Financiamiento de Los Centros Históricos de América Latina y El Caribe
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Financiamiento de los
centros histricos de
Amrica Latina y El Caribe
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Financiamiento de los
centros histricos de
Amrica Latina y El Caribe
Fernando Carrin M., editor
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De la presente edicin:
FLACSO, Sede Ecuador
La Pradera E7-174 y Diego de Almagro
Quito Ecuador
Telf.: (593-2-) 323 8888
Fax: (593-2) 3237960
www.flacso.org.ec
Lincoln Institute of Land Policy
113 Brattle Street
Cambridge, MA 02138-3400
Telf. 617/661-3016 or 800/LAND-USE (800/526-3873)
Fax: 617/661-7235 or 800/LAND-944 (800/526-3944)
Email: [email protected]
http://www.lincolninst.edu/
ISBN: 978-9978-67-127-6
Diseo de portada e interiores: Antonio Mena
Imprenta: Rispergraf
Quito, Ecuador, 2007
1. edicin: marzo, 2007
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ndice
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Introduccin
El financiamiento de la centralidad urbana:
el inicio de un debate necesario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Fernando Carrin
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Presentacin
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Adrin Bonilla
Director
FLACSO - Ecuador
Martn Smolka
Senior fellow y director
Programa para Amrica
Latina y el Caribe
Lincoln Institute
of Land Policy
Edmundo Arregui
Gerente
INNOVAR
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Introduccin
El financiamiento de la centralidad urbana:
el inicio de un debate necesario
Fernando Carrin M.1
Introduccin
En Amrica Latina no se ha discutido el tema del financiamiento en los
centros histricos, probablemente, por el poco peso que tuvo en pocas
pasadas, sea porque la inversin que se realizaba era pequea o porque se
destinaba preferentemente a la periferia dada la presin demogrfica existente; o debido a las propias concepciones monumentalistas que demandaban la conservacin de lo existente de forma selectiva y aislada.
En la actualidad la situacin es diametralmente distinta: la centralidad
histrica es ms compleja porque asume, simultneamente, las funciones
de centro y nodo; las polticas han cambiado al extremo de entenderlas en
la ciudad toda y con un peso gravitante que denota el paso a la ciudad
construida; el mercado ha tomado la batuta en el desarrollo urbano por
encima de las polticas pblicas sobre la ciudad; y el rol de los gobiernos
locales es determinante en los procesos de reforma del Estado, en los trminos de la descentralizacin (localizacin) y la privatizacin (mercado).
En este contexto el financiamiento de la centralidad histrica se ha
convertido en uno de los elementos claves y determinantes del accionar
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Este trabajo introductorio fue realizado con la colaboracin de Manuel Dammert Guardia.
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El parricidio urbano
En la historia de las ciudades siempre ha existido un momento en el que
su poblacin le dio las espaldas a sus orgenes fundacionales; tanto que se
podra decir, siguiendo las tesis psicoanalticas freudianas, que la ciudad
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debe negar su origen para llegar a ser lo que es: una urbe; o, en su defecto, se podra afirmar que la ciudad debe matar al padre para asumir su
condicin urbana. Es, en definitiva, la tesis del parricidio urbano que conduce a velar o a esconder no solo su existencia sino tambin los imaginarios, para usar el trmino de Armando Silva, que la componen.
Las ciudades han construido a lo largo de la historia una pluralidad de
barreras frente a sus centros histricos primigenios, como una forma contradictoria de negarlos pero tambin como una manera de encontrar posteriormente- su desarrollo, renacimiento y devenir. Este extrao comportamiento se genera en un momento particular de su historia, justo cuando se producen los procesos de obsolescencia de la centralidad urbana
debido al impulso que introducen la expansin urbana, el progreso y la
modernizacin al interior de cada ciudad. En este momento nacen los
centros histricos como tales y lo hacen cuando entran en franca decadencia por disfuncionalidad, deterioro fsico y recambio poblacional3 los que
terminan por construir mltiples fronteras y fracturas que llevan a la negacin de los mismos y a que la ciudad les d la espalda (Carrin, 2004).
Estos lmites y fronteras se construyen: primero desde la perspectiva
antrpica, con los procesos acelerados de urbanizacin que vive la regin
desde aproximadamente la mitad del siglo pasado, con el deterioro de los
soportes materiales y con la prdida de la funcionalidad de la centralidad;
y, en segundo lugar, desde la perspectiva natural, con los impactos devastadores que los sucesivos fenmenos naturales (terremotos, erupciones
volcnicas, inundaciones) acaecidos en muchas ciudades de Amrica
Latina han provocado en la arquitectura, el urbanismo y la cultura contenida en los centros histricos.
