. Cultura
14. Deporte
19. Educacin
20. Energticos
22. Ganadera
26. Jurisdiccional
27. Justicia
28. Marina
30. Pesca
34. Reforma Agraria
35. Reconstrucin del Palacio Ltvo.
36. Rgimen Interno y Concert. Pol.
37. Rgimen, Regl. y Pcas. Parlamentarias
39. Salud
42. Turismo
44. Vivienda
Comit de Biblioteca
Presidente PRI PAN PRD Otros Total

PRI
2
1
-
-
3
PARM
2
-
-
-
2
PRD
2
-
-
1
3
PRI 2
1 1 1 5
PRI 5
1 1 1 8
PRI 3
- 1 - 4
PRI
5
-
1
1
7
PPS
2
-
1
-
3
PRI
2
1
-
1
4
PRI
2
-
-
1
3
PRI
1
-
-
-
1
PRI 1 - 1 1 3
PRI
2
-
-
-
2
PRI 1
- 1 - 2
PRI
2
2
-
1
5
PRD
2
-
-
-
2
PRI
2
1
1
-
4
PRI
1
-
1
1
3
PRI 3
1 1 1 6
PRI
1
-
-
1
2
PAN
2
-
-
-
2
PRI
2
-
-
-
2
PRI
1
1
-
-
2
PRI
2
1
-
-
3
PRI
2
-
1
-
3
PRI
3
-
-
-
3
PAN
2
-
-
-
2
PRI
2
-
-
-
2
PRI
2
-
1
-
3
PFCRN 2
1 1 1 5
PRI
1
-
-
1
2
PRI
2
1
1
-
4
PRI
3
1
-
-
4
PRI
2
1
-
1
4
PRI
2
-
-
1
3
PRI
-
1
1
3
5
PRI
1
1
1
1
4
PRI
1
1
1
3
6
PRI 3
- 1 - 4
PRI
1
-
1
1
3
PRI
2
-
-
1
3
PAN
3
-
-
1
4
PRI
1
-
-
1
2
PRI 2 - 1 1 4
PRI
1
1
1
-
3
PRI
1
-
-
2
3
PAN
1
-
1
-
2
PRI
1
1
-
-
2
91 19 22 29 161
(56%) (12%) (14%) (18%) (100%)
Fuente: El autor con base en la Cmara de Diputados.
157
adicional, que por lo menos permite que los partidos (ya

no digamos los legisladores, que no pueden reelegirse) le
den continuidad a su trabajo legislativo: el parm sigui
presidiendo la Comisin de Artesanas, lo cual refleja el contenido de sus hondas preocupaciones; el pfcrn repiti en
la Comisin de Pesca; el pan repiti en la Comisin de
Fomento Cooperativo y, muy importante, lo hizo tambin
en el Comit de Biblioteca, lo cual permiti al diputado
Francisco J. Paoli Bolio continuar un extraordinario trabajo
de modernizacin de una Biblioteca del Congreso caracterizada por su monumental precariedad. La Comisin de
Distribucin y Manejo de Bienes de Consumo y Servicios
pas del pan al prd, el Partido Popular Socialista (pps)
pas a presidir la Comisin de Ciencia y Tecnologa y el
pan la de Turismo. De particular relevancia resultaron las
presidencias de la Comisin de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, en manos del perredista Alejandro Encinas, y la de Justicia, encabezada por el panista
Fernando Gmez Mont. Ambos polticos cabildearon
intensamente y lograron consensar piezas de legislacin
que despus fueron aprobadas por el Pleno de la Cmara. Se percibi un avance caracterizado, para variar
en la historia poltica de la era posrevolucionaria, por
su desesperante incrementalidad. Por otro lado, el reparto de spoils va secretaras de comisiones empez a
registrar un avance en trminos de equidad partidaria,
pero comenz tambin a ser escandalosamente oneroso
para la ciudadana que paga puntualmente sus impuestos: con el fin de aumentar el nmero de secretarios de
oposicin, pero para no castigar al Grupo Parlamentario
del pri, siempre deseoso de obtener posiciones y prebendas, se aument el nmero de secretarios de 90... a 161!
Ms sobresueldos para la oposicin (que pas de tener
14 a 70 secretarios de comisiones) pero nunca a costa del
pri; disminuy el porcentaje de secretaras en manos de
legisladores del partido mayoritario, pero el pastel se hizo
158
Alonso Lujambio
mucho ms grande. Obviamente, la oposicin no se quej.

Vnganos tu queso, aunque sirva para poco o para nada:
un juego de suma positiva que cuesta al erario pblico y
no reporta un beneficio concreto a la ciudadana, ya que la
institucionalidad del Congreso, las funciones especficas
de tantos y tantos secretarios, no le qued claro a nadie.26
La siguiente Legislatura, la LVI (1994-1997), ha significado por su parte un nuevo avance en la institucionalizacin de la Cmara de Diputados. Las importantes
reformas a la loc institucionalizaron nuevas prcticas
que ya se venan presentando informalmente. Entre otros
cambios, se le dio carta de naturalidad a la nueva Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, se especificaron sus atribuciones y prerrogativas, al tiempo que
se regul y respet, por fin, el tamao de las comisiones
legislativas. Por otro lado, se estableci, si bien sin reglas
suficientemente especficas, la forma en que se integrarn
en el futuro las comisiones. Dice el novedoso artculo 47
de la nueva loc:
Las Comisiones se integran por no ms de treinta diputados electos por el Pleno de la Cmara a propuesta de
la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica,
cuidando que en ellas se encuentren representados los diferentes grupos parlamentarios, tanto en las presidencias
como en las secretaras correspondientes. A este efecto se
tomar en cuenta la importancia cuantitativa de cada grupo parlamentario.
La Gran Comisin, una especie de caucus del partido

mayoritario, sigue concentrando atribuciones y prerrogativas (tanto polticas como administrativas) y a pesar de
que cambi su forma de integracin, sigue garantizn26 Por lo dems, pagar sobresueldos a presidentes y secretarios supone una interpretacin muy holgada por decir lo menos del artculo 86 del Reglamento,
que estipula que los miembros de Comisiones no tendrn ninguna retribucin
extraordinaria por el desempeo de las mismas (sic).
159
dole al pri el control monoplico de sus decisiones, esto

en tanto que dicho partido siga contando con la mayora
absoluta de la Cmara. Efectivamente, la Gran Comisin
ya no se integrar solamente con los coordinadores de las
diputaciones estatales. A estos 32 diputados se agregan
los diputados de la mayora que hayan figurado en los
dos primeros lugares de la lista de cada una de las circunscripciones plurinominales. Es decir, frente a la precariedad en la calidad parlamentaria de los miembros de
la Gran Comisin, las nuevas reglas permiten que los mejores cuadros, presumiblemente colocados en los primeros lugares de las listas plurinominales, se incorporen a
la Gran Comisin. Por otro lado, y con el mismo objeto, el
artculo 38 ahora establece que se sumarn a dicha comisin aquellos otros diputados que, en su caso, considere el lder de la fraccin mayoritaria. Es por ello que la
Gran Comisin cuenta en la Legislatura LVI (1994-1997)
con 51 diputados. Pero veamos los datos que arrojaron
las nuevas reglas. En primer lugar, vase en el cuadro 8
cmo las comisiones legislativas pasan a tener dimensiones razonables. Este es un cambio muy positivo, que
quiz slo se haga muy notorio si se presentan tambin
otros cambios. Aunque desde luego el pri sigue teniendo la mayora absoluta de todas las comisiones, la extraordinaria sobrerrepresentacin del partido mayoritario
desaparece: ahora se representan los partidos de manera
mucho ms proporcional, lo cual significa un avance en
trminos de los intereses de la oposicin y del eventual
fortalecimiento del papel poltico de la Cmara de Diputados. Con el fin de dotarlas de credibilidad, las comisiones especiales, que por cierto no son de dictamen
legislativo, cuentan con mayora opositora: son las de
Chiapas, la del caso Colosio, la del caso Ruiz Massieu y
la de Seguimiento a la Propuesta 187. Por otro lado, en el
cuadro 9 podemos observar que el reparto de presidencias de comisiones se vuelve crecientemente equitativo:
160
Alonso Lujambio
Cuadro 8. Cmara de Diputados. LVI Legislatura

Comisin
Gran Comisin
1. Agricultura
2. Artesanas
6. Asuntos Indgenas
7. Bosques y Selvas
9. Comercio
12. Cultura
14. Deporte
19. Educacin
20. Energticos
22. Ganadera
26. Jurisdiccional
27. Justicia
28. Marina
30. Pesca
34. Reconstruccin del Pal. Ltvo.
35. Reforma Agraria
36. Rgimen Interno y Conc. Pol.
39. Salud
42. Turismo
44. Vivienda
45. Atn. y Apoyo a Discap. (nueva)
46. Desarrollo Social (nueva)
47. Fortalecimiento Mpal. (nueva)
48. Participacin Ciudadana (nueva)
Comit de Biblioteca
Comisin Especial Chiapas
Comisin Especial Colosio
Comisin Especial Ruiz Massieu
Comisin Especial de Seguimiento a
la Propuesta 187
% de la rep. en la C. de D.
PRI
% PAN % PRD %
PT % Total
51 100 0
0
18 60 7 23
19 70 4 15
18 60 7 23
18 60 7 23
19 66 6 21
19 63 6 20
17 59 8 27
18 60 7 23
18 60 7 23
19 63 6 20
21 81 2
8
21 70 5 17
19 65 6 21
18 60 7 23
17 57 7 23
19 65 6 21
18 60 7 23
18 60 7 23
18 60 8 27
22 73 3 10
18 62 7 24
18 62 7 24
17 57 8 27
18 60 7 23
19 65 6 21
12 75 4 25
18 60 7 23
21 72 4 14
19 63 7 23
19 63 7 23
18 64 7 25
18 60 7 23
17 59 7 24
8
73 2 18
18 60 7 23
5
63 1 12
12 63 5 26
18 60 7 23
18 60 7 23
17 57 8 27
18 60 7 23
17 59 7 24
18 60 7 23
18 60 7 23
18 64 7 25
18 62 6 21
18 60 7 23
18 60 7 23
19 63 7 23
21 75 4 14
15 65 7 31
19 63 7 23
8
47 4 23
8
47 4 23
7
47 3 20
0
0
4 13
4 15
4 13
4 13
4 14
4 13
4 14
4 13
4 13
4 13
3 11
4 13
4 14
4 13
4 13
4 13
4 13
4 13
4 13
4 13
3 11
4 14
4 13
4 13
4 14
0 0
4 13
4 14
4 13
4 13
3 11
4 13
4 14
1
9
4 13
1 12
2 11
4 13
4 13
4 13
4 13
4 14
4 13
4 13
2
7
4 14
4 13
4 13
3 10
2
7
0
0
3 10
3 18
3 18
3 20
0
0 51
1 4 30
0 0 27
1
4 30
1 4 30
0 0 29
1 4 30
0
0 29
1
4 30
1 4 30
1
4 30
0
0 26
0 0 30
0 0 29
1 4 30
2 7 30
1
4 30
1 4 30
1
4 30
0 0 30
1 4 30
1 3 29
0 0 29
1
4 30
1
4 30
0
0 29
0 0 16
1 4 30
0 0 29
0
0 30
0 0 30
0
0 28
1
4 30
1
3 29
1
0 11
1 4 30
1 12 8
0
0 19
1 4 30
1 4 30
1 4 30
1
4 30
1 3 29
1
4 30
1 4 30
1
4 28
1
3 29
1
4 30
1
4 30
1
4 30
1
4 28
1
4 23
1
4 30
2 12 17
2 12 17
2 13 15
9
-
-
4
-
-
2
-
-
45
50
60
5
-
-
25
26
24
20
17
14
10 20
3 otros=3
2
Fuente: El autor con base en datos de la Cmara de Diputados.
161
la oposicin pasa de presidir 8 comisiones y un comit

a 16 comisiones y un comit. Un avance muy significativo es el hecho de que nuevamente repitan partidos en el
control de las presidencias de algunas comisiones, lo cual
favorece cierta continuidad en sus trabajos: los presidentes
salientes pueden transmitir a los entrantes sus experiencias,
sus archivos, sus asuntos pendientes. Dada la falta de permanencia en los trabajos de esta Cmara debido a la prohibicin de la reeleccin inmediata, el avance no puede
despreciarse. El pan vuelve a presidir las Comisiones de
Fomento Cooperativo, de Turismo, de Biblioteca y, muy
importante para sus intereses y dada la filiacin panista
del nuevo Procurador General de la Repblica, Antonio
Lozano, la de Justicia. Una novedad muy bienvenida es
el nombramiento de un miembro del pan como presidente de una de las comisiones ms importantes de la Cmara: la de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda.
El pan asume tambin por primera vez las presidencias
de las comisiones de Atencin a Discapacitados, Ciencia
y Tecnologa (antes presidida por el pps), Pesca (antes en
manos del pfcrn), Comercio y Poblacin y Desarrollo. El
prd tambin conserva las presidencias de las comisiones
de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas y Distribucin y Manejo de Bienes de Consumo y Servicios, al tiempo que preside por primera vez un conjunto de comisiones
muy cercanas a sus preocupaciones sociales e inclinaciones ideolgicas: Desarrollo Social, Reforma Agraria, Salubridad y Asistencia. Tambin la Comisin de Energticos
pasa a ser presidida por el prd, mientras que el Partido del
Trabajo slo presidir la Comisin de Derechos Humanos.
En el mismo cuadro 9 puede observarse la pattica
evolucin del reparto de secretaras entre los partidos.
Vale decir, por supuesto, que representa un avance el hecho de que el reparto siga ahora una regla, siempre dos
para m, siempre uno para ustedes, y que se le quite tanta
manga ancha al presidente de la Gran Comisin y lder
162
Alonso Lujambio
Cuadro 9. Cmara de Diputados. LVI Legislatura (1994-1997).

Secretarios
Comisin
1. Agricultura
2. Artesanas
6. Asuntos Indgenas
7. Bosques y Selvas
9. Comercio
12. Cultura
14. Deporte
19. Educacin
20. Energticos
22. Ganadera
26. Jurisdiccional
27. Justicia
28. Marina
30. Pesca
34. Reconstrucin del Palacio Ltvo.
35. Reforma Agraria
36. Rgimen Interno y Cocert. Pol.
39. Salud
42. Turismo
44. Vivienda
45. Atn. y Apoyo a Discap. (nueva)
46. Desarrollo Social (nueva)
47. Fortalecimiento Mpal. (nueva)
48. Participacin Ciudadana (nueva)
Comit de Biblioteca
Presidente PRI PAN PRD
PT
Total
PRI
2
1
-
-
3
PRI 2
1
1 - 4
PRD
2
1
1
-
4
PRI 2
1 1 1 5
PRI 2
1
1 - 4
PRI 2
1 1 1 5
PRI
2
1
1
-
4
PAN
2
1
1
-
4
PAN 2
1
1 - 4
PRI
2
1
1
-
4
PRI
2
1
1
-
4
PRI 2
1
1 - 4
PRI
2
1
1
-
4
PRI 2
1
1 - 4
PT
2
1
1
-
4
PRD
2
1
1
-
4
PRI
2
1
1
-
4
PRI
2
1
1
1
5
PRI 2
1 1 1 5
PRD 2
1
1 - 4
PAN
2
1
1
-
4
PRI 2
1
1 - 4
PRI
1
1
-
-
2
PRI
2
1
1
-
4
PRI
2
1
1
-
4
PRI
2
1
-
-
3
PAN 2
1
1 - 4
PRI 2
1
1 - 4
PRI
2
1
1
-
4
PAN 2
1
1 - 4
PAN
2
1
1
-
4
PRI
2
1
1
1
5
PRI
2
1
1
-
4
PRI
2
1
1
-
4
PRD 3
1
1 - 5
PRI
-
1
1
1
3
PRI
1
1
-
-
2
PRI
2
1
1
-
4
PRD 2
1
1 - 4
PRI
2
1
1
-
4
PRI
2
1
1
1
5
PAN 2
1
1 - 4
PAN
2
1
1
-
4
PRI 2
1
1 - 4
PAN
2
1
1
-
4
PRD
2
1
1
-
4
PRI
2
1
1
-
4
PRI
2
1
1
-
4
PRI
2
1
1
-
4
PRI
2
1
-
-
3
PAN
2
1
-
-
3
PRI
2
1
-
-
3
101 52 45 7 205
(49%) (25%) (22%) (3%) (100%)
Fuente: El autor con base en la Cmara de Diputados.
163
de la fraccin mayoritaria en el reparto de sus prebendas

a su bancada. Pero juzgue el lector como quiera el hecho
de que ahora los contribuyentes no paguemos sobresueldos a 161 secretarios de comisiones (como en la Legislatura anterior), sino a 205! Las reformas a la loc no
especificaron la labor de tanto marchante, no explicaron
qu van a hacer cinco secretarios en las comisiones de
Asuntos Fronterizos, Asuntos Indgenas, Educacin, Programacin, Reforma Agraria y Trabajo. Volvi a disminuir el porcentaje de secretarios de filiacin prista, pero
no a costa de los diputados del pri: el pastel volvi a
crecer, y sus diputados con sobresueldo que aparentemente no tienen ms trabajo aument de 91 a 101. Volveremos
al asunto de las comisiones legislativas en la conclusin de
este ensayo.
El apoyo tcnico de staff y

las fracciones parlamentarias
En su clsico ensayo Staffing the Legislature,27 James
Robinson piensa que la dominancia de los poderes Ejecutivos en las democracias occidentales de la posguerra
se deriva en parte de su inteligencia superior, del acceso al y manejo de un enorme volumen de informacin
por parte de las burocracias. La razn fundamental es
obvia. Las burocracias occidentales del siglo xx suman a
veces cientos de miles. Las asambleas, por su lado, rara
vez superan los seis o setecientos miembros. Por eso es
que un Legislativo sin staff de apoyo tcnico est condenado a la postracin frente a la presencia abrumadora de
las burocracias ejecutivas. Es cierto que en distintos grados, y dependiendo de si el sistema es presidencial o
27 En Kornberg, AlIan, y Musolf, Lloyd, (Eds.), Legislatures in developmental perspective, Durham, Duke University Press, 1972.
164
Alonso Lujambio
parlamentario, y de si el sistema de partidos es multipartidista, bipartidista o de partido dominante, todas las legislaturas delegan atribuciones a los poderes Ejecutivos.
Por eso es que el caso mexicano es tan de probeta para la
ciencia poltica: el pri y el pri en el Congreso delegan en
el Ejecutivo la conduccin toda de la poltica: el presidente
de la Repblica es el titular de la administracin pblica
(con ello controla cargos en la burocracia e informacin)
al tiempo que es el lder de su partido (es l quien define
quin lo sucede, quien define quin sucede a los gobernadores que concluyen sus mandatos sexenales sin reeleccin, quien define el reparto corporativo y territorial de
gran parte de los escaos en las dos cmaras del Congreso,
etctera). En el sistema fundado en los aos treinta, en
donde las mayoras absoluta y calificada de los miembros
de las dos cmaras del Congreso son de filiacin prista,
la distancia entre el Ejecutivo y el Legislativo se exponencia en trminos de profesionalizacin y acceso a informacin. Uno est tentado a decir que la Cmara de Diputados mexicana no deleg, sino que ms bien capitul. No
cumpli funciones de control ni de monitoreo del uso de
los recursos pblicos. Si bien represent intereses con los
que el presidente de la Repblica, como agente de su coalicin poltica, tuvo que negociar, la Cmara como institucin no incursion sistemticamente en el terreno de la
recomendacin e innovacin legislativas. No hizo seguimiento alguno de la implementacin burocrtica de las
polticas pblicas. No necesit de apoyo en investigacin,
ni en la preparacin de argumentos para el Pleno y ni para
comisiones. Si se necesit informacin, el Ejecutivo la
proporcion. Si se necesit de profesionales en determinadas posiciones legislativas (sobre todo en presidencias de
comisiones como las de Gobernacin y Puntos Constitucionales y Hacienda), el Poder Ejecutivo (especficamente
los secretarios del ramo) dispuso de algunos de sus cuadros
para ocupar una veintena de escaos parlamentarios. La
165
mayora congresional no necesit del apoyo de un staff

profesional y especializado: bast contar con una burocracia administrativa en la Cmara para dar curso a los trmites legislativos. Para las oposiciones ah representadas, las
consecuencias fueron devastadoras. Sin la posibilidad de
reelegir a los miembros de sus bancadas, sin staff parlamentario y sin acceso a puestos de la burocracia ejecutiva,
la oposicin en Mxico sufri desde siempre un dficit de
cuadros profesionales que determina, entre otras cosas, la
estructura poltica sobre la cual se asienta el cambio poltico de Mxico.
Desde siempre, la Gran Comisin de la Cmara de
Diputados tuvo a su cargo la funcin de coadyuvar en
la realizacin de las funciones de las Comisiones. El personal de planta empleado en comisiones ha sido esencialmente administrativo, no exactamente un staff profesional
especializado en el mbito de las responsabilidades de las
comisiones. Como agente administrativo de la Gran Comisin, la Oficiala Mayor de la Cmara de Diputados
distribuye por otro lado apoyo tcnico y jurdico entre
comisiones, dependiendo de su importancia pero sobre
todo de los requerimientos de circunstancia en el anlisis de piezas de legislacin enviadas por el Ejecutivo. En
el pasado, las bancadas opositoras, subrepresentadas en
comisiones y sin acceso a los recursos que las secretaras
o las presidencias de las mismas ofrecen, contaron con
apoyos ms que magros. A diferencia de otros sistemas de
comisiones como el norteamericano, en donde un porcentaje del personal asesor de las comisiones puede ser
nombrado por el partido minoritario, el precario apoyo
de staff del sistema mexicano de comisiones es controlado por el partido mayoritario. Por otro lado, los partidos
dispusieron tradicionalmente de escasos recursos humanos
y materiales, atendiendo a la importancia cuantitativa de
cada uno de ellos y de acuerdo con las posibilidades y el
presupuesto de la propia Cmara (artculo 37 de la loc).
166
Alonso Lujambio
Una diputada del prd aclar recientemente que esta norma es, por supuesto, bastante vaga, de manera que el que
dispone es el jefe de la mayora parlamentaria, por eso es
que existe cierto margen de discrecionalidad.28 Exageraramos si dijramos que los diputados en Mxico debieran tener, como los representantes norteamericanos, hasta
22 asesores. Pero tambin se exagera cuando la mayora
aplastante de los diputados mexicanos no tiene ningn
asesor.29
Con el primer reparto plural de presidencias de comisiones en 1988, se hizo evidente cun importante era
el apoyo de staff a partidos, que no a comisiones, debido a que los apoyos disponibles vendran de la Oficiala
Mayor, no de la gente de confianza de los propios partidos opositores. Las bancadas opositoras desconfan de
la asesora a comisiones. Dice Ivn Garca Sandoval, asesor del Grupo Parlamentario del prd: En realidad, ese
cuerpo de asesores [el que ofrece la Oficiala Mayor a comisiones] trabaja para el pri, son en realidad el grupo de
asesores parlamentarios del pri, aunque tambin es cierto que brindan apoyo en asuntos tcnicos, agilizan procedimientos, informan sobre las minutas del da, aclaran
algunas dudas, ayudan en lo que tiene que ver con las
sesiones.30 De modo pues que el pri s cuenta con asesores. Son los asesores de la Cmara. Todo indica que el
presupuesto asignado a la bancada prista no se destina
a la asesora profesional de la bancada (esa asesora es
28 Campillo, Maura, y Vecchi, Elda, La asesora parlamentaria en Mxico, mimeo, itam, 1994, p. 5.
29 Ackerman, Susan Rose, La profesionalizacin del Poder Legislativo mexicano. Algunas experiencias del Congreso de Estados Unidos, en El poder legislativo en la actualidad, Op. cit., p. 94. Por otro lado, el artculo 22 de la loc establece
que la Mesa Directiva de la Cmara (presidente de la Cmara, vicepresidentes,
secretarios y prosecretarios, cuya filiacin poltica ha de ser obligatoriamente
plural desde las reformas a la loc de 1994) cuenta con el apoyo de un cuerpo
tcnico profesional de apoyo cuyas funciones determinar el Reglamento. Pero
el Reglamento an no se reforma, de manera que no hay todava una norma que
regule el cuerpo tcnico profesional de apoyo de la Mesa Directiva.
30 Campillo, Maura y Vecchi, Elda, Op. cit., p. 8.
167
cubierta por la Oficiala Mayor, que cuenta con su propia partida presupuestal), sino a asistentes personales
pa-ra los diputados del partido mayoritario. En palabras
de un asesor de la Cmara al servicio del pri, ese grupo
de asesores es un cuerpo improvisado que responde a
la poca competencia poltica.31 El pan, por su lado, cuyo
apoyo parlamentario fue hasta hace muy poco tiempo precario en recursos materiales y humanos, no decidi sino
hasta noviembre de 1994 organizar propiamente lo que
ellos llaman el grupo de auxiliares parlamentarios, pagados por el creciente presupuesto asignado a la bancada
y a travs de la recin creada Fundacin Miguel Estrada
Iturbide. El pan tiene en mente un grupo de entre 16 y
43 jvenes egresados, del cual se estarn formando a
los potenciales futuros legisladores.32 Parece que el pan
piensa en el apoyo de staff ms como escuela de cuadros
que como apoyo de staff, mxime cuando establece tambin la disposicin absolutamente incomprensible de que
los auxiliares no puedan desempearse en ms de una
Legislatura!33 De poco le servir al pan un apoyo parlamentario organizado de esta manera. Por su parte, el prd,
o ms bien la evolucin Partido Comunista MexicanoPartido Socialista Unificado de Mxico-Partido Mexicano
Socialista-Partido de la Revolucin Democrtica, cuenta
con un grupo de apoyo de 40 personas con cierto grado de
profesionalismo y permanencia.
Dicen Campillo y Vecchi:
En la Legislatura 1991-1994 se hizo un intento de formar
un grupo de asesores permanentes para el pri. Dicha propuesta fue rechazada por el lder del partido mayoritario,
Fernando Ortiz Arana. El argumento fue que al formar
31 Ibid., p. 18.
32 Partido Accin Nacional, Grupo de auxiliares parlamentarios, mimeo, noviembre de 1994, p. 2.
33 Ibid., p. 4.
168
Alonso Lujambio
un grupo permanente, adquirira gran fuerza, al grado de

volverse muy poderoso.34
El argumento no puede ser ms razonable y es, entre

muchos otros, el que utilizan quienes en los Estados Unidos se han opuesto a la demanda de los term limits, es decir, de ponerle lmites a la reeleccin de los congresistas: en
el largo plazo, el conocimiento y la experiencia legislativa
pasa a ser patrimonio de los asesores sin mandato popular y sin lmite de tiempo en el cargo burocrtico, y no de
los legisladores con mandato pero con lmite de tiempo
en el encargo de su responsabilidad parlamentaria. An
as, ms convendra al pri contar con su propio cuerpo
de asesores y empezar a institucionalizar de otro modo el
reparto del apoyo parlamentario a comisiones, para pluralizarlo y, sobre todo, para en verdad especializarlo. El
escenario en el que el pri no es el partido mayoritario tal
vez no sea inminente, pero tampoco puede ser descartado. Sobrenfatizar, por lo dems, el apoyo a partidos en el
Congreso y no a comisiones legislativas tiene un costo para
la institucin en su conjunto: necesariamente, los asesores
de los partidos son ms generalistas, ms todlogos y menos especialistas. Por ms que se dividan el trabajo (el
grupo de apoyo parlamentario del pan se divide en cinco reas: jurdica, econmica, administrativa, tcnica y de
recursos humanos; el prd en seis: jurdico-legislativa, administrativa, econmica, social, internacional y de comunicacin social), los partidos de oposicin no pueden contar con apoyo igualmente especializado en por lo menos
las 20 comisiones ms importantes de la Cmara. Es claro,
pues, que queda mucho por hacer en la institucionalizacin de la Cmara en lo que respecta al apoyo tcnico de
staff a comisiones y a partidos.
34 Campillo, Maura y Vecchi, Elda, Op. cit., p. 16.
169
Conclusin
El ms negro de los sntomas es
recordar el papel que ha desempeado el
Congreso en la era posrevolucionaria...
Por eso parecen tan vulnerables los progresos
cvicos que Mxico ha alcanzado en los
ltimos aos, pues es desesperada toda
idea de restaurar en su pleno prestigio un
rgano de gobierno tan esencial para una
democracia como el Congreso.
Daniel Coso VilIegas,

La crisis de Mxico, 1947.
Este ensayo ha querido demostrar que la debilidad poltica de la Cmara de Diputados en Mxico no se explica por la naturaleza y caractersticas de sus prerrogativas
constitucionales, sino por la combinacin de sus arreglos
institucionales domsticos y el proceso poltico en el que
se encuentra inmersa. Resulta imposible por lo tanto entender cabalmente el funcionamiento real de la Cmara de Diputados sin atender, con una visin global, la
Constitucin, la Ley Orgnica del Congreso, su Reglamento Interno y, por otro lado, las fuerzas polticas (peso cameral, organizacin interna, pautas de comportamiento)
que ocupan la institucin parlamentaria. Constatamos adems la doble direccionalidad en las relaciones de causalidad entre las reglas del juego legislativo y la conducta de
los actores de la escena parlamentaria: como en cualquier
parte del mundo, el sistema de partidos impacta ms all
de las reglas o meta-constitucionalmente el funcionamiento del Poder Legislativo; pero las normas que regulan
la integracin de las cmaras, la composicin de las comisiones legislativas, la carrera parlamentaria, los vnculos
con el electorado, el acceso a los servicios del staff tcnico,
etctera, influyen tambin en la conducta de los legisladores, de los partidos en la Legislatura y en el sistema de
partidos como un todo.
170
Alonso Lujambio
El carcter hegemnico del partido revolucionario,

junto con el hecho de que desde 1935 dicho partido sea
lidereado por el presidente de la Repblica en turno, han
tenido efectos devastadores sobre el Legislativo como
rgano de poder en la era posrevolucionaria. El partido
revolucionario penetr las arenas ejecutiva y legislativa,
y sirvi como correa de transmisin entre poderes. Pero
al concentrarse el liderazgo del partido en el Poder Ejecutivo, la correa de transmisin se convirti en fuente de
excesiva delegacin, uno dira casi de capitulacin, para
el Poder Legislativo. El peso abrumador del partido revolucionario se reflej en las cmaras del Congreso: con
las mayoras absoluta (la mitad ms 1 de sus miembros)
y calificada (dos tercios de sus integrantes), la diarqua
presidencia de la Repblica-pri pudo gobernar al pas
en el marco de la Constitucin y sin necesidad de buscar
arribar a acuerdos con partidos polticos ajenos a la coalicin revolucionaria. La historia del Poder Legislativo
mexicano posrevolucionario sealar sin duda el ao de
1988 como primer punto de inflexin: al perder el pri la
mayora calificada en la Cmara de Diputados, el Ejecutivo se vio en la estricta necesidad de negociar sus iniciativas, por dems necesarias para su proyecto de gobierno,
de reforma constitucional. Lo hizo cooperando en el Congreso concretamente en la Cmara de Diputados con
partidos polticos ah representados con los que tambin
compiti por otros cargos en distintos mbitos institucionales. En efecto, la compleja interaccin legislativa
y electoral (cooperacin y competencia) entre el pri y el
pan revirti previas delegaciones y acot al Ejecutivo. En
el futuro, la prdida de la mayora absoluta en la Cmara
de Diputados por parte del pri puede sealar otro paso,
pero mucho ms significativo, hacia el fortalecimiento del
Poder Legislativo.
De ah, entre otras cosas, la necesidad urgente de que
puedan reelegirse los legisladores mexicanos en perio171
dos inmediatos, para que el nuevo Congreso desempee

bien su fortalecido papel. No es muy grato imaginar el escenario de un Congreso amateur en control real sobre la
agenda de gobierno. Por supuesto, bajo estas condiciones, veramos el uso del veto presidencial como mtodo
de control. Pero pensar en un Ejecutivo acotado sin que
el Legislativo se haya fortalecido para asumir responsablemente sus nuevas tareas es una frmula nefasta, una
especie de carta de garanta de descrdito de la democracia. El ensayo demuestra el carcter no profesional de la
Cmara de Diputados mexicana, y es que nadie en Mxico
quiere invertir tiempo y esfuerzo para convertirse en un
legislador verdaderamente profesional si el premio de la
reeleccin no aparece por ningn lado. La posibilidad de
la reeleccin inmediata no slo hara ms profesionales a
los legisladores mexicanos, sino que tambin acotara su
papel poltico, los incentivara a responder por sus actos,
a explicar su conducta legislativa en comisiones y en el
Pleno. Es impresionante observar la manera en que la regla
de la no-reeleccin se ha internalizado en la vida de los
partidos polticos en Mxico. Una minora de polticos de
todos los partidos defienden la reeleccin, pero a ningn
partido en su conjunto le entusiasma la idea de regresar
al espritu original de la Constitucin de 1917 y enfrentar
el reto de modificar sus mtodos de seleccin de candidatos y sus mecanismos de coordinacin parlamentaria.
Todos sabemos que la mezquindad del inters partidario
tiende siempre a imponerse. Las inercias son poderosas.
Pero no neguemos la notoria irresponsabilidad de los partidos en este asunto de primordial inters para el futuro
de la democracia mexicana.
La precaria institucionalidad de la Cmara de Diputados ha sido en primer lugar producto de la regla de la
no-reeleccin. Pero otras reglas, formales e informales, explican asimismo el fenmeno. Observamos esto con meridiana claridad en el sistema de comisiones. El sistema
172
Alonso Lujambio
como tal ha sido muy voltil, comisiones han ido y venido

sin dejar huella, archivo, memoria institucional; el nmero de miembros integrantes de las comisiones ha sido notoriamente excesivo, hecho que por supuesto contribuy
a profundizar su debilidad; la sobrerrepresentacin del
pri en comisiones obstaculiz como si hiciera falta dada
la regla de la no-reeleccin las tareas legislativas de las
oposiciones. Todos estos problemas de institucionalidad
han empezado a corregirse: ya es razonable el tamao de
las comisiones y los partidos las integran con notoria equidad; por otro lado, el reparto interpartidario de presidencias
y secretaras de comisiones es crecientemente plural. Estos
cambios son positivos porque preparan a las comisiones
para asumir con mayor pluralidad, operatividad y eficacia
sus importantes funciones. Sin embargo, persisten severas
limitaciones en la especificacin de las prerrogativas de las
comisiones, de sus presidentes y de sus secretarios.
Insisto: la magnitud de la delegacin de las tareas legislativas en favor del Poder Ejecutivo ha estado ya cercana
a la capitulacin. Esto ha sido particularmente agudo en
la ausencia de un verdadero apoyo tcnico y profesional
de staff a las tareas del Poder Legislativo. El apoyo tcnico
de staff contina siendo escaso, al tiempo que est prcticamente monopolizado por el partido mayoritario. Tal
vez tienda a fortalecerse en el futuro, pero de seguir las
tendencias actuales, seguramente lo har ms por la va
de las bancadas parlamentarias y muy poco por la de las
comisiones, lo cual obstaculizar la verdadera especializacin de las tareas legislativas, mxime si se conserva
la infortunada regla de la no-reeleccin inmediata de los
congresistas.
Magra es en verdad la literatura sobre el Congreso
mexicano posrevolucionario. Este ensayo sobre la Cmara
de Diputados ha querido ser en primer lugar una invitacin a estudiar, conjuntamente desde las ciencias poltica
y del derecho, al Poder Legislativo de Mxico. La falta de
173
atencin detallada a esta institucin se justific quiz en

el pasado. Pero ahora nos resulta urgente estudiar a fondo
al Congreso Mexicano frente al escenario, ya no lejano al
fin, de su autntico fortalecimiento.
174
Alonso Lujambio
2.4 Presidentes y Congresos:

los Estados Unidos, la
experiencia latinoamericana
y el futuro mexicano*
Introduccin
as elecciones presidenciales de 1988 sealaron el

inicio de la transicin a la democracia en Mxico. Despus de aquel controvertido proceso electoral, calificado unnimemente por las oposiciones como fraudulento, al Partido Revolucionario Institucional (pri) le fueron
reconocidos oficialmente 50.79 por ciento de los votos vlidos en la competencia por la presidencia de la Repblica
y 50.36 por ciento de la misma votacin vlida en las elecciones a la Cmara baja, un cuerpo representativo que reparte escaos a travs de un sistema mixto proporcionalmayoritario. Con slo el 52 por ciento de los escaos en la
Cmara de Diputados, y por primera vez en su historia,
el pri no obtuvo el control de dos tercios de dicho rgano,
razn por la cual no pudo ya reformar la Constitucin de
1917 sino a travs de una coalicin en el Legislativo. Este
hecho fue de extraordinaria relevancia poltica para Mxico porque ech a andar una parte esencial de la maqui-
* Agradezco a Juan J. Linz, Margaret K. Keck, David R. Mayhew, Juan Molinar

Horcasitas y Federico Estvez, sus comentarios a la primera versin de este ensayo (mayo de 1992), que fue publicada por Foro Internacional, xxxiii, 1993. Se
reproduce aqu con permiso del editor y con algunas modificaciones.
175
naria constitucional que se mantuvo inerte por dcadas:

por primera vez en la historia posrevolucionaria mexicana, el partido en el poder tuvo que negociar el contenido
de cambios fundamentales para el pas con otra fuerza poltica. Se iniciaba as una transicin difcil, llena de obstculos, caracterizada sobre todo por la ausencia de una
ruptura con el pasado y planteada en primer lugar en trminos de reforma a las instituciones existentes previas al
inicio de la transicin misma. As, las preguntas obligadas
a principios de 1989 tenan un acento fuertemente institucional: Qu normas polticas podan acelerar un proceso
de cambio sin rupturas? Qu nuevas instituciones seran
capaces de dinamizar con estabilidad la transicin hacia
una autntica democracia mexicana? Qu era necesario
para llevar al pri a compartir de una manera ms profunda su otrora indisputada hegemona? Qu reformas
seran capaces de generar un cambio democrtico viable
sin provocar ansiedad ni temores entre los miembros de la
lite gobernante?
Las respuestas a estas preguntas fueron muy heterogneas en contenido y tambin muy diversas en cuanto al
abanico de instituciones a las que hicieron referencia. Un
aspecto central y muy discutido fue el de la frmula de
integracin de la Cmara de Diputados del Congreso de
la Unin. Detengamos nuestra atencin en este punto. En
1989, era evidente que una variable central en el proceso
de cambio poltico sera el tiempo y que algo fundamental
era... simplemente esperar.1 En ese momento, la continuacin de la cada de los niveles de apoyo electoral del
pri era algo por dems pronosticable. Entre 1961 y 1988,
el pri perdi casi cuarenta puntos porcentuales en las
elecciones a la Cmara baja. Durante este periodo, el
1 Para una discusin sobre la importancia de la variable tiempo en una transicin democrtica, ver Linz, Juan J., El factor tiempo en un cambio de rgimen, Mxico, Instituto de Estudios para la Transicin Democrtica, 1994.
176
Alonso Lujambio
pri slo pudo incrementar su apoyo electoral en una de

nueve elecciones (esto fue en 1976, cuando el Partido Accin Nacional, entonces el nico partido de oposicin
en Mxico, no particip en la contienda presidencial, y
slo compiti en 135 de 196 distritos electorales).2 Era pues
razonable esperar que, para las elecciones intermedias de
1991, el pri ganara solamente la mayora relativa de los
votos (es decir, menos del 50 por ciento ms uno), y por lo
tanto de los escaos, si y slo si se cambiaba el sistema electoral del mixto proporcional-mayoritario entonces vigente
a uno de representacin proporcional ms o menos puro.
El cumplimiento de ambas condiciones hubiese visto al
partido en el poder negociando los trminos de una coalicin estable con otro(s) partido(s) en la Cmara de Diputados, o bien coaliciones ad hoc, y no slo para votar
reformas constitucionales, sino, an ms, para aprobar
leyes secundarias (incluido, desde luego, el presupuesto
federal). Esto hubiese significado la institucionalizacin
de la negociacin y de los compromisos entre las fuerzas
polticas nacionales, un avance considerable en la democratizacin del sistema poltico y la limitacin legislativa
real al poder presidencial. El autor de estas lneas pens
que slo se necesitaba tiempo y un sistema proporcional
de reparto de curules en la Cmara baja para acelerar y
hacer ms profundo el proceso de democratizacin en Mxico.3
Sin embargo, el pri percibi estos hechos y estas proyecciones de manera muy diferente. Se argument entonces que la proporcionalidad en el reparto de curules
no llevara necesariamente a la profundizacin del proceso de democratizacin sino a una era de inestabilidad
institucional y de parlisis en la relacin entre los pode2 Molinar Horcasitas, Juan, El tiempo de la legitimidad. Elecciones, autoritarismo y
democracia en Mxico, Mxico, Cal y Arena, 1991, p. 72.
3 Ver Cuntos partidos para la Reforma?, en Nexos, junio de 1989.
177
res Ejecutivo y Legislativo. Se dijo que la combinacin de

presidencialismo, un sistema competitivo y multipartidista4 y proporcionalidad en la representacin en la Cmara baja conduciran al inmovilismo gubernamental y, por
lo tanto, a la ingobernabilidad del sistema poltico en su
conjunto. Como consecuencia, el pri decidi en 1989 reformar la normativa electoral para reforzar una clusula
que ya exista, y que claramente violaba toda nocin de
representacin poltica justa y equitativa. Efectivamente, desde la reforma electoral de 1987, el pri introdujo al
marco constitucional mexicano la llamada clusula de
gobernabilidad en la frmula de integracin de la Cmara
de Diputados. La clusula de gobernabilidad intentaba,
segn las palabras de su impulsor Miguel de la Madrid
en la exposicin de motivos de la iniciativa, garantizarle
al partido mayoritario una clara y firme mayora de curules de cara a las elecciones presidenciales de 1988.
As, y aun antes de la escisin de una fraccin del ala izquierda del pri comandada por Cuauhtmoc Crdenas,
el pri evidenciaba un pronstico pesimista sobre la evolucin de sus apoyos electorales. Con la reforma de 1987,
la Cmara de Diputados se integrara con 300 diputados
electos en distritos de mayora relativa y 200 diputados
electos por el principio de representacin proporcional va
listas cerradas de partidos. Si el partido ms grande no
conquistaba por la va mayoritaria ms de 251 diputados,
es decir, el control mayoritario de la Cmara, la frmula
electoral le asignara un nmero adicional de escaos de
representacin proporcional suficiente para alcanzar el
50 por ciento ms 1 de los escaos. Despus de una elec4 En 1988, ocho partidos compitieron en la pista legislativa. Slo seis superaron
el umbral del sistema (1.5%): pri (51%), pan (18%), pfcrn (10%), pps (9%), parm
(6%) y pms (5%). Los ltimos cuatro partidos fueron hasta 1988 muy pequeos,
pero en aquel ao crecieron repentinamente al apoyar la candidatura presidencial de Cuauhtmoc Crdenas. Despus de la eleccin. se intent unificar a las
cuatro organizaciones, pero slo el pms apoy el proyecto de un nuevo partido.
Entonces naci el Partido de la Revolucin Democrtica (prd).
178
Alonso Lujambio
cin harto fraudulenta, en 1988 el pri obtuvo oficialmente

el 51.27 por ciento de la votacin efectiva, pero slo 234
distritos de mayora, razn por la cual hubo de aplicarse
la clusula para otorgarle al pri el control mayoritario
de la Cmara. La reforma electoral de 1989 reforz el mecanismo de la clusula, ya que la frmula electoral no
slo ofrecera el 50 por ciento ms uno de los escaos al
partido ms grande, sino tambin un plus adicional de escaos, dependiendo de la magnitud de la cada de dicho
partido: al partido mayor se la asignaran dos diputados
adicionales por encima de la mayora absoluta por cada
punto porcentual entre el porcentaje obtenido y el 35 por
ciento; si ningn partido obtena ms del 35 por ciento
de los votos (es decir, en un escenario de extraordinaria
atomizacin del sistema de partidos), la clusula no se
aplicara. En todo caso, el techo de la representacin para
el partido ms grande al que se aplicara la clusula sera
60 por ciento. Si el partido mayoritario obtena ms de 60
por ciento de los votos, la frmula le ofrecera a dicho partido un monto de curules estrictamente proporcional a su
porcentaje de sufragios.
Ambas frmulas electorales violaban principios democrticos bsicos y abran la puerta a complejos problemas
polticos. No olvidemos que toda ley electoral sea mayoritaria o proporcional puede manufacturar una mayora parlamentaria a partidos que no han conquistado la
mayora de los votos. Sin embargo, las leyes electorales
democrticas, 1) no predeterminan el monto exacto de la
sobrerrepresentacin del (los) partido(s) mayor(es) y 2)
pueden beneficiar a un partido opositor cuando se convierte en mayoritario. Vase el caso espaol: aun beneficiando al partido mayor (particularmente si basaba gran
parte de su apoyo en zonas rurales), la ley electoral fue
incapaz de manufacturarle una mayora parlamentaria a
Unin de Centro Democrtico (ucd) en 1979: con el 35
por ciento del voto, ucd alcanz 48 por ciento de los es179
caos en las Cortes. En los ochenta, el psoe tom ventaja

de la ley. Por el contrario, las frmulas mexicanas de 1987
y 1989 predeterminaban el premio al partido mayor. Por
otro lado, y bajo el sistema presidencial mexicano, resultaba absurdo que un partido de oposicin tomase ventaja de
la ley. Imagnese que despus de una eleccin legislativa
intermedia, la presidencia est ocupada por un partido, y
la Cmara baja dominada por otro, de oposicin, sin haber
obtenido la mayora de los sufragios. En ese escenario la pretendida gobernabilidad no se ve por ningn lado.5 Estas
frmulas electorales no incentivaban a la cooperacin y a
la negociacin entre partidos. Peor an: bajo condiciones
extraordinariamente competitivas, todos los partidos jugaran al todo o nada y se incentivaba al fraude. En un
momento de transicin, las normas deben incentivar a la
negociacin y al fortalecimiento de la confianza mutua entre partidos, no al revs.
Sin embargo, en contra de nuestro pronstico y como
resultado de una estrategia poltica bien orquestada y muy
activa que incluy, entre otros elementos, una poltica de
gasto con muy poco pulcros rasgos clientelistas el pri obtuvo 61.47 por ciento del total de los votos vlidos y el 64.20
por ciento de la votacin efectiva en las elecciones legisla5 Si lo que se busca en el diseo de arreglos institucionales para Mxico es maximizar la posibilidad de que el presidente de la Repblica siempre cuente con
mayora en la Cmara de Diputados, entonces la solucin es clara: consrvese
una frmula electoral que sobrerrepresente al partido ms grande en elecciones
presidenciales y legislativas concurrentes, y elimnese del marco constitucional
las elecciones intermedias. Recordemos que no todos los sistemas presidenciales
del mundo cuentan con elecciones legislativas de este tipo. Vienen a la mente los
casos filipino, venezolano, costarricense, uruguayo, dominicano, nicaragense.
Ahora bien, si -como creo que es el caso- se mantienen en el marco constitucional
las elecciones intermedias, debe pensarse entonces para qu sirven: sirven precisamente para que el electorado realice una evaluacin de algn modo plebiscitaria del gobierno de la Repblica al cumplir ste la mitad de su mandato.
Se abre entonces la posibilidad de que en la segunda mitad de su gobierno, el
presidente de la Repblica tenga que gobernar con el consenso de una Cmara
de Diputados controlada por otro partido poltico o simplemente sin control
mayoritario de partido poltico alguno. Volveremos a discutir la importancia de
las elecciones intermedias ms adelante.
180
Alonso Lujambio
tivas intermedias de 1991. La clusula no tuvo que aplicarse. Pero no por ello dej de ser importante. Para 1994,
las elecciones presidenciales se perfilaban muy competidas, de manera que permaneca el inters por parte del pri
de proteger su mayora congresional con mecanismos de
extraordinaria sobrerrepresentacin legislativa. La reforma electoral de 1993 volvi a transformar el mecanismo de
asignacin de curules en la Cmara baja. Ciertamente, la
nueva frmula signific un avance: desapareci en estricto
rigor el indefendible mecanismo de la clusula. Sin embargo, y a pesar de que se abre la posibilidad de que ningn partido conquiste el control mayoritario de la Cmara
de Diputados, desde entonces la frmula electoral le sigue
ofreciendo una enorme sobrerrepresentacin al partido
ms grande. Dicha Cmara conserva su mixtura de 300
escaos de mayora y 200 de representacin proporcional.
Los partidos se reparten los 200 escaos de representacin
proporcional de acuerdo con sus porcentajes obtenidos en
la pista uninominal, lo cual beneficia enormemente al partido mayor que ya fue sobrerrepresentado por el sistema
de mayora relativa; sin embargo, ningn partido puede
obtener ms del 60 por ciento de los escaos si obtuvo menos del 60 por ciento de los votos; si un partido obtiene
entre el 60 y el 63 por ciento de los votos, se representa
proporcionalmente; en ningn escenario, partido poltico
alguno puede obtener ms del 63 por ciento de los escaos. Con esta frmula electoral, el pri obtuvo en 1994 el
50.22 por ciento de los votos vlidos, el 52.57 por ciento de
la votacin efectiva y el 60 por ciento de los escaos. Con
esta frmula de gran sobrerrepresentacin mayoritaria se
acerca Mxico a las elecciones intermedias de 1997 ante
una situacin poltica crecientemente ms plural y competitiva. De modo que la pregunta obligada es la siguiente:
Conviene mantener la extraordinaria sobrerrepresentcin
del partido mayoritario o es preferible acercar al sistema
a la perfecta proporcionalidad en el reparto de escaos?
Mi respuesta es inequvoca: conviene a Mxico un claro
181
acercamiento a la proporcionalidad estricta en el reparto

de curules en su Cmara de Diputados. Este ensayo argumentar en contra de la clusula de gobernabilidad y de
cualquier mecanismo de gran sobrerrepresentacin mayoritaria, y a favor de un sistema proporcional de reparto de
curules en la Cmara baja mexicana aun dentro del marco de
un rgimen de divisin de poderes.
Pero reconozcamos que algunos de los argumentos
que utilizan quienes defienden la clusula o las frmulas que ofrecen un extraordinario premio al partido mayor
son razonables y merecen ser escuchados. No es fcil combinar el sistema presidencial con un sistema de partidos
competitivo multipartidista: la coexistencia de ambos minimiza la probabilidad de que el presidente cuente con
una mayora que lo apoye en el Legislativo. El centro del problema est en que, en un sistema presidencial, los partidos
de oposicin no estn fuertemente incentivados a apoyar al
presidente en el Congreso cuando su partido no cuenta con
la mayora de los escaos en dicho rgano. Se dice que, en el
escenario en el que las oposiciones deciden cooperar con el
presidente aprobando sus iniciativas de ley y dicha cooperacin es exitosa, los crditos polticos tiende a llevrselos
el partido del presidente, y no sus socios opositores en
el Congreso; por el contrario, si la cooperacin fracasa, los
costos electorales tienden a ser compartidos por el partido
del presidente y por sus socios opositores en el Legislativo. El presidente cuenta, por lo dems, con un periodo rgido de gobierno, por lo tanto no le es imprescindible el apoyo
de la Legislatura: por un lado, el Congreso no puede censurar al presidente; por otro, el presidente no puede disolver
la Legislatura y convocar a nuevas elecciones. Por lo tanto,
es mucho ms ventajoso para la oposicin criticar al presidente que apoyar sus iniciativas. En ciertas coyunturas,
apoyar al presidente puede llegar a ser un acto suicida para
un partido de oposicin, ya que se pone a jugar un papel
ambiguo: se juega a la oposicin, se coopera con el gobier182
Alonso Lujambio
no, pero no se forma parte del gobierno. An peor: en algunas ocasiones, cuando la popularidad de un presidente se
ve sustancialmente disminuida, es comn que su propio
partido le retire su apoyo en el Legislativo, ya que apoyarlo significa poner en riesgo el triunfo de su siguiente
candidato a la presidencia. Por otro lado, y aun cuando la
oposicin apoye al Ejecutivo en su programa legislativo, el
presidente no tiene obligacin poltica alguna de mantener
las preferencias de sus socios opositores en su agenda de
gobierno: aun si le retiran su apoyo, el presidente permanece en el cargo porque tiene un periodo rgido de gobierno. As, el presidencialismo no incentiva a la cooperacin
entre el presidente y los partidos de oposicin, y a veces ni
siquiera entre el presidente y su propio partido.
Obviamente, la mejor manera de evitar el inmovilismo y la parlisis en la relacin Ejecutivo-Legislativo sin
imponerle al sistema una clusula de gobernabilidad
o un sistema de grandes premios al partido mayor, es
cambiar todo el sistema constitucional del presidencialismo al parlamentarismo. En los regmenes parlamentarios,
un gobierno de coalicin s brinda a los partidos incentivos para cooperar. Un gobierno puede caer si el primer
ministro no respeta el acuerdo original entre los partidos
de la coalicin, o si su partido le retira su apoyo. De hecho
los partidos de la coalicin comparten el Poder Ejecutivo y
forman parte de l, se reparten carteras ministeriales y entran al gobierno. En opinin de Juan J. Linz, la gran mayora
de las democracias estables en el mundo son regmenes
parlamentarios, entre otras cosas porque el Poder Ejecutivo es creado por mayoras legislativas y depende de esas
mayoras para sobrevivir.6
6 Linz, Juan J., The Perils of Presidentialism, en Journal of Democracy, II, 1990.
Vase para un desarrollo ms detallado de este argumento, Linz, Juan J., Democracy. Presidential or Parliamentary: does it make a Difference?, en Linz, J. J.
y Valenzuela, Arturo, (Eds.), The failure of presidential democracy, Baltimore, Johns
Hopkins University Press, 1994.
183
Sin embargo, aun cuando varios pases latinoamericanos estn debatiendo intensamente la posibilidad de
convertir sus regmenes presidenciales en sistemas parlamentarios,7 en Mxico ese debate simplemente no existe, ni siquiera frente a la urgencia de discutir seriamente
qu arreglos institucionales haran viable y estable una
autntica democracia mexicana. Ni en crculos intelectuales ni polticos se habla del asunto.8 La Constitucin de
1917 sigue siendo el espejo en el que Mxico se ve y se
piensa polticamente. Nadie en Mxico est pensando en
un sistema poltico que no tenga al presidente como eje.
Este es un grave problema para el proceso de transicin.
Mxico enfrenta muchos dilemas polticos, todos de extraordinaria complejidad. La ausencia total de un debate
sobre cambio de rgimen ha llevado a que uno de los dilemas se presente como un verdadero acertijo en el que
toda opcin resulta ser extraordinariamente costosa: con
un presidente sin mayora en el Congreso, el presidencialismo entra en crisis y, al menos en teora, se corre el riesgo
de caer en el inmovilismo y en la parlisis gubernamental;
con clusula o mecanismos de supersobrerrepresentacin mayoritaria, se viola el principio de la competencia
entre iguales y se distorsiona todo sentido de representacin poltica. La opcin parlamentaria, por otro lado, parece estar cerrada. Qu otras opciones quedan? Acaso
no existen formas exitosas de gobernar con estabilidad
7 Para el debate chileno ver Valenzuela, Arturo, Hacia una democracia estable: La opcin parlamentaria para Chile, Revista de Ciencia Poltica, Santiago de
Chile, viii, 1985; para el caso uruguayo, Prez, Romeo, El parlamentarismo. La
reforma necesaria para Uruguay, en Nohlen, Dieter y Solari, Aldo, (comps.),
Reforma poltica y consolidacin democrtica. Europa y Amrica Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1988; sobre el debate de este asunto en Brasil, Lamounier, Bolvar,
Depois da Transiao, Sao Paulo, Edioes Loyola, 1991; sobre el caso argentino, ver
Riz, Liliana de, Rgimen de gobierno y gobernabilidad. Parlamentarismo en
Argentina?, en Nohlen y Solari, Op. cit.
8 El psum y despus el pms incluyeron en sus propuestas de reforma el esquema parlamentario. Sin embargo, la propuesta desapareci de la agenda de la
iz-quierda mexicana al integrarse el pms al proyecto del prd, un partido con
expectativas de xito mayores y con ambiciones presidenciales.
184
Alonso Lujambio
una democracia presidencial sin el control automtico del

Congreso en manos del partido del presidente? Si existen
esas formas, podemos imitarlas? Si no, qu podemos
aprender, al menos, de regmenes presidenciales exitosos?
Qu variables pueden maximizar la probabilidad de una
democracia presidencial estable, gobernable y sin clusulas
electorales antidemocrticas? En opinin de Juan J. Linz,
la nica democracia presidencial con una larga historia
de continuidad constitucional son los Estados Unidos.9
Desafortunadamente, Linz no explica por qu el caso norteamericano es nico en este sentido. Las nicas palabras
que Linz le dedica son las siguientes:
Explicar cmo es que las instituciones y prcticas polticas norteamericanas han logrado este resultado excedera
los lmites de este ensayo, pero vale puntualizar aqu que
el carcter difuso de los partidos polticos norteamericanos que irnicamente irrita a muchos cientistas polticos
norteamericanos y los lleva a abogar por partidos ideolgicos y disciplinados tiene algo que ver con todo esto.
Desafortunadamente, el caso norteamericano parece ser
una excepcin10
La siguiente seccin de este ensayo tratar de enumerar

ms variables que tienen que ver con el carcter excepcional de la democracia presidencial norteamericana.
No trataremos de ser exhaustivos. Este ser un intento de
entender por qu, a pesar de la aparente predisposicin de
las democracias presidenciales a la quiebra institucional,
el rgimen norteamericano ha sobrevivido por un periodo
tan largo de tiempo.
Este ejercicio nos ayudar a comparar la experiencia
norteamericana con la dinmica de los sistemas presidenciales en Amrica Latina y Mxico. Como se ver, el
caso norteamericano es, ciertamente, una excepcin his9 Linz, Juan J., The perils..., Op. cit., p. 52.
10 Ibid., p. 53.
185
trica. Sin embargo, debemos subrayar que no existe razn alguna para creer que todas las variables para-constitucionales11 que nos ayudan a entender la continuidad
del sistema presidencial norteamericano son tambin
prerrequisitos para la sobreviviencia de otras democracias presidenciales. Al menos no estamos absolutamente ciertos de ello. Existe alguna razn para pensar que
el caso norteamericano no es slo una excepcin histrica sino tambin lgica, esto es, que slo las prcticas paraconstitucionales norteamericanas pueden salvar a la
democracia presidencial de la parlisis entre poderes y
de la quiebra institucional? Desde una perspectiva terica, asumamos desde este momento que otra u otras
configuraciones de arreglos institucionales y prcticas
paraconstitucionales pueden tambin contribuir a la
sobrevivencia de las democracias presidenciales. Cules son esas configuraciones? Es difcil contestar a esta
pregunta. Linz ni siquiera intent contestarla, porque est
convencido de que cambiar todo el sistema constitucional del presidencialismo al parlamentarismo es mucho
ms sabio que buscar una configuracin ptima de variables dentro del marco del sistema presidencial. Tambin debemos preguntamos si tal configuracin de
variables existe en realidad, como marco general. Quiz no existe configuracin alguna que pueda ser generalizable. En ese caso, slo nos quedara entender
manteniendo presentes los peligros del presidencialismo configuraciones particulares dentro del contexto
histrico de casos especficos con el fin de aprender algo de
ellos y evitar la quiebra de la democracia presidencial.
Por otro lado, existen o han existido otras democracias
presidenciales estables a partir de las cuales los mexicanos
puedan aprender algo para su futuro? Nuestra respues11 Tomo este concepto de Riggs, Fred W., The Survival of Presidentialism in
America: Para-Constitutional Practices, en Internacional Poltical Science Review,
xix, 1988.
186
Alonso Lujambio
ta es s. En nuestra opinin, el criterio que Linz us para

identificar un rgimen presidencial estable es demasiado
rgido. Quiz no debamos esperar doscientos aos para
poder concluir que un rgimen presidencial es estable.
Qu periodo es razonable para clasificar los casos histricos disponibles? Es tambin difcil encontrar una respuesta a esta pregunta. Sin embargo, en este ensayo se van a
estudiar brevemente cuatro democracias presidenciales
latinoamericanas que han sido consideradas regmenes
exitosos: Costa Rica desde 1948, Venezuela desde 1958,
Chile entre los aos treinta y 1973, y Uruguay entre los
aos cuarenta y 1973.12 En todos estos casos, democracias
presidenciales han estado o estuvieron operando por ms
de 25 aos, esto es, por ms de una generacin, quiz tiempo suficiente para concluir que, aun con las dificultades
que le son innatas, la democracia presidencial sobrevivi
porque ciertas condiciones estabilizadoras estuvieron presentes.
Cules son esas condiciones? No lo sabemos. Este ensayo es un intento preliminar de encontrar una respuesta.
En el siguiente apartado de este ensayo, discutiremos
brevemente las variables que pueden ayudarnos a entender por qu no existe inmovilismo en la relacin entre el Ejecutivo y el Legislativo en los Estados Unidos, as
como las instituciones que han contribuido a sostener la
gobernabilidad del sistema. Posteriormente, revisaremos
nuestros cuatro casos latinoamericanos, tratando de encontrar las condiciones que permitieron a estos sistemas
12 Vamos a excluir a Colombia de nuestro estudio, un rgimen presidencial que
ha sobrevivido por ms de 25 aos, debido a que es discutible si ha sido en verdad una democracia (recordemos que entre 1958 y 1974, el Frente Nacional neg
al electorado su libertad de eleccin) o simplemente un sistema de conversaciones entre caballeros. Ver Wilde, Alexander, Conversation Among Gentlemen:
Oligarchical Democracy in Colombia, en Linz, Juan J. y Stepan, Alfred, (Eds.),
The breakdown of democratic regimes. Latin America, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1978. Por otro lado, hay quienes ven en la Repblica Dominicana
una democracia a partir de 1966. Se le excluye aqu porque se ha considerado
al primer gobierno de Joaqun Balaguer como un gobierno seudo democrtico,
y porque en 1978 y 1986 las fuerzas armadas han amenazado con anular las
elecciones, lo cual habla de la ausencia de una plena consolidacin democrtica.
187
presidenciales sobrevivir en condiciones democrticas

por ms de cinco lustros: Trataremos de entender qu
hace gobernable a una democracia presidencial si no
cuenta con una clusula de gobernabilidad. Finalmente, regresaremos al caso mexicano con el fin de discutir
qu cambios institucionales podran maximizar la probabilidad de una democracia presidencial estable en Mxico sin
que el partido del titular del Poder Ejecutivo cuente con
mayora absoluta en la Cmara de Diputados.
Por qu es gobernable el sistema

presidencial norteamericano?13
En esta seccin se intentar explicar la continuidad del
sistema presidencial norteamericano. Primero que nada
recordemos que el elemento ms problemtico de todo
sistema presidencial est en la relacin Ejecutivo-Legislativo, ya que ambos tienen periodos rgidos de gobierno: ni el presidente puede convocar a nuevas elecciones
cuando el Poder Legislativo no lo apoya, ni el Congreso
puede retirarle al presidente su confianza cuando
aqul se opone a la poltica de ste. Ningn poder puede cambiar la composicin poltica del otro sin violar
la Constitucin. Esto puede crear inmovilismo. (Obviamente, el impeachment puede jugar en contra del presidente,
pero no puede aplicarse por razones de desacuerdo poltico y se utiliza muy rara vez.) As, para que un sistema
presidencial sea gobernable, el presidente y el Congreso
deben coexistir y arribar a acuerdos polticos. Qu variables ayudan a maximizar la probabilidad de ese acuerdo?
13 No queremos sugerir que no ha existido inmovilismo en la relacin Ejecutivo-Legislativo en la historia poltica norteamericana. Todo lo contrario: problemas de inmovilidad se presentan con frecuencia. Nuestro argumento es que
el arreglo institucional norteamericano ha logrado sobrevivir en tanto que ha
sido constantemente capaz de superar los momentos de desacuerdo poltico y
parlisis del sistema.
188
Alonso Lujambio
En el caso norteamericano, la primera variable es de

extraordinaria importancia y es estrictamente constitucional. Me refiero a los escasos poderes constitucionales
con que cuenta el presidente norteamericano vis a vis el
Poder Legislativo. El presidente norteamericano es sin
duda uno de los ms dbiles de entre los Ejecutivos en
sistemas presidenciales. Woodrow Wilson lleg incluso
a caracterizar el sistema de los Estados Unidos no como
presidencial o parlamentario, sino como congresional. A diferencia de otros sistemas presidenciales, el
norteamericano impide al presidente gobernar va leyesdecreto (que, bajo ciertas normas, permite gobernar a
otros presidentes sin la Legislatura); no puede declarar el
estado de sitio; no puede vetar parcialmente los proyectos de ley provenientes del Legislativo, lo cual impide al
Ejecutivo seleccionar slo aquellos aspectos de las iniciativas que se corresponden con su agenda de gobierno;
si bien siempre hay congresistas dispuestos a introducir
iniciativas presidenciales como propias, el presidente no
tiene la prerrogativa constitucional de introduccin de
iniciativas; el presidente no puede nombrar (pero s remover) a miembros de su gabinete sin el consentimiento
del Senado. La Constitucin de 1787 no concibi al presidente como dnamo de la maquinaria gubernamental.
En el diseo original, la Casa de Representantes era no
slo el nico cuerpo popularmente electo, sino el actor del
sistema encargado de llevar la iniciativa de gobernar. El
presidente y el Senado ambos electos originalmente por
medios indirectos fueron instituciones diseadas para
contrapesar los excesos de la Cmara popular.
Es obvio que en ms de doscientos aos el sistema poltico norteamericano ha experimentado grandes transformaciones, pero el rgimen poltico no ha cambiado
sustancialmente. El carcter de la presidencia se ha transformado enormemente, particularmente en el ltimo me189
dio siglo,14 pero el presidente sigue inserto en el aparato

constitucional original: el Congreso contina jugando un
papel central en el proceso poltico norteamericano. El balance en la relacin entre poderes debe ocupar un lugar
privilegiado en toda explicacin de la continuidad institucional de los Estados Unidos: los limitados poderes
presidenciales obligan al Ejecutivo a negociar su agenda
de gobierno con el Congreso e incentivan a ambos poderes a buscar el acuerdo. El hecho de que la Constitucin
no otorgue grandes poderes a slo uno de los actores del
proceso constitucional hace que ninguno de ellos conciba
al otro como un obstculo per se, sino como una contraparte obligada en el proceso gubernamental. Discutiremos
ms profundamente el impacto que esta variable ejerce
sobre la estabilidad de las democracias presidenciales
cuando se comparen los poderes del presidente norteamericano con los de los Ejecutivos en otras latitudes.
Por otro lado, el sistema bipartidista contribuye a explicar la continuidad norteamericana, al menos en dos
sentidos. En pases en los que la clase media es dominante social y polticamente y existen slo dos partidos,
ambos tienden a ocupar el centro del espectro polticoideolgico.15 En trminos generales, no es racional que los
partidos polaricen sus agendas polticas, ya que semejante estrategia puede conducir a la derrota en las urnas.
Ambos partidos tienden a ser coaliciones heterogneas
de varios grupos e intereses, con demandas, propuestas
y diferenciacin ideolgica limitadas. Obviamente, la regla de mayora y la ausencia de representacin propor14 La literatura sobre la evolucin histrica de la institucin presidencial norteamericana es inmensa. Vanse en particular las aportaciones de Greenstein,
Fred I., Change and Continuity in the Modern Presidency, en King, Anthony,
(Ed.). The new American political system, Washington, aieppr, 1979; Ceaser, James
W., Presidential selection, theory and development, Princeton, Princeton University
Press, 1979 y Tulis, Jeffrey K., The rethorical presidency, Princeton, Princeton University Press, 1987.
15 Ver Downs, Anthony, An economic theory of democracy, New York, Harper and
Row, 1957, cap. 8.
190
Alonso Lujambio
cional en el sistema electoral han incentivado a los

grupos polticos que ocupan los extremos del espectro a
incorporarse a los partidos existentes, evitndose as el
multipartidismo y, probablemente, la polarizacin de la
competencia entre los partidos.16
Con el fin de asegurar el apoyo de la mayora de los
electores, esto es, de la mayora requerida por la aritmtica del formato de competencia en donde el ganador
toma todo, las plataformas polticas suelen presentar posiciones ambiguas para evitar divisiones muy claras en
el electorado. De esta forma, la moderacin, que es la estrategia electoral dominante, refuerza la tolerancia entre
las lites polticas y los partidos. Es claro que todas estas
variables pueden contribuir a facilitar la relacin entre
el Ejecutivo y el Legislativo, especialmente en periodos
de gobiernos divididos (esto es, cuando la mayora de
una o ambas cmaras se encuentra en poder de uno de
los partidos, y el presidente pertenece al otro).17
Sin embargo, la hiptesis de que la moderacin es una
caracterstica que le es innata a los sistemas bipartidistas
est muy lejos de ser una ley. La polarizacin en los aos
previos a la Guerra Civil, el populismo en la ltima dcada del siglo xix y el conflicto ideolgico que caracteriz la
dcada de los aos sesenta son ejemplos que deben animarnos a dudar del potencial explicativo de la hiptesis
sealada.18 Sin embargo, en periodos no caracterizados
por conflictos ideolgicos agudos, puede decirse que el
16 Ver Sartori, Giovanni, Parties and party systems: A framework for analysis, New
York, Cambridge University Press, 1976, cap. 6.
17 La ausencia de polarizacin ideolgica tambin se ha explicado con argumentos de cultura poltica. En opinin de Louis Hartz, no es accidental que en
ausencia de una tradicin feudal, los Estados Unidos hayan carecido tambin de
una tradicin socialista. Ver The liberal tradition in America. An interpretation of
American political thought since the revolution, New York, Harvest Books, 1955, p.
6. Este es un tema apasionante, pero discutirlo excedera con mucho los lmites
de este ensayo. Aqu slo analizaremos variables institucionales.
18 Ver Sundquist, James L., Dynamics of the party system. Alignment and realignment ot political parties in the United States, Washington, The Brookings Institution, 1983, cap. 1.
191
sistema bipartidista ha moderado la competencia por el

poder y ha evitado situaciones de inmovilismo en la relacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.
Por su parte, el sistema bipartidista, en conjuncin con
el hecho de que la mitad de las elecciones al Congreso
se celebran al mismo tiempo que las presidenciales, han
sido variables cruciales para evitar gobiernos divididos
durante largos periodos de la historia norteamericana. Dos
tercios del total de gobiernos divididos se han presentado como resultado de elecciones legislativas intermedias,
cuan-do el elector no tiene que elegir presidente y se le da
la oportunidad de emitir un voto de castigo en las elecciones al Congreso.19 La presencia de boletas electorales impresas por los partidos (en donde se votaba por congresista y por presidente en la misma boleta, sin poder dividir el
voto entre partidos) y la ausencia del voto secreto facilitaron an ms la permanencia de gobiernos unificados (es
decir, aquellos en donde el mismo partido domina ambas
cmaras del Congreso y la presidencia) a lo largo del siglo xix. Tengamos claro que, pese a todo esto, la presencia
de gobiernos unificados no ha sido siempre condicin
suficiente para garantizar relaciones plenamente fluidas
entre el Ejecutivo y el Legislativo.20 Sin embargo, es claro que el presidente es siempre el lder nacional, aunque
sea informal, de su propio partido. Cuando el presidente
goza de mayora en el Congreso, podemos suponer que
las relaciones entre los poderes podrn superar obstculos
con menores dificultades que en condiciones de gobierno
dividido.21
19 Ver Morris, Fiorina, Divided government, New York, Macmillan, 1992, p. 11.
20 Ver Mayhew, David R., Divided we govern. Party control. Lawmaking, and investigations 1946-1990, New Haven, Yale University Press, 1991, pp. 92-3.
21 Patterson y Caldeira ofrecen evidencia de ello. Encuentran que en periodos
de gobierno unificado existe una mayor probabilidad de que los legisladores se
disciplinen y voten con su partido, ya que la vulnerabilidad del partido minoritario lo lleva a comportarse cohesivamente. Party Voting in the United States
Congress, en British Journal of Political Science, xviii, 1988.
192
Alonso Lujambio
Por otro lado, la indisciplina de los partidos polticos

tambin parece estar relacionada con la sobrevivencia
de la democracia presidencial en los Estados Unidos. En
primer lugar, la separacin de poderes atena la necesidad de disciplina partidista en el Congreso, ya que, para
sobrevivir polticamente, el presidente no necesita del
voto de confianza de la Legislatura. En opinin de Leon
Epstein, los arreglos institucionales deben estar en el centro
de toda explicacin de la conducta de partidos y legisladores en el Congreso de los Estados Unidos:
Los legisladores que forman parte de los partidos en el
gobierno tienen una motivacin enteramente racional
para comportarse cohesivamente en el Parlamento, cosa
que no encuentran los congresistas bajo la separacin de
poderes. Cada voto en el Parlamento involucra la cuestin
de si el legislador apoya al gabinete de su partido o a la
oposicin... l no slo comparte los obvios beneficios de
que su partido forme parte del gobierno, sino que sabe
que su propia fortuna electoral se ver en entredicho si su
partido no se muestra cohesivo y no es capaz de mantener
un liderazgo en el gobierno... Los miembros de un partido
en el Parlamento actan bajo el claro incentivo poltico de
presentarse como un frente unido. Bajo la separacin de
poderes, no hay incentivo que opere con suficiente fuerza para obligar al congresista norteamericano a actuar
cohesivamente... [Un] congresista, sea Republicano o
Demcrata, puede votar sin seguir el liderazgo de su
partido y, sea que su voto lo beneficie a l o a los electores
de su distrito, el congresista no lastima a su partido de
una manera que le sea polticamente significativa... La
cohesin legislativa de los partidos no es un valor importante en el esquema norteamericano.22
Esto es cierto para el caso norteamericano. Pero existen arreglos institucionales paralelos que han posibilitado
que, aun con separacin de poderes, varios partidos en
22 Epstein, Leon D., A Comparative Study of Canadian Parties, American
Political Science Review, lviii, 1964, p. 56.
193
sistemas presidenciales latinoamericanos acten disciplinada y cohesivamente. Volveremos a este punto ms

adelante.
Un elemento central en la experiencia presidencial
norteamericana es tambin la existencia de elecciones
primarias al Congreso. El sistema legislativo norteamericano premia la sensibilidad a los intereses locales. Esto
es posible en el contexto de organizaciones partidistas
extraordinariamente descentralizadas y de distritos uninominales. Esta sensibilidad ha sido reforzada con el sistema de elecciones primarias, que permite al legislador
que la maquinaria electoral local de su partido apoye su
candidatura aun en contra de la voluntad del liderazgo
nacional de su partido. La nominacin de candidatos
est en manos de las organizaciones partidistas locales
y no depende de ningn aparato partidista nacional y
centralizado. As, el legislador est ms interesado en
servir el inters de sus electorados distritales que en seguir la lnea de su partido (siempre que estn en conflicto, obviamente). Las diferencias ideolgicas entre el
presidente y los congresistas existen y son importantes,
pero pueden ser superadas si se sabe negociar el precio
de ciertos intercambios ms mundanos. La autonoma del
congresista le permite entablar un dilogo individual con
el Ejecutivo y con sus colegas con el fin de intercambiar
su voto por recursos para patronazgo, por favores o inversiones federales. El congresista acepta este tipo de
intercambio en la medida en que fortalece su posicin e
imagen polticas frente a sus representados en el nivel distrital. As, el congresista puede ignorar la opinin que de
su voto tienen los lderes de los partidos en las Cmaras y
dar fluidez a la relacin entre poderes.
Otra variable importante parece obvia, pero no lo es:
la regla de la reeleccin en la Legislatura. El supuesto de
que al congresista norteamericano le interesa su reeleccin y nada ms que su reeleccin no parece ser desca194
Alonso Lujambio
bellada.23 David R. Mayhew piensa que el Congreso norteamericano de la era moderna puede caracterizarse como
una Asamblea de polticos profesionales que cultiva carreras polticas.24 Para Mayhew, los polticos tienen que
hacer algo para ganar sus reelecciones, no importa si su
partido ocupa o no la presidencia. La empresa poltica del
legislador, esto es, la reeleccin, es una empresa individual.
Dice Mayhew:
Si los miembros [del Congreso] pueden reclamar crdito por haber apoyado la aprobacin de leyes importantes, es indudable que trabajarn en pos de ganancias
electorales tanto en tiempos de gobiernos divididos como
en tiempos de gobiernos unificados. Por qu no habran
de hacerlo?25
El argumento de Mayhew es que existe un incentivo

para aprobar leyes, para legislar; en otras palabras: no
existe incentivo alguno de parte del legislador para obstruir el proceso legislativo, para paralizar prolongadamente la relacin entre el presidente y el Congreso.
Otra variable interviniente es la creciente importancia
de la regla de antigedad en el Congreso norteamericano desde la revuelta de los legisladores en contra del Speaker
Cannon en la Cmara de Representantes en 1910.26 A travs
de este importante arreglo, un congresista pertenecer al
comit legislativo de su preferencia dependiendo de su
antigedad como miembro de la Legislatura; no es fcil
retirar de un comit a uno de sus miembros, y la presidencia
de los comits es ocupada por el miembro ms antiguo del
mismo. Debido a esta regla, los miembros del Congreso
23 Ver Mayhew, David R., Congress: The electoral connection, New Haven, Yale
University Press, 1974, parte l.
24 Ibid., pp. 14-15.
25 Mayhew, David R., Divided we govern, Op. cit., pp. 102-103. El nfasis es mo.
26 Traduzco seniority system como regla de antigedad o sistema de antigedades.
195
ganan an ms independencia, ya que sus posiciones al

interior de la institucin y en consecuencia su xito en
cuanto legisladores no depende tanto de su disciplina
partidista como de su propia accin poltica.27 En suma,
la indisciplina de los legisladores pareciera estar ligada
al xito del sistema presidencial norteamericano, en donde, si se practicara cabalmente la disciplina partidista,
quiz la gobernabilidad del sistema se pondra en entredicho, sobre todo en aquellos periodos en los que el presidente pertenece a un partido y la mayora en una o en
ambas cmaras del Congreso est dominada por el otro.
Finalmente, el federalismo puede ser tambin parte de
la explicacin de la ausencia de parlisis permanente en
la relacin Ejecutivo-Legislativo en los Estados Unidos.
Parece claro que el sistema presidencial norteamericano
ha encontrado en el arreglo federal un apoyo para su
sobreviviencia. Dejemos que sea Fred W. Riggs quien explique esto en sus propias palabras:
Instituciones autnomas en los niveles estatal y municipal permiten retener el poder en los gobiernos estatal y
local al partido que ha sido derrotado en el nivel nacional
[en elecciones presidenciales]. Dicho partido mantiene
su vitalidad organizacional debido a que los premios al
desempeo exitoso se encuentran disponibles en el nivel
local... En tanto que la estructura organizacional de los
partidos norteamericanos es localista e indisciplinada,
la viabilidad local de los mismos no depende de sus
victorias en el nivel nacional... Organizaciones partidistas
locales fuertes apoyan la indisciplina de sus congresistas,
27 Sin embargo, no debemos ir demasiado lejos en este punto. An existen violaciones a la regla, si bien no son tan frecuentes como para eliminar la independencia de los legisladores. Por otro lado, cierto resurgimiento del voto partidista
en la Cmara de Representantes ha sido entre otras cosas resultado de varias
reformas aprobadas en los sesenta y setenta, por medio de las cuales legisladores
liberales buscaron reducir el poder de los presidentes conservadores de varios
comits. Esto se intent mediante el relativo fortalecimiento del Speaker de la
Cmara. Ver Rodhe, David W., Parties and leaders in the postreform house, Chicago,
The University of Chicago Press, 1991.
196
Alonso Lujambio
indispensable para evitar el colapso del sistema. Podemos concluir que el federalismo es... una caracterstica
necesaria para asegurar la sobrevivencia de un rgimen
presidencial abierto.28
En la siguiente seccin especularemos en perspectiva comparada en torno a la importancia de los poderes

del presidente norteamericano para la sobrevivencia de
la democracia en los Estados Unidos. Baste por el momento decir que, en suma, el poder limitado del presidente
y el papel activo de la Legislatura, el sistema bipartidista,
la regla electoral de mayora, la concurrencia de elecciones presidenciales con al menos la mitad de las elecciones
legislativas, la indisciplina de los congresistas norteamericanos (promovida por la vocacin localista del sistema
legislativo, por la regla de la reeleccin, por la existencia
de elecciones primarias y por la presencia del sistema
de antigedades), la distribucin de recursos para el patronazgo y, finalmente, el sistema constitucional federal,
han podido crear un marco institucional propicio para
la sobrevivencia de la democracia presidencial norteame28 Riggs, Fred W., Op. cit., p. 266. Cabe mencionar otra variable que no es institucional pero est fuertemente influida por el diseo de las reglas polticas. Nadie
puede dudar que un liderazgo presidencial enrgico y creativo puede contribuir a
la fluidez en las relaciones Ejecutivo-Legislativo en una democracia presidencial.
Es importante aqu la agenda del presidente (que va de ambiciosa a modesta), la
fuerza de su voluntad (desde la introduccin de iniciativas hasta la implementacin de las leyes), y sus habilidades (en la jerarquizacin de prioridades, en el timing de sus decisiones, en la negociacin con legisladores, en la movilizacin de
la opinin pblica para apoyar su programa legislativo, etctera). Esta varia-ble
es muy importante. Es indudable que la democracia presidencial puede sobrevivir o colapsarse, dependiendo, entre otras cosas, de la habilidad o la torpeza
de quien ocupa la presidencia. Hay presidentes extraordinariamente hbiles, hay
otros que estn muy lejos de serlo. Es imposible disear un modelo que explique
y pronostique el comportamiento de esta variable. Sin embargo, es claro que, en
este sentido, los sistemas parlamentarios presentan una gran ventaja: un primer
ministro es casi siempre un poltico experimentado que ha pasado varios aos
trabajando y adquiriendo experiencia de gobierno en el Parlamento. Por el contrario, el presidencialismo permite que outsiders ocupen la presidencia. Lyndon
Johnson es buen ejemplo de un presidente que sabe cmo lidiar con el Congreso.
En un continuum, quiz Alberto Fujimori ocupara el extremo opuesto.
197
ricana. Veamos ahora si otros sistemas presidenciales exitosos han compartido estas caractersticas institucionales.
La experiencia latinoamericana
No es fcil analizar la experiencia latinoamericana con
el sistema presidencial de gobierno. Estas pginas sern
un intento preliminar que deber ser seguido por anlisis mucho ms rigurosos. Debido a la gran variedad de
arreglos institucionales que coexisten con el presidencialismo, es difcil hacer un anlisis completo y extraer de l
conclusiones definitivas.29 Por otro lado, una importante
laguna en el estudio de la poltica en Amrica Latina ha
sido el anlisis de las instituciones, el presidencialismo
incluido.30 Existe un nmero muy limitado de fuentes
tiles. En los aos cuarenta y cincuenta encontramos estudios sobre el tema, pero con una orientacin formal y
concentrados en el anlisis de los textos constitucionales.31
Entre los aos sesenta y los ochenta, las instituciones polticas prcticamente no fueron estudiadas por la ciencia
poltica. Varios enfoques de economa poltica domina29 La variedad en la distribucin de poderes constitucionales entre Ejecutivo
y Legislativo es, desde luego, el tema ms importante. Pero la diversidad de
otras instituciones es tambin digna de consideracin. Varios pases permiten
la reeleccin del presidente en periodos no inmediatos (Colombia, Bolivia, Venezuela, Uruguay, Chile, etctera); otros no la permiten (Ecuador, Costa Rica,
Honduras, Mxico); dos permiten la reeleccin presidencial para dos periodos inmediatos desde mediados de los noventa (Argentina y Per), mientras
que las constituciones autoritarias de Hait bajo los Duvalier, Paraguay bajo
Stroessner y Nicaragua bajo Ortega, la permitieron sin restriccin; algunos pases tienen periodos presidenciales de seis aos (Argentina hasta 1994, Mxico,
Hait), otros de cinco (Brasil, Venezuela, Per, Paraguay), otros de cuatro (Costa
Rica, Colombia, Bolivia, Uruguay, Ecuador). Slo Brasil, Argentina y Mxico tienen una estructura constitucional propiamente federal.
30 Extraordinaria excepcin es el texto que Blondel, Jean y Surez, Waldino C.
publicaron en el semanario bonaerense Criterio, nm. 1853, 27 de febrero de
1981: Las limitaciones institucionales del sistema presidencialista.
31 Una revisin de esa literatura se encuentra en Mainwaring, Scott, Presidentialism in Latin America, Latin American Research Review, xxv, 1990.
198
Alonso Lujambio
ron el rea de estudio, y el funcionamiento institucional

fue visto como una variable dependiente, producto de
factores estructurales. Esta lamentable realidad hace
que, frente a una dcada de democratizaciones y de reconstruccin institucional fundamentales para el futuro
poltico de la regin la ciencia poltica en Amrica Latina
no tenga una voz firme que ilumine el debate, seale riesgos y proponga soluciones. No confundamos las causas:
la existencia de gobiernos autoritarios en la regin es slo
parte de la explicacin. El rechazo a la democracia por
burguesa, tan comn en dcadas pasadas, paga hoy su
costo, y no es pequeo.
Nuestro primer argumento est relacionado no slo
con los peligros del presidencialismo en general, sino con
los peligros del excesivo poder presidencial que encontramos en varios pases latinoamericanos. Un sistema democrtico con presidencia fuerte es resultado de dos
propsitos contradictorios. Varias constituciones latinoamericanas han querido otorgar poderes extraordinarios
a la presidencia, porque, en teora, un Poder Ejecutivo
fuerte puede enfrentar exitosamente la difcil situacin
social y econmica en la que viven permanentemente los
pases en desarrollo. Por otro lado, se ha buscado restringir el poder del presidente (comnmente prohibindole
la reeleccin) porque los pases latinoamericanos no han
querido abandonarse a la arbitrariedad y al abuso del
poder; han deseado ser autnticas democracias constitucionales en donde los ciudadanos eligen libremente gobiernos y los hacen responsables. El problema es que no
es fcil combinar ambos elementos en el marco de un slo
arreglo constitucional.
Los presidentes latinoamericanos son generalmente
dominantes con relacin a los poderes de la Legislatura,
en contraste con el balance de poderes que encontramos
en la Constitucin norteamericana. Existen ciertamente
pesos y contrapesos, pero en general son dbiles. Todas
199
las constituciones permiten al Ejecutivo la introduccin

de iniciativas de ley al Congreso, pero a veces el presidente tiene la capacidad exclusiva de introduccin de iniciativas en materia presupuestal, de servicio civil o militar
(en asuntos presupuestales: Brasil, Per, Paraguay, Hait, Bolivia, Uruguay, Colombia, Mxico, etctera). Varias
constituciones permiten al presidente vetar aspectos especficos de propuestas legislativas, en marcado contraste con
la constitucin de los Estados Unidos, que slo permite al
presidente el veto de la totalidad de una iniciativa. Esta
clusula otorga a varios presidentes latinoamericanos la
extraordinaria oportunidad de aprobar slo aquellos aspectos de las iniciativas de ley que corren en lnea con su
ideologa y programa de gobierno, dejando muchas veces
indefensa a la Legislatura (encontramos el line item veto
en Per, Brasil, Colombia, Argentina, Mxico, etctera).
Leyes-decreto permiten al presidente gobernar sin la Legislatura (entre otros, Chile 1980, Paraguay, Brasil, Per),
un poder con el que no cuenta el Ejecutivo en los Estados Unidos. Varias presidencias latinoamericanas tienen
tambin ms poderes que el presidente norteamericano
en el nombramiento de funcionarios (gobernadores en sistemas unitarios, jueces de la Suprema Corte, etctera). El
Ejecutivo en los Estados Unidos carece tambin de la capacidad para declarar el pas en estado de sitio (poder con el
que se cuenta particularmente en Chile 1980, pero tambin
en Venezuela, Per, Ecuador, Costa Rica, etctera). En ocasiones, el presidente puede llamar a periodos legislativos
extraordinarios, casi siempre puede nombrar y remover a
miembros de su gabinete sin el consenso del Legislativo
y a veces secretarios de despacho pueden participar en el
debate parlamentario.32
32 Para un reciente anlisis comparativo, ver Nogueira Alcal, Humberto, El
presidencialismo en la prctica poltica, en Nueva Sociedad, Caracas, mayo-junio
de 1985. Ver tambin Colomer Viadel, Antonio, Introduccin al constitucionalismo
latinoamericano, Madrid, Cultura Hispnica, 1990.
200
Alonso Lujambio
En lnea con quienes defienden la existencia de la

clusula de gobernabilidad en Mxico, no es inusual escuchar el argumento de que las naciones en desarrollo requieren un Ejecutivo eficaz, que pases subdesarrollados
necesitan un sistema gil de toma de decisiones con el fin
de enfrentar circunstancias difciles, que los pesos y contrapesos llevan al inmovilismo, y que el inmovilismo a
su vez conduce a la quiebra de la democracia. Sin embargo, aun cuando varias presidencias latinoamericanas son
fuertes en relacin a la Legislatura, es comn que los presidentes enfrenten enormes dificultades en la aprobacin
de sus agendas debido a que usualmente sus partidos no
cuentan con el apoyo mayoritario en la asamblea. Varias
legislaturas latinoamericanas no pueden presentar iniciativas en algunas reas, pero generalmente pueden bloquear
la agenda presidencial. El problema se presenta en trminos de una especie de doble legitimidad democrtica: el
presidente reclama tenerla, la Legislatura tambin, y la
voz de sta no puede ser totalmente ignorada en el proceso poltico democrtico. Es entonces el sistema presidencial el que conduce a que la Legislatura ejerza un poder
esencialmente negativo, no la Legislatura per se. Peor an:
sistemas presidenciales fuertes llevan a que los presidentes tengan la impresin de ser muy poderosos, cuando en
realidad no lo son. Pero la impresin afecta su conducta, y
a la larga el sistema de incentivos y la conducta de todos
puede llevar a la quiebra de la democracia. Scott Mainwaring est en lo correcto cuando argumenta que:
la estabilidad democrtica depende en gran medida del
deseo de las lites... de negociar y de crear instituciones
democrticas duraderas. Lo ms deseable es que los sistemas polticos tengan mecanismos institucionales que
refuercen esa disposicin en las lites.33
33 Mainwaring, Scott, Presidentialism, Multiparty Systems and Democracy:
The Difficult Equation, Kellogg Institute of International Studies, Working Paper #144, septiembre de 1990.
201
Es claro que los mecanismos institucionales que incentivan al dilogo y a la negociacin no se refuerzan si
la presidencia como institucin es extraordinariamente
dominante en trminos constitucionales.
La idea de que es imprescindible una presidencia fuerte
supone que hay asuntos urgentes en la agenda, y sobre
todo que decisiones difciles han de ser tomadas, que tales
decisiones son difciles porque van a afectar intereses, y que
no hay tiempo que perder discutiendo con la Legislatura.
Qu intereses van a ser afectados y quin se va a beneficiar de la accin gil y pronta del presidente? A qu costo?
Si el presidente acta y el Congreso no sirve para impulsar
opciones, qu mecanismos institucionales y legales van
a ser observados para expresar la inconformidad? El problema es que no siempre existe un claro consenso detrs
de una presidencia fuerte, sea en el Congreso o en la sociedad en su conjunto. Rara vez el presidente gana la
eleccin con mayora absoluta, y una segunda vuelta no
siempre es la solucin porque incentiva a la multiplicacin
de candidaturas en la primera vuelta; esto atomiza an
ms la representacin de los partidos en la Legislatura, y
por lo tanto se minimiza la probabilidad de que el partido
del presidente cuente con una mayora en dicho rgano.
Sin embargo, aun sin el apoyo de la Legislatura, el presidente siente que una mtica asamblea constitucional y
la historia lo estn llamando a actuar. La imposibilidad
de reelegirse aumenta an ms la ansiedad y el deseo de
actuar ya, pronto. Si el Congreso es un obstculo, entonces
el presidente puede pasarlo por alto, quiz violando la
Constitucin y seguramente debilitando la democracia, o
tal vez peor, el presidente impulsar a travs de medios
de dudosa legalidad reformas a la Constitucin para
ver aumentados sus poderes. En ese caso, el Ejecutivo: 1)
erosiona los espacios constitucionales de negociacin y
acuerdo, 2) anima a que la expresin de las oposiciones
tome lugar fuera de las arenas institucionales diseadas
202
Alonso Lujambio
por las democracias para canalizarla, 3) el siguiente presidente puede no ser aceptable para importantes grupos
sociales (tengamos en mente a peronistas y apristas sin la
oportunidad de competir por presidencias fuertes en
Argentina y Per, por ejemplo, o a Salvador Allende, quien
gan la presidencia chilena con el 36 por ciento del apoyo
ciudadano y tom ventaja de reformas constitucionales
que el presidente demcrata-cristiano anterior dise con
gran optimismo pensando en futuros presidentes demcrata-cristianos) y 4) un sistema presidencial fuerte puede
degenerar en gobierno personal, algo muy cercano a la
dictadura, diseado para enfrentar quin sabe qu problemas estructurales.
Estamos convencidos de que estos resultados estn muy
lejos de la democracia. Casi en todos los casos y casi todo
el tiempo, la democracia slo ha sido capaz de procesar
cambios incrementales. Cambios no incrementales pueden ser justos y necesarios en trminos sociales, pero es
difcil que puedan ser procesados a travs de medios
democrticos, ya que intereses fuertemente afectados acaban renunciando al pacto democrtico. Y cuando quiebra
la democracia, casi siempre quedamos peor que antes:
ni siquiera cambios incrementales sern posibles. Por
qu entonces promover presidencias extraordinariamente fuertes, si de una u otra forma se va a necesitar de la
negociacin y el acuerdo para arribar a la toma de decisiones importantes y viables? Se ha argumentado que, si
bien de manera informal, presidencias fuertes s enfrentan pesos y contrapesos. Es cierto. Pero entendamos que
ello debilita en ltima instancia la confianza en y la legitimidad de las instituciones democrticas diseadas precisamente para institucionalizar y canalizar las presiones,
las demandas y los desacuerdos.
La mejor evidencia que puede dar fuerza a estos argumentos es el hecho de que nuestras cuatro democracias
presidenciales latinoamericanas cuentan con legislaturas
203
que s juegan un papel positivo en el proceso poltico.