Este conjunto de barreras construyeron un imaginario urbano que
niega su existencia, lo cual condujo a la dificultad de desarrollar un pensamiento sobre este objeto socialmente inexistente, que finalmente se ha
expresado en el impensar de los centros histricos, propio de Amrica
Latina (Carrin, 2007). Pero tambin y hay que sealarlo, las concepciones monumentalistas y conservacionistas impidieron el desarrollo de un
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El recambio poblacional se produce por el abandono del lugar que hacen los sectores de ingresos ms altos, lo cual se compensa con el proceso de tugurizacin que se expresa en la lgica
popular de que muchos pocos hacen un mucho; esto es, que el pago de las rentas territoriales
altas es posible slo gracias a la densificacin y el hacinamiento.
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Lo que falta o el vaco no es otra cosa que una forma de existencia y presencia de algo que se
aora porque existe como imaginario.
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presupuestarias, recursos para obras especficas, inversin privada o captura de plusvalas, han desencadenado procesos exitosos que aseguran la
cobertura de obras y la realizacin de planes a largo plazo, as como tambin procesos con resultados poco satisfactorios. En otras palabras, existe
un conjunto de experiencias positivas y negativas de financiamiento, que
ameritan ser conocidas y debatidas, en el marco de los instrumentos de
poltica urbana, social y econmica de los centros histricos.
Interesa que en las deliberaciones y debates se pueda evaluar el impacto de las distintas formas de financiamiento en el uso del suelo, en la captacin de plusvalas y en la generacin de recursos locales para el desarrollo de la centralidad urbana y la mejora de la calidad de vida de sus habitantes. En eso ser de mucha utilidad el pasar revista a los instrumentos
que inciden en el uso del suelo y en la carga fiscal de la propiedad inmobiliaria, para entender los efectos sociales y econmicos que se producen
en la centralidad histrica de Amrica Latina.
Es importante evaluar las experiencias mediante las cuales se han obtenido recursos econmicos y tambin medir los efectos que las inversiones
han producido. Para ello se pasarn revista a las experiencias de financiamiento de seis centros histricos en Amrica Latina: Mxico, Bogot,
Quito, Buenos Aires, Santiago y Recife, ejemplos paradigmticos que fueron seleccionados previamente.
Estos estudios sirvieron de insumo para la realizacin de un encuentro internacional sobre Financiamiento de la centralidad urbana en
Amrica Latina, que se realiz en la ciudad de Quito los das 16 y 17 de
marzo de 2006. En la reunin se presentaron los seis estudios de caso con
sus respectivos comentarios, as como un conjunto de ponencias paralelas
de lectura transversal sobre la regin. El conjunto de los trabajos se presentan ahora bajo el formato de libro, con la finalidad de generar una caja
de resonancia que permita a un grupo mayor de personas conocer la
informacin, el anlisis y el debate producido.
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res son: el centro viejo, una nueva centralidad de servicios, y una nueva
centralidad comercial que los llevan a la conclusin de que las ciudades
actuales son pluricentrales en una doble dimensin: en cantidad y en tipos.
Para cada caso, se plantea una reflexin sobre los recursos pblicos directos e indirectos- de los cuales depende la existencia de los centros. De las
tres centralidades, los autores plantean que pese a lo que suele creerse s
existe el financiamiento para las centralidades urbanas; sin embargo, acceder a los recursos puede resultar difcil. En este sentido, los autores plantean la necesidad de tener en cuenta diversos aspectos como la capacidad de
gestin y la existencia de una estrategia pblica, entre otras.
Ral Fernndez, en el siguiente artculo, presenta una descripcin y
caracterizacin social del rea del casco histrico de la ciudad de Buenos
Aires, centrando su atencin en la actividad comercial en la zona y en la
evolucin de su mercado inmobiliario. Para el autor, el centro histrico
posee una dinmica propia que dada sus caractersticas se puede entender
como un barrio ms de la ciudad, lo cual no solamente implica ventajas para la intervencin sino tambin obstculos. El gobierno de la ciudad
de Buenos Aires lleva ms de una dcada realizando intervenciones en la
zona. Sin embargo, como seala Fernndez, estas intervenciones forman
parte de la primera generacin de polticas sobre el casco histrico, por lo
que se hace necesario impulsar polticas de segunda generacin.
El artculo que cierra esta seccin es el de Silvio Mendes Zancheti y se
refiere a los resultados de una investigacin sobre el financiamiento de los
centros histricos de las ciudades de Olinda y Recife en el estado de
Pernambuco en Brasil. El periodo que abarca esta investigacin va desde
1990 hasta el 2005 y parte de la consideracin de que hay un patrn de
financiamiento complejo que tiene un origen en una diversificacin de
fuentes. Tres son los actores o las fuentes centrales: federales, locales y privados que operan bajo la lgica pblico-privado. A este tro deben incorporarse las polticas de estmulo y exencin que hace el sector pblico
para el privado y la presencia de recursos internacionales de cooperacin
o crdito. La gran conclusin a la que llega, luego del estudio de caso realizado, es que se requiere un financiamiento local que d continuidad a
las polticas de revitalizacin.
La tercera seccin -Reflexiones de centralidades- empieza con el artculo de Salvador Schelotto sobre el financiamiento del centro histrico de
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Bibliografa
Carrin, F. (Ed.) (2001): Centros Histricos de Amrica Latina y El Caribe,
Ed. UNESCO-BID- FLACSO, Quito.
Carrin, F. (Ed.) (2001): La ciudad construida: urbanismo en Amrica
Latina, Ed. Junta de Andaluca-FLACSO, Quito.
Choay, F. (2001): A alegoria do patrimonio, Sao Paulo: Editora Unesp.
Fernndez, P. (2004): El espritu de la calle, Ed. Anthropos, Barcelona.
Silva, A. (1992): Los imaginarios urbanos, Tercer Mundo Editores,
Bogot.
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El financiamiento de la
centralidad urbana en Amrica Latina
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Antecedentes
El financiamiento es un elemento crucial en la definicin del tipo de centralidad urbana y, a pesar de ello, no se le ha dado la atencin que requiere, tanto en la investigacin, en los debates como en el diseo de las polticas pblicas.
La relacin entre financiamiento y centros histricos no puede ser
dejada de lado por ser un elemento determinante y constitutivo de la centralidad. El financiamiento no slo que permite concretar su construccin
y desarrollo sino definir el tipo de centralidad que se aspira. De all el
nombre del presente trabajo Dime quin financia los centros histricos
y te dir qu centro histrico se proyecta.
Sin embargo, ha sido poco el tiempo que nos hemos tomado para
pasar revista a esta relacin. Es ms, ni siquiera se le ha dado atencin al
tema del financiamiento, al extremo de que no existen ni estudios ni
debates sobre el tema. Probablemente, esta omisin se deba al exagerado
peso que se le ha asignado a la variable histricocultural de lo patrimonial y, consecuentemente, a las polticas de rehabilitacin arquitectnica
y urbana de esta importante zona de la ciudad.
Pero ha llegado la hora de iniciar esta reflexin en un contexto en el
que la centralidad urbana demanda con urgencia una intervencin de
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Santiago6 nos ilustra la temtica de las pluricentralidades, que caracterizan actualmente a nuestras ciudades, en una doble dimensin: varios
tipos de centralidades y varias centralidades del mismo tipo y como
cada una de ellas tiene una poltica de financiamiento explcita.
Buenos Aires7 permite entender el significado que tiene el funcionamiento econmico de la centralidad y como, a partir de esta constatacin, se debe potenciar este valor con polticas urbanas y de financiamiento.
Y, finalmente, la ciudad de Olinda8 ilustra un caso de rehabilitacin
del centro histrico que es impulsado a partir de los intereses coaligados de tres actores: el gobierno local, los propietarios de los inmuebles
y los empresarios vinculados a los servicios.
En otras palabras, el conjunto de estos estudios de casos lo que hacen es
mostrar la alta diversidad de situaciones existentes y la alta riqueza que
ellos representan. Los centros histricos en Amrica Latina tienen un universo que se caracteriza por la heterogeneidad, pero tambin tienen en su
interior una condicin de origen y desarrollo altamente diversos. Por eso,
la lectura del trabajo debe hacerse tanto a partir de sus partes los artculos aislados como por el todo; porque de esa manera se tendr una aproximacin a la realidad de cada ciudad y tambin al fenmeno regional en
su totalidad.