Llama la atencin que la regla de las legislaturas dbiles
encuentre excepciones en Chile (al menos hasta que los
demcrata-cristianos reformaron la Constitucin a finales de los sesenta), en Costa Rica y en Uruguay (hasta 1973), pases con la tradicin poltica ms democrtica
en Amrica Latina. En su clsico estudio comparativo de
asambleas legislativas, Michael L. Mezey clasific a estos
tres pases junto a los Estados Unidos, Italia, Francia en
la IV Repblica y la Alemania de Weimar.34 El Congreso
chileno ejerci importantes funciones durante la era de
gobiernos civiles y competitivos; ste en una palabra,
ejerci admirablemente tareas esenciales que, entre las
instituciones polticas, asignamos a las Legislaturas.35
Por su parte, y en el contexto latinoamericano, Costa Rica
cuenta con un sistema presidencial dbil. El Ejecutivo no
cuenta con el poder para legislar va decretos. Tampoco
puede vetar el presupuesto anual aprobado por la Asamblea Legislativa.36 Finalmente, un conocido especialista
en poltica uruguaya escriba a principios de los setenta:
Ninguna Legislatura latinoamericana tiene la historia
que el Congreso uruguayo tiene en relevancia y actividad
sostenidas.37 Mezey no tom en cuenta el caso de la Legislatura venezolana, pero sta no puede ser ignorada. El
poder de veto del presidente en Venezuela es uno de los
ms dbiles en Amrica Latina. Si el presidente veta, no
es necesaria una mayora calificada en el Congreso para
34 Mezey, Michael L., Comparative legislatures, Durham, Duke University Press,
1979, p. 36.
35 Valenzuela, Arturo y Wilde, Alexander, Presidential Politics and the Decline
of the Chilean Congress, en Smith, Joel y Musolf, Lloyd D., (Eds.), Legislatures
in development: dynamics of change in new and old states, Durham, Duke University
Press, 1979, p. 191.
36 Baker, Christopher E., The Costa Rican Legislative Assembly: A Preliminary
Evaluation of the Decisional Function, en Agor, Weston H., (Ed.), Latin American legislatures: Their role and influence, New York, Preager, 1971.
37 McDonald, Ronald, Legislative Politics in Uruguay: A Preliminary Statement, en Agor, Weston H., (Ed.), Op. cit.
204
Alonso Lujambio
regresar la iniciativa al despacho del Ejecutivo, quien si

la veta de nuevo podr ser promulgada nuevamente con
slo el 50 por ciento ms uno de los votos en la Legislatura. El presidente puede legislar por decreto, pero otra
vez el Congreso puede retirarle la prerrogativa con el 50
por ciento ms uno de los votos de los congresistas. Estas
normas constitucionales, en concierto con otros arreglos
consociacionales,38 lograron debilitar sustancialmente el
carcter mayoritario del sistema presidencial a principios
de los sesenta,39 e hicieron de la democracia venezolana un
caso nico de bsqueda de acuerdos y cooperacin entre
lites polticas en la historia poltica de Amrica Latina.40
Volveremos a este punto ms adelante.
No slo esta variable (una presidencia sin extraordinarios poderes, una Legislatura activa y con poder real) corre
paralela al sistema poltico norteamericano. La evidencia
sugiere que el bipartidismo est tambin relacionado
con la estabilidad de la democracia presidencial. En los
regmenes presidenciales, los sistemas bipartidistas parecen estar mejor capacitados para enfrentar los problemas
de gobernabilidad ya que facilitan la formacin de gobiernos con una mayora (o casi una mayora) en el Congreso,
y tambin porque la polarizacin ideolgica es menos
probable en un esquema de dos partidos.41 El problema
de combinar presidencialismo con multipartidismo se
centra en la dificultad de sostener coaliciones en el Congreso. En sistemas multipartidistas, el presidente casi
nunca goza de una mayora permanente en el Legislativo, por lo tanto son esenciales las coaliciones entre
partidos... [Sin embargo,] establecer coaliciones estables
38 Lijphart, Arend, Consociational Democracy, World Politics, xxi, 1969.
39 Para una discusin sobre el carcter mayoritario y excluyente del sistema presidencial. Ver Lijphart, Arend, Prezidencialismo e Democrazia Maggioritaria,
Rivista Italiana di Scienza Politica, xix, 1989.
40 Levine, Daniel H., The Transition to Democracy: Are there Lessons from Venezuela?, Bulletin of Latin American Research, iv, 1985.
41 Mainwaring, ...The Difficult Equation, Op. cit., p. 2.
205
es considerablemente ms difcil en democracias presidenciales multipartidistas....42

Es importante observar que tres de nuestros cuatro
casos de democracias presidenciales exitosas fueron o son
sistemas bipartidistas o cuasi-bipartidistas. Uruguay tuvo
un sistema de partido dominante (Colorado) o bipartidista
(Colorado y Blanco) durante gran parte de su historia
democrtica. Su sistema de partidos evolucion hacia un
esquema de dos y medio partidos a principios de los setenta.
Costa Rica ha tenido un sistema de partido dominante
(pln), o un sistema bipartidista (pln y Unificacin SocialCristiana), y a veces ha surgido otro partido de relevancia
muy relativa (Republicano u otros). Desde finales de los
aos cuarenta, Unificacin ha arrebatado tres veces la
presidencia al pln (en los periodos presidenciales 19581962, 1966-1970 y 1978-1982). En Venezuela, dos partidos
polticos (Accin Democrtica y copei) han dominando la
vida poltica desde 1973 hasta principios de los noventa.
Durante los sesenta, coaliciones parlamentarias fueron
necesarias, y arreglos consociacionales permitieron que
dichas coaliciones fueran lo suficientemente estables como
para impedir la parlisis del sistema. Desde principios
de los sesenta, sin embargo, el control de la presidencia
ha cambiado cuatro veces de ad a copei y viceversa.
Por su parte, Chile es el nico pas latinoamericano en
donde la democracia presidencial ha sobrevivido por un
periodo mayor de veinticinco aos en el marco de un
sistema multipartidista, lo cual debe hacernos pensar en
el bipartidismo como una variable que puede contribuir
de manera relevante a la estabilidad de la democracia
presidencial, pero no como una condicin absolutamente
necesaria para su sobrevivencia. Sin profundizar en este
punto, Scott Mainwaring encuentra que la rareza de
esta democracia presidencial multipartidista ha pasado
42 Ibid., p. 19.
206
Alonso Lujambio
generalmente inadvertida,43 y que el sistema de dos partidos es el mejor si se trata de evitar gobiernos minoritarios: En cinco de seis democracias presidenciales estables
(EUA, Costa Rica, Venezuela, Uruguay, Chile y Colombia),
el partido del presidente controla casi la mitad de los
escaos en la Cmara baja.44 Volveremos al caso chileno
ms adelante.
Debemos notar tambin que en casi todos los pases
latinoamericanos, las elecciones legislativas en la Cmara
baja reparten escaos con frmulas proporcionales, no
mayoritarias, en distritos cuya magnitud (es decir, el nmero de escaos en cada distrito plurinominal) es suficientemente grande como para facilitar la representacin
de partidos pequeos. Sin embargo, y a pesar de la clebre
Ley Duverger, que pronostica pluripartidismo ah donde el sistema electoral es proporcional, tres de nuestras
cuatro democracias presidenciales fueron o son, como ya
hemos visto, sistemas bipartidistas.
El presidencialismo dice Mainwaring es por lo menos
parcialmente responsable de esta combinacin de proporcionalidad y bipartidismo... [En] este sentido, el timing
de las elecciones presidenciales y legislativas es decisivo.
Ah donde las elecciones presidenciales y legislativas son
concurrentes, un sistema de dos partidos suele emerger,
aun en el marco de un sistema proporcional. Cuando
ambas elecciones no coinciden, la representacin proporcional generalmente anima la formacin de un sistema
multipartidista.45
Este argumento es muy til en el anlisis de nuestros

cuatro casos. En Uruguay, por ejemplo, ambas cmaras
43 Mainwaring, Scott, Presidentialism in Latin America, Op. cit., p. 168.
44 Ibid., ... The Difficult Equation, Op. cit., p.17. El autor incluy a Colombia
en su estudio.
45 Ibid., Presidentialism..., Op. cit., p. 174. Este importante hallazgo es originalmente de Shugart, Matthew, Duvergers rule. District magniltude and presidentialism, Tesis doctoral, Universidad de California, 1988.
207
del Congreso son completamente renovadas cada cuatro

aos: al mismo tiempo toma lugar la eleccin presidencial, no hay elecciones intermedias, y no hay manera
de votar por un candidato presidencial Colorado y una
lista legislativa Blanca (o viceversa) por la simple razn
de que los partidos imprimen sus boletas.46 Obviamente,
este tipo de instrumentos favorece a los partidos grandes
an en presencia de sistemas proporcionales, y posibilita
el surgimiento de mayoras legislativas afines a la poltica presidencial. En dos de nuestros otros tres casos
(Venezuela y Costa Rica) tambin encontramos este importante
arreglo institucional: 1) elecciones presidenciales y legislativas
concurrentes y 2) ausencia de elecciones intermedias. Por el
contrario, en Chile se celebraban elecciones presidenciales
cada seis aos (por ejemplo, en 1958, 1964, 1970), elecciones
a la Cmara baja cada cuatro aos (en 1957, 1961, 1965,
1969, 1973), y se renovaba la mitad del Senado tambin
cada cuatro aos. Era casi imposible que el partido del
presidente tuviera mayora en el Congreso, ya que el electorado nunca expresaba sus preferencias presidenciales y
legislativas al mismo tiempo. Esta no es la nica causa de
la existencia del multipartidismo chileno, pero es claro que
el calendario electoral, lejos de atenuar la multiplicacin
de partidos, la animaba. Si los sistemas presidenciales ya
de suyo dificultan que el presidente disfrute de apoyo mayoritario en la Asamblea, ciertos arreglos institucionales
dificultan an ms la tarea. En Chile, las reglas electorales
aumentaban la probabilidad de que ambas cmaras del
Congreso estuviesen dominadas por mayoras opositoras.
Aqu ciertos arreglos institucionales eran un claro obstculo
para arribar al consenso, y, como veremos ms adelante,
hubieron de existir otras instituciones para contrarrestar los
efectos perniciosos de estas reglas.
46 Gillespie, Charles y Gonzlez, Luis Eduardo, Uruguay: The Survival of Old
and Autonomous Institutions, en Diamond, Larry, Linz, Juan J. y Lipset, Seymour M., (Eds.), Democracy in developing countries. Latin America, Boulder, Lynne
Rienner Publishers, 1989, p. 213.
208
Alonso Lujambio
Ya hemos discutido la importancia que tiene para la

sobrevivencia de las democracias presidenciales el poder
limitado del presidente y el papel activo del Legislativo, as
como la importancia de un nmero limitado de partidos,
de preferencia dos, en la bsqueda de consenso entre
poderes. Tambin se ha visto la importancia de la estructura de la boleta electoral y del calendario de elecciones ejecutivas y legislativas. Veamos ahora el funcionamiento de
nuestros cuatro pases en sus relaciones Ejecutivo-Legislativo. Este tema est fuertemente vinculado a una de
nuestras variables centrales: qu tan fuertes o dbiles, qu
tan cohesivos o indisciplinados son los partidos polticos
en su conducta legislativa.
Es difcil encontrar aqu una regla general. Empecemos
por el caso uruguayo. Quiz el sistema de partidos latinoamericano ms parecido al norteamericano fue el uruguayo hasta antes de los setenta, ya que el Colorado y
el Blanco fueron tpicamente partidos catch all, separados por una muy pequea distancia ideolgica. Sin
embargo, el sistema electoral uruguayo era muy diferente, y muy influyente tambin en la conducta de
partidos y legisladores. En opinin de Guillespie y Gonzlez, la poltica uruguaya no puede discutirse si antes no se entiende su muy particular sistema electoral, el
llamado voto doble simultneo. Tanto los 99 diputados
como los 30 senadores uruguayos se eligieron con base
en este sistema. En la Cmara baja los departamentos administrativos servan como distritos plurinominales, y
el Senado se elega en el pas todo como distrito nico.
Los partidos (o lemas) presentaban ms de una lista de
candidatos en cada eleccin, y los escaos se repartan
de acuerdo al nmero de votos de cada partido (se utilizaba la frmula dHondt); despus, los escaos de cada
partido se repartan entre sus facciones (o sub-lemas)
mediante el mismo procedimiento. El sistema electoral
permita a las facciones una considerable autonoma. Las
209
facciones estaban institucionalizadas, y generalmente giraban alrededor de un lder, quien colocaba el orden de
candidatos en las lista (cerrada) de su sub-lema. Deca
Ronald McDonald a principios de los setenta:
La disciplina de los lemas es dificil de imponer. El centro
del Poder Legislativo es el sub-lema. Es frecuente encontrar sub-lemas de distintos lemas combinndose en tareas
legislativas especficas, si bien normalmente los sublemas se coaligan con los lemas a los que pertenecen. 47
Sigue McDonald:
Aun cuando no pueden identificarse en distritos bien
definidos sino en departamentos en donde comparten
la representacin con otros congresistas los diputados
dispersan patronazgo al tiempo que sirven de ombudsman
para aliviar las peores instancias de insensibilidad administrativa gubernamental. El patronazgo y su dispersin estn relativamente bien estructurados en
Uruguay.48
Podemos por ahora concluir que cierto grado de indisciplina partidista y los recursos para el patronazgo
facilitaron, como en los Estados Unidos, la relacin Ejecutivo-Legislativo en Uruguay. Por su parte, el patronazgo
y la solucin de problemas locales inmediatos tambin
fueron centrales en el trabajo de los legisladores chilenos.
En opinin de Valenzuela y Wilde, la capacidad del congresista para cumplir estas tareas estuvo basada, por encima de todo, en su permanente influencia en el proceso
presupuestal. Tanto el Congreso como el Ejecutivo trataban de sobrepasar las limitaciones que ambos se imponan a
travs del financiamiento de sus proyectos predilectos.49
En Chile, la disciplina partidista no fue la norma, y el
47 McDonald, Ronald, Op. cit., p. 117.
48 Ibid., p. 130.
49 Valenzuela, Arturo y Wilde, Alexander, Op. cit., p. 193.
210
Alonso Lujambio
patronazgo era una variable central en la introduccin de

fluidez en las relaciones Ejecutivo-Legislativo.
La competitividad y enorme fragmentacin del sistema de partidos chileno (trece partidos compitieron en
elecciones al Congreso en 1973, poco antes del golpe militar) hicieron que el presidente se obligara a trabajar
intensamente su programa de gobierno con la Legislatura.
Los presidentes enfrentaban una multiplicidad de partidos en el Congreso en su esfuerzo por negociar alianzas
y ver aprobada su agenda de gobierno. Los recursos para
el patronazgo y el trabajo de los legisladores en el nivel
local provean el toma-y-daca necesario para cruzar las
lneas partidistas. Dicen con irona Valenzuela y Wilde:
El calor general del debate partidista era disipado hasta
cierto punto por esa bondadosa tarea que es satisfacer
necesidades polticas mundanas. Este estilo... ayud a
hacer difusa la amargura de las disputas ideolgicas en
asuntos mayores.50
Los congresistas chilenos eran muy efectivos al intervenir en apoyo de sus localidades en varias agencias administrativas. Todos los partidos entraban a la negociacin
con el presidente minoritario en apoyo de sus demandas
particularistas. En Chile se distribuan escaos mediante
la frmula proporcional dHondt modificada, y las listas
de candidatos estaban abiertas a los electores, de modo
que los candidatos con ms votos dentro de cada lista entraban al Congreso. Esto haca que candidatos del mismo
partido compitieran entre s, y que los electores eligieran
representantes dependiendo en alguna medida de sus
habilidades en el reparto de beneficios. En opinin de
Valenzuela, las reformas constitucionales impulsadas por
el gobierno demcrata-cristiano de Frei a finales de los
sesenta con objeto de fortalecer los poderes presidenciales
50 Ibid., pp. 201, 203-4.
211
retiraron casi por completo el poder de negociacin de la

Legislatura sobre el presupuesto: Estas reformas fueron
demasiado lejos en el recorte de fuentes tradicionales de patronazgo y ayuda recproca entre los poderes, reducindose as la ms importante arena de negociacin en la poltica
chilena.51
En Costa Rica, los recursos para el patronazgo son
tambin centrales en la relacin entre el Ejecutivo y el
Legislativo. Aqu, la Asamblea y el presidente han convivido tanto en gobiernos unificados como en gobiernos
divididos. Aun cuando el pln ha perdido la presidencia
tres veces desde 1953, el partido ha logrado retener el
control de la Asamblea Legislativa (excepto durante un
periodo). Cmo evit Costa Rica la parlisis? Una variable medular en este caso es que el presidente no puede
vetar el presupuesto anual aprobado por la Asamblea.
No hay problema cuando ambos poderes pertenecen al
mismo partido, ya que con el sistema de representacin
proporcional, con listas cerradas de partidos y con la regla
de no reeleccin en la Asamblea, los partidos tienden a
disciplinarse. En situaciones de gobierno dividido, el
partido mayoritario [en la Asamblea] es capaz de incluir
recursos para su patronazgo en el presupuesto que el
presidente no podr vetar.52 As, el partido que controla
la Legislatura puede colocar recursos de determinados
ministerios en proyectos locales. Ni la Legislatura ni la
presidencia son completamente dominantes en el proceso
legislativo, En tanto que la Asamblea Nacional inicia la
mayora de las iniciativas de ley,53 el Poder Ejecutivo ve
51 Valenzuela, Arturo, Chile: Origins, Consolidation and Breakdown of a Democratic Regime, en Diamond, Linz y Lipset, Op. cit., p. 183. El nfasis es mo.
52 Taylor, Michelle M., What Motivates Legislators to Engage in Constituency
Service? A Look at the Effects of the Structure of a Democratic System on Legislator Behavior, ensayo presentado en la Reunin Anual de la Asociacin Norteame-ricana de Ciencia Poltica, 1989, p. 11.
53 Alrededor del 70 por ciento de las iniciativas. Ver Mijeski, Kenneth J., Costa
Rica: the Shrinking of the Presidency?, en DiBacco, Thomas V., (Ed.), PresidentiaI po wer in Latin American politics, New York, Praeger, 1977, p. 60.
212
Alonso Lujambio
aprobada gran parte de sus iniciativas con muy pequeas

modificaciones por parte de la Asamblea.
Finalmente, Venezuela nos brinda una novedosa idea
de lo que puede hacerse con la relacin Ejecutivo-Legislativo en democracias presidenciales. Despus del Pacto
de Punto Fijo de 1958, en Venezuela se crea un sistema en
el que los principales partidos polticos juegan un papel
participativo importante en las tareas gubernamentales,
de manera que todos tienen un incentivo para comprometerse con el mantenimiento del rgimen democrtico. Los
enormes problemas que enfrenta actualmente la economa
venezolana no deben ocultarnos las virtudes del sistema
democrtico que se fund despus de la cada del rgimen
militar de Prez Jimnez. El corazn del Pacto de 1958
fue que, sin importar quin ganara las elecciones, todos
los partidos tendran garantizada cierta participacin en
el gobierno. El Pacto no estableca cuotas especficas, pero
los partidos negociaron con xito el alcance de su influencia en la toma de decisiones y en la distribucin de los
recursos estatales.54
Todos los partidos no comunistas firmaron el Pacto
despus de la cada de Prez Jimnez y antes de las elecciones de 1958, comprometindose a respetar las elecciones
sin importar su resultado, a consultarse mutuamente en
el diseo de polticas crticas y a compartir recursos para
el patronazgo. Los partidos colocaron a un lado asuntos
difciles y potencialmente explosivos para concentrarse
en reas ms manejables, en donde soluciones tcnicas
podan encontrarse.55 A principios de los setenta, cuando
empieza a consolidarse el sistema bipartidista, la fuerte
54 Ver Lynn Karl, Terry, Petroleum and political Pacts: The Transition to Democracy in Venezuela, en ODonnell, Guillermo, Schmitter, Philippe C. y Whitehead, Lawrence, (Eds.), Transitions from authoritarian rule. Latin America, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1986.
55 Levine, Daniel, Venezuela: The Nature, Sources, and Future Prospects of
Democracy, en Diamond, Linz y Lipset, Op. cit., p. 257.
213
disciplina producto del sistema electoral venezolano de

listas cerradas de partidos otorga al presidente la capacidad de ejercer el liderazgo en el proceso legislativo que
la Constitucin de 1961 no le otorga. La experiencia de
varios gobiernos desde 1958 ha incluido tanto gobiernos
de coalicin como administraciones monopartidistas. Los
presidentes venezolanos se han encontrado frecuentemente con la necesidad de coordinar coaliciones multipartidistas, y aun cuando el esquema consociacional no
se utiliza como a principios de los sesenta, dicha experiencia fue determinante en la socializacin poltica de las
lites partidistas y en su disposicin a la negociacin y a la
bsqueda de acuerdos: La negociacin entre el liderazgo
de los partidos se ha convertido en una caracterstica familiar en el sistema poltico venezolano.56
Al trmino de este breve anlisis de nuestros cuatro casos latinoamericanos de democracias presidenciales exitosas, cabe concluir lo siguiente:
a) Una democracia presidencial con Ejecutivo dominante concentra excesivo poder en un solo actor del sistema
poltico y debilita los espacios de negociacin y acuerdo,
ambos ingredientes esenciales de la democracia. Las democracias presidenciales en donde la Legislatura cuenta
con poder real y ejerce un papel activo estn mejor dotadas
para sobrevivir.
b) Aun con las dificultades que presenta toda democracia presidencial en las relaciones Ejecutivo-Legislativo, la
evidencia sugiere que es ms probable que sobreviva la
combinacin democracia presidencial-bipartidismo que
la combinacin democracia presidencial-multipartidismo.
Un sistema bipartidista o un sistema con moderado pluralismo facilita la formacin de un gobierno con mayora
en el Congreso, al tiempo que incentiva a la moderacin.
56 Martz, John D., The Venezuelan presidential system, en DiBacco (ed.), Op. cit.
214
Alonso Lujambio
Sin embargo, el caso chileno nos lleva a pensar que sta no

es una condicin estrictamente necesaria, y que un efectivo
balance de poderes constitucionales entre el presidente y
la Legislatura puede contrarrestar los efectos negativos
del multipartidismo en los sistemas presidenciales.
c) Aun cuando los sistemas presidenciales carecen de
medios para asegurar que el presidente contar con una
mayora en la Asamblea, el calendario de elecciones legislativas y presidenciales puede incrementar o disminuir dicha probabilidad. En este sentido, elecciones concurrentes
en ambas arenas y la ausencia de elecciones intermedias
parece ser el escenario ptimo.
d) Los recursos para el patronazgo pueden servir como
lubricante en la relacin entre poderes. Dichos recursos no
necesariamente han de ser distribuidos por legisladores
indisciplinados que negocian directamente con el Ejecutivo. La negociacin y la distribucin puede tambin darse entre partidos disciplinados. A pesar de que el sistema
presidencial incentiva a la indisciplina partidista en la
Legislatura, el sistema electoral puede contrabalancear dicha tendencia (control en la seleccin de candidatos, listas
cerradas, etctera). El uso de este recurso poltico no est
necesariamente asociado a una corrupcin atroz.57
e) Es cierto que los sistemas presidenciales no institucionalizan alianzas, pactos y arreglos consociacionales
57 Mainwaring, Scott, ...Equation, Op. cit., p. 169. Es cierto que los efectos de
este instrumento poltico en la vida institucional, la moralidad pblica y la legitimidad democrtica pueden ser perniciosos, pero esto no es as necesariamente,
y si puede ser la clave para tener relaciones fluidas entre el Ejecutivo y el Legislativo, entonces bien vale pagar el costo. Quiz la posicin de Mainwaring est
demasiado influenciada por el caso brasileo el cual ha sido profundamente
estudiado por este autor en donde una institucin conocida con el nombre de
candidato nato permite a los diputados en lo individual hacer literalmente lo que
quieran (ser indisciplinados, cambiar de un partido a otro, etctera) sin perder
la oportunidad de volver a ser candidatos nuevamente. Ver Brazil: Weak Parties, Feckless Democracy, ensayo preparado para la Reunin Anual de la amsa,
1990, y Political Parties and the Prospects of Democracy in Brazil, ensayo presentado en el xiv Congreso Mundial de la Asociacin Internacional de Ciencia
Poltica, 1988.
215
en la misma medida en que lo hacen los sistemas parlamentarios, y que las democracias presidenciales rara vez
incluyen estos mecanismos institucionales para establecer coaliciones. Sin embargo, esto no significa que alguna
forma de arreglo consociacional y presidencialismo no
puedan coexistir. Aun cuando no es fcil sostener un sistema mixto, la experiencia venezolana demuestra que no
es imposible; adems, puede haber circunstancias en que
sta sea la nica solucin disponible cuando la opcin
parlamentaria est cerrada.
f) El federalismo es importante para el funcionamiento del sistema presidencial norteamericano. No hemos
podido decir lo mismo para ninguna de nuestras cuatro
democracias presidenciales latinoamericanas, debido a
que ninguna de ellas presenta propiamente un formato
federal.58 Sin embargo, la hiptesis sigue siendo valiosa
para otras democracias presidenciales y federales.
g) En ocasiones, los presidentes necesitan negociar
una coalicin para cada pieza de legislacin controvertida, de modo que tanto coaliciones congresionales cambiantes como coaliciones ad hoc tienen que estar siendo
constantemente renegociadas. Esto puede hacer oneroso
el proceso legislativo. Sin embargo, pinsese que este tipo
de problemas se presenta an en ciertos regmenes parlamentarios.59 Coaliciones ad hoc son tambin algo muy
comn en los Estados Unidos. En cualquier caso, el presidente enfrenta constantemente pruebas a su liderazgo,
habilidad y destreza polticas. Nada es sencillo en poltica,
y sostener una coalicin no es la excepcin.
58 Venezuela es un caso peculiar. Hasta finales de los ochenta, el presidente
nombr a todos los gobernadores de los estados. Por lo tanto Venezuela no fue
un sistema propiamente federal. Recientemente, sin embargo, se han establecido
elecciones directas a gobernador.
59 Ver Logus, John, Stable Government without Mayorities? Scandinavian Parliamentary Governments Today, Scandinavian Review, lxxiii, 1985, y Herman,
Valentine y Pope, John, Minority Governments in Western Democracies, British
Journal of Political Science, iii, 1973.
216
Alonso Lujambio
El futuro mexicano
Uno de los propsitos de este trabajo ha sido ofrecer evidencia de que el caso norteamericano arroja alguna luz
sobre el tipo de instituciones que pueden facilitar la estabilidad de un rgimen presidencial democrtico. Sin
embargo, tambin es claro que la democracia presidencial
puede crecer en distintos suelos. Hasta el momento, la
idea a subrayar es que, a pesar de la existencia de condiciones desfavorables para una vida estable, algunos arreglos institucionales maximizan la probabilidad de una democracia presidencial gobernable.
La ltima seccin de este captulo no intentar proponer una visin comprensiva de lo que puede o debe
hacerse en el sistema poltico mexicano en su etapa de trnsito democrtico. Nuestro propsito es ms bien arrojar
al aire algunas ideas y ensayar algunas propuestas que
puedan dar origen a una discusin posterior, ms profunda y fructfera. El asunto que aqu tratamos no ha sido
objeto de discusin formal en la comunidad intelectual
mexicana. Este es un intento modesto de iniciar una discusin. Nuestro principal argumento es que la gran sobrerrepresentacin que la frmula electoral mexicana ofrece al
partido ms grande no puede justificarse con argumentos
democrticos. Democracias presidenciales han funcionado
sin ella. Hay que reconocer, sin embargo, que una autntica
democracia enfrenta constantemente una tensin entre
distintos objetivos que no son siempre completamente reconciliables: regmenes democrticos tienen que decidir
entre promover una vasta representacin poltica y seguir
una lnea de poltica sostenida; entre acentuar el ideal de
la estabilidad en la conduccin de las polticas y el ideal
de la sensibilidad a la demanda pblica; entre la eficiencia y la agilidad en el proceso de toma de decisiones
y el imperativo democrtico de encontrar un consenso
mayoritario a travs de la negociacin y el acuerdo pol217
ticos. Pero cuando una lite poltica no reconoce esta tensin y otorga un excesivo nfasis a la parte de la ecuacin
que coloca a la gobernabilidad como imperativo y como
prioridad, se est al mismo tiempo debilitando el carcter
democrtico del rgimen poltico. Aqu vamos a examinar
qu cambios institucionales pudieran instrumentarse en
Mxico con el fin de evitar la parlisis en la relacin Ejecutivo-Legislativo en el escenario en el que el partido del
presidente de la Repblica no cuenta con la mayora absoluta de la Cmara de Diputados. Partimos del supuesto
de que la gobernabilidad puede ser conquistada a travs de medios ms democrticos. Es ms que nunca claro que existe
entre las lites gobernantes mexicanas el inters de democratizar el sistema poltico. Sin embargo, el proceso de
cambio genera ansiedad y temores. Existe entre las lites
gobernantes una natural aversin al riesgo: slo quieren
democracia para todos si sta no los desplazar del poder,
al menos en el corto y mediano plazos. Por eso es que las
propuestas de reforma deben ser, s y en primer lugar,
democrticas, pero tambin deben ser viables para que
todos los actores ganen, nadie pierda de entrada, y nadie
se arriesgue demasiado. La siguiente discusin supone que
el partido gobernante, el pri, seguir siendo la organizacin partidista ms importante en la poltica mexicana en
el futuro cercano. ste no es un supuesto normativo. Slo
se quiere dejar claro que sin el pri, o con un pri escindido,
el sistema de partidos, y de hecho el sistema poltico todo,
sera muy distinto, por lo que nuevos elementos tendran
que considerarse en cualquier esfuerzo por construir arreglos institucionales democrticos.
a) En primer lugar, y como resultado de nuestra
discusin previa, el poder del presidente mexicano debe
atemperarse al tiempo que debe fortalecerse el papel del
Poder Legislativo.60 Sera imposible discutir aqu todos los
60 La clsica formulacin de las caractersticas del rgimen presidencial mexicano se encuentra en Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, Mxico, Siglo
xxi, 1978.
218
Alonso Lujambio
elementos del sistema presidencial mexicano (veto total,

veto parcial, exclusividad en la presentacin de iniciativas de ley en materia econmica, etctera). Sin embargo,
una de sus caractersticas esenciales es su carcter paraconstitucional,61 esto es, el hecho de que el presidente
sea tambin el jefe del partido hegemnico en un rgimen poltico autoritario todava en transicin. Tradicionalmente, el presidente selecciona a su sucesor y juega un
papel decisivo en la seleccin de candidatos a gobernador,
a varias presidencias municipales, a ocupar escaos en
ambas cmaras del Congreso, etctera. El presidente puede influenciar y frecuentemente determinar la conducta
de estos actores polticos. No es claro qu reformas constitucionales pudieran cambiar algunas de estas prcticas
paraconstitucionales. Es por ello que nuestra propuesta
consiste en la introduccin de una frmula ms proporcional de reparto de escaos en un momento de cambio
poltico y democratizacin. Si el presidente no cuenta con
un apoyo mayoritario automtico en el Congreso debido a que su partido no cuenta con la mayora absoluta
de las curules en la Cmara baja entonces tendr, sin
otra opcin, que negociar su programa de gobierno con
las oposiciones. La Cmara de Diputados tiene la prerrogativa de aprobar el presupuesto anual, por ejemplo. En
este importante punto, si el partido del presidente de
la Repblica no tiene otra opcin, sino negociar con otros
partidos el contenido del presupuesto, entonces el poder del titular del Ejecutivo se ver atemperado, y la
democratizacin acelerada. Ciertamente, pudieran revisarse los poderes constitucionales de la presidencia, que
no son excesivos si se compara la Constitucin mexicana con otras de corte tambin presidencial.
Un presidente menos poderoso en trminos constitucionales modificara la muy comn sensacin en el presidente latinoamericano de que es l quien goza de verdadera
61 Meta-constitucional en el lenguaje que utiliz Carpizo.
219
legitimidad democrtica, que es l quien representa la

verdadera voluntad popular, que la Legislatura no goza
de su legitimidad y es fuente de ineficiencias y proveedora
de obstculos. Sin embargo, si el Congreso sigue siendo
controlado por un solo partido (un partido que pudiera
estar lejos de obtener la mayora de los votos, pero con
mayora de escaos) y ste es adems sujeto de control
presidencial, entonces ninguna reforma constitucional
producir los efectos deseados. Atemperar los poderes
de la presidencia mexicana significa, en primer lugar, la
desaparicin de la frmula electoral que premia excesivamente al partido mayoritario.
b) Un nmero moderado de partidos sera muy positivo para el futuro poltico de Mxico. Existen dos formas
de reducir el nmero de partidos en la Cmara baja del
Congreso mexicano. Pero veamos primero el sistema electoral que regula el acceso a la Cmara de Senadores. El
Senado reparte tres escaos a cada una de las 32 entidades
federativas al partido que gana la mayora relativa en el
estado, y un escao al partido que ha obtenido la primera minora. Por lo tanto, los partidos pequeos no tienen
acceso a dicha Asamblea. En el mediano o largo plazo, y
en la medida en que el sistema de partidos sea ms y ms
competitivo, el Senado se convertir en un cuerpo ms
y ms plural. Sin embargo, en el corto plazo este rgano
es un bastin del partido revolucionario (despus de las
elecciones de 1994, el pri cuenta con el 74 por ciento de
esta Asamblea), y por lo tanto un actor que puede jugar un
rol importante como moderador del proceso legislativo.
Pero concentremos nuestra atencin en la Cmara de
Diputados. sta se compone de 500 miembros: 300 son
electos por mayora relativa en distritos uninominales, y 200
son electos va cinco listas regionales cerradas de partidos.
La Cmara se renueva en su totalidad cada tres aos, y sus
miembros no pueden reelegirse en periodos inmediatos. El
pri sigue siendo casi absolutamente dominante en la pista
220
Alonso Lujambio
mayoritaria de competicin: en 1991, gan 290 de 300 curules, mientras que el pan fue el nico opositor que pudo
ganar distritos de mayora (10). En aquel ao de elecciones
intermedias, la semiproporcionalidad del sistema electoral
permiti que otros siete partidos ingresaran a la Cmara.
En 1994, ao de elecciones presidenciales y legislativas concurrentes, el pri obtuvo 277 de los 300 distritos de mayora,
18 el pan y cinco el prd. La concentracin del voto entre los
cuatro candidatos ms atractivos a la presidencia hizo que
los apoyos electorales de los otros cinco partidos en competencia se colapsara, de modo que no superaron el umbral (1.5 por ciento) del sistema electoral. Es claro entonces
que una manera de intentar manufacturar un sistema de
dos partidos sera eliminar los 200 escaos proporcionales
y volver a la situacin imperante antes de 1964, es decir,
al sistema mayoritario puro. Esta opcin est cerrada por
tres razones: 1) no se producira exactamente un sistema
bipartidista, sino un sistema con un partido extraordinariamente dominante; 2) el pan no aceptara el cambio,
por-que aun teniendo el monopolio opositor en la Cmara
baja, perdera gran cantidad de escaos proporcionales,
que son un importante recurso para distribuir posiciones
polticas; 3) el cambio producira, como efecto no deseado,
prcticamente la nulificacin legislativa del nuevo partido
de oposicin de izquierda, el prd, empujndolo quiz a
reforzar sus tendencias antisistmicas.
Crear un sistema desequilibrado de dos partidos en
una situacin en la que un tercer partido es inevitablemente importante no tiene ningn sentido. La segunda solucin pareciera ser ms viable: hacer ms proporcional el
sistema, pero cambiando el umbral de representacin del
1.5 por ciento al 5 por ciento, como en la Repblica Federal
Alemana, para hacer ms restrictivo el acceso a la Cmara
de pequeos partidos (reduciendo, sin embargo, las barreras de entrada a la competencia, para hacer permeable el
sistema de partidos). Obviamente, debemos tener en cuen221
ta que modificar la naturaleza de un sistema de partidos

no es una tarea fcil, debido a que los partidos producen
identificaciones colectivas, acumulan compromisos, son
contenedores de memoria poltica y representan aos y
aos de esfuerzo organizacional.62 Scott Mainwaring no se
equivoca cuando piensa que:
Esfuerzos destinados a transformar un sistema de partidos no siempre tienen xito. El conflicto social se institucionaliza una vez que el sistema de partidos ha operado
por un tiempo considerable, de modo que tanto lites
como seguidores se opondrn a una drstica restriccin
en la representacin. [Intentos de recrear un sistema de
partidos] estn seguramente destinados al fracaso.63
Pero el caso mexicano es distinto. Los pequeos partidos mexicanos son organizaciones muy dbiles que han
sido meramente testimoniales, cuando no aliados del pri.
Dicho partido ha amamantado electoral y quiz hasta econmicamente a varios de ellos. Por algo se les conoce en
el lenguaje poltico mexicano como partidos satlite o,
ms elocuente an, como partidos paraestatales. Es difcil encontrar un conflicto social que estos partidos hayan
institucionalizado. Son prcticamente cascarones que no
representan inters social alguno que no puedan representar otros partidos. No sera extrao que con un umbral alto
se esfumaran del mapa poltico mexicano, o que unieran
sus dbiles maquinarias electorales a las de otros partidos,
sin ninguna consecuencia negativa importante para la vida
poltica de Mxico.
Un formato competitivo de tres partidos traera consecuencias importantes. Con un sistema electoral propor62 Sobre la estabilidad de los sistemas de partidos y sobre la manera en que
esfuerzos organizacionales sostenidos estructuran la naturaleza de la competencia poltica, ver la introduccin de Lipset, Martin, Seymour y Rokkan, Stein,
Party systems and voter alignments: Cross-national perspectives, New York, The Free
Press, 1967.
63 Mainwaring, Scott, ...Equation, Op. cit., p. 24.
222
Alonso Lujambio
cional, y en caso de no obtener el 50 por ciento ms uno de

las curules en la Cmara de Diputados, el pri tendra que
negociar una coalicin estable o coaliciones ad hoc con sus
oposiciones en el Congreso (pan y prd), contribuyendo as
a un autntico balanceo de poderes y a la institucionalizacin de la negociacin y el acuerdo entre las lites polticas. Al incluir slo dos partidos, las coaliciones tendran
oportunidad de ser ms estables. Al garantizar la salida
de los minipartidos de la Cmara, se evitara la ocurrencia
del escenario en el que el partido mayoritario obtiene 47
48 por ciento de los escaos y se exponencia la capacidad
de chantaje de partidos con 2 3 por ciento de la representacin cameral. Otra consecuencia positiva sera que el
electorado tendra mucho ms claras sus opciones electorales; al no tener que informarse sobre las plataformas de un
excesivo nmero de opciones electorales, sus costos de informacin se reduciran considerablemente, de modo que
los incentivos para votar se veran incrementados.64
c) Se podra argumentar que, en un sistema presidencial, una coalicin en el Congreso es por naturaleza inestable, ya que la sombra que proyecta una eleccin intermedia
o la siguiente eleccin presidencial debilita enormemente los incentivos de las oposiciones para cooperar con el
partido del presidente en la Legislatura. Este argumento
es vlido, pero ciertas instituciones y estrategias pueden
minimizar el debilitamiento del incentivo. Por otro lado,
el argumento es general y puede ignorar la naturaleza de
situaciones especficas en casos histricos concretos. Si las
elecciones presidenciales dejan de ser un juego de suma
cero porque las oposiciones ya tienen acceso a gubernaturas estatales va elecciones locales transparentes, entonces
64 Por otro lado, Henri Capron y Jean-Louis Kruseman discuten la forma en que
la tasa de participacin electoral es afectada por el nmero de partidos. Concluyen que un ndice de fraccionalizacin ideal para la participacin es el que se corresponde con una estructura de competencia de tres partidos. Ver Capron, H. y
Kruseman, J., Is Political Rivalry an Incentive to Vote?, Public Choice, lvi, 1988.
223
se crearan mayores incentivos para cooperar en el Legislativo si el partido del presidente no cuenta con el control
mayoritario de la Cmara baja. Es decir, las oposiciones
dejaran de percibir su cooperacin como una estrategia
riesgosa que puede llevarlos a perderlo todo, porque las
elecciones presidenciales no lo definiran todo. Negociar
piezas de legislacin a cambio de apoyo a programas gubernamentales locales podra aceitar enormemente la relacin Ejecutivo-Legislativo. As, el federalismo no slo es
el mbito por excelencia para trazar rutas viables de transicin democrtica. Tambin pudiera aprovecharse en la
dinmica de la relacin Ejecutivo-Legislativo. Compartir
el poder regional con ambas oposiciones pero sobre todo
compartir la siempre seria y grave responsabilidad de gobernar puede contribuir a cambiar la relacin entre el gobierno y la oposicin en Mxico, de una caracterizada por
el pataleo, el chantaje, la promesa incumplida de quien
siempre ha de ganar y la super oferta irresponsable del
que de una u otra forma siempre pierde, a una caracterizada por la confianza mutua, la competencia electoral, la
discusin de problemas reales y la bsqueda de soluciones
viables. Contribuira adems a limpiar un ambiente poltico enrarecido que refuerza la sensacin de que Mxico es
incapaz de encontrar soluciones que quiz no representan
la primera preferencia de ninguno de los involucrados,
pero que pueden satisfacer mnimamente a todos. Nadie
sugiere que el marco institucional que aqu se propone hara que el cambio poltico fuese siempre sereno y estuviera
siempre ausente la tensin del estira y el afloja. Pero no
hay razn para pensar en su imposibilidad. Es verdad: las
habilidades polticas de los lderes del gobierno y de las
oposiciones, as como la ausencia de actitudes mesinicas
entre ellos, seran extraordinariamente importantes.
d) El timing de las elecciones presidenciales y legislativas sera de gran relevancia. En Mxico, ambos procesos
electorales son concurrentes cada seis aos, pero existen
224
Alonso Lujambio
elecciones legislativas intermedias. La victoria de un candidato presidencial puede traducirse en una mayora (o
casi un mayora) congresional, por lo menos hasta la eleccin intermedia. Obviamente, dicha traduccin sera ms
probable bajo un esquema de tres partidos que bajo un
formato multipartidista. Como ya hemos visto, la concurrencia de ambas elecciones puede debilitar tambin el
impulso multiplicador de partidos asociado a la frmula
proporcional.
Por otro lado, no es fcil evaluar la presencia de elecciones intermedias en el marco constitucional mexicano.
La literatura disponible define a las elecciones intermedias
en sistemas presidenciales como cuasi-plebiscitos, como
una continuacin del veredicto expresado en la anterior
eleccin presidencial y, en parte, como un medio para
ajustar dicho veredicto. La eleccin intermedia es casi
siempre un juicio sobre la evolucin del gobierno de la
Repblica: los electores premian o castigan al presidente
en turno, sea votando por su partido en la eleccin intermedia, sea votando por la oposicin.65 Pueden utilizarse
dos perspectivas contrapuestas para evaluar la existencia
de elecciones intermedias: 1) si la eleccin concurrente
produce un gobierno unificado (el mismo partido dominando ambos poderes), entonces la presencia de la eleccin intermedia puede verse como una posible fuente de
divisin y conflicto entre los poderes Ejecutivo y Legislativo durante la segunda mitad del mandato presidencial;66
2) si la eleccin concurrente produce un gobierno dividido (un partido en control de la presidencia y otro u otros
controlando una o ambas cmaras del Congreso), entonces
65 Dos estudios clsicos del caso norteamericano son Hinckley, Barbara, Interpreting House Midterm Elections: Toward a Measurement of the In-Partys
Expected Loss of Seats, American Political Science Review, lxi, 1967, y Tufte,
Edward R., Determinants of the Outcomes of Midterm Congressional Elections, American political science review, lxix, 1975.
66 En el caso norteamericano, el partido del presidente pierde generalmente varios escaos en elecciones intermedias, Ver Tufte, Op. cit.
225
la eleccin intermedia se percibe como una oportunidad

para que el partido del presidente ample su cuota de escaos en el Congreso y pueda dominar el proceso legislativo
en la segunda mitad del mandato presidencial.67
Para muchos, las elecciones intermedias son vistas con
sospecha, ms que como un activo. Las elecciones intermedias pueden producir ansiedad, maximizar los incentivos
a la manipulacin de variables econmicas con propsitos
electorales, y ser fuente de inconsistencia en las polticas.
En Mxico, el segundo escenario arriba sealado sera
ms probable bajo condiciones plenamente competitivas:
el presidente sin contar con mayora en el Congreso en
el inicio de su mandato. En este caso, la presencia de la
eleccin intermedia ofrece al presidente la oportunidad
de adquirir una mayora, pero a la vez acorta el periodo
en el que los partidos de oposicin tienen incentivos para
cooperar con el partido del presidente cuando ste no
cuenta con el control mayoritario de la Cmara de Diputados. Mientras ms cercana una eleccin nacional, menos
incentivos tienen los actores para negociar un acuerdo
legislativo. Establecer, con elecciones intermedias, distancias cortas entre elecciones legislativas, equivale a debilitar los incentivos para cooperar. Por el contrario, si no
hay elecciones intermedias, el periodo entre elecciones es
mayor, de modo que el espacio temporal en que cooperar
es una estrategia racional, se hace ms largo, y por lo tanto
la coalicin tiene ms probabilidades de ser estable por
un periodo ms prolongado.68 En el caso mexicano ayuda
el hecho de que las legislaturas duren en su encargo tres
67 Hay un ejemplo muy vivo. Quienes defienden el golpe de Estado del presidente Fujimori, argumentan que la ausencia de elecciones intermedias cuasiplebiscitarias en el Per brind a Fujimori un incentivo para violar la Constitucin
peruana con el fin de poder ejercer su mandato y atender la voluntad popular.
Este argumento es errneo porque olvida que los sistemas presidenciales gozan,
o quiz padecen, de una legitimidad dividida: el Legislativo peruano tambin es
producto de la expresin de la voluntad popular.
68 Para una discusin sobre la relacin entre la duracin de las interacciones
bipolares y la cooperacin, ver Axelrod, Robert, The evolution of cooperation, New
York, Basic Books, 1984.
226
Alonso Lujambio
aos, un tiempo razonable para incentivar a la cooperacin

entre partidos.
Sin elecciones intermedias, sera positivo acortar el
periodo presidencial (y legislativo) de seis a cinco aos,
ya que seis aos son demasiados si el electorado no puede evaluar en ningn momento del periodo el ejercicio
gubernamental. Si en elecciones nacionales el presidente
obtiene un apoyo mayoritario en la Legislatura, entonces podra contar con l quiz hasta el final de su mandato. Por el contrario, si el ganador no cuenta con dicha
mayora, entonces tanto al presidente como a los potenciales miembros de una coalicin en el Congreso no les
quedar ms opcin que cooperar como nica salida a
cinco aos de interaccin obligada e ininterrumpida. Obviamente, el incentivo para un trabajo legislativo activo y
una relacin entre poderes fluida tendera a concentrarse en los primeros tres o cuatro aos del mandato.69 Esta
consideracin (mientras ms cercana la eleccin nacional,
menos incentivos para cooperar) debe influir en la estrategia legislativa del presidente y de los partidos de oposicin,
aun en el escenario en el que se conservan las elecciones
intermedias.
Es recomendable en cualquier caso la ausencia de una
segunda vuelta en las elecciones presidenciales si ningn
candidato conquista la mayora absoluta de los votos.
La segunda vuelta tiende a fragmentar la competencia e
incentiva a las escisiones, ya que cualquier precandidato
mnimamente popular (y con expectativas generalmente
69 El pan cooper con el pri en la aprobacin de distintas piezas de legislacin
a lo largo del sexenio 1988-1994. Que el porcentaje de votos obtenido por Accin
Nacional en 1991 y 1994 no slo no haya cado sino que incluso se haya visto
incrementado, no nos lleva a pensar que fue castigado por el electorado por
cooperar con el pri y olvidar su vocacin opositora, pese a lo que pensaban
quienes criticaban al liderazgo panista desde el interior de dicho partido y desde
algunos sectores de la intelectualidad de izquierda. La cooperacin sustantiva
ms all de lo estrictamente procedimental va reformas electorales no se produjo, sin embargo, cerca de la eleccin presidencial de 1994.
227
infladas) puede creer que obtener un segundo lugar es

posible en una primera vuelta, y que una segunda vuelta
puede darle el triunfo. La presencia de una segunda vuelta fortalece en teora la legitimidad democrtica del presidente, pero al mismo tiempo puede fragmentar an
ms a la Legislatura, provocando que por un lado el
presidente se sienta ms fuerte y por otro ms frustrado
frente a la ausencia de apoyos inmediatos en el Congreso.
Con una sola vuelta, los partidos compiten ms unidos
y no se incentiva a la multiplicacin de candidatos. Pero, an ms importante, la ausencia de segunda vuelta
impide que el presidente refuerce su conviccin de que l
posee un mandato popular y una gran misin a cumplir.70
Esta clase de sentimientos es contraria al espritu de negociacin y de dilogo que un presidente (como eje de una
coalicin gobernante, no como la voz de la nacin) debe
cultivar y promover,
e) Finalmente: el patronazgo poltico es muy comn
en Mxico. Sin embargo, los recursos para el patronazgo
estn monopolizados por un partido, el pri. Negociar
con los socios de la coalicin el reparto de recursos para
el patronazgo, o reubicarlos como partidas presupuestales a los estados de la Federacin gobernados por partidos
miembros de la coalicin congresional, puede fortalecer
an ms la probabilidad de coaliciones estables en la Cmara baja. Los partidos mexicanos tienden a ser disciplinados, de modo que los recursos para el patronazgo no
seran repartidos por polticos en lo individual, sino por
partidos como organizaciones nacionales. Este hecho pudiera hacer que la entrega de dichos recursos fuera algo
ms abierto, menos corrupto y pernicioso para la moralidad pblica y la legitimidad democrtica del sistema en
su conjunto.
70 Para una crtica al concepto de mandato popular, un invento poltico que
no tiene referente emprico alguno, ver Dahl, Robert A., Myth of the Presidential Mandate, Political Science Quarterly, cv, 1990.
228
Alonso Lujambio
Conclusin
Es claro que el caso norteamericano contiene arreglos
institucionales que parecen tener una relacin muy estrecha con la estabilidad de la democracia presidencial. Sin
embargo, en algunas democracias presidenciales latinoamericanas, otras configuraciones institucionales han
sido capaces de evitar parlisis definitivas por largos periodos de tiempo. Este ensayo ha defendido la idea de
que la manera en que se combina un conjunto de arreglos
institucionales puede ser definitiva para la estabilidad
de una democracia presidencial y para evitar su quiebra:
los poderes constitucionales del presidente, el papel de
la Legislatura, el nmero de partidos, el calendario de
elecciones presidenciales y legislativas, los recursos para
el patronazgo, la disciplina de los partidos, la eleccin
presidencial de mayora relativa a una sola vuelta, el federalismo. El tema es de extraordinaria complejidad y
relevancia. El autor de este ensayo sugiere que investigaciones posteriores especulen desde una perspectiva terica ms refinada en torno a las posibles combinaciones
de estas variables para tal vez llegar a construir un tipo
ideal weberiano de configuracin de arreglos institucionales. Ello permitira estudiar los casos reales con relacin
a un modelo. Es urgente este tipo de investigacin, particularmente cuando algunas democracias presidenciales
multipartidistas no estn tomando en consideracin la
opcin parlamentaria. Juan J. Linz no se equivoca cuando
piensa que los sistemas parlamentarios pueden facilitar
las cosas, que democracias estables parecen estar ms relacionadas con ministros y parlamentos que con presidentes
y congresos. Sin embargo, esta idea pudiera llevar paradjicamente a legitimar la clusula de gobernabilidad
o mecanismos de extraordinaria sobrerrepresentacin mayoritaria en un pas que an no ha empezado a pensar en
la opcin parlamentaria. Si Linz tiene inevitablemente la
229
razn, si una democracia presidencial es algo intrnsecamente inestable en un pas con las caractersticas de Mxico, y si un arreglo parlamentario no va a ser nunca el
eje del marco constitucional mexicano, entonces la antidemocrtica clusula de gobernabilidad, u otros mecanismos afines, se justificar siempre. Sin embargo, este ensayo
ha demostrado que ste es un falso dilema. La combinacin de un sistema de tres partidos disciplinados en el
marco de un sistema electoral proporcional dentro de la
esfera institucional del rgimen presidencial de gobierno
es una ecuacin democrtica posible para el Mxico de
hoy. Slo una lite poltica creativa e inteligente, preocupada por la democracia con la misma intensidad con la
que se preocupa por la gobernabilidad, har del cambio
para bien una salida viable.
230
Alonso Lujambio
2.5 1997 o adis a la excepcionalidad.

Rgimen presidencial y gobierno
dividido en Mxico*
Introduccin
i algo caracteriza a la transicin mexicana a la democracia, es su carcter gradual. Desde las crticas
elecciones presidenciales de 1988, y de manera ms
dinmica a partir de 1994, el Partido Revolucionario Institucional (pri), otrora hegemnico, se ha ido transformando
en un partido ms. Las elecciones mexicanas, ya sean para
elegir presidente de la Repblica, senadores y diputados,
gobernadores estatales, diputados a los congresos locales
o presidentes y cabildos municipales, son cada vez ms
disputadas, a la vez que limpias y transparentes. La competitividad y la transparencia electoral han ido generando
la posibilidad del poder compartido.
Valga la siguiente evidencia para ilustrar lo que aqu
se quiere decir. En 1988, no ms del 3 por ciento de la poblacin mexicana viva en municipios gobernados por
partidos distintos al pri. En 1990, la cifra lleg al 10.45 por
ciento; en 1992, al 14.4 por ciento; en 1995, al 24.3 por ciento;
en 1996, al 37.5 por ciento, y en 1997, al 44.42 por ciento.
Por otro lado, en 1988 solamente el 26.8 por ciento de los
* Este ensayo fue publicado originalmente en Lanzaro, Jorge, (compilador), Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina, Buenos Aires, clacso, 2001, pp. 251-282.
231
escaos en la totalidad de los congresos unicamerales estatales eran ocupados por partidos distintos al pri. En 1990
la cifra lleg al 31.22 por ciento; en 1992, al 32.49 por ciento;
en 1995, al 38.63 por ciento y en 1997, al 49.45 por ciento.
Adicionalmente, desde 1989, ao en el cual la oposicin
concretamente la de centro-derecha, el Partido Accin Nacional (pan) gan oficialmente su primera gobernatura en
la historia pos-revolucionaria mexicana (Baja California),
nuevos estados se han ido sumando a la lista: el propio
pan ha ganado las elecciones para gobernador en Chihuahua (1992), Guanajuato (1995), nuevamente Baja California (1995), Jalisco (1995), Quertaro (1997), Nuevo Len
(1997) y Aguascalientes (1998). Por su parte, la oposicin de
centro-izquierda, el Partido de la Revolucin Democrtica
(prd), ha ganado la eleccin de jefe de gobierno en el Distrito Federal (1997) y las elecciones para gobernador en Zacatecas (1998), Tlaxcala (1998)1 y Baja California Sur (1999).2
As pues, de las treinta y dos entidades federativas en que
se divide el pas, once ya han sido gobernadas por partidos
distintos al pri, lo cual significa que el 35.51 por ciento de
la poblacin ya ha vivido la experiencia de ser gobernada
por partidos distintos al pri desde la titularidad del Poder
Ejecutivo estatal.
Sin embargo, la transicin mexicana a la democracia
ha encontrado un inequvoco punto de inflexin en 1997
como resultado de las elecciones intermedias para el Congreso de la Unin. Efectivamente, despus de sesenta
y ocho aos de gobiernos unificados esto es, de gobiernos en los que el partido del presidente cont con el
control mayoritario y frreamente disciplinado en ambas
cmaras del Congreso, por primera vez en la historia posrevolucionaria mexicana el pri se ve obligado a construir
coaliciones parlamentarias con otros partidos para poder
1 En coalicin con el Partido del Trabajo (pt) y el Partido Verde Ecologista de
Mxico (pvem).
2 En coalicin con el pt.
232
Alonso Lujambio
gobernar. La novedad del fenmeno coloca a Mxico en

un proceso de incertidumbre poltica, en la medida en
que aos y aos de gobierno unipartidario obstaculizaron
la creacin de una cultura de la negociacin y el arribo
a acuerdos parlamentarios. Los partidos polticos mexicanos atraviesan por una compleja curva de aprendizaje: no
conocen las consecuencias electorales que pueden producir sus conductas cooperativas o no cooperativas en
el Congreso; la prohibicin de la reeleccin inmediata de
sus legisladores obstaculiza los compromisos de largo
aliento y mantiene en niveles muy precarios el nivel del
debate y la deliberacin parlamentaria en un momento de
expansin del poder de la Legislatura; reconocen abruptamente que algunas clusulas constitucionales que pasaron desapercibidas por dcadas producen hoy ms incertidumbre que certeza institucional y procesal. En fin: la
novedad y las dudas que la acompaan parecen abrumar a la clase poltica mexicana de finales del siglo xx.
Ms de medio siglo de monopartidismo no pas en balde.
Esta circunstancia particular de Mxico, y su arribo tardo a los dilemas de la gobernabilidad democrtica, tambin han dejado su huella en la produccin acadmica.
Apenas un puado de estudiosos se acerc antes de 1997 a
analizar bajo perspectivas diversas las consecuencias que
podra traer la llegada de un gobierno en minora en el
Congreso para el ritmo de la transicin democrtica, as
como los problemas relativos a la dinmica del sistema
de partidos, el diseo constitucional, la construccin de
estrategias parlamentarias, etctera.3 As, Mxico se coloca
3 Ver: Lujambio, Alonso, Presidentes y Congresos. Los Estados Unidos, la experiencia latinoamericana y el futuro mexicano, en Foro internacional, xxxiii,
1993; Aguilar, Luis F., El presidencialismo y el sistema poltico mexicano: del
presidencialismo a la presidencia democrtica, en Hernndez Chvez, Alicia,
(coord.), Presidencialismo y sistema poltico. Mxico y los Estados Unidos, Mxico, El
Colegio de Mxico, 1994; Crdenas, Jaime, Transicin Poltica y Reforma Constitucional en Mxico, Mxico, unam, 1994; Casar, Ma. Amparo, Las bases polticoinstitucionales del poder presidencial en Mxico, en Poltica y gobierno, Ao iii,
No. 1, 1996.
233
claramente a la zaga en la reflexin y en el debate intelectual latinoamericano sobre las formas de construir
nuestra gobernabilidad democrtica (con qu sistemas de
partidos, con qu sistemas electorales, con qu sistemas
constitucionales). Y en mala hora: el estreno en Mxico
de un gobierno dividido se da en una eleccin intermedia, tres aos antes de la siguiente eleccin presidencial,
coincidiendo con la estructuracin de un sistema competitivo de partidos de fuerte inclinacin tripartita, eventualmente poco proclive a la cooperacin parlamentaria,
como despus veremos. Los tres grandes partidos tienen
ambicin presidencial y tienen que aprender a jugar el
juego del gobierno dividido cuando las apuestas polticas estn, como nunca antes, al alza. Competitividad
electoral, confusin conceptual, incertidumbre poltica y
ambicin presidencial: son estos cuatro factores los que
podran caracterizar el sistema de partidos mexicano en el
ltimo trienio del siglo xx.
Este ensayo quiere ser una reflexin sobre el nuevo
gobierno dividido, en primer lugar a partir de la operacin poltica del hiper presidencialismo mexicano y del
carcter no democrtico del rgimen posrevolucionario.
A continuacin se analiza brevemente el modo en que a
partir de 1988 la transicin democrtica empieza a acotar
los enormes poderes del presidente mexicano. Despus se
presentan algunos matices al argumento de Linz sobre los
problemas de la democracia presidencial, a fin de contar
con un marco conceptual adecuado para explicar los dilemas que enfrenta la poltica parlamentaria mexicana
durante la Legislatura 1997-2000. Posteriormente se presentan datos empricos sobre el tipo de coaliciones legislativas que se han construido en dicha Legislatura.
Finalmente, el ensayo ofrece unas conclusiones tentativas,
incluyendo asimismo un excursus acerca del cuadro posterior a las elecciones del 2000, en las que el pan logr el
triunfo y desplaz al pri de la presidencia, despus de un
largo dominio de siete dcadas.
234
Alonso Lujambio
El hiperpresidencialismo mexicano
posrevolucionario: 1929-1988
El enorme poder del presidente mexicano en la era posrevolucionaria no se explica por la dotacin de atribuciones
que establece la Constitucin de 1917. En el caso mexicano,
desde la perspectiva constitucional, nos encontramos
con un rgimen presidencial puro, con prerrogativas
acotadas para el Poder Ejecutivo. El presidente es electo
directamente por la ciudadana para un periodo de seis
aos, sin posibilidad alguna de reeleccin (artculo 83
constitucional) y no est sujeto al voto de confianza de la
Legislatura para conservar su mandato. El impeachment
est limitado a acusaciones por traicin a la patria y
delitos graves en el orden comn (artculo 108), situaciones extremas que difcilmente pueden presentarse y
mucho menos probarse. El presidente puede nombrar y
remover libremente a los miembros de su gabinete, si bien
el Senado debe confirmar los nombramientos de agentes
diplomticos y cnsules, de altos mandos militares y de
empleados superiores de hacienda (artculo 89).
El presidente mexicano puede iniciar leyes (artculo
71) y vetar total o parcialmente todos los proyectos de
ley aprobados por ambas cmaras del Congreso. Estas
pueden derrotar el veto presidencial con el voto de las dos
terceras partes de sus miembros presentes (artculo 72).
Por otro lado, el presidente no puede convocar a sesiones
extraordinarias sino con el consentimiento de la Comisin
Permanente del Congreso, y sta puede hacerlo sin el
consentimiento de aqul (artculo 79).
Concluyo esta breve descripcin de los poderes presidenciales con un dato de enorme significado: el presidente
mexicano no cuenta con poderes de decreto considerables. Ciertamente, los artculos constitucionales 29 y 131
le ofrecen respectivamente la posibilidad de suspender
garantas y de regular directamente aspectos de comercio
235
internacional y domstico. Sin embargo, no puede hacerlo de motu proprio, sino con la autorizacin previa del
Congreso, que delega y revisa con posterioridad los resultados de su delegacin. Es claro, pues, que el presidente no
puede dictar decretos cuando el Congreso lo obstaculice,
sino por el contrario cuando recibe la autorizacin de
ste, y en dos mbitos muy especficos de la accin gubernamental.4
As pues, el enorme poder del presidente mexicano
en la era posrevolucionaria no ha de explicarse por sus
atribuciones legales sino por sus poderes metaconstitucionales,5 definidos por la naturaleza del sistema de
partidos, el cual ha estado caracterizado esencialmente y
durante muchas dcadas por la presencia de un partido
hegemnico. El politlogo norteamericano Jeffrey Weldon
ha desarrollado, como ningn otro estudioso de la poltica
mexicana, una teora de los poderes metaconstitucionales del presidente mexicano. Dice Weldon:
Los poderes metaconstitucionales del presidente se deben a arreglos institucionales y a consensos de la lite
poltica, cuya combinacin lleva a una delegacin de
poderes en el partido oficial hacia el lder del propio
partido, que usualmente es el presidente. Los poderes
metaconstitucionales del presidente derivan de esta delegacin de autoridad sobre la toma de decisiones. Segn esta teora, los poderes metaconstitucionales del
presidente son una funcin de cuatro condiciones necesarias, ninguna de las cuales es suficiente por s sola.6
A continuacin expongo brevemente las condiciones

mencionadas por Weldon. En primer lugar, y obviamen4 Aspe Bernal, Mnica, Gobierno Dividido y Decreto Presidencial, en Quorum,
Mxico, No. 65, marzo-abril 1999.
5 El concepto fue acuado por Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, Mxico, Siglo xxi Editores, Cap. xvi.
6 Wildon, Jeffrey, El presidente como legislador, 1917-1934, en Enciclopedia
parlamentaria de Mxico, Mxico, Instituto de Investigaciones Legislativas, LVI
Legislatura, Serie i, Captulos i a iii.
236
Alonso Lujambio
te, para que exista hiperpresidencialismo se requiere de

un rgimen constitucional presidencial, de divisin de
poderes: condicin claramente satisfecha en la Constitucin de 1917, que elimin algunos aspectos parlamentarios de la Constitucin de 1857. En segundo trmino
se requiere de un gobierno unificado, es decir, de un
gobierno no dividido, o dicho de otro modo, de mayoras parlamentarias en ambas cmaras del Congreso pertenecientes al partido del presidente de la Repblica. Esta
condicin se satisfizo desde 1929 con la fundacin del
Partido Nacional Revolucionario (pnr), que cambiara
su nombre por el de Partido de la Revolucin Mexicana
(prm) en 1938 y por el de Partido Revolucionario Institucional (pri) en 1946. As pues, el presidente de la Repblica pertenece al partido revolucionario y dicho partido
mantiene el control mayoritario de ambas cmaras del
Congreso. En tercer lugar, se requiere de disciplina parlamentaria en el partido mayoritario. La disciplina de
los legisladores del partido revolucionario se consolid
firmemente en la dcada del cuarenta, si bien comenz
a incentivarse fuertemente desde 1933, cuando una reforma al artculo 59 constitucional prohibi la reeleccin inmediata de los parlamentarios. La no reeleccin inmediata
de los legisladores, todava vigente hoy en da, incentiv
a los parlamentarios del partido hegemnico a ajustar su
conducta a los lineamientos de su partido, ya que sera
ste el que concentrara el poder de definir la suerte de sus
carreras polticas futuras. Finalmente, la cuarta condicin
es que el lder del partido hegemnico sea a su vez el
titular del Poder Ejecutivo. Esta condicin no se satisfizo
sino hasta principios de 1936, cuando el presidente Lzaro
Crdenas expuls del pas a Plutarco Elas Calles, llamado Jefe Mximo de la Revolucin, fundador y hasta entonces lder indiscutible del partido revolucionario.
Antes de entrar a discutir el modo en que estas condiciones se han ido perdiendo o relajando particularmente a partir de 1988 cabe hacer dos acotaciones a la teora
237
formulada por Weldon, una de carcter especfico y otra

ms general. En primer lugar, es necesario subrayar la relativa insuficiencia de la segunda condicin mencionada
por Weldon. En el esquema norteamericano, basta con que
el partido del presidente cuente con la mayora absoluta
(50 por ciento ms uno) de los escaos en ambas cmaras del Congreso para hablar de un gobierno unificado.
En el caso norteamericano, la sistemtica ausencia de reformas constitucionales ha hecho innecesario por decirlo de algn modo un concepto como el de gobiernos
super-unificados. Pero el caso mexicano es distinto: el
excesivo detalle con el que la Constitucin de 1917 regula
una impresionante cantidad de materias ha determinado
sistemticamente la necesidad de su reforma. La enorme
cantidad de reformas constitucionales promovidas por los
presidentes de la era posrevolucionaria pudieron aprobarse porque el partido hegemnico, liderado por el
titular del Ejecutivo, no slo cont con mayoras absolutas
(50 por ciento ms uno) en ambas cmaras del Congreso,
sino tambin con las mayoras calificadas (66 por ciento)
requeridas para la reforma constitucional. Las super-mayoras del pri hicieron posible la puesta en prctica de un
enorme poder presidencial, que se tradujo en la impresionante y muchas veces perversa capacidad del Ejecutivo
para reformar la Constitucin y adaptarla a su propio proyecto de gobierno. As pues, el hecho de que el pri obtuviera en 1988 el 52 por ciento de los escaos de la Cmara de
Diputados y por lo tanto no contara, por primera vez en la
historia posrevolucionaria mexicana, con el control de dos
tercios de dicha Asamblea, no supuso ciertamente el arranque de la experiencia mexicana de gobiernos divididos,
ya que el pri conserv la mayora absoluta en ambas cmaras del Congreso. Pero ya no cont desde entonces con la
posibilidad de reformar la Constitucin sin necesidad de
construir, para este propsito, coaliciones con otro u otros
partidos en el Congreso. Ello supuso un primer paso para
debilitar el otrora enorme poder del presidente de Mxico.
238
Alonso Lujambio
En segundo lugar la operacin total de la mecnica

poltica sugerida por Weldon, y quiz particularmente su
tercera condicin, est permeada por el carcter no democrtico, no competitivo, de las elecciones mexicanas en
el periodo posrevolucionario. Es importante enfatizar esto.
El modo en que el partido revolucionario delega poder
en el presidente y la consecuente disciplina parlamentaria de las bancadas pristas en el legislativo frente a las
iniciativas del Ejecutivo se explican en buena medida por
la expectativa garantizada de permanencia en el poder.
Nadie en Mxico podra afirmar seriamente que todas las
elecciones que ha ganado el pri desde su nacimiento se
han debido a la prctica del abuso y el fraude electorales.
Existieron muchos fraudes, en distintos momentos y en
distintos niveles (municipal, estatal y nacional). De cualquier modo, el carcter no competitivo del sistema de
partidos no importa si todas o algunas elecciones eran
fraudulentas facilit la delegacin del poder del partido
revolucionario en el presidente. O dicho de otro modo: en
condiciones democrticas, es razonable que un partido
delegue poder en el presidente si dicha delegacin hace
ms eficaz el ejercicio de gobierno, de manera tal que
se maximiza la probabilidad de refrendar el triunfo en
las siguientes elecciones. Sin embargo, si el triunfo en la
siguiente eleccin est de cualquier modo garantizado, la
delegacin adquiere otro carcter. No es extrao que sistemticamente el presidente eligiera a su sucesor (o dicho
de otro modo, al candidato presidencial de su partido), a
los gobernadores (o candidatos a las gubernaturas), a los
presidentes municipales de las ciudades ms importantes.
El partido revolucionario naci desde el poder y se constituy en su origen como Partido de Estado, de modo
que el Jefe Mximo (Calles hasta 1936) o el presidente
de la Repblica (desde Crdenas hasta Salinas) fueron
los rbitros centrales de las disputas internas del heterogneo y multiclasista partido de la Revolucin. No es
239
lo mismo para un partido delegar poder en el presidente,

sabiendo que de cualquier modo se conservar el poder,
que delegarlo en el entendido de que mantenerse en
el poder o perderlo depende en buena medida de lo
que el presidente hace en ejercicio de sus funciones.
La delegacin de poder al presidente est en discusin
cuando se percibe que las decisiones de gobierno pueden
llevar al partido a perder el poder, porque las elecciones
(federales, estatales, municipales) ya cuentan. As, el poder metaconstitucional del presidente estuvo asociado
fuertemente al carcter no democrtico del rgimen poltico posrevolucionario. La naciente competitividad del
mercado electoral mexicano ha llevado al pri a la necesidad impostergable de democratizar la seleccin de sus
candidatos para puestos de eleccin popular, incluido
por supuesto el candidato presidencial, lo cual ha debilitado los poderes metaconstitucionales del otrora superpoderoso presidente mexicano.
Transicin democrtica y
presidencia acotada desde 1988
Si bien, indudablemente, desde 1988 el presidente mexicano experimenta debilitamiento progresivo de sus poderes, esto ha sido as ms en el campo de sus atribuciones
metaconstitucionales que en el de las constitucionales.
Esto es: el cambio se aplica ms por las modificaciones
en la naturaleza del sistema de partidos que por el debilitamiento de las prerrogativas constitucionales del presidente, si bien, como veremos, resulta imposible hacer
una divisin absolutamente tajante de estos dos campos.
En trminos constitucionales, las modificaciones a las
prerrogativas presidenciales se concentran en siete mbitos que detallaremos a continuacin.
De manera progresiva a travs de las reformas de
1990, 1993, 1994 y 1996 el Ejecutivo ha ido abandonando
240
Alonso Lujambio
el control sobre la organizacin de las elecciones federales. Esta oleada reformista concluy en 1996 al adquirir
plena autonoma el Instituto Federal Electoral (varios artculos constitucionales, pero en particular el 41).
A partir de 1992, el presidente deja de ser suprema
autoridad en asuntos agrarios en favor de tribunales agrarios autnomos (artculo 27).
En 1993 se ampliaron las atribuciones del rgano legislativo del Distrito Federal, y en 1996 se estableci que el
presidente dejara de nombrar directamente al regente de
la ciudad de Mxico para dar paso a la eleccin popular
de un jefe de gobierno. As, el presidente dej de gobernar,
por interpsita persona, al 10.1 por ciento de la poblacin
nacional que vive en la capital de la Repblica.
Desde 1993 adquiri autonoma el Banco Central, el
Banco de Mxico, cambio que impide al presidente conducir la poltica monetaria del pas (artculo 28).
A partir de 1993 los periodos de sesiones ordinarias del
Congreso aumentaron de cuatro a cinco meses (artculos 65
y 66), con lo que el Poder Legislativo ampla sus mrgenes
de estudio y deliberacin: van del 1o de septiembre al 15
de diciembre (excepto el ao de toma de posesin del
presidente) y del 15 de marzo al 30 de abril.
A partir de 1996 el Procurador General de la Repblica
deja de ser nombrado libremente por el presidente de la
Repblica, y la candidatura presidencial para tal cargo
pasa a ser ratificada por dos tercios del Senado.
Desde 1995, las candidaturas presidenciales de ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin deben
ser ratificadas por dos tercios del Senado, en lugar del 50
por ciento ms uno que antes se requera.
Insisto: si bien estas reformas constitucionales han acotado los poderes constitucionales del presidente, el debilitamiento de ste se explica ms por los cambios en el
sistema de partidos, por la creciente competitividad del
mercado electoral y por la consecuente prdida de la he241
Grfica 1
110
Partido Revolucionario Institucional. Porcentaje

de la Representacin en el Congreso Mexicano 1946-2000
Porcentaje de los escaos
100
90
Cmara de Senadores
80
70
Cmara de Diputados
66%
60
50
50%+1
40
30
46
52
58
64
70
Ao
76
82
88
94
gemona parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional.

En la Grfica 1 puede observarse la evolucin del porcentaje de representacin del pri en el Congreso mexicano, de 1946 a 2000. Ah puede observarse que 1988
representa el primer punto de quiebre en la evolucin
del hiperpresidencialismo mexicano. Efectivamente, despus de las crticas y sumamente irregulares elecciones
presidenciales de aquel ao, el pri, al conquistar solamente el 52 por ciento de la Cmara de Diputados,
dejaba de obtener, por primera vez en la historia posrevolucionaria mexicana, dos tercios en ambas cmaras del
Congreso. Ciertamente no nos encontramos en 1988, en estricto rigor, con un escenario de gobierno dividido; despus de aquella eleccin crtica, el pri conserv la mayora
absoluta de la Cmara baja, mientras que el Senado dejaba
de ser la Cmara sovitica (por unipartidaria), al obtener el pri sesenta de los sesenta y cuatro escaos (esto es,
242
Alonso Lujambio
el 93.8 por ciento de la representacin). Sin embargo, para

el programa de gobierno del presidente Carlos Salinas
de Gortari (1988-1994) era imprescindible una serie de
importantes reformas constitucionales, de manera que le
resultaba absolutamente necesaria la cooperacin opositora para ver sancionadas medidas que requeran la aprobacin de dos tercios de ambas cmaras del Congreso.
Finalmente, y no sin algunas enmiendas, el presidente Salinas de Gortari pudo ver sancionadas sus iniciativas de
privatizacin bancaria (artculo 28), de modificacin a los
derechos de propiedad en el campo (artculo 27) y de reconocimiento de la personalidad jurdica de iglesias (artculo
130) por mencionar las tres ms relevantes gracias a la
cooperacin del Partido Accin Nacional (pan), de centroderecha, que vio en esas modificaciones la satisfaccin de
algunas de sus demandas histricas. Obviamente, la cooperacin no result gratuita: el pan condicion su aprobacin parlamentaria de las reformas mencionadas y obtuvo
a cambio el reconocimiento de sus victorias electorales a
nivel municipal y estatal, as como la aprobacin de una
reforma electoral que garantizara condiciones de limpieza
en las elecciones federales. En una palabra, se negoci el
programa de gobierno a cambio de elecciones democrticas.
As las cosas, se iniciaba una transicin democrtica
lenta y ambigua, en la que de cualquier modo el presidente y su partido deban pactar con otra fuerza poltica el
contenido de los cambios fundamentales del quehacer
poltico del pas. De una u otra forma, sin embargo, la gobernabilidad institucional del sistema no se pona en entredicho, en la medida en que el control mayoritario de
ambas cmaras se conserv en manos del pri a lo largo
de todo el sexenio del presidente Salinas de Gortari y
an en el primer trienio del presidente Ernesto Zedillo
(1994-2000).
Por otro lado, el inicio de la transicin tambin inauguraba una tensin entre el presidente y su propio partido:
243
por ejemplo, la continuidad del dedazo presidencial

en la seleccin de candidatos del pri para gobernador en
los estados iba a contrapelo de la creciente competitividad electoral y de la necesidad de contar con candidatos
competitivos y atractivos, con verdadero arraigo local. As
se haca frente a la urgencia de despresidencializar, esto
es, de descentralizar la seleccin de candidatos, y por lo
tanto de institucionalizar nuevos patrones de conducta
intrapartidaria. Por otro lado, la promesa presidencial
de respetar los triunfos electorales de la oposicin en las
estructuras del federalismo tens la relacin entre el presidente y el pri, en la medida en que ste consider que
la presin opositora llev a aqul a reconocer victorias
opositoras en elecciones todava irregulares.
Estas dinmicas fueron cobrando complejidad a lo
largo del tiempo. Por un lado las oposiciones reclamaron
nuevas reformas electorales, que llevaron al terreno de los
estados los cambios registrados a nivel federal en materia
de autonoma de los rganos electorales, al tiempo que
exigieron la aprobacin parlamentaria de reformas que
hicieran ms proporcional el reparto de escaos en el
Congreso. Por otro lado, el pri ha experimentado, no sin
dificultades, nuevos mtodos de seleccin de candidatos,
principalmente a travs de elecciones primarias abiertas.
Todos estos cambios han militado en favor del pluralismo
poltico del pas y en contra del poder presidencial. Con
nuevos mtodos de seleccin de candidatos y elecciones
crecientemente limpias, los pristas dejan de deberle el
cargo a su otrora lder indiscutible, lo cual tiende a sacarlos de la esfera del control presidencial. Por otra parte,
en la misma Grfica 1 puede observarse cmo la mayor
competitividad del sistema de partidos y la mayor proporcionalidad del sistema electoral llevaron al pri en 1997 a
perder, por primera vez en su historia, el control mayoritario
de la Cmara de Diputados (con el 47.6 por ciento de los
escaos) y la mayora calificada de dos tercios en el Senado
(con el 59.3 por ciento de los escaos). De esta forma, el
244
Alonso Lujambio
presidente ve mermada su vieja capacidad de controlar

el proceso poltico institucional: a partir de las elecciones
legislativas intermedias de 1997, l y su partido tienen
que construir coaliciones en la Cmara de Diputados para sancionar cualquier legislacin secundaria, y en ambas
cmaras para sancionar las reformas constitucionales.
Como ya se vio, a partir de 1997 en el Senado tambin
se requiere de coaliciones que logren sumar dos tercios
de sus miembros para aprobar ciertos nombramientos
presidenciales. Finalmente, la relacin del presidente con
su partido cambia sus trminos, si bien lo hace lentamente
y con enormes campos de incertidumbre: el presidente
abandona gradualmente el control de la seleccin de
candidatos a puestos de eleccin popular y va cediendo
esa vieja atribucin a mecanismos institucionales como
la eleccin primaria. Ciertamente, el presidente no podr
nombrar por s mismo al candidato presidencial del pri,
ya que por vez primera en la historia, en 1999 se someter
tal decisin a una eleccin primaria. Por ltimo, los diputados y senadores del pri empiezan a cuestionar, ya abiertamente, la vieja cultura de la disciplina parlamentaria
a rajatabla. En una palabra: la transicin mexicana ha
supuesto el creciente acotamiento del antes indiscutible
super-poder presidencial, al tiempo que el nuevo y del todo indito gobierno dividido introduce a Mxico de lleno
en los dilemas de gobernabilidad de los regmenes presidenciales. Adis, pues, a la excepcionalidad mexicana.
La gobernabilidad bajo gobiernos divididos

en regmenes presidenciales
Resulta en extremo difcil evaluar los marcos institucionales del rgimen presidencial mexicano bajo un gobierno dividido, dado que el fenmeno es totalmente
reciente. Los datos disponibles refieren a una sola Legislatura, la LVII (1997-2000), de modo que extraer de ah
conclusiones definitivas resultara del todo prematuro. Sin
245
embargo, antes de pasar al anlisis de los datos disponibles

resulta pertinente exponer un marco conceptual que
nos sirva para entender los precarios incentivos que los
partidos de oposicin tienen para cooperar con el partido
del presidente, de modo que pueda garantizarse la
gobernabilidad institucional del pas. Para llevar a cabo
dicho ejercicio tomar el marco analtico propuesto por
Juan J. Linz, si bien le introduzco algunos matices teniendo en mente el caso mexicano.
El principal argumento de Linz en su crtica a la viabilidad de los regmenes presidenciales es el siguiente:7 los
partidos de oposicin enfrentan una notoria ausencia de
incentivos para cooperar con el partido del presidente en el
mbito del Poder Legislativo, por dos razones. En primer
lugar, si ellos cooperan y el resultado de dicha cooperacin
es exitoso (en trminos de crecimiento econmico, tasas
de desempleo, control inflacionario, etc.), los beneficios
poltico-electorales del xito tienden a ser capitalizados
por el presidente y su partido. En segundo lugar, y en el
caso de que la cooperacin fracase, todos los miembros de
la coalicin comparten los costos polticos con el presidente
y su partido, y solamente aquellos partidos de oposicin
que no participaron en dicha coalicin son favorecidos
electoralmente por el fracaso de la coalicin gobernante.
Por lo tanto, si de una coalicin exitosa no procede ninguna
ganancia en trminos electorales y el fracaso slo produce
costos, lo racional es oponerse al presidente en lugar de
cooperar con l. La parlisis institucional ser entonces
el resultado final siempre que el partido del presidente
no cuente con una mayora parlamentaria.8
A mi juicio, el argumento de Linz es razonable pero
no toma en cuenta que no todos los partidos polticos en
7 Tomo las ideas centrales de esta seccin de Carrillo, Ulises y Lujambio, Alonso,
La incertidumbre constitucional, gobierno dividido y aprobacin presupuestal
en la LVII Legislatura del Congreso Mexicano, 1997-2000, en Revista Mexicana
de Sociologa, Ao lx, No. 2.
8 Para Linz, la mejor manera de evitar el inmovilismo y la parlisis en la relacin
Ejecutivo-Legislativo es cambiando todo el sistema constitucional de presiden-
246
Alonso Lujambio
regmenes presidenciales tienen ambicin presidencial a

corto o mediano plazo. La probabilidad de tener partidos
con fuerte ambicin presidencial ser mayor si el sistema
de partidos presenta una fragmentacin moderada y
menor si experimenta una fragmentacin extrema. Un
partido de oposicin que percibe posibilidades reales de
ganar la presidencia en las prximas elecciones tiene,
caeteris paribus, menos incentivos para cooperar que un
partido que est en un proceso de crecimiento o simplemente sigue estrategias de supervivencia.
Para las estrategias de crecimiento o de sobrevivencia
de un partido pequeo sin ambicin presidencial, un comportamiento cooperativo puede resultar rentable. Sin embargo, una pequea dosis de incertidumbre respecto de
las consecuencias de las actitudes cooperativas llevar a
estos partidos al polo de la no cooperacin, frente al temor
de que un ajuste leve en las preferencias de sus electores
produzca el escenario ms catastrfico, a evadir a como
d lugar: no superar el umbral de representacin y perder
toda posibilidad de continuar en el sistema.
En cualquier caso, mi hiptesis intenta entrelazar todas
estas variables: con un sistema de mayora simple para
la eleccin del presidente sin segunda vuelta y con un
sistema de partidos que presenta un formato de fragmentacin moderada, puede esperarse que los partidos de oposicin no quieran cooperar con el partido del presidente
debido a que en su estrategia de corto plazo priorizan la
probabilidad de una victoria prxima en la competencia
cialismo al parlamentarismo. En los regmenes parlamentarios, un gobierno de
coalicin s brinda a los partidos incentivos para cooperar. Un gobierno puede
caer si el primer ministro no respeta el acuerdo original entre los partidos de la
coalicin, o si su partido le retira su apoyo. De hecho los partidos de la coalicin
comparten el Poder Ejecutivo y forman parte de l, se reparten carteras ministeriales y entran al gobierno. En opinin de Juan Linz, la gran mayora de las democracias estables en el mundo son regmenes parlamentarios, entre otras cosas,
porque el Poder Ejecutivo es creado por mayoras legislativas y depende de esas
mayoras para sobrevivir. Linz, Juan, Democracy Presidential or Parlamentary; does it make a difference?, en Linz, Juan y Valenzuela, Arturo, (edits.), The
failure of presidential democracy, Baltimore, John Hopkins, University Press, 1994.
247
presidencial. Sin embargo, y al mismo tiempo, pueden

pagar el costo de una parlisis institucional derivada de
actitudes claramente identificadas como no cooperativas
o an peor, obstruccionistas. Si existen pocos partidos,
los liderazgos partidarios su habilidad en la argumentacin y su capacidad para persuadir a la opinin pblica se vuelven fundamentales para asignar crditos y
culpas de cara al electorado. Un sistema de partidos con
fragmentacin moderada alimenta los incentivos a la no
cooperacin, pero a la vez, y paradjicamente, constituye
un basamento importante para el surgimiento de conductas polticas responsables.
Otra variable relevante para cooperar o no cooperar
puede ser el timing de las decisiones parlamentarias a
lo largo del mandato legislativo: mientras ms cercana
est la siguiente eleccin presidencial, ms fuertes sern
las tendencias competitivas, y no las cooperativas, entre
partidos polticos representados en el Congreso. Es razonable suponer que la cercana de la eleccin presidencial
promueve los alejamientos y debilita los acercamientos
entre partidos.
La disciplina partidaria es tambin otra variable importante. En opinin de Mainwaring y Scully, la disciplina
parlamentaria de los partidos facilita el funcionamiento
de los sistemas presidenciales, ya que la frecuente indisciplina hace ms difcil el establecimiento de relaciones
estables entre el gobierno, los partidos y la legislatura. Bajo condiciones de indisciplina partidaria, a los presidentes
se les dificulta implementar mnimamente una agenda
legislativa.9 Sin embargo, ambos autores tambin reconocen los peligros potenciales de la disciplina extrema
bajo gobiernos divididos, porque dificulta al presidente
construir acuerdos con legisladores individuales de dis9 Mainwarning, Scott y Scully, Timothy, Bulding democratic institutions. Party systems in Latin America, Stanford, Stanford University Press, 1995.
248
Alonso Lujambio
tintos partidos cuando se complica la cooperacin de los

bloques parlamentarios. A mi modo de ver, el problema de
este argumento es que es muy difcil disear instituciones
que incentiven o desincentiven la disciplina de las bancadas
parlamentarias, dependiendo del resultado electoral y de
la presencia o ausencia de gobiernos divididos.
Ciertamente, como Mainwaring y Scully han sealado, la indisciplina partidista favorece las relaciones clientelares y el uso de recursos para el patronazgo con el fin
de asegurar el apoyo individual de los legisladores. Sin
embargo, la compra descarada de legisladores bajo la regla mexicana y casi nica de la no-reeleccin consecutiva
puede no producir beneficios para sus electores en los distritos, sino simple y llanamente corrupcin. Es decir: la
no-reeleccin obstaculiza enormemente la posibilidad de
que los legisladores puedan impulsar una estrategia de
maximizacin del capital poltico en su distrito. Por otro
lado, un proceso de esas caractersticas puede suponer
para los legisladores la necesidad de cambiar de partido de
una vez y para siempre, sin que se produzca precisamente
una mecnica de construccin de coaliciones, ordenada y
ad-hoc, para cada pieza de legislacin. Por lo dems, las
estrategias de compra individual de apoyos legislativos
pueden ser problemticas en sistemas en transicin, ya
que pueden generar un enorme impacto negativo en la
dinmica de las negociaciones entre los lderes de los partidos, aunque no se descarta la idea de que en algunas
circunstancias sean utilizadas. La decisin individual de
abandonar la disciplina de partido ante asuntos de primer
orden puede no tener retorno y ser tomada particularmente cerca del final de la Legislatura, con base en expectativas
claras sobre el resultado de la prxima eleccin presidencial, de modo que se minimice la incertidumbre acerca
de las consecuencias de cambiar de filiacin partidista en
trminos de una exitosa carrera poltica futura.
Finalmente, el modelo de Linz atiende correctamente
variables estructurales, pero existen variables de coyuntu249
ra o contingentes (el desempeo econmico del pas, la

habilidad de los liderazgos partidistas en la explicacin
de la conducta de sus bancadas ante la opinin pblica,
la popularidad de los candidatos presidenciales) que pueden llevar a la oposicin a cooperar o abstenerse de hacerlo, en ese mismo sistema institucional y dentro del
mismo cuadro de incentivos. Vale decir, por ejemplo, que
el dilema de cooperar o no cooperar con el partido del
presidente se presenta de manera distinta dependiendo
de la situacin econmica general del pas. En un extremo, si la situacin econmica es boyante, es racional para un partido de oposicin cooperar con el partido del
presidente si y slo si el liderazgo opositor es capaz de
reclamar como propios los crditos electorales derivados
del buen gobierno (electores: no premien al presidente
y su partido sino a m; no soy yo quien coopera con ellos
sino ellos conmigo; la economa marcha bien porque se
han implementado mis polticas, etc.). Al contrario, si
la situacin econmica va a la baja, los incentivos para
no cooperar se potencian al mximo. Por otro lado, un
candidato presidencial atractivo puede eventualmente
contrarrestar el eventual costo electoral derivado de la actitud cooperativa de su partido.
Como conclusin preliminar vale decir que el argumento de Linz es particularmente poderoso en sistemas
de partidos de fragmentacin moderada, en donde pocos
partidos de oposicin, de tamao medio, con expectativas
de crecimiento y con ambicin presidencial, perciben como
particularmente costosa la cooperacin con el presidente.
Si adems dichos partidos tienden a asumir un comportan legislativo cohesivo, estamos frente a un escenario
constitucional y partidario que maximiza la probabilidad
de la parlisis institucional. Peor an si la opinin pblica
percibe que la situacin econmica se deteriora. Sin embargo, el hecho de que nos encontremos frente a un sistema de
pocos partidos polticos posibilita al partido del presidente el sealamiento y la asignacin de culpas a partidos
250
Alonso Lujambio
claramente identificables que eventualmente pueden concentrar el costo (electoral) de la parlisis institucional.
Esto puede llevar, en contra del argumento de Linz, a que
la oposicin perciba que debe cooperar para evitar un
costo potencialmente considerable. Debo aadir, teniendo
en mente el caso mexicano, que la situacin se dificulta
cuando las oposiciones perciben que cooperar con el partido que simboliza ms de cincuenta aos de ausencia de
democracia en el pas puede ser particularmente costoso
en una transicin inconclusa. Estamos pues de cara a un
marco institucional y en un momento histrico que producen una especie de esquizofrenia entre los partidos
opositores, que se encuentran al borde de un ataque de
nervios. Un balance final de la contabilidad poltica de
los partidos mexicanos podr hacerse despus de las
elecciones de 2000, una vez concluida la Legislatura trianual que inaugur para Mxico el fenmeno del gobierno
dividido.
El Congreso mexicano en la
lvii Legislatura (1997-2000)
Una de las evidencias ms claras, material y plstica,
de la necesidad que hoy perciben los partidos polticos
de explicar como nunca su conducta parlamentaria y por
lo tanto de responsabilizarse por ella ante la ciudadana,
es la introduccin de un sistema electrnico de votacin
en la Cmara de Diputados. Esta es una de las consecuencias positivas que ha producido el primer gobierno
dividido en el poder legislativo del Mxico posrevolucionario. Hasta hace muy poco tiempo, el Diario de
Debates de la Cmara de Diputados slo registr, en
votaciones nominales, el nmero de votos a favor y en
contra de cualquier asunto a consideracin del Pleno. En
el pasado no quedaba registro oficial y preciso de qu
partidos votaban a favor y cules en contra, y menos an
251
de qu diputados votaban a favor, en contra o se abstenan.

Sin embargo, y por razones obvias, el nuevo sistema
electrnico de votacin no pudo instalarse desde el primer da de la LVII Legislatura (10 de septiembre de 1997),
sino hasta el 6 de octubre de 1998, esto es, trece meses despus de iniciados sus trabajos.
Es importante subrayar esto, porque los datos con los
que trabajaremos en este ensayo para analizar las coaliciones parlamentarias no ofrecen en modo alguno una visin
completa de lo sucedido en la citada Legislatura: por la
razn indicada y porque en este estudio slo llegamos hasta el cierre del periodo ordinario de sesiones que concluy el 30 de abril de 1999, sin llegar al trmino de la LVII
Legislatura (1997-2000). Los datos que aqu se analizarn
corresponden a las ciento treinta y ocho votaciones del
Pleno, en casi dos periodos ordinarios completos de los
seis que sesiona en total la Legislatura (sin contar los
extraordinarios). Pese a estas limitaciones, a mi juicio, los
datos que se presentan ofrecen una panormica que nos
permite conocer a grandes rasgos el modo en que los partidos polticos se comportan en la arena parlamentaria de
la LVII Legislatura (1997-2000) y probar tentativamente
las hiptesis ya vertidas. Adicionalmente, y a fin de complementar el anlisis de esta informacin que no ha podido ser sino incompleta, entrevist a un legislador de cada
uno de los cinco grupos parlamentarios para conocer sus
puntos de vista respecto de la conducta parlamentaria
seguida hasta el momento por sus partidos.10
La disciplina de las bancadas
El gobierno dividido ha provocado que las bancadas
parlamentarias particularmente las de los tres partidos
ms grandes experimenten una tensin, mucho ms
notoria que en el pasado, entre la cohesin negociada y
la disciplina sin ms. En este sentido, la transicin de10 Con los cinco se acord el anonimato. Las entrevistas se realizaron en las siguientes fechas: pan 10 de septiembre de 1999, pri 2 de septiembre de 1999, prd
3 de septiembre de 1999, pt y pvem 9 de septiembre de 1999.
252
Alonso Lujambio
mocrtica produce un cambio importante en la conducta

de los partidos parlamentarios. Los sectores de oposicin
ya tienen poder parlamentario, y discuten como nunca el
modo en que han de usarlo y las consecuencias que sus
decisiones producirn de cara a los procesos electorales
futuros. La bancada del pri, que por primera vez no cuenta
con el control mayoritario de la Cmara, debate como nunca
antes, qu debe hacer para sostener a su partido en el poder.
Veamos en primer lugar la integracin partidaria de la
Cmara en la LVII legislatura (1997-2000). El Cuadro 1 no
slo muestra el modo en que sta se integr originalmente, sino las escisiones que los grupos parlamentarios han
Cuadro 1
Integracin Partidaria de la H. Cmara de Diputados, LVII Legislatura (1997-2000)

Partido
Tamao original
de la bancada
Septiembre de 1997
Cambios
Tamao actual
de la bancada
Septiembre de 1999
PAN
121
Se escindieron 4
diputados: 2 se sumaron
a la bancada del PT, 1 a
la del PVEM y otro se
mantuvo independiente
117
PRI
239
Se escindi un diputado
que se sum a la bancada
del PRD.
238*
PRD
125
Se escindi un diputado
que se integr a la
bancada del PT y se sum
uno proveniente del PRI.
125
PT
Se sumaron 4 diputados:
2 provenientes del PAN, 1
del PRD y otro del PVEM.
11
PVEM
Se escindieron 3
diputados (1 se sum al
PT y 2 se mantuvieron
independientes) y se sum
1 proveniente del PAN.
Diputados
independientes
provenientes del PAN
Diputados
independientes
provenientes del PVEM
500
500
Total
* El diputado Ricardo Monreal renunci al pri y se convirti en independiente. Posteriormente, abandon su escao para competir por la gubernatura de Zacatecas bajo las siglas
del prd. Su suplente, Martha Leyva, ocup su lugar, integrndose a la bancada del pri.
Fuente: el autor, con base en datos del Instituto Federal Electoral y de la Direccin de Servicios Parlamentarios de la H. Cmara de Diputados.
253
experimentado hasta septiembre de 1999. Nueve diputados se han separado definitivamente de sus bancadas de
origen: seis se han integrado a otras bancadas y tres se
han mantenido independientes. De los tres independientes, uno de ellos (el que proviene del pan) ha mantenido un acercamiento sistemtico con el pri, mientras que
los otros dos (provenientes del pvem, originalmente candidatos independientes postulados por dicho partido)
han mantenido un perfil opositor.
El Cuadro 2 calcula la disciplina que las bancadas han
observado en las ciento treinta y ocho votaciones analizadas. Ciertamente, la importancia de cada asunto que se
vota es sumamente diferente: no es lo mismo votar una
ley en lo general que un artculo reservado que se vota en
lo particular, un permiso para que un ciudadano reciba la
condecoracin de un gobierno extranjero o para que pueda trabajar para otro pas en una embajada, la emisin de
una moneda conmemorativa o la inscripcin en los muros
del recinto parlamentario del nombre de un prcer nacioCuadro 2
H. Cmara de Diputados, LVII Legislatura (1997-2000).
Disciplina de las bancadas de los partidos polticos (138 votaciones
entre el 6 de octubre de 1998 y el 30 de abril de 1999)
Porcentaje de
Diputados que
votaron en el
mismo sentido
Porcentaje de ocasiones en que los diputados votaron en el

mismo sentido para cada grado de cohesin
(excluidas las abstenciones)
Grado de
Cohesin
PAN
PRI
PRD
100%
63.04%
90.58%
64.49%
93.43%
99.16%
90%-99.9%
24.64%
9.42%
22.46%
0.00%
0.00%
80%-89.9%
6.52%
0.00%
5.07%
3.65%
0.00%
70%-79.9%
1.45%
0.00%
3.62%
0.00%
0.84%
60%-69.9%
2.17%
0.00%
2.90%
2.19%
0.00%
50%-59.9%
2.17%
0.00%
1.45%
0.73%
0.00%
100.00%
100.00%
100.00%
100.00%
100.00%
Total
PT
PVEM
Fuente: el autor con base en datos del sistema electrnico de votacin, Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica de la H. Cmara de Diputados.
254
Alonso Lujambio
nal, o la aprobacin de un viaje presidencial. Y an entre

las leyes aprobadas existen, por supuesto, jerarquas. Sin
embargo, no ha sido posible discriminar entre votaciones y
clasificarlas con precisin en relacin a la importancia del
asunto que se vota, ya que desgraciadamente en el 24 por
ciento de los casos el sistema electrnico de votacin fue
omiso por completo respecto del asunto que se vota y en el
12 por ciento se abrevia la temtica votada de un modo incomprensible. As pues, puesto que en el 36 por ciento de
los casos se ignora el asunto que se vota, se ha preferido no
hacer clasificacin alguna de las votaciones y presentarlas
en un paquete agregado y general. Por otro lado, se ha
preferido separar las abstenciones, que pueden reflejar un
disenso suave, y se han tomado en cuenta solamente las
ocasiones en que los diputados de una bancada votan en
sentido contrario.11
En el pri, partido disciplinado por excelencia, no se
observan ciertamente disensos importantes, tal como puede observarse en el Cuadro 2, y cuando existen, slo
un puado de sus diputados se separa del resto de sus
colegas. Sin embargo, dice un diputado del pri:
Sin duda sta es la Legislatura en la que la bancada del
pri ha discutido del modo ms intenso su vieja tradicin
de disciplina absoluta. Hay una notoria inconformidad
en un grupo grande de diputados en relacin al modo
en que el liderazgo de la bancada ha indicado lneas
de votacin, sin una discusin previa suficientemente
profunda. Algunas discusiones han sido incluso rspidas.
Se considera que algunas votaciones han militado en
contra de los intereses del propio partido. (...) El Grupo
Reflexin, que est en contra de lo que sus miembros
llaman la disciplina irreflexiva, expresin ya formal de
esa inconformidad.
11 En el periodo estudiado se han producido 65,048 votos individuales, de los
cuales slo 1,594 (2.45%) han sido abstenciones. Los balances parlamentarios en el
Pleno otorgan, sin embargo, una enorme relevancia a la presencia o ausencia de un
puado de diputados. El modo en que por lo tanto las bancadas han utilizado el
qurum como instrumento estratgico es una de las novedades de esta Legislatura.
255
El pri ha mantenido un grado alto de cohesin, quiz

porque la continuidad de la poltica econmica impulsada
por el presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) ha logrado
producir una mnima recuperacin econmica. Sin embargo, el diputado entrevistado atribuye la continuidad
de la significativa cohesin prista a una cultura de obediencia y verticalismo que el pri no ha podido superar.
Vale subrayar que, pese a que el llamado Grupo Reflexin slo tiene nueve diputados que representan el
3.78 por ciento de la bancada, la conducta de sus miembros explica 29.54 por ciento del total de ocasiones en que
diputados del pri han votado en sentido opuesto al de la
mayora de sus compaeros.
Por su lado, y tal como indica el propio Cuadro 2, los
dos grandes partido de oposicin, pan y prd, han experimentado dificultades mayores, y en grado muy similar,
para mantener la cohesin de sus bancadas. Un diputado
del pan expone as la situacin de su partido:
Pese a que ya en Legislaturas recientes tuvimos algunas
votaciones dividas, en sta la situacin ha sido an ms
difcil.12 Ahora tenemos ms poder. En una situacin de
responsabilidad, mantener la disciplina es ms difcil.
Adems, nuestra bancada es hoy mucho ms diversa que
en el pasado. Por primera vez, la mayora de nuestros
diputados son uninominales. Muchos de ellos tienen poco
tiempo en el partido. Varios son total y automticamente
anti-pristas. Ven todo acercamiento con recelo. (...)
Cualquier dilogo con el pri les parece condenable. (...)
Tambin se sienten maltratados ya que mejores puestos
en comisiones fueron distribuidos entre los diputados
plurinominales, que son como la lite de la bancada.
Los uninominales aspiran a convertirse en presidentes
municipales o diputados locales. (...) Tambin su antiprismo ha contagiado a muchos plurinominales. Ha sido
12 Efectivamente, y desde 1988, en el pan se debati con indita intensidad la
conducta que dicho partido deba seguir en la arena parlamentaria. Tal vez el
mejor ejemplo de indisciplina se dio en la LIV Legislatura (1988-1991) cuando
dos decenas de sus diputados se negaron a aprobar la nueva ley electoral federal, un punto clave en la estrategia poltica de dicho partido.
256
Alonso Lujambio
difcil articular el liderazgo de la bancada. (...) Ha sido [el

liderazgo] muy criticado.
Subrayo algunos elementos del comentario del diputado panista. Ciertamente, como resultado del carcter
altamente competitivo de las elecciones legislativas intermedias de 1997, el pan obtuvo la bancada ms numerosa
y diversa de su historia. El sistema electoral para elegir diputados en Mxico es mixto: trescientos diputados
son electos en distritos uninominales a travs del sistema
mayora relativa; por otro lado, doscientos son electos en
cinco distritos plurinominales a travs del sistema de representacin proporcional en listas de candidatos cerradas y bloqueadas. En el pasado, el pri tendi a ganar casi
todos los trescientos distritos uninominales. Por lo tanto,
en las bancadas opositoras tendan a dominar los diputados plurinominales, usualmente de militancia larga y
muy cercanos polticamente al liderazgo de sus partidos.
Por ejemplo, en la LV Legislatura (1991-1994) la bancada
del pan cont con noventa diputados: ochenta eran plurinominales y slo diez uninominales; en la LVI Legislatura
(1994-1997) cont con ciento diecinueve: ciento uno eran
plurinominales y dieciocho uninominales. En la LVII Legislatura (1997-2000), el diputado del pan tiene razn; la
bancada es muy diferente: tuvo originalmente ciento veintin diputados, cincuenta y siete plurinominales (47.1 por
ciento) y sesenta y cuatro uninominales (52.9 por ciento).
Sin embargo, nuestro anlisis indica que de las cuatrocientas veintitrs ocasiones en que diputados del pan se han indisciplinado respecto de la conducta de la mayora de sus
compaeros, en el 57.68 por ciento de los casos lo hicieron
diputados uninominales y en 42.32 por ciento lo hicieron
plurinominales. Es decir: los diputados uninominales se
indisciplinan en proporcin muy similar al porcentaje que
ocupan en el conjunto de la bancada. No es pues el sistema
electoral la variable que est explicando la creciente indisciplina de la bancada del pan, si bien la hiptesis del con257
tagio del diputado no puede ser desechada en principio.

Quiz la primera hiptesis del diputado entrevistado sea
la que mejor explica la nueva indisciplina de su bancada:
ha sido la conducta parlamentaria del pan y su compleja
relacin con el pri lo que ha posibilitado como despus
veremos la gobernabilidad en la relacin Ejecutivo-legislativo. Esto ha generado una disminucin en la cohesin de
su bancada, en la medida en que un grupo de legisladores
del pan ha considerado que dicha conducta es riesgosa
para la suerte electoral de su partido. Volveremos a este
punto en el siguiente apartado del ensayo.
Tambin la lgica de la competencia presidencial ha
explicado en buena medida el debilitamiento de la cohesin de la bancada del prd, si bien lo ha hecho en otro
sentido. Tmese en cuenta que el coordinador de la bancada del prd era Porfirio Muoz Ledo, uno de los dos
principales fundadores de dicho partido. El otro es, por
supuesto, Cuauhtmoc Crdenas, candidato presidencial
en 1988 y 1994. Ambos compiten por la candidatura para
la eleccin del ao 2000. Cedo la palabra a un diputado
del prd:
En primer lugar, la composicin de nuestra bancada es
en esta ocasin diferente, en dos sentidos. Por primera
vez, el nmero de diputados uninominales (setenta) es
superior al de los plurinominales (cincuenta y cinco).13
Los diputados uninominales son militantes de base, en
muchos casos sin una formacin partidista slida y sin
compromisos institucionales fuertes. Muchos de ellos
no pertenecen a las corrientes dominantes al interior del
partido. Por otro lado, desde la seleccin de los candidatos de representacin proporcional en cada circunscripcin plurinominal se dio lo que llamamos entonces la
13 En las elecciones legislativas intermedias de 1997 sucedi con el prd algo
similar a lo experimentado en el pan: el aumento abrupto de su competitividad
electoral lo llev a triunfar en un nmero importante (setenta) de los trescientos
distritos uninominales. En la LV Legislatura (1991-1994), el prd cont con cuarenta diputados plurinominales y con ningn diputado uninominal; en la LVI
(1994-1997), cont con sesenta y seis plurinominales y cinco uninominales.
258
Alonso Lujambio
Rebelin de los Coroneles, es decir, los cuadros medios

del partido derrotaron a la lite en la confeccin de las
listas de datos. Ambos fenmenos han producido una
indita heterogeneidad en la bancada y ello ha dificultado
la construccin de la cohesin parlamentaria. (...) Sin
embargo, en los temas de fondo vamos juntos. Ah la
disciplina es total. (...) Un principio fundamental que
cohesiona al prd es su anti-prismo. Ello incluso nos ha
permitido jalar votos de otros partidos, como el pan. (...)
En el prd existe el temor de parecer traidor a la causa democrtica por acercamos al pri.
Como puede observarse, al igual que el diputado del

pan, el diputado perredista le otorga importancia a la heterogeneidad de la bancada en la explicacin de la novedosa dificultad que experimenta sta para cohesionarse. Sin
embargo, acepta que la fuerza que la mantiene razonablemente cohesionada se encuentra, a diferencia del pan, en
la estrategia no cooperativa que el prd ha seguido en relacin al pri. Volveremos a este punto ms adelante. Dejo
otra vez la palabra al diputado del prd, quien concluye as
su explicacin de la indisciplina que en ocasiones mostr
la bancada de su partido:
El grupo cardenista de la bancada, que es evidentemente dominante, decide hacerle la vida imposible a Porfirio
Muoz Ledo. La contienda interna por la candidatura
presidencial entre l y Crdenas es obviamente la explicacin. Permitir que Porfirio fuese un lder parlamentario
exitoso iba en contra del inters de Cuauhtmoc, lder
indiscutible del partido. En ocasiones, varios diputados
votan en contra de lo que propone Porfirio para evitar
fortalecerlo.14
As, lo que introduce tensin en la bancada del pan es su

dilogo con el pri, en la medida en que algunos de sus diputados juzgan potencialmente costosa esa conducta en
14 En abril de 1999, Muoz Ledo renuncia a la coordinacin de la bancada de
su partido para dedicar ms tiempo a impulsar su candidatura. Pero quiz la
creciente debilidad de su liderazgo parlamentario influy en su decisin.
259
trminos de la suerte del partido en la prxima contienda

presidencial. Por el contrario, el elemento central que cohesiona al prd es su conducta no cooperativa en relacin
con el pri. Sin embargo, la lgica de la competencia presidencial tambin est presente en la relativa prdida de
cohesin de la bancada del prd respecto de legislaturas
anteriores, si bien lo hace de otro modo, al reflejarse en
la conducta parlamentaria de la bancada perredista la
contienda entre el lder parlamentario Muoz Ledo y
Cuauhtmoc Crdenas, hacia entonces jefe de gobierno
del Distrito Federal. Aunque de distinta manera, la lgica
de la competencia presidencial est presente en ambos
casos, en la explicacin del modo novedoso en que se
relaja la cohesin de las bancadas de los dos principales partidos de oposicin en Mxico.
Respecto de la disciplina con que se han conducido
las bancadas del pt (Partido del Trabajo) y del pvem
(Partido Verde Ecologista de Mxico), los diputados entrevistados coinciden en que el claro posicionamiento
ideolgico de los dos partidos y de sus parlamentarios (el
primero de izquierda moderada, el segundo de centro,
ligeramente de centro-derecha), as como el tamao relativamente pequeo de sus bancadas (que posibilita una
comunicacin ms estrecha entre sus miembros) explican
la muy considerable y notoria disciplina de ambos grupos. Sin embargo, la explicacin que ambos dan de la
conducta parlamentaria y del modo en que se han vinculado con el resto de los partidos en el sistema de coaliciones es indudablemente un factor determinante en la gran
cohesin y disciplina que han mostrado. En una palabra,
y pese a que en la LVII Legislatura (1997-2000) la cohesin
de las bancadas parlamentarias se ha relajado, es indudable que las bancadas, y no los legisladores en lo individual,
siguen siendo los actores centrales de la vida parlamentaria mexicana. Es pues momento de entrar al anlisis de las
coaliciones legislativas que las bancadas han construido en
la Cmara de Diputados, en la LVII Legislatura (1997-2000).
260
Alonso Lujambio
La construccin de coaliciones
El Cuadro 3 despliega la informacin relativa a las coaliciones, que han posibilitado ciento treinta y tres votaciones aprobatorias en el periodo en estudio. Cabe en
primer lugar aclarar que un partido se incluye en la coaliCuadro 3
Coaliciones ganadoras en la H. Cmara de Diputados LVII Legislatura (1997-2000)
(133 votaciones aprobatorias entre el 6 de octubre de 1998 y el 30 de abril de 1999)
Tipo de
coalicin
Coaliciones
A ganadoras
mnimas
Grandes
coaliciones
B
Partidos de la coalicin
Total2
Tamao
actual,
sept. 1999
N de
votaciones
a favor1
1
2
3
4
5
PAN+PRD+PT
PAN+PRD+PVEM
PRI+PT+PVEM
PAN+PRI
PRI-PRD
253
254
254
360
364
253
248*
255
355
363
2
0
0
16
0
6
7
8
9
10
11
12
13
14
PAN+PRI+PT
PAN+PRI+PVEM
PRI+PRD+PT
PRI+PRD+PVEM
PAN+PRI+PT+PVEM
PRI-PRD+PT+PVEM
PAN+PRI+PRD
PAN+PRI+PRD+PT
PAN+PRI+PRD+PVEM
367
368
371
372
375
379
485
492
493
366
361
374
369
372
380
480
491
486
1
15
2
0
14
1
0
1
1
261
259
500
497
75
Gran coalicin
bloque opositor 15 PAN+PRD+PT+PVEM
Gran coalicin
de todos los
partidos
Tamao
original,
sept. 1997
16 PAN+PRI+PRD+PT+PVEM
133
* Esta coalicin dej de ser ganadora al escindirse de ella 6 diputados. Ver Cuadro 1.
1 Se incluye a un partido en la coalicin si ms del 50%+1 de sus diputados presentes vot
en sentido aprobatorio.
2 Una iniciativa la aprob slo el pri y 4 fueron rechazadas por el Pleno, lo cual lleva a un
total de 138 votaciones en el periodo estudiado.
Fuente: el autor con base en datos del sistema electrnico de votacin, Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica de la H. Cmara de Diputados.
261
cin cuando ms del 50 por ciento de sus diputados vot

en sentido aprobatorio, lo cual es ms que razonable si se
tiene en cuenta como ya se discuti que los partidos tienden a asumir niveles de disciplina razonablemente elevados. Por otro lado, se han clasificado las coaliciones en dos
grandes tipos. En el grupo A se encuentran las coaliciones
ganadoras mnimas, esto es, aquellas que ya no requieren
de ningn partido adicional para lograr aprobar el asunto
que se somete a votacin. Las coaliciones del grupo B son
aquellas que han sumado ms partidos de los estrictamente necesarios para ver aprobado el asunto en cuestin. El
grupo se subdividi a su vez en tres subconjuntos, dependiendo del nmero y del tipo de partidos que se sumaron
a la gran coalicin.
Llama la atencin en primer lugar que en setenta y cinco de los ciento treinta y tres asuntos aprobados se hayan
sumado todos los partidos. Ciertamente, ah se encuentran
cuestiones relativamente poco importantes, como pueden
ser los acuerdos para emitir monedas conmemorativas u
otorgar permisos para recibir condecoraciones extranjeras,
etctera. Sin embargo, ah tambin se encuentran ms de
una docena de leyes de indudable relevancia, cuyas iniciativas fueron presentadas por diversos partidos y por el
Ejecutivo, en cuya aprobacin los actores involucrados demostraron una actitud cooperativa.15 Esto incluye la aprobacin de la reforma al artculo constitucional 58, por la que
se reducen los requisitos para ser senador.
15 Ley de Instituciones de Crdito; Ley Federal de Instituciones de Fianzas; Ley

General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros; Ley del Mercado de Valores; Cdigo Federal de Procedimientos Penales; Ley de los Sistemas
de Ahorro para el Retiro; Cdigo Penal; Ley de Amparo; Ley Federal para la
Administracin de Bienes Asegurados, Decomisados y Abandonados; Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos; Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico; Ley de Pesca; Ley Federal de
Turismo; Ley General de Salud; Ley de Obras Pblicas; Ley para el Fomento de
la Investigacin Cientfica y Tecnolgica; Ley General de Equilibrio Ecolgico y
Proteccin al Ambiente; Cdigo de Comercio.
262
Alonso Lujambio
La que sigue en segundo lugar, en trminos de mayor construccin de consensos, es la coalicin ganadora
mnima pan-pri. Entre los asuntos aprobados por esta
coalicin se encuentran iniciativas econmicas como el
Presupuesto de Egresos de la Federacin para 1999 (y diversos artculos que se reservaron para votaciones particulares), su correspondiente Ley de Ingresos (y artculos reservados), as como la Ley de Proteccin al Ahorro
Bancario (lpab, muy polmica, a travs de la cual se enfrent el problema de la crisis financiera en el sistema bancario nacional), que fue aprobada por el pan y el pri en lo
general y en lo particular. En las dos coaliciones que siguen en importancia las identificadas con los nmeros
siete y diez las bancadas ms pequeas del pvem, o del
pt y el pvem respectivamente, se suman al pan y al pri.
En la coalicin pan-pri-pvem (identificada con el nmero siete) encontramos la sancin de artculos reservados
relativos a leyes que fueron aprobadas en lo general por
coaliciones ms amplias (el Cdigo Penal, por ejemplo).
Destacan aqu, sin embargo, las reformas a los artculos
73, 74, 78 y 79 constitucionales, a travs de los cuales se
crea el rgano Superior de Fiscalizacin que supervisar el ejercicio del presupuesto federal, as como la aprobacin en general de la lpab. Por su parte, la coalicin
pan+pri+pt+pvem (identificada con el nmero diez) tambin aprueba artculos reservados relativos a leyes que fueron aprobadas, en lo general, por coaliciones ms amplias
(Ley de Amparo, Cdigo Penal, Cdigo de Procedimientos Penales).
Por otro lado, es notable el hecho de que las coaliciones opositoras nmero 1 (pan+prd+pvem), 2 (pan+prd+
pvem), y muy especialmente la 15 (el llamado bloque
opositor pan+prd+pt+pvem), hayan logrado tan pocos
consensos al interior de la Cmara de Diputados. Aqu
confluyen dos explicaciones. La primera es resumida as
por el legislador entrevistado del pvem: Cada partido de
263
la coalicin lucha por lo que es suyo. La distancia ideolgica entre los partidos del bloque ha dificultado arribar
a consensos. Efectivamente, el hecho de que el bloque
opositor no est conectado ideolgicamente ha dificultado la construccin de consensos en asuntos sustantivos,
particularmente en aquellos relacionados con la poltica
econmica. La segunda razn no es ideolgica sino institucional: el pri cuenta con el control mayoritario en el
Senado (tiene el 59.3 por ciento de los escaos), de modo
que si una iniciativa opositora no cuenta con el apoyo del
pri en la Cmara de Diputados se topar con el pri en el
Senado, lo cual abre la posibilidad de que el presidente
evite el uso frecuente, y posiblemente costoso, de su poder
de veto. Sin embargo, los sectores de oposicin en la Cmara de Diputados pueden aprobar iniciativas de ley no
tanto en cuestiones econmicas, sino polticas, relacionadas con la agenda que a su juicio queda pendiente en la
transicin democrtica, asumiendo por supuesto que las
rechazar el Senado con el nico propsito de generarle al
pri un costo poltico. Ese ha sido precisamente el caso de
la iniciativa de reformas ms polmica del bloque opositor modificativa del Cdigo Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales, que aprob la Cmara de
Diputados y rechaz el Senado. Se insiste: para evitar la
parlisis institucional, se hace imprescindible incluir en
el consenso al pri desde el origen. De lo contrario, dicho
partido frenar a la oposicin en el Senado. Por lo tanto, es
muy relevante analizar lo sucedido con las coaliciones de
la 3 a la 14, esto es, en las cincuenta y un coaliciones que
incorporan al pri pero a la que no se incorporan, como en
la coalicin 16, todos los partidos. Ntese, entonces, que
de las cincuenta y un coaliciones, en cuarenta y ocho tambin est el pan, en treinta y una el pvem, en diecinueve el
pt y slo en cinco el prd. Esta es de algn modo la escala de cooperacin con el pri entre los cuatro partidos de
oposicin.
264
Alonso Lujambio
Advirtase que los pequeos partidos pt y pvem no han

querido sumarse pri en la coalicin 3. Los legisladores de
ambos partidos insisten en que lo hicieron por razones
ideolgicas: cuando el pri moder su postura, no slo
ellos sino otros partidos afines (pan y/o prd) se sumaron
al consenso. No dudo que ambos tengan razn. Pero quiz
existe tambin una razn de orden pragmtico estratgico
esbozada as por el diputado del prd:
Votar cualquier cosa con el pri es potencialmente costoso. El pt y pvem son partidos pequeos que pueden
perder el registro si una cantidad apenas modesta de
sus electores los abandona. Ellos se suman al pri cuando
ya otro partido grande de oposicin se ha sumado al
consenso y posiblemente concentrar el costo. El pvem ha
ido slo con el pri en comisiones, particularmente en la
de Gobernacin y Puntos Constitucionales.
Por lo tanto, si el pvem y el pt no han podido o no

han querido ir solos en coalicin con el pri, la gobenabilidad ha dependido de la conducta de los dos grandes partidos de oposicin, a la sazn, el pan y el prd. As, una
hiptesis puede ser que ni el pan ni el prd tienen como
primera preferencia el ir solos en coalicin con el pri.
Ambos tienen ambicin presidencial, y por lo tanto los
dos prefieren ver al otro partido de oposicin cooperando con el pri para evitar el costo mayor, la parlisis y el
desgobierno, asumiendo la posicin de free-rider, sin pagar
los costos de la cooperacin y manteniendo un perfil de
clara oposicin. En la aprobacin de los presupuestos de
1998 y 1999 se han centrado los dilemas de la oposicin,
ya que estas piezas de legislacin no pueden ser evadidas, ni existen en la Constitucin mexicana clusulas de
reconduccin presupuestal que posibiliten la sancin automtica del proyecto del Ejecutivo, para el caso de no
ser aprobado. Prcticamente cualquier iniciativa puede
retrasar su aprobacin en el procedimiento constitucional,
excepto los presupuestos. Como ya se ha visto, ha sido el
265
pan el partido que ha asumido el papel cooperativo en la

LVII Legislatura (1997-2000), aun con una clara ambicin
presidencial encarnada en la figura de Vicente Fox, exgobernador del Estado de Guanajuato. As explica el diputado del pan la conducta de su partido en la Cmara de
Diputados:
Nuestra conducta ha estado guiada por el principio de
responsabilidad. Somos un partido responsable. (...) No
queremos enviar a la ciudadana el mensaje de que un
nuevo balance democrtico en la Cmara produce desgobierno. Ello habra afectado al pan y a todo el proceso
de transicin. El pan no quiere minar las instituciones
con el poder que tiene.
Despus, a una pregunta expresa respecto de los costos electorales en que incurre el pan al asumir el papel
cooperativo, el diputado responde:
El pan puede explicar por qu acta como acta y tiene buenas razones, que sin embargo no ha sabido comunicar a los ciudadanos. Ello nos ha costado imagen y
presencia pblica. (...) Por otro lado, lo cierto es que la
gente no ve lo que sucede en el Congreso. En el Congreso
podemos hacer y deshacer, y la popularidad de Vicente
Fox no se altera. En Mxico no parece existir un vnculo
entre la accin legislativa de los partidos y su suerte
electoral. Ah hay un problema de cultura poltica. (...)
Creo que la explicacin del problema est en la no-reeleccin de los diputados, que ha obstaculizado mucho
la comunicacin entre el Congreso y la sociedad.
Comentaremos ms adelante estas importantes reflexiones del diputado del pan. Pero veamos antes la opinin
de los diputados del pri y del prd al respecto. Dice el
diputado del pri:
El pan coopera con el pri por inters econmico. Hay entre
el pan y el gobierno una identificacin ideolgica general
sobre los contenidos de la poltica econmica. Pero sobre
266
Alonso Lujambio
todo hay beneficios muy palpables: el pan ha aprobado

dos presupuestos a cambio de aumentar los recursos
federales que se destinan a los municipios ms grandes
del pas. Muchos de esos municipios son gobernados por
el pan.16 (...) Hay algo tambin de una especie de cultura
de la responsabilidad en el pan. Creo que tambin hay
algo de eso (...). El prd no aprueba los presupuestos
porque est en contra de la poltica econmica y porque
cree que acercarse los mancha. Ellos dicen no seamos ni
alcahuetes ni cmplices.
Y, finalmente, el diputado del prd dice:

Existe en el pan una conviccin, creo que autntica, de
que la sociedad reconocer y premiar su responsabilidad en su conduccin legislativa. Ellos estn realmente
convencidos de ello. La verdad es que su base de apoyo
de clase media no quiere una conducta que no sea eso.
Pero ello les cuesta y les va a costar. El pas no puede
continuar en el rumbo actual.
Estas respuestas nos permiten intentar explicar, aunque sea tentativamente, por qu no se cumple la hiptesis de la no-cooperacin en el caso del pan. Ciertamente,
la cooperacin no ha sido gratuita al lograr una descentralizacin de recursos a los municipios que gobiernan, o
al menos a los de mayor densidad demogrfica. Sin embargo, hasta los propios panistas reconocen que no
han sabido dar a conocer a los habitantes de dichos
municipios los beneficios que supone su accin parlamentaria. As, el pan calcula de cualquier modo que su
no-cooperacin sera muy notoria, porque obligara al
presidente a salir al pblico a sealar, con la visibilidad de
su investidura, a los culpables de una parlisis institucional de consecuencias palpables para toda la poblacin,
lo que eventualmente tiene razn el diputado del pan
16 Efectivamente, hacia 1998 el pan gobierna veintitrs de los treinta municipios
ms poblados del pas.
267
revertira sus efectos en contra suya y del resto de las

fuerzas opositoras que impulsan la consolidacin del
proceso de transicin. Quiz el liderazgo panista calcula
que la base social de su partido, de clases medias urbanas,
con niveles medios y superiores de educacin, rechazara
una conducta institucional disruptiva y premiara actitudes institucionales y estabilizadoras.17 Por otro lado, es
claro que la visibilidad de su conducta se piensa en funcin del sistema de actores: la responsabilidad de la
gobernabilidad se concentra en tres partidos.
Respecto del prd, nadie podr negar que sigue tambin una conducta racional. La preferencia electoral en los
niveles de baja escolaridad es crecientemente compartida
entre el pri y el prd. Igualmente, en cuanto al nivel de
ingreso, se observa un realineamiento de electores de bajos ingresos, tradicionalmente pristas, hacia el prd.18 Dicho
partido ha insistido en su crtica al modelo econmico,
enfatizando que la reestructuracin de la economa mexicana, que muestra signos de recuperacin en el nivel
macroeconmico, no ha impactado favorablemente en el
bolsillo de los ciudadanos y en los niveles de bienestar de
la poblacin. La conducta parlamentaria del pan permite
al prd continuar en su perfil opositor, no-cooperativo, al
tiempo que dicha conducta parlamentaria no produce parlisis institucional ni desgobierno. As, el prd articula un
discurso que responsabiliza al pri y al pan de la persistente desigualdad social.
De cualquier modo, hasta qu punto el prd lograr,
ya en la campaa presidencial de 2000, que domine en
la opinin pblica su percepcin de que el pan ha traicionado su carcter opositor y ha permitido la continuidad
de una poltica econmica que juzga impopular? Hasta
qu punto el pan lograr articular sus alegatos en defen17 Una gran cantidad de investigaciones ha estudiado la base social de los partidos polticos mexicanos. La ltima es la de Snchez Gaspar, Mariana, Partidos
y Electores en Mxico. La Evolucin de Preferencias en los Aos Noventa, Tesis
de licenciatura en Ciencia Poltica, Mxico, itam, 1999.
18 Ibid.
268
Alonso Lujambio
sa de sus posicionamientos y decisiones? O de modo ms

general, hasta qu punto la poltica parlamentaria de los
partidos va a ser parte central de las campaas presidenciales en el 2000? Hasta dnde dichos alegatos definirn
o redefinirn las percepciones y preferencias de los electores, ms all del perfil de los candidatos y de sus propuestas? El anlisis del proceso electoral de 2000 podr
dar respuesta a estas preguntas. Entretanto, podemos hacer un balance de la hiptesis de Juan J. Linz y del modo
en que aqu hemos intentado modificar el marco terico
que este autor nos ofrece respecto de la conducta de los
partidos polticos en regmenes presidenciales con gobiernos divididos.19
Conclusiones tentativas
La dinmica poltica de Mxico gira hoy en torno a las
elecciones presidenciales del ao 2000. Aunque el Poder
Ejecutivo federal ha perdido atribuciones y poderes constitucionales, la explicacin de la enorme merma de su
poder est en otro lado. El poder metaconstitucional por
excelencia del presidente mexicano fue, sin lugar a dudas,
el de seleccionar a su sucesor, o dicho de otro modo, al
candidato presidencial de su partido, en el entendido de
que resultara fatal e indiscutible ganador. El presidente
Ernesto Zedillo (1994-2000) ha renunciado a esta facultad y lo ha hecho explcito. Institucionalizar sin fracturas
el mtodo despresidencializado de seleccin del candidato presidencial es uno de los retos maysculos del Partido Revolucionario Institucional de cara a las elecciones
de 2000.
19 Sin duda para entonces podr hacer una investigacin ms detallada y precisa de la que aqu se ha hecho de la conducta parlamentaria de los partidos y
de los legisladores en lo individual, que requerir por supuesto de estudios de
opinin pblica sobre las percepciones colectivas de esas conductas.
269
Por otro lado, la precaria institucionalidad del pri en

la eleccin de otros candidatos, as como la ambigedad
y la lentitud con la que se reforman sus mtodos, ya han
generado costos. De las diez elecciones para gobernador que se celebraron en 1998, siete de los candidatos del
pri fueron seleccionados por el mtodo tradicional y
tres lo fueron por la va de elecciones primarias abiertas.
No todas las elecciones primarias estuvieron exentas de
problemas, si bien finalmente los tres ganadores de las
primarias ganaron tambin la eleccin general. Por el
contrario, en dos estados (Zacatecas y Tlaxcala) en los que
se us el mtodo tradicional de seleccin centralizada,
precandidatos del pri derrotados fueron presentados
por el prd y terminaron ganando la eleccin general. En
otro caso (Aguascalientes), el candidato tradicional del
pri perdi frente al candidato del pan. Nuevamente, la
urgente necesidad de institucionalizar al pri pasa sin
atajo posible por el debilitamiento de los poderes metaconstitucionales del presidente. Aqu no hay punto de
retorno.
Sin embargo, el mximo debilitamiento del presidente
en el ejercicio cotidiano de gobierno tiene que ver con la
prdida del control mayoritario de la Cmara de Diputados
por parte de su partido. La situacin se agravara an ms
si las bancadas parlamentarias del pri se indisciplinaran
y dejaran de seguir la lnea poltica de su partido y del
presidente. Esto no ha ocurrido. Sin embargo, y aunque la
conformacin de grupos todava no se traduzca en franca
indisciplina parlamentaria, los pristas calculan de otro
modo las consecuencias polticas de sus decisiones: saben
que frente a elecciones limpias, en donde se puede ganar
o perder, la decisin parlamentaria puede producir costos
electorales y, en el extremo, llevar al partido a perder el
poder. Es obvio que el arribo de Mxico a la democracia
conduce ya sin una clara institucionalizacin de nuevas prcticas parlamentarias a la necesidad de negociar
270
Alonso Lujambio
la cohesin de las fracciones y a abandonar la tradicional

disciplina a rajatabla.
Finalmente, resulta muy difcil prever la evolucin
de la gobernabilidad institucional a partir del gobierno dividido en la LVII Legislatura (1997-2000). Todo sugiere que por ahora la creciente cercana de la eleccin
presidencial de 2000 dificultar ms y ms el arribo a
acuerdos y a la gobernabilidad institucional. La novedad
del fenmeno explica el hecho de que en Mxico el debate
sobre la eventual reforma del sistema presidencial para
transitar a uno semi-presidencial o parlamentario sea prcticamente inexistente. Que el pan se haya negado hasta el
momento a asumir una conducta que ponga en riesgo la
gobernabilidad constitucional como un todo, y el he-cho
de que hasta el 30 de abril de 1999 la Cmara de Diputados
haya aprobado el 88 por ciento20 de las iniciativas enviadas por el presidente, han contribuido tambin a que
Mxico no entre de lleno en el debate sobre los cambios
en el modelo constitucional bsico. Slo las disfunciones
institucionales graves conducen a la discusin de cambios
de rgimen constitucional. Mi hiptesis es que si el Ejecutivo y el Legislativo logran superar el escollo de 2000, esa
discusin seguir siendo muy precaria. Por el contrario, si
la ingobernabilidad campea en la cercana de la eleccin
presidencial, en Mxico se inaugurar formalmente un
debate que varios pases latinoamericanos ya han iniciado.
Excursus sobre el rgimen presidencial mexicano
despus de 2000
Las elecciones presidenciales del 2 de julio de 2000 han
sellado el fin de la larga era posrevolucionaria mexicana.
Concluyeron setenta y un aos de dominio del partido
20 Nava, Ma. del Carmen y Weldon, Jeffrey, El arte de decidir hasta el final, en
Reforma, 10 de junio, p. 8-A.
271
emanado de la Revolucin Mexicana. El triunfo de Vicente Fox Quesada, candidato presidencial del Partido
Accin Nacional (pan, en alianza con el pvem) arroja un
resultado digno de anlisis: el partido de oposicin que
cooper de modo ms sistemtico con el partido del
presidente en periodos anteriores logr erigirse como
vencedor en la contienda presidencial. Ciertamente, con
su insistencia en la necesidad de terminar con ms de
siete dcadas de dominio del pri, Vicente Fox logr que
la eleccin presidencial asumiera un carcter plebiscitario: s o no a la continuidad del pri en el poder. As, en el
discurso de campaa, el pan y su candidato presidencial
hacan a un lado la poltica parlamentaria en la LVII Legislatura (1997-2000) y se presentaban como la opcin
de cambio, llamando a los electores de izquierda a votar
estratgicamente en contra del pri y a favor del partido
opositor que, segn todas las encuestas de opinin, maximizaba la probabilidad de la derrota del otrora partido
hegemnico. De cualquier modo, la eleccin demostr
que una actitud cooperativa no necesaria ni automticamente supona el pago de un costo electoral en las urnas.
La gobernabilidad poltico-constitucional de Mxico
se ver ahora fuertemente influida por dos cambios fundamentales. Por un lado, ha dejado de existir el eje estratgico (rgimen/anti-rgimen) que explic en buena
medida la conducta (poltica en general, parlamentaria en
particular) de los sectores opositores al pri, eliminndose
as un obstculo para el arribo a acuerdos en el formato
de un gobierno dividido. Por otro lado, el eje ideolgico
(izquierda-centro-derecha) pasar a dominar, finalmente
y para bien, el clculo poltico de los partidos (sobre el
modo en que estos dos ejes se entreveraron en la era posrevolucionaria mexicana.21
21 Ver Molinar, Juan, El tiempo de la legitimidad. Elecciones, autoritarismo y democracia en Mxico, Mxico, Cal y Arena, 1991.
272
Alonso Lujambio
Ya concluy la transicin a la democracia de Mxico.

As, la poltica mexicana ser menos brumosa y ms clara
para todos: los partidos dejarn de subrayar en la discusin pblica asuntos de poltica, y en particular de poltica
electoral, para enfatizar ahora en la interaccin entre
ellos y en su comunicacin con los ciudadanos asuntos
sustantivos de poltica pblica. Esta es una buena noticia
para Mxico.
Por otro lado, pareciera que en Mxico el gobierno dividido lleg en 1997 para quedarse entre nosotros. Se puede
argumentar que, la composicin de las dos cmaras del
Congreso de la Unin como resultado de las elecciones
concurrentes (presidenciales y legislativas) del 2 de julio
de 2000, el partido del presidente, el Partido Accin Nacional, no va a contar con mayoras parlamentarias en ninguna de las dos cmaras del Congreso. A diferencia del
presidente Zedillo, cuyo partido cont con la mayora en
el Senado a lo largo de todo su mandato, el partido de Fox
no contar con mayora en la Cmara alta durante todo el
sexenio 2000-2006. Viejos instrumentos de la maquinaria
constitucional, como el veto presidencial, podrn activarse
otra vez despus de dcadas de desuso. Todas las bateras
estratgicas de los partidos se concentrarn en el primer
trienio del gobierno (2000-2003), ya que las elecciones
legislativas intermedias de 2003 renovarn totalmente la
Cmara de Diputados. Ser entonces cuando los partidos
polticos mexicanos vuelvan a evaluar, en las urnas electorales y a travs del juicio ciudadano, los resultados de
sus estrategias parlamentarias. Hasta entonces podremos
saber qu resultados arroja en trminos de gobernabilidad
la situacin poltica totalmente indita por la que atraviesa
la poltica mexicana.
273
274
Alonso Lujambio
2.6 El acertijo constitucional.

A seis aos de gobierno
dividido en Mxico*
esde 1997 existe gobierno dividido en Mxico; desde

entonces el partido del presidente de la Repblica
no cuenta con la mayora absoluta en una o ambas
cmaras del Congreso de la Unin. Ya se recorrieron seis
aos de experiencia en el nivel federal, pero dados los
resultados de la eleccin legislativa intermedia de 2003
el fenmeno se extender, por lo pronto, hasta 2006 (en
consecuencia, tenemos nueve aos asegurados de gobierno dividido). Por otro lado, todo indica por el momento
que la competitividad de las elecciones presidenciales de
2006, en un formato quiz ms equilibradamente tripartita, maximiza la probabilidad de que el gobierno dividido
se extienda ms all de 2006. El fenmeno ya est entre
nosotros si se tiene presente, adems, que desde 1989
en 22 de las 32 entidades federativas del pas ha habido
gobiernos divididos, en los que el partido del gobernador
no ha contado con la mayora absoluta en el congreso local
(son 16 actualmente). Este ensayo concentra su atencin
en el nivel federal y no pretende ser sino un apunte
preliminar sobre lo sucedido hasta ahora.
El primer dato que hay que tener presente en el anlisis
de la divisin de poderes es la distribucin de poderes
legislativos entre el Congreso y el presidente. Hay un con* Este ensayo fue publicado originalmente en la revista Nexos, No. 816, abril de
2004, pp. 20-28.
275
senso prcticamente universal entre los estudiosos del tema en el sentido de que la Constitucin mexicana balancea
entre ambos poderes la atribucin de producir legislacin.
El mexicano no es un presidente poderoso. Ciertamente, el
poder de veto del presidente, es decir, el poder negativo para
frenar piezas aprobadas por el Congreso en defensa del
statu quo, es significativo, pues slo una mayora calificada
de dos tercios en ambas cmaras puede derrotar el veto
presidencial y convertir una propuesta estrictamente congresional en ley. En relacin con los poderes positivos del
presidente, tiene amplia capacidad para presentar iniciativas, pero no tiene prcticamente materias en las que monopolice la presentacin de las mismas (monopoliza la
presentacin del proyecto de presupuesto pero, a la vez,
tiene forzosamente que ser presentado anualmente y puede
ser enmendado por el legislativo, de modo que ah no hay
ventaja significativa para el presidente); por otro lado,
el presidente no cuenta con poderes de decreto en la
produccin de leyes secundarias. En consecuencia, y dicho
en trminos generales, el presidente no puede producir
legislacin ignorando a la legislatura, y la legislatura
no puede producir legislacin ignorando al presidente
(salvo, se insiste, que el Congreso logre derrotar el veto
presidencial con la insistencia de dos terceras partes de
los miembros de ambas cmaras). Por tanto, es falso que
en el caso mexicano el presidente propone y el Congreso
dispone (el Congreso puede enmendar la iniciativa y aprobarla o aprobarla en sus trminos, y el presidente puede
vetar, en ltima instancia, las piezas aprobadas por el Congreso), pero tambin es falso que el Congreso propone y el
presidente dispone (pues tambin el presidente puede presentar iniciativas de ley a la consideracin del Congreso).
El mexicano es un sistema en el que un poder no puede
ignorar al otro. Es, por lo tanto, un sistema de divisin de
poderes con atribuciones razonablemente equilibradas, en
donde el presidente no es, en modo alguno, poderoso. Es
este marco de equilibrio el mirador desde el cual hay que
276
Alonso Lujambio
analizar los dilemas de construccin de consensos bajo el

esquema del gobierno dividido.
La segunda variable de especial relevancia est en el
sistema de partidos. Esta variable ha sido central en la
explicacin del superpoder del presidente en la etapa
posrevolucionaria mexicana. Si el partido del presidente
cuenta con mayoras absolutas y calificadas en ambas cmaras, vota cohesivamente y tiene en el presidente a su
lder, entonces se tiene un presidente especialmente poderoso, pero no porque el sistema constitucional as lo
establezca sino por los efectos que produce el sistema de
actores que se introduce a la maquinaria constitucional.
Por lo tanto, son la maquinaria constitucional y el sistema de partidos que se introduce a ella (cuntos partidos hay?, qu tamao tienen las bancadas?, qu tan
cohesivas son?) las dos variables que, juntas, van a definir
la operacin cotidiana del as llamado presidencialismo
o, quiz mejor dicho, del sistema constitucional de divisin
de poderes.
Tener esto presente es de singular importancia, pues
el debate actual sobre la necesidad de mudar nuestro
sistema constitucional de uno presidencial a uno semipresidencial o parlamentario no suele estar antecedido
de un diagnstico preciso y puntual sobre los resultados
que est arrojando la interaccin mexicana entre maquinaria constitucional y sistema de partidos bajo gobiernos
divididos. Pero tampoco aparece con frecuencia ese diagnstico claro de problemas cuando se formulan propuestas
para modificar no el sistema en su conjunto sino aspectos
puntuales del sistema constitucional, aun en el marco del
rgimen vigente de separacin de poderes.
La posicin ms crtica respecto del funcionamiento del
sistema presidencial en las democracias latinoamericanas emana, esencialmente, de la argumentacin de Juan
J. Linz, en el sentido de que sistemas multipartidistas,
con sistemas electorales de representacin proporcional
277
y partidos disciplinados, tienden a producir parlisis en

la relacin entre poderes. En su influyente ensayo, Linz
argument en contra de la rigidez y de los desincentivos
a la cooperacin entre los partidos opositores y el partido
del presidente, en el sistema de divisin de poderes o
presidencial.1
Preguntmonos, en primer lugar, si en Mxico se ha
producido una parlisis institucional entre poderes. Estamos, por supuesto, no ante un asunto de negros y blancos,
sino ante un tema que admite tonos grises. Mi idea ha sido
desde hace tiempo que no se va a llegar a una redefinicin
del modelo constitucional bsico a menos que se produzca
una crisis severa en la relacin entre poderes, y de ningn
modo hemos llegado a vislumbrar un escenario de ese tipo.
El consenso mnimo al que deben llegar los partidos para
no colocar al pas en el marco de una crisis poltica tiene
que ver, de manera rutinaria, anual, con la aprobacin
del proyecto de presupuesto de egresos de la Federacin
(atribucin exclusiva de la Cmara de Diputados). Vase
en el cuadro 1 cmo en las siete ocasiones en que la Cmara
de Diputados ha tenido que aprobar el proyecto de
presupuesto lo ha hecho en tiempo y forma. El artculo
66 de la Constitucin establece que el periodo ordinario
de sesiones que va del 1o de septiembre al 15 de diciembre
podr prolongarse hasta el 31 de diciembre en el ao en el
que el presidente de la Repblica inicia su encargo (el lo de
diciembre correspondiente). Tambin, vase en el cuadro
1 cmo, en el marco de artculo 66 constitucional, el 28 de
diciembre de 2000 se aprob el presupuesto relativo al
ao fiscal 2001. Del resto de los proyectos de presupuesto
(que son seis), dos se aprobaron en el periodo ordinario
de sesiones correspondiente (es decir, el 15 de diciembre
1 La ltima versin de su ensayo fue escrita en coautora con Arturo Valenzuela
y puede ser consultada en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo, editores, La crisis
de la democracia presidencial, Madrid, Alianza, 1997.
278
Alonso Lujambio
o antes) y, ciertamente, cuatro en periodos extraordinarios

convocados para el efecto. En otras palabras, en tres ocasiones el proyecto de presupuesto se aprob en el periodo
ordinario establecido en la Constitucin, y en cuatro ocasiones se aprob en los periodos extraordinarios convocados para el efecto (si bien el decreto de presupuesto de
2002, aprobado el 31 de diciembre de 2001, fue firmado
por el presidente de la Mesa Directiva de la Cmara de
Diputados en las primeras horas del 1o de enero de 2002).
Ahora bien, a qu se ha debido que, en cuatro ocasiones,
se prolongue la deliberacin en un periodo extraordinario
de sesiones? En buena medida, al poco tiempo con el que
cuenta la Cmara de Diputados para analizar el proyecto
enviado por el Ejecutivo,2 pero tambin y sobre todo al
estira-y-afloja entre partidos polticos en relacin con el
ajuste de determinadas partidas presupuestarias en una
negociacin que se prolonga tanto como es posible (pero
que no ha producido dficit superiores a la propuesta del
Ejecutivo).
Pero hagmonos la pregunta inversa: Cmo es que,
aun cuando en teora no tienen incentivo alguno para ponerse de acuerdo, los partidos han llegado a un consenso, as sea
al final del ao, para aprobar el proyecto de presupuesto?
Mi respuesta est precisamente en el sistema de partidos. El
sistema de partidos mexicano presenta un formato de tendencia tripartidista, es decir, de fragmentacin moderada
y no extrema. En un sistema as, la identificabilidad de los
actores incentiva a los partidos a responsabilizarse. Es lo
que yo llamara la paradoja linziana en el caso mexicano
2 El presidente de la Repblica debe hacer llegar el proyecto de presupuesto a la
Cmara de Diputados a ms tardar el 15 de noviembre o hasta el 15 de diciembre
en el ao en el que inicia su mandato (artculo 74, fraccin iv, de la Constitucin). Se trata del periodo para el despacho del asunto ms corto de Amrica Latina y del mundo. Ver Gutirrez, Gernimo, Lujambio, Alonso y Valads, Diego,
El proceso presupuestario y las relaciones entre los rganos del poder. El caso mexicano
en perspectiva histrica y comparada, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas
de la unam, 2001, pp. 144-145 y 150-151.
279
que se deriva, insisto, de la fragmentacin moderada del

sistema de partidos. Una parlisis que suponga iniciar
el ao fiscal sin presupuesto puede producir un nivel de
incertidumbre poltica y de inestabilidad en los mercados
del que ningn partido poltico (slo son tendencialmente
tres partidos perfectamente identificables) quiere ser sealado como responsable. Los partidos polticos estiran la
cuerda hasta el final del ao, pero acuerdan finalmente
aprobar un decreto de presupuesto. Por otra parte, es
tan incierto en trminos constitucionales cules seran
los escenarios que se derivaran de la no aprobacin del
proyecto, que los partidos polticos han preferido ponerse
de acuerdo formularle ajustes al proyecto y no jugar con
lumbre. En este sentido, y curiosamente, la incertidumbre
constitucional respecto de las consecuencias del disenso
ha incentivado a los actores a arribar a acuerdos.
Cuadro 1
Ao fiscal

1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Fecha de votacin Firma del decreto Fecha de publicacin

en el Pleno
de presupuesto*
en el Diario Oficial
12/12/1997
30/12/1998
28/12/1999
28/12/2000
31/12/2001
15/12/2002
30/12/2003
13/12/1997
31/12/1998
28/12/1999
29/12/2000
01/01/2002
15/12/2002
31/12/2003
* Por el presidente y el secretario de la Mesa

Directiva de la Cmara de Diputados.
** Publicado en la edicin vespertina.
29/12/1997
31/12/1998
31/12/1999
31/12/2000
01/01/2002
30/12/2002
31/12/2003
Fuente: Gaceta Parlamentaria de la

Cmara de Diputados y Diario Oficial
de la Federacin.
Desde mi perspectiva, estos elementos han estado presentes para explicar por qu los partidos polticos mexicanos s han llegado a los mnimos acuerdos necesarios,
los de primer piso, para no paralizar al pas arrancando
el ao sin presupuesto aprobado. As pues, en la esfera
mnima necesaria, no ha habido parlisis. Y el hecho de
que no se haya presentado hasta el momento una crisis
producto del desencuentro entre los partidos polticos,
subrayadamente en materia de aprobacin presupuestal,
280
Alonso Lujambio
explica en buena medida que la clase poltica no haya

iniciado formalmente y con profundidad un debate sobre
la reforma ms o menos profunda a la Constitucin. Si la
cosa funciona bsicamente, para qu cambiarla?
Pero coloquemos el nivel de exigencia en un piso ms
alto y veamos la evidencia disponible respecto de los niveles de consenso o parlisis observados en el resto de la
agenda legislativa del pas. Ah tampoco se observa, ni mucho menos, un nivel de disenso o parlisis generalizado.
En un importante ensayo, Nacif ha encontrado, por ejemplo, que la tasa de aprobacin o de xito de las iniciativas
del presidente Zedillo fue de 87.5 por ciento, entre 1997 y
2000, y del 82 por ciento las del presidente Fox en el periodo 2000-2003. Tampoco se han producido, por otra parte,
consensos congresionales sistemticamente vetados por
los presidentes.3 Nacif tambin observa que, sin embargo,
la cantidad de iniciativas presentadas por los presidentes
ha cado. La explicacin probable dice Nacif es que el
Ejecutivo adecu su comportamiento al nuevo equilibrio
de poderes o, dicho de otro modo, los presidentes siguiendo la ley de las reacciones anticipadas han preferido no enviar al Congreso iniciativas de aprobacin francamente improbable, de modo que han logrado mantener
tasas de aprobacin razonablemente altas respecto de lo
que s envan (pues quiz envan lo que ya est cosensado
o lo que juzgan susceptible de ser consensado).
Ahora bien, las estadsticas no nos dicen nada sobre la
jerarqua o relevancia de las iniciativas, ni de las aprobadas ni de las que no lo son. Siguiendo el esquema incompleto a mi juicio del modelo en el que el Congreso propone
y el presidente dispone, Nacif ofrece una interesante clasificacin de tres tipos de estrategias presidenciales disponibles: la presidencia condescendiente (en donde el
3 Nacif, Benito, La nueva relacin entre el presidente y el Congreso de Mxico,
en Poltica y Gobierno, xi, 1, 2004.
281
presidente sacrifica su preferencia para ampliar su abanico

de opciones e incorporar a dicho abanico la preferencia
del partido mediano en el Congreso); la presidencia
negociadora (en donde el presidente sacrifica su preferencia para acercar su posicin a la del partido mediano
en el Congreso), y la presidencia recalcitrante (en donde
el presidente rigidiza su posicin y no se acerca a la del
partido mediano en el Congreso), y as concluye: una
presidencia de tipo recalcitrante redunda en parlisis o
empate.
En el modelo de Nacif la propuesta es presentada por
el Congreso y el presidente debe reaccionar a ella; por
otro lado, las preferencias congresionales no se mueven
y slo se mueven (o no) las presidenciales. Con todo, en
ocasiones es el presidente quien formula la propuesta, y
son los partidos polticos en el Congreso quienes pueden
asumir posiciones condescendientes, negociadoras o
recalcitrantes.
Es indudable que respecto de las llamadas reformas
estructurales, las de gran calado, las relaciones EjecutivoLegislativo s observan una parlisis. Entramos aqu a
una zona de valoraciones subjetivas, que en todo caso se
debaten y resuelven en la opinin pblica. A esto ltimo
regresar ms adelante. Por lo pronto tengo la conviccin
de que en efecto las propuestas de Fox en relacin, por
ejemplo, con la reforma elctrica, han encontrado oposiciones recalcitrantes, actitudes sistemticamente no
cooperativas, en lnea con los argumentos de Linz respecto de la proclividad al desencuentro en los sistemas presidenciales. Ah, la propuesta del presidente Fox se ha ido
acercando ms y ms a la posicin de sus oposiciones en el
Congreso, ha atendido preocupaciones, se ha flexibilizado.
De la idea original, queda en esencia ofrecerle seguridad
jurdica a las inversiones existentes, manteniendo un
enorme cmulo de actividades y procesos industriales en
manos pblicas. Pero ni as se aprueba. Es claro que en
282
Alonso Lujambio
casos como ste, la no aprobacin de la reforma no produce

una crisis inmediata, un problema severo en el corto
plazo. Es en el mediano y largo plazos cuando se padece
el efecto de no enfrentar, hoy, un dilema inevitable. Pero
claro, los actores econmicos que no ven hoy soluciones a
inevitables dilemas de mediano plazo ajustan desde ahora
sus estrategias de decisin.
Cmo salir de esa parlisis? No es fcil contestar a
esta pregunta clave. A mi juicio, lo peor en todo caso es
que el asunto, sigo en el ejemplo de la reforma elctrica,
ni siquiera se lleve al Pleno de las cmaras para su
discusin y votacin, es decir, que los partidos polticos
no definan de una buena vez, con claridad, de cara a la
opinin ciudadana, qu toman y qu dejan, qu aceptan
y qu rechazan. La parlisis entendida como indefinicin
es peor que la continuidad del status quo producto de
desacuerdos discutidos, deliberados, argumentados y votados. En la parlisis-indefinicin reina la irresponsabilidad.
Por el contrario, cuando algo se aprueba o se rechaza
en el Pleno de las cmaras, cuando se vota finalmente
un asunto, cuando se fijan posiciones, los partidos se
responsabilizan cabalmente de ello ante los ciudadanos (y
ya ellos se encargarn de juzgar, desde su ptica poltica
e ideolgica, si la posicin adoptada por ste o aquel
partido es responsable o irresponsable). En el otro asunto
de gran calado, la reforma fiscal, los ciudadanos tuvimos
por lo menos oportunidad de observar con claridad las
posturas de los partidos polticos, quienes finalmente
votaron. Hubo actitudes recalcitrantes de parte de las
oposiciones a la reforma? Hasta cierto punto s pero, otra
vez, estamos ante temas que revelan nuestras preferencias
polticas e ideolgicas. Es indudable que en diciembre de
2003 la posicin original de la iniciativa del presidente
Fox fue suavizada por la segunda iniciativa, presentada
por el pan: hubo, indudablemente, acercamientos de la
postura Fox-pan hacia el pri, pero an as la propuesta
283
no prosper. Reina, en consecuencia, el status quo, pues

los partidos polticos no pudieron arribar a un consenso
mayoritario. No se salvaron las distancias. Las instituciones
an no producen una solucin al problema del Estado que
recauda pobremente y gasta poco.
Ahora bien: insisto en que el asunto admite muchos
matices. Lo que resulta innegable es la importancia de las
estrategias presidenciales. Tengo la conviccin de que el
gobierno del presidente Fox debi acreditar, antes de lanzarse en pos de su reforma fiscal, una reputacin de gobierno: 1) escrupuloso en extremo en el uso de los recursos pblicos, y 2) decididamente comprometido con la
lucha contra la corrupcin (pasada y presente). Es difcil
creer que la poblacin aceptar ms impuestos no se
diga los sectores ms desprotegidos de la poblacin si no
tiene la percepcin de que va en serio la idea del gobierno
austero, republicano e intolerante con la corrupcin, que
dar uso transparente y eficiente a los (incrementados)
recursos fiscales. A mi juicio, el primer trienio quiz debi
dedicar ms esfuerzos en ese sentido (la aprobacin de la
Ley de Transparencia fue un avance, pero insuficiente).
El presidente Fox debi, en primer lugar, en el inicio de
su mandato en el periodo que los anglosajones llaman
de honeymoon presidencial impulsar las reformas que
ofrecan menos resistencia (la reforma elctrica, por
ejem-plo, entrampada hoy en la resaca del fracaso de la
reforma fiscal), para acreditar con su partido su capacidad
de lograr acuerdos, y as llegar ms fuerte a las siguientes
rondas de negociacin. Pero el presidente empez con la
reforma indgena, con los reflectores mundiales pero sin
el consenso de su propio partido. El desgaste fue evidente
para el Partido Accin Nacional y para el presidente
Vicente Fox. Fue un error estratgico, en el arranque del
sexenio, que proyect una sombra hacia delante, pues se
pona en duda ya no si el presidente sera capaz de arribar
a consensos con sus opositores, sino en principio con su
aliado natural, que es su propio partido poltico.
284
Alonso Lujambio
Pero lo peor: el presidente desperdici, dilapid dira

yo, su principal activo poltico que era su capacidad comunicativa. Ningn modelo explicativo de la relacin
Ejecutivo-Legislativo debiera ignorar el potencial del presidente como articulador de acuerdos, para atraer la atencin pblica sobre su agenda de gobierno, para obtener
apoyos sociales, y para alertar a sus oposiciones respecto
del costo que pagarn por su indefinicin o de plano por su
actitud obstruccionista.4 Linz y Valenzuela tienen razn, en
principio, pero particularmente en un sistema tripartidista: las
dos oposiciones prefieren no ser sino oposicin; no quieren
ser cogobierno; ambas tienen ambicin presidencial; perciben que los crditos electorales del buen gobierno se
los puede llevar el presidente y su partido, y por ello prefieren conservar su perfil estrictamente opositor; no
quieren confundirse y prefieren ser alternativa al gobierno
en funciones.5
Qu puede hacerse para remediar el problema? Hay
alguna estrategia presidencial disponible que logre remontar una estructura tan clara de desincentivos a la cooperacin por parte de sus oposiciones? Lo nico que veo en el
horizonte es que el presidente: 1) sea capaz de producir
un escenario costoso para ellas en caso de obstruccin (de
lo contrario el presidente es su rehn), cosa en principio
viable porque son dos los interlocutores centrales, y 2) sea
4 Desarroll algunos de estos conceptos junto con Martnez Bowness, Jaime, en

Gobierno dividido, estrategia presidencial y opinin pblica. Un intento de clarificacin conceptual, en Mora-Donatto, Cecilia, coordinadora, Relaciones entre gobierno y Congreso, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la unam, 2002.
5 En una etapa previa, despus de 1988, el pan cooper con el pri en la construccin de una institucionalidad electoral para la transicin hacia la democracia y en
un conjunto de reformas econmicas cercanas a su propuesta buscando hacerse
de una reputacin cooperativa socialmente til y electoralmente exitosa, erigirse
desde municipios y estados como alternativa real y hacer viable una ambicin
presidencial. El prd sostuvo su perfil opositor subrayando los costos sociales
del maridaje neoliberal pri-pan. Hoy en da, los dos grandes partidos de oposicin son alternativa real y en ambos es viable su ambicin presidencial.
285
capaz de distribuir con argumentos, y pblicamente, entre

los socios del acuerdo, los beneficios polticos de lo que s
logr consensarse (de lo contrario no puede remontarse el
problema del crdito). Insisto: el presidente debe empujar
su agenda y estar en aptitud de sealar abierta y claramente
a los culpables por lo que, estando en la mesa a propuesta
suya, no fue aprobado, pero tambin de distribuir crditos
por lo que se aprueba en coalicin multipartidista. En este
sentido, estoy convencido de la necesidad de crear un
sistema de incentivos institucionales para que los partidos
asuman una posicin determinada, y votada, respecto de
determinadas iniciativas presidenciales. Por ello, es defendible la propuesta de reformar la Constitucin para que
el presidente pueda enviar un proyecto de ley al Congreso
con carcter prioritario y ste se encuentre obligado a
tomar una decisin en un plazo determinado (como en
Brasil, Chile o Uruguay, por ejemplo), con la posibilidad,
por supuesto, de enmienda congresional al proyecto.6
Ello puede evitar la eternizacin de la irresponsabilidad
como indefinicin. Nada peor, de veras nada peor, que la
congeladora: ni s ni no; el dictamen todava no est
listo; pasaron meses o hasta aos, pero resulta que todava no podemos pasar a debatir al Pleno. Las cosas como
estn, pero nadie responsabilizndose cabalmente de que
se queden como estn. En todo caso, no veamos con pnico el disenso. Pensemos que los disensos de hoy, argumentados y votados, pueden ser los consensos del maana, frente a ajustes electorales, realidades histricas
cambiantes, modificaciones estratgicas y/o argumentacin novedosa.
Tengo la esperanza de que el primer sexenio con gobierno dividido supondr para todos los actores un proceso
de aprendizaje. Este ensayo ha concentrado su atencin
6 Josep Colomer y Gabriel Negretto analizan las caractersticas de este instrumento en La gobernanza de la democracia presidencial, en Mora-Donatto,
Cecilia, coordinadora, Relaciones entre gobierno y Congreso, Op. cit.
286
Alonso Lujambio
en el presidente, pero el Congreso, por su lado, parece

incurrir, y esto es grave, en una especie de abdicacin, por
dems irresponsable: los datos sugieren que el Congreso
dictamina una minora de las iniciativas que presentan
sus propios grupos parlamentarios y simple y llanamente
no realiza tareas sistemticas de control evaluatorio de las
polticas pblicas que implementa el Ejecutivo. En trminos constitucionales, el presidente mexicano es dbil. No
es, en modo alguno, el nico motor del cambio legislativo.
Ni en el presidente Fox ni en ningn otro presidente del
futuro debiramos concentrar nuestra exigencia de responsabilidad.
Con todo, no puede hablarse hoy, en estricto rigor,
de una parlisis en la relacin entre poderes. Hay, sin
embargo, asuntos de enorme importancia para la vida
futura de Mxico que demandan un timn pluripartidista
mnimamente eficaz. Mxico compite en un mundo
que muda a un ritmo vertiginoso. El Estado mexicano
es un Estado pobre, que recauda poco y gasta poco. La
competitividad de la economa mexicana en el mundo
requiere de una clase poltica atenta al cambio global, a
las oportunidades y a los riesgos. Rezagarnos por nuestra incapacidad para arribar a acuerdos podra ser costossimo para el pas, y a la larga dificultar ms an las
condiciones de una gobernabilidad democrtica. Quiz
hasta que no veamos el precipicio en nuestras narices no
vamos a reaccionar eficazmente. Por lo pronto, si no va
a haber determinados cambios estructurales, venga de
donde venga la propuesta, que por lo menos haya definiciones precisas en relacin con las posturas a favor o en
contra de los partidos polticos, de modo que de manera razonablemente informada, ya con posturas partidarias votadas en el Congreso, los ciudadanos confirmen o redefinan
los balances poltico-institucionales en el pas. No veo ms
posibilidades en el horizonte. Estos son, a mi juicio, los
trazos bsicos de nuestro complejo acertijo constitucional.
287
Quisiera formular, finalmente, dos argumentos adicionales. Se ha dicho que la propuesta para posibilitar que
sean los ciudadanos mexicanos quienes decidan castigar
con el explcito rechazo de las urnas o premiar con
la reeleccin a sus diputados y senadores (en especial
los uninominales), lo que pretende verdaderamente es
una menor disciplina partidista que reduzca los costos
de negociacin poltica.7 Vale decir que la reforma a
los artculos 59 y 116 constitucionales hara eficaz, en
primer lugar, el control ciudadano sobre las carreras de
los polticos y la posibilidad de juzgarlos en las urnas; en
segundo lugar, posibilitara la profesionalizacin de la
vida parlamentaria mexicana. No soy partidario de un
arreglo constitucional que promueve la irresponsabilidad
y el amateurismo parlamentario. Pero tampoco creo que
sea deseable un sistema que promueva la indisciplina de
los legisladores respecto de sus partidos polticos. Si los
diputados y senadores pudieran someterse al juicio ciudadano en las urnas y eventualmente, repito, eventualmente,
reelegirse, estaran sujetos a un conjunto de arreglos institucionales que estn muy lejos de promover la indisciplina
parlamentaria (el control legal que los partidos y no los
candidatos ejercen sobre los recursos de campaa, el arreglo
estatutario que permite al Comit Ejecutivo Nacional vetar
candidatos indeseables y no cabalmente comprometidos
con el partido que los postula, etctera). De modo que es
aventurado, por decir lo menos, afirmar que la posibilidad
de reeleccin dara al traste con la disciplina parlamentaria
de los partidos en las cmaras. Con todo, la disciplina
parlamentaria en Mxico ha sido histricamente extrema,
en perspectiva comparada. En muchos pases se negocia la
indisciplina, es decir, la indisciplina no es producto de
7 Moreno Uriegas, Mara de los ngeles, Relaciones Ejecutivo-legislativo en
Mxico. Alternativas para la gobernabilidad en una democracia presidencial y
pluralista, en Mora-Donatto, Cecilia, coord., Relaciones entre gobierno y congreso,
Op. cit.
288
Alonso Lujambio
una ria o de un conflicto, sino resultado de una negociacin interna respecto de lo que ms conviene al partido.
El grado de cohesin de una bancada es asunto de
negociacin intrapartido. Ahora bien, la desinformacin,
el amateurismo parlamentario, la discusin tantas veces
atrabancada sobre las implicaciones de esta o aquella iniciativa y la imposibilidad de darle seguimiento a la agenda parlamentaria ciertamente no facilitan los acuerdos.
Ms bien parecen rigidizar las posiciones. En ese sentido,
estoy convencido de que la profesionalizacin de nuestros
parlamentarios s contribuira a la construccin de un
sistema deliberativo ms informado y responsable, y ello
sin duda contribuira, en definitiva, a facilitar el arribo a
acuerdos.8
Por ltimo: autores como Daniel Chasquetti han argumentado que la difcil combinacin de multipartidismo
y presidencialismo podra ser atenuada con la formacin
de coaliciones multipartidistas en el gabinete presidencial,
an en el marco del rgimen de separacin de poderes.9
Quiz esta es una salida viable en sistemas de multipartidismo extremo, en donde la fragmentacin del sistema de partidos es tal que ninguno tiene, en principio,
la posibilidad razonable de construir una ambicin presidencial, de modo que no resulta especialmente costoso,
en ese sentido, sumarse al gabinete del presidente. Ah se
obtienen beneficios para las clientelas del partido, y ya en
la eleccin presidencial a dos vueltas se definen las coaliciones multipartidistas que apoyarn a este o aquel candidato
(con lo cual se pierde, sin embargo, la identificabilidad de
los actores en competencia y, en consecuencia, se debilita la
responsabilidad electoral, individual, de los partidos como
8 El periodo de seis aos ayuda al Senado a una deliberacin ms estudiosa que
la de la Cmara de Diputados, de renovacin total trianual.
9 Chasquetti, Daniel, Democracia, multipartidismo y coaliciones en Amrica
Latina: evaluando la difcil combinacin, en Lanzaro, Jorge, comp., Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina, Buenos Aires, clacso, 2001.
289
tales). Con todo, el propio Chasquetti encuentra que las

coaliciones multipartidistas en gabinetes plurales tienden
a disolverse cuando se aproxima la siguiente eleccin
presidencial. Lo que de cualquier modo es un hecho es
que los gabinetes plurales son mucho menos frecuentes en
sistemas de partidos con fragmentacin moderada. Esto es
claro: precisamente por razones linzianas, en un sistema
de formato tendencialmente tripartita como el mexicano,
ningn partido poltico de oposicin querr sumarse al
gabinete. Si lo que las oposiciones quieren en principio
es ser oposicin y no cogobierno, lo cual los desincentiva
a cooperar con el partido del presidente en el Congreso,
menos an querrn cooperar con el partido del presidente
desde su gabinete. En el formato de fragmentacin que
hoy tenemos en Mxico, veo prcticamente imposible
que alguno de los dos grandes partidos de oposicin
vean con inters la posibilidad de sumarse al gabinete
del presidente. Temen desdibujarse ah. Se percibe que
el partido de oposicin que no se sumara al gabinete, el
que mantuviese su perfil inequvoco de opositor, tendra
ventajas en las urnas a la hora de la evaluacin ciudadana
sobre las alternativas al gobierno actuante.10 En pocas
palabras: la propuesta del gabinete plural no resuelve, por
inviable, el acertijo constitucional mexicano.
10 Los datos que proporciona el propio Chasquetti sobre 51 periodos presidenciales en 12 pases de Amrica Latina en los aos ochenta y noventa del siglo
pasado, llevan a la conclusin de que, en situaciones de presidente minoritario
en el Congreso, la formacin de gabinetes plurales es ms comn en sistemas
de partidos de fragmentacin extrema que en sistemas como el mexicano, de
fragmentacin moderada.
290
Alonso Lujambio
2.7 Gobierno dividido, estrategia

presidencial y opinin pblica.
Un intento de clarificacin conceptual*
Introduccin
n gobierno dividido gana siempre en representatividad y pierde en eficacia, est o no la oposicin

en el gabinete. Esto es algo muy obvio, pero suele
olvidarse en los hechos, aun cuando ningn partido cuenta
hoy con mayora absoluta en ambas cmaras del Congreso mexicano.
La toma de grandes decisiones (sobre todo las iniciativas de reforma a los tributos y, en general, a los derechos de
propiedad) pasa por muchos filtros y se vuelve lenta. Por
un lado, y sobre todo si el sistema de partidos no presenta un
formato de competencia fragmentada sino de pluralismo
moderado, por ejemplo el de tendencia tripartidista con
partidos disciplinados, cualquier solucin mnima bipolar
(A+B, A+C o B+C) configura una coalicin grande. Ello
supone que los muy visibles socios compartirn la responsabilidad de la decisin y, consecuentemente, supone
tambin que enfrentarn en las urnas el juicio ciudadano
respecto de sus conductas legislativas (mxime en electorados de volatilidad media o alta). Se dice con frecuencia
* En coautora con Jaime Martnez. Este ensayo fue publicado originalmente en
Mora Donato, Cecilia, (cord.) Relaciones entre gobierno y Congreso, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas-unam, 2002, pp. 309-336.
291
que en gobiernos divididos se pierde la identificabilidad de los electores, porque la multiplicidad de los responsables (para los productos plausibles y para los censurables) diluye la responsabilidad de cada uno. Ms
an: en el estricto formato de una persona, un voto,
las elecciones legislativas intermedias dan al elector una
bala en el can. Esto es cierto. Pero el sistema de partidos
determina el grado en que se pierde identificabilidad. En
un formato de enorme fragmentacin, la responsabilidad
se diluye al mximo (ah los gabinetes plurales florecen
con ms facilidad, diluyndose tambin la responsabilidad en la conduccin del Ejecutivo). Por lo tanto, un formato
tripartita el de la mnima fragmentacin pluripartidista s
introduce la dosis mnima de identificabilidad de las
posiciones y de los argumentos: en el mercado de percepciones sobre los crditos (para lo plausible) y sobre las
culpas (de lo que sali mal, o sigue estando mal), los partidos se debaten.
En el gobierno dividido de formato tendencialmente
tripartita, y sin gabinete plural, un partido de oposicin
identifica al Ejecutivo con un partido, y luego define si se
suma o no a otro partido en la construccin de un consenso argumentable y pblicamente defendible. La oposicin logra puntos en su favor si define con claridad la
lnea de su responsabilidad respecto de lo que se aprueba y se rechaza. En ese juego, se entiende que el binomio
presidente-partido del presidente apuesta a empujar una
agenda para, por un lado e inevitablemente, distribuir pblicamente crditos entre los socios del acuerdo por lo
que se aprueba y no se veta, y, por otro, para distribuir
abierta y claramente culpas por lo que, estando en la mesa
a propuesta suya, no fue aprobado.
Quiz si el sistema de partidos se fragmentara ms, se
hara ms fcil la construccin de coaliciones ganadoras
mnimas, cercanas al 50 por ciento ms uno de los escaos
en ambas cmaras, con gabinetes plurales dando alguna estabilidad a la coalicin legislativa. Pero el costo en
292
Alonso Lujambio
identificabilidad-responsabilidad sera enorme y potencialmente devastador, por lo dems, para la credibilidad y

el prestigio de los partidos y la clase poltica.
En buena hora, el gobierno dividido del formato mexicano de hoy posibilita la identificabilidad de los actores,
escenario que los enfrenta a la necesidad de explicar con
claridad su conducta. Potenciar la representatividad, ya
no de los partidos en la decisiones pblicas, sino de los
partidos como agentes de los ciudadanos, se antoja, con
todo, impostergable. Si los actores del formato tendencialmente tripartita no se acercan al ciudadano, tememos que
el ciudadano o se abstendr o acabar fragmentando el
sistema. Si se sigue impidiendo que el ciudadano pueda
juzgar a sus representantes, premiando o censurando su
accin representativa, acaso tambin se vuelva exitoso, paradjicamente en las urnas, el discurso contra la poltica,
contra los polticos y contra los partidos polticos, tan en
boga en nuestra Amrica Latina.
El gobierno dividido en formato tendencialmente tripartita encara el dilema de la construccin de consensos
en la opinin pblica. Todos los actores del sistema (el
presidente, el partido del presidente y las oposiciones)
asumen que el modo en que la opinin pblica les asigna
responsabilidad en los productos y en los no-productos
legislativos, definir en alguna medida que ellos juzgan
significativa su suerte electoral. En este esquema de competencia democrtica, el partido del presidente tiene en
principio una ventaja obvia: la presidencia. Si no hay
coordinacin entre estos dos actores, entonces se dificulta
para la oposicin la construccin de consensos, pues no
es evidente que de la contraparte existir un discurso unvoco sobre la distribucin, entre los socios del acuerdo,
de los crditos por lo aprobado en el Congreso.
De cualquier modo, el presidente tiene una agenda
poltica que quiere ver aprobada, y utilizar todos sus
recursos para verla aprobada incluido, mxime si es un
presidente bien visto y reconocido o popular, el de salir
293
ante el pblico para presentar y defender su propuesta

especfica, con el propsito de que la ciudadana la conozca y le ofrezca apoyo, para que, a su vez, las oposiciones
legislativas las aprueben tambin o paguen un costo electoral por su rechazo.
Creemos que es necesario que en Mxico se empiece
a discutir formal y sistemticamente la presencia del presidente de la Repblica frente a los medios masivos de
comunicacin en el marco analtico del gobierno dividido
en formato por lo pronto tendencialmente tripartita. Se
trata, en todo caso, de un asunto complejo. El tema es nuevo para la ciencia poltica mexicana, no se diga para los actores polticos, quienes en el mejor de los casos atraviesan
por una curva de aprendizaje. En el ao 2001, el presidente
utiliz la estrategia de salir ante el pblico en relacin
con varias temticas, muy especialmente en torno de su
propuesta de reforma fiscal o Nueva Hacienda Pblica
Redistributiva. Lo hizo en televisin, en Mensaje a la
Nacin, el 2 de abril de 2001, antes de mandar la iniciativa
al Congreso (el 5 de abril de 2001), pero tambin despus,
el 16 de abril. Intentaba ver aprobada su reforma antes
del trmino del periodo ordinario (comprendida entre
el 15 de marzo al 30 de abril)? La reforma, de cualquier
modo, no es aprobada en ese periodo. Rpidamente se
consolida en la opinin pblica la percepcin de que la
reforma hacendaria es iva en alimentos y medicinas,
es decir, ms impuestos que afectarn a los que menos
tienen. Difcil, por supuesto, vender un aumento de
impuestos. No se argumenta tanto respecto a qu se har
con los nuevos recursos ni cmo se garantizar su buen
uso frente a quienes perciben como generalizada en el
pas la irregularidad y el abuso. La defensa del regreso del
iva a los ms pobres ms un plus (cuyo monto no estaba
claro y que se bautiz el copeteado) no convenci a
nadie frente a quienes perciben como generalizado un
desorden administrativo, cuando no corrupcin, en el
gobierno. Hacia mayo de 2001, ya el 52 por ciento de los
294
Alonso Lujambio
entrevistados en una encuesta nacional pensaban que la

reforma fiscal los perjudicara. En cambio, slo el 15 por
ciento pensaba que los beneficiara.1
Durante aquellos das de abril de 2001, surgieron
distintas voces en el Congreso descalificando la estrategia
meditica del presidente Fox como medida de presin
y hasta de chantaje, sugirindose as una suerte de ilegitimidad en la estrategia.2 Pero fue el propio presidente
quien juzg su estrategia meditica en una entrevista
televisiva con Hctor Aguilar Camn, el 3 de enero de 2002,
en el programa Zona Abierta. Dijo as el presidente:
Yo dira que en cuanto a cosas que no funcionaron... fue
eso precisamente de la Reforma Hacendaria, que pretend
introducir con el respaldo de la ciudadana. Aprend la
leccin de que en Mxico todava las cosas se mueven de
otra manera. De ah nos pasamos a manejar la Reforma en
las plticas con los partidos polticos, con los diputados,
con los senadores, con los gobernadores, y funcion
mejor.
1 Encuesta nacional realizada por Grupo Reforma del 28 al 29 de abril de 2001,

publicada en el diario Reforma el 14 de mayo de 2001. Respuesta a la pregunta:
Cree que la Reforma Fiscal le beneficiara o le perjudicara a usted en lo personal? Margen de error de +/- 2.8 por ciento.
2 Desde el 14 de marzo de 2001 haba un comunicado de prensa de la Presidencia
de la Repblica anunciando la presentacin de la Reforma, y la entonces vocera
Martha Sahagn ofreci una conferencia de prensa el 30 de marzo que abri con
una descripcin de los beneficios de la Nueva Hacienda Pblica Redistributiva.
El 2 de abril, Fox se dirigi a la ciudadana en un Mensaje a la Nacin centrado
exclusivamente en la necesidad de la reforma fiscal, y tras otro comunicado de
prensa acompaado de un mensaje a los medios de comunicacin sintetizando
las virtudes de la reforma dos das despus, la propuesta de Nueva Hacienda
Pblica Redistributiva fue finalmente presentada ante el Congreso de la Unin
el 5 de abril. Fox se dirigi nuevamente a la nacin el 16 de abril, esto es, 11 das
despus de haber presentado la Reforma. En ese intervalo, tanto el secretario
de Hacienda y Crdito Pblico como el secretario de Economa ofrecieron una
conferencia de prensa respectivamente, volviendo a insistir sobre la urgencia con
que la reforma fiscal deba ser aprobada. Para cuando el presidente Fox volvi
a dirigirse a la nacin, el 16 de abril, faltaban apenas dos semanas para que
concluyera el periodo de sesiones del Congreso. Se volvi a emitir entonces un
comunicado de prensa el 18 de abril. La reforma fiscal fue aprobada en diciembre
de 2001, una vez que se le introdujeron varias modificaciones sustantivas.
295
Tambin dijo el presidente:

En... lo que s he encontrado... dificultades... voy a
mencionar tres aspectos rpido: 1) Yo intent el 1o de
marzo meter una Reforma Hacendaria y apoyarme
democrticamente en la ciudadana para lograr la aprobacin en el Congreso; la estrategia no me funcion.
Funciona en otros pases, as se opera en las democracias
maduras; el Ejecutivo se apoya mucho en el apoyo ciudadano.
Sorprendentemente, el presidente parece renunciar a

la utilizacin de estrategias de comunicacin con los ciudadanos para promover sus iniciativas legislativas, sin
explicar, por lo dems, qu es lo que a su juicio no funciona en Mxico y cmo en relacin con este punto ha de
evaluarse la madurez de una democracia.
Convencidos de la necesidad de sistematizar los elementos o factores que intervienen en la interaccin meditica entre el Ejecutivo y la opinin pblica bajo gobiernos
divididos, realizamos una pesquisa bibliogrfica y un
conjunto de reflexiones en la bsqueda de herramientas
conceptuales para analizar, posteriormente, los casos especficos. Este ensayo, por lo tanto, no es un estudio de
caso de la estrategia presidencial de salir ante el pblico en la bsqueda de apoyo de la opinin pblica a
su propuesta legislativa. Es, ms bien, una exploracin
conceptual previa a ese ejercicio de anlisis de casos
puntuales. Hemos intentado identificar las variables que
determinan la estrategia presidencial de salir ante el pblico, y con ello, estudiar sus condiciones de xito o
fracaso. Hemos querido tambin ubicar histricamente el
debate politolgico sobre el fenmeno. En la consecucin
de ambas tareas nos hemos valido, en primer lugar, de
una obra fundamental, la de Woodrow Wilson, El Gobierno
Constitucional de los Estados Unidos,3 pues consideramos
3 Wilson, Woodrow, Constitutional government in the United States, New York,
Columbia University Press, 1908, traducido por Gonzlez Garza, Federico, como
El gobierno constitucional de los Estados Unidos, Mxico, Cultura, 1922.
296
Alonso Lujambio
que hay que ubicar el debate en el marco del anlisis del

derecho constitucional; en segundo lugar, debemos a
Samuel Kernell (Going Public: New Strategies of Presidential
Leadership)4 una investigacin ordenada a partir de la cual
deben construirse nuevos alegatos y evidencias.
Woodrow Wilson: Presidencia,

Congreso y Opinin Pblica5
La estrategia presidencial de presionar a la legislatura por
medio de apelaciones a la ciudadana fue aplicada desde
la primera mitad del siglo xx en los Estados Unidos. Fue
probablemente el presidente Theodore Roosevelt (19011909) quien primero defini la nocin de salir ante el
pblico al referirse a la presidencia de su pas como la
tribuna del abusivo (the bully pulpit), desde donde apelaba a la opinin pblica estadounidense para presionar a
los representantes en el Congreso y conseguir la aprobacin de sus iniciativas. No obstante, fue Woodrow Wilson
quien elabor el primer semblante terico del liderazgo
presidencial basado en la opinin pblica en El Gobierno
Constitucional de los Estados Unidos (1908), un ao antes de
que la administracin de Roosevelt concluyera. A este respecto, vale la pena detenernos, si acaso brevemente, en la
evolucin del pensamiento constitucional de Wilson.
Siempre crtico del arreglo constitucional estadounidense, Wilson, apenas a sus 23 aos, ya haba expuesto su
visin de la necesidad de un gobierno cuasiparlamentario
para los Estados Unidos en un ensayo suyo titulado
Cabinet Government in the United States (lnternational
4 Kernell, Samuel, Going public: New strategies of presidential leadership, 2a. ed.,
Washington, D.C., Congressional Quarterly, 1997.
5 La siguiente narracin biogrfica e intelectual sobre Woodrow Wilson se
basa en Lujambio, Alonso, Estudio introductorio, Woodrow, Wilson, El
gobierno congresional. Rgimen poltico de los Estados Unidos, Mxico, Instituto de
Investigaciones Jurdicas-unam, 2002.
297
Review, agosto de 1879). Inspirado en The English Constitution de Walter Bagehot,6 el joven profesor Wilson propona superar las frecuentes parlisis del rgimen de separacin de poderes mediante un gobierno de gabinete.
Seis aos despus, en El Gobierno Congresional (1885),7 la
interrogante de Wilson segua siendo la misma: cmo
superar el desequilibrio de poderes en contra del presidente
fomentado por un Congreso poderossimo dominado por
sus comisiones, un Congreso que virtualmente delibera
y legisla por pequeas secciones por las as llamadas
pequeas legislaturas? Para Wilson, los comits tenan
bajo su total control al titular del Poder Ejecutivo y a sus
secretarios: nadie puede hacer nada si no est autorizado
a ello por los comits. El presidente y los secretarios,
deca Wilson, son completamente los servidores del Congreso, y no les queda ms que el derecho de veto para
impedir o retardar ciertas medidas. Aqu el problema,
largamente analizado por Wilson, es resultado inequvoco
de la separacin de poderes y es la rigidez de todo el
sistema. Para Wilson el poder de hacer leyes es natural
y esencialmente el de dirigir, y ese poder pertenece al
Congreso. Por otro lado, a travs de las comisiones,
el Congreso y no el presidente ordena qu hacer a los
secretarios, y sin embargo no puede ni nombrarles ni
relevarlos. Tolere el lector una cita in extenso del argumento de Wilson:
[Lo natural es] dar a la Asamblea Representativa el derecho de vigilar constante y seriamente a los servidores
Ejecutivos de su voluntad, y de hacerlos absolutamente
responsables; en otros trminos, concederle el privilegio
de relevarlos cuantas veces sus servicios dejen de ser
satisfactorios. Ese es el privilegio natural de todos los
seores. Si el Congreso no lo posee, puede decirse que
6 Bagehot, Walter, The English Constitution, Londres, Oxford University Press,
1867.
7 Congressional Government, Boston, Houghton, Mifflin & Company, 1885.
298
Alonso Lujambio
su autoridad suprema est trabada, pero que la posee, a

pesar de todo. Los funcionarios del Ejecutivo no dejan
de ser sus servidores; la nica diferencia est en que, si
se muestran negligentes, o incapaces o engaadores, el
Congreso se ve obligado a contentarse con sus servicios
tales cuales son, esperando que el principal administrador,
el presidente, tenga a bien nombrar mejores secretarios.
No puede hacerlos dciles, aunque pueda obligarlos a
obedecer en todas las cosas importantes. El Congreso
es el amo cuando trata de hacer leyes; pero cuando hay
que aplicarlas, no es ms que magistrado. Manda con
una autoridad absoluta; pero no puede castigar a los que
desobedecen ms que usando un procedimiento judicial,
regular y lento.
Esta es una crtica al rgimen de separacin de poderes que suele vertirse desde la opcin parlamentaria. Efectivamente, el Congreso slo puede retirar de su cargo al
presidente y a sus secretarios cuando stos o aqul han
cometido los crmenes ms groseros contra las leyes, y no
por razones polticas. Y aun en ese escenario, dice Wilson,
la Cmara de Representantes es un jurado muy lento en
obrar, y el Senado un tribunal de justicia muy inseguro.
En los Estados Unidos, se necesita para derribar al presidente una acusacin, lo que es casi imposible.
Nuestro sistema, dice Wilson con su gran elocuencia, es
esencialmente astronmico. La utilidad de un presidente
se mide, no con arreglo a sus servicios, sino conforme a
los meses del calendario... si es bueno, lo ser durante
cuatro aos. Un primer ministro necesita conservar el
favor de la mayora; un presidente no tiene ms que
continuar viviendo.
Y remata: el derecho de acusar, de juzgar y de castigar

por un crimen pblico, es menos necesario que el derecho
y el privilegio de despedir a los ministros por causa de incapacidad. Vase cmo la opcin parlamentaria sigue rondando el pensamiento constitucional de Woodrow Wilson
en El Gobierno Congresional.
299
Para Wilson, esa es la consecuencia ms lamentable, la

del peor de los casos: la de la ineptitud del gobernante a
la que los ciudadanos podan condenarse por intervalos
rgidos de tiempo. Pero en la rutina institucional, la relacin cotidiana entre el Ejecutivo y el Legislativo es torpe,
desgastante, improductiva, y todo eso es animado por la
separacin de los poderes.
Nuevamente reproducimos detalladamente a nuestro
autor:
Las relaciones que existen entre el Congreso y los departamentos son fatalmente desmoralizadoras para el
uno y para los otros. No hay ni puede haber entre ellos
nada que se asemeje a la confianza y a una colaboracin
completa. Se puede excusar a los departamentos de
la actitud hostil que toman algunas veces respecto del
Congreso, porque es un sentimiento humano el que
impulsa al servidor a temer y a engaar al amo, que no
considera como amigo, sino que recela, que espa sus
movimientos con desconfianza. El Congreso no puede
fiscalizar a los secretarios del Ejecutivo sin deshonrarlos.
El nico instrumento que posee con ese objeto es la
informacin, la inspeccin semijudicial de los rincones
que se suponen sucios. Se ve obligado a atraer las miradas
del pblico, confesando que tiene sospechas; luego engruesa y aumenta el escndalo, lanzando sus comits
para interrogar a subordinados espantados y a ministros
desabridos. Despus de que todo est terminado y la falta
descubierta, no se hace de ordinario nada absolutamente.
Los culpables, si los hay, continan con frecuencia en sus
puestos, deshonrados a los ojos del pblico, arruinados
en la estimacin de las gentes honradas, pero recibiendo
siempre su sueldo y aguardando cmodamente que el
pblico, cuya memoria es corta, los olvide.
Con todo, el gran problema del rgimen de separacin

de poderes estriba, para Wilson, en la facilidad con que stos
se vuelven rivales e irreconciliables. Ese es el defecto
que explica todos los dems, dice Wilson. No hay ni
puede haber entre ellos [el Congreso y los departamentos
300
Alonso Lujambio
del Ejecutivo] nada que se asemeje a la confianza y a una

colaboracin completa, pues son demasiados los efectos
perversos del dualismo de la soberana, en contraste con
el gobierno de gabinete que es una combinacin para
poner de acuerdo y hacer colaborar las ramas ejecutiva y
legislativa. Para Wilson, y en lnea otra vez con la crtica
de Bagehot, la poltica no puede ser ni pronta ni franca,
cuando est obligada a servir a varios seores. La divisin
de poderes exige cooperacin entre poderes: Hay pocas
o no hay ninguna determinacin importante que pueda
tomarse por una rama del gobierno sin el consentimiento
o la cooperacin de otra rama, y por lo tanto no hay jefe
supremo, sea magistrado, sea asamblea representativa que
pueda decidir, en seguida y con una autoridad completa, lo
que debe hacerse en el momento en que se haya de tomar
una decisin, y eso inmediatamente. Wilson subraya,
citando a John Russell, que toda Constitucin poltica en
que cuerpos diferentes comparten el poder supremo, slo
puede existir gracias a las concesiones de aquellos entre
los cuales est distribuido ese poder.
Destacamos en la teora de Wilson tres elementos clave.
1) La tendencia natural de un Congreso en un rgimen de divisin de poderes a institucionalizar un
sistema interno de divisin del trabajo. Eso dado el
monitoreo que realiza el Congreso de las actividades
de los rganos del Ejecutivo (oversight) y dados los
intereses especializados de los legisladores en mbitos especficos (funcionales, pero sobre todo territoriales) de produccin legislativa. Algunas facultades
constitucionales de las cmaras, como el oversight
parlamentario, slo se ejercen cabalmente a travs
del sistema de comits.
2) El Congreso tiene el poder de dirigir porque son las
cmaras quienes hacen las leyes, pero no el poder
de mandar a quien ha de aplicar la ley. Eso trunca su
poder y lo frustra.
301
3) Los poderes separados tienden naturalmente a

entrar en confrontacin.
En 1908, a los 52 aos, Woodrow Wilson escribe el que,
despus de El gobierno congresional, ser su libro ms importante: El gobierno constitucional de los Estados Unidos.8
Fue escrito en el momento de arranque de la euforia progresista, mientras Wilson es rector en Princeton, su fama
pblica va al alza y sus contactos con los demcratas progresistas de Nueva Jersey se estrechan. En su nuevo libro,
Wilson abandona ya completamente el ideal parlamentarista que lo anima en su juventud. Los balances constitucionales se han reactivado. Con nuevos recursos polticos,
la presidencia se ha fortalecido. En El gobierno constitucional de los Estados Unidos, Wilson se convierte en el terico
de la nueva operacin poltico-constitucional estadounidense que no requiere enmiendas constitucionales, sino
la plena activacin y cabal uso de los recursos polticos del
presidente.
Para Wilson, el presidente slo poda potenciar sus
atribuciones si estaba en contacto con y tena el apoyo de
la opinin pblica. Para ello era necesario, en primer lugar, reformar el mtodo de nominacin de los candidatos
presidenciales. Las primarias pondran verdaderamente
en contacto con el electorado a los aspirantes a la presidencia y contribuiran a liberar al presidente del control de los
jefes locales (o bosses) con inclinaciones parroquiales de los
partidos polticos. El partido deba servir y an catapultar
al presidente en vez de controlarlo. El presidente deba tener un claro programa de polticas pblicas a implementar, y deba persuadir a la opinin pblica de las virtudes
de su agenda de gobierno. Al contrario de los bosses que
no podan sino ocultar sus intenciones de mero control y
mezquinos intereses inmediatos, incapaces de reformar a
8 Constitutional Government in the United States, New York, Columbia University
Press, 1908.
302
Alonso Lujambio
las instituciones y de darle una direccin clara a la accin

del gobierno, el presidente deba presentar abiertamente
sus razones a la opinin pblica. El presidente deba persuadir y de sta dependera su xito y el xito del gobierno
como un todo.
Wilson ahora retomaba decididamente las ideas de
Hamilton, el defensor por excelencia de las virtudes del
Ejecutivo unitario, quien deba activar polticamente la
amplitud vastsima de su base electoral: el presidente vela
por el inters general, mientras el Congreso mantiene inevitablemente una visin parroquial y localista de la potica: Slo existe una voz poltica nacional, y esa es la voz
del presidente, quien es indudablemente el nico representante del pueblo en general.
De modo que ahora, los problemas del gobierno congresional no se resuelven con parlamentarismo o con
frmulas que aumenten las responsabilidades del Congreso, sino con un presidente con una agenda clara y un
escrupuloso cuidado en el ejercicio de su ascendencia
personal: El presidente puede poner a las cmaras en
una situacin muy desventajosa con slo decidirse a apelar a la nacin:
[El] presidente s puede apelar al pas cuando lo desee, con
la clase de razonamientos, explicaciones y exposiciones de
proyectos que guste. Todo el mundo leer lo que l diga,
especialmente si en la atmsfera hay rumores de lucha; en
tanto que pocos leern lo que se diga en el Congreso, en
donde nadie habla en nombre del conjunto del mismo o
en nombre de la nacin, y si ocurre que la nacin coincide
en su sentir con el presidente, ste ser su caudillo, plazca
o no a las Cmaras. stas, hallndose en situacin desventajosa, probablemente tendran que ceder.
As, Wilson detecta que la nueva conexin esencial

entre poderes est en la opinin pblica. Aqu se encuentra el centro de su alegato en relacin con la naturaleza del
rgimen de separacin de poderes cuando dichos poderes
se confrontan, paralizndose, as, la accin del gobierno:
303
Slo una cosa puede resolver la dificultad: la ley que rige

[la] unin [de los poderes] es la opinin pblica. Ella y slo
ella es capaz de armonizarlos. En consecuencia, aquella
parte del gobierno cuyo acceso a la opinin pblica es
ms directo es la que mejor oportunidad tiene de dirigir
y dominar, y en la actualidad esa parte la constituye el
presidente.
El dilema central de la cooperacin se resuelve, por

lo tanto, en la opinin pblica con liderazgo presidencial.
Wilson defiende su idea de la Constitucin no desde la
perspectiva de Newton (como sistema que ordena sus
elementos con orden y precisin uniforme), sino de
Darwin (como un cuerpo vivo en evolucin). El orden
constitucional es modificado por las circunstancias, lo
apremian sus propias labores, lo amolda a sus funciones la
simple presin de la vida. Por eso afirma: la Constitucin
no contiene teoras, es un documento tan prctico como
la carta magna. Por eso, concebir al presidente como la
fuerza unificadora de nuestro complejo sistema, dice
Wilson, no es incompatible con los preceptos positivos
de la Constitucin.
Es claro que la presidencia de Theodore Roosevelt,
que concluy apenas un ao despus de la publicacin
de El gobierno constitucional de los Estados Unidos, influy
en las nuevas ideas de Wilson. Hroe militar de la guerra
hispano-americana y el presidente ms joven en la historia
de los Estados Unidos, Roosevelt condujo una de las presidencias ms enrgicas en la historia de aquel pas. Tras
ser gobernador del estado de Nueva York por el Partido
Republicano en 1898, el vicepresidente Roosevelt ascendi
repentinamente a la silla presidencial tras el asesinato del
presidente William McKinley (electo en 1897) en septiembre de 1901. Una vez instalado en la Casa Blanca, y particularmente tras su eleccin directa en 1904, Roosevelt
intenta asumir el papel de conciliador de intereses entre
el empresariado y la clase trabajadora estadounidense,
304
Alonso Lujambio
presentndose a la presidencia como tribuna nacional

para velar por el bien comn y embestir los intereses poltico-econmicos que para entonces haban engendrado
una telaraa de clientelismo y corrupcin que llegaba hasta lo ms alto. En ese sentido y bajo la tnica de las reformas
progresistas de la poca (l es uno de los protagonistas
de la as llamada Progressive Era), Roosevelt emprendi
una agresiva campaa legal contra los monopolios del
pas, disolviendo consorcios ferrocarrileros, tabacaleros
y petroleros a lo largo y ancho del territorio. El gobierno
haba dado, de esta manera, pasos en materia de regulacin econmica. Por otro lado, en materia de poltica
internacional, Roosevelt tambin implement medidas
audaces: puso en marcha la construccin del Canal de
Panam y le arrog al gobierno de los Estados Unidos,
no sin tumultuosas crticas internacionales, el derecho
exclusivo a intervenir en los pases latinoamericanos.
Por ltimo, tras fungir como mediador en la guerra entre
Rusia y Japn, al hroe de la Batalla de San Juan le fue
conferido el Premio Nobel de la Paz en 1906.
Las relaciones entre Roosevelt y el Congreso no fueron
cordiales. Roosevelt a menudo se desesperaba con lo que
l juzgaba como una insoportable lentitud por parte de
los legisladores, llegando a referirse a ellos como sinvergenzas y pillos. Los representantes crujan los dientes
frente a semejantes declaraciones presidenciales, por supuesto, y ms an en tanto que a menudo no tenan ms
remedio que respaldar a un presidente de tan extraordinaria popularidad como Roosevelt. La ciudadana estadounidense lo apoyaba, y los legisladores lo saban.
En todo caso, la larga presidencia de Roosevelt (19011909) fue, a todas luces, el caso paradigmtico del tipo de
liderazgo que Wilson retomara en su propia visin del
sistema poltico estadounidense, y aunque es a Roosevelt,
de nuevo, a quien Wilson tiene en mente al redactar El
gobierno constitucional de los Estados Unidos (1908), sera
305
el propio Wilson, ya no el rector de la Universidad de

Princeton sino el poltico, el hombre de accin, quien
llevara al extremo sus hiptesis sobre las instituciones
polticas estadounidenses y el nuevo papel del presidente
de cara al Congreso y a la opinin pblica.
Hacia 1910, Wilson renuncia a la rectora de la Universidad de Princeton y se convierte en candidato a gobernador de Nueva Jersey por el Partido Demcrata. Con una
estrategia de hiperactivo cabildeo congresional y de una
intensa exposicin pblica de su programa, Wilson logra
impulsar en Nueva Jersey su agenda progresista (medidas anticorrupcin, regulacin de elecciones primarias en
los partidos, reformas administrativas, etctera). Su xito
y la visibilidad de su actuacin lo hacen candidato presidencial por el Partido Demcrata en 1912, y presidente de
los Estados Unidos en el largo periodo comprendido entre
1913-1921.
Desde la Casa Blanca, Wilson busc afanosamente
evitar la entrada de los Estados Unidos a la Primera Guerra Mundial. De hecho, en 1916 gana la reeleccin con
el slogan: l nos mantendr fuera de la guerra. Poco
tiempo despus, en 1917 los Estados Unidos declaran la
guerra a Alemania, despus de un intento infructuoso
de Wilson de mediar entre las partes en conflicto. Con
todo, la gran guerra nuevamente potenciaba el poder de
la presidencia estadounidense, esta vez en manos de su
principal terico (las industrias productoras de material
blico fueron puestas bajo el control del gobierno y el
Congreso le dio poderes al presidente sobre la produccin
y distribucin de alimentos y energticos). Totalmente
en lnea con su concepcin de la presidencia, Woodrow
Wilson revivi la prctica anual (abandonada desde la
presidencia de Thomas Jefferson, 1801-1809) de presentarse
personalmente ante el Pleno del Congreso y pronunciar
un discurso sobre el estado que guarda el pas (State of the
Union Address).
306
Alonso Lujambio
Desde su primer discurso, Wilson subray que su principal audiencia era el pueblo en general, y que a travs
de l se acercara al Congreso. Sus discursos fueron un
elemento clave en la movilizacin de la opinin pblica
en favor de la guerra. En poltica interna, Wilson impuls durante sus dos mandatos algunas reformas clave de
la agenda progresista, como la eleccin directa de los
senadores, el voto a la mujer, el establecimiento de la Comisin Federal de Comercio (Federal Trade Commission)
para investigar las prcticas monoplicas de las grandes
corporaciones, y la jornada laboral de ocho horas para los
trabajadores de las compaas ferroviarias (Adamson Act),
entre otras.
Concluida la gran guerra, Wilson pronunci ante el
Congreso su discurso de los Catorce Puntos que deban
a su juicio incluirse en el acuerdo de paz. En diciembre
de 1918 Wilson viaja a Europa encabezando la delegacin
estadounidense que participar en la Conferencia de la
Paz, en Pars, rompiendo todos los precedentes. El Tratado
de Versalles ser el producto final de la Conferencia. Ah
Wilson impuls la creacin de la Sociedad de Naciones
(League of Nations), que le vali fuertes crticas en el Congreso estadounidense. Wilson se neg a negociar sus
convicciones en materia de poltica internacional y decidi emprender en lnea otra vez con su concepcin de
la relacin entre la presidencia y la opinin pblica una
gira por el pas para pronunciar (era clebre su capacidad
oratoria) sus discursos en favor del apoyo a una Sociedad
de Naciones. En retrospectiva, puede concluirse que
la feroz actitud con la que Wilson arremeti contra los
legisladores, despotricando contra su renuencia a aceptar
su poltica internacional y buscando de todas las maneras
posibles presionarles hasta conseguir su aprobacin, hizo
ms por unir al Congreso en su contra que por persuadirle
para apoyar su iniciativa. En todo caso, tras una vertiginosa gira por el pas, en la que pronunci hasta una docena
307
de discursos diarios, Wilson cae enfermo de trombosis en

octubre de 1919, con lo que queda prcticamente paralizado durante varios meses. Nunca se recupera totalmente
de su mal.
Tres aos despus de concluido su periodo presidencial,
Woodrow Wilson muere el 3 de febrero de 1924.
La Evolucin del Sistema Poltico

Estadounidense
A pesar de que los antecedentes tericos e histricos de la
activacin de la iniciativa poltica presidencial mediante
la opinin pblica los encontramos con nitidez en la obra
y vida de Wilson, fue Samuel Kernell, setenta aos despus, quien hubo de ofrecer un anlisis de las salidas ante
el pblico del presidente estadounidense con las enormes
ventajas que supondra la aparicin de medios masivos de
comunicacin, especialmente la televisin. Para Kernell,
salir ante el pblico (o going public, como hubo de designar esta tctica meditica) es un recurso al que acuden con
creciente frecuencia los presidentes estadounidenses con
el propsito de movilizar a la opinin pblica en favor de
una iniciativa o proyecto poltico y, en esa medida, conseguir su aprobacin por parte de unos legisladores de otro
modo escpticos o reacios ante la iniciativa presidencial en
cuestin. Los determinantes estructurales del nuevo liderazgo presidencial los encuentra Kernell crecientemente a
lo largo del siglo xx, en tanto que: 1) los medios masivos
de comunicacin aumentan su penetracin e influencia
sociales; 2) las reformas al sistema de nominacin de primarias fomentan una relacin directa, sin mediacin partidaria, entre los candidatos y los ciudadanos, al tiempo que
le abren la puerta a los comits de accin poltica, que han
de servir de plataforma metapartidista para los candidatos; y, por ltimo pero no menos importante, 3) a raz de la
galopante presencia de gobiernos divididos en el sistema
308
Alonso Lujambio
de divisin de poderes, salir ante el pblico se vuelve una

necesidad. Respecto de este ltimo elemento, si hubiramos de dividir la poca marcada entre 1930 y 1996 en dos
mitades, veramos que de los 33 aos comprendidos entre
1930 y 1963, 10 de ellos estuvieron marcados por una presidencia en manos de un partido y, cuando menos, una
de las cmaras en el Congreso dominada por legisladores
de otro partido. A su vez, en la segunda mitad comprendida entre 1963 y 1996, constataramos que incluso 24 de
esos 33 aos se vivieron bajo un gobierno federal dividido,
anuncindonos, as, una de las tendencias ms importantes en la evolucin del sistema poltico-constitucional estadounidense.
Como corolario de que los gobiernos divididos se hayan instalado como frecuentes compaeros de viaje de
la democracias presidenciales modernas ya no slo
de la estadounidense, sino tambin de la mexicana y de
tantas otras, la advertencia de Wilson sobre el gran dilema del rgimen de separacin de poderes, que estriba
en la facilidad con que stos pueden tornarse rivales e
irreconciliables, cobra especial relevancia. Los efectos
perversos del dualismo de la soberana se dilatan en un
contexto de gobierno dividido, y una de las varias salidas
del callejn puede encontrarse en el liderazgo presidencial
wilsoniano. En una nuez: si los medios de comunicacin
fueron responsables de muchas de las transformaciones en
el sistema poltico estadounidense, a los mismos medios
de comunicacin tambin habr de recurrir el presidente
para potenciar sus atribuciones poltico-constitucionales
en el nuevo contexto.
Siete factores en la decisin estratgica

de salir ante el pblico
Si situramos la variedad de estrategias presidenciales en
su relacin con el Poder Legislativo sobre un continuum,
309
tendramos un espectro donde, en un extremo, se encuentra la opcin de negociar a puerta cerrada con el Congreso
y sus actores parlamentarios (legisladores o partidos),
mientras que, en el otro, se encuentra la opcin de salir
ante el pblico en busca de apoyo entre la ciudadana (en
su presentacin ms radical, esta ltima alternativa supondra una suerte de poltica plebiscitaria o de tmenlo
o djenlo sin negociacin alguna). Salir a buscar apoyo en
la opinin pblica supone una inversin de capital poltico
y, naturalmente, un riesgo: un presidente que invierte su
popularidad, su grado de aceptacin poltica, en una iniciativa o proyecto, se arriesga a perder la batalla de modo
harto notorio, a ver minada su reputacin como poltico
en el manejo de la eficacia conductora, lo cual afectar su
fuerza poltica en las siguientes partidas del juego institucional-constitucional.
Aunque sin extraer tipologas o esquemas generalizables, Kernell se adentra en la galera de presidencias estadounidenses a lo largo del siglo xx y aporta un cmulo
de lecciones en torno a los alcances y las limitaciones del
liderazgo presidencial sustentado en la opinin pblica.
Se confirma que el fenmeno de salir ante el pblico
representa un recurso del que echa mano el Ejecutivo
estadounidense de modo creciente, sin menoscabo, claro
est, del estilo personal que cada residente de la Casa
Blanca le confiere a su administracin. En el transcurso
de su alegato, mucho del mrito de Kernell adems de
la naturaleza relativamente novedosa de su objeto de
estudio, estriba en el marco analtico que construye en
su intento de explicar los determinantes estructurales del
nuevo liderazgo presidencial. No obstante, una vez que su
argumento ha quedado ms o menos bien demostrado (en
particular, tras haber expuesto cuantitativamente la creciente frecuencia con que los presidentes han salido ante
el pblico), la obra de Kernell no se ocupa de identificar la
gama de factores concretos que determinan la naturaleza
310
Alonso Lujambio
especfica de cada estrategia presidencial. Si efectivamente

existen mltiples maneras de salir ante el pblico y varios elementos que determinarn sus posibilidades de
xito o de fracaso, habra entonces que identificar a stos
ltimos y adelantar algunas de sus posibles claves, relajando en ocasiones los supuestos de Kernell, sobre todo el
bipartidismo con partidos indisciplinados.
Luego entonces, en un intento de construir sobre la obra
de Kernell apoyndonos en los indispensables alegatos de
Wilson y alzar, sobre ellos, nuevos elementos, hemos identificado siete factores que a nuestro juicio determinan la
naturaleza de las estrategias presidenciales que se apoyan
en la opinin pblica para la promocin de sus iniciativas.
Cada uno de estos factores representa un elemento que
determinar las vicisitudes de la estrategia que se intentar implementar. Se trata, a nuestro juicio, de siete factores
cuyas interacciones y combinaciones, lejos de estar rgidamente determinadas, dependen del temperamento, preferencias y decisiones por las que en cada situacin se ha
de inclinar el Ejecutivo. Este acercamiento, por lo tanto,
se propone tender una lnea que, habiendo partido del
pensamiento poltico-constitucional de Woodrow Wilson
y del anlisis de Kernell (de la mano con su recorrido por
los casos ms representativos de la historia presidencial
estadounidense), intenta identificar una serie de factores
que determinan la naturaleza y xito de las estrategias
presidenciales frente a la alternativa entre negociar con los
actores congresionales y salir ante el pblico.
La prioridad del tema
Se trata de un tema negociable o no-negociable para
el presidente? Si se trata de un tema de baja prioridad, el
presidente podr hacer concesiones en torno a partes
importantes de su iniciativa sin sacrificar su identidad
poltica o sus promesas de campaa. En este caso, el
presidente dispone de amplios mrgenes de negociacin.
311
En cambio, si el tema es de alta prioridad, el presidente

se enfrentar al dilema de salir o no ante el pblico para
presionar al Congreso. El presidente opta por acudir al
electorado para realinear al Legislativo en su favor y presentarse coherente y apegado a su plataforma de campaa,
procurando, en todo caso, que los legisladores paguen
un costo poltico de la no-aprobacin de su propuesta.
En ese sentido, existen temas que es preferible no ceder
frente a un Congreso o partidos obstruccionistas, aun
dando la apariencia de ser testarudo. Por ltimo, el tema
tambin puede ser de prioridad personal, como ocurre en el
caso de presidentes que salen ante el pblico incluso en
contra de su propio partido, contando o no con el apoyo
de los dems partidos, estrategia de alto riesgo que puede
alienar al interlocutor y aliado natural del presidente.
Aun de cara a una Cmara de Representantes predominantemente demcrata, Reagan, por ejemplo, no sacrific
sus temas prioritarios, empeo que, conjugado con un esplndido manejo de los medios, le permiti sacar adelante, en 1981 y 1982, sus dos primeros (y polmicos) presupuestos en un contexto de recesin econmica. Por
otra parte, la distincin que hicieron Roosevelt y Wilson
entre temas de inters nacional y temas que no lo
eran es todava vlida: Kernell sugiere que, incluso en la
actualidad, salir ante el pblico tiende a ser ms efectivo
cuando el presidente emplea su liderazgo meditico en
defensa de intereses colectivos e, inversamente, en contra
de intereses especiales o sectoriales. En todo caso, si el
presidente sale a vender algo de entrada impopular (v.
gr., subir impuestos), es claro que ser mucho ms difcil
lograr su aprobacin.
El tipo de estrategia que escoge el presidente al salir
ante el pblico
Puede ser, en principio, confrontacional u hombro con
hombro (el concepto es de Kernell). Respecto de esta
312
Alonso Lujambio
distincin, est el ejemplo de Woodrow Wilson, quien en

1921 emprendi en una campaa de tipo confrontacional,
agresiva, dirigida a intimidar a los legisladores provocando con ello una animadversin generalizada en el Congreso con tal de que se aprobara su tratado de la Liga
de las Naciones, la cual finalmente fracas. Truman, en
cambio, ejerci una estrategia que no se empecinaba en
atacar a los legisladores, sino en demostrar lo necesario
que resultaba para el pas, en 1947, apoyar a Grecia frente
a la amenaza sovitica. Mediante una estrategia de tipo
hombro con hombro, Truman ofreci colaborar en
igualdad de circunstancias con los legisladores y asumir,
l personalmente, el costo poltico de que su proyecto
fracasara. Con todo, salir ante el pblico tienden ms a
asociarse a estrategias mayoritarias y confrontaciones que
consensuales u hombro con hombro.
El esquema de la confrontacin
Salir ante el pblico puede ser un recurso prenegociacin,
posnegociacin, como amenaza durante la negociacin o
como estrategia confrontacional sin negociacin alguna.
A este respecto, salir ante el pblico antes de negociar
puede permitir al presidente establecer con claridad sus
preferencias y generar incentivos para la negociacin (esto
bajo la condicin de que haya logrado movilizar a la opinin
ciudadana). Sin embargo, puede suscitar la animadversin
de los legisladores y socavar el liderazgo presidencial si, al
intentar activar (favorablemente) el sentimiento popular,
el presidente slo consigue o hacer patente su propia
impopularidad (personal o de la iniciativa en cuestin) o
perder parte importante de la popularidad previamente
adquirida. Salir ante el pblico despus de la negociacin,
a su vez, puede emplearse cuando, habindose enfrentado
a una parlisis en la mesa de negociacin, el presidente
decide acudir al electorado con el propsito de modificar la
posicin intransigente del Congreso y, despus, volver a
313
la negociacin desde una posicin de mayor fortaleza. Una

instancia reciente de este tipo de esquema lo ofreci Clinton
en 1995, cuando, encontrndose la mayora de ambas
cmaras en manos del Partido Republicano, el presidente
se hall a s mismo arrinconado por el Legislativo para
aceptar el drstico plan presupuestal propuesto por este
ltimo frente a un dficit pblico de proporciones masivas. Sin embargo, antes de sentarse a la mesa de negociacin tratndose en particular de un tema de gasto
pblico, vital para la agenda de Clinton, el presidente
opt por vetar el presupuesto y denunciar dos das despus, por televisin nacional, los recortes profundos
y poco sabios de los republicanos, preparando al pas,
consecuentemente, para un paro gubernamental de seis
das. Tras el aviso, el Partido Demcrata tambin comenz
a transmitir spots televisivos que explicaban la postura
de Clinton y denostaban las medidas propuestas por la
oposicin republicana. Las evaluaciones del presidente,
que haban ido en picada durante las semanas anteriores,
repuntaron sbitamente. Frente a las medidas radicales
de los republicanos, la opinin pblica se convenci de la
propuesta presidencial.
Asimismo, existe tambin una variante en el caso de
aquellos presidentes que incentivan la negociacin por
medio de una amenaza latente de salir ante el pblico en
caso de que la negociacin fracase (amenaza que en todo
caso nicamente ser creble en tanto que la popularidad
presidencial se considere alta). Por ltimo, el presidente
tambin puede salir a vender su propuesta en un formato de tmalo o djalo frente a sus interlocutores
parlamentarios, haciendo de lado toda posibilidad o
inters por negociar. Sobrara enfatizar que este ltimo
esquema, el ms confrontacional, solamente es viable en
momentos de enorme popularidad presidencial o cuando
la expectativa de rechazo popular es mnima. Este fue el
caso de Reagan, cuando, tras haber sufrido un atentado
en marzo de 1981, sus ndices de popularidad remontaron
314
Alonso Lujambio
en al menos diez puntos. Sin desperdiciar la oportunidad,

Reagan decidi ofrecer un discurso en el Congreso tras
escasas semanas del incidente, insistiendo en la urgencia
de que fuera aprobado su programa econmico. Su mensaje a los legisladores, formulado de una manera enrgica,
incluso despert aplausos entre los demcratas, quienes
eran mayora en la Cmara baja (el Partido Republicano
gozaba solamente de una precaria mayora en el Senado).
Poco tiempo despus, el presupuesto del Reagonomics fue
aprobado. Pero Reagan no se detuvo ah: frente a la posibilidad de negociar la aprobacin de aspectos particulares
de su proyecto econmico y sin garanta de que consiguiera
una mayora por segunda ocasin, el presidente opt
de nuevo por un esquema de salir ante el pblico sin
negociacin. Aprovechando sus todava enormes ndices
de popularidad, Reagan hizo varias declaraciones a los
medios mientras se encontraba de gira por algunos estados
sureos, exhortando a la ciudadana a comunicarse con
sus legisladores y exigirles la aprobacin ntegra del
presupuesto. La maniobra funcion. Tras una avalancha
de llamadas telefnicas y de correspondencia por parte de
sus respectivas comunidades distritales, un considerable
nmero de legisladores demcratas se vieron forzados a
aprobar nuevamente, junto con los republicanos, el presupuesto.
El tipo de mensaje
Podr ser de sealamiento de virtudes o de asignacin de
culpas. Esto tiene obviamente que ver con las definiciones previamente analizadas. En el primer caso, el mensaje
presidencial se concentra en las virtudes de su proyecto o
iniciativa, resaltando ms las razones para su aprobacin
que las dificultades que supondr (o ha supuesto) su
ratificacin por los legisladores. En el segundo caso, el
mensaje presidencial se puede referir de un modo genrico a un Congreso obstruccionista en relacin con
315
una iniciativa detenida, sin sealar partidos o legisladores

especficos pero s denostando la no-aprobacin de su
proyecto, o bien puede ser especfico en su sealamiento
de culpas, como cuando el presidente seala partidos
polticos especficos o legisladores en particular que se
niegan a apoyar una iniciativa o aspectos de una iniciativa
que ste juzga vital.
La popularidad presidencial
ste es uno de los factores ms elementales pero tambin
uno de los ms esquivos. Es un viejo refrn el que dice
que una telaraa es fcil de deshacer pero imposible
de restaurar, y lo anterior tambin es cierto, en ms de
un sentido, acerca de la popularidad presidencial. En
todo caso, el margen de maniobra del que dispone un
presidente para salir al pblico es su popularidad; de un
nivel alto de aceptacin depende que el presidente pueda
convertir el entusiasmo por su persona en entusiasmo por
sus iniciativas. Sin embargo, esta traduccin del apoyo
popular normalmente no es mecnica; depender del tipo
de iniciativa que est promoviendo el presidente y del
supervit en popularidad del que ste disponga. Ante
circunstancias adversas (como una recesin econmica, por
ejemplo), una iniciativa difcil requerir de una importante
inversin de popularidad que puede, si fracasa, llevar
al presidente a contar con menos recursos para jugadas
futuras (y viceversa, obviamente). Salir ante el pblico
supone un riesgo que hay que saber administrar dado el
encadenamiento de los intentos presidenciales de empujar
su agendas.
El ciclo electoral
Esta dimensin del dilema est fuertemente asociada a la
ltima (vinculacin elector-representante). En los Estados
316
Alonso Lujambio
Unidos, ciclos de dos aos para renovar toda la Cmara

de Representantes y un tercio del Senado maximizan la
sensibilidad electoral de los actores legislativos, que son
primero legisladores y luego partidos polticos. La probabilidad del impacto electoral de salir ante el pblico sealando responsables de la parlisis es mayor en ciclos
electorales cortos. En un ciclo trianual, como el mexicano,
ir al pblico en el primer ao es intentar ver aprobada la
reforma sin que la amenaza electoral gravite de un modo
determinante sobre la conducta de los partidos, que no los
legisladores, en lo individual en el Congreso. Ciertamente,
los incentivos para cooperar por parte de las oposiciones
es menor en la medida en que se acerca la eleccin, pues
quieren ya subrayar sus diferencias como oposicin, atribuyndose slo las virtudes de la cooperacin parcial con
el partido en el gobierno. Con todo, un presidente con un
capital de credibilidad importante puede en el extremo
buscar la aprobacin de una pieza legislativa importante
de ltimo momento (digamos, en los dos periodos ordinarios previos a la eleccin) para presionar electoralmente
a los partidos de manera ms directa y, digamos en el extremo plebiscitaria, en busca de la ampliacin del contingente legislativo de su partido. Cmo se interpretarn
los resultados de una eleccin intermedia en las nuevas
elecciones?
Si el partido del presidente aumenta su contingente,
el presidente podr impulsar la idea de que su programa
sigue teniendo apoyo y que incluso ste se ha incrementado. La proximidad de las elecciones intermedias de cualquier modo incentiva al presidente-miembro de partido
a incrementar su presencia pblica, si no para ganar su
propia reeleccin (que est y debe estar prohibida), s
para apoyar a su propio partido, pues la visibilidad del
presidente y de los contendientes en un sistema de fragmentacin moderada maximiza la probabilidad de un
efecto de arrastre en el que los electores expresan ese
da una opinin de la gestin presidencial que concluye.
317
La vinculacin elector-representante
Bajo el marco del bipartidismo con partidos indisciplinados, el presidente buscar sumar un nmero de legisladores de ambos partidos que hagan mayora absoluta,
no importando la estrechez de su margen. El presidente
llama a los ciudadanos a buscar a sus representantes
distritales para notificarles su opinin. Si por el contrario,
los actores son partidos y el vnculo con los ciudadanos es
menos directo, entonces el presidente puede no llamar a
los ciudadanos a buscar a sus representantes distritales,
sino a la ciudadana en su conjunto, a realinear, concluido
el ciclo electoral, sus preferencias electorales. Se equivocan
quienes piensan que sin la posibilidad de la reeleccin
legislativa no hay mecanismos institucionales para traducir el apoyo en preferencias por polticas pblicas. El
mecanismo electoral en ltima instancia se mantiene an
con el potencial representativo inhibido por la regla de la
no-reeleccin legislativa, pero slo puede ser mnimamente
efectivo si no se fragmenta en exceso el sistema de partidos
(pues una excesiva fragmentacin y su clsico acompaante de viaje a la segunda vuelta presidencial destruyen
juntos la identificabilidad y responsabilidad de los partidos). Los partidos no pueden ir en contra de la opinin
pblica sin pagar costos electorales, pues sus contrincantes
estarn siempre al pendiente de hacerle ver en el momento
oportuno a los ciudadanos la conducta asumida por sus
contrincantes. Por ello es tan importante el ciclo electoral,
pues su conclusin es el momento electoral en donde se
concentra la asignacin de crditos y culpas en el ejercicio
democrtico entre partidos disciplinados, vinculados precariamente (en el da a da) con los electores.
318
Alonso Lujambio
Consideraciones finales
Este ensayo es una exploracin tentativa que tiene como
propsito someter a la crtica un conjunto de ideas preliminares y generar un debate sobre la poltica presidencial de cara a la opinin pblica en el marco de un gobierno dividido. Es absurdo y hasta frvolo decir que un
presidente que ya no est en campaa debe dejar de
comunicarse y, por el contrario, encerrarse en su despacho
con sus colaboradores y sus interlocutores en el Congreso.
En la era de la comunicacin poltica masiva, los presidentes van a ser agentes activos de opinin pblica. Cmo
comunicarse en determinados marcos institucionales y
de partidos es la pregunta que oposiciones y gobierno se
hacen todos los das. Convendra que las ciencias jurdica
y poltica se la formularan sistemticamente. El tema es
relevante porque permite discutir dinmicamente el gran
entramado de la institucionalidad poltico-democrtica.
Ciertamente, un dilema central de la institucionalidad
mexicana se relaciona con la pregunta sobre la continuidad
o ruptura del formato tendencialmente tripartita, y de la
representatividad de partidos y legisladores. Permitir al
electorado reelegir o no a sus legisladores, juzgando su
accin representativa en las urnas, se antoja impostergable si las reglas del derecho parlamentario y del derecho
electoral (sobre todo en lo relativo al financiamiento de las
campaas) impiden que la disciplina de los partidos no
se relaje completamente y en todo caso se produzca una
tensin sana entre la representacin distrital (territorial) y
la posicin programtica (partidaria). De cualquier modo, la
accin meditica del presidente y su salir ante el pblico
depender de la identificabilidad de los actores y del juicio
del que sean objeto en elecciones y entre elecciones.
319
Siete factores que determinarn la naturaleza de la estrategia
presidencial de apelar directamente al apoyo de la opinin
pblica en la promocin de sus iniciativas
1. Prioridad del
presidente o del
partido en un gabinete
no-popular (en el sentido
partidario)
Baja prioridad
El presidente puede hacer concesiones sobre

alguna parte de su iniciativa; el tema no constituye parte esencial de su identidad poltica
o de sus promesas de campaa. Su margen de
negociacin con los legisladores es amplio.
Alta prioridad
El presidente no puede sacrificar un tema de

su agenda (y de su partido) y enfrenta el dilema de salir o no al pblico.
Prioridad personal
Confrontacional
2. Tipo de estrategia en
la salida ante el pblico
Hombro con
hombro
Sin negociacin
Prenegociacin
3. Esquema de la
confrontacin.
4. Tipo de mensaje
320
El presidente sale ante el pblico an en contra

de su propio partido y de los dems partidos,
o bien en contra de su propio partido pero con
el apoyo de otros partidos.
Los legisladores podrn responder desfavorablemente si se sienten coactados o agraviados
por el presidente. Un liderazgo presidencial
agresivo hacia los legisladores fomentar una
poltica y una retrica de trincheras, aunque
finalmente puede resultar exitoso (Wilson,
1921/Reagan, 1981-1983).
El Ejecutivo ofrece protagonizar sus iniciativas hombro con hombro con los legisladores,
asumiendo personalmente la responsabilidad
de su xito o fracaso. De esta manera se disminuye la conflictividad entre los poderes o los
partidos (Truman, 1947).
El presidente sale a vender su propuesta en
un formato de tmalo o djalo frente a sus
interlocutores parlamentarios. Este esquema
slo es viable en un momento de enorme popularidad presidencial (Reagan, 1981, despus
del atentado).
Es una estrategia de bsqueda de apoyo de
la opinin pblica antes de negociar con los
legisladores, en el anuncio de la presentacin
de la iniciativa. Puede despertar la animadversin de stos, como tambin puede permitir
que el presidente fije la agenda antes de sentarse a negociar.
Posnegociacin
Una parlisis en la mesa de negociacin lleva

al presidente a reclamar apoyos en la arena pblica para modificar la posicin intransigente de los legisladores (Clinton, 1995).
Amenaza durante
la negociacin
Una amenaza discreta, acaso de salir en

busca del apoyo de la opinin pblica puede
incentivar la negociacin, en particular si el
presidente goza de una considerable popularidad.
De sealamiento
de virtudes
El mensaje presidencial se concentra en las virtudes de su proyecto o iniciativa, resaltando

ms las razones para su aprobacin que las
dificultades que supone (o ha supuesto) su
ratificacin por los legisladores.
Alonso Lujambio
Contina
Genrico
4. Tipo de mensaje
De asignacin
de culpas
Especfico
7. Vinculacin entre
los electores y sus
representantes
El presidente seala partidos

polticos especficos que se niegan a apoyar una iniciativa o
aspectos de una iniciativa que
ste juzga vital.
El margen de maniobra del que dispondr

un presidente para salir ante el pblico ser
su popularidad; de un nivel alto de aceptacin depende que el presidente pueda
convertir el entusiasmo por su persona en
entusiasmo por sus iniciativas.
5. Popularidad
presidencial
6. Ciclo electoral
El mensaje presidencial se refiere a un Congreso obstruccionista en relacin con una

iniciativa detenida, sin sealar
partidos o legisladores especficos pero s denostando la
no-aprobacin de su proyecto
(exento fujimoriano).
Lejos de la siguiente
eleccin
El presidente busca que la presin ejercida

haga ceder a sus interlocutores parlamentarios.
Cerca de la siguiente
eleccin
El presidente busca que el electorado vote

plebiscitariamente por un proyecto o iniciativa detenida en el Congreso, intentando
ampliar el contingente legislativo de su partido en la siguiente legislatura.
Sistemas polticos que no permiten la reeleccin legislativa fomentan una menor
vinculacin entre los representantes y sus
representados, de modo que el presidente
gozar de un menor margen de maniobra
al salir ante el pblico: el Ejecutivo habr de
persuadir a los partidos y no a los legisladores individuales. La ciudadana dispondr
tambin de menos vas de contacto con sus
representantes.
Fuente: el autor con base en sus propias reflexiones y a partir de Kernell, Samuel, Going
public: New strategies in presidential leadership, 2a. ed., Washington, D.C., Congressional Quaterly, 1997.
321
322
Alonso Lujambio
2.8 Sistema de comisiones y control

evaluatorio de la poltica pblica en
el proceso presupuestario mexicano*
epensar al Congreso mexicano en democracia respecto del proceso presupuestario supone tambin
reformular el proceso decisorio intracameral. En un
rgimen de separacin de poderes, el Congreso no juega
solamente un papel constructivo en la definicin del
presupuesto ejerciendo as una funcin de control-autorizacin (en la medida en que participa con el Ejecutivo
en la fijacin de los montos con los que se fondearn las
agencias gubernamentales), sino tambin una funcin
de control-inspeccin (en la medida en que, paralela a la
decisin sobre las disposiciones presupuestales de que
gozarn las agencias de gobierno, hay una accin analtica,
esa s permanente, por parte del Congreso, de la poltica
pblica que esas agencias fondean).1 Es impensable un
rgimen de divisin de poderes cabalmente responsable
en trminos democrticos, que no posea, en su juego de
equilibrios y contrapesos, una institucionalidad para un
oversight (utilizamos esta voz, en tanto que supervisar
denota una relacin jerrquica) pleno, para el monitoreo
congresional permanente va un sistema de comisiones
* En coautora con Gutirrez, Gernimo y Valads, Diego. Este ensayo fue
publicado originalmente en El proceso presupuestario y las relaciones entre los
rganos del poder, Mxico, iij/unam, 2001, pp. 87-136.
1 Sobre los conceptos control-autorizacin y control-inspeccin, vase Valads,
Diego, El control del poder, Mxico, unam, 1998, pp. 129-130.
323
especializadas de la poltica pblica impulsada por el

Ejecutivo, que permita a su vez un proceso inteligente e
informado de presupuestacin. Al anlisis de este doble
proceso dedicaremos esta segunda parte del ensayo, centrando por lo pronto nuestra atencin en la Cmara de
Diputados, a partir de la premisa bsica de la importancia
del monitoreo parlamentario de la accin burocrtica, tendente a verificar que sta se desarrolle, con productividad
y eficacia, en concordancia con la preferencia congresional
expresada en la ley y a evaluar, por otro lado, el impacto
de las polticas pblicas que estn siendo fondeadas con
recursos presupuestales. Tenemos la conviccin de que un
monitoreo sistemtico, bien organizado y eficaz, tender a
incentivar a las agencias del Ejecutivo a ajustar su actuacin al deseo del Congreso (de otro modo, el Congreso tender a retirarle fondos a programas ineficaces e improductivos), y a mejorar la calidad de la poltica pblica.
Nadie como Woodrow Wilson, en su clsico Congressional Government, publicado originalmente en 1885, ha reflexionado precisamente sobre el papel que juegan las
comisiones del Congreso para determinar la naturaleza
de un rgimen constitucional de separacin de poderes, es
decir, sobre el papel que tales rganos de especializacin
parlamentaria han de jugar en la determinacin del modo
en que el Congreso activa, plenamente, sus atribuciones
constitucionales.2
Woodrow Wilson parta de una hiptesis realmente
revolucionaria, la de que
el contraste ms marcado de la poltica moderna es el que
existe, no entre el gobierno presidencial y el gobierno monrquico, sino entre el gobierno congresional y el gobierno
parlamentario. El gobierno congresional es el gobierno por
los comits; el gobierno parlamentario es el gobierno
por un Consejo de Ministros responsables.3
2 Wilson, Woodrow, Congressional Government, Boston, Houghton, Mifflin & Company, 1885.
3 Las referencias se toman de la versin espaola: Wilson, Woodrow, El gobierno
congresional, pp. 1 y 2. El nfasis es nuestro. El lenguaje del derecho parlamentario
mexicano llama comisiones a los comits (committees) norteamericanos.
324
Alonso Lujambio
En democracia, toda teora de los equilibrios y de la

distribucin de los poderes ah donde estn divididos debe
partir de una premisa: la de que la fuerza que domina
y fiscaliza, la fuente de toda potencia motriz y de todo
poder regulador, es el Congreso. Esto es: al sistema de
divisin de poderes no debe llamrsele presidencial, sino
congresional, precisamente por ser el Congreso el centro
del mecanismo esencial del poder.4
Muy rpido aprendi el Congreso norteamericano, nos
dice Wilson, el modo en que poda activar plenamente sus
atribuciones: El Congreso fue muy pronto y muy apto para
aprender lo que poda hacer y para ponerse en excelente
estado de cumplirlo. Muy prontamente se dividi en comits permanentes... En consecuencia, ha entrado cada vez
ms en los detalles de la administracin.5 El Congreso,
deca Wilson, tom la costumbre de examinarlo todo:
No hay tendencia ms clara en la historia del Congreso
que la tendencia a someter todos los detalles de la administracin a la vigilancia constante de los comits permanentes, y todas las polticas a su vigilante intervencin.6
La fortaleza de los comits, deca Woodrow Wilson, era
resultado de la facilidad de accin obtenida por esa organizacin,7 constituyndose as en el mecanismo ms
esencial de nuestro sistema gubernamental....8
La otra hiptesis central de Wilson era que el Poder
Legislativo no se limitaba en modo alguno a legislar:
ms importante an resultaba su capacidad para evaluar
la legislacin en vigor y su habilidad para controlar a la
administracin, para vigilar su conducta, ya que, argumentaba, cada ley tiene una vigorosa posteridad, y slo el
4 Ibid., pp. 10 y 11.
5 Ibid., pp. 37 y 38.
6 Ibid., pp. 39 y 40.
7 Ibid., p. 40.
8 Ibid., p. 84. Somos gobernados subrayaba con gran nfasis Woodrow Wilson
por una treintena de pequeas legislaturas, Ibid., p. 92.
325
tiempo y las circunstancias nos dirn si sus retoos sern

para ella un honor o una vergenza.9 La legislacin
deca este afamado autor no es ms importante que una
atenta vigilancia de la administracin.10 Y dicha vigilancia
no puede hacerse sino a travs del sistema de comisiones.
Permita el lector esta extensa cita con la que se aprecian las
ideas de Wilson y su extraordinaria elocuencia:
El Congreso es el nico Cuerpo que tiene motivo fundado
para informarse y es tambin el nico Cuerpo que tiene
la facultad de sacar partido para el bien del pas de las
cosas que aprende. Es la sola delegacin soberana que
puede hacer preguntas con dignidad, porque tiene la
autoridad y el poder de obrar... A menos que el Congreso
tenga y emplee todos los medios para conocer los actos
[...] de los empleados administrativos del gobierno, el
pas es incapaz de saber cmo est servido; y a menos
que el Congreso examine y expurgue esas cosas con ayuda
de todas las formas de la discusin, el pas est obligado a
permanecer en una ignorancia molesta y penosa...11
As pues, para Wilson era claro que el Congreso no

deba tomarse un excesivo trabajo en hacer leyes, sino
en comprender y estudiar la normatividad en vigor y la
administracin, ya que esa importantsima intervencin
le servir para corregir las leyes. Todo esto, conclua
nuestro autor, era resultado de la separacin completa entre
la legislatura y el Ejecutivo, separacin que es entre nosotros
particular y esencialmente constitucional.12
9 Ibid., p. 235.
10 Ibid., p. 236.
11 Ibid., pp. 238 y 239. El nfasis es nuestro.
12 Ibid., pp. 242 y 243. El nfasis es nuestro. En los aos ochenta y noventa del
siglo xx, una gran variedad de sistemas parlamentarios transitaron de sistemas
de comisiones no especializados y transitorios a esquemas ms similares al
modelo norteamericano de comisiones especializadas y permanentes que replican las estructuras ministeriales de gobierno. Vase Longley, Lawrence D. y
Davidson, Roger H., (Eds.), The new roles of parliamentary committees, London,
Frank Cass, 1998.
326
Alonso Lujambio
En la era posrevolucionaria mexicana no slo el sistema

de partido hegemnico (con mayoras parlamentarias),
cuyo lder es tambin titular del Poder Ejecutivo, inhibi
el control evaluatorio de las polticas pblicas por parte
del Congreso. Hubo tambin, por otro lado, un diseo
institucional que lo obstaculiz, porque los arreglos constitucionales y legales no estaban armonizados para potenciarlo an en el marco de la eventual aparicin institucionalizada del pluripartidismo. En el artculo 93 de la
Constitucin se describa el papel que las cmaras del
Congreso podan jugar en materia de control evaluatorio
de las polticas pblicas. Desde 1917, esta disposicin
constitucional permita que cualquiera de las cmaras citara a los secretarios de Estado. As deca el 93 original:
Artculo 93. Los secretarios del Despacho, luego que est
abierto el periodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al
Congreso, del estado que guarden sus respectivos ramos.
Cualquiera de las cmaras podr citar a los secretarios de
Estado para que informen cuando se discuta una ley o se
estudie un negocio relativo a su Secretara.
En este marco estrictamente normativo, una comisin

especializada de cualquiera de las cmaras poda eventualmente analizar y evaluar la poltica pblica impulsada
por una secretara de Estado, si se interpreta, como sera
natural, que la poltica implementada por una secretara
de Estado es el principal de sus negocios.
Vase cmo incluso, con la reforma de 1974 al artculo
93 constitucional, se ampli el nmero de los sujetos pasivos del control bicameral. Rez as el 93 despus de la
reforma de 1974, ahora en dos prrafos:
Artculo 93. Los secretarios del Despacho y los jefes de los
departamentos administrativos, luego que est abierto el
periodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso,
del estado que guarden sus respectivos ramos.
Cualquiera de las cmaras podr citar a los secretarios
de Estado y a los jefes de los departamentos administrati-
327
vos, as como a los directores y administradores de los

organismos descentralizados federales o de las empresas
de participacin estatal mayoritaria, para que informen
cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades.13
Por supuesto que del estudio relativo al estado que

guardan los ramos del gobierno o del estudio de los negocios concernientes a sus actividades, poda derivarse (en
principio y desde una lgica estrictamente normativa)
un anlisis evaluatorio de las polticas pblicas desde el
Congreso.
En la siguiente reforma al artculo 93 constitucional, de
diciembre de 1977, se incluy un tercer prrafo que dijo a
la letra:
Las cmaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratndose de los diputados y de la mitad, si se trata
de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participacin estatal
mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harn del conocimiento del Ejecutivo federal.14
Incluso derivado de este prrafo que en principio protega la capacidad de las minoras parlamentarias (pero
slo en la Cmara de Diputados) para proponer la instrumentacin del control congresional hubiera podido fundarse una accin de control evaluatorio de poltica pblica,
ya que los programas implementados especficamente por
organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal mayoritaria, dependen del buen funcionamiento
de dichos organismos. Es ciertamente sorprendente que
13 dof del 30 de enero de 1974.
14 dof del 6 de diciembre de 1977. La ltima reforma al artculo 93 constitucional
se dio en 1994, cuando se incluy al procurador general de la Repblica entre
los sujetos pasivos de control sealados en el segundo prrafo (dof del 31 de
diciembre de 1994).
328
Alonso Lujambio
esta facultad de propuesta no se le ofreciera a las minoras

en el Senado, y que no se refiriera a todo organismo pblico, sino exclusivamente a los organismos descentralizados
y a las empresas de participacin estatal mayoritaria. Tambin sorprende que la facultad de las minoras en la Cmara de Diputados se limitara a proponer al Pleno la creacin
de una comisin de investigacin, y como consecuencia
dicha minora no pudiera, por s misma, echar a andar ese
instrumento de control. Con todo, de los tres prrafos del
artculo 93 constitucional, pero en particular del segundo,
podan derivarse acciones congresionales en ambas cmaras del Congreso de la Unin, dirigidas a la puesta en
prctica de mecanismos de control y evaluacin especializada y permanente de las polticas pblicas. El papel de
las comisiones en dicho proceso dependa, en todo caso,
de la normatividad interna del Congreso.
Antes de analizar cmo el derecho parlamentario desarroll estas prerrogativas constitucionales en la era posrevolucionaria, as como el papel que las comisiones jugaron
en dicho desarrollo, creemos pertinente concluir esta breve resea de la evolucin del artculo 93 constitucional
con una reflexin sobre su ubicacin especfica en el texto
constitucional. Quiz en 1917 se justific que la obligacin
de los secretarios de despacho de dar cuenta al Congreso
del estado que guardaban sus respectivos ramos se
ubicara en el captulo III (Del Poder Ejecutivo) del ttulo
tercero (De la divisin de poderes) de la Constitucin.
Sin embargo, en estricto rigor, los dos prrafos que se
aadieron al texto original en 1974 y 1977 no se refieren a
obligaciones del Poder Ejecutivo, sino a facultades de las
cmaras (Cualquiera de las cmaras podr citar... dice
en su arranque el segundo prrafo; Las cmaras... tienen
la facultad de integrar comisiones... reza el principio del
tercer prrafo). Es por ello que creemos pertinente reubicar
las facultades de las cmaras previstas en los prrafos
segundo y tercero del 93 constitucional en el captulo II del
ttulo tercero de la Constitucin (Del Poder Legislativo),
329
especficamente en su seccin III (De las facultades del

Congreso).
Ahora s, veamos el modo en que nuestro derecho
parlamentario desarroll en comisiones las facultades del
Poder Legislativo ya referidas. Entre los aos 1917 y 1974
ms de cincuenta aos slo un artculo del Reglamento
para el Gobierno Interior del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos (en adelante Reglamento) desarroll las atribuciones constitucionales de las cmaras
establecidas en el artculo 93 constitucional. Dicho artculo
estableci precisamente las tareas de las comisiones en
materia de oversight parlamentario, y fue reformado nicamente en 1934, segn puede verse en el cuadro 2.
Cuadro 2
Antecedentes del artculo 89 del Reglamento para el Gobierno

Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
Reglamento para el
Gobierno Interior del
Congreso General del 23
de diciembre de 1824
Reglamento para el
Gobierno Interior del
Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos del
20 de diciembre de 1897
Reglamento para el Gobierno

Interior del Congreso General
de los Estados Unidos
Mexicanos del 20 de
marzo de 1934
Artculo 67
Las comisiones por medio
de su presidente, podrn
pedir de cualquiera
archivos y oficinas de
la nacin todas las
instrucciones y
documentos que estimen
convenientes para la
mayor ilustracin de los
negocios, con tal que no
sean de aquellos que exijan
secreto, cuya violacin
pueda ser perjudicial al
servicio pblico.
Artculo 88
Las comisiones, por medio
pedir de cualesquiera
archivos y oficinas de la
nacin todas las
instrucciones y copias de
documentos que estimen
convenientes para el
despacho de los negocios;
y esas constancias les sern
proporcionadas, siempre que
el asunto a que se refieran
no sea de los que deban
conservarse en secreto,
cuya revelacin puede ser
perjudicial al servicio o los
intereses pblicos.
Artculo 89
Las comisiones, por medio
pedir a cualesquiera archivos
y oficinas de la nacin,
todas las instrucciones y
copias de documentos que
estimen convenientes para
el despacho de los negocios,
y esas constancias les sern
proporcionadas, siempre que
el asunto a que se refieran
no sea de los que deban
conservarse en secreto; en la
inteligencia de que la lenidad
o negativa a proporcionar dichas
copias en plazos pertinentes,
autorizar a las mencionadas
Comisiones para dirigirse
oficialmente en queja al C.
Presidente de la Repblica.
Fuente: Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General del 23 de diciembre
de 1824; Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos del 20 de diciembre de 1897 y Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos del 20 de marzo de 1934.
Nota: Las cursivas son nuestras y resaltan las reformas de mayor relevancia.
330
Alonso Lujambio
De la simple lectura del cuadro podemos concluir que

el artculo 89 del Reglamento no encuentra, en estricto rigor, su origen en la Constitucin de 1917 (como desarrollo
del artculo 93 constitucional), sino en el Reglamento para
el Gobierno Interior de 1824.15 Vale decir, sin embargo,
que aun de manera imperfecta, dado que los funcionarios pblicos no eran sujetos de sancin en caso de que
incumplieran la obligacin de entregar la informacin
requerida, los artculos 93 de la Constitucin y 89 del
Reglamento posibilitaban, desde una perspectiva estrictamente normativa, un control evaluatorio mnimo por
parte del Congreso y de sus comisiones permanentes
(el Reglamento hablaba de comisiones permanentes y
especiales): el Pleno de las cmaras poda citar a los funcionarios (art. 93 constitucional) y las comisiones permanentes podan solicitar informacin adicional (art. 89 del
Reglamento), pero no recibir, como rganos de la Cmara,
a los funcionarios citados.
Ahora bien: la reforma de 1974 al artculo 93 constitucional se acompa, en 1975, de reformas al Reglamento
que, ahora s, desarrollaban para las comisiones lo establecido especficamente en dicho artculo constitucional
(mantenindose en vigor el artculo 89). As decan los
nuevos artculos 53 y 90 del Reglamento:
Artculo 53. Los secretarios del despacho, los jefes de los
departamentos administrativos, los directores y administradores de los organismos descentralizados federales
o de las empresas de participacin estatal mayoritaria,
15 Ciertamente, el artculo 67 del Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de 1824 poda invocarse en el uso de cualquiera de las facultades del Congreso sealadas en la seccin quinta del ttulo iii de la Constitucin
de 1824. Sin embargo, para los propsitos de este trabajo vale la pena subrayar la
facultad concedida al Congreso en el prrafo viii del artculo 50: Fijar los gastos
generales, establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos, arreglar su
recaudacin, determinar su inversin, y tomar anualmente cuentas al gobierno.
Vase Tena Ramrez, Felipe, Leyes fundamentales de Mxico, 1808-1992, Mxico,
Porra, 1992.
331
asistirn a las sesiones siempre que fueren enviados por el

presidente de la Repblica o llamados por acuerdo de la
Cmara, en los trminos que dispone la segunda parte del
artculo 93 de la Constitucin sin perjuicio de la libertad
que tienen de asistir, cuando quisieren, a las sesiones y, si
se discute un asunto de su dependencia, tomar parte en
el debate.
...
Artculo 90. Pueden tambin las comisiones, para

ilustrar su juicio en el despacho de los negocios que se
les encomienden, tener conferencias con los funcionarios
a que se refiere el artculo 53 de este Reglamento, quienes
estn obligados a guardar a cualesquiera de los miembros
de las comisiones las atenciones y consideraciones necesarias al cumplimiento de su misin. En el caso de que las
comisiones tuvieren alguna dificultad u obstruccin en el
disfrute de esta prerrogativa, estn autorizadas para obrar
en la forma indicada en el artculo anterior [el 89, es decir,
dirigirse en queja al presidente de la Repblica; vase
el cuadro 3]. Las comisiones de ambas cmaras pueden
tambin tener conferencias entre s, para expeditar el
despacho de alguna ley u otro asunto importante.16
Vase entonces cmo en 1975 el artculo 90 del Reglamento posibilit que no slo el Pleno de las cmaras sino
tambin las comisiones llamadas permanentes pudieran
conferenciar con los funcionarios del Poder Ejecutivo,
amn de que el artculo 89 ya permita a las comisiones
solicitar informacin y documentacin.17 Es claro, a nuestro juicio, que el desarrollo de la norma constitucional y
reglamentaria apuntaba hasta 1975 en la direccin correcta, ya que se haba ampliado el conjunto de actores del
Poder Ejecutivo sujetos al escrutinio congresional, al tiem-
16 dof del 20 de enero de 1975.

17 En la reforma de 1975 al Reglamento, se modificaron otros ocho artculos
con el fin de especificar qu habra de hacerse en caso de que ambas cmaras
citaran al mismo tiempo a un funcionario, el modo en que se les comunicaran
los temas a discutir, el orden de la discusin durante la comparecencia, etctera
(arts. 54,114 y 126 al 131 del Reglamento).
332
Alonso Lujambio
po que las comisiones permanentes y especializadas del

Congreso haban aumentado su capacidad para hacerse
de informacin con fines eventualmente de evaluacin y
control de la poltica pblica. Sin embargo, y en relacin
con los asuntos presupuestarios, desde finales del siglo
xix (1897), el Reglamento estableca que sera la llamada
Comisin de Presupuesto y Cuenta la responsable del
anlisis del proyecto de Presupuestos del ao prximo
siguiente y en la hechura del dictamen correspondiente,
con lo cual, desde entonces, el Reglamento aisl el proceso
presupuestal (monopolizado por una comisin) del eventual proceso de control evaluatorio (protagonizado desde
la norma por el conjunto de las comisiones especializadas
y permanentes).
Los aos 1977, 1978 y 1979 supusieron claramente una
regresin en la ruta hacia un diseo institucional para
la fortaleza del sistema de comisiones en la Cmara de
Diputados, y la tendencia no se revertira cabalmente sino
hasta 1999, veinte aos despus. En primer lugar, con
la aprobacin de las reformas constitucionales del 6 de
diciembre de 1977 y de la Ley Orgnica de la Contadura
Mayor de Hacienda, del 29 de diciembre de 1978, de
modo totalmente sorprendente se elimin el papel del
sistema de comisiones en la tarea parlamentaria de control
evaluatorio de la poltica pblica, al asignarle dicha tarea,
de manera integral, a la Contadura Mayor de Hacienda,
rgano tcnico de la Cmara de Diputados a cargo de
la revisin de la Cuenta Pblica, bajo el control de la
llamada Comisin de Vigilancia de la Contadura Mayor
de Hacienda de la propia Cmara. As rez el artculo 74,
fraccin IV, prrafo 4:
La revisin de la Cuenta Pblica tendr por objeto conocer
los resultados de la gestin financiera, comprobar si se ha
ajustado a los criterios sealados por el Presupuesto y el
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas [el
nfasis es nuestro].
333
Esto es, un trabajo poltico fundamental de evaluacin, una responsabilidad de los congresistas de obvia
operacin en los rganos especializados que son las
comisiones se deleg completamente a otro rgano, de
carcter tcnico, al establecerse en la Constitucin que la
Contadura Mayor de Hacienda evaluara el cumplimiento
de los objetivos de los programas. Por otro lado, la Ley
Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda, en el
artculo 30, prrafo II, inciso a), numeral 4, desarroll la
norma constitucional al establecer que la propia Contadura
deba rendir a la ahora llamada Comisin de Presupuesto
y Cuenta Pblica de la Cmara de Diputados un informe,
en noviembre de cada ao, con comentarios generales
sobre el cumplimiento de los objetivos y metas de los
principales programas y subprogramas aprobados en el
ao inmediato anterior. Es decir: el anlisis de la poltica
pblica fondeada por los presupuestos, tarea fundamental
para la toma de nuevas decisiones presupuestales de la
Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica,
llegaba con un retraso prcticamente de un ao, se refera
solamente a los principales programas y provena no de
un rgano especializado en evaluar polticas pblicas, sino
en verificar la legalidad del ejercicio presupuestal (cuya labor
de control evaluatorio y monitoreo no era, por supuesto,
permanente). Total: el marco constitucional posibilitaba un
trabajo serio de oversight parlamentario, pero se empezaba
claramente a redistribuir atribuciones entre rganos al
interior de la Cmara en favor de un rgano tcnico y en
contra del sistema de comisiones.18
Por otro lado, la Ley Orgnica del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante loc) publi18 Sobre el pobre papel de la Contadura Mayor de Hacienda en la era
posrevolucionaria mexicana, vase Ugalde, Luis Carlos, Vigilando al Ejecutivo.
El papel del congreso en la supervisin del gasto pblico, 1970-1999, Mxico, Porra,
2000. El libro no menciona ningn caso en el que la Contadura Mayor de
Hacienda haya realizado observaciones, no se diga generales, respecto del
cumplimiento de objetivos y metas de programa o subprograma alguno.
334
Alonso Lujambio
cada en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de mayo de

1979, producto de la Reforma Poltica de 1977, no vino
sino a completar el marco normativo que obstaculizaba
la posibilidad de un monitoreo congresional rutinario,
de un control evaluatorio permanente a cargo del sistema
de comisiones permanentes.19 En primer lugar, y en relacin especficamente con la Cmara de Diputados, la
loc de 1979 cambiaba la clasificacin de las comisiones,
establecindose cuatro tipos (art. 50): las comisiones De
dictamen legislativo y De vigilancia seran ordinarias
y funcionaran de manera permanente; las De investigacin y Jurisdiccionales seran transitorias. Estas ltimas
no podan por definicin realizar labores permanentes de
oversight parlamentario, debido a su carcter temporal,
amn de que las jurisdiccionales slo podan integrarse
para los efectos de las responsabilidades de los servidores
pblicos (art. 61) y las De investigacin, slo podan
crearse para efectos del prrafo 30, del artculo 93 constitucional (investigar el funcionamiento de los rganos
descentralizados y de las empresas de participacin estatal
mayoritaria). Quedaban pues las De dictamen legislativo
y la De vigilancia. Las primeras, pese a ser permanentes,
no podan realizar labores de control evaluatorio de las
agencias de la administracin pblica federal. Esto era as
en virtud de lo establecido por el artculo 56 de la loc:
Artculo 56. La competencia de las comisiones ordinarias,
es la que se deriva de su denominacin, en correspondencia
a las respectivas reas de la administracin pblica federal.
Las comisiones ordinarias de dictamen legislativo
ejercern en el rea de su competencia, las funciones
de estudiar, analizar y dictaminar las iniciativas de ley y de
19 El artculo 2o. transitorio de la loc de 1979 estableci que mientras se
expidieran sus disposiciones reglamentarias, el Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos sera aplicable
en todo lo que no se le opusiera. Esa situacin se sostiene hasta hoy, 21 aos
despus.
335
decreto, y de participar en las deliberaciones y discusiones

de la Asamblea de acuerdo con las disposiciones del
Reglamento Interior y de Debates.20
Qu paradoja!: pese a que el sistema de comisiones

De dictamen legislativo se corresponda con las reas
de la administracin y ello eventualmente permita la
eficacia del control evaluatorio, ste les estaba prohibido
al establecerse que dichas comisiones slo dictaminaban
iniciativas (y en el plano formal eran actores clave en el
debate, ya en el pleno, de sus dictmenes). Cabe preguntarse, de cualquier modo, para qu se quera que
fueran permanentes: esas comisiones no podan evaluar
permanentemente la poltica pblica respecto de la cual
eventualmente emitiran dictamen legislativo.21 Finalmente, el artculo 51 de la loc estableci que habra una
comisin de vigilancia, la Comisin de Vigilancia de la
Contadura Mayor de Hacienda.
Valga, por lo tanto, esta conclusin parcial: se tena a
partir de 1979, un sistema, s, de comisiones ordinarias y
permanentes, pero slo para el eventual dictamen legislativo.22 El sistema estaba estructurado en principio para
vincular a los dos poderes (las comisiones se correspondan
con las reas de la administracin), maximizndose as
la eficacia de un posible control evaluatorio a travs de
comisiones permanentes, pero se obstaculizaba a la vez,
al hacer de las comisiones rganos de estricto dictamen.
20 El nfasis es nuestro.
21 Dichas comisiones De dictamen legislativo podan asimismo, y ms all de la
informacin proporcionada por el Ejecutivo, celebrar reuniones de informacin
y audiencia a las que podrn asistir, a iniciativa expresa, representantes de grupos
de inters, peritos u otras personas que puedan informar sobre determinados
asuntos (artculo 62). Sin embargo, otra vez dichas actividades slo podan
realizarse en el marco del proceso de dictamen legislativo.
22 La reforma a la loc de 1994, publicada en el Diario Oficial de la Federacin del
20 de julio de aquel ao, cre la figura de las comisiones especiales. La ley
no detall las funciones que podran desempear, pero estableci su carcter
transitorio.
336
Alonso Lujambio
Esto supona, por supuesto, una brutal subutilizacin del

sistema institucional de especializacin. Por otro lado, la
evaluacin de la poltica pblica se transfera al rgano
tcnico especializado responsable de revisar, como funcin
primordial y bsica, de extraordinaria importancia, la
legalidad del ejercicio de los recursos presupuestarios.
As, el proceso clave y ltimo engrane del control
evaluatorio de la poltica pblica, que es por definicin
el proceso presupuestario, se concentr slo en una de las
cmaras del Congreso (la de Diputados), y en una sola de
sus comisiones (la de Programacin, Presupuesto y Cuenta
Pblica), sin apoyo tcnico especializado en finanzas
pblicas, sin la coadyuvancia del sistema de comisiones
permanentes, pero s con la de la Contadura Mayor de
Hacienda a travs de un informe tardo y general, slo
respecto de los principales programas sobre el cumplimiento de los objetivos y metas de la poltica pblica.
Nadie podr decir que este arreglo institucional potenci
al mximo los recursos constitucionales y organizacionales
con que contaba la Cmara de Diputados para activar su
funcin de control evaluatorio. A esta realidad smese
desde 1933 la regla de la no-reeleccin inmediata de los
legisladores (en ambas cmaras) que ha obstaculizado
la profesionalizacin del Congreso en Mxico y, por otro
lado, el carcter del debate poltico-partidario en la era
posrevolucionaria, que durante dcadas subray ms la
naturaleza del rgimen poltico (tema muy genrico) que el
tipo de polticas pblicas fondeadas por los presupuestos
(tema ms mundano, de rutina democrtica). Cul es
el resultado de este diseo institucional-histrico ya en
pleno gobierno dividido a partir de 1997? El resultado
es un proceso presupuestario menos orientado hacia el
polo del debate especializado sobre la calidad de la poltica pblica fondeada por los presupuestos del Estado
(tendente a su perfecccionamiento), y ms orientado hacia
el otro polo del debate, no especializado, de estira y afloje
337
para la reasignacin de fondos entre programas generales

(tendente a satisfacer a clientelas partidarias). El debate
parlamentario, fino, sobre la calidad de la poltica pblica,
sigue en Mxico brillando por su ausencia.
Pareciera, sin embargo, que el Congreso mexicano est
realizando, a partir de 1999, un giro importantsimo, cuyos
alcances son an inciertos: el debate entre partidos sobre
el presupuesto no puede ser, ad infinitum, un debate de
reasignaciones (no particularmente en una etapa de restricciones presupuestales), y tendr que configurarse, ms
temprano que tarde, en un proceso centrado en el debate sobre la eficacia de la poltica pblica; un debate, pues,
orientado hacia el anlisis de los resultados de la accin
pblica. Hacia all apuntan las ltimas reformas institucionales de 1999, si bien, como se ver, el sistema normativo encuentra todava algunas importantes limitaciones.
El giro, similar quiz al que se diera en 1946 en los Estados
Unidos con la aprobacin de la Ley para la Reorganizacin del Poder Legislativo (Legislative Reorganization Act),
se dio el 3 de septiembre de 1999 con la publicacin en
el Diario Oficial de la Federacin y entrada en vigor de la
nueva Ley Orgnica del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos.23
Analicemos rpidamente el novedoso papel de las comisiones de la Cmara de Diputados en materia de control
evaluatorio de la poltica pblica de acuerdo con la nueva
loc. As reza, hoy, el artculo 39 de dicho ordenamiento:
Artculo 39.
l. Las Comisiones son rganos constituidos por el Pleno,
que a travs de la elaboracin de dictmenes, informes,
23 Un anlisis panormico de la nueva ley se encuentra en Paoli Bolio, Francisco
Jos, La nueva Ley Orgnica del Congreso, en Cuestiones constitucionales,
Mxico, nm. 2, enero-junio de 2000, y en Arocha Dagdug, Nelly, Gil Zuarth,
Roberto y Lujambio, Jos Mara, Balance de la LVII Legislatura, en Paoli Bolio,
Francisco Jos, (coord.), La Cmara de Diputados en la LVII Legislatura, Mxico,
Cmara de Diputados, 2000.
338
Alonso Lujambio
opiniones o resoluciones, contribuyen a que la Cmara

cumpla sus atribuciones constitucionales y legales.
2. La Cmara de Diputados cuenta con comisiones
ordinarias que se mantienen de Legislatura a Legislatura,
y son las siguientes:
...
3. Las comisiones ordinarias establecidas en el prrafo
anterior, tienen a su cargo tareas de dictamen legislativo,
de informacin y de control evaluatorio conforme a lo dispuesto por el prrafo primero del artculo 93 constitucional, y su competencia se corresponde en lo general
con las otorgadas a las dependencias y entidades de la
administracin pblica federal.24
Por fin, las comisiones ordinarias dejan de ser slo

rganos de dictamen. Se abre ya la puerta legal al control
parlamentario de la poltica pblica desde las comisiones
especializadas, las cuales tienen tambin ahora tareas de
informacin y de control evaluatorio. Ahora bien, el prrafo 3 del artculo 39 introduce al parecer una limitante
al control evaluatorio, al establecer que dicho control se
har conforme a lo dispuesto en el prrafo primero del 93
constitucional. Recordemos que dicho prrafo obliga a los
secretarios de despacho y a los jefes de los departamentos
administrativos a acudir a las cmaras a dar cuenta del
estado que guardan sus respectivos ramos, luego que
est abierto el periodo de sesiones ordinarias. Ello supone dos limitaciones importantes: las comisiones slo
pueden realizar su funcin de control evaluatorio de la
poltica pblica con base en la informacin proporcionada por
el propio Poder Ejecutivo y, por otro lado, no pueden realizar
permanentemente esta funcin al circunscribirla a lo que se
ha dado en llamar la glosa del informe presidencial a
la que acuden los secretarios de despacho y los jefes de
departamento administrativo luego de abierto el periodo
ordinario que inicia el 1o de septiembre con el informe
24 Las cursivas son nuestras.
339
presidencial. Valga decir entre parntesis que el artculo 93

no se hace cargo de la reforma al artculo 65 constitucional
aprobada en 1993,25 por la que se establecieron dos periodos
ordinarios de sesiones (septiembre-diciembre y marzo-abril):
por lo tanto, en estricto rigor los secretarios de despacho
y jefes de departamento administrativo debieran acudir
dos veces al ao a dar cuenta al Congreso del estado que
guardan sus respectivos ramos. Aun as, es obvio que
una comisin permanente no puede hacer un control
evaluatorio permanente si slo tiene como insumos la
informacin proporcionada por un Ejecutivo que slo la
ofrece dos veces al ao.
Sin embargo, cuatro prrafos del artculo 45 de la loc
abren la puerta a un monitoreo verdaderamente permanente por parte de las comisiones, y a la diversificacin de sus
fuentes de informacin sobre los resultados de la poltica
pblica implementada por el Ejecutivo. Vemoslo con detalle:
Artculo 45.
l. Los presidentes de las comisiones ordinarias, con el
acuerdo de stas, podrn solicitar informacin o documentacin a las dependencias y entidades del Ejecutivo
federal cuando se trate de un asunto de su ramo o se
discuta una iniciativa relativa a las materias que les
corresponda atender de acuerdo con los ordenamientos
aplicables.
2. No proceder la solicitud de informacin o documentacin, cuando una u otra tengan el carcter de reservada conforme a las disposiciones legales aplicables.
3. El titular de la dependencia o entidad estar obligado
a proporcionar la informacin en un plazo razonable; si
la misma no fuere remitida, la comisin podr dirigirse
oficialmente en queja al titular de la dependencia o al C.
presidente de la Repblica.
25 dof del 3 de septiembre de 1993.
340
Alonso Lujambio
6. Las comisiones tendrn las tareas siguientes:

a) Elaborar su programa anual de trabajo;
b) Rendir un informe semestral de sus actividades a
la conferencia para la direccin y programacin de los
trabajos legislativos;
c) Organizar y mantener un archivo de todos los
asuntos que les sean turnados, que debern ser entregados a la Legislatura siguiente;
d) Sesionar cuando menos una vez al mes;
e) Resolver los asuntos que la mesa directiva de la
Cmara les turne;
f) Dictaminar, atender o resolver las iniciativas, proyectos y proposiciones turnadas a las mismas en los
trminos de los programas legislativos acordados por
la conferencia para la direccin y programacin de los
trabajos legislativos; y
g) Realizar las actividades que se deriven de esta ley, de los
ordenamientos aplicables, de los acuerdos tomados por
el Pleno de la Cmara y los que adopten por s mismas con
relacin a la materia o materias de su competencia.26
Vase cmo los primeros tres prrafos tienen su origen

en el artculo 89 del Reglamento de 1824 y su evolucin
posterior. Con una enorme e inexplicable diferencia: las
atribuciones establecidas en dichos prrafos corresponden
ahora a las comisiones ordinarias, y no a las comisiones en
general. Por lo tanto, a las comisiones especiales y, paradjicamente, a las de investigacin (!) no se les ofrece estos
instrumentos de investigacin. Pero veamos de cualquier
modo las virtudes del nuevo arreglo. El primer prrafo
faculta a las comisiones ordinarias a solicitar informacin
a cualquier dependencia o entidad del Ejecutivo Federal
cuando se trate de asuntos sobre su ramo, sin lmites
temporales. Huelga decir que habra que corregir el carcter
imperfecto de la obligacin (ya que el incumplimiento
a la obligacin de informar no tiene propiamente una
sancin), amn de que en situaciones de gobierno divi26 Las cursivas son nuestras.
341
dido el incumplimiento pondra en riesgo la partida presupuestal del ramo. Pero veamos el prrafo 6, que obliga
a las comisiones a planear sus trabajos permanentes, a
trabajar en forma constante (en reuniones mnimamente
mensuales) y a rendir informes semestrales de su trabajo.
Pero ms importante an: las comisiones pueden realizar
cualquier actividad, de motu proprio, relacionadas con la
materia de su competencia y, por lo tanto, tienen la puerta
abierta para hacerse de informacin ms all de la que
el Ejecutivo tenga a bien proporcionarles (organizacin
de audiencias con expertos, levantamiento de encuestas
entre los beneficiarios del programa, recepcin de puntos
de vista de cabilderos de grupos de presin, recepcin
de quejas de ciudadanos en relacin al modo en que se
administran los programas o a la conducta de las agencias
correspondientes sean telefnicas, por escrito o personales,
anlisis del staff de las comisiones sobre las implicaciones
de los reglamentos expedidos por el Ejecutivo sobre la
poltica pblica implementada, etctera).27
27 Respecto al tema, la ciencia poltica norteamericana ha producido una
interesante literatura. En un famoso ensayo publicado en 1984, McCubbins,
Mathew D. y Schwartz, Thomas, (Congressional oversight overlooked: police
patrols versus tire alarms, American journal of political science, vol. 2, nm.
1, 1984) distinguen dos mtodos para monitorear las tareas de las agencias
del Ejecutivo por parte del Congreso: el as llamado mtodo de la patrulla
policiaca, y el mtodo de la alarma contra incendios. El primero tiende a
ser activo, directo y centralizado: el Congreso examina la accin gubernamental
para detectar problemas de implementacin, desviaciones burocrticas, actos
de corrupcin, o bien, errores en el diseo de la poltica pblica. Para ello, el
Congreso realiza directamente un conjunto de actividades, como la solicitud de
reportes peridicos a la agencia burocrtica correspondiente, la contratacin de
un grupo de expertos en la materia, el llamado al responsable de la agencia para
que rinda informes detallados en audiencias congresionales, el levantamiento de
encuestas a los beneficiarios del programa, la realizacin de estudios de campo,
etctera. El segundo es ms descentralizado e involucra de manera menos activa
y directa al Congreso. Consiste bsicamente en esperar a que los ciudadanos
afectados por la ineficacia, la improductividad, la excesiva discrecionalidad
administrativa o la corrupcin burocrtica acudan en queja al Poder Legislativo
y hagan sonar las alarmas para provocar una respuesta congresional. En
esta opcin, el Congreso tiene que aclarar al ciudadano ante qu instancias
ha de acudir para presentar sus quejas y hacer valer sus puntos de vista. Por
su lado, los congresistas que buscan servir a la ciudadana para garantizar su
342
Alonso Lujambio
Ntese pues la enorme magnitud del cambio que supuso

la nueva loc aprobada en 1999: por fin, las comisiones
permanentes de la Cmara de Diputados pueden verdaderamente llevar a cabo un control evaluatorio de las
polticas pblicas, lo cual supone la posibilidad de que
el Congreso mexicano participe real, efectivamente, con
conocimiento de causa, con informacin diversa, en la determinacin de la poltica pblica que va a ser fondeada
por los presupuestos del Estado.
Queda por analizar, finalmente, el ltimo de los eslabones del proceso de control, que no es sino el vnculo entre
el control evaluatorio del programa y la determinacin de
los montos presupuestales que lo fondearn o, si se quiere,
entre las comisiones permanentes en su conjunto y la
Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica en particular,
Sin embargo es necesario, primero que nada, tener presente una reforma al artculo 79 constitucional, aprobada
en 1999, por la que desaparece la Contadura Mayor de
Hacienda y se crea una entidad ms poderosa, llamada
Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin de la
Cmara de Diputados. Vase la fraccin primera del prrafo segundo del nuevo artculo 79 constitucional, el cual
seala, como una de las atribuciones de la nueva entidad:
Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el
manejo, la custodia y la aplicacin de fondos y recursos de
reeleccin, tienen poderosos incentivos para atender con prontitud todo aquello
que caiga en el buzn de quejas. Segn los autores, el Congreso puede usar
uno u otro, o una combinacin de ambos mtodos. Sin embargo, agregan, el
Congreso norteamericano se ha inclinado por la alarma contra incendios, en
el entendido de que los congresistas no estn interesados en corregir aquello
que el ciudadano no juzga mal, y de que el mtodo de patrullaje consume
demasiado tiempo y esfuerzo. Adems, alegan los autores, el mtodo de la
alarma permite a los congresistas reclamar crditos cuando atienden las quejas
presentadas por la ciudadana, cosa que no es tan evidente bajo el esquema
del patrullaje. As, concluyen McCubbins y Schwartz, no es extrao que el
mtodo de alarma contra incendios, basado en incentivos, sea percibido por
los congresistas norteamericanos como un mtodo ms efectivo que el directo,
ms centralizado y activo, de la patrulla policiaca. De cualquier modo, son las
comisiones y subcomisiones las que implementan uno u otro mtodo.
343
los poderes de la Unin y de los entes pblicos federales,

as como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los
programas federales, a travs de los informes que se rendirn en los trminos que disponga la ley.28
Esta es una herencia de la reforma constitucional

de 1977. Pero vase el modo equvoco en que ahora se
comparte la funcin de control evaluatorio de la poltica
pblica: errneamente a nuestro juicio, la Constitucin le
da esa atribucin a la Entidad de Fiscalizacin Superior
de la Federacin de la Cmara de Diputados, mientras
que la loc se la ofrece a las comisiones ordinarias y
permanentes del Congreso. Est por verse qu nivel
tcnico y de especializacin necesitar la Entidad de
Fiscalizacin Superior de la Federacin no slo para hacer
auditoras por definicin muestrales al conjunto de las
entidades pblicas federales sobre el manejo, custodia y
aplicacin de los recursos, sino tambin para evaluar la
eficacia, los resultados, de la poltica pblica fondeada
por esos recursos (qu otra cosa podra significar la
fiscalizacin del cumplimiento de los objetivos de los
programas?). Sobra decir que de la auditora al manejo de
los recursos no se deriva mecnicamente la evaluacin de la
eficacia del diseo de una poltica pblica. Una Secretara
de Estado podra comprobar a cabalidad haber manejado,
custodiado y aplicado recursos en estricto apego a las
El principal crtico de McCubbins y Schwartz es Aberbach, Joel D., quien en su obra
Keeping a Watchful Eye, en The Politics of Congressional Oversight, (Washington,
The Brookings Institution, 1990) argumenta que en realidad ha habido etapas
de la vida del Congreso norteamericano en las que han dominado uno u otro
mtodo de oversight. En coyunturas de restriccin presupuestal, en las que es
difcil impulsar nuevos programas, el mtodo de la patrulla policiaca fue
ms atractivo para los congresionistas, quienes han buscado crditos por el
mejoramiento de los programas existentes. Tambin los escndalos de corrupcin
han explicado oleadas de monitoreo activo por parte del Congreso. Finalmente,
Aberbach encuentra un ciclo anual en la utilizacin del mtodo de la patrulla
policiaca: gran parte de las tareas de monitoreo activo se realizan precisamente
durante el (largo y cuidadoso) proceso de reautorizacin presupuestal.
28 Todava no se aprueba la ley correspondiente. Las cursivas son nuestras.
344
Alonso Lujambio
disposiciones jurdicas y, sin embargo, implementar una

poltica pblica mal diseada, que no contribuye con
eficacia a atacar el problema social o econmico que en
principio est obligada a enfrentar. Sera absurdo que los
autores de este ensayo condenramos que una auditora
a una agencia pblica hiciera observaciones sobre una
poltica pblica, cuando le resulten obvios sus problemas
de diseo o implementacin. Lo que no parece correcto
es que esta funcin, que naturalmente corresponde a las
comisiones permanentes y especializadas de un Congreso,
se asigne explcitamente, con idntico nivel jerrquico a la
de evaluar la legalidad del manejo de recursos, y desde la
Constitucin, a un rgano de auditora. No encontramos
virtud alguna en sobrecargar de responsabilidades al
importantsimo rgano superior de fiscalizacin. A nuestro
juicio, en un sistema constitucional de separacin de poderes, como el nuestro, las comisiones congresionales
debieran tener la atribucin constitucional de evaluar la
poltica pblica, con la coadyuvancia, establecida en la
ley secundaria, del rgano de fiscalizacin. Sin embargo,
tenemos en la actualidad la situacin inversa: la atribucin constitucional es del rgano fiscalizador, mientras
que una ley secundaria se le ofrece a las comisiones
congresionales. Pensamos, pues, que estamos frente a una
jerarquizacin invertida.
Pero veamos, ahora s, el papel que la nueva loc asigna
a las comisiones especializadas en la determinacin de los
presupuestos. Para ello citamos a continuacin, in extenso,
los prrafos 4o. y 5o. del artculo 45 de la ley citada:
Artculo 45.
4. Las comisiones ordinarias cuya materia se corresponde con los ramos de la administracin pblica
federal harn el estudio del informe a que se refiere el
primer prrafo del artculo 93 constitucional, segn
su competencia. Al efecto, formularn un documento
en el que consten las conclusiones de su anlisis. En su
345
caso, podrn requerir mayor informacin del ramo, o

solicitar la comparecencia de servidores pblicos de
la dependencia ante la propia comisin. Si de las conclusiones se desprenden situaciones que por su importancia o trascendencia requieran la presencia en la
Cmara del titular de la dependencia, la comisin podr
solicitar al presidente de la conferencia para la direccin y
programacin de los trabajos legislativos que el secretario
del despacho o jefe de departamento administrativo correspondiente comparezca ante el Pleno. Asimismo se
estar a lo dispuesto por el prrafo segundo del artculo
93 constitucional.
5. Asimismo, las comisiones a que se refiere el prrafo
anterior y de acuerdo a su competencia, darn opinin
fundada a la Comisin de Presupuesto y Cuenta pblica,
con base en los informes que rindan el Poder Ejecutivo
federal y las dems entidades fiscalizadas, en los trminos
del artculo 79, fraccin 1, de la Constitucin. Dichas
opiniones debern ser enviadas a ms tardar sesenta
das despus de la recepcin de los informes. La opinin
fundada tendr por objeto hacer aportaciones a esa
Comisin sobre aspectos presupuestales especficos, en
relacin al cumplimiento de los objetivos de los programas
del correspondiente ramo de la administracin pblica
federal, y para que sean consideradas en la revisin de la
Cuenta pblica.
Respecto del prrafo 4, es clara la intencin del legislador de obligar a las comisiones a analizar la glosa del
informe que se realiza, con presencia de los altos funcionarios del Ejecutivo, en la Cmara de Diputados, en trminos del primer prrafo del artculo 93 constitucional.
Aqu se desarrolla tambin el segundo prrafo del artculo
93 constitucional, pero se plantea una jerarquizacin completamente innecesaria: para profundizar en el anlisis,
una comisin ordinaria puede llamar a comparecer a servidores pblicos de una dependencia, pero no a su titular,
que en todo caso acude al Pleno y no a la Comisin. Es
claro que en esa segunda comparecencia (en trminos
del segundo prrafo del 93 constitucional), una reforma
346
Alonso Lujambio
a esta norma podra presentar dos opciones, para que la

comparecencia pudiera darse en el Pleno o en la Comisin
que le ha expresado al presidente de la conferencia (a la
sazn, presidente de la Cmara) su inters en entrevistar
nuevamente al funcionario correspondiente: ambos, tanto
el Pleno como la Comisin, son rganos de la Cmara,
pero difcilmente el Pleno puede realizar efectivamente
funciones de control evaluatorio.
Por ltimo, el prrafo 4 no hace explcito el uso que se
dar al documento en que consten las conclusiones a que
las comisiones ordinarias deben arribar respecto del informe que los altos funcionarios del Ejecutivo presentan sobre
el estado que guardan sus respectivos ramos. Es evidente
que el documento en cuestin podra ser de particular
relevancia para los efectos del proceso presupuestario,
pero esto no se hace explcito en la norma.
Es, sin embargo, el prrafo 5 el que, ahora s, vincula los
trabajos del control evaluatorio con el proceso presupuestal. Es llamativo, pese a todo, que la opinin fundada
que las comisiones ordinarias han de ofrecerle a la ahora
llamada (desde el 3 de septiembre de 1999) Comisin de
Presupuesto y Cuenta Pblica para efectos presupuestales, no deba basarse en su labor permanente de monitoreo
y en el documento al que se refiere el prrafo 4, sino en los
resultados del ejercicio de las atribuciones de la Entidad
de Fiscalizacin Superior de la Federacin de la Cmara
de Diputados. Nuevamente: no objetamos la participacin
de dicha Entidad, sino el hecho de que solamente en ella
debe basarse la opinin fundada que las comisiones ordinarias y permanentes ofrecen a la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica.
A nuestro juicio, estos dos prrafos suponen un avance importante en la incorporacin de las comisiones ordinarias al anlisis del estado que guardan los ramos de
la administracin y, posteriormente, al proceso presupues347
tario.29 Creemos, pese a ello, que las comisiones difcilmente podrn realizar comentarios presupuestarios atinados si
la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica no comparte
con ellas la informacin contenida en el proyecto de presupuesto del ramo administrativo correspondiente, y si no
puede incorporar a su anlisis todos los elementos con lo
que eventualmente puede contar como resultado de su actividad permanente.
Antes de abordar, finalmente, el tema de la inestabilidad
del sistema de comisiones ordinarias y de su impacto
sobre la posibilidad de un verdadero control evaluatorio
de la poltica pblica, conviene subrayar el modo en que
el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin
para el Ejercicio Fiscal del ao 2001 expresa nuevamente la
preocupacin de la Cmara de Diputados por desarrollar
la prctica de dicho control evaluatorio, pero tambin la
manera errtica con que sigue abordndose este tema
desde nuestro mundo parlamentario.30
Basta para nuestros propsitos citar algunos fragmentos
de los prrafos tercero, cuarto y sexto del artculo 70 del
citado decreto:
Artculo 70.
[...] Las dependencias debern enviar a la Cmara, por
conducto de las comisiones correspondientes, informes
29 Las comisiones en general, y la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica en
particular, cuentan con el apoyo de la Unidad de Estudios de Finanzas Pblicas
de la Cmara de Diputados, amn de que el Estatuto de la Organizacin Tcnica
y Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cmara de Diputados (aprobado
el 26 de abril de 2000) en principio posibilitar la creacin de un cuerpo de
apoyo tcnico de staff para las comisiones realmente efectivo. Vase el Acuerdo
Parlamentario para la Creacin de la Unidad de Estudios de Finanzas Pblicas
de la Cmara de Diputados, aprobado el 7 de abril de 1998, y el nuevo Estatuto.
Sobre la importancia de este tipo de unidades tcnicas, vase Valads Galeana,
Jos Diego, El ejercicio presupuestal en la perspectiva neoinstitucional: hacia
un rgano asesor de economa y finanzas de la cmara de diputados en Mxico,
Mxico, Tesis de licenciatura, Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, 2000.
Sobre el inicio de las labores de dicha Unidad en la Cmara de Diputados, vase
Padilla, Roberto Michel, El trabajo legislativo en materia de finanzas pblicas,
en Paoli Bolio, Francisco Jos, Op. cit.
30 dof del 31 de diciembre de 2000.
348
Alonso Lujambio
semestrales sobre el cumplimiento de las metas y objetivos

establecidos en las reglas de operacin. Los indicadores
de evaluacin y gestin, as como los principales resultados de la evaluacin, debern presentarse por las dependencias y entidades trimestralmente a la Secretara y
a la Contralora, respectivamente, as como a la Cmara, a
ms tardar a los 15 das hbiles posteriores a la terminacin
de cada trimestre
...
Las comisiones legislativas de la Cmara podrn emitir
opinin con respecto de los indicadores de evaluacin y
de gestin de los programas, enviando dicha opinin a
las dependencias correspondientes antes del ltimo da
de febrero.
Los programas a que se refiere el artculo 71 de este

Decreto, debern ser evaluados por instituciones acadmicas
y de investigacin preferentemente nacionales, con reconocimiento y experiencia en la materia de acuerdo a la
Secretara [de Hacienda y Crdito Pblico], as como
organismos especializados de carcter internacional con
reconocimiento y experiencia en la materia, para evaluar
su apego a las reglas de operacin, los beneficios econmicos
y sociales de sus acciones, as como su costo efectividad.
Las dependencias y entidades debern enviar dichas
evaluaciones a la Comisin de Presupuesto y Cuenta
Pblica de la Cmara, a ms tardar el 15 de octubre, a
efecto de que sean consideradas en el proceso de anlisis
y aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin
para el siguiente ejercicio fiscal...31
Creemos que es muy positivo que hacia el 15 de octubre

de 2001, la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica
de la Cmara de Diputados cuente con un conjunto de
elementos evaluatorios para efectos del anlisis y la aprobacin del Presupuesto del ao fiscal 2002. Lo llamativo
es que para la realizacin de dicho anlisis evaluatorio
no se responsabilice a las comisiones permanentes de la
Cmara (segn manda la loc) ni siquiera a la Entidad de
31 Las cursivas son nuestras.
349
Fiscalizacin Superior de la Federacin, segn manda la

Constitucin, sino a las propias dependencias y entidades,
cuyos programas debern (as, en imperativo categrico)
ser evaluadas por instituciones acadmicas nacionales y
por organismos especializados intenacionales.32 Ciertamente, las dependencias deben enviar a la Cmara sus
indicadores de evaluacin y gestin, y las comisiones
de la Cmara pueden (no deben) emitir opiniones con respecto de dichos indicadores. Pero en la evaluacin de los
programas las comisiones no juegan papel alguno (en
abierta contradiccin con lo que seala la nueva loc) en la
produccin de insumos para la Comisin de Presupuesto
y Cuenta Pblica. Es pues un hecho que lo establecido
en la Constitucin (sobre el papel de la Entidad Superior
de Fiscalizacin en materia de control evaluatorio), en la
nueva loc (sobre el papel de las comisiones permanentes
en el mismo sentido) y en el Decreto de Presupuesto
de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal del
ao 2001 (sobre el papel de las dependencias y de las
instituciones acadmicas) est muy lejos de ser armnico.
Es, ms bien, la confusin la que parece privar.
Un ltimo comentario con relacin al sistema de comisiones ordinarias. En el pasado, la Cmara de Diputados
ha tenido un nmero de comisiones extraordinariamente
elevado en perspectiva comparada.33 Ello atomizaba los
trabajos parlamentarios, provocaba coincidencias de materia y de responsabilidades, y era adems muy inestable:
comisiones iban y venan en cada Legislatura. Hasta an32 De hecho fue, paradjicamente, del Ejecutivo y no del Legislativo, de donde
provino el primer impulso, en 1998, para crear en el Presupuesto mecanismos de
medicin para la evaluacin de los resultados del mismo, a travs de la llamada
Nueva Estructura Programtica y del Sistema de Evaluacin del Desempeo.
Para una descripcin de estos cambios y un primer balance de sus consecuencias,
vase Chvez Presa, Jorge A., Para recobrar la confianza en el gobierno. Hacia la
transparencia y mejores resultados con el presupuesto pblico, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 2000.
33 Vase Casar, Ma. Amparo, Los sistemas de comisiones en los reglamentos
parlamentarios de Amrica Latina. Un estudio comparado. Una visin histrica del
350
Alonso Lujambio
tes de la nueva loc de 1999, la disposicin normativa

estableca la existencia de 41 comisiones ordinarias, pero
las diversas legislaturas fueron creando nuevas, y por lo
tanto, sobredimensionaron y debilitaron el sistema de comisiones. Vase en el cuadro 2 cmo, por ejemplo, la LVII
Legislatura (1997-2000) cont con 55 comisiones ordinarias. Afortunadamente, dicha Legislatura con la aprobacin de la nueva loc, redujo drsticamente el tamao del
sistema a 27 comisiones, con un transitorio que retrasaba
el ajuste hasta el ao 2000.
Sin embargo, en el mismo cuadro puede verse cmo
la LVIII Legislatura (2000-2003), vuelve a multiplicar el
nmero de sus comisiones ordinarias. Es un hecho absolutamente obvio que el sobredimensionamiento y ms que
nada la inestabilidad del sistema de comisiones puede
ser un obstculo insalvable para la institucionalizacin
de un control evaluatorio eficaz. Las labores de oversight
pueden planearse en comisiones unidas, en comisiones
individuales y en subcomisiones. De cualquier modo, la
institucionalizacin del sistema de comisiones requiere
de estabilidad y rutina. Ojal en el futuro los partidos
polticos privilegien el valor de la institucionalidad por
encima de las presiones de sus bancadas en el reparto de
posiciones y privilegios.
tamao del sistema de comisiones se encuentra en Martnez-Gallardo Prieto,

Cecilia, Las legislaturas pequeas. La evolucin del sistema de comisiones en la Cmara
de Diputados de Mxico, 1824-2000.
351
Cuadro 3
El sistema de comisiones ordinarias de la

Cmara de Diputados, 1997-2003
Ley Orgnica del Congreso General
derogada por decreto publicado en
el Diario Oficial de la Federacin el 3 de
septiembre de 1999.
LVII Legislatura (55 comisiones)
Asuntos de la Frontera Sur
Ley Orgnica del Congreso

General publicada en el
Diario Oficial de la Federacin
el 3 de septiembre de 1999.
Acuerdo para la Subdivisin y

Creacin de Comisiones Ordinarias
de la Cmara de Diputados, aprobado
el 2 de octubre de 2000.

Gobernacin, Poblacin y Seguridad
Pblica

Gobernacin y Seguridad Pblica
Asuntos Fronterizos
Poblacin, Fronteras y Asuntos

Migratorios
Gobernacin y Puntos Constitucionales
Radio, Televisin y Cinematografa
Poblacin y Desarrollo
Proteccin Civil
Radio, Televisin y Cinematografa
Seguridad Pblica
Gobernacin y Puntos Constitucionales Puntos Constitucionales y Sistema
(iniciativas de reforma constitucional) Federal
Fortalecimiento al Federalismo
Fortalecimiento al Federalismo
Puntos Constitucionales
Fortalecimiento Municipal
Derechos Humanos
Justicia
Justicia y Derechos Humanos
Justicia y Derechos Humanos
Relaciones Exteriores
Defensa Nacional
Defensa Nacional
Defensa Nacional
Marina
Marina
Marina
Hacienda y Crdito Pblico
Desarrollo Regional y Apoyo a

la Produccin
Presupuesto y Cuenta Pblica
Presupuesto y Cuenta Pblica

Desarrollo Rural
Desarrollo Social y Vivienda
Desarrollo Social
Vivienda
Medio Ambiente, Recursos

Naturales y Pesca
Medio Ambiente y Recursos Naturales
Programacin, Presupuesto y Cuenta

Pblica
Asentamientos Humanos y Obras
Pblicas
Desarrollo Social
Vivienda
Asuntos Hidrulicos
Bosques y Selvas
Pesca
Ecologa y Medio Ambiente

Pesca
Energticos
Energa
Energa
Artesanas
Comercio y Fomento Industrial
Comercio y Fomento Industrial
Comercio
Patrimonio y Fomento Industrial
352
Alonso Lujambio
Contina
Cuadro 3
Ley Orgnica del Congreso General
derogada por decreto publicado en
el Diario Oficial de la Federacin el 3 de
septiembre de 1999.
Agricultura
Ley Orgnica del Congreso

General publicada en el
Diario Oficial de la Federacin
el 3 de septiembre de 1999.
Acuerdo para la Subdivisin y

Creacin de Comisiones Ordinarias
de la Cmara de Diputados, aprobado

Agricultura, Ganadera y Desarrollo
Rural

Agricultura y Ganadera
Desarrollo Rural
Ganadera
Comunicaciones y Transportes
Comunicaciones y Transportes
Comunicaciones
Transportes
Ciencia y Tecnologa
Educacin Pblica, Cultura y Ciencia

y Tecnologa
Ciencia y Tecnologa
Correccin de Estilo
Cultura
Cultura
Educacin Pblica
Deporte
Juventud y Deporte
Educacin
Pensionados y Jubilados
Salud y Seguridad Social
Salud
Seguridad Social
Salud
Seguridad Social
Trabajo y Previsin Social
Reforma Agraria
Reforma Agraria
Reforma Agraria
Turismo
Turismo
Turismo
Estudios Legislativos
Reglamentos y Prcticas
Parlamentarias
Reglamentos y Prcticas Parlamentarias
Distrito Federal
Distrito Federal
Distrito Federal
Asuntos Indgenas
Asuntos Indgenas
Asuntos Indgenas
Equidad y Gnero
Equidad y Gnero
Equidad y Gnero
Atencin y Apoyo a Discapacitados
Atencin a Grupos Vulnerables
Atencin a Grupos Vulnerables
Reglamentos y Prcticas
Parlamentarias
Participacin Ciudadana
Asuntos de la Juventud
Participacin Ciudadana
Fomento Cooperativo y Economa
Social
Fomento Cooperativo y Economa Social
Vigilancia de la Contadura
Mayor de Hacienda
Vigilancia de la Contadura Mayor

de Hacienda
Vigilancia de la Contadura Mayor de

Hacienda
Comisin de Informacin, Gestora

y Quejas
Comit de Informacin, Gestora

y Quejas
Comit de Informacin, Gestora

y Quejas
Fomento Cooperativo
Distribucin y Manejo de Bienes
de Consumo y Servicio
Fuente: Ley Orgnica del Congreso General derogada por decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federacin el 3 de septiembre de 1999, Ley Orgnica del Congreso General publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 3 de septiembre de 1999, y Acuerdo para la
Subdivisin y Creacin de Comisiones Ordinarias de la Cmara de Diputados, aprobado
353
354
Alonso Lujambio
2.9 Mesa Directiva y Comisin de

gobierno. Una anomala parlamentaria
mexicana en perspectiva comparada*
Introduccin
a integracin de la LVII Legislatura del Congreso

Mexicano (1997-2000) ha producido, por primera
vez en la historia posrevolucionaria mexicana, un
gobierno dividido, esto es, un escenario en el que el
partido del Presidente de la Repblica no cuenta con el
control mayoritario en ambas Cmaras del Congreso.
Efectivamente, con el 47.8 por ciento de los escaos de la
Cmara de Diputados (y el 59.4 por ciento en el Senado) el
Partido Revolucionario Institucional (pri) se ve obligado a
construir, por primera vez en su historia, coaliciones legislativas para aprobar su programa de gobierno, si bien desde 1988 al perder por primera vez la mayora calificada
de dos tercios en la Cmara de Diputados ha tenido que
hacer lo propio para ver aprobadas una serie de reformas
constitucionales.1
* Publicado originalmente por el cide como Documento de Trabajo No. 86, 1998.
1 La integracin original de la LVII Legislatura (1997-2000) fue la siguiente:
Partido Revolucionario Institucional (pri), 239 diputados (47.8 por ciento);
Partido de la Revolucin Democrtica (prd), 125 diputados (25 por ciento);
Partido Accin Nacional (pan), 121 diputados (24.2 por ciento), Partido Verde
Ecologista de Mxico (pvem), 8 diputados (1.6 por ciento); Partido del Trabajo
(pt), 7 diputados (1.4 por ciento).
355
Despus de ms de medio siglo, se han echado a andar

una serie de maquinarias normativas que hoy producen
ms incertidumbre que certeza, cuando no conflicto. Hoy
no slo resulta imprescindible comprender a cabalidad el
cuadro de riesgos y oportunidades que supone para el
proceso poltico constitucional y para la dinmica de la
transicin mexicana a la democracia un gobierno dividido en el marco de un sistema de partidos con inclinacin
tripartita y con fracciones parlamentarias tendencialmente
disciplinadas y cohesivas. Tambin resulta urgente 1) emprender una serie de reformas constitucionales que ofrezcan certeza a los actores del proceso poltico-constitucional
(a los partidos, al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo) sobre el marco institucional de sus interacciones y decisiones
(particularmente en lo relativo al proceso de aprobacin
presupuestal), y 2) diagnosticar con seriedad y precisin,
ms all de nociones generales e intuiciones normativas
sin mayor justificacin, la necesidad de reformar el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en vigor desde el 20 de marzo de
1934 (y reformado en 1934, 1935, 1937, 1940, 1957, 1963,
1966, 1975 y 1981), y la Ley Orgnica del Congreso General de
los Estados Unidos Mexicanos del 25 de mayo de 1979 (y reformada en 1981 y 1994), para adecuarlas a partir de una
averiguacin histrica exhaustiva y con las herramientas
analticas de la ciencias poltica y del derecho comparados a la nueva correlacin de fuerzas parlamentarias que
supone una distribucin del poder diferente a la que experiment Mxico a lo largo de siete dcadas.
Este ensayo centra su atencin en la ltima parte de esta
agenda de preocupaciones. Ms especficamente, el ensayo quiere averiguar la manera en que la Mesa Directiva y
la Comisin de Gobierno, las dos instancias por excelencia
de estructuracin y distribucin del poder al interior de la
Asamblea, se han repartido institucionalidad y atribuciones a lo largo de la historia de la Cmara de Diputados de
Mxico. Despus, el ensayo se detiene a comparar, con la
perspectiva que nos ofrecen 16 regla-mentos de Amrica
356
Alonso Lujambio
Latina, a la Mesa Directiva y a la Comisin de Gobierno

mexicanos para dejar en evidencia los precarios poderes
de la primera y los superpoderes de la segunda. Finalmente, el ensayo pondera los problemas que provoca este desbalance de poder interno y expone unas consideraciones
finales.
En el principio todo era Federalismo:

Mesa Directiva y Comisin de
Gobierno en 1824
El Presidente de la Asamblea ha de ser permanente. As tendr ms experiencia, conocer
mejor la Asamblea, estar ms enterado de los
negocios y estar ms interesado en dirigirlos
bien que un Presidente pasajero.
Jeremy Bentham, Tcticas de las Asambleas
Legislativas,1829.
Francia 1911, Italia 1955, Espaa 1977: en los tres casos

y en el ao citado, se codifica en los Reglamentos Parlamentarios la prctica de las conferencias peridicas entre
los lderes de los grupos parlamentarios. La razn resulta obvia: sistemas democrticos multipartidistas, con
partidos legislativos asumiendo crecientemente formatos
de cohesin y disciplina en el Parlamento, requeran una
instancia de deliberacin entre lderes. Dice el italiano Silvano Tosi:
La rigidez de la conducta poltica de los parlamentarios,
ligados por el vnculo del grupo en el respeto rigurosos
de los lineamientos del partido, por un lado [hizo] intil
la exhuberante amplitud de los debates [...] y, por otro
lado, [hizo] necesario un acuerdo ente los jefes de los
grupos parlamentarios para organizar la discusin y
hacer respetar los eventuales entendimientos [...].2
2 Tosi, Silvano, Diritto parlamentare (Miln: Giuffre, 1993), publicado en castellano
por la LVI Legislatura de la Cmara de Diputados (1994-1997) y Miguel ngel
Porra bajo el ttulo Derecho parlamentario (1996).
357
Al codificarse las atribuciones de esta nueva Comisin

de Gobierno que reuna a los lderes de las fracciones
parlamentarias (Conferencia de Presidentes, Junta de
Portavoces), obviamente la Mesa Directiva (conformada
por el Presidente, el (los) Vicepresidente(s) y el (los)
Secretario(s) de la Asamblea) le traslad atribuciones
a la Comisin de Gobierno. Es decir: la Mesa Directiva,
que anteriormente era la nica instancia de gobierno interior,
empez a compartir el poder de decisin interna con los
actores centrales del proceso de decisin parlamentaria, es
decir, los partidos polticos y sus lderes.
Dos atribuciones de la Mesa Directiva fueron tpicamente trasladadas a la Comisin de Gobierno: en primer lugar,
la de determinar (o proponer al Pleno) la integracin de
las comisiones legislativas, decisin por excelencia en la
definicin de la distribucin del poder al interior de una
Asamblea; en segundo lugar, la de determinar la agenda
general del trabajo legislativo y, como consecuencia, la
de proponer al Pleno, casi siempre en coordinacin con
la Mesa Directiva, el orden del da inmediato. Es decir:
cmo distribuimos el poder para deliberar y decidir en
torno de las iniciativas y cmo establecemos qu se lleva
al Pleno y por lo tanto qu ser votado y eventualmente
aprobado son dos decisiones estrictamente polticas que
han de ser tomadas ya no en la Mesa Directiva sino en el
seno de la Comisin de Gobierno, en donde se encuentran
representados los lderes de los actores colectivos ms
relevantes del proceso legislativo: los partidos polticos.
Proponer y/o supervisar el ejercicio del presupuesto de la
Cmara ser, segn veremos despus, una atribucin administrativa que la Comisin de Gobierno eventualmente
concentrar. Sin embargo, la Mesa Directiva tpicamente
sigui ejerciendo no slo sus funciones obvias, ligadas a la
conduccin de las sesiones, al cmputo de las votaciones,
a la comunicacin oficial de la Cmara, al ejercicio de su
representacin, a la puesta al da del diario de sus debates,
358
Alonso Lujambio
etc., sino tambin las de administracin (de recursos financieros, humanos y materiales de la Asamblea) y de apoyo
legislativo.
Vale plantear aqu como hiptesis que no es necesaria
una Comisin de Gobierno bajo dos condiciones extremas.
En primer lugar, si el sistema es multipartidista y presenta partidos en los que se observa una conducta clara
e insistentemente desunida e indisciplinada, entonces no
tiene sentido contar con una Comisin de Gobierno. Dicho
de otro modo: es del todo intil llevar a una Comisin de
Gobierno a lderes que son sistemticamente ignorados
y que no logran conquistar entre los diputados de su
grupo parlamentario un mnimo de cohesin. Es obvio
que no se gana nada en trminos de eficacia y diligencia
parlamentarias con llevar a una Comisin de Gobierno a
lderes para arribar a acuerdos que posteriormente porque los lderes no tienen seguidores, porque no liderean a
nadie sern rechazados por el Pleno. En segundo lugar,
vale pensar en la inutilidad de una Comisin de Gobierno
en sistemas perfecta o casi perfectamente bipartidistas, sin
importar aqu si los partidos son o no disciplinados. Tal
vez en este ltimo punto vale la pena subrayar los casos de
Inglaterra y los Estados Unidos. Ambos desarrollaron una
Mesa Directiva con la figura dominante del Speaker. Con
bipartidismo, y la disciplina partidaria imprescindible
para sostener gobiernos en regmenes parlamentarios,
una mayora monocolor forma gobierno en Inglaterra, de
modo que no ha sido necesaria una Comisin de Gobierno.
En Inglaterra el Speaker asumi, con el tiempo, un carcter
plenamente neutral, apartidario, arbitral. Por el contrario,
con bipartidismo e indisciplina congresional, explicada
junto con otras variables por la divisin de poderes,3 una
mayora monocolor se asume como tal en Estados Unidos,
3 Sobre el impacto de la divisin de poderes sobre la indisciplina de los congresistas norteamericanos, ver el clsico de Epstein, Leon D., A Comparative
Study of Canadian Parties, American Political Science Review, lviii, 1964.
359
sea del partido opositor o del partido en el gobierno,

de modo que tampoco se dio la necesidad de crear una
Comisin de Gobierno que agrupara a los lderes de los
distintos partidos en la Asamblea. En Estados Unidos,
el Speaker asumi, a diferencia del ingls, el carcter de
lder del grupo congresional mayoritario que defiende e
impulsa, desde su posicin institucional, los intereses de
su partido en la Casa de Representantes.
Valga esta introduccin para ilustrar la hiptesis del
excepcionalismo mexicano. En Mxico, fue necesaria una
Comisin de Gobierno mucho antes de que existieran
partidos polticos. La Comisin de Gobierno mexicana, la
llamada Gran Comisin, naci en 1824 con la Repblica
Federal, no con los partidos, en el entendido de que los
partidos de la Repblica Federal, esto es, los organizadores de accin colectiva en la vida parlamentaria mexicana,
seran los estados de la Federacin. Intentar explicarme.
El 1o de febrero de 1823, se firma el Plan de Casa Mata
con el que se intenta derrocar a Agustn de Iturbide, quien
fuera nombrado primer Emperador de Mxico el 19 de mayo de 1822 por un Congreso que se supona Constituyente y que fue disuelto por el propio Iturbide el 31 de octubre
de 1822. Las Diputaciones Provinciales (17 en noviembre de
1822) organizadas bajo el influjo de la Constitucin de
Cdiz de 1812, respondieron, en su mayora, en contra
del Imperio, y se pronunciaron de inmediato a favor de
una Repblica Federal. Rpidamente, Yucatn, Oaxaca,
Jalisco y Zacatecas redactaban sus constituciones como
estados independientes. Las Diputaciones Provinciales
haban organizado e institucionalizado el poder de las
lites locales que preferan un orden constitucional que
maximizara su autonoma en contra de un poder central.4
El 2 de marzo de 1823, Iturbide reinstala el disuelto
Congreso y, el 19 del mismo mes, abandona el trono. Los
4 Ver Lee Benson, Nattie, La diputacin provincial y el federalismo mexicano, Mxico,
El Colegio de Mxico, 1955, y Barragn, Jos, Introduccin al federalismo. La
formacin de los poderes en 1824, Mxico, unam, 1978.
360
Alonso Lujambio
trabajos del Segundo Congreso Constituyente se reiniciaron ya propiamente el 7 de noviembre de 1823. Tres meses
despus, era evidente la necesidad de llegar a un compromiso federalista ciertamente previo a la aprobacin de la
Constitucin Federal que detuviera la temida desintegracin.5 As, el Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana
se firm el 31 de enero de 1824 y la Constitucin Federal
no fue aprobada sino hasta el 4 de octubre del mismo ao.
Lo anterior sugiere que el arreglo institucional federal era
condicin necesaria para la viabilidad de la nacin: o haba federalismo o habra desintegracin.
Los trabajos del Constituyente de 1823-1824 no concluyeron, sin embargo, sino hasta el 24 de diciembre de 1824,
un da despus de aprobar el Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso Federal, que entrara en vigor unos
cuantos das despus, el lo de enero de 1825, con la Instalacin del Primer Congreso Constitucional.
Dicho Reglamento realiz unas cuantas modificaciones
al Reglamento para el Gobierno Interior del Soberano Congreso
Constituyente del 25 de abril de 1823. Este, a su vez, era
una copia casi calca del Reglamento del Gobierno Interior
de Cortes y su Edificio, aprobado en Madrid el 29 de junio
de 1821 (que a su vez reformaba el Reglamento para el
Gobierno Interior de las Cortes del 4 de septiembre de 1813,
que en realidad era una reforma al Reglamento del mismo
nombre del 24 de noviembre de 1810, redactado slo para
la deliberacin del Constituyente gaditano).6
5 Hacia junio de 1823, 11 provincias ya haban emitido declaraciones de
desconfianza al gobierno central y al Congreso. Incluso Jalisco y Zacatecas ya
haban unido fuerzas militares para enfrentar a Nicols Bravo, quien haba
sido enviado desde la ciudad de Mxico para terminar con sus proclamas
independentistas y someter a sus lderes. Pero no hubo enfrentamiento: en un
convenio firmado el 10 de agosto de 1823 en Lagos, qued establecido que la
condicin para que Jalisco y Zacatecas no se escindieran de la Nacin que estaba
por constituirse era que sta adoptase el modelo federal. Barragn, Jos, Op. cit.,
p. 166.
6 Ver Reglamentos del Congreso de los Diputados y de las Cortes, 1810-1977, Madrid,
Secretara de las Cortes, 1977.
361
De modo pues que el 23 de diciembre de 1824, el

Congreso Constituyente aprueba en ese ambiente federalista un Reglamento que introduce una modificacin
medular a la evolucin normativa gaditana que dejara
su impronta sobre el desarrollo de la organizacin congresional mexicana en los siguientes 170 aos. Es decir:
el Constituyente de 1824 no slo crea un Senado, con la
representacin paritaria de los estados, para acompaar a
la Cmara Popular Cmara de Diputados. Tambin crea
una especie de Senado dentro de la Cmara de Diputados
(la Gran Comisin) para evitar la concentracin del poder
en una Mesa Directiva electa por los estados de mayor
poblacin y por lo tanto con mayor representacin. Es
decir: en 1824 se invent un exquisito arreglo institucional
para distribuir el poder dentro de la Cmara de Diputados.
Veamos.
El Reglamento gaditano de 1810 le ofreca un poder
extraordinario al Presidente de las Cortes (es decir, al
Presidente de la Mesa Directiva): nombrar a quienes
integraran todas y cada una de las comisiones. Decan los
artculos 8o y 9o del captulo VII del Reglamento:
8.- El Presidente nombrar los individuos que hayan de
componer las comisiones, procurando que stas no se acumulen en unos mismos.
9.- Los individuos de las comisiones se renovarn por
mitad cada dos meses
[...].
Si tomamos en cuenta, por otro lado, que el Presidente

duraba en su cargo solamente un mes (captulo II, art. l),
entonces nos enfrentamos al hecho de que una mayora
ms o menos estable poda, cada dos meses, distribuir a
su modo, y probablemente en su favor, las posiciones en
comisiones a travs de la eleccin del Presidente de la Mesa
Directiva, quien distribua los cargos sin restriccin alguna
(se parte del supuesto de que procurar que las posiciones en
362
Alonso Lujambio
comisiones no se acumularan en unos cuantos individuos

no era un mandato, sino apenas una sugerencia).
El Reglamento gaditano de 1813 modific la regla, lo cual
demuestra que la aplicacin de la norma anterior produjo insatisfacciones. Ahora decan los artculos LXXXII y
LXXXIII:
LXXXIl.- Antes de la apertura de las Cortes se reunirn el
Presidente y los quatro Secretarios [haba un Presidente,
un Vicepresidente y cuatro Secretarios], y teniendo presente la lista de todos los diputados, nombrarn los individuos que han de componer [las] comisiones, lo que se
publicar en la primera sesin.
LXXXIII.- Los individuos de las comisiones podrn renovarse por mitad los dos meses de las sesiones.
Subrayo en primer lugar lo que no cambi: los

miembros de la Mesa duraran un mes en sus cargos. Pero
ahora vase qu importantes cambios: ya no es nicamente
el Presidente de la Mesa Directiva sino l, junto con los
cuatro Secretarios, los que deciden quines integrarn las
comisiones. La deliberada exclusin del Vicepresidente
seguramente se debi al intento de evitar que un nmero
par (6) produjera una parlisis en la decisin de la Mesa.
De cualquier manera, y suponiendo que la eleccin de los
Secretarios responda a un juego de equilibrios en el seno
de las Cortes, es dable pensar que la reforma intentaba
crear una institucin para producir una distribucin ms
equitativa de posiciones en el sistema de comisiones.
Tan es as que el otro mecanismo supuestamente distributivo (aquel que sealaba que el Presidente deba
procurar que la posiciones no se concentraran en unos
cuantos diputados) simplemente desapareci. Se supuso
entonces que bastaba con el carcter colegiado de la
Mesa para producir equilibrios distributivos. Finalmente,
la reforma de 1813 signific cierta permanencia en el
sistema de comisiones, algo imprescindible si se piensa
363
en la necesidad de producir acumulacin de experiencia

y memoria institucional en las comisiones: dej de ser un
imperativo la renovacin bimestral de las comisiones, y
pas a ser opcional. El Reglamento de 1810, que deca en
lenguaje prescriptivo se renovarn por mitad cada dos
meses pas a decir, en 1813 y en trminos facultativos,
podrn renovarse por mitad cada dos meses.
Es decir, entre 1810 y 1813, el Reglamento de Cdiz
primero ofreci al Presidente de la Mesa mucho poder por
poco tiempo, con la posibilidad de que una mayora estable
conservara ese poder an con un sistema de rpidas
rotaciones durante mucho tiempo. Despus, la norma
distribuy ese gran poder a la coalicin mayoritaria en
la Mesa Directiva (3 de 5 votos) para tomar decisiones de
efectos ms permanentes. Sin embargo, la norma colocaba
los incentivos para pelear aguerridamente la integracin
de la primera Mesa Directiva mensual, ya que la decisin
de sta poda prolongar sus efectos durante toda la
Legislatura. Parece pues que, en trminos distributivos,
no se avanzaba demasiado con la nueva norma, si bien
el cambio reflejaba, patentemente, la preocupacin del
Pleno por ampliar la coalicin decisora con respecto a la
integracin de las comisiones.
Pero, funcion la norma? El nuevo Reglamento espaol
de 1821 sugiere que no. El nuevo mecanismo era en realidad casi idntico, salvo por lo que se aadi en el artculo
88, que a la letra dijo:
88.- El Presidente y los Secretarios cuidarn de que se
repartan las comisiones de manera que un Diputado
no pertenezca ms que a una o dos, cuando ms, si la
necesidad lo exigiere...
Si en 1821 se le adicion este prrafo, ello significaba

que el Reglamento de 1813 nuevamente produca resultados
indeseables. Presumiblemente, la primera Mesa Directiva
mensual segua concentrando, al igual que el Presidente
364
Alonso Lujambio
en solitario bajo el Reglamento de 1810, las posiciones en

comisiones en unos cuantos diputados. La reforma de 1821
a estas disposiciones intentaba sumar una nueva norma
distributiva al arreglo distributivo de 1813. Ya en Mxico,
el Reglamento para el Gobierno Interior del Soberano Congreso
Constituyente del 25 de abril de 1823 reprodujo literalmente
las disposiciones del Reglamento espaol de 1821.
Sin embargo, el Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso General del 23 de diciembre 1824 rompe
completamente con la tradicin gaditana y crea una
institucin completamente nueva: le quita al Presidente
y a la Mesa Directiva toda atribucin relacionada con la
integracin de las comisiones legislativas y se las traspasa
a una comisin de diputados: la Gran Comisin. A continuacin transcribo los artculos ms relevantes del Reglamento mexicano de 1824 en relacin al tema que nos
ocupa:
57. Habr una gran comisin compuesta del diputado
senador ms antiguo por cada uno de los estados o
territorios...
58. La gran comisin ser permanente, y a ella sola
pertenecer el derecho de nombrar a pluralidad absoluta
de votos las comisiones permanentes y especiales.
59. En el da siguiente al de la apertura de las sesiones del
primer ao [la Gran Comisin], presentar la cmara
para su aprobacin la lista de las comisiones permanentes.
61. No podrn [las comisiones] renovarse en los dos aos
de cada legislatura... ninguno [de los diputados] podr
estar en ms de dos comisiones permanentes.
Subrayo nuevamente aquello que el Reglamento de 1824

no cambi: el Presidente y el Vicepresidente seguiran
ocupando dichos cargos por espacio de un mes. Anoto
ahora las enormes diferencias: anticipndose varios dece365
nios a la necesidad de una Comisin de Gobierno como

resultado del arribo definitivo de los partidos polticos a
los Parlamentos, el primer Constituyente mexicano crea
la Gran Comisin y le asigna prcticamente como tarea
nica (la otra sera proponer al Pleno los miembros del
Gran Jurado) la integracin de las comisiones, es decir,
el Reglamento de 1824 le asign a la Gran Comisin una
tpica atribucin que muchos aos despus atraern las
Comisiones de Gobierno compuestas por lderes parlamentarios.
Pero, por qu este cambio tan radical? El cuadro 1 nos
ofrece una respuesta. Ntese que la Cmara de Diputados
se integraba en 1825 con diputados provenientes de los 19
Estados y 5 territorios, en una cantidad dependiente de la
densidad poblacional de cada unidad territorial. Mantener
la regla gaditana de 1821 supona la eventualidad de que,
en coaliciones estrictamente procedimentales, 5 estados definieran sistemticamente la integracin de la Mesa Directiva y, como consecuencia, del conjunto de las comisiones.
Al establecerse en el Reglamento de 1824 que la propuesta de integracin de comisiones la formulara una pluralidad absoluta (por lo menos 13 votos) de los miembros
de la Gran Comisin (24 en total), entonces la norma obligaba a pasar de una potencial coalicin ganadora mnima
de 5 estados, a una coalicin de 13 estados. De lo contrario
no haba decisin posible.7 As, la Gran Comisin obligaba
7 La Gran Comisin del Senado no es el tema de este ensayo. Pero valga aqu
subrayar que en la Cmara Alta la Gran Comisin (una especie de Senado
dentro del Senado?) no solucionaba de entrada ningn problema de fondo, ya
que por definicin los estados de la Federacin tenan ah una representacin
paritaria. Por otro lado, el Consejo de Gobierno, que en realidad era una
Comisin Permanente, se conformaba, al igual que la Gran Comisin en el
Senado, por un Senador por cada estado. Ciertamente tanto la Gran Comisin
como el Consejo de Gobierno estaban compuestos por la mitad del Senado.
Eran sin embargo, cuerpos colegiados claramente diferenciados y no slo por
sus atribuciones: el Consejo de Gobierno era un rgano constitucional, mientras
la Gran Comisin en ambas Cmaras era un cuerpo colegiado creado por
disposicin reglamentaria. Sobre el Consejo de Gobierno ver Barragn, Jos,
Introduccin al federalismo..., Op.cit., pp. 223-224.
366
Alonso Lujambio
Cuadro 1
Primer Congreso Constitucional (1825-1827)
Integracin por Estado y Territorio
Estados (19)
Coahuila y Texas
Chiapas
Chihuahua
Durango
Guanajuato
Jalisco
Mxico
Michoacn
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
San Luis Potos
Sonora y Sinaloa
Tabasco
Tamaulipas
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Territorios (5)
Alta California
Baja California
Colima
Nuevo Mxico
Tlaxcala
Total (24)
Diputados
2
3
2
3
7
9
17
6
2
7
13
3
3
3
2
2
3
8
4
2
2
1
104
Coalicin Ganadora Mnima

(53 diputados o ms)
Estados
Mxico
Puebla
Jalisco
Yucatn
Oaxaca o Guanajuato
Total
Diputados
17
13
9
8
7
54
Fuente: El autor con base en Moreno Valle, Lucina,

Catlogo de la coleccin Lafragua de la biblioteca nacional de Mxico, 1821-1853, Mxico, unam, 1975,
pp. 898-899.
367
a arribar, con un importante nivel de acuerdo cameral

(ms exigente que uno estrictamente mayoritario) a la
definicin poltica ms importante en el arranque de
la Legislatura: la integracin de las comisiones. Pero
an ms: el art. 61 impeda que unos cuantos diputados
concentraran un importante nmero de posiciones en el
sistema de comisiones. Las comisiones, por otro lado, seran
permanentes: aqu la norma mexicana quiso contrapuntear
a la espaola. La espaola de 1821 deca los individuos
de las comisiones podrn renovarse por mitad cada dos
meses (art. 76), mientras que la mexicana de 1824 dijo no
podrn [las comisiones] renovarse en los dos aos de cada
Legislatura (art. 61). Correctamente, la norma mexicana
se aseguraba de que el trabajo especializado en comisiones
adquiriera la institucionalidad que ofrece la permanencia.
Pero no slo adquirieron permanencia las comisiones.
Tambin lo hizo la Comisin de Gobierno, la Gran Comisin.
Este arreglo institucional, junto con la rotacin mensual
del Presidente y del Vicepresidente de la Mesa, dejara
su impronta definitiva en el desarrollo y estructuracin
poltica de la Cmara de Diputados a lo largo de toda la
historia de Mxico: una Mesa Directiva efmera, que no
podr desarrollar ningn patrn institucional de conducta
ni asumir cabalmente las atribuciones que naturalmente
le corresponderan en trminos de administracin de los
recursos financieros, humanos y materiales de la Cmara,
junto con una Comisin de Gobierno, la Gran Comisin,
de carcter permanente, que logra constituirse en una
verdadera institucin interna, y que absorber con el
tiempo atribucin tras atribucin. En buena medida, la
duracin mensual de la Mesa Directiva fue el centro del
problema. Espaa abandon muy poco tiempo despus,
de hecho 24 aos despus de inventarIa, la aberracin de
la Mesa Directiva mensual: los reglamentos derivados
del Estatuto Real de 1834 establecieron lo normal, esto es,
que el Presidente y el Vicepresidente permaneceran en
sus cargos a lo largo de toda la Legislatura. En Mxico,
368
Alonso Lujambio
por el contrario, llevamos 175 aos con la Mesa Directiva

mensual, a la Cdiz, norma que, por supuesto, y como despus veremos, ninguna otra Asamblea comparte.
Debo subrayar, sin embargo, que el Reglamento de
1824 intent solucionar el problema de la Mesa efmera
con indudable creatividad. A diferencia del Presidente y
del Vicepresidente, que duraban un mes en sus encargos,
y a diferencia de los Secretarios de la Mesa Directiva de
los Reglamentos espaoles, que tambin se renovaban
cada uno o dos meses, los Secretarios bajo el Reglamento
de 1824 duraran un ao en su encargo. El Reglamento
para el Gobierno Interior de las Secretaras, aprobado el 24
de marzo de 1822, estableca que los cuatro diputados
Secretarios seran los gefes de la secretara (art.1), bajo
cuya responsabilidad se encontraran seis oficiales,
un archivero y nueve escribientes (art. 6), es decir, la
burocracia de la Cmara. Despus, dicho Reglamento, en su
reforma del 4 de diciembre de 1824, distingue de entre los
oficiales al oficial mayor responsable de los trabajos
de cinco oficiales subalternos, un archivero, un
portero y dos mozos de aseo (art. 7). Estas atribuciones
administrativas seran posteriormente trasladadas de la
Secretara de la Mesa Directiva a la Gran Comisin.
Mesa Directiva y Comisin de Gobierno

en la Cmara de Diputados: 1824-1997
Proceder de manera ms gil en esta seccin. Se trata
de comprobar que a lo largo del tiempo, los distintos
Reglamentos y de manera muy enftica la Ley Orgnica
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (loc)
de 1979 fueron debilitando sistemticamente a la Mesa
Directiva y potenciando sistemticamente las atribuciones
de la Comisin de Gobierno.8 1994 representar, en la
8 Tuvimos desde 1824 y hasta 1979, un Reglamento para las dos Cmaras del
Congreso. La Reforma Poltica de 1977, que fortaleci la pluralidad de la Cmara
369
historia parlamentaria mexicana, un punto inequvoco de

inflexin, no tanto porque suponga el fortalecimiento de
la Mesa Directiva, sino porque supuso una extraordinaria
modificacin a la estructura de la Comisin de Gobierno.
El cuadro 2 muestra la frmula de integracin de la
Mesa Directiva a lo largo de todo el periodo bajo estudio.
El cuadro contiene un gran volumen de informacin, de
modo que llamar la atencin sobre los datos ms relevantes:
a) En primer lugar ntese la ya reiterada y permanente
mensualidad en la duracin de la Presidencia y la Vicepresidencia (o los Vicepresidentes) de la Mesa Directiva. Sin
embargo, los Reglamentos de 1824, 1897 y 1934 establecan
que los Secretarios de la Cmara duraran un ao en el cargo. Despus, la loc de 1979 redujo el periodo de los Secretarios a un periodo de sesiones. Despus, la reforma de 1994
redujo nuevamente el periodo de los Secretarios a un mes.
De modo que actualmente la Mesa Directiva est homologada: todos sus miembros duran un mes. Pero, peor an,
desde 1994 la Presidencia no dura ni siquiera un mes: el
Presidente preside la primera y la ltima sesiones del mes,
ya que el resto de las sesiones son presididas de manera rotativa por los Vicepresidentes. En ningn rincn del
mundo encontramos semejante norma: una Mesa Directiva ms efmera que lo efmero. No extraa que dicha Mesa
Directiva, como despus veremos, casi no tenga ya atribuciones: es obvio que no se le pueden dar responsabilidades
institucionales permanentes a un cuerpo colegiado que se
evapora en un abrir y cerrar de ojos.
y elev a los partidos polticos a la Constitucin al hacerlos entidades de inters
pblico, supuso la necesidad de crear nuevas normas parlamentarias. As naci
la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (loc) del
25 de mayo de 1979. Pese a que algunas disposiciones de la loc contradecan
lo dispuesto por el Reglamento, su 20 transitorio estableci que, en tanto no
fuera reformado, slo se aplicaran las disposiciones del Reglamento que no
se opusieran a la loc. Nunca se hicieron, sin embargo, las adecuaciones al
Reglamento.
370
Alonso Lujambio
Cuadro 2
La mesa Directiva del Reglamento de Cdiz de 1810

a la Ley Orgnica del Congreso de 1994
Reglamento Cdiz
1810
Total de miembros de la Mesa = 4
Reglamento Cdiz
1813
Reglamento Cdiz
1821
Reglamento del Constituyente

1823-1824
Reglamento
1824
Total de miembros de la Mesa =2+X
Reglamento
1842
(Congreso Constituyente)
Proyecto de Reglamento
1845
Total de miembros de la Mesa =2+X
1 Presidente (cada mes, no puede ser reelecto).

1 Vicepresidente (cada mes, no puede ser
reelecto durante los 6 meses siguientes).
2 Secretarios (cada dos meses, no pueden ser
reelectos durante los 2 meses siguientes).
1 Presidente (cada mes, no puede ser reelecto
durante las sesiones de un ao).
reelecto durante las sesiones de un ao).
4 Secretarios (se renuevan uno cada mes, no
pueden ser reelectos durante las sesiones de
un ao).
durante el periodo de sesiones).
reelecto durante el periodo de sesiones).
4 Secretarios (se renuevan uno cada mes, no
pueden ser reelectos durante las sesiones de
un ao).
durante los 6 meses siguientes).
reelecto durante los 6 meses siguientes).
4 Secretarios (se renuevan por mitades cada
mes, no pueden ser reelectos durante los 6
meses siguientes).
1 Presidente (cada mes, no pueden ser reelecto
1 Vicepresidente (cada mes, no pueden ser
reelectos durante las sesiones de un ao).
x Secretarios (cada Cmara determina su
nmero, duran 1 ao sin reeleccin).
1 Presidente (cada mes, sin reeleccin inmediata).
1 Vicepresidente (cada mes, sin reeleccin
inmediata).
mes, no pueden ser reelectos para el mes
inmediato).
reelecto durante las sesiones de un ao).
x Secretarios (cada Cmara determina su
nmero, duran todo el periodo ordinario para
el que fueron electos, no pueden ser reelectos
para el periodo inmediato siguiente).
371
Contina
Cuadro 2

durante la Legislatura).
reelecto durante la Legislatura).
mes, no pueden ser reelectos durante la
Legislatura).
1876
(Matas Romero y Jess Fuentes)
1 Presidente (toda la Legislatura).

1 Vicepresidente (toda la Legislatura).
2 Secretarios (toda la Legislatura, no son
diputados, pueden ser reelectos).
Reglamento
1897

2 Vicepresidentes (cada mes, no pueden ser
4 Secretarios (un ao, no pueden ser reelectos
4 Prosecretarios (un ao, no puede ser reelecto durante la Legislatura).
1857
Reglamento
1934
LOC
1979
LOC
Reforma 1994
Total de miembros de la Mesa = (14)

2 Vicepresidentes (cada mes, no pueden ser
4 Secretarios (un ao, no pueden ser reelectos
4 Prosecretarios (un ao, no puede ser reelecto durante la Legislatura).
durante un mismo periodo de sesiones).
5 Vicepresidentes (cada mes, no pueden
ser reelectos durante un mismo periodo de
sesiones).
4 Secretarios (cada periodo de sesiones).
4 Prosecretarios (cada periodo de sesiones).
Electos por mayora y en votacin por cdula.
1 Presidente* (cada mes).
x Vicepresidentes* (tantos como grupos parlamentarios) (cada mes).
4 Secretarios (cada mes).
4 Prosecretarios (cada mes).
* En conduccin rotativa
Fuente: El autor con base en la normatividad que se lista en el anexo 1.
b) El Proyecto de Reglamento que presentaron, en 1876,

los diputados Matas Romero y Jess Fuentes, es una de
las joyas de la ingeniera institucional mexicana que muri
372
Alonso Lujambio
en el camino. Romero y Fuentes no slo proponan que

el Presidente y el Vicepresidente duraran en su encargo
toda la Legislatura. Tambin sugeran, frente al creciente
volumen de trabajo de los diputados Secretarios, la
profesionalizacin de la Secretara de la Cmara: en la
propuesta, los dos Secretarios no seran diputados sino
empleados de la Cmara y dependientes del presidente de
la Mesa Directiva, al tiempo que duraran en sus cargos
toda la Legislatura, pudiendo ser eventualmente reelectos.
c) Como respuesta a la creciente demanda de trabajo
en la Secretara de la Cmara, el Reglamento de 1897, lejos
de aprobar la profesionalizacin sugerida por Romero y Fuentes, crea, 21 aos despus, la figura de los
Prosecretarios, otros cuatro diputados que se suman a
la Mesa a coadyuvar con los Secretarios en los trabajos de
la misma. Como despus veremos, el Reglamento de 1897
estableci que la Mesa se encargara de llevar todos los
asuntos del personal de la Cmara. Se justificaba entonces
el nacimiento de los Prosecretarios? Tal vez s, si se
piensa que rechazar la profesionalizacin de la Secretara
requera de una solucin alternativa. El problema es que
en 1934 esa atribucin se trasladara a la Gran Comisin,
pero los Prosecretarios no desapareceran. Por otro lado, el
Reglamento de 1897 estableci por primera vez la figura de
los dos Vicepresidentes.
d) De cualquier modo, ya para 1897, y nuevamente
en 1934, tenemos una Mesa Directiva muy numerosa:
11 miembros (un Presidente, 2 Vicepresidentes, 4 Secretarios, 4 Prosecretarios). Despus, con la loc de 1979, se
aument el nmero de Vicepresidentes de dos a cinco. As,
con el Presidente, los 5 Vicepresidentes, los 4 Secretarios y
los 4 Prosecretarios, tenamos una Mesa que sumaba... 14
miembros. Hoy en da (1998), conservamos estas reglas,
salvo por lo dispuesto en relacin con los Vicepresidentes:
desde 1994 se establece que habr tantos como grupos
parlamentarios se encuentren representados en la Cma373
ra. Actualmente, la LVII Legislatura (1997-2000) se integra con cinco grupos parlamentarios, de modo que se conserva la impresionantemente masiva Mesa Directiva de
14 miembros: todos, como ya se subray una y otra vez,
duran un mes en el cargo. An cuando eliminramos a
los Prosecretarios que auxilian a los Secretarios en caso
de necesidad nos quedaramos con una Mesa Directiva
de 10 miembros. Como despus veremos, ninguna Mesa
Directiva en Amrica Latina tiene tantos miembros.
Vale apuntar aqu una conclusin parcial. La posibilidad,
ya materializada en la norma desde 1994, de que la oposicin
presidiera las sesiones de la Cmara (presidir la Cmara!)
produjo una extraordinaria ficcin: una Mesa Directiva
plural con precarios poderes y una Presidencia acotada y
rotativa frente a un Pleno con mayoras monocolores. La
eventualidad de que las oposiciones presidieran la Cmara
posibilit, afirmo esto con cierta ingenuidad y empendome en ser positivo, que algunos de sus miembros desarrollaran ciertas habilidades en la conduccin de los debates. Pero nadie escribi a casa para avisar que se registraba
un cambio importante: sentar a diputados de diversos
partidos en el pinculo de la ms alta tribuna de la Nacin
no signific en realidad una modificacin sustantiva en la
operacin cotidiana de la Cmara.
El cuadro 3 muestra la evolucin de la integracin y
de las atribuciones de la Gran Comisin entre 1824 y
1994, as como las atribuciones de la Mesa Directiva para
el mismo periodo. Ntese algo singularmente relevante:
todos los Reglamentos mexicanos, salvo el del Congreso
Constituyente de 1842, establecieron la figura, obviamente
federalista, de la Gran Comisin. Esta experiment de 1824
y hasta 1934, dos cambios importantes en su integracin:
el primer cambio le signific de algn modo una democratizacin; el segundo supuso el fortalecimiento de
su institucionalidad. En primer lugar, en 1897 se elev al
Reglamento un acuerdo tomado el 9 de octubre de 1857
374
Proyecto de
Reglamento
1845
El diputado ms antiguo o primer nombrado por cada departamento.
Nombrar a pluralidad absoluta de

votos las comisiones permanentes y
especiales para ser aprobadas por la
Cmara. Nombrar a los miembros del
Gran Jurado.
Nombrar a pluralidad absoluta de votos las comisiones para ser aprobadas

por la Cmara. Nombrar a los miembros del Gran Jurado.
El diputado ms antiguo por

cada una de las entidades federativas o territorios que tengan representantes presentes.
Reglamento
1824
Reglamento
1842
(Congreso
Constituyente)
Atribuciones de la Gran Comisin
Integracin de la Gran Comisin
Reglamento
Conducir las sesiones; dar curso reglamentario a

las comunicaciones y asuntos de que conozca la
Cmara; determinar todo lo relativo a la polica
del edificio y cuidar la buena administracin del
mismo; cuidar todo lo referente a los empleados
de la Cmara. Los secretarios son los jefes de los
empleados de la Cmara.
Conducir las sesiones, dar curso reglamentario a

los asuntos de que conozca la Cmara; determinar los asuntos que deban ponerse a discusin;
nombrar todas las comisiones a excepcin de las
de Constitucin. La administracin de la Cmara
corresponde a la Comisin de Polica, en la cual la
Mesa puede tomar parte.
Conducir las sesiones, dar curso reglamentario a

los asuntos de que conozca la Cmara; determinar
los asuntos que deban ponerse a discusin. La administracin de la Cmara corresponde a la Comisin de Polica, en la cual la Mesa no puede tomar
parte. El Tesorero del Congreso es nombrado por
el Senado a propuesta en terna de la Cmara de
Diputados.
Atribuciones de la Mesa Directiva
Integracin y Atribuciones de la Gran Comisin vs. Atribuciones de la Mesa Directiva 1824-1994
Cuadro 3
Alonso Lujambio
375
376
Proponer a la Cmara los integrantes
del resto de las comisiones permanentes y especiales, y los insaculados para
el Gran Jurado.
Proponer al Pleno la integracin de

comisiones y los insaculados para el
Gran Jurado. Proponer al Pleno los
nombramientos o remociones de los
Un diputado por cada entidad

federativa o territorio (electo por
cada diputacin); nombrar un
presidente y un secretario.

presidente y un secretario).
Reglamento
1897
Reglamento
1934

los asuntos de que conozca la Cmara; determinar
qu asuntos deben ponerse a discusin; inspeccionar el trabajo de la Oficiala Mayor y Oficinas de
la Secretara. Vigilar la impresin y distribucin
del Diario de los Debates.
Conducir las sesiones; determinar que asuntos

deben ponerse a discusin; dictar los trmites que
exijan los asuntos de que conozca la Cmara; llevar los asuntos del personal de la Cmara. El Tesorero del Congreso es nombrado por el Senado
a propuesta en terna de la Cmara de Diputados.
Conducir las sesiones; hacer que se discutan los

asuntos despachados por las comisiones en el orden en que fuesen presentados. El presidente de
la Cmara ser el presidente de la Comisin de
Polica, la cual tiene a su cuidado todo lo concerniente a los presupuestos, interior y oficinas de
la Cmara. El primer secretario ser el jefe de los
Nombrar por mayora absoluta de

votos las comisiones, cuidando que
los diferentes partidos estn representados en la misma proporcin que lo
estn en el Pleno.
(Comisin Proponente)
presidente.
Proyecto de
Reglamento
1876
(Matias Romero
y Jess Fuentes
Muiz, Cmara
de Diputados)
Conducir las sesiones; turnar a comisiones los

asuntos de que conozca la Cmara; determinar el
orden en que deben ponerse a discusin los asuntos que el Pleno seale en la sesin anterior; vigilar y ordenar los trabajos de la Secretara de la
Cmara y de los empleados de la misma. El arreglo material de la Cmara corresponde a la Comisin de Polica, en la cual la Mesa no toma parte.
Nombrar por mayora absoluta las

dems comisiones permanentes, sometiendo su propuesta a votacin en
el Pleno. De entre sus miembros se
nombrarn los presidentes de todas
las comisiones. Nombrar a los Miembros del Gran Jurado.

cada diputacin).
Proyecto de
Reglamento
1857
Contina
Cuadro 3
Se adiciona a la loc de 1979:

Coadyuvar en la realizacin de las
funciones de las comisiones y comits; nombrar a los diputados de
la mayora que formarn parte de
la Comisin de Rgimen Interno y
Concertacin Poltica (cricp).
Se le trasladan a la cricp las siguientes atribuciones: Proponer a

los integrantes de las comisiones y
comits; proponer el Proyecto de
Presupuesto Anual de la Cmara;
proponer a la Cmara la designacin
del Oficial Mayor y del Tesorero;
contribuir con la Mesa a organizar y
conducir los trabajos camerales.
Se adiciona a la loc de 1979:

Tambin la integrarn los diputados de la mayora que hayan
figurado en los dos primeros
lugares de la lista de cada circunscripcin, y aquellos otros
diputados que, en su caso, considere el coordinador de la
fraccin mayoritaria; nombrar
un presidente, 3 secretarios y 3
vocales.
La cricp se integra con los coordinadores de los grupos parlamentarios, ms otros tantos diputados del grupo mayoritario.
LOC
1994
LOC
1994
CRICP
Proponer a los integrantes de las comisiones y comits; dar curso a los

asuntos concernientes a las regiones
del pas; someter a la consideracin
de la Mesa proposiciones para la elaboracin del orden del da; proponer a
la Cmara la designacin del Oficial
Mayor y del Tesorero; proponer el
Proyecto de Presupuesto Anual de la
Cmara de Diputados; coadyuvar en
la realizacin de las funciones de las
comisiones y comits.
Los coordinadores de cada diputacin. De entre sus integrantes

designan una Mesa Directiva: un
presidente, 2 secretarios y 2 vocales. El lder del grupo parlamentario mayoritario ser el presidente
de la Gran Comisin.
LOC
1979
Contina
Cuadro 3

los negocios de que conozca la Cmara; cumplimentar el orden del da para las sesiones tomando
en cuenta las proposiciones de la cricp; vigilar la
impresin y distribucin del Diario de los Debates.

los asuntos de que conozca la Cmara; cumplimentar el orden del da tomando en consideracin las proposiciones de la Gran Comisin y
los Grupos Parlamentarios; vigilar la impresin
y distribucin del Diario de los Debates.
Alonso Lujambio
377
para eliminar la regla de antigedad (seniority system) en la

integracin de la representacin de los estados en la Gran
Comisin de la Cmara de Diputados: a partir de entonces, cada diputacin estatal elegira a su representante ante
la Gran Comisin. En segundo lugar, el Reglamento de 1897
estableci que la Gran Comisin tendra un Presidente y
un Secretario. La institucionalizacin que produjo este
cambio posibilit que en 1934 la Gran Comisin absorbiera nuevas e importantes atribuciones que podan ser
ejecutadas por un cuerpo permanente y, ya, con una estructura de mando.
Las dos nicas atribuciones con las que nace la Gran
Comisin en 1824 (proponer al Pleno la integracin de
comisiones y miembros del Gran Jurado) se mantuvieron
intactas durante 110 aos, esto es, hasta 1934. Vale la
pena, sin embargo, detener nuestra atencin, as sea
brevemente, en las atribuciones que le conferan a la Gran
Comisin tanto el Proyecto de 1857 como el de 1876 de los
diputados Romero y Fuentes.9 Bajo el Proyecto de 1857,
podemos hablar, ms que de una Gran Comisin, de una
Super-Gran-Comisin: dicho Proyecto elevaba al Reglamento
la democratizacin de la Gran Comisin (conquistada
por acuerdo parlamentario el 9 de octubre de 1857), al
tiempo que le ofreca las presidencias de las comisiones
a los propios miembros de la Gran Comisin. Bajo dicho
Proyecto, los, digamos, lderes parlamentarios de los
estados de la Federacin se convertan, a su vez, en los
conductores del proceso legislativo como un todo: la Gran
Comisin deba presidir (a travs de sus miembros) a todas
las comisiones. Por otro lado, casi 20 aos despus, en el
ltimo periodo de sesiones de la Repblica Restaurada
(1867-1876) el Proyecto Romero-Fuentes se anticipaba un
9 Al Proyecto de 1857 se le dio primera lectura el 4 de diciembre de 1857. Poco
tiempo despus, el golpe de Comonfort y la Guerra de Tres Aos impidieron su
discusin en el Pleno. Despus, el Proyecto cay en el olvido y nunca se elev a
la consideracin del Pleno. Por su parte, al Proyecto de Romero y Fuentes se le
dio primera lectura el 23 de mayo de 1876, muy cerca del final de la Repblica
Restaurada y poco antes de la Revolucin de Tuxtepec.
378
Alonso Lujambio
siglo (un siglo!) a lo que vino en 1979: ah se estipulaba

que la Gran Comisin, al proponer al Pleno la integracin
de las comisiones, deba cuidar que los diferentes partidos estn representados en la misma proporcin que
[lo estuvieran] en el Pleno. El Proyecto Romero-Fuentes
formalizaba un hecho: que los actores relevantes del
proceso legislativo no eran coaliciones territoriales sino
de partido, por lo tanto la Gran Comisin (que conceba
originalmente a las representaciones estatales como actores centrales) deba incorporar a la norma la lgica de los
esfuerzos de cohesin de proto-partidos parlamentarios
que ya agrupaban a diputados con intereses comunes.
Recordemos por ejemplo a juaristas, lerdistas, porfiristas
e iglesistas en la VIII Legislatura (1875-1876). Como
despus se ver, la hegemona de un partido poltico
en la era posrevolucionaria posterg el desarrollo del
marco institucional para la convivencia multipartidista
al interior de la Comisin de Gobierno. Lo que debo subrayar, por el momento, es que 1934 supuso un punto de
inflexin importante en la evolucin de las atribuciones
administrativas de la Gran Comisin: a partir de entonces,
dicha instancia sera responsable de proponer al Pleno
el nombramiento de todos los empleados de la Cmara,
quienes estaran bajo la esfera de su responsabilidad.
La Mesa Directiva, el rgano natural de conduccin y
administracin cameral, perda en 1934 atribuciones que
ya nunca recuperara: la Oficiala Mayor ya no dependera
de la Mesa Directiva, la cual slo podra inspeccionar
su trabajo. Como despus veremos, esto fue as hasta 1979
cuando la loc redujo, ahora s a su mnima expresin, la
atribuciones de la Mesa.
No es este el lugar para analizar detalladamente el
papel de la Gran Comisin en la era posrevolucionaria
mexicana.10 Lo que resulta definitivo es el modo en que
el Partido de la Revolucin Mexicana (prm, 1938-1946)
10 Una buena aproximacin al estudio de la Gran Comisin se encuentra en
Nacif, Benito, The mexican chamber of deputies. The political significance of
379
posibilit la estructuracin, cohesin y disciplina de las

mayoras parlamentarias del Partido Revolucionario lnstitucional (pri).11
La Gran Comisin, en el marco de un partido hegemnico de alianzas sectoriales y territoriales, se convirti
en el mbito central de la gran institucionalidad del
dominio poltico del pri. La Gran Comisin de 1824,
creada para equilibrar una diversidad de fuerzas polticas
territoriales, se converta en el siglo veinte en instancia
incorporada a la lgica de una fuerza poltica hegemnica.
Esta prctica legislativa lleg a formalizarse con la loc de
1979, cuando el art. 46 estableci que a la Gran Comisin
slo perteneceran los miembros del partido que hubiere
obtenido la mayora absoluta de los diputados. La loc
perturbaba, ya formalmente, la lgica de los equilibrios
entre distintas fuerzas polticas que dio origen, en 1824, a
la Gran Comisin.
La loc de 1979 aumentaba an ms las atribuciones de
la Gran Comisin y reduca a su mnima expresin las de la
Mesa Directiva. Al tiempo que conservaba las importantes
atribuciones que le ofreci el Reglamento de 1934, ahora
la Gran Comisin poda proponer a la Mesa Directiva
puntos para integrar el orden del da de las sesiones. La
Mesa Directiva ya ni siquiera inspeccionara el trabajo
de la Oficiala Mayor: slo conducira los debates y dara
curso reglamentario a los asuntos del Pleno.
A pesar de que desde la XLVI Legislatura (1964-1967)
exista una relacin informal entre el lder del grupo
parlamentario del pri y los lderes de los otros grupos
parlamentarios, no fue sino hasta la LIV Legislatura (1988non-consecutive reelection, Tesis de Doctorado en Ciencia Poltica, Universidad
de Oxford, 1995. Nacif, sin embargo, comete un error al ubicar el nacimiento de
la Gran Comisin entre 1857 y 1874 (p. 145).
11 Un diputado del prm en la XXXIX Legislatura (1943-1946) analiza la manera
en que la Gran Comisin se consolidaba como la instancia por excelencia para
el control poltico en la Cmara. Ver Surez, Jos Mara, Quiere usted ser
diputado?, Mxico, Coleccin de Estudios Polticos y Sociales, 1946.
380
Alonso Lujambio
1991) cuando naci la necesidad urgente de contar con

una instancia institucional, formal, de relacin entre los
lderes parlamentarios. Haba que crear otra Comisin de
Gobierno.
Efectivamente, por primera vez en la historia posrevolucionaria, el pri en 1988, con el 52 por ciento de los
escaos de la Cmara de Diputados, perda el control
de la mayora calificada de la Cmara. Empezaba a ser
imprescindible pactar con otros partidos las reformas
constitucionales que implicaba el proyecto de gobierno
del Presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994). Se
haca imprescindible arribar a acuerdos parlamentarios.
Era imposible buscar acercamientos que no supusieran,
de entrada, una distribucin distinta de posiciones en
las comisiones (integracin ms proporcional, reparto
de presidencias y secretaras, etc.).12 Una Gran Comisin
monopartidaria no poda ser la instancia para negociar con
los lderes de los grupos parlamentarios. La LV Legislatura
(1991-1994) acord desde su primer periodo ordinario de
sesiones, el 7 de noviembre de 1991, la constitucin de la
Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica (cricp)
que estara integrada por diputados de los diversos
grupos parlamentarios. Los considerandos del acuerdo
no podan ser ms elocuentes. Ah se reconoca que las
diferentes corrientes resultantes del pluralismo poltico
deban encauzarse en un foro normal y estructurado,
constituido en rgano de gobierno. El acuerdo original
no confiri a la cricp ninguna atribucin, sino slo la
obligacin de que su integracin refleje la composicin
plural de la Cmara y la funcin de ser un mbito
institucional de enlace y coordinacin de los grupos
parlamentarios a travs de sus lderes.
12 Por lo mismo, fue la LIV Legislatura (1988-1991) la primera en que diputados

de los partidos de oposicin ocuparon la presidencia de algunas comisiones.
381
Sin embargo, cerca de concluir sus trabajos, la propia

LV Legislatura (1991-1994) reform la loc para introducir
ya en la Ley la figura de la cricp, pero, ahora s, con
atribuciones precisas y reglas de integracin puntuales. El
cuadro 3 muestra todas las atribuciones que se transfirieron
de la vieja Comisin de Gobierno (la Gran Comisin) a
la nueva Comisin de Gobierno (cricp). Entre otras, se
le retiraba a la Gran Comisin su atribucin histrica, la
que le dio origen: proponer al Pleno la integracin de las
comisiones. Pero lo mismo sucedi con otras importantes
atribuciones: proponer a la Mesa Directiva el orden del da,
proponer al Pleno las designaciones del Oficial Mayor y el
Tesorero, proponer al Pleno el Presupuesto de la Cmara.
La Mesa Directiva no mermaba an ms sus atribuciones
(de hecho era imposible porque ya slo conservaba lo
mnimo) pero la nueva Comisin de Gobierno podra,
para que quedara claro en dnde estaba el mando de la
Cmara, contribuir [con ella] a organizar y conducir los
trabajos camerales.
Sin embargo, tal como se muestra al final del cuadro 3,
se colocaba una clusula de gobernabilidad en la composicin de la cricp: sta se integrara con los coordinadores de todos los grupos parlamentarios (incluido el del
pri) ms otros tantos del grupo mayoritario, es decir, el
pri se aseguraba el 50 por ciento ms uno de los miembros
de la nueva Comisin de Gobierno y por lo tanto conservaba, en ltima instancia, el control poltico de la Cmara.
Por otro lado, sera la Gran Comisin (integrada por los
miembros del partido con la mayora absoluta) quin
nombrara a esos otros tantos diputados del grupo mayoritario para integrarse a la cricp.
As, la Gran Comisin entraba a un punto de quiebre
en su largusima historia: trasladaba a la otra Comisin
de Gobierno sus atribuciones pero ella misma nombraba
a la mitad de sus miembros. Sin embargo, al inicio de la
etapa terminal de la Gran Comisin en su concepcin
382
Alonso Lujambio
decimonnica, tambin se escenificaba otra ruptura con

su historia: en mayo de 1994, con el pas inestable despus
de la muerte del candidato presidencial Luis Donaldo
Colosio, y con un pri experimentando fuertes tensiones
y disensos internos, se decide que a la Gran Comisin se
sumen los primeros dos diputados de cada una de las cinco
circunscripciones plurinominales, es decir, diputados de
toda la confianza del Presidente de la Repblica y del
lder de la bancada mayoritaria (y Presidente de la Gran
Comisin), y si no resultaba suficiente la incorporacin
de 10 nuevos diputados (en una Gran Comisin de 32
miembros) para garantizar el control mayoritario, entonces era dable aplicar la disposicin de que, aunados a
los 10 diputados mencionados, podran sumarse tantos
otros diputados como considerase necesario el lder de la
fraccin mayoritaria (art. 38). Ya prcticamente sin poderes
de gobierno, la Gran Comisin serva (en un momento en
que se tema la indisciplina de la bancada mayoritaria)
para fortalecer la lgica del control y se alejaba de la lgica
que le dio origen: la de los equilibrios.
Tambin en 1994, y por su parte, la Mesa Directiva
experiment reformas en su integracin. Conserv sus
cuatro Secretarios y sus cuatro Prosecretarios, si bien
sus titulares ya no dejaran sus cargos cada periodo de
sesiones sino mensualmente. As, toda la Mesa Directiva,
por primera vez en su historia, quedaba sometida a la
lgica desinstitucionalizadora y gaditana de la rotacin
mensual. Por otro lado, el nmero de Vicepresidentes
quedaba indeterminado, al establecerse que habra tantos
como grupos parlamentarios integraran la Cmara. Y,
finalmente, la cereza de la reforma: dichos Vicepresidentes
presidiran las sesiones en conduccin rotativa con el
Presidente, quien por lo menos presidira la primera y la
ltima de las sesiones del mes.
La crisis que la composicin de la LVII Legislatura
(1997-2000) supuso para estas reglas apenas necesita ser
383
subrayada. Por primera vez en la historia de Mxico,

la Gran Comisin no pudo instalarse, ya que ningn
grupo parlamentario conquist la mayora absoluta
de los diputados (art. 38). Por otro lado, la cricp se
integr nicamente con los cinco lderes de los grupos
parlamentarios con presencia en la Cmara y no pudieron
sumarse otros tantos diputados del grupo mayoritario
de la Cmara (art. 39), ya que, si bien pudo entenderse
que el pri era efectivamente el grupo mayoritario
(mayoritario en trminos relativos, que no absolutos),
result que, al no poder integrarse la Gran Comisin
(para cuya integracin s era imprescindible que algn
partido contara con la mayora absoluta) no existi el
actor institucional legalmente facultado para nombrar a
la mitad de los integrantes de la cricp. As, integrada la
cricp slo con lderes parlamentarios, stos decidieron
siguiendo la prctica espaola y brasilea ponderar sus
votos en el seno de la cricp a partir de los porcentajes con
que contaba cada una de las fracciones parlamentarias en
el Pleno de la Cmara. A mi modo de ver, fue una salida
creativa y correcta.
As pues, hoy contamos con una Mesa Directiva muy
numerosa, pluripartidista, efmera en extremo, con mnimas atribuciones y poderes. Por otro lado, hemos transitado ltimamente de una Comisin de Gobierno
(Gran Comisin) monopartidaria, estable en su composicin y dotada de grandes atribuciones, a una Comisin de Gobierno (cricp) pluripartidista, estable en su
composicin e igualmente dotada de enormes atribuciones
polticas y administrativas. El resultado final: una administracin cameral que sigue sometida a una lgica partidaria (monopartidaria primero, pluripartidista despus),
administracin a la que le urge profesionalizar sus prcticas en la esfera de dominio de una instancia que debiera
garantizar los intereses institucionales de largo plazo dada
una ptica ms arbitral y neutral, y menos partidaria. Me
refiero, por supuesto, a la Mesa Directiva.
384
Alonso Lujambio
Mesa Directiva y Comisin de Gobierno

en 16 Reglamentos de Amrica Latina
Un ambicioso proyecto de investigacin de poltica latinoamericana en perspectiva comparada debiera estudiar
la Reglamentacin Parlamentaria de los siglos xix y xx a
partir de los cambios a la norma, de las fuerzas polticas
que los conciben e impulsan, as como de las consecuencias que producen.
En este ensayo apenas se han expuesto unos apuntes
para una historia especfica, la mexicana, de dos variables
en el diseo institucional: Mesa Directiva y Comisin de
Gobierno. La historia institucional de la reglamentacin
parlamentaria latinoamericana est por escribirse. Slo
entonces podrn realizarse comparaciones sistemticas
y completas. Por lo pronto, y para los propsitos de este
ensayo, contamos con la informacin del corte 1997 de la
norma vigente en el Continente. Se ha tenido acceso a 15
Reglamentos de Cmaras Bajas o nicas en regmenes
presidenciales de gobierno. Tres reglamentos estn ausentes en el anlisis: son los de Repblica Dominicana, El Salvador y Honduras. Se agrega el caso de Cuba an sin ser
propiamente un rgimen presidencial de gobierno con
el propsito de ofrecer una panormica latinoamericana
lo ms completa posible. Aun cuando no es posible conocer por el momento qu coalicin parlamentaria produjo
cada norma y qu consecuencias cotidianas produce, es
posible realizar una primera aproximacin al binomio
mexicano Mesa Directiva/Comisin de Gobierno en perspectiva comparada.
Lo primero que se le ha preguntado a esta fotografa
1997 de la reglamentacin latinoamericana es en dnde la
Mesa Directiva concentra toda atribucin de gobierno, y en
dnde comparte atribuciones (y en qu medida) con una
Comisin de Gobierno. El cuadro 4 nos muestra una primera panormica. Segn puede observarse ah, la mitad
385
Cuadro 4
Tres Tipos de Gobierno Interior en las Cmaras Bajas o
nicas de 16 Congresos Latinoamericanos
Tipo
Caracterizacin
Casos
Denominacin de
Mesa Directiva y
Comisin de Gobierno
Mesa Directiva
asume tareas
de Gobierno
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
Nicaragua
Panam
Paraguay
Uruguay
Mesa Directiva
Directorio de la Asamblea
Presidencia de la Asamblea
Comisin de Mesa
Junta Directiva
Directiva de la Asamblea
Mesa Directiva
Mesa de la Cmara
Mesa Directiva
forma parte de
la Comisin de
Gobierno
Mesa Directiva
y Comisin
de Gobierno
son cuerpos
colegiados
independientes
Argentina
Bolivia
Chile
Per
Venezuela
Brasil
Guatemala
Mxico
Presidencia de la Cmara Comisin de Labor

Parlamentaria
Directiva - Comit de
Coordinacin Poltica
Mesa de la Cmara Comisin de Rgimen
Interno, Admon. y
Reglamento
Mesa Directiva Consejo Directivo
Mesa Directiva Comisin de Mesa
Comisin Directora Colegio de Lderes
Junta Directiva del
Congreso - Junta de Jefes
de Bloques Legislativos
Mesa Directiva - Comisin
de Rgimen Interno y
Concertacin Poltica
386
Alonso Lujambio
de los pases de la muestra (todos los incluidos en el Tipo

1) conservan toda atribucin de gobierno en la Mesa. En
pginas precedentes se plante una hiptesis de trabajo:
sistemas multipartidistas tendern a producir la necesidad de contar con Comisiones de Gobierno al tiempo que
los sistemas bipartidistas tendern a obviar la creacin de
esa instancia. Por otro lado, sistemas multipartidistas con
partidos en extremo disciplinados y cohesivos, tendern a
producir la necesidad y a crear Comisiones de Gobierno
con mayor frecuencia que los sistemas multipartidarios
con partidos sistemticamente indisciplinados en su conducta legislativa. No es posible con los datos disponibles,
hacer una prueba emprica exigente y completa a esta hiptesis. Pueden analizarse, sin embargo, algunos de sus
posibles alcances y lmites.
Llama la atencin que cuatro de los seis pases que
tienen o tuvieron largos periodos con sistemas con diversos formatos bipartidistas (Colombia, Uruguay, Costa
Rica, Paraguay) no cuentan con una comisin de lderes
parlamentarios. S lo hacen, sin embargo (segn puede
verse en la lista de los pases del Tipo 2), Argentina y
Venezuela, que tambin presentaron formatos bipartidistas
durante largos periodos. Volver a estos pases ms
adelante. Por otro lado, Nicaragua y Ecuador, con sistemas
multipartidistas y partidos con fuerte tendencia hacia
la indisciplina, tampoco cuentan con una Comisin de
Gobierno.13 Son, por otra parte y como despus veremos
los nicos dos pases del Tipo 1 que establecen desde la
norma que la Mesa Directiva deber integrase por los
partidos en presencia proporcional a sus votos. Es decir en
Nicaragua y Ecuador, los partidos no llevan a sus lderes
13 No se ha inventado an un ndice para medir la disciplina de los partidos
parlamentarios. Las reflexiones aqu vertidas se basan en conversaciones
con colegas estudiosos de estos pases y en las observaciones contenidas en
Mainwaring, Scott y Soberg Shugart, Matthew, (Eds.), Presidentialism and
democracy in Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 1997. El
apunte requerir, por supuesto, de aproximaciones ms precisas.
387
incapaces de producir sistemticamente cohesin en sus

bancadas a una Comisin de Gobierno, pero s norman su
presencia en la Mesa Directiva que monopoliza el gobierno
interior. El caso cubano es obvio: su monopartidismo
vuelve intil una Comisin de Gobierno. El resto de los
pases del Tipo 1 no establecen desde la norma el carcter
multipartidario de la Mesa. Se dice que el Pleno decide y
punto. Tambin volver sobre esto ms adelante. Queda,
sin embargo, Panam. A mi modo de ver, y tentativamente,
sera lgico pensar que Panam tuviera una Comisin de
Gobierno. Ah tenemos un sistema multipartidista con
extraordinaria disciplina de las bancadas. Ms an: desde
la propia Constitucin se establece la obligatoriedad de la
disciplina, al establecer como posible causal de prdida del
escao la indisciplina partidaria (art. 145). Sin embargo, en
Panam no existe la figura de Comisin de Gobierno.
Si observamos la lista de 8 pases en los Tipos 2 y 3,
esto es, la lista de los pases donde existe una Comisin
de Gobierno, es interesante observar que slo dos de ellos
(Venezuela y Argentina) han sido sistemas de tendencia
bipartidista, si bien actualmente ambos pares de partidos
histricos tienden a sumar sistemticamente un porcentaje inferior de escaos en la Cmara de Diputados. Sera interesante conocer con detalle cundo se introdujo en estos
pases la figura de la Comisin de Mesa y de la Comisin de
Labor Parlamentaria, respectivamente.
Por otro lado, y en cuanto a disciplina parlamentaria,
ese grupo de 8 pases muestra casos de los dos extremos:
Venezuela y Mxico por ejemplo han seguido el formato
disciplinario, mientras que Guatemala y Brasil se acercan
ms a la conducta indisciplinada.
Pero veamos los casos Tipo 2. Ah las Mesas Directivas
forman parte de la Comisin de Gobierno, es decir, la
Presidencia y/o la Vicepresidencia de la Mesa se integran a
los trabajos de la Comisin de Gobierno. Salvo en el caso
de Bolivia, en ninguno de estos pases se establece que las
388
Alonso Lujambio
Mesas deban integrarse con proporcionalidad, lo cual no

significa que en la Mesa no estn presentes diputados de
los distintos partidos. Pero en todo caso, el esquema es del
todo lgico: si ya la voluntad partidaria se va a expresar
formalmente, y a travs de sus lderes, en la Comisin
de Gobierno, para qu proporcionalizar a la Mesa,
hacindola seguramente ms numerosa y restndole
institucionalidad? Analizar por supuesto las atribuciones
de ambos cuerpos ms adelante, y el modo en que se vota
en el cuerpo colegiado de la Comisin de Gobierno.
Finalmente, en los casos Tipo 3, la Mesa Directiva y la
Comisin de Gobierno son cuerpos colegiados independientes, es decir, los miembros de la Mesa no forman parte
de la Comisin de Gobierno. Aqu son dignos de subrayarse dos elementos. En los tres casos (Brasil, Mxico y
Guatemala), la Mesa Directiva debe integrase proporcionalmente a partir de los pesos relativos de los partidos en
el Pleno. Sin embargo, y despus se subrayar esto, Brasil
y Guatemala son los pases que otorgan menos atribuciones a la Comisin de Gobierno (en Brasil slo tiene la de
proponer al Pleno la integracin de las comisiones y en
Guatemala la de acordar con la Mesa el orden del da).
La Comisin de Gobierno en Mxico es la que mantiene
una mayor distancia de la Mesa al integrarse con plena
autonoma frente a la Mesa Directiva y al tornar del todo
desequilibrados los poderes de ambas instancias.
Ciertamente, el acuerdo parlamentario del 6 de noviembre de 1997 estableci en su artculo 20 que el Presidente
de la Mesa Directiva asistir a las sesiones de la cricp
donde se fije el orden del da, y es que es lo natural: si
la operacin de varias decisiones polticas de la Comisin
de Gobierno va a estar a cargo de la Mesa Directiva, la
presencia de los miembros de la Mesa en la Comisin
de Gobierno es una necesidad. El cuadro 5 muestra el
modo en que se integran los miembros de la Mesa a los
trabajos de la Comisin de Gobierno en los pases del Tipo
389
Cuadro 5
Integracin de la Comisin de Gobierno en aquellas
Cmaras Bajas o nicas donde la Mesa Directiva forma
parte de la Comisin de Gobierno
Pas
Bolivia
Miembros de la Mesa
Directiva que se
integran a la Comisin
de Gobierno
El primer
vicepresidente.
Venezuela
El presidente y los 2
vicepresidentes.
Argentina
vicepresidentes.
Chile
vicepresidentes.
Per
vicepresidentes.
Integracin de la
Comisin de Gobierno
(Comit de Coordinacin
Poltica)
Lo integran el primer vicepresidente de la Mesa y los
distintos jefes de bancada,
bajo la presidencia del primero. Todos con voz y voto.
(Comisin de Mesa)
La integran el presidente de
la Cmara, quien preside la
comisin, los 2 vicepresidentes y los representantes de
cada fraccin parlamentaria.
Todos con voz y voto.
(Comisin de Labor
Parlamentaria)
la Cmara, los 2 vicepresidentes y los presidentes de
los bloques parlamentarios.
Todos con voz y voto.
(Comisin de Rgimen Interno,
Administracin y Reglamento)
la Cmara, los 2 vicepresidentes y los jefes de los comits parlamentarios. Todos
con voz y voto.
(Consejo Directivo)
Lo integran todos los
miembros de la Mesa y los
portavoces de cada grupo
parlamentario. Todos con
voz y voto.
390
Alonso Lujambio
2. Vase cmo los Presidentes y los Vicepresidentes son

quienes tienden a asistir, con voz y voto, a las sesiones
de la Comisin de Gobierno. La excepcin es Bolivia, en
donde slo asiste el Primer Vicepresidente. Debo decir
que las distintas combinaciones del voto de los lderes
parlamentarios y de los Presidentes y Vicepresidentes de
la Mesa pueden no corresponderse con los equilibrios del
Pleno. As, la solucin brasilea (y espaola, por cierto)
de ponderar el voto de los lderes sera la mejor, si por
otro lado el Presidente (de la Mesa y de la Comisin de
Gobierno) asiste con voz pero sin voto a las sesiones de la
Comisin de Gobierno.
El cuadro 6 despliega mucha informacin. Subrayo dos
puntos: a) No hay Mesa Directiva ms numerosa que la
mexicana. Dicha Mesa no pierde ese carcter ni siquiera
si se le restan los cuatro Prosecretarios. Por otro lado, en
tres casos los miembros que integran la Mesa duran en su
encargo toda la Legislatura (Cuba, Chile y Bolivia), en cinco
casos (Colombia, Argentina, Costa Rica, Ecuador y Guatemala) duran una cuarta parte de la Legislatura (es decir,
un ao), en otros cinco casos (Panam, Venezuela, Per,
Paraguay y Nicaragua) duran una quinta parte de la Legislatura (tambin un ao); siguiendo el orden decreciente
de estabilidad en la Mesa, en Uruguay sus miembros
duran en el cargo un periodo ordinario; finalmente, slo en
Mxico los miembros de la Mesa duran un mes en el cargo.
Por otro lado, en 10 de los 16 casos se permite la reeleccin
inmediata de los miembros de la Mesa. La combinacin de
ambas variables posibilita la permanencia y continuidad
de sus trabajos y la institucionalidad con que ejercen sus
facultades. b) Por otro lado, es interesante observar la
tendencia a la profesionalizacin de los trabajos de la Mesa
ah donde la Mesa es relativamente pequea. La presencia de un Secretario General (que no es diputado sino el
principal funcionario de la Cmara) es aqu la principal
variable. Obviamente donde se exige una proporcionali391
392
4.1
(1994)
3.0
(1973-1993)
3.8
(1978-1990)
72
201
80
2.2
(1989-1993)
2.7
(1983-1993)
2.2
(1970-1990)
72
254
57
4.7
(1973-1993)
2.1
(1970-1990)
161
120
510
Asientos en
Nmero
la Asamblea efectivo de
Nacional
Partidos
(1995)
Legislativos
1994
1994
1992
LOC, 1990
Reglamento,
1994
1995
1991
1995
1992
1996
Ao de
elaboracin
del Reglamento
P.L.=Periodo de la Legislatura, en aos.
Costa Rica
Argentina
Paraguay
Chile
Per
Venezuela
Panam
Colombia
Cuba
Pas
Un ao, pueden ser

reelectos (P.L.=5)
Un ao, pueden ser
reelectos (P.L.=5)
Un ao, pueden ser
reelectos (P.L.=5)
Toda la Legislatura (P.L.=4) Un presidente, 2 vicepresidentes, un secretario

y un prosecretario (stos dos ltimos no son
diputados).
Un ao, no pueden ser
reelectos (P.L.=5)
Un ao, (P.L.=4)
Un ao, pueden ser
reelectos (P.L.=4)
4
4
4
5
6
6
6
Un presidente, un vicepresidente, 2 secretarios

y 2 prosecretarios (todos diputados).
Un presidente, 2 vicepresidentes y 3 Secretarios (los secretarios no son diputados).
Un presidente, 2 vicepresidentes y 3 secretarios

(todos diputados).
Un presidente y 3 vicepresidentes.
Un presidente, 2 vicepresidentes y un Secretario General (ste ltimo no es diputado).
Un ao, no pueden ser

reelectos (P.L.=4)
Cargos de la Mesa directiva
Toda la Legislatura (P.L.=5) Un presidente, un vicepresidente y un secretario (todos diputados).
Duracin de la Mesa
Directiva
Miembros
de la Mesa
Directiva
Integracin y Duracin de la Mesa Directiva en las Cmaras Bajas o nicas de 16 Congresos Latinoamericanos
Cuadro 6
Toda la Legislatura (P.L.=4) Un presidente, 2 vicepresidentes y 4 secretarios

(todos diputados, el presidente, el primer vicepresidente y el primer y segundo secretario
pertenecen al bloque de mayora).
Un presidente, 4 vicepresidentes, 2 secretarios
y 2 prosecretarios (secretarios y prosecretarios
no son diputados).
Un presidente, un vicepresidente, 5 miembros de
la mesa, un Secretario y un prosecretario (stos
dos ltimos no son diputados, la integracin
de la Mesa debe procurar expresar el pluralismo poltico de la Cmara).
(todos diputados).
Un presidente, tantos vicepresidentes como
grupos parlamentarios (5), 4 secretarios y 4
prosecretarios.
Todo el periodo ordinario,

para el que fueron electos
(P.L.=5 aos).
Un ao, pueden ser
reelectos (P.L.=4)
Un ao, no hay reeleccin

inmediata (P.L.=4)
Un mes (P.L.=3)
9
14
Bolivia
Uruguay
Ecuador
Guatemala
Mxico
1997
1991
LOC, 1991
Reglamento,
1990
1994
LOC, 1979 y
reformas.
Reglamento,
1934 y reformas
4.0
(1979-1993)
3.0
(1971-1989)
5.8
(1978-1992)
2.7
(1995)
2.8
(1997)
130
99
77
80
500
Fuente: Para la segunda columna del cuadro los datos sobre Colombia, Venezuela, Per, Chile, Paraguay, Argentina, Costa Rica, Brasil, Bolivia, Uruguay, Ecuador y Mxico se toman de Mainwaring, Scott y Scully, Timothy R., Eds., Building democratic institutions. Party systems in Latin America, Stanford, Stanford University Press 1995, p.
30; para Guatemala, Nicaragua, Panam y Cuba, el autor con base en los datos del Keesings Historisch Archief; en todos los casos el nmero efectivo de partidos se calcul
con el ndice Laakso-Taagepera. Para el resto de la informacin contenida en el cuadro, el autor con base en la normatividad listada en el anexo 2.

(todos diputados, procurando expresar el pluralismo poltico de la Cmara).
2 aos, no pueden ser

reelectos (P.L.=4)
Brasil
1997
5.7
(1986-1990)
503

(todos diputados, procurando expresar el pluralismo poltico de la Cmara).
Un ao, pueden ser

reelectos (P.L.=5)
Nicaragua
Cargos de la Mesa directiva
1995
Duracin de la Mesa
Directiva
2.8
(1996)
Miembros
de la Mesa
Directiva
Pas
Ao de
elaboracin
del Reglamento
93
Asientos en
Nmero
la Asamblea efectivo de
Nacional
Partidos
(1995)
Legislativos
P.L.=Periodo de la Legislatura, en aos.
Contina
Cuadro 6
Alonso Lujambio
393
dad partidaria en la Mesa, sta necesita ser ms numerosa:

es a partir de la Mesa de siete miembros cuando empezamos
a encontrar la exigencia normativa de la proporcionalidad
en su integracin. Pero, claro est, tambin a partir de ah la
figura del Secretario General empieza a escasear: si necesitas varios Secretarios Diputados para hacer proporcional
la Mesa, es obvio que te estorba un Secretario General que
no es diputado. La profesionalizacin de la Secretara de
la Mesa (y eventualmente de otros mbitos institucionales
de administracin cameral) parece ser obstaculizada, por
otro lado, por sistemas de partidos atomizados.
La grfica 1 demuestra la debilidad de la hiptesis que
afirma que una Mesa Directiva es numerosa en la medida en que estamos frente a una Asamblea numerosa,
debido al mayor volumen de trabajo (razn de ms, por
cierto, para profesionalizar las labores de la Secretara
de la Mesa). Como se puede observar, no parece existir
una relacin clara entre el tamao de la Mesa y el tamao
de la Asamblea. Por otro lado, la grfica 2 s sugiere una
asociacin, eventualmente causal, entre el nmero efectivo
de partidos y el tamao de la Mesa, salvo por el caso
mexicano, en donde la atomizacin moderada del sistema
de partidos coincide con la Mesa Directiva ms numerosa
de los pases estudiados.
El cuadro 7 nos muestra algunas caractersticas bsicas
del Jefe del Cuerpo Administrativo de las Cmaras: quin
lo nombra, de quin depende en el ejercicio cotidiano de
sus labores y cunto tiempo dura en el cargo. Como puede
observarse, en la gran mayora de los casos es el Pleno el
encargado de realizar el nombramiento; solamente en dos
casos (Bolivia y Guatemala) el nombramiento corresponde
a la Mesa Directiva una vez que los candidatos se han sometido a un concurso de oposicin; en un caso (Paraguay)
la decisin slo corresponde al Presidente de la Mesa y
en otro (Per), el nombramiento lo realiza la Comisin de
Gobierno a propuesta del Presidente de la Mesa.
394
Alonso Lujambio
Grfica 1
Nmero de miembros de la Mesa Directiva y Nmero de asientos en la

Asamblea Nacional en 16 Cmaras Bajas o nicas de Amrica Latina
20
Nmero de miembros de la Mesa Directiva
18
16
Mxico
14
12
10
8
6
4
2
0
100
200
300
400
Nmero de asientos en la Asamblea Nacional
500
600
Fuente: El autor con base en el cuadro 6.
Grfica 2
Nmero de miembros de la Mesa Directiva y Nmero efectivo de Partidos

Legislativos en 16 Cmaras Bajas o nicas de Amrica Latina
20
Nmero de miembros de la Mesa Directiva
18
16
Mxico
14
12
10
8
6
4
2
0
3
4
5
6
7
Nmero efectivo de Partidos Legislativos
10
Fuente: El autor con base en el cuadro 6.
395
Cuadro 7.1
Estructura Administrativa de las Cmaras Bajas o
nicas de 15 Congresos Latinoamericanos. Jefe de la
Administracin de la Cmara
1.- El Jefe del Cuerpo Administrativo de la Cmara
forma parte de la Mesa Directiva
Pas
Venezuela
Jefe del Cuerpo

Administrativo
de la Cmara
Nombramiento y duracin
en el Cargo
1) Secretario de
la Cmara de
Diputados, forma
parte de la Mesa (no
es diputado), depende
del presidente.
1) Nombrado por la Cmara por

mayora absoluta de los miembros
presentes.
Duracin: un ao
(periodo de la Legislatura: 5 aos),
puede ser reelecto.
2) Director General
de Administracin y
Finanzas, no forma
del presidente.
2) Designado por el presidente.

Duracin: un ao.
Secretario General,
forma parte de la
Mesa (no es
diputado), depende
del presidente.
Nombrado por la Asamblea a propuesta del presidente, en votacin

nominal y por mayora absoluta de
votos.
Duracin: toda la legislatura (periodo de la Legislatura: 5 aos),
puede ser reelecto.
Argentina
3 Secretarios, forman
parte de la Mesa
(no son diputados),
dependen del
presidente.
Nombrados por la Cmara a

pluralidad de votos, correspondiendo dos al sector poltico con
ms escaos y el tercero al que siga
en orden de importancia numrica.
Duracin: un ao (periodo de la
Legislatura: 4 aos), pueden ser reelectos.
Uruguay
2 Secretarios, uno
Redactor y otro
Relator, forman parte
de la Mesa (no son
diputados), dependen
del presidente.
Designados por la Cmara, en votacin nominal y por mayora relativa

del Pleno.
Duracin: no se especifica (periodo
de la Legislatura: 5 aos).
Panam
396
Alonso Lujambio
Contina
Cuadro 7.1
Ecuador
Secretario, forma parte

de la Mesa (no es
diputado), depende de
los miembros con voto de
la Mesa.
Electo por mayora del Pleno. Preferentemente deber ser doctor en

Jurisprudencia o abogado.
Duracin: un ao (periodo de la
Legislatura: 4 aos), puede ser reelecto; est impedido para ejercer su
profesin u otro cargo pblico con
excepcin de la docencia.
Colombia
Secretario General,
forma parte de la
Mesa (no es diputado),
depende de los
miembros con voto
de la Mesa.
Nombrado por la mayora simple

de la Cmara. Debe tener experiencia profesional en cargos similares
no inferior a 5 aos, o haber sido
Congresista u ocupado el cargo de
Secretario General en propiedad en
cualquiera de las Cmaras.
Duracin: 2 aos (periodo de la
Legislatura: 4 aos), puede ser
reelecto.
Secretario, forma
de la Cmara.
Nombrado por la Cmara en votacin secreta y por mayora absoluta

de los miembros presentes.
Duracin: toda la legislatura (periodo de la Legislatura: 4 aos),
puede ser reelecto.
Chile
En los casos en que el nombramiento corresponde al

Pleno, slo en algunos casos se especfica quin le formula
la propuesta: es el Presidente de la Mesa en Panam, son
los dos partidos ms grandes en el caso de la Secretara
tricfala en Argentina y es la Comisin de Gobierno en
Mxico. Es decir, Mxico es el nico caso en el que la
Comisin de Gobierno presenta al Pleno la propuesta para
ocupar la posicin administrativa interna ms relevante
(bicfala en este caso: Oficial Mayor y Tesorero).
Por lo mismo, es extraordinariamente relevante observar otra peculiaridad mexicana: en Amrica Latina, el Jefe
del Cuerpo Administrativo, no importa si forma o no parte
397
de la Mesa Directiva, tiende a depender o del Presidente

de la Mesa o de la Mesa en su conjunto como cuerpo colegiado. Lo que slo se observa en Mxico es que dicha posicin (bicfala insisto) dependa de la Comisin de Gobierno y no de la Mesa Directiva. Los cuadros 7.1 y 7.2
nos muestran algo evidente que debe ser enfatizado: se
entiende que la Mesa Directiva es la responsable no slo
de la conduccin de los debates sino de la institucin cameral, de la administracin de sus recursos, de los servicios de apoyo legislativo, etc. Llevar a la Comisin de
Gobierno la responsabilidad de las tareas administrativas
supone de algn modo partidizarlas, contaminarlas con el
estira y afloja cotidiano al que los lderes parlamentarios
someten la agenda legislativa, y distraer su atencin en
asuntos en ocasiones banales que pueden adquirir un
sobredimensionamiento al convertirse en nuevas piezas
de la negociacin entre lderes.
Es interesante observar tambin la duracin en el cargo
de los Secretarios Generales o, en su defecto, de los Jefes del
Cuerpo Administrativo de las Cmaras. Siete reglamentos
no especifican la duracin (Paraguay, Guatemala, Mxico,
Costa Rica, Nicaragua, Uruguay y Brasil). En donde s se
especifica la duracin en el cargo, el periodo de un ao tiende a dominar (Argentina y Ecuador en Legislaturas de cuatro
aos y Venezuela y Per en Legislaturas de cinco aos); en
Colombia el Secretario General dura 2 aos en el cargo (la
mitad de la Legislatura), mientras que en Panam, Bolivia
y Chile, dura toda la Legislatura. Debo subrayar tambin
que en ocho casos se dice explcitamente que es posible la
reeleccin en el cargo. En ningn caso se prohibe. Como
puede suponerse, la posibilidad de la reeleccin tender a
maximizar la responsabilidad del Secretario General (o su
equivalente). Sin embargo, someter su ratificacin al Pleno
con periodicidad anual tal vez entorpezca su atencin a
problemas estructurales que requieren de soluciones ms
dilatadas. Por ello quiz la solucin panamea, boliviana
398
Alonso Lujambio
Cuadro 7.2
Estructura Administrativa de las Cmaras Bajas o
nicas de 15 Congresos Latinoamericanos. Jefe de la
Administracin de la Cmara
1.- El Jefe del Cuerpo Administrativo de la Cmara
no forma parte de la Mesa Directiva
Pas
Jefe del Cuerpo

Administrativo
de la Cmara
Nombramiento y Duracin
en el Cargo
Paraguay
Secretario General
Administrativo, no
forma parte de la
depende del presidente.
Nombrado por el presidente de la

Mesa.
Bolivia
Secretario General,
no forma parte de la
depende de la Mesa.
Nombrado mediante concurso de

mritos por dos tercios de la Directiva
y el Comit de Coordinacin Poltica.
Duracin: toda la Legislatura (periodo de la Legislatura: 5 aos), puede
ser reelecto.
Per
Oficial Mayor,
no forma parte de
la Mesa (no es
diputado), depende del
presidente.
Oficial mayor, no
forma parte de la
depende de la Mesa.
Nombrado por dos tercios de los

miembros de la Directiva a propuesta
del presidente.
Duracin: toda la Legislatura, puede
ser reelecto.
Nombrado por acuerdo del Consejo
Directivo a propuesta del presidente
del Congreso.
Duracin: un ao (periodo de la Legislatura: 5 aos), puede ser reelecto.
399
Contina
Cuadro 7.2
Guatemala
Brasil
Mxico
Director Administrativo, no forma parte de

la Mesa (no es diputado), depende de la Mesa.
Nombrado por la Junta Directiva mediante concurso de oposicin, debe

ser un profesionista universitario con
no menos de 5 aos de experiencia en
el ramo.
Director General Ad- No se especifica.

ministrativo, no forma
parte de la Mesa (no es
diputado), depende de la
Mesa.
Oficial Mayor y Tesorero, no forman parte
de la Mesa (no son diputados), dependen de
la Comisin de Rgimen
Interno y Concertacin
Poltica.
Nombrados por la Cmara a propuesta de la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica.

Costa Rica
Director Ejecutivo, no No se especifica.

forma parte de la Mesa
(no es diputado).
Nicaragua
Secretario
Ejecutivo, No se especifica.
no forma parte de la
Mesa (no es diputado).
y chilena sea la mejor, mientras el titular del cargo pueda

ser reelecto por voluntad del Pleno.
El cuadro 8 sistematiza la comparacin de las atribuciones de la Mesa Directiva y de la Comisin de Gobierno, obviamente slo en aquellos pases en donde existen
ambas instancias. Como puede observarse, la Comisin
de Gobierno mexicana es la ms poderosa de todas: interviene en la agenda de trabajo de la Cmara, en la elaboracin del orden del da, en la propuesta al Pleno de
400
SI
SI
SI
SI
SI
SI
NO (Mesa)
NO (Mesa)
Abrir, Presidir
y Dirigir las
Sesiones
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
Mxico
Per
Venezuela
Chile
Bolivia
Argentina
Guatemala
Brasil
Pas
Brasil
Guatemala
Bolivia
Argentina
Venezuela
Per
Chile
Mxico
1.- Atribuciones de la Comisin de Gobierno
SI*
SI
SI
SI*
SI*
SI
SI*
NO (Mesa)
SI
SI
SI
NO (Mesa)
NO (Pleno)
NO (Pleno)
NO (Pleno)
SI
SI
SI
SI
SI
NO (C. Gobierno)
NO (C. Gobierno)
NO (C. Gobierno)
NO (C. Gobierno)
Proponer y/o Supervisar

el ejercicio Presupuestal
de la Cmara
SI
SI1
NO (Mesa)
SI2
NO (Mesa)
NO (Mesa)
NO (Mesa)
NO (Mesa)
SI
NO (Mesa)
NO (Mesa)
NO (Pleno)
NO (Mesa)
NO (Mesa)
NO (Mesa)
NO (Mesa)
SI
SI
SI
SI
SI
SI
NO (C. Gobierno)
NO (C. Gobierno)
SI
SI
SI
SI
SI
NO (C. Gobierno)
NO (C. Gobierno)
NO (C. Gobierno)
SI
SI
SI
SI
SI
SI
NO (Pleno)
NO (C. Gobierno)
Llevar el Manejo Admi- Proponer el Nombramiento

El Jefe del Cuerpo
nistrativo y de Personal o Designar a los principales Administrativo de la
de la Cmara
Funcionarios de la Cmara Cmara depende de la
(Oficial Mayor, Secretario
Mesa Directiva
General, Tesorero)
* La Comisin de Gobierno y la Mesa Directiva acuerdan la integracin del Orden del Da.
SI
SI*
SI*
NO (C. Gobierno)
NO (C. Gobierno)
NO (C. Gobierno)
SI*
SI*
Proponer o Elaborar el
Orden del Da de las
sesiones
2.- Atribuciones de la Mesa Directiva
SI
SI
SI
SI
NO (Mesa)
NO (Mesa)
NO (Mesa)
NO (Mesa)
El Jefe del Cuerpo

Proponer o Elaborar el Acordar o Proponer al Pleno Proponer y/o Supervisar Proponer el Nombramiento
Orden del Da de las
la Integracin de las
el ejercicio Presupuestal o Designar a los principales Administrativo de la
sesiones
Comisiones o Comits
de la Cmara
Funcionarios de la Cmara Cmara depende de la
(Oficial Mayor, Secretario Comisin de Gobierno
General, Tesorero)
* La Comisin de Gobierno y la Mesa Directiva acuerdan la integracin del Orden del Da.
1 Nombra al Oficial Mayor a propuesta del Presidente de la Mesa.
2 Excepto al Secretario de la Cmara.
Proponer o Elaborar la
Agenda de Trabajo de
la Cmara
Pas
Atribuciones de la Mesa Directiva y la Comisin de Gobierno en las Cmaras Bajas o nicas de 8 Congresos Latinoamericanos
Cuadro 8
Alonso Lujambio
401
integracin de comisiones, en la propuesta al Pleno y

en la supervisin del ejercicio presupuestal, en el nombramiento de los principales funcionarios de la Cmara
y en la supervisin cotidiana de sus trabajos. Para no
distraer a los lderes parlamentarios en la atencin de
asuntos de la ms variada jerarqua, sera prudente reducir sus atribuciones a la variables polticas clave, y no a
las administrativas que pueden tener a la Mesa Directiva
como mbito de deliberacin y decisin: me refiero a la
facultad de intervenir en la elaboracin de la agenda de
trabajo legislativo, obviamente y como consecuencia, en el
orden del da, y por supuesto en la propuesta al Pleno de
integracin de comisiones.
En la primera parte del cuadro 8 puede verse cmo
Brasil tiene a la Comisin de Gobierno menos poderosa:
slo tiene la atribucin de proponer al Pleno la integracin
de las comisiones. La segunda parte del cuadro evidencia,
a la inversa, la mxima debilidad de la Mesa Directiva
mexicana, que apenas dirige las sesiones, despacha los
asuntos del Pleno y elabora junto con la Comisin de
Gobierno el orden del da. Nuevamente, y a la inversa,
la Mesa Directiva brasilea es la que conserva ms atribuciones de entre aquellas que conviven con Comisiones de
Gobierno.
Finalmente, existen normas parlamentarias que sugieren de algn modo la necesidad de una Mesa Directiva
arbitral y en lo posible neutral. El cuadro 9 desglosa las
limitaciones que el Presidente de la Mesa enfrenta en
trminos de intervencin en el debate y de emisin de
votos en el Pleno. A mi modo de ver, no puede negrsele al
Presidente de la Cmara la emisin de su voto porque l,
al igual que el resto de los diputados, es un representante
popular ms. Sin embargo, creo pertinente la norma que le
impide entrar a la dinmica de la deliberacin y el debate.
Ah el encono y la pasin partidaria pueden perturbar
al carcter arbitral de la Presidencia. En este sentido, los
reglamentos brasileo y uruguayo me parecen los mejores.
402
Alonso Lujambio
Cuadro 9
Participacin del presidente de la Cmara (Baja o nica) en los
debates y votaciones de 15 Congresos Latinoamericanos
Pas
El presidente puede intervenir

en el Debate
SI/NO
Restricciones
El presidente tiene voto en el Pleno
S/NO
Restricciones
Brasil
NO
NO, slo en
caso de empate
o en escrutinio
secreto.
Uruguay
NO
SI
Argentina
SI
Slo desde su
curul.
NO, slo en caso

de empate.
Bolivia
SI
Slo desde su
curul.
NO, slo en
caso de empate
o en escrutinio
secreto.
Chile
SI
Guatemala
SI
Cediendo
temporalmente
la presidencia.
SI
ser el ltimo en
votar.
Mxico
SI
Dejando la
presidencia a un
vicepresidente.
SI
Ser el ltimo en
votar.
Ecuador
SI
Slo desde su
curul.
SI
Ser el ltimo en
votar.
Venezuela
SI
SI
Nicaragua
SI
SI
Salvo inters
individual de
por medio.
SI, pero podr

excusarse de
hacerlo.
Panam
SI
SI
Colombia
SI
SI
Costa Rica
SI
Per
SI
Paraguay
SI
SI
Slo desde su
curul.
SI, y en caso de
empate tiene
voto de calidad.
SI, y en caso de
empate tiene
voto de calidad.
Ahora bien, por el lado del voto, y pese a lo expresado

en lneas anteriores en favor de no negrselo, creo que la
norma chilena llama la atencin al permitir al Presidente
403
que se excuse de votar. Ciertamente la abstencin es

una opcin disponible para cualquier representante. Sin
embargo, yo interpreto que puntualizar esto en el caso de
la Presidencia es advertirle sobre la conveniencia de una
especie de abstencin rutinaria, sin que ello suponga, por
supuesto, la eliminacin de su legtimo derecho a votar. As
pues, la introduccin de normas que inviten al Presidente a
asumir una actitud preponderantemente arbitral y neutral
no slo en la conduccin de los debates sino en el ejercicio
cotidiano de sus facultades administrativas y de apoyo
parlamentario puede contribuir a la institucionalizacin
de los trabajos de la Mesa y de la propia Cmara.
Consideraciones finales
Este estudio ha estado orientado por la intencin de diagnosticar un problema y proporcionar una solucin. Queda
por supuesto mucho por investigar. Valgan pues estas
propuestas generales como argumentos tentativos. En
Mxico, los mtodos de integracin y la distribucin de
competencias de la Mesa Directiva y la Comisin de Gobierno han arribado a un punto crtico. Desde mi lectura,
la cricp debe integrase, como hoy, con los lderes de cada
grupo parlamentario con voto ponderado, pero quiz debiera pensarse en la pertinencia de que el Presidente de
la Mesa presida tambin sus trabajos (obviamente con voz
pero sin voto) y logre constituirse en el puente operativo
entre la decisin poltica de la cricp y su implementacin
en las sesiones plenarias por parte de la Mesa Directiva.
Por lo dems, debieran revisarse las atribuciones de este
importante cuerpo colegiado. No cabe duda de que sus
atribuciones administrativas distraen a los lderes de sus
preocupaciones ms relevantes, al tiempo que convierten
los asuntos administrativos rutinarios en puntos de litigio
entre los lderes, como si no tuvieran suficientes. Nadie
404
Alonso Lujambio
mejor que el propio Oficial Mayor de la Cmara ha fraseado los problemas de hoy: desde su perspectiva, con el
arribo de la cricp como nueva Comisin de Gobierno, el
viejo esquema tron: no hay dice el Oficial Mayor
lneas de autoridad claras: hay difusin [...] traslapes,
omisiones, encimamientos, en donde todos mandan,
y ninguno manda. No es justo contina el Oficial
Mayor que Medina Plascencia primero, Porfirio Muoz
Ledo, y despus Arturo Nuez, estn dedicados a tareas
administrativas. Que deleguen ()!.14
Creo que lo ideal sera que la cricp conservara por
supuesto la atribucin de proponer al Pleno la integracin
de las comisiones, la de proponer la agenda parlamentaria
y el orden del da rutinario. Ello posibilitara que los
lderes concentraran su atencin en los asuntos vinculados
a la poltica del proceso y la produccin legislativas. Las
atribuciones administrativas debiera concentrarlas la Mesa
Directiva, que por supuesto debiera contar con un Secretario General y un Prosecretario que lo auxiliase en el
desahogo de los asuntos propios de la conduccin de las
sesiones plenarias. Ninguno de ellos debiera ser diputado. Un formato de integracin a mi juicio ideal sera el de
un Presidente y dos Vicepresidentes, que duraran en sus
cargos toda la Legislatura. Un arreglo subptimo sera que
esos tres diputados ocuparan la Presidencia por espacio
de un ao, de manera que la Mesa como un todo tuviera
la mayor permanencia posible (3 aos). Es obvio que los
miembros de la Mesa perteneceran a distintos partidos,
si bien resulta a mi juicio indeseable por intil llevar a
la Mesa alguna frmula de proporcionalidad. An as, un
esquema sub-subptimo sera que la Mesa durase toda
la Legislatura y se integrara por un Presidente y tantos
Vicepresidentes como grupos parlamentario menos uno,
de modo que fuese en la Presidencia o en la posicin de
Vicepresidente todos los partidos tuvieran un diputado en
14 Declaraciones de Humberto Murrieta Necoechea, Oficial Mayor de la Cmara
de Diputados, tomadas de Proceso, 1116, 22 de marzo de 1998, pp. 30-31.
405
la Mesa. Obviamente, sera ideal que el Secretario General

fuese nombrado por el Pleno a propuesta de la Mesa,
que fuese responsable ante el Presidente de la Mesa, que
durara en su cargo toda la Legislatura (una Legislatura),
susceptible tanto de ser reelecto como de ser removido,
ambas decisiones a peticin de la Mesa con la decisin final
del Pleno. El Secretario General debiera responzabilizarse, por supuesto, de las reas de tesorera, administracin,
personal y apoyo parlamentario, amn de los servicios de
inteligencia legislativa y apoyo de staff a comisiones (que
no a grupos parlamentarios).
Finalmente, me atrevo a sugerir que la vieja Comisin
de Gobierno, la Gran Comisin, desaparezca. Es claro, sin
embargo, que el pri ajust la organizacin de su representacin parlamentaria territorial al formato institucional de
la Gran Comisin, y que es prerrogativa de todo partido
organizar su bancada como juzgue conveniente: la Gran
Comisin dej su impronta sobre la organizacin de la
bancada parlamentaria del partido ms importante del
siglo xx mexicano. Sin embargo, valdra mucho que la Cmara de Diputados rindiera tributo, a finales del siglo
xx, al Constituyente de 1824 y a una de sus invenciones
clave: que la nueva Comisin de Gobierno, la Comisin
de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, cambie su
nombre para llevar nuevamente el de la Comisin de los
equilibrios polticos en el origen mismo de nuestra Repblica Federal. Volvamos a los orgenes: llammosle a
esa comisin la Gran Comisin.
Excursus sobre Antonio Joaqun Prez

y los Orgenes de la Reglamentacin
Parlamentaria Mexicana
Entre 1810 y 1822, en Mxico fueron organizadas 5 elecciones a diputados a Cortes espaolas. Aproximadamente
406
Alonso Lujambio
80 mexicanos se integraron a la diputacin americana

de dichas Cortes en el periodo preconstitucional 18101812 y en los periodos 1812-1814 y 1820-1822. Los primeros mexicanos en arribar a Cdiz y tomar asiento en sus
respectivos escaos fueron Jos Miguel Guridi y Alcocer,
cannigo de Tlaxcala, y Antonio Joaqun Prez, cannigo
magistral de la Catedral de Puebla.15 Era el 23 de diciembre de 1810, 9 meses despus de iniciados los trabajos del
Constituyente gaditano (19 de marzo) y pasados apenas 4
meses del inicio del movimiento independiente mexicano
(16 de septiembre). El momento del arribo de los primeros
dos diputados mexicanos coincida con el debate de varias
proposiciones presentadas por diputados americanos en
beneficio de las economas de las provincias de ultramar
y a favor de la igualdad de su representacin poltica en
las propias Cortes.
Un mes despus de su arribo, esto es, el 24 de enero
de 1811, Antonio Joaqun Prez es nombrado Presidente
de Cortes.16 Prez era el primer diputado americano en
presidir las Cortes gaditanas, amn de que tambin se
converta en el primer mexicano en presidir una Asamblea
Representativa. Ocupara el cargo por espacio de un
mes, segn rezaba el art. 1o del captulo II del Reglamento
para el Gobierno Interior de las Cortes, aprobado el 24 de
noviembre de 1810, apenas un mes antes del arribo de
Prez a Cdiz.17 De modo que en apenas un mes, que
corri del 24 de diciembre de 1810 al 24 de enero de 1811,
Prez se gan la confianza de la mayora de los diputados
espaoles (y la enemistad de los americanos) ignorando
las iniciativas americanistas e impulsando otras que buscaban la benevolencia de los diputados europeos, as
15 Berry, Charles R., The Election of the Mexican Deputies to the Spanish
Cortes, 1810-1822, en Lee Benson, Nattie, (Ed.), Mexico and the spanish cortes,
1810-1822, Austin, The University of Texas Press, 1916, p. 16.
16 Ibid.
17 Reglamentos del Congreso de los Diputados y de las Cortes, Madrid, Secretara de
Cortes, 1977.
407
fueran apenas simblicas.18 Lucas Alamn observa que

el cannigo Prez no ignoraba en manos de quin se
encontraba el futuro de su carrera poltica y eclesistica.
Actuaba, por lo dems, en consecuencia. Dice Lucas
Alamn: Los paisanos del diputado de Puebla haban
comenzado a sospechar que, ms cuidadoso de labrar
su fortuna que de los intereses de su pas, se haba
propuesto sacar una mitra por premio de su manejo en las
Cortes...,19 y es que Antonio Prez quera ser obispo de
Puebla. Poco tiempo despus, Prez se sumaba al grupo
de signatarios, el 12 de abril de 1814, del Manifiesto de los
Persas, que recomendaba al recin liberado Fernando vii la
supresin del rgimen constitucional de 1812 y la asuncin
de sus antiguas prerrogativas.20 Veinte das despus, y
por segunda ocasin, Antonio Prez se converta, el 1o
de mayo de 1814, nuevamente, en Presidente de Cortes,
esta vez aplicando el Reglamento del 4 de septiembre de
1813, que haba hecho adecuaciones al Reglamento de 1810
con base en las disposiciones de la Constitucin de 1812.21
Cuatro das despus, el 4 de mayo de 1814, Fernando vii
rechaza el orden constitucional gaditano. Necesitaba, sin
embargo, impedir a toda costa que las Cortes sesionaran
con el fin de evitar una crisis poltica mayor. As, Francisco
Egua, Capitn General de Castilla la Nueva, comunic a
18 Por ejemplo, Prez propuso que se autorizara a los diputados americanos para
hacer un manifiesto a sus provincias, hablndoles en el tono ms a propsito
para excitar sus sentimientos en favor de la madre Patria, e invitndolas a
socorrer las necesidades que esta padeca, por efectos de la guerra [contra la
invasin francesa] en que se hallaba empeada. Lucas Alamn registra que las
palabras de Prez fueron apoyadas con general aclamacin. Otro ejemplo de
la estrategia de Prez: siendo Presidente de Cortes, en enero-febrero de 1811, el
cannigo poblano interrumpa las intervenciones de los diputados americanos
cuando los discursos [...] parecan hacer mayor impresin en los europeos.
Alamn, Lucas, Historia de Mjico desde los primeros movimientos que prepararon
su independencia en el ao de 1808 hasta la poca presente, Tomo IIl, Primera Parte,
Mxico, Jus, 1942, pp. 16, 21.
19 Ibid., p. 21.
20 Ferrer, Manuel, La constitucin de Cdiz y su aplicacin en la Nueva Espaa,
Mxico, unam-lnstituto de Investigaciones Jurdicas, 1993, p. 120.
21 Berry, Charles, Op. cit., p. 26 y Reglamentos del Congreso..., Op. cit., pp. 23-60.
408
Alonso Lujambio
Antonio Prez, a la sazn Presidente de Cortes, que, por

rdenes de Fernando viii, deba abstenerse de convocarlas.
As contest el Presidente de las Cortes, nico facultado
para convocar a sesiones y por lo tanto, ltimo resquicio
legtimo para una defensa del orden constitucional:
Exmo. Sr. [Egua]. [He recibido] el real decreto [...] por
el que S. M. el Sr. Don Fernando VII, nuestro soberano
(que Dios guarde) se ha servido disolver las cortes [...].
En su puntual y debido cumplimiento, no solamente me
abstendr de reunir en adelante las cortes, sino que doy
por fenecidas desde este momento, as mis funciones de
presidente, como mi calidad de diputado en un congreso
que ya no existe [...].
Madrid, a 11 de Mayo de 1814.- Exmo. Sr.- Antonio
Joaqun Prez.- Exmo. Sr. D. Francisco Egua.22
Unos das ms tarde, Prez era acusado de delatar a

varios miembros de la Cortes que haban reaccionado en
contra del nuevo absolutismo de Fernando vii. Diputados
mexicanos fueron arrestados. Ramos Arizpe, uno de ellos,
vivi encarcelado por espacio de cinco aos.23 Mientras
tanto, en los primeros meses de 1815, lleg a Mxico el nuevo y flamante Obispo de Puebla, Antonio Joaqun Prez,
quien se esforz en los aos siguientes en dar a conocer,
por la va de pastorales, el triste cuadro que la nueva Espaa ofreca por efecto de la revolucin, contrastndolo
con el estado floreciente que disfrutaba antes de sta...,
al tiempo que subrayaba una y otra vez el amor que le
profesaba a Fernando vii, amor convertido ya en racional
delirio. Aunque Fernando no fuera rey deca Prez
[hay] en su persona un no s qu de amabilidad que
dulcemente arrebata a amarlo sin trmino.24
Prez odiaba a los organizadores del movimiento
insurgente (reunin de impos que aspiran slo a la des22 Alamn, Lucas, Op. cit., Tomo iv, Primera Parte, pp. 471 y 472.
23 Ferrer, Manuel, Op. cit., pp. 196 y 197.
24 Alamn, Lucas, Op. cit., Tomo iv, Primera Parte, p. 288.
409
truccin) y al liberalismo gaditano que no trataba sino

de aniquilar el culto catlico. Por eso, la jura de la Constitucin de Cdiz por parte de Fernando vii en marzo de 1820
convence a Antonio Prez, y a muchos otros mexicanos,
de la necesidad de romper con Espaa y consumar una
independencia como reaccin conservadora a la vuelta al
liberalismo en Espaa. Apenas un ao despus, Agustn
de Iturbide firma, el 24 de febrero de 1821, el Plan de Iguala
y, el 24 de agosto, los Tratados de Crdova. Se nombrara
una Junta Provisional Gubernativa que convocara a
unas Cortes Constituyentes (Iguala; art. 6). Despus se
establecera que sera individuo de la Junta el teniente
general don Juan ODonoju (Crdova; art. 8). Pero en el
orden de prelacin de la lista, preparada por Iturbide,
de los 38 miembros de la Junta Provisional Gubernativa,
ODonoju no apareca, sin embargo, en primer lugar, sino
en tercero. El primer lugar de la lista sera ocupado por
uno de los apoyos centrales de Iturbide: Antonio Joaqun
Prez, el Obispo de Puebla.25
La Junta Provisional Gubernativa sesion del 28 de
septiembre de 1821 al 23 de febrero de 1822. Al da siguiente,
el 24 de febrero de 1822, se instal formalmente el Congreso Constituyente. Sin embargo, seis das antes de que
iniciaran las labores de la Junta Provisional Gubernativa,
es decir, el 22 de septiembre de 1821, se reunieron sus
miembros para abordar diversos puntos de gravedad,
cuya discusin y examen se crey deba ser previo a la
instalacin formal de la misma Junta.26 As se crea, entre
otras, la Comisin de Reglamento. Cuatro individuos la
integraran. Entre ellos se encontraba Antonio Joaqun
Prez. Slo l de entre los cuatro haba sido diputado americano a Cortes. Nueve das despus, el lo de octubre de
25 Moreno Valle, Lucina, Catlogo de la coleccin Lafragua de la Biblioteca Nacional
de Mxico, 1821-1853, Mxico, unam, 1975, p. 893.
26 Historia parlamentaria mexicana, Mxico, Instituto de Investigaciones Legislativas de la LII Legislatura 1982-1985,1982, Tomo 1, pp. 3, 4, 17-19.
410
Alonso Lujambio
1821, la Comisin propona la adopcin, prcticamente en

todos sus trminos, del Reglamento espaol de 1810 para el
constituyente gaditano por no ser tan anlogo el posterior
del 4 de septiembre de 1813.27 Es decir, teniendo en mente
que eventualmente la Junta ofrecera su Reglamento al
Congreso Constituyente, se adopta el Reglamento de 1810,
que sirvi el mismo propsito: normar la deliberacin de
un Congreso Constituyente. Con conocimiento de causa,
Prez, quien presidi las Cortes de Cdiz aplicando ese
Reglamento, propone adicionalmente que 11 artculos del
Reglamento espaol de 1813, se incorporen al Reglamento
para la Junta Provisional Gubernativa Mexicana.28 Poco
despus, Prez ser el primero en presidir los trabajos
de la Junta Provisional Gubernativa y quien rubricar
(Antonio, Obispo de la Puebla, Presidente) el Acta de
la Independencia Mexicana del 28 de septiembre de 1821.
En 1822, Prez tom dos Reglamentos espaoles (los de
1810 y 1813) que l aplic como Presidente de Cortes en
1811 y en 1814, y propuso un Reglamento para la Junta Provisional Gubernativa. Con ello, Prez realiz la primera adaptacin, para Mxico, de la reglamentacin parlamentaria
espaola. Poco tiempo despus, el Constituyente mexicano de 1824 realizara la segunda adaptacin que supuso
modificaciones mucho ms profundas a la normativa espaola en su evolucin 1810-1813-1821. Despus vendran
170 aos de una impresionante continuidad en el trazado
original del Reglamento parlamentario mexicano.
27 Ibid.
28 Ibid.
411
Anexo 1
Reglamento para el Gobierno Interior de las Cortes, 24
de noviembre de 1810; Reglamento para el Gobierno Interior de las Cortes, 4 de septiembre de 1813; Reglamento para el Gobierno Interior de las Cortes, 29 de junio de
1821; Reglamento para el Gobierno Interior de la Secretara del Congreso Constituyente Mexicano, 24 de mayo
de 1822; Reglamento para el Gobierno Interior del Soberano Congreso, 25 de abril de 1823; Reglamento para el
Gobierno Interior de las Secretaras de las Cmaras, 4 de
diciembre de 1824; Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso General, 23 de diciembre de 1824; Reglamento para el gobierno interior del Congreso Constituyente,
1842; Proyecto de Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso, 1845; Acuerdo Parlamentario, 9 de octubre
de 1857; Dictamen de la Comisin Especial del Congreso
de la Unin, nombrada para reformar el reglamento interior de la cmara, 4 de diciembre de 1857; Proyecto para
la organizacin interior de la Cmara de diputados del
Congreso de la Unin y para las sesiones de las dos Cmaras reunidas, 10 de Mayo de 1876; Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, 20 de diciembre de
1897; Reglamento para el gobierno interior del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos, 20 de marzo de
1934; Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
General, texto vigente; Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (loc), 25 de mayo de
1979; Decreto que modifica y adiciona la loc, 20 de julio
de 1994; Acuerdo Parlamentario Relativo a las Sesiones,
Integracin del Orden del Da, los Debates y las Votaciones de la Cmara de Diputados, 6 de noviembre de 1997;
Acuerdo Parlamentario Relativo a la Organizacin y Reuniones de las Comisiones y Comits de la Cmara de Diputados, 11 de noviembre de 1997.
412
Alonso Lujambio
Anexo 2
Argentina, Reglamento de la Cmara de Diputados de la
Nacin, 20 de abril de 1994; Bolivia, Reglamento General de la H. Cmara de Diputados, agosto de 1997; Brasil, Regimento Interno Da Camara Dos Deputados, 1997;
Colombia, Reglamento del Congreso; el Senado y la Cmara de Representantes, 17 de junio de 1992; Costa Rica
(unicameral), Reglamento de la Asamblea Legislativa, actualizado al 21 de abril de 1997; Cuba (unicameral), Reglamento de la Asamblea Nacional del Poder Popular,
25 de diciembre de 1996; Chile, Ley Orgnica Constitucional
del Congreso Nacional, 5 de febrero de 1990; Reglamento
de la Cmara de Diputados, 12 de mayo de 1994; Ecuador
(unicameral), Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, actualizada a agosto de 1994; Reglamento Interno de la Funcin Legislativa, actualizado al 17 de septiembre de 1990;
Guatemala (unicameral), Ley Orgnica del Organismo Legislativo, 10 de diciembre de 1994; Mxico, Ley Orgnica
del Congreso General de los Estado Unidos Mexicanos, 14
de julio de 1994; Nicaragua (unicameral), Estatuto General de la Asamblea Nacional, actualizado a enero de 1995;
Panam (unicameral), Reglamento Interno del rgano Legislativo, 18 de enero de 1995; Paraguay, Reglamento de
la Honorable Cmara de Diputados, 18 de noviembre de
1988 actualizado a 1992; Per (unicameral), Reglamento
del Congreso de la Repblica, 13 de mayo de 1995; Uruguay, Reglamento de la Cmara de Representantes, aprobado el 11 de diciembre de 1991 y actualizado a 1995; Venezuela, Reglamento Interior y de Debates de la Cmara de
Diputados, 20 de julio de 1991.
413
414
Alonso Lujambio
Captulo 3
Partidos Polticos
y Congresos Locales
en la Federacin Mexicana
415
416
Alonso Lujambio
3.1 25 aos de pluralizacin de

los Congresos locales de Mxico
(1974-1999)*
Adems de la composicin de la Cmara de

Diputados conforme al nuevo sistema, el rgimen
puede conducir a la reestructuracin de los
estatutos electorales para integrar las legislaturas
de los estados. El Partido Popular Socialista y
el Partido Accin Nacional ya han declarado
expresamente que lucharn por ello.
Mario Moya Palencia,

La reforma electoral, 1964
Grandes tendencias
l igual que el Congreso de la Unin, los congresos

locales unicamerales de Mxico experimentan una
profunda transformacin hacia el pluralismo y,
consecuentemente, hacia la corresponsabilidad en el ejercicio del Poder Legislativo. La historia de esa gradual pluralizacin se inici para la Cmara de Diputados en 1964,
pero para los congresos locales en 1974, de modo que este
captulo arranca con una exposicin, a partir de entonces,
de la historia de esa construccin institucional pluralista.
Posteriormente, el captulo discutir el modo en que se ha
ido produciendo la necesidad de cooperacin interparti* Publicado originalmente en Lujambio, Alonso, (con la colaboracin de Vives
Segl, Horacio), El poder compartido, Mxico, Ed. Ocano, 2000, pp. 43-72.
417
daria. Esto en la medida en que de los congresos locales

han ido desapareciendo las mayoras calificadas de un solo
partido (es decir, la presencia de dos terceras partes de los
escaos en poder de un solo partido) y en la medida en
que, incluso, han ido apareciendo gobiernos divididos
tambin en el mbito local (es decir, situaciones en que el
partido del gobernador no cuenta con la mayora 50 por
ciento ms uno de los escaos en el congreso local).
Efectivamente, y tal como lo anunciaba el joven Mario
Moya Palencia en 1964, el 7 de diciembre de 1965, apenas
instalada la XLVI Legislatura (1964-1967) de la Cmara de
Diputados, con que se iniciaba la experiencia pluralista de
los diputados de partido, el Partido Accin Nacional present una iniciativa de reforma constitucional que in-tentaba modificar algunos elementos fundamentales del sistema
de partidos y del sistema representativo en todo el pas.
Propona, por un lado, eliminar los obstculos impuestos
por las autoridades estatales y municipales en el registro de
candidaturas a cargos de eleccin popular en los estados y,
por otro, llevar la reforma de los diputados de partido a
los 31 congresos locales y al Senado de la Repblica. En una
palabra: se propona ampliar los espacios de la competencia
electoral y de la representacin poltica para construir una verdadera democracia competitiva y pluralista.
Respecto del primer punto, fundamental para la construccin de un sistema competitivo de partidos (cmo
crear un sistema competitivo si se obstaculiza la competencia
misma?), la iniciativa deca:
La vida misma de los partidos polticos de oposicin, no
puede desarrollarse libremente y con eficacia en la mayor parte de las entidades federativas [...]. Uno de los
arbitrios de que se valen las autoridades estatales y municipales para evitar la actuacin de los partidos es la de
imponerles [...] toda clase de trabas y requisitos para impedirles actuar en materia electoral. Se busca as a menudo impedir el registro de candidatos que puedan compe-
418
Alonso Lujambio
tir amparados por los partidos polticos de oposicin en

elecciones estatales o municipales [...]. En ocasiones, se
exigen requisitos en cada eleccin para gobernador, para
diputados locales o para ayuntamientos [...]. En algunos
estados [a los partidos de oposicin] se les exige todava, en cada eleccin, que llenen determinados trmites,
muchos de los cuales slo pueden cumplirse con la presentacin de constancias expedidas por autoridades locales que, estando interesadas en que algn partido no
pueda actuar, se niegan a expedirlas porque son las primeras interesadas en estorbar las actividades electorales.
La medida que proponemos para evitar estas situaciones, consiste en una adicin a la fraccin III del artculo
35 de la Constitucin, que establece que las asociaciones
constituidas como partidos polticos nacionales que estn
registrados por la Federacin, tendrn derecho a participar en las actividades polticas y electorales, federales,
locales y municipales, sin necesidad de cumplir ante los
estados o municipios ningn requisito adicional.1
Esta propuesta no prosper sino hasta la Reforma Poltica de 1977 y a partir de entonces se convirti en un motor
del cambio del sistema de partidos. Si bien esa re-forma
no ofreci plenas garantas de limpieza electoral y, por lo
tanto, de competitividad, s posibilit la ampliacin del sistema de actores en competencia (con el registro de partidos
anteriormente marginados de la vida institucional, notoriamente el Partido Comunista Mexicano) y de la competencia misma (con la eliminacin, ahora s, de las barreras de
entrada a los mercados electorales estatales y municipales
que supuso la reforma al artculo 41 constitucional. A la letra dijo en su prrafo V: Los partidos polticos nacionales
tendrn derecho a participar en las elecciones estatales y
municipales). As, en ambos sentidos, la Reforma Poltica
de 1977 fue fundamental en la historia de la construccin
del sistema de partidos, con el que, a la postre, se inici ya
propiamente la transicin democrtica.
1 Partido Accin Nacional, Iniciativas de ley presentadas por el Partido Accin
Nacional, t. ii, Editorial Epessa, Mxico, 1990.
419
La otra propuesta presentada por el pan en 1965 tena por objeto llevar la institucin de los diputados de
partido al Senado (que se renovara por mitades cada
tres aos, como en el esquema original de 1917 reformado
en 1933, y al que concurriran no ms de seis senadores de
representacin proporcional por partido, a razn de tres
en cada eleccin). Tambin propona llevarla a las legislaturas de los estados (ampliando el tamao de las mismas, para
que los congresos adquirieran, en palabras de la iniciativa,
la fisonoma de verdaderos parlamentos).
Al Senado, la representacin proporcional no llegara
sino hasta la reforma de 1993. Sin embargo, y pese a que la
iniciativa de 1965, de llevar la representacin minoritaria
a todos los congresos de los estados de la Federacin, no
prosper en su momento, nuevamente la Reforma Poltica
de 1977 s recogi esta demanda al establecerse en el ltimo
prrafo del artculo 115 constitucional que: De acuerdo
con la legislacin que se expida en cada una de las entidades federativas se introducir el sistema de diputados
de minora en la eleccin de las legislaturas locales.... Es
decir, en 1977 la Constitucin oblig a las legislaturas estatales a aprobar sistemas electorales mixtos, es decir, a que
incluyeran diputados de representacin proporcional en
su integracin. Se trat de un paso histrico fundamental
para la pluralizacin de nuestras instituciones legislativas.
Pese a ello, suele ignorarse que aunque la exigencia
constitucional de incorporar sistemas electorales mixtos
en los congresos locales data de 1977, algunos cambios ya
se haban producido en los estados desde 1974. El cuadro
1 muestra que 17 estados de la Federacin introdujeron
entre febrero de 1974 y agosto de 1977 (la Reforma Poltica
de 1977 es del 6 de diciembre) la figura de diputados de
partido en sus legislaciones. Aunque el primer estado
en poner en marcha la reforma fue Sinaloa (en su XLVIII
Legislatura, 1974-1977), fue en el Estado de Mxico donde
se discuti el asunto por primera vez. La exposicin de
motivos de la iniciativa de reforma a la Constitucin
420
Alonso Lujambio
Cuadro 1
Diecisiete sistemas electorales que introdujeron la figura de los diputados de

partido antes de la Reforma Poltica de diciembre de 1977 (en orden cronolgico)
Umbral de
representacin
Diputados de
partido a
distribucin segn
% de la votacin
Criterio de
eleccin de los
diputados
de partido
2 de febrero de 1974 Estado de Mxico
1.5%
1.5%=1
3.0%=2
[Los diputados de partido] [...] Sern acreditados

de acuerdo con el porcentaje de sufragios que hayan
obtenido en relacin a los
dems candidatos del mismo partido, en sus respectivos distritos.
17 de mayo de 1974
Sinaloa
4.0%
4.0%=1
6.0%=2
[Los diputados de partido] [...] Sern acreditados, por riguroso orden, de

acuerdo con el nmero decreciente de los sufragios
que hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo partido, en
toda la entidad.
21 de agosto de 1974
Tlaxcala
1.5%
1.5%=1
Los diputados de partido

sern acreditados, por riguroso orden, de acuerdo con
el nmero de sufragios que
hayan logrado en relacin
a los dems candidatos del
mismo partido en toda la
entidad.
Aguascalientes
3.0%
3.0%=1

sern acreditados de acuerdo con el mayor nmero
de sufragios que hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo
partido.
24 de septiembre
de 1974
Yucatn
1.5%
1.5%=1
El diputado de partido
ser, en su caso, el candidato con mayor votacin entre todos los de su partido.
9 de noviembre de
1974
Coahuila
4.0%
4.0%=1
8.0%=2

sern acreditados por riguroso orden de acuerdo con
el nmero decreciente de
sufragios que hayan logrado en relacin a los dems
candidatos del mismo partido en todo el estado.
13 de noviembre
de 1974
Chiapas
3.0%
3.0%=1
10.0%=2

se creditarn en riguroso
orden de acuerdo con el
porcentaje de sufragios que
mismo partido.
12 de enero de 1975
Quintana Roo
1.5%
1.5%=1
Ser acreditado diputado

de partido aquel que obtenga el mayor nmero de
sufragios en relacin a los
dems candidatos del mismo partido en la entidad.
Fecha del decreto

de reforma
constitucional
Estado
421
Contina
Cuadro 1
Fecha del decreto
de reforma
constitucional
Estado
Umbral de
representacin
Diputados de
partido a
distribucin segn
% de la votacin
Criterio de
eleccin de los
diputados
de partido
18 de enero de 1975
Nayarit
4.0%
4.0%=1
10.0%=2
El Congreso del Estado

[...]declarar diputados de
partido a los candidatos
que obtengan el mayor
porcentaje de votacin en
relacin a los votos totales
de la eleccin.
15 de febrero de
1975
Baja California
Sur
6.0%
6.0%=1
Ser acreditado diputado

de partido aquel que obtenga el mayor nmero de
sufragios en relacin a los
dems candidatos del mismo partido en la entidad.
16 de julio de 1975
Guerrero
2.5%
2.5%=1
10%=2

sern acreditados por las
juntas preparatorias por
riguroso orden de acuerdo
con el nmero decreciente
de votos que hayan logrado en relacin con los dems candidatos del mismo
partido en todo el estado.
22 de julio de 1976
Quertaro
10.0%
10.0%=1
16.0%=2

sern reconocidos por riguroso orden con relacin
mismo partido en toda la
entidad de acuerdo con el
mayor nmero de sufragios que hayan logrado en
la respectiva eleccin en
toda la entidad.
29 de septiembre
de 1976
Nuevo Len
6.5%
6.5%=1
Las diputaciones de partido sern acreditadas a los

candidatos que mayor nmero de sufragios hubieren
obtenido en sus distritos a
favor de sus propios partidos.
30 de diciembre de
1976
Veracruz-Llave
1.5%
1.5%=1
El diputado de partido se
acreditar en riguroso orden de acuerdo con el mayor porcentaje de votos que
mismo partido.
9 de febrero de 1977
Sonora
5.0%
5.0%=1
Las diputaciones de partido sern acreditadas a los

candidatos a diputados que
sin haber alcanzado la
mayora de votos en su
distrito hayan obtenido el
mayor nmero de sufragios a favor de sus propios
partidos.
422
Alonso Lujambio
Contina
Cuadro 1
Fecha del decreto
de reforma
constitucional
Estado
Umbral de
representacin
Diputados de
partido a
distribucin segn
% de la votacin
Criterio de
eleccin de los
diputados
de partido
10 de marzo de 1977
Michoacn
9.0%
9.0%=1
15.0%=2
20.0%=3

sufragios que hayan logrado en relacin con los dems candidatos del mismo
partido.
Puebla
1.5%
1.5%=1
3.0%=2

sufragios que hayan obtenido en relacin a los dems candidatos del mismo
partido en sus respectivos
distritos.
* El artculo 94, fraccin IV, de la Ley Electoral del estado de Tlaxcala, fue reformado por el
Decreto nm. 106, publicado en el Peridico Oficial del estado el 24 de agosto de 1974. En l se
estableci como criterio de seleccin de los diputados de partido que: Sern declarados
diputados de partido, quienes hayan obtenido el mayor porcentaje de sufragios en relacin
a la votacin total en sus respectivos distritos.
Fuentes: Legislacin pblica estatal, Mxico, Instituto Mexicano del Seguro Social-Escuela Libre de Derecho-Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Escuela Libre de Derecho-Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, Mxico, 1984-1986; Decreto de Reforma nm. 105,
Peridico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, 21 de agosto de 1974.
local del Estado de Mxico, fechada el 25 de enero de

1974, insiste al igual que la reforma de 1962 en que la
intencin no es que los partidos compartan el poder de
decisin en el Congreso, sino permitir, nada ms, la
participacin de las minoras: Obviamente, que al dar
a las minoras la posibilidad de concurrir al Congreso del
estado no por ello habr de permitirse que decidan, pues la
decisin es privilegio exclusivo del pueblo en ejercicio
de su soberana y responsabilidad de quien lo representa
en forma mayoritaria (las cursivas son mas). Y es que
las primeras reformas para la pluralizacin legislativa
no queran en modo alguno que se compartiera el Poder
Legislativo, sino dar voz estrictamente a las minoras. No
es un paso menor en un pas que no discuta entre diversos
actores ni siquiera en sus propias instituciones legislativorepresentativas.
423
Como puede observarse en la tabla II, los sistemas electorales que introdujeron la figura de los diputados de
partido entre 1974 y 1977 ofrecieron una representacin
modesta a los partidos de oposicin. Varios de esos sistemas slo ofrecan un escao al partido que superara el mnimo requerido (umbral de representacin) y agotaban
con ello la posibilidad de la representacin por la va de los
diputados de partido (fueron Tlaxcala, Aguascalientes,
Yucatn, Quintana Roo, Baja California Sur, Nuevo Len,
Veracruz y Sonora). Algunos, sin importar cuntos diputados de partido ofrecan a los partidos minoritarios,
colocaron el mnimo requerido para obtenerlos, en niveles relativamente altos (Sinaloa, Coahuila y Nayarit 4 por
ciento de la votacin; Sonora, 5 por ciento; Baja California
Sur, 6 por ciento; Nuevo Len, 6.5 por ciento; Michoacn, 9
por ciento; Quertaro, 10 por ciento).
En once casos, el sistema impeda que por la va de
los diputados de partido el pri perdiera la mayora calificada de dos tercios del congreso local (66 por ciento),
porcentaje necesario para aprobar, sin el consenso de otras
fuerzas polticas, reformas a la constitucin local. Se insiste:
no por introducir un mecanismo de representacin proporcional se permita que otros partidos tuvieran poder de
decisin. En los otros seis casos el sistema s posibilitaba
que el mximo posible de representacin minoritaria (del
pan, del pps y del parm) colocara al pri justo por debajo de
66 por ciento de los escaos en los respectivos congresos.
Sin embargo, fue precisamente en esos estados en donde
se ubicaron altas las barreras para tener acceso al segundo diputado de partido, dificultndose as que por esta
va la oposicin se acercara a 33 por ciento del congreso
local (en Coahuila, 8 por ciento; en Nayarit, Chiapas y
Guerrero, 10 por ciento; en Michoacn, 15 por ciento; y en
Quertaro, 16 por ciento). En otras palabras: el poder de
decisin en el congreso local se reservaba a los partidos de
oposicin que derrotaran al pri en un nmero de distritos
424
Alonso Lujambio
de mayora suficiente para colocarlo por debajo de 66 por

ciento del congreso local (o, en el extremo, de 50 por ciento
ms uno de los escaos, esto es, de la mayora absoluta).
Sin embargo, la debilidad de los partidos de oposicin y la
ausencia de garantas de limpieza electoral (dos variables
ntimamente relacionadas entre s) obstaculizaban que se
presentara tal escenario. De hecho, tal como despus veremos, en esa poca era prcticamente imposible derrotar al
pri en un distrito electoral de mayora relativa.
Es difcil explicar por qu se introdujeron estos sistemas electorales en esos aos y en esos estados. El entonces secretario de Gobernacin, Mario Moya Palencia (a la
vez uno de los pocos estudiosos de los sistemas electorales
de entonces) reconoce que las reformas mencionadas las
prohij el gobierno.2 No olvidemos que en el espacio de
la entonces llamada apertura democrtica promovida
por el presidente Luis Echeverra (1970-1976) se haba modificado la frmula de los diputados de partido de la
Cmara de Diputados del Congreso de la Unin: en 1973
se facilit el acceso al sistema al bajar de 2.5 por ciento a
1.5 por ciento de la votacin nacional el porcentaje requerido para obtener diputados de partido, y se elev de
20 a 25 el mximo de diputados de partido que poda
obtener cada uno de los institutos polticos minoritarios.3
Por lo tanto, es razonable pensar que en el espritu de esos
cambios, mnimos si se quiere, que ampliaban los mrgenes de representacin de los partidos con registro (si bien
entonces no se registraron nuevos partidos) en la Cmara
de Diputados, se decidi impulsar tambin cambios anlogos pero fundacionales en los estados.
De cualquier modo, la introduccin, entre 1974 y 1977,
de la figura de los diputados de partido en 17 estados de
la Federacin permiti romper con la inercia mayoritaria
2 Entrevista ali/mmp, 27 de octubre de 1998.
3 Sobre la reforma electoral de 1973, vase Segovia, Rafael, La Reforma Poltica:
el Ejecutivo federal, el pri y las elecciones de 1973, en Foro Internacional, vol. xiv,
nm. 3, 1974.
425
de esta importante esfera institucional y prepar el terreno

para la introduccin de frmulas electorales mixtas,
ahora s en todos los congresos locales de los estados de
la Federacin a raz de la Reforma Poltica de 1977. Insisto: la Reforma Poltica de 1977 ampli los espacios de
representacin de los partidos minoritarios a todos los
congresos locales, y ampli tambin el nmero de partidos
polticos en competencia y el espectro ideolgico de las
opciones electorales. Pero los diputados de partido en 17
congresos locales en el periodo 1974-1977 significaron, sin
duda, una ruptura con el pasado. Ah est, en perspectiva
histrica, su indudable relevancia. Vase la evidencia
sobre el punto de que partimos en 1974: a principios de los
aos setenta, slo cuatro legislaturas (de 31) escuchaban
alguna voz disidente: la LII de Chiapas (1973-1976), con
una diputada del pan; la XLVII de Jalisco (1974-1977), con
dos diputados del pan; la XVII de Nayarit (1972-1975),
con un diputado del parm y otro del pps; y la XLVIII de
Tamaulipas (1972-1974), con un diputado del parm.4
Todos, obviamente, haban llegado al Congreso local por la
va del triunfo mayoritario en un distrito electoral. El resto
de los 27 congresos locales enfrentaban el escenario del
unipartidismo absoluto: todos sus diputados pertenecan al
pri. Eran, por decirlo as, cmaras soviticas, en el sentido
de que todos sus diputados pertenecan a un solo partido
poltico. Finalmente, la institucin de los diputados de
partido en los congresos locales supuso el inicio de otra
tendencia muy positiva: el aumento en el tamao de
dichos cuerpos colegiados. Antes de su introduccin, los
congresos locales eran demasiado pequeos para una
asamblea legislativa: el promedio en el nmero de escaos
4 En relacin con periodos previos, slo obtuve informacin respecto del pan,
que era el ms grande de los partidos minoritarios. Llama la atencin que entre
1939, ao de su fundacin, y 1973, es decir, a lo largo de sus primeros 44 aos, el
pan cont con representacin parlamentaria en slo dos congresos locales: tuvo
un diputado en Michoacn (1947-1950) y dos en Yucatn (1968-1970). Este es un
indicador relevante de la importancia que revesta en 1974 la introduccin de
diputados de partido en los congresos locales. Agradezco a Aminadab Rafael
Prez Franco, de la Fundacin Preciado Hernndez, esta informacin.
426
Alonso Lujambio
en los 31 congresos era de 12.03 escaos con un mximo de

19 (Sonora) y un mnimo de 7 (Nayarit): ms que asambleas
legislativas, aquellos cuerpos colegiados parecan cabildos
municipales. Tngase presente que hacia 1997, 304 cabildos municipales se integraban, con 12 o ms escaos.5
Pero qu ha sucedido entonces, a partir de 1974? En la
grfica 1 se suman los escaos de todos los congresos locales desde 1974, ao que supone, como ya vimos, el punto
de inflexin en el diseo institucional de dichos congresos, hasta mayo de 1999. A nuestro juicio, el cambio en esa
arena institucional del pas ha pasado inadvertido, entre
otras cosas, por su impresionante gradualidad. Sin embargo, y ya visto en perspectiva histrica, es espectacular: el
sistema representativo pas de tener 369 escaos en 1974
a 1,108 en 1999. Es decir, el tamao del sistema en su conGrfica 1
Nmero de escaos en los Congresos locales de la

Federacin mexicana, 1974-mayo de 1999.
Fuente: Lujambio, Alonso, El poder compartido, Mxico, Ocano, 2000.
Total de escaos
Escaos de mayora relativa
s Escaos de representacin proporcional

1,108 (100%)
1200
767 (100%)
800
600
670 (60%)
537 (70%)
438 (40%)
s
1997
1998
1999
1996
1994
1987
1983
1986
1982
1985
1995
1991
1984
1981
1980
1979
1977
1976
1975
1974
0s s s
1978
2 (0.5%)
1993
200
1990
230 (30%)
367 (99.5%)
1989
400
1992
369 (100%)
1988
Nmero de escaos
1000
5 Vase Acedo, Blanca y Saiz, Mariana, Diagnstico de la integracin de los ayunta

mientos. Base jurdica y desempeo electoral, Mxico, Centro de Estudios para la
Reforma del Estado, 1997.
427
junto se triplic exactamente. La grfica permite distinguir

claramente tres etapas. La primera, que ya he-mos explicado, corre de 1974 a, aproximadamente, 1978: es la ruptura con el mayoritarismo puro y el inicio del trnsito hacia
sistemas electorales que se acercan a la proporcionalidad y
que inician la integracin de las mi-noras a las instituciones representativas.
La segunda etapa arranca alrededor de 1979, cuando
ya se refleja en la grfica el modo en que los congresos
locales van ajustndose al mandato constitucional de la
Reforma Poltica de 1977, y concluye hacia 1987. Finalmente, la tercera etapa de crecimiento del sistema en su
conjunto inicia en 1988 (con el nacimiento de la Asamblea
de Representantes del Distrito Federal) y concluye diez
aos despus, en 1999. En 1988, tenemos 230 escaos de
representacin proporcional (30 por ciento) y 537 de mayora relativa (equivalentes a 70 por ciento), para un total
de 767 escaos. Como resultado del balance parlamentario
que produjo la conflictiva eleccin presidencial de 1988 en
el Congreso de la Unin y del fortalecimiento de la capacidad negociadora de la oposicin, el periodo 1988-1999
produjo un nuevo balance: los escaos de representacin
proporcional suman en 1999 40 por ciento (son 438), y los
de mayora relativa representan 60 por ciento (son 670). El
nuevo carcter mixto de los sistemas electorales produjo,
como despus probaremos, un cambio de extraordinaria
relevancia para la operacin poltica de las instituciones
legislativas, junto con el aumento, al unsono, de la competitividad del sistema de partidos.
La grfica 2 muestra la distribucin porcentual de escaos en todos los congresos locales entre los partidos
polticos (incluida la Asamblea de Representantes [desde
1988] y Legislativa [desde 1994] del Distrito Federal). De
nuevo, encontramos datos que nos hablan de un cambio
extraordinariamente lento pero muy sistemtico y por dems relevante, que no tiene un punto de ruptura espec428
Alonso Lujambio
tacular, pero que es notable a fin de cuentas. Vase en la

grfica cmo el porcentaje de escaos que ocupa el pri va
cayendo lenta y sistemticamente, si bien con distintas velocidades, ao con ao: tiene 97.8 por ciento de todos los
escaos en 1974 y 49.64 por ciento en 1999. Valga subrayar
entre parntesis que en 1974 el pri tena 361 escaos y que
en 1999 tiene...550; es decir, el aumento, muy positivo a
nuestro juicio, del tamao del sistema representativo en
su conjunto, posibilit una pluralizacin permanente, palpable, del sistema representativo, sin ver mermadas ms
an, vindose incrementadas las posiciones polticas de
la clase poltica prista. Transformar pequeos congresos,
casi cabildos, en verdaderos cuerpos representativo-deliberantes, ha permitido tambin que la pluralizacin no
Grfica 2
Distribucin porcentual de escaos en la integracin de todos los Congresos locales

de la Federacin mexicana, por partido poltico, 1974-mayo de 1999.
100
PRI
90
PAN
80
70
PRI: 49.64%
PAN: 25.09%
PRD: 20.04%
PT:
2.71%
PVEM: 1.35%
Otros: 2.26%
60
50
40
30
20
1999
1996
1998
1995
s
s
1997
1994
1991
1993
1990
1987
1989
1986
1988
1985
1983
1982
1984
1981
1979
1980
1978
1977
1976
1975
1992
10
1974
Porcentaje
PCM/PSUM/PMS/PRD
Resto de los partidos
mayo de 1999
429
milite contra los intereses de la lite poltica dominante del

rgimen posrevolucionario. Aqu hay otra evidencia que
sustenta la idea bsica que recorre este ensayo: si bien no
se traz conscientemente de ese modo, la transicin democrtica de Mxico ha de entenderse como la gradual profundizacin de la necesidad de una autntica convivencia
multipartidista en un diseo constitucional pluralista.
Por otro lado, el aumento en el tamao del sistema representativo tambin ha beneficiado al resto de los partidos polticos. La densidad actual de la clase poltica en las
instituciones no slo se refiere a la clase poltica prista, sino
a la clase poltica en su conjunto. En 1988, el pan tena 96 diputados locales equivalentes a 12.5 por ciento del total; en
1999, tiene 278, equivalentes a 25.09 por ciento; esto es, aument su porcentaje casi en 100 por ciento, pero el nmero
de sus cuadros legislativos aument casi en 200 por ciento.
Pas algo parecido, pero an ms notorio, con el pms y su
heredero el prd: el primero tena 31 diputados locales en
1988, equivalentes a 4.04 por ciento del total; en 1999, el prd
tiene 212 diputados locales, equivalentes a 19.13 por ciento: aument su porcentaje en poco ms de 300 por ciento,
pero el nmero de sus cuadros legislativos se increment
en casi 600 por ciento. Estos cambios son de extraordinario valor para una transicin como la nuestra, en donde la
experiencia poltica que otorga el ejercicio de responsabilidades pblicas (sean legislativas o de gobierno) estuvo
prcticamente monopolizada por el pri. Tenemos hoy una
densidad distinta en la clase poltica que, por cierto, an
no se estudia. Sin lugar a dudas, es ya el momento de modificar la regla de la no-reeleccin legislativa en los congresos locales, para que esa nueva clase poltica adquiera
la experiencia suficiente para traducir en polticas pblicas
creativas, novedosas, inteligentes, la ganancia democrtica que ya registra la contabilidad poltica del pas a travs
de una clase poltica diversa. La no-reeleccin legislativa lo
amateuriza todo, no profesionaliza nada, y es hoy un obstculo para que profundicemos en el debate sobre el ejercicio
430
Alonso Lujambio
democrtico y responsable del poder, y sobre el pleno llamado a cuentas de los ciudadanos a sus representantes.
La grfica 2 tambin evidencia la tendencia tripartita,
particularmente desde 1992, de nuestro sistema de partidos
en las instituciones parlamentarias del federalismo mexicano. Esto no quiere decir, en modo alguno, que los otros partidos, particularmente el pt y el pvem, no sean relevantes.
Ms bien todo lo contrario: en numerosos casos, los nuevos
balances parlamentarios han hecho que los partidos llamados pequeos asuman frecuentemente un papel pivotal en
la construccin de coaliciones legislativas y, por lo tanto,
adquieran, paradjicamente, una importancia grande.
Pero volvamos al tema, absolutamente central, de las
reformas a los sistemas electorales mixtos entre 1988 y
1999, pues ah est uno de los puntos nodales del cambio
democrtico del pas. Hagmoslo mediante un ejercicio,
consistente en relacionar el cambio en la mixtura de los
sistemas electorales con la representacin de los partidos
en los congresos locales. La grfica 3 es resultado de ese
ejercicio. Ntese cmo el porcentaje de escaos del pri va
coincidiendo a la baja casi exactamente con el porcentaje
de escaos de mayora relativa de los sistemas electorales
mixtos en su conjunto. Ntese tambin que el porcentaje
de escaos ocupados por el resto de los partidos va coincidiendo al alza casi exactamente con el porcentaje de escaos de representacin proporcional. Sin embargo, a partir
de 1995, el porcentaje del pri cae ms rpidamente que el
porcentaje de escaos de mayora relativa, y el porcentaje
de escaos del resto de los partidos aumenta ms rpido
que el porcentaje de escaos de representacin proporcional. Esto es resultado de un fenmeno novedoso en la
poltica electoral mexicana: la competitividad electoral,
resultado inequvoco de la combinacin del ajuste en las
preferencias electorales de los ciudadanos y del aumento
de la limpieza electoral, producto de las reformas electorales que los partidos han logrado pactar. O dicho de otro
modo, el porcentaje de los partidos distintos al pri avanza
431
Grfica 3
Distribucin porcentual de escaos ocupados por el pri y por el resto

de los partidos, y porcentaje de escaos de mayora relativa y de representacin
proporcional en la integracin de los Congresos locales
de la Federacin mexicana, 1974-mayo de 1999.
s Porcentaje de escaos de
Porcentaje de escaos del PRI

100
representacin proporcional
Porcentaje de escaos del
resto de los partidos
Porcentaje de escaos
de mayora relativa
90
80
60
1982
1983
1984
1999
1998
10
s s
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1977
1985
1976
1980
1978
1979
1975
s
s
1974
1981
20
s s
1996
30
1995
40
1997
50
1986
Porcentaje
70
porque aumentan sus niveles de votacin y porque tambin avanza la proporcionalidad de los sistemas electorales, pero a partir de 1995, porque han logrado lo que antes
pareca casi imposible: derrotar al pri en distritos electorales de mayora relativa. Como veremos despus, la creciente limpieza de las elecciones ha contribuido de modo
central a construir estos escenarios de pluralismo.
La grfica 4 da cuenta precisamente de ese aumento en
la competitividad del sistema de partidos. Como puede observarse, en el periodo 1974-1987 para partidos distintos al
pri era muy difcil derrotar, en elecciones no-competitivas,
nunca cabalmente confiables y limpias, al partido otrora
hegemnico en los distritos de mayora relativa. En dicho
periodo, se celebraron 2,142 elecciones en distritos electorales para elegir diputados de mayora relativa: el pri gan
en 2,126, es decir, en 99.25 por ciento de los casos, mientras
que el resto de los partidos gan en 16 ocasiones, es decir, en
432
Alonso Lujambio
Grfica 4
Porcentaje de triunfos en distritos de mayora relativa de los partidos polticos

distintos al pri respecto del total de distritos en competencia en
elecciones a congresos locales de la Federacin mexicana, 1974-1998.
60
PAN
PCM/PSUM/PMS/PRD
Otros partidos
50
Porcentaje
40
30
20
1997
1998
1996
1995
1993
1994
1992
1991
1990
1989
1988
1986
1987
1985
1983
1984
1981
1979
1980
1978
1977
1976
1974
1975
1982
10
0.75 por ciento de los casos (14 fueron para el pan y 2 para
el parm).
Ntese, sin embargo, cmo a partir de 1988 las cosas
empezaron a cambiar: el pri empez a ser derrotado en la
competencia distrital en elecciones congresionales locales.
Adems, en la grfica pueden identificarse claramente dos
etapas en el incremento de la competitividad del sistema
de partidos en las elecciones a los congresos locales. Una
arranca en 1988 ao del inicio de la transicin democrtica y concluye hacia 1994. En toda esta etapa, los partidos
distintos al pri ganaron en 7.08 por ciento de los distritos
que estuvieron en competencia y rompieron con la inercia
observada hasta 1987. La segunda etapa se inicia en 1995:
desde entonces y hasta 1998, los partidos distintos al pri
han ganado en 31.6 por ciento de los distritos electorales en
competencia. El partido de oposicin que ha mostrado mayor competitividad en esta esfera es el pan, que ha concentrado 75 por ciento de las victorias distritales opositoras en
el periodo 1988-1998. Por su parte el prd que ha concentra433
do 23 por ciento de las victorias distritales opositoras tambin en el periodo 1988-1998 mostr un comportamiento
particularmente competitivo en 1997 (sobre todo en las
elecciones a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal).
Adis a las mayoras calificadas

Qu supone todo esto para la vida institucional del pas?
El gradual aumento del elemento proporcional de los sistemas electorales para elegir a nuestros congresos locales,
junto con la creciente competitividad del sistema de partidos en su conjunto ya producen, desde 1988, un cambio
enormemente positivo para el pluralismo en los Congresos en los estados de la Federacin mexicana. Uno de los
aspectos ms negativos de la poltica mexicana posrevolucionaria fue la capacidad sin lmite que tuvieron los presidentes y los gobernadores de los estados para reformar la
Constitucin general y las constituciones de los estados de
la Federacin. Prcticamente en todos los estados del pas
se necesita contar con el voto de, por lo menos, dos terceras partes de los diputados locales para poder aprobar una
reforma a la constitucin local.6 Por lo tanto, si un gobernador contaba con que su partido tena ms de las dos ter6 Este es el nico requisito en 6 estados (Baja California Sur, Hidalgo, Nuevo Len,
Oaxaca, Tamaulipas y Yucatn). El resto de los 25 estados involucran de uno u
otro modo a los cabildos municipales en el procedimiento de reforma a la consti
tucin local: 19 estados exigen la aprobacin de los cabildos en, por lo menos, la
mitad ms uno de los ayuntamientos del estado; 4 (Nayarit, Quertaro, Sinaloa y
Zacatecas) exigen la aprobacin de los cabildos en por lo menos dos tercios de los
ayuntamientos del estado. Uno (San Luis Potos) exige la aprobacin de los cabil
dos en por lo menos tres cuartos de los ayuntamientos del estado. Finalmente,
uno (Chihuahua) exige la aprobacin de cuando menos 20 ayuntamientos en
donde viva al menos la mitad de la poblacin del estado (Gil Ramrez, Juan
Cristbal, Constituciones rgidas vs. constituciones flexibles en los estados de
la Federacin mexicana, 1857-1999, Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico.
Departamento Acadmico de Ciencias Sociales, mimeo, 1999). El autor encuentra
que fue la constitucionalizacin del municipio libre en 1917 la que expandi el
papel de los ayuntamientos en el proceso de reforma a las constituciones locales:
hacia 1857, slo 5 estados involucraban a los municipios en dicho proceso
(Aguascalientes, Jalisco, Puebla, San Luis Potos y Tlaxcala).
434
Alonso Lujambio
ceras partes del Congreso local, poda entonces promover

reformas a la constitucin local sin tener que negociarlas
y acordarlas con otra u otras fuerzas parlamentarias. En la
medida, por lo tanto, en que por las razones ya apuntadas,
se han ido pluralizando ms y ms nuestros congresos locales, se ha ido creando un contexto de exigencias para
el dilogo y la negociacin entre partidos cuando se trata
de reformar la constitucin local. Adis, pues, al monopartidismo reformador de nuestras constituciones. Buena
noticia para Mxico.
Vase en la grfica 5 cmo hasta antes del inicio
de la transicin en 1988, todos los congresos locales de
los estados de la Federacin contaban con la mayora
calificada (es decir, con la mayora de por lo menos dos
tercios de los diputados) de un solo partido (en todos
los casos, obviamente, el pri). Es decir, pese a que desde
1974 observamos una creciente presencia de partidos de
oposicin en los congresos locales, lo cierto es que hasta
Grfica 5
Congresos locales de la Federacin mexicana en los que un partido poltico cuenta con
la mayora calificada de dos tercios de los escaos, 1978-mayo de 1999.
32
24
16
8
Nayarit
Puebla
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1986
1987
1985
1983
1984
1982
1981
1980
1979
1978
435
1987 dichos partidos no tenan poder alguno de decisin.

Estaban ah para opinar, pero no para participar en la
decisin, no para codecidir. No haba, por lo tanto, dilema
alguno de cooperacin pluripartidista en las instituciones.
A partir, se insiste, de 1988, las cosas empezaron a cambiar.
De nuevo, son claramente distinguibles dos etapas. Una
se inici en 1988, ao en el que se rompe la inercia de
las, digamos, mayoras calificadas monocolores en los
congresos locales, y concluye hacia 1993, cuando ya slo
quedaban 23 congresos locales con mayoras calificadas
de un solo partido. La segunda etapa inici en 1994 y
desde entonces hemos sido testigos del colapso casi total
del fenmeno de las mayoras calificadas unipartidistas.
Hacia mayo de 1999 slo dos (en Nayarit y Puebla) de las
32 asambleas legislativas locales cuentan con la mayora
calificada de un partido, siendo ste el pri en ambos casos.7
Debe subrayarse que ya las legislaciones locales (excepto en Puebla, Nayarit y Yucatn) impiden que un solo partido
tenga la mayora calificada de dos tercios de los diputados,
con lo cual las minoras congresionales de cualquier signo
protegen una capacidad decisoria mnima.
No debemos dejar de apuntar, sin embargo, que no todas
las constituciones locales exigen, para ser reformadas, el
voto aprobatorio de dos tercios de sus miembros. En cuatro estados (Campeche, Chiapas, Guerrero y Michoacn)
slo se exige, para la reforma constitucional, el mnimo
consenso de la mayora absoluta (es decir, la aprobacin,
solamente, de 50 por ciento ms uno de los diputados). Por
lo tanto, a las implicaciones de la grfica 5 hay que agregar
un matiz: si bien hacia mayo de 1999 el pri puede, sin construir coalicin alguna, reformar la constitucin local en Nayarit y Puebla (porque para ello se requieren dos tercios del
congreso y el pri contaba con ellos), tambin puede hacerlo
7 En las elecciones del 4 de julio de 1999, el pri perdi la mayora calificada en
el Congreso local nayarita.
436
Alonso Lujambio
para reformar la constitucin local de Campeche, Chiapas,

Guerrero y Michoacn (porque para ello slo se requiere 50
por ciento ms uno de los miembros del congreso y el pri
contaba con esa mayora). Pese a eso, es de suyo relevante
subrayar como un hecho que, hacia mayo de 1999, 25 de los
31 congresos locales de los estados de la Federacin mexicana necesitan forzosamente construir coaliciones pluripartidarias para reformar sus constituciones.8
Finalmente, hay otro proceso de decisin institucional,
ahora en el mbito federal, que se modifica en la medida en que se va pluralizando el conjunto de los congresos locales en los estados de la Federacin. Me refiero al
procedimiento para reformar la Constitucin federal. El
artculo 115 establece que, para que la Constitucin pueda
ser reformada, se requiere del voto aprobatorio de, por lo
menos, las dos terceras partes de los miembros presentes
de las dos cmaras del Congreso de la Unin (la Cmara
de Diputados y el Senado de la Repblica). Sin embargo, y
adicionalmente, el artculo 135 exige que las reformas sean
despus aprobadas por la mayora de las legislaturas de
los estados (es decir, por la aprobacin de 16 de 31 congresos locales). Ntese la extraordinaria rigidez formal de
nuestra Constitucin. En trminos constitucionales, una
reforma tiene que pasar por muchos filtros que exigen, obviamente, un gran consenso para modificar nuestro mximo ordenamiento jurdico.
Habr, por supuesto, quien diga, y con razn, que
nuestra Constitucin no ha tenido nada de rgida y que, a
juzgar por la extraordinaria cantidad de reformas que se
8 Por supuesto, las mayoras calificadas de dos tercios no slo son importantes
para reformar las constituciones locales. En distintos congresos locales (incluidos
los cuatro que no requieren dicha mayora para modificar la constitucin local)
se requiere de mayoras calificadas para tomar otro tipo de decisiones, como
la eleccin de consejeros electorales y de magistrados del Tribunal Superior
de Justicia, la creacin de nuevos municipios, la concesin al gobernador de
facultades extraordinarias,la concesin de amnistas o indultos, etctera. Es, por
lo tanto, imprescindible, y ya casi en todos los casos (excepto en Nayarit y en
Puebla), construir coaliciones multipartidistas para tomar ese tipo de decisiones.
437
le han hecho desde 1917, ha parecido ms bien un flexible

cuaderno de hojas intercambiables. Sin embargo, la flexibilidad de nuestra Constitucin en la etapa posrevolucionaria mexicana se debi ms bien a la presencia abrumadora
de un partido hegemnico y fuertemente disciplinado con
el control de dos tercios de las dos cmaras del Congreso
de la Unin y de los congresos de los estados. Como hemos visto, desde 1988 ningn partido cuenta con el control de dos tercios de la Cmara de Diputados. Desde 1997,
y como despus veremos, tampoco en el Senado existe un
partido que cuente con la mayora calificada de dos tercios
de sus miembros. Finalmente, tal vez muy pronto ningn
partido tampoco cuente con mayora en 16 congresos locales. En 1988, todos los congresos locales tenan mayora
del pri; hacia mayo de 1999, ya slo 18 congresos locales
contaban con mayora del pri (Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Michoacn, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatn); 2 cuentan con
mayora del pan (Aguascalientes y Nuevo Len) y en 11
congresos locales ningn partido tiene mayora (Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Guanajuato,
Jalisco, Mxico, Morelos, Quertaro, Sonora y Zacatecas).9
As las cosas, si desde 1988 se empez a rigidizar polticamente la Constitucin, en la medida en que la Cmara de Diputados requiri desde entonces de coaliciones
interpartidarias, plurales y negociadas, para reformar la
Constitucin, hacia 1997 se rigidiza ms (en trminos estrictamente polticos) al desaparecer el control de la mayora calificada de un solo partido en el Senado. Por otro lado,
las tendencias nos permiten pensar que, eventualmente,
ningn partido contar, tampoco, con el control mayoritario de 16 congresos locales. Todo esto significa que refor9 Fuera de esta contabilidad debemos colocar a la Asamblea Legislativa del Dis-
trito Federal, que no es propiamente una legislatura estatal (el Distrito Federal
no es un estado) y en donde el prd tiene la mayora.
438
Alonso Lujambio
mar la Constitucin federal supone involucrar y sumar al

consenso a un nmero creciente de actores en un nmero
creciente de arenas de negociacin. Ello tiende a exigir un
nivel de dilogo y debate ms y ms elevado. Poco a poco,
la competitividad del sistema de partidos y la consecuente
pluralizacin poltica invaden las mltiples instituciones
representativas del pas. As se dificulta que cualquiera, de
un plumazo, pretenda modificar la Constitucin. Digamos
que ya era hora. Reformar la Constitucin ya no es fcil;
ms an, es cada vez ms difcil, y lo ser todava ms
si los partidos no siguen necesariamente la misma lnea
de conducta en los mbitos federal y estatal. Reformar la
Constitucin requerir de operaciones polticas cada vez
ms vastas y de polticos con nuevas capacidades de accin
y persuasin. La rutinizacin de nuestra vida democrtica
ya demanda y demandar ms y ms un tipo de liderazgo
poltico distinto al que hemos tenido hasta hoy. Todo el entramado institucional exige ya, y exigir ms y ms, explicacin pblica y razonamiento responsable. Enhorabuena
para Mxico.
Adis a las mayoras absolutas:

el fenmeno de los gobiernos divididos
Pero la necesidad de la negociacin y el arribo a acuerdos
entre distintos partidos no termina ah. El nuevo pluripartidismo mexicano invade ms y ms esferas institucionales que demandan un dilogo todava ms intenso.
Se trata de una tendencia irreversible que es, a mi juicio,
muy positiva para el pas. Desde 1988 no slo se pierden,
y casi desaparecen, mayoras calificadas monocolores en
los congresos locales. Viene presentndose tambin, con
una velocidad vertiginosa, el fenmeno de los gobiernos
divididos, esto es, situaciones en las que el partido del
gobernador no tiene siquiera el control mayoritario (es de439
cir, la mayora absoluta de 50 por ciento ms uno de los

diputados) del congreso local. Ello supone la necesidad
de construir coaliciones legislativas plurales no slo para
reformar la Constitucin local, sino para tomar cualquier
decisin legislativa (aprobar un acuerdo parlamentario,
una ley, el presupuesto de egresos, la cuenta pblica del
gobierno del estado, las cuentas pblicas municipales,
etctera). En este caso, la exigencia es todava ms acentuada: o los partidos pactan, o se paraliza la accin gubernamental. Muy inadvertido ha pasado este fenmeno para
la opinin pblica y, me atrevo a decir, hasta para la clase
poltica nacional. Desde 1989, en que se produjo el primer
gobierno dividido en la historia posrevolucionaria mexicana (cuando el partido del gobernador Ernesto Ruffo no
conquist la mayora del Congreso de Baja California) se
han sumado ya 15 estados a la lista de los gobiernos divididos en la Federacin mexicana.
En el cuadro 2 puede verse la composicin partidaria de
las 20 legislaturas locales en las que se han presentado gobiernos divididos en 15 estados de la Federacin desde 1989
hasta mayo de 1999. Ntese que en ningn caso el partido
del gobernador tiene 50 por ciento ms uno de los escaos,
lo cual obliga, como ya se ha dicho, a arribar a acuerdos
para tomar cualquier decisin parlamentaria, entre partidos
en el Congreso y/o entre poderes (legislativo y Ejecutivo).
Algo importante para subrayar, en primer lugar, es que
en 8 casos (Baja California Sur, Chihuahua, Aguascalientes,
Morelos, Sonora: Jalisco, Tlaxcala y Zacatecas) la competitividad electoral es tan alta que, aun en el caso de que no
hubiera habido escaos de representacin proporcional,
de cualquier modo se habra producido el gobierno dividido. Me explico con un ejemplo. En Sonora el congreso local se compone de 33 diputados: 21 provienen de distritos
electorales y 12 ocupan sus escaos gracias al sistema de
representacin proporcional. Pues bien: aun si en 1997 no
hubieran existido esos 12 escaos de representacin pro440
Baja California
Michoacn
Guanajuato
Baja California
Baja California Sur
Guanajuato
Chihuahua
Aguascalientes
Mxico
Coahuila
Morelos
Colima
Guanajuato
Quertaro
Sonora
Jalisco
Zacatecas
Baja California
Tlaxcala
Baja California Sur
Estado
PAN
PRI
PAN
PAN
PRI
PAN
PAN
PRI
PRI
PRI
PRI
PRI
PAN
PAN
PRI
PAN
PRD
PAN
PRD-PT-PVEM
PRD-PT
Partido
del
Gobernador
6
12
20
7
7
21
15
11
30
16
13
10
12
10
14
17
12
11
17
5
Concurrente
Concurrente
Concurrente1
Intermedia
Concurrente
Intermedia
Intermedia
Intermedia
Intermedia
Intermedia
Intermedia
Concurrente
No concurrente
Concurrente
Concurrente
Intermedia
Concurrente
Intermedia
Concurrente
Concurrente
9
3
6
8
7
5
7
13
22
10
5
7
16
11
10
20
6
11
3
4
PAN PRI
Tipo de
Eleccin
1
6
1
4
2
1
1
16
2
11
3
5
1
9
2
10
3
7
10
PRD
1
2
2
1
1
3
2
1
1
1
1
1
1
1
2
PT PVEM PC
1
2
1
2
PARM PPS PDM
Partidos
Locales
19
24
30
19
14
28
24
27
75
32
30
20
36
25
33
40
30
25
32
21
Total de
Escaos
En este caso, el gobierno dividido fue resultado de la eleccin, por parte del congreso local con mayora del pri, del panista Carlos Medina Plascencia
como gobernador interino.
No fue sino hasta rebasada la mitad de la VII Legislatura cuando se llev a cabo la eleccin extraordinaria en el distrito II de Baja California Sur y pudo
ocuparse el escao vacante.
XIII (1989-1992)
LXV (1989-1992)
LV (1991-1994)
XIV (1992-1995)
VII (1993-1996)2
LVI (1994-1997)
LVIII (1995-1998)
LVI (1995-1998)
LIII (1996-2000)
LIV (1997-1999)
XLVII (1997-2000)
LII (1997-2000)
LVII (1997-2000)
LII (1997-2000)
LV (1997-2000)
LV (1998-2001)
LVI (1998-2001)
XVI (1998-2001)
LVI (1998-2001)
LX (1999-2002)
Legislatura
Cuadro 2. Composicin partidaria de las veinte legislaturas locales en las que se han presentado gobiernos
divididos en quince estados de la Federacin mexicana, 1989-mayo de 1999.
Alonso Lujambio
441
porcional y, por lo tanto, el sistema electoral hubiera sido,

con 21 distritos electorales, estrictamente mayoritario, se
hubiera presentado el fenmeno de la ausencia de una
mayora monocolor en el congreso, ya que el pri gan en
9 distritos, el pan en 6, y el prd en 6. Al carecer de, por lo
menos, 11 de 21 escaos, el pri de cualquier modo no habra contado con mayora en el congreso local. Esto, insisto, es lo primero que hay que subrayar: la competitividad
electoral y ya no necesariamente la presencia de sistemas
electorales mixtos ya ha producido cambios importantes.
En segundo lugar, vase la velocidad con la que el fenmeno se viene presentando: en el periodo 1988-1994 se
produjeron los primeros 6 casos; en el periodo 1994-2000
(que an no concluye) se han presentado 14. No tendra
sentido pronosticar aqu cuntos habr en los prximos
dos, cinco o diez aos. Lo que resulta indudable es que el
fenmeno ya est entre nosotros y que, quermoslo o no,
lleg para quedarse. El pluralismo poltico y la competitividad electoral lo van a producir una y otra vez. Los gobiernos divididos se irn de algunos estados y vendrn a
otros.10
Sera imposible, y muy fastidioso para el lector, reproducir aqu la informacin relativa a lo que ha sucedido en
10 En este sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin tendr prxima
mente un papel central que desempear. Existen hoy en da diez estados de la
Federacin cuyas legislaciones electorales contemplan la figura de la clusula
de gobernabilidad, a travs de la cual el partido ms grande en competencia
(dependiendo de un porcentaje determinado de la votacin obtenida y/o de un
nmero especfico de triunfos en distritos electorales de mayora relativa) obtiene
automticamente, gracias al reparto de escaos de representacin proporcional,
la mayora absoluta del congreso local. Pues bien: en la sentencia que resolvi la
accin de inconstitucionalidad 6/98, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
declar la inconstitucionalidad de la clusula de gobernabilidad en Quintana
Roo. En este sentido, al resultar obligatorios los criterios sustentados por la
Corte, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (tepjf) debiera,
en principio, abstenerse de aplicar las clusulas de gobernabilidad en el conjunto
de los estados. Ello maximizara la probabilidad de que, por esta va, aparecieran
prximamente ms gobiernos divididos en los estados de la Federacin. Sin
embargo, la Sala Superior del tepjf ha establecido una interpretacin contraria a
la de la Corte (sentencia sup-jrc-209/99). Prximamente la Corte deber, por lo
tanto, resolver esta contradiccin de tesis.
442
Alonso Lujambio
cada uno de los casos. En algunas legislaturas, el balance

numrico slo ha requerido de la incorporacin de un
diputado para la construccin de una coalicin ganadora
mnima estable (en Baja California, XIII; en Michoacn,
LXV; y Coahuila, LIV). En Jalisco, sin embargo, y pese a que
el pan cuenta con la mitad de los escaos, la incorporacin
de un diputado ms para la construccin de la mayora
ha sido particularmente problemtica. En otros casos, la
coalicin ganadora mnima se ha construido a partir de
la indisciplina de diversos grupos parlamentarios (de 2
diputados del pri que se sumaron sistemticamente a la
bancada del pan en Baja California, XIV) o de plano de su
escisin (6 diputados del pri cooperaron sistemticamente
con la bancada del prd en Zacatecas, LVI). Algunas
legislaturas, por otro lado, han arrancado la experiencia
del gobierno dividido con fuertes niveles de conflicto y
han logrado, poco a poco, arribar a consensos (casos claros
en este sentido son los de Sonora, LV, y Colima, LII, no se
diga Morelos, XLVII, en donde el conflicto entre poderes
llev, junto con otros factores, a la solicitud de licencia
del gobernador Jorge Carrillo Olea). Otras han iniciado
con altsimos niveles de consenso, incluso con muchas
iniciativas aprobadas por unanimidad, como en el caso del
Estado de Mxico, LIV (con el gobernador Camacho) y han
visto deterioradas en el tiempo las relaciones entre partidos y entre poderes (con el gobernador Montiel). Otras han
sostenido altos niveles de consenso a lo largo del tiempo
(Baja California Sur, VII; Aguascalientes, LVI; Baja California, XVI; Guanajuato, LVII). En algunos estados, el gobernador ha tenido que enfrentar mayoras parlamentarias
de otro partido, con lo cual pierde relevancia la construccin de coaliciones entre partidos en el Congreso y
se acenta la relevancia de la construccin de acuerdos
entre poderes (Chihuahua, LVIII; Guanajuato, LV y LVI;
Tlaxcala, LVI).
Los gobiernos divididos han producido fenmenos
completamente novedosos para la vida poltica de Mxico.
443
Y no slo me refiero, por ejemplo, a la indita utilizacin

del veto por parte de algunos gobernadores que han
rechazado iniciativas ya aprobadas por el congreso local
(Francisco Barrio en Chihuahua, Alberto Crdenas en
Jalisco, Arturo Montiel en el Estado de Mxico) o a las
controversias constitucionales que ha tenido que resolver
la Suprema Corte de Justicia frente al desacuerdo entre
poderes (como en Colima, en donde el congreso local no
pudo decidir respecto de los candidatos a magistrados del
Tribunal Superior de Justicia propuestos por el gobernador, al producirse un empate de 10 votos a favor y 10 en
contra). En esos casos, el desacuerdo se ha procesado y
resuelto institucionalmente, sin rupturas. Me refiero,
insisto, a algo ms general: los gobiernos divididos han
resultado educativos para todos, partidos polticos y
ciudadanos. Estamos an, si se quiere, en la curva de
aprendizaje. Aun con rispideces (por lo dems naturales
en poltica, que no deberan asustar a nadie) se viene
gestando una cultura de debate y de negociacin, de
arribo a acuerdos, y eso es muy importante para un pas
que no ha vivido, a lo largo de su historia, la prctica de
la tolerancia en el pluralismo.11 En el mbito nacional,
los gobiernos divididos en los estados han sido noticia
cuando se acentan los desacuerdos. Pero parece no ser
noticia que los partidos acuerden y decidan. Y esto lo
11 En este sentido, algo que no se ha valorado suficientemente es lo que ha suce
dido en los gobiernos divididos ante la renuncia, la solicitud de licencia, o el
fallecimiento del gobernador constitucional. En esos casos, el partido que gan
originalmente la eleccin para gobernador: no cuenta con la mayora legislativa
necesaria para realizar el nuevo nombramiento en el congreso local. Sin embargo, en los tres casos en que esta situacin se ha presentado, los partidos
polticos han actuado res
ponsablemente al acatar la voluntad ciudadana
expresada en las urnas y nombrar como gobernadores a miembros del partido
que gan originalmente la eleccin (son los casos de Jorge Morales Barud en
Morelos, ante la solicitud de licencia en 1998 del gobernador Jorge Carrillo Olea;
de Alejandro Gonzlez Alcocer en Baja California, despus de la muerte en 1998
del gobernador Hctor Tern Tern; y de Ramn Martn Huerta en Guanajuato,
ante la solicitud de licencia en 1999 del gobernador Vicente Fox).
444
Alonso Lujambio
hacen cotidianamente. De cualquier manera, a caminar

se aprende andando, y no podemos construir una cultura
democrtica (en el consenso y en el conflicto, en el acuerdo
y en el disenso) sino en la prctica misma del ejercicio
democrtico.
Los gobiernos divididos le han dado una nueva visibilidad a las instituciones representativas de los estados.
Y tambin han ido obligando a los partidos a explicar
pblicamente su conducta parlamentaria: a favor de qu
votan, en contra de qu se manifiestan. Ello va fortaleciendo
la responsabilidad de los partidos, porque unos y otros
evidencian la conducta de todos a la hora de medirse en
las urnas. Estas nuevas prcticas polticas pueden no ser
del todo claras en el corto plazo, porque el ruido poltico
vuelve brumosa la realidad, pero a la larga van dejando un
sedimento: la ciudadana recuerda; tarde o temprano los
partidos son juzgados en las mamparas electorales.
Los gobiernos divididos potencian la discusin de
los asuntos presupuestales (a dnde ir a dar el dinero
que pagamos en impuestos?), y de las cuentas pblicas
municipales (qu hicieron finalmente los gobiernos con
el dinero que les dimos?), al tiempo que, por fortuna, han
ido evidenciando la precariedad institucional de nuestros
congresos (en su capacidad fiscalizadora, en su capacidad
para evaluar el resultado de las polticas implementadas
por el gobierno, en el profesionalismo de sus integrantes,
en la productividad de los cuerpos colegiados como un
todo), nica manera, en realidad, de que exista conciencia
de que queda mucho por cambiar. Hay quien ve en todo
esto un vaso medio vaco, cuando no nostlgicamente
un perfecto desastre. Creo que podemos ver, mejor, el vaso
medio lleno, y seguir exigiendo que el nuevo pluralismo
mexicano produzca lo que, en todo caso, buscamos: responsabilidad pblica y calidad en los gobiernos. Ojal que
la enseanza, al final del camino, sea que la democracia
no supone la solucin de todos los problemas. Es ms
445
bien un mtodo colectivo para discutirlos y enfrentarlos.

No supone que todos decidamos todo respecto de los
asuntos pblicos. Supone que podemos, todos, escoger
a quienes van a decidir para exigirles en el camino y llamarlos a cuentas al final, obligndolos a pasar la prueba
del juicio ciudadano. Y en la construccin de ese sistema
de responsabilidades los congresos estn desempeando
un papel central. Est en las manos de los ciudadanos que
lo sigan desempeando y que lo desempeen mejor.12
12 Agradezco a mis amigos y colegas Tonatiuh Guilln, Jaime Rivera, Luis

Miguel Rionda, Marina Garmendia, Alberto Aziz, Andrs Reyes Rodrguez,
Manuel Gonzlez Oropeza, Rosa Esther Beltrn Enrquez, Christian Delgado,
Gerardo Hernndez Chacn, Ana Daz Aldret, Nicols Pineda, Mara Marvn,
Ral Delgado, Alfonso Lima Gutirrez y Alejandro Rosete Sosa, la informacin
general que me proporcionaron sobre el funcionamiento de los gobiernos
divididos en los estados de la Federacin. Vase, sobre las primeras experiencias,
Lujambio, Alonso, (Ed.), Poder legislativo. Gobiernos divididos en la Federacin
mexicana, Mxico, Universidad Autnoma Metropolitana-Instituto Federal Electoral-Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, 1997.
446
Alonso Lujambio
3.2 Los Congresos locales:

La precaria institucionalidad*
l banco de datos contenido en El poder legislativo

estatal en Mxico. Anlisis y diagnstico (derecho.itam.
mx) es producto de la confluencia de intereses y
preocupaciones de dos grupos de instituciones: por una
parte, tres universidades mexicanas (el cide, el itam y la
Universidad Anhuac del Sur) que han desarrollado en los
ltimos aos una agenda de investigacin sobre el Poder
Legislativo en Mxico, interesadas en compilar informacin para el estudio comparado de los congresos locales
de Mxico, y ponerla al alcance de los investigadores y de
cualquier interesado; por otro lado, las dos instancias de
vinculacin entre los congresos locales de la Federacin
mexicana: la Conferencia Mexicana de Congresos y Legisladores Estatales (comce), y la Asociacin Mexicana de
Institutos, Organismos de Estudios y de Investigaciones
Legislativas en los estados, interesadas en la realizacin
de un ejercicio autocrtico fundado en argumentacin y
prueba, por parte de los congresos locales mexicanos. La
coadyuvancia e impulso de la Universidad Estatal de Nueva York (suny) resulta de especial relevancia, dado su inters
en desarrollar y promover los estudios congresionales.
* Publicado originalmente en Balkin, Roger, El poder legislativo estatal en Mxico,
Mxico, Universidad Estatal de Nueva York, 2004, pp. 169-206.
447
Ojal que el importante esfuerzo desplegado por este

conjunto de instituciones derive en nuevas formas de cooperacin y de difusin informativa. De especial relevancia
para la evolucin de los estudios comparados de nuestros
congresos locales ser la posibilidad de que se aproveche
la tecnologa en Internet para que en la red se tenga disponible informacin al da sobre las votaciones en el Pleno
y sobre la produccin legislativa de los congresos en formatos lo ms estandarizados posible, a modo de facilitar
la publicidad de las tareas legislativas y el estudio sistemtico de las mismas.
El banco de datos contenido en El poder legislativo estatal
en Mxico. Anlisis y diagnstico contiene un importante
volumen de informacin, especialmente normativa. Con todo,
los editores del libro han decidido incluir un Compendio
Estadstico que contiene cuadros comparativos de algunas
de las variables incluidas en el banco de datos, con el fin
de divulgar desde ahora un subconjunto de la informacin
emprica contenida en l.
El cuadro 1 no merece mayor comentario, pero es singularmente relevante para tener presente las dimensiones
del federalismo mexicano en trminos territoriales y poblacionales. El federalismo mexicano se integra por 31
estados y un Distrito Federal. Nuestro sistema constitucional en la arena estatal es estrictamente unicameral: hay
en Mxico 31 congresos locales (en los 31 estados) y
una Asamblea Legislativa (en el Distrito Federal). En el
mbito territorial, el sistema federal-municipal se integra
por 2,433 municipios (en los 31 estados) y por 16 delegaciones (en el Distrito Federal), para un total de 2,449
unidades territoriales. En el siguiente cuadro daremos revista a la evolucin histrica del nmero de entidades
integrantes de la Federacin mexicana. Con todo, vale mencionar aqu que el nmero de municipios de la repblica
federal mexicana se ha mantenido relativamente estable en
las ltimas dcadas: en 1950 haba 2,336 municipios; 2,364,
448
Alonso Lujambio
Cuadro 1
Datos generales de los estados

Entidad
federativa
Aguascalientes
Baja California
Territorio
(miles de
km2)
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal*
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Nm. de
Municipios
2003
Densidad
Poblacin
(hab/km2)
169
944.285
70.113
2487.367
35
424.041
16
13
15
690.689
11
73.887
3920.892
53
21
118
247.087
3052.907
12
24
67
151.571
2298.070
15
22
38
5.455
542.627
10
1.499
8605.239
99

5.741
20
16
119.648
1448.661
12
16

40
39
21.461
13096.686
610
15
125
30.589
4663.032
152
45
46
63.794
3079.649
48
22
79
20.987
2235.591
107
28
84
80.137
6322.002
79
18
124
59.864
3985.667
67
20
113
4.941
1555.296
315
24
33
27.621
920.185
33
18
20
64.555
3834.141
59
18
51
95.364
3438.765
36
26
570
33.919
5076.686
150
25
217
11.769
1404.306
119
26
18
50.35
874.963
17
15
62.848
37
15
2299.360
58
58.092
2536.844
44
15
18
184.934
2216.969
12
24
72
24.661
1891.829
77
21
17
79.829
2753.222
34
18
43
3.914
962.646
246
19
60
72.815
6908.975
95
19
210
39.34
1658.210
42
24
106
75.04
1353.610
18
15
57
18
11
Poblacin
promedio por
distrito (miles
de habitantes)
Nm. de
distritos
uninominales
5.589
Baja California Sur 73.677

Campeche
51.833
Chiapas
Poblacin
(miles de
habitantes)
18
52
155
28
33
163
139
115
34
215
97
291
212
110
124
316
166
86
51
147
138
195

94
58
153
106
106
105
145
51
288
111
75
Fuentes de poblacin: inegi-xii Censo de Poblacin y Vivienda 2000.

Fuente del nmero de municipios: http://mapserver.inegi.gob.mx/dsist/municipios/reporte_nal.cfm; 2003.
Fuente de superficie territorial: Anuario estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, inegi,
1992.
Fuente del nmero de distritos uninominales: legislacin electoral de las entidades federativas.
* El Distrito Federal por ser la capital del pas, tiene en el mbito territorial, rganos polticoadministrativos denominados delegaciones polticas, cuyos titulares son electos popularmente. La funcin legislativa corresponde a la llamada Asamblea Legislativa.
449
en 1960; 2,375, en 1970; 2,376, en 1980; 2,386, en 1990 y 2,433,

en 2000.1 Es importante tener presente este dato, pues a
mi juicio una de las ms relevantes arenas de atribuciones
constitucionales de los congresos locales tiene que ver con
el gobierno que est ms cerca del ciudadano y que es el
municipio (determinar si un municipio est imposibilitado para ejercer o prestar cierto servicio pblico, emitir
normas para la resolucin de conflictos entre los municipios
y el gobierno del estado, suspender ayuntamientos, aprobar las leyes de ingreso municipales, revisar la cuenta
pblica municipal, etc., etc.). La quinta columna contiene
el nmero de distritos uninominales en cada Congreso local, y la sexta, la poblacin distrital promedio en cada
entidad federativa.
El cuadro 2 despliega un dato importante para comprender la base de datos: se trata de las legislaturas especficas respecto de las cuales la base de datos presenta
informacin. Ciertamente, en algunos casos los congresos
enviaron diversa informacin actualizada sobre legislaturas que recientemente iniciaron sus trabajos. Tngase
presente, y esto se refleja con claridad en el cuadro, que
los calendarios trianuales de las legislaturas son muy
heterogneos. Por ejemplo, en 2000 fueron 11 las legislaturas que dieron inicio; 12 iniciaron en 2001; ocho en 2002,
y una en 2003 (Coahuila, el lo de enero de 2003). Pero tambin hay dispersin de calendarios al interior de cada ao
en particular, aun en casos en los que hubo concurrencia
electoral. De las 11 legislaturas que dieron inicio en el ao
2000, ocho lo hicieron en septiembre (el da 1o, Morelos;
el da 5, el Estado de Mxico; el da 14, San Luis Potos; el
da 16, el Distrito Federal y Sonora; el da 20, Nuevo Len;
el da 25, Guanajuato; y el da 26, Quertaro); dos legislaturas iniciaron el lo de octubre (Campeche y Colima), y una el
5 de noviembre (Veracruz). El inicio de las 12 legislaturas
1 Censos Nacionales de Poblacin.
450
Alonso Lujambio
Cuadro 2
Periodos constitucionales
Poder Legislativo
Entidad federativa
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Nmero de
Legislatura
LVIII
XVII

X
LVII
LXI
LX
LVI
LIII
II
LXII
LIV
LVIII
LVII
LVIII
LVI
LXIX
XLVIII
XXVII

LXIX
LVIII
LV
LIII
X
LVI
LVII
LVI
LVII
LVIII
LVII
LIX
LVI
LVII
Poder Ejecutivo
Fecha de
inicio
Fecha de
trmino
Fecha de
inicio
Fecha de
trmino
15/11/01
01/10/01
15/03/02
01/10/00
16/11/01
01/10/01
01/01/03
01/10/00
16/09/00
01/09/01
05/09/00
25/09/00
15/11/02
01/04/02
01/02/01
15/01/02
01/09/00
18/08/02
20/09/00
15/11/01
15/01/02
26/09/00
24/03/02
14/09/00
01/12/01
16/09/00
01/01/01
01/12/01
14/01/02
05/11/00
01/07/01
07/09/01
14/11/04
30/09/04
14/03/05
30/09/03
15/11/04
30/09/04
31/12/05
30/09/03
15/09/03
30/08/04
04/09/03
24/09/03
14/11/05
31/03/05
31/01/04
14/01/05
31/08/03
17/08/05
19/09/03
14/11/04
14/01/05
25/09/03
23/03/05
13/09/03
30/11/04
15/09/03
31/12/03
30/11/04
13/01/05
04/11/04*
31/06/04
06/09/04
01/12/98
01/11/01
05/04/99
16/09/97
08/12/00
04/10/98
01/12/99
01/11/97
05/12/00
15/09/98
16/09/99
26/09/00
01/04/99
01/04/99
01/03/01
15/02/02
01/10/00
19/09/99
04/10/97
01/12/98
01/02/99
01/10/97
05/04/99
26/09/97
01/01/99
13/09/97
01/01/02
01/01/99
15/01/99
01/12/98
01/08/01
12/09/98
30/11/04
31/10/07
04/04/05
15/09/03
07/12/06
03/10/04
30/11/05
31/10/03
04/12/06
14/09/04
15/09/05
25/09/06
31/03/05
31/03/05
28/02/07
14/02/08
30/09/06
18/09/05
03/10/03
30/11/04
31/01/05
30/09/03
04/04/05
25/09/03
31/12/04
12/09/03
31/12/07
31/12/04
14/01/05
30/11/04
31/07/07
11/09/04
* De conformidad con el artculo sptimo transitorio de la ley que reform y derog diversas disposiciones de la Constitucin Poltica del Estado de Veracruz, la LIX Legislatura del
Congreso del Estado se compondr con el nmero de diputados que sealen las disposiciones aplicables a su integracin y, por nica vez, su ejercicio constitucional tendr una
duracin de cuatro aos.
Fuente: Informacin proporcionada por los congresos de los estados, pginas oficiales de
los poderes legislativos y Ejecutivos, as como constituciones de las entidades federativas.
451
de 2001 estuvo an ms disperso a lo largo del ao: Tabasco

inici el 10 de enero; Jalisco, el 1o de febrero; Yucatn, el 1o
de julio; Durango, el 1o de septiembre; Zacatecas, el 7 de
septiembre; Baja California y Chihuahua, el 1o de octubre;
Aguascalientes y Oaxaca, el 15 de noviembre; Chiapas, al
da siguiente, el 16 de noviembre; y Sinaloa y Tamaulipas,
el 1o de diciembre. En ese ciclo legislativo, 2002 registra
la mayora de los inicios de legislatura a principios del
ao: el 14 de enero, Tlaxcala; el 15 de enero, Michoacn
y Puebla; el 15 de marzo, Baja California Sur y el 24 del
mismo mes, Quintana Roo; el lo de abril, Hidalgo; despus,
en la segunda mitad del ao, el 18 de agosto, Nayarit, y el
15 de noviembre, Guerrero. Los informes contenidos en la
base de datos se integraron entre febrero y mayo de 2003,
cerca de la conclusin de las legislaturas que iniciaron sus
actividades en 2000. Por ello es que, en algunos casos, los
congresos enviaron la actualizacin de tantos datos como
fue posible.
El cuadro 2 no slo es importante para aclarar el punto
anteriormente referido. El lector puede ver, asimismo, en
la primera columna, el nmero de Legislatura correspondiente a cada Congreso local. La heterogeneidad de la numeracin responde a diversas circunstancias. En primer
trmino, las entidades federativas mexicanas no se crearon
en la misma fecha. Al margen de los periodos del centralismo mexicano tenemos lo siguiente: desde 1824 consideramos 17 de los actuales estados (no siempre con el mismo
territorio), que son: Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Jalisco, Mxico, Michoacn, Nuevo Len, Oaxaca,
Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Tabasco, Tamaulipas,
Veracruz, Yucatn y Zacatecas. En 1838 Coahuila se separ
de Texas y se constituy propiamente en estado; Guerrero
se cre en 1849 (con territorio michoacano y sobre todo
mexiquense y poblano); por otro lado, nacen en el marco
de la Constitucin de 1857 Aguascalientes (antes parte
de Zacatecas), Colima (territorio desde 1824), Sinaloa y
Sonora va separados y Tlaxcala (territorio desde 1847);
452
Alonso Lujambio
Campeche se crea en 1863 con territorio yucateco); Hidalgo y Morelos en 1869 (con territorio mexiquense); Nayarit
en 1917 (con territorio otrora jalisciense, en el marco de la
creacin de la Constitucin hoy vigente); Baja California,
en 1952 y, finalmente. Baja California Sur y Quintana Roo
en 1974 (Baja California como un todo y Quintana Roo eran
territorios bajo el marco original de la Constitucin de
1917).2
Ahora bien, la numeracin responde al calendario sealado pero tambin, en segundo lugar pero relevantsimo,
al hecho de que el conteo actual de las Legislaturas de los
estados ms antiguos inicia en el marco de la Constitucin
de 1857. Despus de aprobada sta, se sancionaron nuevas
constituciones en 25 estados, y se iniciaron entonces los
actuales conteos de las legislaturas (la Constitucin de 1917
no supuso el arranque de nuevos conteos, salvo en el caso
nayarita, cuyo conteo inicia, naturalmente, con la creacin
del estado). Finalmente, para explicar los diferentes conteos
hemos de tomar en cuenta que en diversos momentos
los estados modificaron la duracin de sus periodos
legislativos. Despus de 1917, stos han sido de dos y de tres
aos.3 Los estados que ms retrasaron, en los aos cuarenta
y cincuenta, esta modificacin, aceleraron su conteo de
legislaturas en relacin con los estados que realizaron ms
temprano la modificacin. Finalmente, periodos de inestabilidad poltica local tambin pueden explicar que el
conteo de legislaturas se detenga temporalmente en algunos estados y contine sin interrupcin en otros. Por
2 OGorman, Edmundo, Historia de las divisiones territoriales de Mxico, Mxico,
Porra, sptima edicin revisada y puesta al da, 1994; primera edicin, 1937.
3 El periodo presidencial se modific de cuatrienio a sexenio en 1928. El periodo
de los gobernadores sufri la misma modificacin en 1943 (el prrafo 30 de la
fraccin iii del artculo 115 constitucional pas de decir: Los Gobernadores de
los Estados no podrn durar en su encargo ms de cuatro aos, a decir, ms
de seis aos). A partir de entonces cada estado fue reformando su constitucin:
el ltimo en hacerlo fue Chiapas, en 1952, Vase Drijanski Roth, Patricia, La
remocin de gobernadores y el federalismo mexicano, 1934-1994, Mxico, Tesis
de licenciatura en Ciencia Poltica, itam, 1997.
453
ejemplo, en Sonora, la Revolucin Mexicana supuso la

interrupcin de la vida parlamentaria del estado en 1913,
y su reanudacin en 1917. En consecuencia, se pas de la
XXIII Legislatura (1911-1913) a la XXIV (1917-1919). Despus, el Senado declar desaparecidos los poderes de
Sonora en dos ocasiones (1929 y 1935), lo cual supuso la
interrupcin de dos legislaturas.4
El cuadro 3 incluye una fotografa de los 32 sistemas
electorales mixtos para elegir diputados a las legislaturas
locales, as como de la composicin partidaria de los 32
congresos hacia abril de 2003. Ambas variables expresan
las dos grandes transformaciones de los congresos locales
mexicanos en los ltimos 30 aos. En 1974, el total de curules en todos los congresos sumaba 369; hacia mayo de 1999,
despus de un aumento casi lineal del nmero de escaos
en todo el sistema, el nmero se triplicaba; haba 1,108 diputados locales en el pas. Desde entonces, el nmero total
de escaos prcticamente se ha estabilizado. En el cuadro
podemos ver que hacia abril de 2003 haba en total 1,128
escaos. Pero tambin cambiaron los sistemas electorales,
de totalmente mayoritarios en 1973, hacia sistemas mixtos
con un periodo de crecimiento constante del componente
proporcional, de modo que hacia 1988, 70 por ciento del
conjunto de los escaos era resultado de elecciones mayoritarias en distritos uninominales, y 30 por ciento, de listas
de representacin proporcional; hacia 1998 y desde entonces, 60 por ciento de los diputados proviene de distritos y
40 por ciento de las listas de representacin proporcional.
La otra transformacin, de mayor calado, ligada a la
modificacin de los sistemas electorales pero tambin producto de una creciente competitividad electoral, se dio en la
composicin partidista de los congresos locales de Mxico.
La creciente dosis de pluralismo legislativo que introdujo la
4 Almada Bay, Ignacio y Medina Bustos, Jos Marcos, Historia panormica del
Congreso del estado de Sonora. 1825-2000, Mxico, Cal y Arena, 2001, pp. 78-81.
454
Alonso Lujambio
Cuadro 3
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Totales
Cmara de Diputados
LVIII Legislatura
Cmara de Senadores
LVII Legislatura
9 27
12
10
1
2
2
- 9 25
10
11
2
1
- 6 21
6
2
8
3
1 14 35
19
10
3
1
-
16 40
24
5
7
1
2
1 11 33
18
11
2
2
- 15 35
20
8
3
2
- 9 25
12
8
3
1
- 26 66
16
15
19
8
2
1
- 10 25
13
8
1
2
- 30 75
24
16
15
2
2
- 14 36
8
23
2
1
1 18 46
20
4
17
1
2
1
- 11 29
18
4
7
- 20 40
16
21
2
1
- 16 40
17
5
17
1
- 12 30
10
13
3
- 12 30
18
6
2
2
2
- 16 42
16
23
1
2
- 17 42
25
7
8
1
1
- 15 41
25
10
2
1
1
1
- 1
10 25
8
12
2
1

1

10 25
15
3
3
2
2
- 12 27
14
11
2
- 16 40
21
12
3
3
- 12 33
16
13
4
- 13 31
16
2
12
1
- 13 32
19
7
3
3
- 13 32
14
3
11
1
1
2
-
21 45
27
11
4
1
1
1
-
10 25
11
12
1
- 12 30
10
4
13
1
2
-

448 1128
518
310
183
23
13
39
3 1 0
Ind
PRS
PD
PBS
VDC
PDS
PSN
PARM
PAS
PT
CDPPN
PVEM
PRD
PAN
PRI
Diputados locales por partido poltico

Total
Mayora
relativa
Entidad federativa
Representacin
Proporcional
Composicin poltica de los congresos locales (abril de 2003)
2
2
2
1
3
1
1
- - 0
- - 1
- - 1
- - 2
- - - - - 1
- - 3
- 1
- - 15
- - 1
1 - - - - - 4
- - - - - 1
- - - - - - - - - - - 1
- 1 1 30
60
46
16
5
1
- 96 32 128
18
16
15
21
24
22
20
16
40
15
45
22
28
18
20
24
18
18
26
25
26
15
15
15
24
21
18
19
19
24
15
18
680

207
202
56
18
1
8
2
300 200 500
Fuente: Informacin aportada por cada uno de los Congresos de las Entidades Federativas, por la Direccin
General de Apoyo Parlamentario de la Cmara del H. Congreso de la Unin y por las pginas oficiales.
pri- Partido Revolucionario Institucional, pan- Partido Accin Nacional, prd- Partido de la Revolucin Democrtica, pvem- Partido Verde Ecologista de Mxico, pas- Partido Alianza Social, pt- Partido del Trabajo,
cdppn- Convergencia por la Democrcia Partido Poltico Nacional, parm- Partido Autntico de la Revolucin Mexicana, pds- Partido Democracia Social, psn- Partido de la Sociedad Nacionalista, pbs- Partido Barzonista Sinaloense, prs- Partido de la Revolucin del Sur, pd- Partido Duranguense, udc- Unidad Democrtica
de Coahuila, Ind- Diputado Independiente.
Nota: Diputado Independiente: Se entiende por aquel que decide pblicamente dejar de representar al partido
poltico que lo postul y no pertenece a ningn otro al interior de la Cmara.
455
democratizacin mexicana tambin condujo a la creciente

desaparicin no slo de mayoras calificadas (66 por ciento)
de un solo partido, sino tambin de las mayoras absolutas
(50 por ciento ms uno) monopartidarias. En 1989 se produjo el primer caso en el que en un Congreso local mexicano
de la era posrevolucionaria ningn partido tuviera mayora:
fue el de Baja California. Segn puede verse en el cuadro 3,
hacia abril de 2003 ningn partido cuenta con mayora absoluta en 14 congresos locales, mientras que en los 18 restantes
s hay algn partido con mayora absoluta (en tres casos
del pan y en 15 del pri). En todos los casos en donde ningn
partido tiene mayora, hay gobierno dividido (situacin
en la que el partido del gobernador no cuenta con mayora
absoluta de los escaos en el Congreso local). Pero hay otro
formato de pluralismo, no al interior de un poder (el Legislativo), sino entre poderes (cuando s hay mayora de un partido en el congreso local, pero el gobernador pertenece a otro
partido), que tambin produce gobierno dividido (pues
tampoco en ese escenario el partido del gobernador cuenta
con mayora absoluta); hacia abril de 2003, dos estados se encontraban en esa circunstancia (Chiapas y Nayarit, con mayoras absolutas pristas en el Legislativo y gobernadores no
pristas en el Ejecutivo). En consecuencia, si sumamos ambos
escenarios de gobierno dividido, hacia abril de 2003 son
16 los congresos locales mexicanos que viven bajo el formato
en el que el partido del gobernador no tiene mayora absoluta: son la mitad del sistema Legislativo mexicano. Por otro
lado, y como es bien sabido, en todo el sexenio del presidente Vicente Fox (2000-2006) se vive bajo gobierno dividido,
fenmeno que en el mbito nacional se inici en el segundo
trienio del gobierno del presidente Ernesto Zedillo (19942000). Estamos, pues, ante un fenmeno poltico que ya tiene
dimensiones nacionales. En el marco de la competitividad
y del sistema de partidos actuales, vivimos entre gobiernos
divididos, y todo indica que lo seguiremos haciendo en el
futuro; ya estn entre nosotros; irn y vendrn gobiernos
divididos.
456
Alonso Lujambio
Cuadro 3 bis.
ADC
PD
MP
PC
PRS
PBS
PARM
PDS
CDPPN
UDC
PAS
MP
PSN
PVEM
PT
PRD
PRI
PAN
Diputados por partido poltico representados en el Congreso

Total
Representacin
proporcional
Entidad
federativa
Mayora relativa
Composicin poltica de los congresos locales (diciembre de 2003)
Campeche
21 14 35 18 13 1 - - - - - - 3 - - - -
- - - -
Colima
16
9 25 14
8 2 - - - - - -
- - - - -
- - - 1
Distrito Federal
40 26 66 7
16 37 - 5 1 - - -
- - - - -
- - - -
Estado de Mxico 45 30 75 24 23 19 3 4 - - - -
2 - - - -
Guanajuato
22 14 36 9
- - - - -
- - - -
Jalisco
20 20 40 19 17 2 - 2 - - - -
- - - - -
- - - -
Morelos
18 12 30 8
9 8 - 3 - - - -
2 - - - -
- - - -
Nuevo Len
26 16 42 24 11 1 3 2 - - - -
1 - - - -
- - - -
Quertaro
15 10 25 10 12 2 - - - - - -
1 - - - -
- - - -
San Luis Potos
15 12 27 12 11 2 - 1 - - - -
- - - - -
- 1 - -
Sonora*
21 10 31 17 12 2 - - - - - -
- - - - -
- - - -
Tabasco**
21 14 35 14
3 17 - 1 - - - -
- - - - -
- - - -
Cmara de
Diputados
LIX Legislatura
298 198 496*** 2 22 151 95 6 17 - - - -
5 - - - -
- - - -
19 4 1 3 - - - -
- - -
Fuente: Informacin aportada por cada uno de los Congresos de las entidades federativas.
* El Congreso del Estado de Sonora tendr dos curules menos de lo habitual en los prximos
tres aos. Esto debido a que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin le rest
escaos plurinominales al Partido Revolucionario Institucional con el argumento de que estaba
sobrerrepresentado.
** Tabasco tiene cuatro curules ms por reforma constitucional publicada en el Peridico Oficial
del 27 de noviembre de 2002.
*** La Cmara de Diputados convoc a elecciones extraordinarias en los distritos 05 de Michoacn y el 06 de Coahuila, para completar la integracin de la LIX Legislatura del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos. Los resultados de las elecciones favorecen al pri en
ambos casos; sin embargo, an est pendiente la asignacin de dos diputaciones por el principio de representacin proporcional.
adc- Asociacin por la Democracia Colimense, pcp- Partido Conciencia Popular.
El cuadro 3 bis actualiza la informacin del cuadro 3 hacia

diciembre de 2003, y el cuadro 4 retrata la situacin de los 16
gobiernos divididos despus de esa actualizacin. Ntese
en el cuadro 4 algo de especial relevancia para la poltica actual. Hacia diciembre de 2003 existen 17 gobernadores pertenecientes al pri: en 14 casos, el pri cuenta con mayora absoluta
en el Congreso local, y slo en tres casos tenemos gobiernos
divididos una vez concluida la eleccin correspondiente. Por
el contrario, de las 15 entidades en donde hay un gobernador no prista, en 13 de ellas tenemos gobiernos divididos.
En otras palabras el 81 por ciento de los gobiernos divididos
locales acotan actualmente a gobernadores no pristas.
457
Cuadro 4
Gobiernos divididos (diciembre de 2003)1
Partido del
gobernador2
Entidad federativa
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
PAN
PAN
PRD, PT
PRI
PRD, PAN, PT, PVEM

PRI
PRI
PRI
PRD
PRI
PRI
PAN
PRI
PRI
PAN
PRD
PAN
PRD, PAN
PRI
PRI
PRI
PAN
PRI
PAN
PRI
PRI
PRI
PRI
PRD, PT
PRI
PAN
PRD
Mayoras en el Congreso
Mayora absoluta4
Mayora relativa5
Gobierno
dividido6
PRI
PAN
PRD
PRI
PRI
PRI
PRI
PRI
PRD
PRI
PRI
PAN
PRI
l
l
PRI
PRI
PRI-PRD3
PAN
PRI
PRI
PRI
PRI
PAN
PRI
PRI
PRI
PRI
PRD
PRI
l
l
PRI
PRI
PAN
PRD
TOTAL:
16
l
l
Fuente: Informacin aportada por cada uno de los congresos estatales y pginas oficiales de
los poderes legislativos y Ejecutivos locales.
1. Esta conformacin es tomando en cuenta los resultados electorales de 2003 en los estados
de Campeche, Colima, Distrito Federal, Estado de Mxico, Guanajuato, Jalisco, Morelos,
Nuevo Len, Quertaro, San Luis Potos, Sonora y Tabasco.
2. En Baja California Sur, Chiapas, Nayarit y Tlaxcala quienes ocupan el cargo de gobernador fueron en su momento postulados por coaliciones.
3. pri y prd tienen 17 diputados cada uno.
4. Un partido tiene mayora absoluta si tiene entre 50%+1 y 66% de los escaos.
5. Un partido cuenta con mayora relativa cuando, pese a no tener 50%+1 de los escaos, es
el de la bancada ms numerosa.
6. Gobierno dividido: cuando el partido del gobernador no cuenta con la mayora absoluta
de los diputados locales.
458
Alonso Lujambio
Antes de continuar el anlisis del resto de los cuadros

estadsticos, conviene subrayar un elemento adicional
que se desprende del cuadro 3. Se trata del dominio casi
absoluto de la representacin poltica en los congresos locales por parte de los partidos polticos nacionales. Hacia
abril de 2003, slo cuatro congresos locales contaban con
la presencia de algn partido local: el de Sinaloa a travs
del Partido Barzonista Sinaloense; el de Guerrero, con el
Partido de la Revolucin del Sur; el de Durango, con el
Partido Duranguense, y el de Coahuila, con la Unidad Democrtica de Coahuila. De la actualizacin que se des-prende del cuadro 3 bis se suman dos ms: la Asociacin por la
Democracia Colimense y el Partido Conciencia Popular en
San Luis Potos. Desde la Reforma Poltica de 1977, slo 13
congresos locales han contado con la presencia de uno o
varios partidos locales, y en general no ha sido copiosa.
El cuadro 5 desagrega la composicin de los 32 congresos por gnero. Ah puede observarse que hacia diciembre de 2003, 18 por ciento de los escaos en los congresos
son ocupados por mujeres y 82 por ciento por hombres. La
combinacin es muy parecida a la del Senado, en donde
hay, en las LVIII y LIX Legislaturas, 18.75 por ciento de las
mujeres y 81.75 por ciento de los hombres. En la Cmara
de Diputados del Congreso de la Unin se observa una
modificacin sustantiva entre las LVIII y LIX Legislaturas,
producto de una modificacin legal: pas de tener 18.4 por
ciento a tener 22.8 por ciento de mujeres.
El cuadro 6 contiene informacin indita sobre la experiencia legislativa previa de los diputados locales de Mxico. sta es la variable clave para explicar la naturaleza y
caractersticas de los poderes legislativos del pas: desde
1933, el artculo 116, fraccin II, prrafo 2o de la Constitucin prohbe la reeleccin inmediata de los diputados
locales. Ciertamente, la reforma constitucional de 1933
respondi a una lgica de centralizacin del poder y permiti que hubiese cierta circulacin de lites en un siste459
Cuadro 5
Gnero en los congresos
Abril de 2003
Hombres
Entidad federativa
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Totales locales
Cmara de Diputados
Cmara de Senadores
Total de Legisladores
#
24
21
15
29
36
31
28
22
47
22
66
30
38
24
37
34
27
25
39
36
33
22
17
26
33
29
27
29
28
38
21
27
961
408
104
1473
%
88.9
84.0
71.4
82.9
90.0
93.9
80.0
88.0
71.2
88.0
88.0
83.3
82.6
82.8
92.5
85.0
90.0
83.3
92.9
85.7
80.5
88.0
68.0
96.3
82.5
87.9
87.1
90.6
87.5
84.4
84.0
90.0
85.2
81.6
81.2
83.9
Diciembre de 2003*
Mujeres

#
3
4
6
6
4
2
7
3
19
3
9
6
8
5
3
6
3
5
3
6
8
3
8
1
7
4
4
3
4
7
4
3
167
92
24
283
%
11.1
16.0
28.6
17.1
10.0
6.1
20.0
12.0
28.8
12.0
12.0
16.7
17.4
17.2
7.5
15.0
10.0
16.7
7.1
14.3
19.5
12.0
32.0
3.7
17.5
12.1
12.9
9.4
12.5
15.6
16.0
10.0
14.8
18.4
18.8
16.1
Hombres

Total
27
25
21
35
40
33
35
25
66
25
75
36
46
29
40
40
30
30
42
42
41
25
25
27
40
33
31
32
32
45
25
30
1128
500
128
1756
#
24
21
15
24
36
31
28
20
43
22
63
29
38
24
34
34
27
25
29
36
33
22
17
22
33
27
27
29
28
38
21
27
927
383
104
1414
%
88.9
84.0
71.4
68.6
90.0
93.9
80.0
80.0
65.2
88.0
84.0
80.6
82.6
82.8
85.0
85.0
90.0
83.3
69.0
85.7
80.5
88.0
68.0
81.5
82.5
87.1
77.1
90.6
87.5
84.4
84.0
90.0
82.0
77.2
81.25
80.6
Mujeres

#
3
4
6
11
4
2
7
5
23
3
12
7
8
5
6
6
3
5
13
6
8
3
8
5
7
4
8
3
4
7
4
3
203
113
24
340
%
11.1
16.0
28.6
31.4
10.0
6.1
20.0
20.0
34.8
12.0
16.0
19.4
17.4
17.2
15.0
15.0
10.0
16.7
31.0
14.3
19.5
12.0
32.0
18.5
17.5
12.9
22.9
9.4
12.5
15.6
16.0
10.0
18.0
22.8
18.75
19.4
Total
27
25
21
35
40
33
35
25
66
25
75
36
45
29
40
40
30
30
42
42
41
25
25
27
40
31
35
32
32
45
25
30
1130
496
128
1754
Fuente: Informacin aportada por cada uno de los congresos de las entidades federativas y
pginas de Internet de los congresos.
* Despus de las elecciones realizadas en los estados de Campeche, Colima, Distrito Federal,
Estado de Mxico, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Nuevo Len, Quertaro, San Luis Potos,
Sonora, Tabasco, as como las elecciones para diputados federales.
460
Alonso Lujambio
ma hegemnico. Si hubiera sido posible la reeleccin de

los diputados locales (en elecciones no competitivas), sin
duda se hubiese producido un anquilosamiento de la clase poltica, como de hecho sucedi en el porfiriato. Hoy,
sin embargo, la permanencia de la prohibicin milita agresivamente en contra de la institucionalidad de los congresos locales, de la profesionalizacin de sus miembros, de
la calidad de las leyes, de la posibilidad de darle continuidad a los trabajos urgentes de control evaluatorio de
las polticas pblicas, de la responsabilidad poltica de los
legisladores ante el electorado (especialmente de los uniCuadro 6
Experiencia legislativa de los diputados locales

Entidad federativa
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Colima
Distrito Federal
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Quertaro
San Luis Potos
Sonora
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Totales
Nmero de Sin experiencia Experiencia como Experiencia como

Diputados legislativa previa
diputado local
legislador federal
27
26
25
24
21
19
35
31
25
24
66
54
25
22
75
54
36
31
46
42
29
24
30
28
30
27
42
32
42
38
25
23
27
23
31
28
32
26
32
31
45
32
25
19
30
20
801
678
96.30%
96.00%
90.48%
88.57%
96.00%
81.82%
88.00%
72.00%
86.11%
91.30%
82.76%
93.33%
90.00%
76.19%
90.48%
92.00%
85.19%
90.32%
81.25%
96.88%
71.11%
76.00%
1
0
0
3
1
2
2
9
3
3
5
0
1
4
2
2
1
1
5
1
7
4
66.67%
84.64%
63
3.70%
0.00%
0.00%
8.57%
4.00%
3.03%
8.00%
12.00%
8.33%
6.52%
17.24%
0.00%
3.33%
9.52%
4.76%
8.00%
3.70%
3.23%
15.63%
3.13%
15.56%
16.00%
0
1
1
1
0
8
1
0
2
1
0
2
1
2
2
0
2
2
1
0
6
2
0.00%
4.00%
4.76%
2.86%
0.00%
12.10%
4.00%
0.00%
5.56%
2.17%
0.00%
6.67%
3.33%
4.76%
4.76%
0.00%
7.41%
6.45%
3.13%
0.00%
13.33%
8.00%
Experiencia en
ambos mbitos
0
0
1
0
0
2
0
12
0
0
0
0
1
4
0
0
1
0
0
0
0
0
20.00%
13.33%
7.87%
39
4.87%
21
0.00%
0.00%
4.76%
0.00%
0.00%
3.03%
0.00%
16.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
3.33%
9.52%
0.00%
0.00%
3.70%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
2.62%
Nota: Solamente 23 congresos locales tuvieron disponible la informacin sobre la experiencia

legislativa previa de sus diputados.
461
nominales), y del poder ciudadano para controlar a sus

representantes, castigndolos con el retiro del apoyo electoral si su trabajo result insatisfactorio, o premindolos
con la reeleccin si rinden buenas cuentas. La regla constitucional vigente tambin milita en contra de la difusin
masiva de informacin sobre la conducta individual de los
diputados, pues al no poder stos someterse nuevamente
al juicio ciudadano en las urnas una vez concluidos sus
mandatos, no existen retadores en la oposicin (enfatizo aqu, otra vez, en el mbito uninominal) interesados en
divulgar el sentido del voto y la conducta que se juzga
reprobable por parte de quienes ya ocupan los escaos,
ni stos tienen el incentivo de promover el conocimiento
del sentido de sus votos y de su conducta como alegato de
defensa ante el ataque de los retadores. Puede acaso
imaginarse un escenario peor?
En el cuadro 6 se despliega informacin nicamente de
23 congresos locales, pues nueve de ellos no tuvieron disponible la informacin sobre la experiencia legislativa previa
de sus diputados. Tenemos, en consecuencia, informacin
sobre 678 diputados, que suman 71 por ciento del total,
lo cual constituye una muestra bastante representativa del
universo bajo estudio. Ntese la pattica situacin en que
se encuentran los congresos locales de Mxico: 84.64 por
ciento de los diputados locales no tiene experiencia previa
como legislador, ya sea local o federal, es decir, la mayora
aplastante de los diputados locales son amateurs, estn en
la situacin ms lejana a la del profesional del Parlamento.
La situacin es particularmente crtica en congresos locales como los de Aguascalientes, Baja California, Colima y
Tlaxcala, en donde solamente... un diputado en el Congreso
local tiene experiencia previa como legislador. En el otro extremo se encuentra Zacatecas, en donde solamente (pero
subryese el entrecomillado) 66 por ciento de los diputados
al Congreso local son primerizos, totalmente inexpertos en
el ejercicio de la funcin parlamentaria. Pero advirtase
462
Alonso Lujambio
otro elemento importante: entre los pocos diputados que s

tienen experiencia previa, solamente 39 (de 678!) han tenido experiencia previa en el mbito federal (como diputado
federal o como senador), y 21 han tenido previamente ambas experiencias (la local y la federal). Eso rompe el mito,
que se repite ad nauseam, de que en realidad los legisladores mexicanos andan brincando constantemente del mbito local al federal y viceversa y que ello posibilita la construccin de una carrera parlamentaria. Amn de que el
expertise parlamentario, en relacin con la agenda permanente de un Parlamento, no se obtiene brincando de un
Parlamento a otro, y de que de cualquier modo el electorado no puede calificar su actuacin, lo cierto es que en los
hechos es un puado de personas el que realiza esos brincos de una Cmara a otra. Veamos la evidencia y reconozcamos un hecho: la prohibicin de la reeleccin inmediata
opera en los hechos casi como una prohibicin absoluta.5
Total: la creciente pluralidad de los congresos locales
ha incrementado la centralidad poltica de dichas instituciones, pero su institucionalidad, su profesionalismo, su
capacidad para darle seguimiento a la agenda legislativa
local y para evaluar con profundidad el efecto real de las
leyes vigentes, su responsabilidad ante el electorado, se
mantiene en una situacin verdaderamente precaria.
El cuadro 7 ofrece informacin muy valiosa, y por dems novedosa, de la edad de los diputados locales mexicanos. Este punto se vincula estrechamente con el anterior:
los defensores del statu quo constitucional en relacin con
la no-reeleccin legislativa suelen argumentar que si se
5 En el mbito federal el principio de la no-reeleccin de los diputados genera
efectos muy similares en relacin con la experiencia previa: entre 1934 y 1997,
es decir, durante 63 aos, 86% de los diputados mexicanos no tuvo experiencia
previa como diputado. Vase Campos, Emma, Un Congreso sin congresistas.
La no-reeleccin consecutiva en el Poder Legislativo mexicano, 1934-1997, en
Dworak, Fernando, (coord.), El legislador a examen. El debate sobre la reeleccin
legislativa en Mxico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2003, p, 113 y passim.
463
Cuadro 7
Edad de los diputados locales

Entidad federativa
18 a 30 aos
31 a 40 aos
40 aos en adelante
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Colima
Distrito Federal
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero*
Hidalgo
Jalisco
Morelos
Nayarit**
Nuevo Len
Oaxaca
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
0
0
0
1
0
10
2
3
2
4
1
4
1
0
6
3
1
0
1
0
3
1
0
0
0
8
8
4
6
18
25
6
20
13
6
6
15
6
5
11
6
13
9
5
8
6
27
15
15
9
19
17
17
28
7
31
17
52
21
28
22
21
23
21
25
33
11
16
21
32
24
4
30
10
21
Total
43
270
551
Porcentaje
5%
32%
64%
Nota: Solamente 25 congresos locales tuvieron informacin disponible.

* Guerrero tiene 46 diputados; el Congreso slo tuvo disponible la edad de 38 de ellos.
** Nayarit tiene 30 diputados; el Congreso slo tuvo disponible la edad de 26 de ellos.
permitiese la reeleccin habra menos movilidad de la

clase poltica y se obstaculizara la entrada de los jvenes
a los congresos del pas. Esto equivale a pensar el presente democrtico en cdigo porfiriano: el que se permita
464
Alonso Lujambio
al elector decidir (especialmente en el mbito electoral

uninominal) no significa que habr reeleccin, sino simplemente que puede haber reeleccin. Que puedan reelegirse los diputados no significa en modo alguno que
sern reelectos. Eso depender de los electores y no de un
Gran Elector, como lo fue en su momento Porfirio Daz
en un ambiente electoral no competitivo. Salvo Costa
Rica y Mxico, ningn pas del mundo, ninguno, prohbe
la reeleccin inmediata de sus parlamentarios, pero en
ningn lugar del mundo vemos parlamentos democrticos
gerontocrticos. El cuadro 7 demuestra, por si fuera poco,
que en realidad los congresos locales en donde se prohbe
la reeleccin inmediata no estn precisamente integrados
por jvenes: de los 25 congresos locales que enviaron
informacin sobre la edad de sus diputados,6 tenemos que
solamente 5 por ciento de los mismos tiene entre 18 y 30
aos; 32 por ciento tiene entre 31 y 40 aos, y la mayora,
es decir, 64 por ciento, tiene 41 aos o ms. En los extremos
nos encontramos, por un lado, con congresos locales que no
tienen ningn diputado entre 18 y 30 aos (Aguascalientes,
Baja California, Baja California Sur, Colima, Nayarit,
Quintana Roo, Sinaloa, Veracruz, Yucatn y Zacatecas) y,
por otro lado, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
que cuenta con 10 diputados de entre 18 y 31 aos. No
creo que si existiera la posibilidad de la reeleccin estos
nmeros variaran significativamente. Los jvenes con
ambicin poltica, capacidad y talento, tendran tantas
oportunidades como los polticos de edad madura, si se
toma en cuenta, adems, que los mtodos de seleccin en
los mbitos uninominales son cada vez ms abiertos en el
conjunto del sistema de partidos.
En el cuadro 8 encontramos evidencia emprica de la
escolaridad de los diputados locales. Nuevamente, esta
variable se relaciona con el debate sobre una posible re6 Se obtuvieron datos de 864 diputados locales, es decir, 76 por ciento del total.
465
466
27
25
21
25
66
75
36
46
29
40
30
30
42
42
25
25
27
40
32
32
25
30
770
Nmero de
Diputados
1
0
ND
8
0
2
4
ND
5
2
3
0
0
0
0
2
1
3
ND
0
0
5
36
Bsica
3.70%
0.00%
ND
32.00%
0.00%
2.67%
11.11%
ND
17.24%
5.00%
10.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
8.00%
3.70%
7.50%
ND
0.00%
0.00%
16.67%
4.68%
4
2
ND
0
11
10
3
4
14
5
2
6
8
4
4
6
4
5
4
2
4
8
110
14.81%
8.00%
ND
0.00%
16.67%
13.33%
8.33%
8.70%
48.28%
12.50%
6.67%
20.00%
19.05%
9.52%
16.00%
24.00%
14.81%
12.50%
12.50%
6.25%
16.00%
26.67%
14.29%
Media
17
19
12
17
41
59
28
30
10
22
22
21
23
32
19
14
18
24
15
26
21
17
507
62.96%
76.00%
57.14%
68.00%
62.12%
78.67%
77.78%
65.22%
34.48%
55.00%
73.33%
70.00%
54.76%
76.19%
76.00%
56.00%
66.67%
60.00%
46.88%
81.25%
84.00%
56.67%
65.84%
Superior
5
4
0
0
14
3
1
3
0
11
3
3
11
6
2
3
4
8
ND
4
0
0
85
18.52%
16.00%
0.00%
0.00%
21.21%
4.00%
2.78%
6.52%
0.00%
27.50%
10.00%
10.00%
26.19%
14.29%
8.00%
12.00%
14.81%
20.00%
ND
12.50%
0.00%
0.00%
11.04%
Posgrado
Nota: Solamente 22 congresos locales tuvieron disponible informacin, parcial o total, sobre la escolaridad de sus diputados.
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Colima
Distrito Federal
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Tamaulipas
Tlaxcala
Yucatn
Zacatecas
Totales
Entidad federativa
Escolaridad de los diputados locales
Cuadro 8
0
0
ND
0
0
1
0
ND
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
ND
0
0
0
1
0.00%
0.00%
ND
0.00%
0.00%
1.33%
0.00%
ND
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
ND
0.00%
0.00%
0.00%
0.13%
Ninguna
Alonso Lujambio
forma al artculo 116, prrafo II, de la Constitucin, para

posibilitar la profesionalizacin y responsabilidad de los
diputados locales. Suele argumentarse que para promover
la profesionalizacin y especializacin de los diputados es
necesario que cuenten con niveles ms altos de escolaridad. Hay quien llega al extremo, ya elitista, de proponer
que determinado nivel de escolaridad sea requisito para
acceder a las cmaras. En mi opinin, el problema de la
profesionalizacin y especializacin de los legisladores
mexicanos no es asunto de escolaridad. Por desgracia,
slo 19 congresos locales enviaron informacin completa sobre la escolaridad de sus diputados; tres congresos
enviaron informacin parcial, y 10 congresos no tuvieron
disponible esa informacin. Contamos, en consecuencia,
con informacin sobre 739 diputados locales, que equivalen a 65 por ciento del total. Ntese cmo el nivel de escolaridad de nuestros diputados locales no es bajo: 66 por
ciento curs la Educacin Superior y 11 por ciento tiene
estudios de posgrado. Los que pugnamos por la reforma
constitucional que posibilite, que permita, la reeleccin
legislativa, nunca hemos argumentado que los diputados
sean ignorantes; tampoco hemos dicho que los diputados
no pueden llevar a los congresos locales experiencias tiles de su vida profesional previa. El problema no est en
los diputados como personas, sino en el arreglo constitucional que les impide conocer con profundidad la agenda
de sus congresos locales y ese conocimiento lo da la experiencia parlamentaria, no los grados acadmicos. Es increble que algunos quieran mdicos experimentados para
curar nuestras enfermedades, o ingenieros experimentados para levantar nuestros puentes, pero no legisladores
experimentados para representarnos polticamente.
El cuadro 9 nos presenta informacin sobre un aspecto
fundamental, quizs el ms importante, de la organizacin
interna de los congresos: el sistema de comisiones. La comisin parlamentaria es el mbito por excelencia para la
467
Cuadro 9
Sistema de comisiones
Entidad federativa
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Integrantes
Nmero de Comisiones Comisiones
diputados permanentes temporales Comits Total Mnimo Mximo
27
25
21
35
40
33
35
25
66
25
75
36
46
29
40
40
30
30
42
42
41
25
25
27
40
31
35
32
32
45
25
30
22
26
20
14
33
21
12
20
20
30
25
19
26
9
33
26
17
21
17
29
13
27
19
23
25
26
26
33
24
25
13
29
1
ND
ND
ND
4
ND
ND
ND
4
ND
0
ND
ND
ND
ND
2
ND
ND
ND
4
ND
0
ND
ND
3
ND
3
2
ND
ND
ND
ND
4
ND
ND
ND
0
2
ND
0
3
0
9
0
5
0
0
2
3
0
2
0
4
1
0
1
0
0
0
0
1
0
0
0
26
ND
ND
ND
37
ND
ND
ND
27
ND
34
ND
ND
ND
ND
30
ND
ND
ND
33
ND
28
ND
ND
28
ND
29
35
ND
ND
ND
ND
ND
3
3
3
5
3
4
3
9
5
7
5
5
2
ND
3
3
ND
9
3
7
ND
ND
3
3
ND
3
4
ND
3
ND
3
ND
6
3
5
18
5
ND
3
11
ND
ND
7
5
ND
ND
5
ND
ND
11
7
7
ND
ND
ND
5
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
profundizacin del anlisis y el estudio de los temas que

ataen a los congresos y parlamentos. Es, en consecuencia,
el mbito organizacional ideal para la especializacin de la
tarea parlamentaria. A pesar de que la experiencia mexicana lo ha sugerido as, las comisiones parlamentarias no
son comisiones de dictamen, o no lo son exclusivamente
468
Alonso Lujambio
de dictamen. Otra tarea fundamental de las comisiones

es la del control evaluatorio del ejercicio presupuestal y
de las polticas pblicas fondeadas con el presupuesto.
El cuadro 9 nos da cuenta del nmero de comisiones
entre las cuales los diputados se dividen el trabajo en
los congresos locales mexicanos. Por desgracia, algunos
datos no estuvieron disponibles en la consulta realizada
a los congresos, de modo que tenemos una panormica
muy general. Llama en primer lugar la atencin, el hecho
de que varios congresos locales tengan un nmero tan
subrayadamente excedido de comisiones permanentes.
Ello es problemtico porque dispersa la atencin de los
diputados, quienes acaban perteneciendo a demasiadas
comisiones, pero tambin genera eventuales conflictos de
competencia entre comisiones, pues no es extrao que,
en un sistema tan cargado de comisiones, dos o ms de
ellas reclamen para s el tratamiento de determinados
asuntos. Un excesivo nmero de comisiones tambin
puede multiplicar intilmente gastos administrativos y
burocracia. Vase en el cuadro cmo, por ejemplo, en el
extremo, en el Congreso de Durango, tenemos 30 comisiones y 25 diputados, es decir, hay ms comisiones de
diputados, que diputados. Esto es verdaderamente grave.
Pero la relacin entre ambas variables tambin sugiere
excesos, al menos los ms notorios, en Quertaro (27
comisiones, 25 diputados), Baja California (26 comisiones,
25 diputados), Tamaulipas (33 comisiones, 32 diputados),
Baja California Sur (20 comisiones, 21 diputados) y Zacatecas (29 comisiones, 30 diputados). Los esquemas ms
racionales parecen ubicarse en Hidalgo (9 comisiones,
29 diputados), Puebla (13 comisiones, 41 diputados), el
Distrito Federal (20 comisiones, 66 diputados), el Estado
de Mxico (25 comisiones, 75 diputados) y Coahuila (12
comisiones, 33 diputados).
Desgraciadamente, no todos los congresos enviaron
informacin sobre el nmero de integrantes que en los
469
hechos tienen las comisiones, pues ello nos dara la posibilidad de medir con precisin qu tanto estn dispersando su atencin los diputados. E incluso tampoco sera
fcil saber si en los hechos, pese a pertenecer a seis o siete
comisiones, el diputado est concentrando su atencin en
solamente dos o mximo tres comisiones en las que participa. Tambin se sabe, de manera informal, que muchas
comisiones prcticamente slo existen en el papel, se integran en el arranque de la Legislatura y prcticamente nunca sesionan. Todo sto requerir de un estudio ulterior.
Lo cierto, por lo pronto, es que el sistema de comisiones
en varios casos parece responder ms a una lgica de reparto de posiciones y, eventualmente, de prebendas, que
a una lgica funcional atenta a la calidad de los productos
legislativos y al tiempo con que cuentan los legisladores.
A escala federal, la inflacin en el nmero de comisiones,
concretamente en la Cmara de Diputados, ha requerido
de ajustes importantes. Por ejemplo, la LVII Legislatura
(1997-2000) contaba con 42 comisiones permanentes (con
un nmero irregular de miembros).7 La reforma de 1999 a
la Ley Orgnica del Congreso de la Unin estableci que
habra 23 comisiones permanentes, y fij, por otro lado, su
nmero en 30 diputados como mximo.
Ahora bien, en el cuadro 10 puede verse cules son
los congresos locales que, a travs de la Ley Orgnica del
Congreso o de su Reglamento Interior, les dan explcitamente a sus comisiones a algunas de modo especfico, o a
todas la facultad de realizar tareas de control evaluatorio
de las polticas pblicas. En el mbito federal, concretamente en la Cmara de Diputados, la reforma a la Ley
Orgnica del Congreso de 1999 desarroll ampliamente,
en sus artculos 39 y 45, el modo en que se ha de desarro7 Martnez Gallardo, Cecilia, Las legislaturas pequeas. La evolucin del
sistema de comisiones en la Cmara de Diputados de Mxico. 1824-2000,
Mxico, Tesis de licenciatura en Ciencia Poltica, itam, 1998.
470
Alonso Lujambio
Cuadro 10
Control evaluatorio de polticas pblicas
Entidad
federativa
Atribucin de comisiones para control evaluatorio

Previsin legal
Comisiones facultadas
Tipo de intervencin
Aguascalientes
Art. 107 LO
Comisiones ordinarias correla- Opinin a la Comisin de Vigicionadas con ramos de la Ad- lancia de la Contadura Mayor
ministracin Pblica.
de Hacienda sobre el contenido
de los informes y de las cuentas pblicas presentadas por el
Ejecutivo.
Guerrero
Art. 63, III LO
Comisin de Transporte.
Nayarit
Artculo Segundo
del Acuerdo que
crea las bases de
competencia para
el funcionamiento
de las comisiones
legislativas.
Oaxaca
Art. 37 RI
Sinaloa
Art. 70 LO
Opinin sobre los programas de

expansin y mejoramiento de
transporte pblico implementados por el Gobierno del Estado.
Corresponde a las comisiones
ordinarias evaluar peridicamente el Plan Estatal de Desarrollo y los programas respectivos en lo concerniente al rea de
su competencia, as como de los
informes que presente el Ejecutivo al Congreso.
Comisiones de Comunicaciones, Obras Pblicas y Desarrollo Urbano; Educacin;

Fomento Industrial; Comercio
y Artesanal; Turismo; Agropecuaria, Forestal y Minera;
Salud Pblica; Vialidad y
Transporte; Fortalecimiento y
Asuntos Municipales; Equidad
y Gnero.
Comisiones
permanentes.
Conocen de los planes y programas implementados por las

agencias del gobierno estatal en
sus respectivas temticas.
En ejercicio de sus funciones,

pueden dar seguimiento a los
programas implementados por
la Administracin Pblica local
en las reas que correspondan a
su denominacin.
En la ltima sesin del periodo
ordinario de sesiones, las comisiones deben presentar un informe por escrito en el que den
cuenta del uso que hayan hecho
de sus atribuciones.
Tabasco
Art. 63 RI
Comisiones de Hacienda y
Presupuesto; Salud; Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras
Pblicas; Asuntos Agropecuarios, Recursos Hidrulicos, Forestales y Pesqueros; Seguridad Pblica, Proteccin Civil
y Procuracin de Justicia; Fortalecimiento Municipal; Infancia,
Jvenes, Recreacin y Deporte,
Equidad y Gnero.
Recopilar, conocer y dictaminar sobre programas implementados por los tres niveles
de gobierno en las reas que
correspondan a su mbito de
competencia.
471
Contina
Cuadro 10
Tlaxcala
Veracruz
Art. 38 RI
Comisiones ordinarias.
Conocer y opinar, en las ramas

de su competencia, en el presupuesto de egresos del estado y
en las leyes de ingresos estatal y
municipales.
Art. 42 RI
Art. 58 RI
Comisin de
Comunicaciones
y Transportes.
Comisin de Recursos
Hidrulicos.
Supervisar la ejecucin y emitir

opinin cuando le sea solicitada en materia de programas de
transporte. Dar seguimiento a
los programas implementados
por las agencias gubernamentales.
Art. 57 RI
Comisiones en general.
Evaluaciones peridicas del

Plan Veracruzano de Desarrollo
y de los programas respectivos,
en los trminos de la ley correspondiente, dentro de los marcos
de accin determinados por la
Junta de Coordinacin Poltica,
tomando en consideracin las
comparecencias de los servidores pblicos del Ejecutivo estatal.
LO = Ley Orgnica
RI = Reglamento Interior
llar esta importante tarea parlamentaria. Sin embargo, la

no-reeleccin ha hecho de las suyas: todo indica que los
informes que las comisiones permanentes han de rendir
peridicamente sobre la utilizacin del presupuesto por
parte de las dependencias del Ejecutivo simplemente no se
estn elaborando. No aparecen en La Gaceta Parlamentaria.
En lo personal he formulado consultas verbales a varios
diputados, quienes, la mayora de las veces, desconocen
de qu informes les estoy preguntando. Esta realidad, a escala federal, debe hacernos leer el cuadro 10 con cuidado.
Una cosa es que la norma faculte a las comisiones a realizar tareas de control evaluatorio de las polticas pblicas.
Otra cosa es que efectivamente esas tareas se realicen. De
cualquier modo, llama la atencin que slo las leyes orgnicas o reglamentos interiores de ocho congresos locales
desarrollen alguna norma al respecto. Pareciera desde la
norma que los congresos locales de Tabasco y Veracruz
plantean las tareas ms ambiciosas de control evaluatorio: en Tabasco las comisiones deben producir un dictamen sobre los programas implementados por el gobierno,
472
Alonso Lujambio
mientras que en Veracruz los programas incluidos en el

Plan Veracruzano de Desarrollo son objeto de evaluacin
peridica por parte de las comisiones ordinarias. Aqu se
concentra, a mi juicio, una de las ms importantes tareas
pendientes de los congresos locales de Mxico, mxime si
se pretende aumentar las potestades tributarias de los estados de la Federacin.
Finalmente, menciono de paso el contenido de los cuadros 11, 12, 13 y 14, y hago un apunte breve sobre dos o
tres variables contenidas en ellos. El cuadro 11 refleja una
enorme heterogeneidad en la duracin de los periodos ordinarios de sesiones de los congresos locales. En el mbito
federal, circula ya entre los congresos locales una reforma
constitucional para ampliar los periodos ordinarios de sesiones del Congreso de la Unin de los cinco meses actuales (10 de septiembre a 15 de diciembre y 15 de marzo a
30 de abril) a seis meses y medio (aumentando el segundo
periodo del 1o de febrero al 30 de abril). No queda claro
para m que los cuellos de botella del Congreso de la Unin
se deban a una hipottica brevedad en la duracin de los
periodos actuales. En muchas ocasiones, el Pleno de la Cmara de Diputados, por ejemplo, sesiona martes y jueves
en periodo ordinario, y concentra su atencin en el debate
de puntos de acuerdo cuyas consecuencias no son del
todo claras. El trabajo legislativo debiera, a mi entender,
privilegiar el trabajo permanente de las comisiones en el
sentido ya apuntado, ms que en la presencia en el Pleno,
que en muchas ocasiones distrae a los diputados de tareas
ms sustantivas. De modo que la intensidad del trabajo
de los congresos locales no debe juzgarse por el nmero
de das que sesionan de modo ordinario, sino por la profundidad y seriedad con que las comisiones monitorean la
implementacin de las polticas pblicas y el impacto de
las leyes en vigor. El cuadro 12 resume informacin muy
compleja contenida en la base de datos, en relacin con la
organizacin de los servicios administrativos y parlamentarios. Llama la atencin que 15 congresos loca-les tengan
473
Cuadro 11
Periodos ordinarios
Entidad federativa
Nmero
de
periodos
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco1
Michoacn2
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas3
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Congreso de
la Unin4
3
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
1
1
2
2
2
2
3
2
2
2
2
2
2
2
2
2
3
Primer periodo
Inicio
Trmino
15-Nov.
15-Feb.
01-Oct.
15-Mar.
01-Oct.
16-Nov.
01-Oct.
01-Abr.
01-Oct.
17-Sep.
01-Sep.
05-Sep.
25-Sep.
15-Nov.
01-Abr.
01-Feb.
15-Ene.
01-Sep.
18-Ago.
20-Sep.
15-Nov.
15-Ene.
27-Sep.
26-Mar.
15-Sep.
01-Dic.
16-Sep.
15-Ene.
01-Mar.
14-Ene.
05-Nov.
01-Jul.
08-Sep.
01-Sep.
31-Ene.
15-Jun.
20-Dic.
18-Feb.
31-Dic.
30-Jun.
15-Ene.
31-Dic.
15-Dic.
30-Dic.
31-Dic.
15-Feb.
30-Jun.
31-Ene.
14-Ene.
31-Ene.
17-Dic.
20-Dic.
31-Mar.
15-Mar.
31-Dic.
26-Jun.
15-Dic.
01-Abr.
15-Dic.
30-Abr.
31-May.
15-May.
31-Ene.
31-Ago.
15-Dic.
15-Dic.
Segundo periodo
Tercer periodo
Inicio
Trmino
Inicio
30-Abr.
31-Jul.
01-Feb.
15-Sep.
01-Abr.
18-May.
01-Mar.
15-Oct.
15-Mar.
15-Mar.
15-Mar.
02-May.
15-May.
01-Abr.
01-Oct.
01-Abr.
18-Feb.
30-Abr.
01-Jun.
01-Jun.
01-May.
20-Sep.
01-Abr.
01-Jun.
01-Abr.
01-Oct.
01-Sep.
01-Ago.
02-May.
16-Nov.
01-Feb.
15-Mar.
31-May.
15-Dic.
30-Jun.
18-Ago.
30-Jun.
31-Dic.
15-Jun.
30-Abr.
15-Jun.
31-Jul.
10-Ago.
30-Jun.
31-Dic.
31-Jul.
17-May.
30-Jun.
15-Jul.
31-Jul.
31-Jul.
15-Dic.
30-Jun.
01-Ago.
30-Jun.
15-Dic.
15-Dic.
15-Dic.
31-Jul.
15-Ene.
30-Jun.
30-Abr.
01-Jul.
15-Oct.
-
Trmino
30-Sep.
15-Dic.
-
Nmero
de das en
periodo
185
365
184
162
187
214
168
199
150
198
207
184
183
183
365
365
275
208
153
178
182
187
177
182
182
181
179
195
255
177
246
152
16-Mar. 15-May.
178
Fuente: Constituciones Polticas de las entidades federativas y federal.

1
An cuando el periodo ordinario abarca todo el ao, el Congreso sesiona de conformidad
con la Ley Orgnica, por lo menos dos veces por semana durante los periodos comprendidos del 1o de febrero al 31 de marzo y del 15 de septiembre al 15 de diciembre de cada ao,
fuera de los cuales sesiona al menos dos veces por mes.
2
El Congreso sesiona por aos legislativos y no por periodos ordinarios del 15 de enero al
14 de enero del ao siguiente.
3
El periodo ordinario con el que inicia la legislatura comienza el 1o de enero.
4
El segundo periodo ordinario puede extenderse hasta el 31 de diciembre en el ao en que
el Presidente de la Repblica inicia su encargo.
474
Alonso Lujambio
Cuadro 12
Estructura Interna
Aguascalientes
l
l
Baja California Sur
Campeche
l
l
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Jalisco
l
l
Morelos
l
Nuevo Len
Oaxaca
l
l
l
l
l
l
l
l
l
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Tabasco
Tamaulipas
l
l
Yucatn
Zacatecas
l
5
19
l
l
19
l
3
l
l
l
l
Tlaxcala
l
l
l
l
Sonora
Nayarit
l
l
l
l
Funcionamiento
en los hechos
Michoacn
l
l
l
l
Regulado
l
l
Auditora General u
rgano de Fiscalizacin
Hidalgo
Contadura Mayor de
Hacienda o de C.
Unidad Tcnicos y de
Investigacin Legislativa
Otros
l
l
l
l
Guerrero
Totales
l
l
Estado de Mxico
Veracruz
Chiapas
Sinaloa
Direccin de Asuntos
Jurdicos Legislativos
Puebla
Secretara de Servicios
Parlamentarios
Oficiala Mayor
Secretara General
l
Baja California
Guanajuato
Servicio
rgano de
Fiscalizacin de Carrera
Servicios Parlamentrios
Otros
Secretara de Servicios
Administrativos
Direccin de Admn.
Direccin de Finanzas
Tesorera
Oficiala Mayor
Entidad federativa
Secretara General
Servicios Administrativos
l
4
21
11
15
475
regulada en su normatividad la existencia de un servicio

civil de carrera para sus funcionarios, pero que slo cuatro
congresos locales tengan ya en operacin el sistema correspondiente (Guerrero, Jalisco, Sinaloa y Sonora). Aqu,
quiz, se encuentre otro de los efectos nocivos de la noreeleccin parlamentaria, que conforma un crculo vicioso: si no hay servicio civil de carrera, ni siquiera por el
lado del funcionariado, que va y viene, puede acumularse
experiencia y memoria institucional. Sin embargo, quiz
debido a que los diputados no pueden prolongar su presencia institucional ms all de tres aos, no se ha conseguido acometer con el debido cuidado la compleja tarea
de echar a andar el servicio civil de carrera parlamentaria.
Mala noticia para los congresos, para los funcionarios y
para los ciudadanos. El cuadro 13 despliega informacin
muy til para los investigadores de la vida congresional
relacionada con el presupuesto 2003 destinado a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, as como a los rganos autnomos, en las entidades federativas mexicanas.
Finalmente, el cuadro 14 detalla las fechas en las cuales
se han modificado por ltima vez normas de especial importancia para el estudio de los congresos locales, como
son subrayadamente las leyes orgnicas y/o los reglamentos interiores. La base de datos incluye la trascripcin de
dichas normatividades.
Vale una breve reflexin final. Nos encontramos sin
duda en un punto de inflexin histrico en la vida de los
congresos locales de Mxico. Despus de varias dcadas
de monopartidismo que concluye en los aos setenta, los
congresos locales mexicanos han ganado en tamao, sus
sistemas electorales se han vuelto mixtos, con un creciente
componente proporcional, y han sido actores institucionales privilegiados en la construccin del pluralismo poltico
en Mxico. Los congresos locales han cumplido un papel
sin duda constructivo en ese proceso de pluralizacin y
democratizacin. Con todo quedan por acometer tareas
fundamentales para el futuro de la democracia mexica476
6,175.66
15,870.97
3,829.87
6,014.47
23,612.53
19,516.03
14,251.43
3,870.00
77,974.36
8,891.01
63,317.71
21,437.56
18,812.10
12,120.18
32,727.59
19,917.84
8,753.30
6,759.53
24,465.25
18,429.80
22,806.16
9,468.25
6,257.84
11,913.70
13,653.21
14,346.60
11,006.44
15,482.10
5,051.31
37,247.50
9,392.68
8,151.37
1,524,845.7
Presupuesto
total
(millones
de pesos)
64,701.20
185,531.22
30,713.67
62,416.31
87,386.12
234,651.77
156,993.59
28,365.98
1,191,553.03
66,673.60
535,674.61
166,371.50
93,299.24
68,791.31
346,685.28
116,463.94
77,229.59
30,422.88
368,994.15
81,353.69
203,307.23
91,308.74
81,204.36
87,505.04
100,282.69
143,999.19
65,821.77
161,844.25
29,578.50
210,928.16
76,427.05
39,126.75
5,952.63
15,312.57
3,732.29
5,757.61
23,122.62
18,949.06
13,917.82
3,071.44
72,717.81
8,720.99
60,404.37
20,225.50
18,520.11
11,942.50
31,756.09
18,452.10
8,318.22
5,865.69
23,948.98
14,139.90
22,493.58
9,104.07
6,057.17
11,391.51
13,278.19
13,916.13
10,591.10
15,285.02
4,785.25
34,512.68
9,197.10
7,919.51
ND4
Cantidad
(millones
de pesos
corrientes)
96.39
96.48
97.45
95.73
97.93
97.09
97.66
79.37
93.26
98.09
95.40
94.35
98.45
98.53
97.03
92.64
95.03
86.78
97.89
76.72
98.63
96.15
96.79
95.62
97.25
97.00
96.23
98.73
94.73
92.66
97.92
97.16
ND
%
Presupuesto
total
85.18
166.84
44.20
74.01
165.24
162.08
133.20
73.34
843.81
83.31
570.00
197.96
129.60
77.02
266.15
135.46
150.00
87.00
186.83
126.58
118.43
110.93
74.78
114.81
97.81
125.00
212.87
61.60
110.50
177.00
55.24
95.37
5,575.98
Cantidad
(millones
de pesos
corrientes)
1.38
1.05
1.15
1.23
0.70
0.83
0.93
1.90
1.08
0.94
0.90
0.92
0.69
0.64
0.81
0.68
1.71
1.29
0.76
0.69
0.52
1.17
1.19
0.96
0.72
0.87
1.93
0.40
2.19
0.48
0.59
1.17
0.37
%
Presupuesto
total
Poder Legislativo
%
Presupuesto
total
1.65
1.97
1.39
1.57
1.02
2.07
1.15
1.55
3.09
0.95
1.14
2.01
0.71
0.83
1.41
1.26
1.71
1.33
1.35
0.92
0.68
1.88
1.49
2.27
1.11
1.39
1.84
0.79
1.42
0.81
1.02
1.35
1.16
Cantidad
(millones
de pesos
corrientes)
101.84
312.53
53.39
94.35
241.03
404.89
163.98
60.00
2,408.33
84.71
720.14
429.87
133.70
100.67
462.07
251.75
150.00
90.00
329.43
168.86
156.06
178.35
93.30
270.00
151.02
200.00
202.47
122.00
71.50
300.55
95.43
110.189
17,732.06
Poder Judicial
36.01
79.03
88.50
83.64
36.41
1,282.75
1,623.20
584.23
28.69
243.28
1,078.53
135.08
38.10
74.90
32.59
137.38
126.19
13.48
84.06
2,257.27
44.91
26.298
11,670.911
Cantidad
(millones
de pesos
corrientes)
0.58
0.50
1.47
0.35
0.26
1.65
2.56
2.73
0.15
0.74
5.41
1.54
0.17
0.79
0.52
1.15
0.92
0.09
1.66
6.06
0.48
0.32
0.77
%
Presupuesto total
Organismos
Autnomos3
1 INEGI: Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico. 2 Comprende todo el gasto ejercido por el Poder Ejecutivo. 3 Incluye a la Comisin Nacional de Derechos Humanos y el Instituto Federal Electoral. 4 Se omite este dato por la imposibilidad de desagregar el
gasto neto ejercido por el Ejecutivo federal. 5 Los espacios en blanco en los organismos autnomos significan que no est especificada la cantidad exacta de su presupuesto. Fuente: Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal de 2003 de cada uno de los Estados
y Presupuesto de Egresos de la Federacin para 2003. En el caso de Colima, el presupuesto de egresos de 2003 no desgloza las cantidades entre los poderes del Estado ni para los organismos autnomos. El desgloce fue proporcionado por el congreso del Estado.
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Federacin
Entidad
federativa
PIB
estatal 20011
(millones
de pesos
corrientes)
Poder Ejecutivo2
Distribucin del Presupuesto entre los Poderes
Datos presupuestales de los estados
Cuadro 13. Datos presupuestales de los estados segn el presupuesto de egresos para 2003
Alonso Lujambio
477
478
14-Jul-35
16-Ago-53
15-Ene-75
01-Jun-65
05-Feb-21
17-Jun-50
19-Feb-18
17-Nov-17
26-Jul-94
17-Nov-01
17-Nov-17
18-Oct-17
06-Oct-71
21-Sep-20
01-Ago-17
14-Mar-18
20-Nov-30
27-Jul-18
16-Dic-17
15-Abr-22
10-Oct-17
22-Sep-17
12-Ene-75
30-Ene-18
22-Jun-22
15-Sep-17
25-May-21
27-Ene-21
16-Sep-18
16-Sep-17
03-Ene-18
04-Feb-84
11-Nov-02
10-Ene-03
01-Oct-02
10-Oct-01
06-Nov-02
27-Nov-02
20-Mar-01
23-Jul-02
14-Oct-99
26-Nov-02
11-Jun-01
19-Abr-02
02-May-03
26-Feb-01
01-Jul-01
10-Dic-02
04-Sep-02
27-Jul-02
27-Feb-03
24-Ago-02
08-Feb-02
15-Sep-00
30-Ago-02
16-Ago-02
31-Oct-01
29-Mar-01
27-Nov-02
25-Sep-02
09-Dic-02
13-Mar-03
12-Dic-94
20-Dic-02
Fecha de
ltima
reforma
26-Mar-01
25-Jun-02
10-Dic-90
03-Jul-00
11-Feb-87
01-Oct-95
06-Sep-94
30-Ene-99
04-May-99
01-Jul-99
15-Sep-95
24-Feb-95
11-Jul-99
07-Ene-82
26-Jul-72
13-Mar-03
12-Nov-97
01-Ago-84
16-Sep-92
04-Nov-95
26-Nov-99
23-Sep-97
25-Oct-95
31-Mar-97
20-Nov-95
28-May-98
26-Ene-02
16-Abr-86
15-Ene-02
27-Jul-95
24-Nov-88
03-Dic-98
Sin reforma
14-Ene-03
13-Jun-02
Sin reforma
23-Ene-03
22-Feb-03
30-Jun-98
04-Nov-00
05-Dic-02
25-Jul-99
11-Dic-02
05-Abr-02
29-Oct-02
11-Ene-93
31-Mar-01
Sin reforma
27-Sep-02
08-Mar-00
02-Ago-02
27-Abr-02
08-Feb-02
18-Ene-02
15-Feb-02
20-Mar-01
18-Ene-02
Sin reforma
Sin reforma
11-Sep-02
27-Ene-03
27-Feb-03
12-Jun-95
07-Mar-02
17-Jun-01
No existe
No existe
No existe
23-Sep-73
No existe
24-Feb-90
27-Ago-88
13-Sep-99
No existe
15-Sep-95
30-Jul-02
No existe
Derogado
*
No existe
04-Nov-98
08-Nov-17
16-Sep-92
04-Nov-95
12-Mar-99
17-Sep-91
15-Ene-75
28-Dic-93
05-Sep-59
29-May-71
02-Feb-02
02-Abr-86
15-May-03
19-Nov-96
No existe
15-Ago-01
Fecha de
publicacin del
Fecha de
publicacin de Fecha de lti- Reglamento
Interior del
la Ley Orgnica ma reforma
Congreso
del Congreso
Sin reforma
Ninguna
Ninguna
Ninguna
23-Ene-03
Anacrnico
08-Nov-97
29-Abr-03
11-Dic-02
Sin reforma
30-Jul-01
20-Dic-02
11-Mar-03
27-Abr-02
08-Mar-02
17-Ago-01
Sin reforma
13-Sep-97
Anacrnico
Sin reforma
Sin reforma
11-Sep-02
Sin reforma
30-Ene-03
Sin reforma
Fecha de
ltima
reforma
02-Mar-98
20-Sep-92
25-Feb-02
21-Ago-92
25-Oct-01
08-Jul-95
14-Nov-89
27-Ago-88
08-Feb-99
30-Dic-01
15-Oct-91
29-Ago-95
30-Oct-02
11-Ene-93
No existe
28-Mar-03
19-May-99
04-Jun-03
08-May-92
04-Nov-95
22-Jun-01
11-Dic-86
15-Nov-75
28-Dic-93
31-Mar-97
04-Mar-85
24-Abr-03
12-Dic-01
06-Nov-01
26-May-00
29-Abr-74
30-Mar-00
Fecha de
publicacin de
la Ley Orgnica
del rgano de
Fiscalizacin
Sin reforma
24-Ene-03
Sin reforma
24-Ene-03
12-Nov-01
23-Feb-00
10-Jul-98
Sin reforma
25-Oct-01
Sin reforma
05-Ene-99
12-Jun-01
Sin reforma
Sin reforma
No existe
Ninguna
Sin reforma
Sin reforma
24-Jun-02
Sin reforma
No existe
Sin reforma
15-Nov-95
Sin reforma
25-Jun-97
Sin reforma
No existe
Sin reforma
Sin refotma
22-Abr-03
Sin reforma
Sin reforma
Fecha de
ltima
reforma
Fecha de
pubicacin del
Reglamento
Interior del
rgano de
Fiscalizacin
13-Jul-00
No existe
No existe
No existe
Sin publicar
No existe
No existe
No existe
25-May-99
ND
No existe
No existe
No existe
No existe
19-Nov-91
No existe
No existe
No existe
No existe
04-Nov-95
17-Dic-01
No existe
15-Nov-95
No existe
No existe
29-Dic-86
No existe
No existe
No existe
30-Ag-01
No existe
No existe
Sin reforma
25-Oct-01
ND
Sin reforma
Sin reforma
Sin reforma
Sin reforma
Sin reforma
Sin reforma
Fecha de
ltima
reforma
Fuente: Legislacin proporcionada por los congresos de los estados.

* En Jalisco existen cinco reglamentos: Reglamento Interno de la Ley de Transparencia e Informacin (17-Sept-2002); Reglamento de Escalafn y Capacitacin del Poder Legislativo del Estado (23-oct-2001); Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo de los Servicios Pblicos que laboran en el Poder
Legislativo (25-mar-2002); Reglamento del Servicio Civil de Carrera (24-oct-2001) y el Reglamento de Comisiones (07-jun-2001). Ninguno ha tenido reformas.
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracrz
Yucatn
Zacatecas
Fecha de
publicacin de
la Constitucin
Local
Entidad Federativa
Cuadro 14. Marco Jurdico del Congreso

Alonso Lujambio
na: su profesionalizacin, su rendicin de cuentas ante

el electorado, su responsabilidad en el mejoramiento de
la calidad de los servicios pblicos y, en general, de las
polticas pblicas que se implementan en beneficio de la
ciudadana. Est por discutir en Mxico, en los das que
corren, el eventual aumento en las potestades tributarias
de las entidades federativas del pas. Con todo, quiz debiera discutirse antes el modo en que ha de evolucionar
la institucionalidad de nuestros congresos locales, protagonistas de primera lnea en la vida poltica, econmica y
social de Mxico.
479
480
Alonso Lujambio
3.3 Gobiernos divididos

en 11 estados de la Federacin
mexicana (1989-1997)*
sta investigacin tiene por objeto hacer una contribucin al debate sobre las democracias con gobiernos divididos en Amrica Latina. Se trata de un
anlisis de poltica comparada que no tiene pases como
objeto de estudio sino estados de una Federacin. Se parte
aqu de una revisin completa de la literatura comparada
entre pases, relacionada con el tema en cuestin, al tiempo que de un diagnstico del estado actual del debate y, en
particular, de las preguntas que deja abiertas, cuando no
de sus equvocos y omisiones.
Se entiende aqu por gobierno dividido aquel donde,
en el marco de un rgimen de divisin de poderes, el
partido que llev al presidente (o al gobernador) a ocupar
la titularidad del Poder Ejecutivo no cuenta con el control
mayoritario, esto es, con por lo menos 50 por ciento ms
* Publicado originalmente en Casar, Mara Amparo y Marvn, Ignacio (coords.),
Gobernar sin mayora, Mxico, cide/Taurus, 2002, pp. 319-348. sta es una versin ampliada del Estudio Introductorio de Lujambio, Alonso, (Ed.), Gobiernos
divididos en la Federacin mexicana, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica-ife-uam, 1996. Debo a los captulos de mis colegas
Tonatiuh Guilln (Baja California), Luis Miguel Rionda (Guanajuato), Alberto
Aziz Nassif (Chihuahua), Marina Garmendia (Baja California Sur) y Andrs Reyes Rodrguez (Aguascalientes) toda la informacin sobre los estados citados.
La informacin. de hecho apenas una aproximacin, sobre la dinmica de las
coaliciones en Coahuila, Mxico y Morelos proviene de conversaciones telefnicas con algunos lderes parlamentarios de los congresos estatales. De los casos
ms recientes, resultado de las elecciones concurrentes del 6 de julio de 1997
481
uno de los escaos en la Asamblea Legislativa (o en una

de dos cmaras, si se trata de un sistema bicameral).1 Este
fenmeno es muy comn en regmenes presidenciales de
gobierno. Veamos las evidencias disponibles.
Entre 1832 y 1992, la democracia presidencial estadounidense ha vivido 40 por ciento del tiempo en gobiernos
divididos. En el restante 60 por ciento hubo gobiernos
unificados (en los que el presidente y ambas cmaras del
Congreso pertenecen al mismo partido poltico).2 Debe subrayarse que, hacia 1988, 70 por ciento de los estados de
la Unin tenan gobiernos divididos.3 Por otro lado, para
Amrica Latina, el dato disponible es que de 101 elecciones legislativas democrticas registradas entre 1958 y 1994
en nueve grandes pases del continente (Brasil, Argentina, Chile, Colombia, Venezuela, Uruguay, Per, Bolivia y
Ecuador), la frecuencia de los gobiernos divididos fue de
59 por ciento, contra 41 de gobiernos de un solo partido.4
(Colima, Quertaro, Sonora y la LVII Legislatura de Guanajuato) slo se conoce

la integracin (preliminar) de sus congresos estatales para el periodo 1997-2000.
Finalmente, agradezco a Ulises Carrillo Cabrera su valiosa colaboracin en la
compilacin y anlisis de los nuevos datos, as como la ampliacin del texto
original.
1 Es importante sealar que partimos de una definicin ms genrica de gobierno dividido de la que usan los expertos estadounidenses del tema. Para
ellos, un gobierno dividido es aquel en el que la mayora de la Cmara pertenece
a un partido, y el presidente (o gobernador) a otro. Por otro lado, cuando nadie
cuenta con mayora congresional, se habla de gobiernos no unificados. Aqu
entendemos por gobierno dividido todo aquel en que el partido del gobernador
no cuenta con el control mayoritario del congreso local.
2 Morris P., Fiorina, Divided government, Nueva York, Macmillan, 1992, p. 7. Otros
dos clsicos del tema son Jacobson, Gary C., The electoral origins of divided government. Competition in US House elections, 1946-1988, Boulder, Westview Press,
1990. Mayhew, David R., Divided we govern. Party control, lawmaking, and investigations, 1946-1990, New Haven, Yale University Press, 1991.
3 Morris P., Fiorina, Divided Government in the American States, American
Political Science Review, vol. 88, nm. 2, 1994.
4 Deheza, Grace lvana, Coaliciones de gobierno en el sistema presidencial:
Amrica Latina, ensayo preparado para el XIX Congreso Internacional de la
Asociacin de Estudios Latinoamericanos, Washington, D.C., 28-30 de septiembre de 1995. En los hechos, la autora dedic su anlisis a explicar por qu se
producen los gobiernos divididos que conducen a la necesidad de coaliciones y
no a estudiar la naturaleza de las mismas.
482
Alonso Lujambio
Tengamos claro pues, y en primer lugar, que nos encontramos frente a un fenmeno que no es en modo alguno
extrao a la vida institucional de los sistemas democrticos con divisin formal de poderes. Sin embargo, gran
parte de la literatura considera que el gobierno dividido
es problemtico para la estabilidad de los regmenes democrticos. Para Juan J. Linz, un gobierno dividido puede
producir una parlisis de gobierno si los partidos no logran
arribar a acuerdos legislativos. Una parlisis prolongada de
gobierno puede provocar, a su vez, una crisis de rgimen.
En su artculo Presidential or Parliamentary Democracy: Does it make a difference?, Juan J. Linz explica
la proclividad a la parlisis de los gobiernos divididos
de esta forma: los partidos de oposicin al presidente no
tienen incentivos para cooperar con l en la arena legislativa, porque temen que el partido de ste capitalice la
cooperacin exitosa, y no ellos; por otro lado, si la cooperacin fracasa, el costo ser compartido, al tiempo que ganarn capital poltico los otros partidos de oposicin que no
cooperaron con el presidente. Finalmente, si bien el presidente necesita de una coalicin para gobernar, no sucede
lo mismo para sostenerse en el poder: si el presidente incumple los trminos de un acuerdo, las consecuencias de
recibir un voto de censura y verse obligado a dimitir no son
tan graves como en un sistema parlamentario; mientras no
sea objeto de juicio poltico, el presidente es tal hasta el
fin del mandato rgido que establece la Constitucin. El
resultado puede ser entonces una crisis de gobernabilidad,
porque se acaba as imponiendo, slidamente, la lgica de
la competencia por el poder, muy por encima de los precarios incentivos a la cooperacin-construccin de gobierno.
Juan J. Linz, en su artculo Presidential or Parliamentary
Democracy: Does it make a difference?, concluye que el
modo de salir de esta ecuacin peligrosa es adoptando el
rgimen parlamentario, que obliga al jefe de gobierno (esto
es, al primer ministro) a mantener cohesionada la coalicin
483
de gobierno al eliminar la divisin de poderes y posibilitar

que un Poder (el Ejecutivo) emane de otro (el Legislativo)
y dependa de su confianza para sobrevivir.
En mayor o menor grado, las investigaciones que siguieron a esta obra de Juan J. Linz han validado su crtica a los regmenes presidenciales de gobierno, si bien no
aceptan la idea del rgimen parlamentario como solucin
nica. Por el contrario, han dedicado sus esfuerzos a averiguar qu diseos institucionales (en la Constitucin, en
el sistema electoral) y qu sistemas de partidos (en la correlacin de fuerzas entre los competidores) pueden evitar la ocurrencia de los gobiernos divididos y fomentar
la de los gobiernos unificados. En su extensa obra Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral
Dynamics, los estadounidenses Matthew Soberg Shugart
y John M. Carey concluyen que los siguientes arreglos institucionales pueden ayudar a evitar la ocurrencia de gobiernos divididos: un sistema electoral de mayora simple
para elegir al presidente, sin segunda vuelta; concurrencia de elecciones presidenciales y legislativas; ausencia de
elecciones legislativas intermedias; un sistema electoral
de representacin proporcional pero con distritos de baja
magnitud para evitar la fragmentacin del sistema de partidos. La otra gran contribucin al debate, el muy reciente
libro de Mark P. Jones, Electoral Laws and the survival of Presidential Democracies, arriba a conclusiones casi idnticas.
Ante la extraordinaria ocurrencia de gobiernos divididos en las democracias presidenciales, la literatura enfatiza cmo evitarlos, y no cmo enfrentarlos con eficacia.
Sin despreciar los avances que estas contribuciones han
significado para la literatura sobre el tema, lo cierto es
que no se han formulado la otra pregunta: si no todos
los gobiernos divididos terminan en parlisis, qu ha
posibilitado que no se vuelvan, todos, ingobernables?
Ciertamente, Matthew Soberg Shugart y John M. Carey,
por un lado, y Mark P. Jones, por el otro, han intentado,
apenas de paso y con visiones unidimensionales, contestar
484
Alonso Lujambio
a la pregunta. Los primeros acentan variables estrictamente constitucionales: piensan que un gobierno dividido
puede evadir el desgobierno si la Constitucin evita ofrecer enormes poderes al Ejecutivo y lo obliga, desde la norma fundamental, a arribar a acuerdos: ausencia de poderes de decreto que ignoran temporalmente la voluntad de
la legislatura, aprobacin congresional de nominaciones
del Ejecutivo a puestos de gabinete (pero no voto de censura congresional), veto total (pero no parcial), etctera.
Las evidencias empricas que ofrecen los autores son aqu
elocuentes. Sin embargo, no toman en cuenta la variedad
de sistemas de actores (sistemas de partidos) que pueden
penetrar en modo distinto esa maquinaria constitucional y
producir resultados diferentes.
Mark P. Jones, por su lado, acenta la variable sistema
de partidos en la explicacin del posible xito de un gobierno dividido. El autor piensa que si el partido del presidente cuenta con una casi mayora (near majority) entre
45 y 50 por ciento de la Asamblea Legislativa, estar en
posibilidad de construir una coalicin con un partido pequeo que tenga entre uno y seis por ciento de los escaos,
esto es, con un partido que presumiblemente no tenga ambiciones presidenciales de corto plazo que debiliten sus incentivos a la cooperacin. Y si no hay un partido pequeo o
los existentes no estn dispuestos a la cooperacin, puede
buscarse la escisin de unos cuantos diputados de una u
otra bancada para conformar una mayora. Mark P. Jones,5
sin embargo, ignora que la identidad poltica e ideolgica
de los partidos influye decisivamente en la posible confeccin de una coalicin legislativa, y no slo el tamao de las
bancadas parlamentarias. Por lo dems, escindir bancadas
de otros partidos puede ser una tarea difcil, dependiendo
de la cohesin de los mismos, de la presencia o ausencia
de listas cerradas y bloqueadas de partidos en el sistema
5 Jones, Mark P., Electoral laws and the survival of presidential democracies, Notre
Dame, University of Notre Dame Press, 1995, cap. 3.
485
electoral plurinominal, de la ausencia o presencia de reeleccin en el Congreso, etctera, al tiempo que conlleva el
riesgo de perder la confianza de potenciales interlocutores
en la arena parlamentaria de negociacin.
Es esta discusin en donde se inserta este estudio sobre gobiernos divididos en la Federacin mexicana. Desde
1989, once estados se suman a la lista de gobiernos divididos en los que el partido del gobernador no cuenta con
el control mayoritario del congreso local (esto es, con 50
por ciento ms uno de la Cmara): Baja California, Guanajuato, Baja California Sur, Chihuahua, Aguascalientes,
Mxico, Coahuila, Morelos, Colima, Quertaro y Sonora,
los tres ltimos de factura muy reciente. El cuadro 1 nos
muestra en orden cronolgico la sucesin de las catorce
legislaturas que han vivido bajo gobiernos divididos en
once entidades de la Federacin. Los datos son elocuentes
por s mismos.
Lo primero que llama la atencin es la aceleracin con
que se vienen presentando gobiernos divididos durante el
periodo estudiado. A lo largo de los seis aos de la administracin de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se presentaron, aun tomando en cuenta el carcter anmalo del
caso Guanajuato,6 cinco legislaturas con gobiernos divididos en tres estados (Baja California, Guanajuato y Baja California Sur). Por otro lado, concluida la primera mitad del
sexenio del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), nueve
legislaturas en ocho nuevos estados (Chihuahua, Aguascalientes, Mxico, Coahuila, Morelos, Colima, Quertaro y
Sonora) se han sumado a la lista. Es decir, hacia la segunda
mitad de 1997, en ms de una tercera parte de los estados
de la Federacin mexicana se ha presentado el escenario
del gobierno dividido.
6 Para mayores detalles, vase Rionda, Luis Miguel, Guanajuato: Gobierno dividido y cohabitacin bipartidista, 1991-1996, en Lujambio, Alonso, (Ed.), Gobiernos divididos en la Federacin mexicana, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias
Polticas y Administracin Pblica-ife-unam, 1996, pp. 69-97.
486
Alonso Lujambio
No es fcil explicar hasta el momento lo que parece

configurarse como un hecho: los gobiernos divididos en
la Federacin mexicana no han producido crisis institucionales graves ni parlisis permanentes en la relacin entre
poderes. Distintas variables confluyen en la explicacin.
Debido a que algunas de las legislaturas consideradas todava no han concluido sus primeros periodos ordinarios,
y otras, al momento de escribir estas lneas, no han siquiera sido instaladas, las hiptesis respecto de los gobiernos divididos en nuestra Federacin no pueden sino ser
tentativas. Claramente influyen, a nuestro modo de ver,
el tipo de coaliciones que se construyen: ciertos arreglos
Cuadro 1
Cronologa de las 14 legislaturas locales en las que se han
presentado gobiernos divididos en once estados de la
Federacin mexicana, 1989-1997
Ao de la
eleccin
1989
Estado
Baja California
1991
Guanajuato
1993
Baja California Sur
1992
Baja California
1994
Guanajuato
1995
Aguscalientes
1995
Chiahuahua
1996
Mxico
1997
Morelos
1997
Quertaro
1996
1997
1997
1997
Coahuila
Colima
Sonora
Guanajuato
Partido del
gobernador
Legislatura
PAN
XII (1989-1992)
PAN
XIV (1992-1995)
PAN
LVI (1994-1997)
PRI
LVI (1995-1998)
PRI
LIV (1997-2000)
PRI
LII (1997-2000)
PRI
LV (1997-2000)
PAN
LV (1991-1994)
PRI
VII (1993-1996)
PAN
LVIII (1995-1998)
PRI
LIV (1996-1999)
PRI
XLVII (1997-2000)
PAN
LII (1997-2000)
PAN
LVII (1997-2000)
487
constitucionales locales, las reformas a las leyes orgnicas

de los congresos y al sistema de comisiones, los calendarios electorales local y federal, los intereses de los partidos polticos nacionales y de los poderes federales y, de
manera muy enftica, la destreza, las habilidades, esto es,
la artesana poltica de los actores. Las siguientes pginas
reflexionan de modo preliminar sobre la relacin entre las
citadas variables.
Pero primero que nada es necesario entender y subrayar, que el origen de los gobiernos divididos se encuentra:
a) en la enorme competitividad de elecciones legislativas
concurrentes con las elecciones para gobernador, o b) en el
abrupto realineamiento de las preferencias electorales en
elecciones intermedias.
Si eliminamos el caso de Guanajuato por anmalo ya
que en 1991 arrib al Poder Ejecutivo un gobernador interino de signo partidario distinto al de la mayora congresional en la LV Legislatura (1991-1994), las elecciones
extraordinarias para gobernador se llevaron a cabo a la mitad de la siguiente Legislatura (1994-1997), y las elecciones
de julio de 1997, dado el fenmeno sealado, no pueden
ser clasificadas como intermedias sino slo como, digamos,
intermedias anmalas entonces puede observarse que
de once casos de gobiernos divididos, seis se producen en
elecciones legislativas intermedias y cinco en elecciones legislativas concurrentes con elecciones para gobernador.
Es usual que un candidato a gobernador, que gana la
eleccin, logre al mismo tiempo que su partido con-quiste
la mayora congresional, sobre todo en sistemas electorales mayoritarios o mixtos en los que prevalece el elemento
mayoritario sobre el proporcional, como es el caso en la
mayora de los sistemas electorales en los estados de la Federacin mexicana, que premian con sobrerrepresentacin
al partido ms grande. Si ni as se conquista la mayora
congresional, es que la eleccin para gobernador fue cerradsima. Son casos como el de Baja California en 1989,
en que el candidato del pan gan con 45 por ciento de la
488
Alonso Lujambio
votacin, con el pri pisndole los talones con 41 por ciento

de los votos; el de Baja California Sur 1993, donde gan
el pri pero los candidatos de ambos partidos rasguaron
48 por ciento del voto; el de Colima, donde el pri obtuvo
la gubernatura con 43 por ciento de la votacin y el pan
logr un muy cercano 39 por ciento de los sufragios; el de
Quertaro, donde el pan logr 45 por ciento de la votacin
y el pri un cerrado 40 por ciento; y finalmente, el caso de
Sonora, donde el pri alcanz 41 por ciento de los votos y el
pan un importante 33 por ciento. La probabilidad de que,
en concurrencia, el partido del gobernador se quede en la
frontera de conquistar la mayora absoluta es claramente
mayor que en elecciones intermedias (cuadro 2).
As, tiende a ser ms probable que un gobierno dividido se produzca como resultado de elecciones intermedias
que de elecciones concurrentes. Esto no es extrao. En Estados Unidos, 70 por ciento de los gobiernos divididos que
se han presentado en el largo periodo 1832-1992 fue producto de elecciones intermedias, y slo 30 por ciento de
elecciones concurrentes; la redistribucin de preferencias
en la mitad del periodo puede jugar en contra del partido
del presidente y aun volverse plebiscitaria.7 No es difcil
entender ahora por qu la bibliografa sobre el tema tiene
tan claros sesgos en contra de la existencia de elecciones
intermedias cuando se trata de disear instituciones para
evitar la ocurrencia de gobiernos divididos.
Pero veamos los casos de eleccin intermedia. En
Coahuila, un swing de cinco puntos porcentuales entre
1993 y 1996 (el pri pas de tener 50 por ciento del voto a
tener 45 por ciento, y el pan pas de 30 por ciento a 35 por
ciento) para producir ya una competencia tal que produjo
un gobierno dividido en la LIV Legislatura (1997-2000). En
la eleccin intermedia del Estado de Mxico en 1996, el pri
pas de tener 56 por ciento en la ltima eleccin (1993) a
7 Morris P., Fiorina, Divided government, Op. cit., p. 11.
489
Cuadro 2
Legislatura
Partido del gobernador
Escaos adicionales
necesarios
Porcentajes que esos

escaos significan en el
congreso local
Escaos adicionales necesarios para que el partido del

gobernador alcance la mayora absoluta del congreso local
LIV (1997-2000)
PRI
3.3
Intermedia
Baja California Sur VII (1993-1996)
PRI
7.1
Concurrente
Baja California
XIII (1989-1992)
PAN
5.2
Concurrente
Colima
LII (1997-2000)
PRI
Concurrente
Baja California
XIV (1992-1995)
PAN
10.5
Quertaro
LII (1997-2000)
PAN
10
Aguascalientes
LVI (1995-1998)
PRI
11.1
Intermedia
Morelos
XLVII (1997-20009
PRI
10
Intermedia
Sonora
LV (1997-2000)
PRI
Concurrente
Mxico
LIV (1996-1997)
PRI
10.6
Intermedia
Chihuahua
LVIII (1995-1998)
PAN
33.3
Intermedia
Guanajuato
LV (1991-1994)
PAN
10
33.3
Concurrente anmala
Guanajuato
LVI (1994-1997)
PAN
11
36.6
Intermedia anmala
Guanajuato
LVII (1997-2000)
PAN
8.3
Intermedia anmala
Estado
Coahuila
Tipo de eleccin
Intermedia
Concurrente
conquistar 37 por ciento; el pan pas de 16 por ciento a 35

por ciento, y el prd de 11 por ciento a 22 por ciento. En
Aguascalientes, en 1995 el pri pas de contar con 68 por
ciento en la ltima eleccin (1992), a obtener 49 por ciento,
al tiempo que el pan pasaba de 21 por ciento a 38 por ciento.
En la eleccin intermedia de Morelos en 1997, el pri pas
de casi 60 por ciento del voto en la ltima eleccin (1994) a
37 por ciento; el prd, de 20 por ciento a 33 por ciento, y el
490
Alonso Lujambio
pan se mantuvo en casi 19 por ciento. Finalmente, en Chihuahua, el pan pas de conquistar 47 por ciento del voto
en 1992 (y ganar la gubernatura con gobierno unificado), a
obtener 40 por ciento en la eleccin intermedia de 1995, al
tiempo que el pri pasaba de 45 por ciento a 48 por ciento
en el mismo periodo (y recuperaba el control mayoritario
del Congreso local). Por ltimo, en la eleccin intermedia
de Baja California en 1992, y aun con 45 por ciento del voto, el pan no pudo conquistar la mayora congresional al
enfrentar a un Revolucionario Institucional que concentr
41 por ciento de la votacin. En pocas palabras: elecciones
muy competidas (en elecciones concurrentes) y electorados exigentes con opiniones cambiantes (en elecciones intermedias) estn produciendo gobiernos divididos.
Entremos, ahora s, en materia, con la idea de que parece
ms relevante preguntarse cmo podemos enfrentar con
eficacia gobiernos divididos que cmo podemos evitar
que se produzcan. Ya se produjeron. Seguir en la bsqueda
de pistas para evitar algo que ya est entre nosotros y que
lo estar crecientemente en el futuro, equivale a meter la
cabeza en un hoyo y negarse a ver la realidad.
Conviene, primero que nada, hacer un esfuerzo de
clasificacin de los casos en funcin de los sistemas de
partidos y de las opciones de coalicin en los congresos
locales. A mi juicio, aqu debe estar un punto nodal de la
discusin. El cuadro 3 ofrece precisamente una tipologa
que pretende a su vez jerarquizar el grado de dificultad
con el que pueden construirse las mayoras congresionales.
El tipo A corresponde a los gobiernos divididos en los
que el partido del gobernador cuenta con 50 por ciento de
los escaos en el Congreso local. Aqu estn los casos de las
Legislaturas LIV de Coahuila, VII de Baja California Sur
y LII de Colima, que configuran, matizando a Mark Jones,
una casi-casi mayora, en donde se supone sencillo
encontrar el voto adicional de un diputado en la construccin de una mayora parlamentaria. Volveremos a estos
casos ms adelante.
491
Cuadro 3
Tipologa de gobiernos divididos en la Federacin mexicana, 1989-1997.
Tipo
Caracterizacin
Casos
Gobiernos divididos en los que el partido del gobernador cuen- Coahuila

LIV Legislatura (1997-2000)
ta con la mitad de los escaos en el congreso local.
Baja California Sur
VII Legislatura (1993-1996)
Colima
LII Legislatura (1997-2000)
Gobiernos divididos en los

que el partido del gobernador
cuenta con la mayora relativa
de los escaos en el congreso
local.
B-1
Casos donde es posible
construir coaliciones
ganadoras mnimas
con partidos pequeos.
B-2
Casos donde nicamente es
posible construir coaliciones
ganadoras mnimas con los
grandes partidos.
Baja California
XIII Legislatura (1989-1992)
Quertaro
Guanajuato
LVII Legislatura (1997-2000)
Baja California
XIV Legislatura (1992-1995)
Estado de Mxico
Morelos
XLVIII Legislatura (1997-2000)
Sonora
LV Legislatura (1997-2000)
Gobiernos divididos en los que el partido del gobernador

conforma una de las fracciones parlamentarias minoritarias
del congreso local.
Aguascalientes
LVI Legislatura (1995-1998)

enfrentan una mayora absoluta opositora (y monocolor) en
el congreso local.
Chihuahua
LVIII Legislatura (1995-1998)
Guanajuato
Guanajuato
En segundo lugar est el tipo B, esto es, gobiernos divididos en los que el partido del gobernador cuenta con
la mayora relativa de los escaos en el Congreso local; es
decir, el partido del gobernador es la minora ms grande
en busca de aliados, en plural, puesto que necesita los
votos de un conjunto de diputados (bien de un mismo partido, de una fraccin de miembros de un mismo partido,
o de distintos partidos). Presumiblemente, y manteniendo
constantes el resto de las variables, aqu es ms compleja
la construccin de coaliciones que en el tipo A. En el tipo B
se incluyen los casos de las Legislaturas XIII y XIV de Baja
California, LIV del Estado de Mxico, XLVII de Morelos,
LII de Quertaro, LV de Sonora y LVII de Guanajuato.
492
Alonso Lujambio
Pero, y en el mismo tenor, el tipo C presenta ms dificultades, porque aqu el partido del gobernador conforma
una de las fracciones parlamentarias minoritarias en el
Congreso local; por lo tanto, es ms fcil que otros partidos
construyan una mayora alternativa que excluya al partido
del gobernador y tenga que enfrentar, ya fuera del recinto
legislativo, el potencial veto del Ejecutivo estatal. Aqu se
encuentra el caso de la LVI Legislatura de Aguascalientes.
Finalmente, el tipo D presenta dos actores unvocos: un
gobernador de un partido y una mayora congresional de
otro partido. Aqu desaparece el dilema de la construccin
de coaliciones congresionales y todo se reduce a la relacin
gobernador-partido mayoritario en la Asamblea. Aqu
encontramos a las Legislaturas LV y LVI de Guanajuato y
LVIII de Chihuahua.
Obviamente, la probabilidad de que el gobernador tenga que usar su poder por excelencia (el veto, esto es, el
poder para obstruir el trabajo de la mayora legislativa)
depender del tipo de gobierno dividido que enfrentemos.
En el tipo A, el veto (sea total o parcial) nunca tendr que
ser utilizado, ya que no existe ninguna posibilidad de que
se construya una mayora alternativa que ignore al partido
del gobernador en el Congreso. En el otro extremo, en el
tipo D, el veto es el instrumento central con que cuenta
el gobernador para tratar de conducir negociadamente la
accin legislativa de una clara mayora que le es adversa.
Cmo se ha construido la gobernabilidad segn el tipo de
gobierno dividido que los partidos han enfrentado?
Veamos en el cuadro 4 las conformaciones partidarias de
la LIV Legislatura de Coahuila, VII de Baja California Sur
y LII de Colima, todas del tipo A. En Coahuila, con cinco
partidos representados en el congreso local, el partido con
la mitad de la Cmara necesita solamente la incorporacin
de un diputado ms para convertirse en mayora de gobierno. ste es por excelencia el caso de resolucin sencilla, porque la otra mitad de la Cmara se encuentra frag493
494
10
32
PAN
PRD
PT
PC
Total
99
31
50
de escaos
7
PAN
14 (15)
7 (+1)
PRI
Total
Escaos
Partido
100
50 (47)
50 (53)
de escaos
20
PRD
Total
10
Escaos
PAN
PRI
Partido
100
15
35
50
de escaos
Porcentaje
Partido del gobernador: PRI
Colima
* No fue sino hasta rebasada la mitad de la VII Legislatura cuando se llev a cabo la eleccin extraordinaria en el distrito II de Baja California Sur y pudo
ocuparse el escao vacante. Para los detalles, vase el cuarto captulo de Gobiernos divididos en la Federacin mexicana, escrito por Marina Garmedia.
16
Escaos
PRI
Partido

Porcentaje
Porcentaje
Baja California Sur*
Coahuila
Gobiernos divididos en los que el partido del gobernador cuanta con la mitad de los escaos en el congreso local
Cuadro 4
Alonso Lujambio
mentada entre cuatro partidos polticos, por lo que resulta

fcil construir, con alguna de las cuatro fracciones minoritarias, una coalicin de gobierno. Aqu el caso es muy
reciente y hay poco tiempo para evaluar. Por lo pronto, y
concluido el primer periodo ordinario de sesiones de la
LIV Legislatura (1997-2000) electa en noviembre de 1996,
se perfilan coaliciones pri+pc con incorporaciones del pt a
la coalicin. Es decir, el pc juega todo a la cooperacin con
el pri, al tiempo que el pt entra y sale de la cooperacin.
pan y prd no van nunca a la coalicin y se confirman en
la no cooperacin, cosa que no debe extraar a nadie si
al fin y al cabo ya no son necesarios para la construccin
de coaliciones ganadoras mnimas.8 En los hechos, la fragmentacin de la otra mitad del Congreso es la garanta de
la construccin sencilla, no obstante el psimo diseo institucional de Coahuila, en dos sentidos. En primer lugar, el
Congreso de Coahuila suma un nmero par de escaos,
que en cmaras pequeas pueden producir empates si se
institucionalizan altas competitividades. Convendra llevar al Congreso de Coahuila a un nmero non.9 Por otro
lado, la ausencia de voto de calidad del presidente del
Congreso complica las cosas cuando hay empate. Insisto: a
este marco constitucional ciego ante realidades di-versas y
ante situaciones fluctuantes, se le introduce un correctivo,
esto es, un sistema de partidos que posibilita con enorme
fluidez la construccin de una coalicin del prd con fracciones parlamentarias pequeas de partidos polticamente
afines. La literatura dira que estamos ante una coalicin
barata. Conclusin: el gobierno dividido de Coahuila no
ha enfrentado problemas de gobernabilidad, y dadas las
condiciones apuntadas, seguramente no los tendr a lo
largo de toda la LIV Legislatura (1997-2000).
8 Se entiende por coalicin ganadora mnima aquella en la que se suman los
partidos estrictamente necesarios para conquistar la mayora absoluta de una
asamblea.
9 Diecisiete de las 32 asambleas locales mexicanas suman escaos en nmero par
y quince en non. Vase Vergara, Rafael, El tamao de las asambleas nacionales, Tesis de licenciatura, itam, 1995.
495
Pero veamos el caso de Baja California Sur. Aqu s hay

un nmero non de escaos. Son quince. Pero una crisis poltica local, iniciada por un candidato a diputado del pan,
cambi las cosas. A das del proceso electoral, Jaime Tuchman renuncia a su partido y gana la eleccin en su distrito. Se abre entonces un forcejeo poltico muy intenso en la
definicin jurdico-poltica del caso, ya que dependiendo
de si Tuchman tomaba posesin o lo haca su suplente Hubert Muoz, se determinaba la inclinacin de la mayora
congresional. Si Tuchman tomaba posesin, el pan perda
la mayora congresional y el pri la ganaba. Si lo haca el
suplente Muoz, el pan se garantizaba una mayora congresional y el pri la perda. Ante el empate de fuerzas y
el potencial de conflicto que provocaba una definicin en
uno u otro sentido, se opt con el acuerdo local entre las
partes promovido por fuerzas polticas nacionales por
abrir un plazo de salida al conflicto, dejando provisionalmente una vacante en el Congreso. Se sala temporalmente
del conflicto al iniciarse la VII Legislatura con el Congreso
empatado a siete. A diferencia de Coahuila, en este caso
ser una casi-casi mayora no aporta a la gobernabilidad
pretendida por Mark Jones. Aqu no hay posible coalicin
ganadora mnima con un partido pequeo; aqu hay un
empate de fuerzas que bipolariza crticamente el escenario
de la construccin institucional democrtica: o nunca se
ponen de acuerdo y paralizan toda accin legislativa, u
organizan una gran coalicin que abarca toda la Cmara
en la suma pri+pan.10 S encontramos aqu, no obstante, el
voto de desempate del presidente del Congreso que no encontramos en Coahuila. Sin embargo, en principio no hay
mayora para nombrar al presidente. Esto aparentemente
anula el efecto del voto de desempate, pero no es as: el
acuerdo pri-pan de alternarse la presidencia del Congreso
10 La literatura entiende por gran coalicin aquella en la que se suman partidos ms all de los estrictamente necesarios para conquistar la mayora absoluta
de una asamblea. En este caso particular, cualquier coalicin mayoritaria tena
que ser, si ambos partidos se mantenan cohesivos, una gran coalicin.
496
Alonso Lujambio
ofreci garantas a ambas partes. Por otro lado, el pan ocupara la presidencia de la Gran Comisin (la del control
poltico de la Cmara) y el pri la de Contadura Mayor de
Hacienda (la del control sobre el dictamen de las cuentas
pblicas de aos anteriores). Se aprobaron leyes y, aun con
sube y bajas, se mantuvo la gobernabilidad institucional.
A la mitad de la VII Legislatura (1993-1996), esto es, hacia
noviembre de 1994, el pri gana una eleccin extraordinaria en el distrito II. Terminaba as la experiencia del gobierno dividido en Baja California Sur.11
En lo referente al gobierno dividido que habr de presentar se en Colima a partir de la instalacin de la LII
Legislatura local (1997-2000), nicamente se pueden postular algunas hiptesis sobre las posibles coaliciones de
gobierno al interior de dicho Congreso. El pri, con diez
escaos (50 por ciento de un total de veinte asientos) en
una Legislatura de nmero par de curules, posee una casi-casi mayora. Sin embargo, el hecho de que el restante 50 por ciento de los escaos se encuentre dividido slo
en dos grandes bloques, esto es, el pan con siete (35 por
ciento) y el prd con tres (15 por ciento), vuelve ms compleja la construccin de cualquier coalicin de gobierno.
En este escenario, toda coalicin ganadora mnima se
encarece, al tiempo que se facilita la construccin de coaliciones opositoras pan+prd. Sin embargo, si se apuesta a
la fractura de los grupos parlamentarios, es posible una
coalicin de diputados desertores del pan o del prd con
el grupo parlamentario del pri; o, en sentido contrario, la
desercin de diputados pristas puede alimentar y volver
mayoritaria una coalicin pan+prd. En un escenario de
partidos cohesivos y disciplinados como el mexicano, en
donde slo los tres grandes partidos mexicanos estn re11 Para los detalles de este apasionante caso, vase Garmienda, Marina, Un
gobierno dividido fugaz: La historia de la VII Legislatura de Baja California Sur,
1993-1996, en Lujambio, Alonso, (Ed.), Gobiernos divididos en la Federacin mexicana, Op. cit., pp. 129-164.
497
presentados, las coaliciones estables se encarecen.12 En el

escenario de indisciplina parlamentaria, las coaliciones se
vuelven inestables. En el caso de las deserciones permanentes, la coalicin se abarata, pero se tensan al mximo
las relaciones entre partidos.
En cualquier caso, es de esperarse que en los primeros
meses de la LII Legislatura de Colima observemos coaliciones pri+pan+prd, producto de la habitual luna de
miel de las fuerzas polticas al principio de todo periodo legislativo. En la medida en que el periodo legislativo
avance y las actitudes competitivas empiecen a privar sobre las cooperativas, la construccin de la gobernabilidad
se puede volver ms difcil.
Los cuadros 5.B-1 y 5.B-2 detallan la composicin
partidaria de las ocho legislaturas que se encuadran en
el tipo B: la XIII Legislatura de Baja California, la LII de
Quertaro, la LVII de Guanajuato, la LIV del Estado de
Mxico, la XLVIII de Morelos, la LV de Sonora y la XIV
de Baja California. En todas, el partido del gobernador
obtiene un porcentaje de escaos inferior a los casos del
tipo A, si bien logra conservar la mayora relativa (ser la
minora ms grande) en el Congreso.
Dentro del tipo B, resulta pertinente realizar una subclasificacin: los casos B-1, donde la manufactura de una coalicin ganadora mnima resulta relativamente fcil, y los
casos B-2, donde dicha construccin, en primera instancia,
resulta ms difcil. El criterio que se utiliza para clasificar
los casos como B-1 o B-2 es el relativo a la fragmentacin,
dentro del Congreso local, de la representacin poltica expresada en la reparticin de los escaos. Esto es:
1. En legislaturas donde la representacin se encuentra
dispersa y el partido que posee la primera minora
12 Por supuesto, la asistencia de los diputados de las distintas bancadas a las

sesiones puede convertirse en la variable determinante, y no la cohesin de las
mismas.
498
19
PAN
PRD
PFCRN-PC
PPS
PARM
Total
Escaos
PRI
Partido
99
47
32
de escaos
10
11
1
1
1
1
25
PAN
PRD
PVEM
PC
PT
Total
Escaos
PRI
Partido
100
44
40
de escaos
Porcentaje
Total
PDM
PVEM
PT
PRD
PAN
PRI
Partido
36
16
12
Escaos
100
2.8
2.8
2.8
13.9
44.4
33.3
de escaos
Porcentaje
Partido del gobernador: PAN
Porcentaje
LVII Legislatura (1997-2000)
XIII Legislatura (1989-1992)
Guanajuato
Quertaro
Baja California
Gobiernos divididos en los que el partido del gobernador cuenta con la mayora relativa de los escaos en el
congreso local (casos donde es posible construir coaliciones ganadoras mnimas con paridos pequeos)
Cuadro 5.B-1
Alonso Lujambio
499
Cuadro 5.B-2
Gobiernos divididos en los que el partido del gobernador cuenta
con la mayora relativa de los escaos en el congreso local (casos
donde nicamente es posible construir coaliciones ganadoras
mnimas con los grandes partidos)
Morelos
XLVII Legislatura (1997-2000)
Baja California
XIV Legislatura (1992-1995)
Escaos
Porcentaje de
escaos
PRI
PAN
PRD
PCM*
13
5
11
1
43
17
37
3
PRI
PAN
PRD
Total
30
100
Total
Partido
Partido
Escaos
Porcentaje de
escaos
7
8
4
-
37
42
21
-
19
100
* Partido Civilista Morelense (local).
Estado de Mxico
LI Legislatura (1996-1999)
Sonora
Escaos
Porcentaje de
escaos
PRI
PAN
PRD
PVEM
PC
30
22
16
4
1
40
29
21
5
1
PRI
PAN
PRD
PT
Total
75
99
Total
Partido
Partido
Escaos
Porcentaje de
escaos
14
10
9
2
-
42.4
30.3
27.3
3
-
33
100
puede construir una coalicin junto con alguno, varios

o todos los partidos pequeos, con posibilidades de
coalicin.13
2. En aquellos congresos locales donde la representacin
se encuentra concentrada bsicamente en tres grandes
fuerzas partidarias, capaces de construir mayoras
alternativas que no tengan siempre como eje al partido
del gobernador.
13 Se entiende que un partido tiene posibilidades de coalicin cuando se halla
en posicin de determinar a lo largo de un periodo y en algn momento como
mnimo una de las posibles mayoras gubernamentales. Vase Sartori, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, Madrid, Alianza Universidad, 1980, pp. 156-157.
500
Alonso Lujambio
Dentro de los casos B-1 (en los que es posible construir

coaliciones ganadoras mnimas con partidos pequeos)
encontramos a la XIII Legislatura de Baja California, la LII
de Quertaro y la LVII de Guanajuato. El caso de la XIII
Legislatura en Baja California es, sin embargo, casi idntico
a los casos de tipo A. En una Cmara de 19 escaos, nmero non, el pan habiendo ganado por primera vez una gubernatura en la Federacin mexicana se qued con nueve
escaos (por debajo de la mitad, es decir, con 47 por ciento
de la representacin), pero aqu tambin en la bsqueda de
un voto para sumar diez de 19, equivalentes a 53 por ciento de la Cmara. Se trataba, obviamente, de construir una
coalicin ganadora mnima. En este caso y a lo largo de
toda la Legislatura, el diputado del parm posibilit la gobernabilidad institucional y la viabilidad del gobierno panista, sin que en ningn caso los trminos del intercambio
resultaran onerosos para el pan.14
En lo que toca a los estados de Quertaro y su LII Legislatura (1997-2000), y Guanajuato en su LVII Legislatura
(1997-2000), el hecho de que el nuevo congreso local est
todava por instalarse nos limita a referir la posible manufactura de coaliciones. En Quertaro, el pan, con 44 por
ciento de los escaos de una Cmara de 25 curules, nicamente necesitados adicionales para construir una mayora. Dichos escaos los podra obtener de alguna coalicin
con el prd, el pvem, el pc o el pt, todos ellos con un asiento en el Congreso. La manufactura de la coalicin parece sencilla; sin embargo, es posible el surgimiento de una
coalicin alternativa, ms compleja, que tenga como eje
principal al pri, que cuenta con diez curules (40 por ciento
del Congreso), y slo necesitara de la adhesin de tres de
los cuatro partidos pequeos del estado para obtener el
14 Tonatiuh Guilln, detalla, entre otras cosas, los trminos del intercambio panparm en Baja California, en Gobierno dividido en Baja California: integracin
y dinmica legislativa en el periodo 1989-1995, en Lujambio, Alonso, (Ed.), Gobiernos divididos en la Federacin mexicana, Op. cit., pp. 33-68.
501
control del Congreso local. El caso de la LVII Legislatura

de Guanajuato resulta algo distinto. El pan posee 44.4 por
ciento de los escaos; el pri, 33.3 por ciento; el prd, 13.9
por ciento; el pt, el pvem y el pdm poseen 2.8 por ciento
cada uno. Las coaliciones ganadoras mnimas son, por
tanto: pan+tres partidos pequeos, pan+pri, pan+prd,
pri+prd+dos partidos pequeos. La nueva situacin guanajuatense anuncia, por lo tanto, la posibilidad de que las
coaliciones congresionales sean inestables.
Como los casos B-2 (en los que nicamente es posible
construir coaliciones ganadoras mnimas con los grandes partidos) encontramos la XIV Legislatura de Baja California, la LIV del Estado de Mxico, la XLVII de Morelos y
la LV de Sonora. En la XIV Legislatura (1992-1995) de Baja
California, producto de las elecciones intermedias de 1992,
se produjo un escenario que cambi el sistema de alianzas
existente en la XIII Legislatura de este estado (caso B-1), a
pesar de que el pan se sostuvo como la minora ms grande con ocho escaos. Los socios potenciales, tras la salida
del parm como fuerza representada en el congreso local,
slo podan ser el pri (con siete escaos) o el prd (con cuatro). Ciertamente, el pan no enfrentara coaliciones mayoritarias alternativas pri+prd, por la escasa probabilidad
de que ambos actores cooperaran en ese momento. El prd,
sin embargo, no quiso sumarse a una coalicin con el pan,
al tiempo que el pri quera ser oposicin, no cogobierno.
Sin embargo, la no cooperacin del pri lanzaba al pan a
la bsqueda de acuerdos con el prd, escenario que el pri
local y, sin duda, nacional no quera provocar de cara
a la poltica nacional y a la eleccin federal de 1994. Se
produjo as, durante toda la XIV Legislatura, una extraa
coalicin entre la fraccin parlamentaria del pan y dos diputados del pri pertenecientes a la cnc. Alguien quiso ver
en esto una suerte de hereja histrica en Accin Nacional.
Fue ms bien una salida pragmtica que permiti al pri
iniciar su papel histrico de oposicin y al pan echar a andar su programa de gobierno. Se trat, por otro lado, de
502
Alonso Lujambio
un acuerdo de gobernabilidad que dej al prd sin margen

de maniobra parlamentaria.
Otro caso B-2 es el Estado de Mxico. Aqu la enorme
diferencia frente a Baja California es que el partido del
gobernador, aun siendo la ms grande minora, s puede
enfrentar una coalicin mayoritaria de otras fuerzas minoritarias, lase pan+prd. Cambia aqu el sistema de actores:
el pri no es oposicin sino gobierno, y sus dos grandes
partidos de oposicin encuentran ms coincidencias que
el pri y el prd en Baja California. Al no poder sumar el
voto de los otros tres pequeos partidos para construir
una coalicin ganadora, porque la suma pri+pvem+pt+pc
slo alcanza 37 por ciento de la Cmara, el pri slo tiene
dos opciones de coalicin ganadora mnima: pri+pan o
pri+prd. Pero en el Estado de Mxico, y ya cerca de elecciones legislativas intermedias en el nivel federal, ninguna
oposicin quera ir a una coalicin estable con el pri, pero
tampoco deseaba producir ingobernabilidad y pagar costos en la asignacin pblica, siempre incierta, de culpas
por provocar una parlisis gubernamental en un momento poltico crtico. El equilibrio en este caso es digno de
ser subrayado. Concluido el primer periodo ordinario de
sesiones de la LIV Legislatura (1996-1999) del Estado de
Mxico, una gran coalicin pri+pan+prd, casi siempre
estable, que suma ms de 90 por ciento del congreso local, ha posibilitado la gobernabilidad al compartir todos
la responsabilidad en el arranque. Aun as, es claro que
esta racha de cooperacin difcilmente se sostendr en la
medida en que los actores se acerquen a la eleccin local
de 1999. Por lo pronto, hay razones para ser optimista.
Los casos de la XLVII Legislatura de Morelos y la LV de
Sonora (la primera, recin instalada; la segunda, an por
instalarse) constituyen, ambas, escenarios muy interesantes en el anlisis de la negociacin poltica. En Morelos, con
un congreso local de treinta escaos, el pri obtuvo trece; el
prd, once; el pan, cinco, y el local pcm, uno. Las coaliciones
ganadoras mnimas son: pri+prd, pri+pan y prd+pan. En
503
Sonora, con una Legislatura integrada por 33 diputados, el

pri obtiene catorce curules; el pan, diez, y el prd, nueve;
las coaliciones ganadoras mnimas son las mismas que
en Morelos. En ambos estados, el tercer partido puede llegar a jugar un importante papel de partido bisagra en la
manufactura de coaliciones mayoritarias. Sin embargo, en
Sonora la situacin es ms compleja. Son muy pocas las
entidades federativas en las que encontramos un esquema
tripartito como en Sonora. Lo anterior abona en el sentido
de que si los dos principales partidos de oposicin en el
congreso local tienen aspiraciones reales a la gubernatura
en 2003, es menos probable que tengan incentivos a cooperar en la arena legislativa con el partido del gobernador,
que es el caso del pan en Morelos, que difcilmente puede
ambicionar por ahora la gubernatura. Si el tercer partido,
en el corto plazo, no tiene aspiraciones a la titularidad del
Ejecutivo local, puede encontrar rentable participar en la
coalicin intercambiando beneficios en otros niveles de
gobierno a cambio de participar en la coalicin mayoritaria. Esquemas ms bipartitos que tripartitos en la arena
de la competencia electoral por el Poder Ejecutivo estaran
incentivando un modelo de dos partidos principales y uno
bisagra en la arena legislativa.
En el tipo C de nuestra clasificacin slo encontramos
el caso de Aguascalientes, en su LVI Legislatura (19951998). Vase cuadro 6. Aqu el partido del gobernador no
es siquiera la minora ms grande. Nos encontramos ya en
un nivel inferior de fuerza parlamentaria: dicho partido
es una de las fracciones parlamentarias minoritarias en el
congreso local.15 Los incentivos del partido del gobernador
al buscar grandes coaliciones son an ms poderosos que
en el Estado de Mxico, caso del tipo B. En 72 por ciento de
las piezas de legislacin que hasta 1996 la LVI Legislatura
(1995-1998) ha aprobado, lo ha hecho por unanimidad.
15 Vase Reyes Rodrguez, Andrs, Gobierno dividido y convivencia poltica
en Aguascalientes, 1995-1996, en Lujambio, Alonso, Op. cit., pp. 165-188.
504
Alonso Lujambio
Cuadro 6
conforma una de las fracciones parlamentarias minoritarias
en el congreso local
Aguascalientes. LVI Legislatura (1995-1998)
Partido
Escaos
Porcentaje de Escaos
PRI
11
40.7
PAN
13
48.2
PRD
3.7
PT
3.7
PFCRN-PC
3.7
Total
27
100
Con la gran coalicin, el pri ha logrado evitar quedar

fuera del juego parlamentario, al tiempo que ha evadido
el desgaste poltico del gobernador al tener que ejercer el
veto a iniciativas apoyadas por la oposicin. En pocas ocasiones, la coalicin ha involucrado al pri y al pan, y en
menos an el pri se ha negado a apoyar cohesivamente
una iniciativa panista y la ha impugnado pblicamente,
al tiempo que ha posibilitado la aprobacin de la misma
al permitir que uno de sus diputados la apoye. Ello sin
duda redistribuye las responsabilidades y la asignacin
pblica de crditos y culpas por las virtudes o defectos de
las decisiones asumidas. La unanimidad hidroclida, un
experimento en verdad novedoso, complejo, de extraordinaria artesana poltica; sin embargo, tenda a debilitarse
en la medida en que nos acercbamos a la eleccin federal
de 1997, y la disposicin natural de los actores pasa del
momento del acercamiento y la cooperacin al momento
del alejamiento y la competencia.
Finalmente, el tipo D incluye estados en donde el partido del gobernador no es siquiera uno entre otras mino505
ras, sino que enfrenta una mayora absoluta de otro partido en el Congreso. En estos tres casos, el gobierno est
dividido por excelencia. Es, por otro lado, el gobierno dividido ms riesgoso. Aqu el partido del gobernador no
tiene espacio para la negociacin legislativa. Todo el juego
es para el gobernador. Si no hay cooperacin, si las recriminaciones mutuas y los vetos del gobernador producen
una parlisis, la ingobernabilidad campea. Las dos legislaturas de Guanajuato, vase cuadro 7, han logrado convivir con dos gobernadores panistas: una por la presencia
continua del Poder Ejecutivo federal en la poltica local, que
al tiempo que posibilit la gobernabilidad del estado se
empe en retrasar las elecciones extraordinarias para las
que estaba llamado el interinato de Carlos Medina Plasencia; la otra por la eleccin, a la mitad de la LVI Legislatura
(1994-1997), de un gobernador de gran presencia pblica
que logra conquistar 58 por ciento de la votacin a su favor. A pesar de esto, la no concurrencia de la eleccin para
gobernador con la eleccin legislativa garantiz la continuidad del dividido gobierno guanajuatense. El veto no
ha tenido que ser utilizado por los gobernadores, y la gobernabilidad del estado se ha mantenido a flote.
No ocurri as en Chihuahua, vase cuadro 7, en la
LVIII Legislatura (1995 1998), ltimo caso de nuestra caracterizacin. En la segunda mitad de su mandato y despus
de la eleccin intermedia de 1995, el gobernador panista
Francisco Barrio enfrent una mayora congresional del pri.
En nuestro caso ms crtico, el nivel de la cooperacin ha
descendido considerablemente, los desacuerdos han sido
palpables, y el gobernador ha ejercido su derecho de veto a
iniciativas del congreso local. Sin embargo, en Chihuahua
no se ha producido una crisis de gobernabilidad, y esto
debe ser suficientemente enfatizado y explicado.16
16 Para una descripcin detallada del caso, vase Aziz Nassif, Alberto, Alternancia primero, gobierno dividido despus. El caso de Chihuahua, 1992-1996,
en Lujambio, Alonso, Op. cit., pp. 99-128.
506
Alonso Lujambio
Junto con apenas cinco constituciones locales en la

Federacin mexicana, la de Chihuahua contiene lo que yo
llamo la verdadera clusula de gobernabilidad.17 Me explico.
Usualmente se piensa que la clusula de gobernabilidad
para evitar la parlisis que provocan los gobiernos divididos consiste en premiar, desde el sistema electoral, al partido ms grande con sobrerrepresentacin en el Congreso,
con el objeto de manufacturar artificialmente una mayora
congresional y evitar as la aparicin de un gobierno
dividido. Sin embargo, aun esta clusula puede producir gobiernos divididos, precisamente en elecciones intermedias, cuando dicha clusula puede beneficiar a un
partido que no es el del gobernador, a la mitad del mandato. As, en nuestro marco constitucional de elecciones
intermedias, la verdadera clusula de gobernabilidad consiste
en la posibilidad de que, en ausencia de acuerdos legislativos entre Ejecutivo y Legislativo en gobiernos divididos, se llegue a una fecha lmite en que el estado no tenga
presupuesto y est a punto de producirse una parlisis gubernamental, y empiece entonces, en automtico, a correr el
presupuesto del ao anterior. sta es la verdadera clusula de
gobernabilidad porque no es la que evita artificialmente (en
elecciones concurrentes), o en modo fallido (en elecciones
intermedias), la ocurrencia de gobiernos divididos, sino
la que, frente a un gobierno dividido, evita la parlisis
gubernamental, que es el ms indeseable de sus posibles
efectos.18 El presupuesto es la clave. En lo obvio hay que
insistir siempre. Francisco Barrio y el congreso local de
Chihuahua no llegaron a un acuerdo y entonces se aplic
17 Me refiero a Aguascalientes (artculo 65), Baja California Sur (artculo 110),
Hidalgo (artculo 109), Quintana Roo (artcutlo 120) y Sinaloa (artculo 37).
18 Ciertamente, la verdadera clusula de gobernabilidad relaja la urgencia de los
partidos por arribar a un acuerdo, porque los costos mutuos, o en todo caso inciertos, que han de pagar ante la opinin pblica y finalmente en las urnas, son
menores que el costo que han de pagar si el desencuentro permanente produce
una parlisis de gobierno. Esto puede alimentar los desincentivos para arribar a
un acuerdo, es cierto; sin embargo, es preferible pagar el costo del relajamiento
de las exigencias que el costo de las exigencias insatisfechas.
507
la verdadera clusula de gobernabilidad. Ello ha ayudado sin

duda a la continuidad del orden institucional.
Este ejercicio de comparacin arroja una conclusin
inequvoca: las experiencias de gobierno dividido en el
Mxico de los noventa no han producido la tan temida
ingobernabilidad. Todo lo contrario: hasta el momento,
la experiencia vivida convoca el optimismo sobre la evolucin poltico-institucional del pas. No echemos, pese a
todo, las campanas al vuelo. Los gobiernos divididos no
estn estructurados de antemano para producir algo deseable o indeseable. El xito de un gobierno dividido es
resultado de un proceso, de un conjunto de sucesos, de
decisiones, de estrategias, esto es, de una concatenacin
contingente de acciones. Algunas variables pueden, ya lo
hemos visto, facilitar las cosas. Pero las condiciones ms
favorables en el sistema de partidos y en los arreglos
institucionales no pueden en estricto rigor garantizar el
xito de un gobierno dividido si no hay visin, artesana
poltica, habilidad para saber cundo ceder, destreza para
calcular los costos y beneficios de las acciones y decisiones,
sin alterar en modo grave la institucionalidad poltica.
Los gobiernos divididos son mucho ms exigentes si de
responsabilidad poltica hablamos. Eso es indiscutible.
Para quienes siguen pensando que la cultura poltica del
mexicano es un desastre por nuestra resuelta incapacidad
histrica para hacer poltica democrtica, este estudio es
una invitacin a repensar hiptesis tras observar nuevos
datos. Los gobiernos divididos han obligado a los actores
de la escena poltica a negociar, a debatir sus puntos de
vista, a producir acercamientos, a compartir el poder. A
este aprendizaje se han incorporado, en distintos estados
de la Federacin, prcticamente todos los partidos polticos
mexicanos.
Los gobiernos divididos han obligado a los partidos a
reformar las leyes orgnicas de los congresos de sus estados para adecuarlas, ya fuera de la lgica del unipartidis508
Escaos
20
30
Partido
PRI
PAN
PRD
Otros
Total
100
10
20
67
de escaos
Escaos
23
5
2
-
30
Partido
PRI
PAN
PRD
-
Total
100
17
76
de escaos
Porcentaje
Porcentaje
Guanajuato
Total
CDP
PRD
PAN
PRI
Partido
24
15
Escaos
100
29
63
de escaos
Porcentaje
LVIII Legislatura (1995-1998)
Chihuahua
Gobiernos divididos en los que el partido del gobernador enfrenta a una

mayora absoluta opositora (y monocolor) en el congreso local.
Cuadro 7
Alonso Lujambio
509
mo, a la mecnica propia de cuerpos colegiados plurales.

La vida parlamentaria en comisiones ha sufrido modificaciones sustantivas durante gobiernos divididos. Los
partidos comparten responsabilidades que en el periodo
posrevolucionario clsico fueron monopolizadas por un
partido poltico. Los gobiernos divididos obligan al pas
a repensar sus constituciones locales, las reglas de la relacin Ejecutivo-Legislativo, las leyes orgnicas de los
congresos. La transicin mexicana a la democracia es un
proceso institucional de complejsimas dimensiones que
se van sumando unas a otras en el tiempo. En esta vastedad institucional que agrega, a) federalismo en 32 estados
unicamerales, b) divisin de poderes: presidentes electos
popularmente y legislaturas con atribuciones constitucionales, y c) bicameralismo son el sistema de partidos y los
espacios temporales de la poltica (esto es, los calendarios
constitucionales) las variables centrales de impacto ms
general en la vida de los gobiernos divididos que ya fueron y en la de los que vendrn.
Es indudable que las fuerzas polticas nacionales (esto
es, los partidos polticos nacionales, los lderes de los partidos y los lderes de sus bancadas congresionales, la Secretara de Gobernacin como ejecutora de la poltica-poltica del presidente de la Repblica, etc.) han intervenido
de algn modo en la construccin colectiva de gobiernos
divididos estables en varios estados de la Repblica. Sin
embargo, y esto es obvio, la propia estructura poltica local
es la que determina las estrategias, el juego de alianzas, la
conducta de los actores internos y el papel, por supuesto,
de los actores externos. Las fuerzas polticas del centro, digmoslo as, han intervenido con mayor o menor grado
y en momentos polticos diferentes. La nueva dinmica
competitiva del sistema mexicano de partidos descentraliza la lgica de accin de las fuerzas polticas nacionales
y produce diferencias regionales en la estrategia y en la
conducta. Y stas se acentan precisamente en el nico fe510
Alonso Lujambio
deralismo en Amrica Latina donde los calendarios electorales estn plenamente dispersos. Si entre los partidos
polticos estatales ya se observa que la cercana de nuevas
elecciones locales los desincentiva a cooperar en el Legislativo, los calendarios del orden constitucional los obliga
a superponer a esos tiempos polticos locales los tiempos
del calendario federal. Las elecciones federales son el mejor pronstico de lo que vendr en las siguientes elecciones locales.19
En Brasil, Argentina y Venezuela, los otros federalismos
latinoamericanos, las elecciones para gobernador van todas juntas el mismo da. Ah los partidos polticos miden
fuerzas concurrentemente; aqu lo hacen, y lo harn, recurrentemente. Los partidos polticos mexicanos deben
estar conscientes de que el marco constitucional en el que
compiten y cooperan produce un contexto de agudizada
exigencia.
Salvo quizs en el caso del Estado de Mxico, que tiene
una composicin muy diversa y en donde la vecindad con
el Distrito Federal gravita todo el tiempo sobre el peso de
la poltica de su ciudad capital, Toluca, lo cierto es que en
todas las experiencias de gobiernos divididos encontramos
un cambio casi radical en el modo en que la opinin pblica local percibe la importancia de la poltica parlamentaria. Repentinamente, en todos estos estados, el Congreso
empieza a ser un protagonista del proceso poltico, y los
legisladores, agentes polticos reales. Se produce as un
crculo a mi juicio virtuoso: son ciudadanos ms exigentes
los que producen gobiernos divididos, al tiempo que el
gobierno dividido obliga a los partidos a explicar mejor su
conducta, a ofrecer cuentas ms claras, a ser ms sensibles
a opinin y demanda pblicas. Entrar a un gobierno dividido no es entrar en jaula, sino a un dilema institucional,
a una dinmica de aceleracin de cambios, a coyunturas
19 Tomo el dato de una investigacin en proceso de Estvez, Federico, itam, 1996.
511
de riesgo, a un proceso que exige ms de los partidos y

de los polticos de verdad. Hasta el momento, partidos y
polticos han pasado la prueba exigente del gobierno dividido en varios estados de la Federacin mexicana. Por
qu habra de ser fcil la construccin democrtica de una
poltica institucional tan compleja como la mexicana?
512
Alonso Lujambio
Captulo 4
Un recinto
parlamentario
513
514
Alonso Lujambio
4.1 Donceles: un recinto

parlamentario para dos
cmaras representativas*
in duda la caracterstica poltica ms relevante del

recinto parlamentario de Donceles es que fue el
primer espacio para la pluralidad poltica ya en la
consolidacin del rgimen posrevolucionario mexicano.
Histricamente, ese es el rasgo ms relevante del recinto
de Donceles, rasgo que lo hace nico en el concierto de los
recintos parlamentarios mexicanos. Efectivamente, con las
reformas de 1963 al artculo 54 constitucional, nace el primer sistema electoral mixto del pas se le conoci entonces
como sistema de diputados de partido gracias al cual
los partidos de oposicin contaron con mecanismos de
representacin proporcional que posibilitaron su presencia
en la Cmara Baja del Congreso de la Unin. Donceles fue,
sin duda, la Cmara fundacional del pluralismo poltico
en la segunda mitad del siglo xx mexicano.
Ciertamente, en los aos cuarenta, cincuenta y principios de los sesenta del siglo xx, la Cmara de Diputados
concentraba el mnimo de pluralismo con que contaban
las instituciones parlamentarias mexicanas. El Senado era
una Cmara totalmente monocolor: slo el Partido Revolucionario Institucional (pri) tena ah representacin. Los
* Publicado originalmente en Gonzlez Navarro, Manuel (coordinador), El recinto legislativo de Donceles en la historia de Mxico, Mxico, Asamblea Legislativa del
Distrito Federal, 2001, pp. 201-206.
515
congresos locales eran en esa poca igualmente monocolores con excepcin del michoacano, y por un tiempo
muy breve, ya que en el trienio 1947-1950 cont con un
diputado de oposicin, concretamente del Partido Accin
Nacional (pan).1 Vase en el cuadro 1 cmo efectivamente
en las Legislaturas XL (1946-1949), XLI (1949-1952), XLII
(1952-1955), XLIII (1955-1958), XLIV (1958-1961) y XLV
(1961-1964), el pri no es monopolio parlamentario en sentido estricto, pero est muy cerca de serlo, pues cuenta, respectivamente, con el 94, 97, 94, 94, 94 y 97 por ciento de
los escaos en la Cmara. Era, pues, efectivamente, en esos
aos, la Cmara de Donceles la que concentraba toda la
pluralidad parlamentaria mexicana, pero con una dosis de
pluralismo muy pequea, ya que en esos aos el nmero
de diputados de oposicin nunca super la barrera de diez.
Vase en el mismo cuadro 1 cmo, con la inauguracin,
en 1964, del sistema de diputados de partido, el sistema
representativo pasa de tener seis diputados de oposicin
(en la XLV Legislatura, 1961-1964) a tener 35 (en la XLVI
Legislatura, 1964-1967). As, Donceles era testigo de un
cambio fundamental en las instituciones polticas mexicanas, pues fue el primer espacio parlamentario que institucionaliz el pluralismo en los mbitos colegiados de
representacin poltica y, por lo tanto, el primer mbito
para la construccin de una cultura del debate para la
tolerancia y la crtica. En el recinto parlamentario de
Donceles se ubic, en una palabra, el motor del trnsito
democrtico de Mxico.
El pluralismo inaugurado en 1964 supuso, como puede
verse, un aumento en el tamao de la Cmara de Diputados, que pas de tener 178 escaos a contar con 210. Ello
supuso que en 1964 la Cmara de Donceles regresara a tener (con 210 escaos) casi exactamente su tamao original,
el de 1911 (238 escaos). Vase en la grfica 1 un elemento
1 Lujambio, Alonso, (con la colaboracin de Vives Segl, Horacio), El poder
compartido. Un ensayo sobre la democratizacin mexicana, Mxico, Ocano, 2000, pp
75 y 76.
516
XL
4*
143
PAN
PPS
PARM
PNM
FPP
PDM
PCM
PST
Otros
Anulados
Total
XLI
147
142
1949-1952
XLII
161
151
1952-1955
XLIII
161
152
1955-1958
XLIV
155
6**
152
1958-1961
XLV
178
172
1961-1964
XLVI
210
10
20
175
1964-1967
XLVII
212
10
20
177
1967-1970
XLVIII
213
10
20
178
1970-1973
XLIX
231
10
25
189
1973-1976
237
10
12
20
195
1976-1979
LI
400
10
18
10
12
11
43
296
1979-1982
* Otros: FRU 1, PDI 3.

** En 1958, como protesta frente a las irregularidades electorales, el PAN retira a sus 6 diputados de la Cmara.
Fuentes: Juan Molinar, El Tiempo de la Legitimidad (Mxico: Cal y Arena, 1993) y Alonso Lujambio, La Proporcionalidad del Sistema Electoral Mexicano 1964-1985,
Tesis de Licenciatura en Ciencias Sociales, itam, 1987.
134
1946-1949
PRI
Partido
Legislatura
Cuadro 1
Composicin de la Cmara de Diputados de Donceles, 1946-1982.
Alonso Lujambio
517
Grfica 1
Nmero de escaos en el Recinto
Parlamentario de Donceles, 1911-2000
400
Nmero de escaos
300
Cmara de Diputados
del Congreso de la Unin, 1911-1982
200
100
Asamblea de
Representantes/
Legislativa del
Distrito Federal,
1988-2000
1911 1917 1920 1922 1924 1926 1928 1930 1932 1934 1937 1940 1943 1946 1949 1952 1955 1958 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000
Fuentes: Martell Espinosa, Ivonne, Representacin y Reparto Distrital en Mxico, Tesis de

Licenciatura en Ciencias Sociales, itam, 1993; Molinar, Juan, El Tiempo de la Legitimidad, Mxico, Cal y Arena, 1993; Lujambio, Alonso, La Proporcionalidad Poltica del Sistema Electoral
Mexicano, 1946-1985, Tesis de Licenciatura en Ciencias Sociales, itam, 1897; y Lujambio,
Alonso, El Poder Compartido. Un ensayo sobre la democratizacin mexicana, Mxico, Ocano, 2000.
poco estudiado de la evolucin de nuestra vida parlamentaria: el nmero de escaos en la Cmara de Diputados.
Ah puede observarse la abrupta cada que experiment
el nmero de escaos de la Cmara despus de la reforma
constitucional del 20 de agosto de 1928. Detengmonos
brevemente aqu.
La Constitucin de 1857 estableci en su artculo 53 que
habra un diputado por cada 40,000 habitantes. A finales
del siglo xix, el aumento de la poblacin reflejado en el
censo de 1900, llev a que el 18 de diciembre de 1901 se
reformara la Constitucin para establecer que habra un
diputado por cada 60,000 habitantes. As, la Cmara de
Diputados pas de tener 240 en 1900, a tener 232 diputados en 1904. La Constitucin de 1917 confirm, ahora en
el artculo 52 constitucional, la norma relativa a los 60,000
habitantes. Sin embargo, en el paquete de reformas constitucionales impulsadas por el expresidente lvaro Obregn en 1928, antes de su muerte (ampliacin del periodo
518
Alonso Lujambio
presidencial a seis aos, posibilidad de la reeleccin presidencial en periodos no inmediatos, etctera), se incluy
la reforma al artculo 52 constitucional, que estableci que
habra un diputado por cada... 100,000 habitantes. Ello intentaba reducir abruptamente el tamao de la Cmara de
Diputados, que tanto se haba enfrentado a los presidentes
Carranza (1917-1920), Obregn (1921-1924) y Calles (19241928). Vase la grfica: la Cmara pas de tener 280 miembros a tener 153; es decir, se redujo en 45% el tamao de
la Cmara!
Despus, el tamao de la Cmara de Donceles volvi
a crecer, dado el aumento de la poblacin reflejado en el
censo de 1930 (16 y medio millones de habitantes). Posteriormente, se quiso evitar nuevamente el crecimiento de la
Cmara, para lo cual se reform, en 1942, otra vez, el artculo 52 constitucional, para establecer ahora que habra
un diputado por cada 150,000 habitantes (el censo de 1940
arroj 19,650,000 habitantes). La Cmara de Donceles, por
lo tanto, pas a tener, en 1943, 147 escaos y otra vez, en el
censo de 1950, la poblacin reflej un crecimiento an ms
notorio: pasamos a ser 25,800,000 mexicanos. Por lo tanto,
se reform nuevamente, en 1951, el artculo 52 constitucional, para establecer que habra un diputado por cada 160,000
habitantes. Sin embargo, dicha reforma no fue suficiente
para detener el crecimiento de la Cmara de Donceles, que
pas a tener, en 1952, 161 escaos. El mismo efecto tuvieron el censo de 1960 (casi 35 millones de habitantes) y la
nueva reforma al artculo 52 constitucional, en el mismo
ao (un diputado por cada 200,000 habitantes): con todo,
la Cmara creci, pasando de 161 a 178 escaos.2
Despus de la reforma de los diputados de partido,3
el tamao de la Cmara de Donceles se modificaba segn
2 Un detallado anlisis se encuentra en la extraordinaria investigacin de Martell
Espinosa, Ivonne, Representacin y reparto distrital en Mxico, Tesis de Licenciatura en Ciencias Sociales, itam, 1993.
3 A los partidos minoritarios que obtenan ms del 2.5% de la votacin, se les
asignaban cinco diputados de partido, y un diputado ms por cada medio punto
porcentual que obtuvieran por encima de 2.5%. De acuerdo con este principio,
519
el nmero de diputados de partido que obtena cada

partido minoritario. Es decir, el tamao de la Cmara de
Diputados dependa tambin de los resultados electorales.
Sin embargo, tambin se modific, en 1972, el artculo 52
constitucional (un diputado de mayora relativa por cada
250,000 habitantes); entre 1964 y 1970 hubo 178 distritos
de mayora, que pasaron a ser 194 en 1973 y 196 en 1976.
Cabe sealar que entre el 2 de febrero de 1974 y el 19 de
agosto de 1977, 17 congresos locales introdujeron en sus
constituciones la figura de los diputados de partido introducida por la Cmara de Donceles a partir de la XLVI
Legislatura (1964-1967).4 Poco despus, la Reforma Poltica
de diciembre de 1977 obligara a todos los congresos locales a introducir sistemas electorales mixtos con componentes de representacin proporcional.
La misma grfica 1 muestra un espectacular aumento
en el nmero de escaos de la Cmara de Diputados en
1979: pasa a tener 400 diputados. Efectivamente, con la
Reforma Poltica de 1977 se estableci que la Cmara de
Diputados contara con 300 escaos de mayora y con 100
de representacin proporcional. Se fijaba as el nmero de
escaos de la Cmara de Diputados, independientemente
del tamao de la poblacin y de los resultados electorales.
A mediados de 1982, casi al concluir la LI Legislatura
(1979-1982), la Cmara de Diputados, ya con 400 escaos,
se traslad a su nuevo recinto, el de San Lzaro, en el que
permanece en la actualidad (desde 1988, sin embargo,
dicha Cmara se compone de 500 diputados: 300 de mayora relativa y 200 de representacin proporcional).
Durante los siguientes seis aos, es decir, entre finales
de 1982 y finales de 1988, el recinto parlamentario de
Donceles no alberg a ninguna Cmara representativa,
cada partido minoritaria poda obtener hasta veinte diputados de partido. A
principios de los setenta, el umbral se redujo al 15% y el tope de diputados de
partido pas a 25.
4 Lujambio, Alonso, El poder compartido, Op cit., pp 48-52.
520
Alonso Lujambio
sino al Instituto de Investigaciones Legislativas de la

H. Cmara de Diputados (con sede en San Lzaro). Sin
embargo, en virtud del decreto publicado el 10 de agosto
de 1987, nace la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal, con las facultades ciertamente limitadas de dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de polica y buen
gobierno. Y fue precisamente el recinto parlamentario de
Donceles el que sirvi de asiento para el novedoso rgano
de representacin ciudadana del Distrito Federal.
Con dichas facultades tan limitadas funcionaron la I
Asamblea Legislativa (1988-1991) y la II Asamblea Legislativa (1991-1994). Sin embargo, el 25 de octubre de
1993, se publicaron las reformas a los artculos 73 y 122
constitucionales, con las que se ampliaron las facultades de
la Asamblea y se reconoci su carcter de rgano legislativo del Distrito Federal. Por lo tanto, al periodo 1994-1997
se le llam I Legislatura de la Asamblea de Representantes.
Empero, en agosto de 1996 se reform nuevamente la
Constitucin para dotar al Distrito Federal de un jefe de
gobierno electo popularmente, y de un Tribunal Superior
de Justicia, entre otros cambios. A raz de dicha reforma,
al rgano legislativo del Distrito Federal se le conoce con
el nombre de Asamblea Legislativa, cuya I Legislatura
sesion en el periodo trianual 1997-2000. La II Legislatura
(2000-2003) es la que sesiona en la actualidad.
El cuadro 2 nos permite ver la composicin poltica de
la nueva Cmara representativa asentada en el recinto de
Donceles, que desde su origen cuenta con 66 escaos: 40 de
mayora y 26 de representacin proporcional. Nuevamente,
el recinto de Donceles es testigo de una interesante evolucin poltica que en esta ocasin se expresa incluso como
alternancia en el control mayoritario. Efectivamente, la I y
II Asambleas, as como la I Legislatura de la Asamblea de
Representantes, es decir, durante el periodo de 9 aos que
va de 1988 a 1997, el Partido Revolucionario Institucional
cuenta con una clara mayora. Sin embargo, es el Partido
521
522
40
40
34
18
66
10
26
24
13
40
PRI
PAN
PPS
PARM
PFCRN/PC
PMS
PRD
PT
PVEM
CD PPN
DS
Total
26
11
66
11
40
RP Total
40
38
MR
26
10
12
66
10
14
38
RP Total
Asamblea de
Representantes
I Legislatura
1994-1997
40
38
MR
26
11
66
38
11
11
RP Total
Asamblea
Legislativa
I Legislatura
1997-2000
40
18
14
MR
26
16
66
19
17
16
RP Total
Asamblea
Legislativa
II Legislatura
2000-2003
MR = Mayora Relativa.
RP = Representacin Proporcional.
Fuentes: Diario de Debates de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, 7 de octubre de 1998; Luisa Bjar, La segunda Asamblea de Representantes del D.F., en Asamblea v.1, nm. 1 abril de 1995, p. 26; Estadstica de las Elecciones Federales de 1994, Compendio de Resultados, ife e iedf.
MR
RP Total
tes 1991-1994
tes 1988-1991
MR
Representan-
Representan-
PARTIDO
II Asamblea de
I Asamblea de
Cuadro 2
Composicin de la Asamblea de Representantes / Legislativa del Distrito Federal, 1998-2003.
Alonso Lujambio
de la Revolucin Democrtica (prd), el partido que junto

con la jefatura de Gobierno conquista en 1997 la mayora
en la I Legislatura de la Asamblea Legislativa (1997-2000).
En la actualidad, el extraordinario pluralismo poltico
del Distrito Federal se expresa en la II Legislatura de la
Asamblea Legislativa (2000-2003), en la que ningn partido cuenta con mayora parlamentaria.
Sin duda, el recinto de Donceles es el espacio arquitectnico-parlamentario de mayor densidad histrica en Mxico.
Su estilo arquitectnico expresa, claro est, la sensibilidad y
el gusto francs del Porfiriato (en sus ltimos meses, ya que
fue construido en 1910, despus de que la Cmara de Diputados, ubicada all mismo, se incendiara). Sin embargo,
en trminos polticos, Donceles es el recinto parlamentario,
por excelencia, de la Revolucin, pero tambin del lento
pero efectivo modo en que las instituciones posrevolucionarias abandonaron el monopartidismo y expresaron el
pluralismo poltico de Mxico.
523
Directorio
Mesa Directiva
Presidente de la Cmara de Diputados
Dip. Patricia Elena Retamoza Vega
Vicepresidenta
Dip. Jos Gonzlez Morfn
Vicepresidente
Dip. Aleida Alavez Ruiz
Vicepresidenta
Dip. Tanya Relistab Carreto
Secretaria
Dip. Xavier Azuara Zuiga
Secretario
Dip. ngel Cedillo Hernndez
Secretario
Dip. Javier Orozco Gmez
Secretario
Dip. Magdalena del Socorro Nez Monreal
Secretario
Dip. Merilyn Gmez Pozos
Secretario
Dip. Fernando Bribiesca Sahagn
Secretario
Junta de Coordinacin Poltica

Presidente de la Junta de Coordinacin Poltica
Coordinador del Grupo Parlamentario Partido Accin Nacional
Coordinador del Grupo Parlamentario Partido Revolucionario Institucional
Dip. Silvano Aureoles Conejo
Coordinador del Grupo Parlamentario Partido de la Revolucin Democrtica
Dip. Arturo Escobar y Vega
Coordinador del Grupo Parlamentario Partido Verde Ecologista de Mxico
Dip. Alberto Anaya Gutirrez
Coordinador del Grupo Parlamentario Partido del Trabajo
Dip. Ricardo Monreal vila
Coordinador del Grupo Parlamentario Partido del Movimiento Ciudadano
Dip. Lucila Garfias Gutirrez
Coordinador del Grupo Parlamentario Partido Nueva Alianza
Alonso Lujambio. Estudios Congresionales. Edicin Homenaje,

se termin de imprimir en el mes de enero de 2013 en los talleres
de Diseo3 y/o Len Garca Dvila, Valle de San Juan del Ro No. 10,
Col. Vista del Valle, Naucalpan, Estado de Mxico.
Se tiraron 1,500 ejemplares en papel cultural de 75 grs.

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EDICIONES MESA DIRECTIVA

Alonso Lujambio. Estudios Congresionales.

Impreso en Mxico/ Printed in Mxico.

Presentacin a la primera edicin 23

2.2 La pluralizacin de las Cmaras del Congreso

2.3 La Cmara de Diputados de Mxico.

2.4 Presidentes y Congresos: los Estados Unidos,

2.5 1997 o adis a la excepcionalidad. Rgimen

2.6 El acertijo constitucional. A seis aos de

2.7 Gobierno dividido, estrategia presidencial

3.1 25 aos de pluralizacin de los Congresos

3.2 Los Congresos locales: La precaria

3.3 Gobiernos divididos en 11 estados de la

* En coautora con Jaime Martnez.

Coordinador del Grupo Parlamentario del

Un poltico de accin e ideas

n el mundo de la poltica, la virtuosa combinacin

vnculo esencial con el sistema electoral y el sistema de

los ltimos aos en los distintos niveles de gobierno y el

de ver concretados sus argumentos; uno, en la discusin

*Palabras pronunciadas en el Saln de Plenos del

Vicepresidente de la Mesa Directiva

Captulo 1. Ciencia Poltica y Congreso

l pasado y el futuro del Poder Legislativo en Mxico,

cano ha evolucionado en forma permanente dentro de

tran que su estudio s fue relevante para los historiadores

mero de iniciativas que en la materia han sido presentadas

que hacia su interior surge a finales de los aos ochenta,

que permitiran superar la dinmica poltica que ofrecen

Captulo 3. Partidos Polticos

la clase poltica, mayor responsabilidad pblica y mejor

Captulo 4. Un recinto parlamentario

esde hace 20 aos, el Congreso mexicano vive una

democrtica ni las fortalezas y debilidades de nuestro arreglo poltico-constitucional en la democracia de nuestros

de modo que no har mayor comentario al respecto. Las

La democracia es un sistema frgil porque supone la

1.1 Entre el pasado y el futuro:

de las asambleas del pas, han ido generando entre

La ciencia poltica, la ciencia jurdica

en el ao de 1944 y que para 1992 ya vea en las libreras,

1985), en el colegio de San Ildefonso. El evento tuvo lugar

estructura que han de seguir las iniciativas de ley, las reglas

dios parlamentarios, I, 3, 1991), con importantes reflexiones

Ciencia poltica, historia y

Sin embargo, dos extraordinarias obras dedican su

1857: A Forgotten Phase of Mexican Political History

cuando el debate parlamentario perdi centralidad en las

en contra de pruritos innovadores que terminan en

orden democrtico en el Mxico que Francisco I. Madero

La ciencia poltica del Congreso Mexicano

presentada ante la Latin American Studies Association en

origen de su debilidad, y he proporcionado evidencia

cooperaron en la poltica legislativa de la etapa posterior

de se analizan los Gobiernos divididos en la Federacin

2.1 Una clave constitucional:

Texto constitucional vigente

* Este texto se public originalmente en Derechos del pueblo mexicano. Mxico a

a Constitucin de 1917 no estableci lmite alguno

bicin precisamente en el artculo 59 constitucional? A mi