Para el efecto se tendr una lgica expositiva compuesta por seis secciones que se desarrollan de acuerdo a la siguiente secuencia: primero, a
manera de antecedentes, se pone de relieve la importancia de tratar la relacin financiamiento centralidad. Segundo, se busca entender la importancia que tiene la centralidad en el trnsito del patrn de urbanizacin
que se vive en la regin: de la lgica exgena a una endgena. El tercero,
6
Rodrguez, A.; Salas, X.; y Rodrguez, P.: Acerca del Financiamiento de antiguas y nuevas centralidades urbanas en Santiago de Chile.
Fernndez Wagner, R.: El casco histrico de Buenos Aires. Fuentes de financiamiento, programas y
proyectos de intervencin patrimonial.
Zancheti, S.M.: El financiamiento de la rehabilitacin de Olinda: 1979-2005.
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Con los nombres propios de cada ciudad: fabelas en Recife, villas miseria en Buenos Aires, colonias populares en Mxico, barrios piratas en Bogot, perifricos en Quito y callampas en
Santiago.
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14 Lo cual supondra que la centralidad est perdiendo capital social o, lo que es lo mismo, se estara descapitalizando, con los problemas que eso podra tener a mediano plazo. Una centralidad
sin redes sociales e instituciones deja de ser tal.
15 La centralidad funciona como un modelo gravitatorio que, por un lado, atrae y, por otro, articula al conjunto de actividades y personas de la ciudad. Es el que le da unidad y sentido a la ciudad.
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(Sassen) o informacional (Garca Canclini). Ah cobran sentido y relevancia las nociones de competitividad, conectividad y posicionamiento propios del urbanismo actual, as como la necesidad de definir la llamada
vocacin productiva de la ciudad, que no es otra cosa que la definicin
del nicho econmico a partir del cual se integra a la ciudad global.
En ese sentido es una centralidad con autonoma relativa frente a la
ciudad en la cual se localiza, porque la ciudad es solo un contenedor
de esta plataforma de articulacin a la ciudad global. Las ciudades se integran a partir de este nodo con otras ciudades, algunas de las cuales estn
por fuera de la regin, y lo hacen con ms fuerza que con muchas zonas
de la propia ciudad. Esta nueva centralidad (temtica) est ms integrada
a la ciudad global que a cualquier ciudad nacional o que a ciertas partes
de la misma urbe que la contiene, lo cual hace referencia al hecho de que
el norte de las ciudades del sur se una a las ciudades del norte. All estn
los casos emblemticos de la ciudad empresarial de Huechuraba (Santiago
de Chile), del Centro Berrini en San Pablo, o de Santa Fe en la Ciudad
de Mxico.
Esta tipologa no excluye el hecho de que al interior de ciertas ciudades puedan darse simultneamente una o varias centralidades del mismo
o distinto tipo. As, por ejemplo, el caso de la Ciudad de Mxico es muy
aleccionador: tiene una centralidad tradicional con un radio de influencia
y accin en la ciudadregin e incluso a nivel transnacional (turismo), al
tiempo que convive con otras centralidades de mbito intraurbano propias de una delegacin, como puede ser el caso de Coyoacn. Los dos
casos de centralidad se originan en momentos simultneos y provienen de
la misma matriz histrica porque tienen el mismo valor de antigedad
pero cuentan con una vocacin funcional distinta de centralidad. Es
decir, que pueden existir como de hecho as ocurre dos o ms centralidades de un mismo tipo (tradicional) dentro de una misma ciudad.
Por otro lado, y siguiendo con el caso de la Ciudad de Mxico, el nacimiento de otras centralidades en momentos distintos, permite que convivan en la misma ciudad diferentes tipos de centralidades. Es decir que con
el paso del tiempo aparezcan nuevas centralidades (funcionales y temticas) que convivan con las anteriores (tradicional), lo cual quiere decir que
en momentos histricos distintos se producen formas de centralidad diferentes en espacios distintos, pero al interior de la misma ciudad. sta es
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ciones diversas; aunque se podra decir que con las nuevas tecnologas
de la comunicacin y con la eliminacin del zooning propuesto por la
planificacin fsica hemos entrado a la ciudad del mercado que desconoce las fronteras.
Quinto. La poltica y lo poltico han perdido centralidad en la ciudad
de hoy, por eso la plaza, las polticas pblicas y los centros cvicos se
han convertido en elementos urbanos en vas de extincin, que se los
acecha y se los persigue. Hay una agorafobia, como lo significan Borja
y Castells (1998), que lleva a no saber qu hacer con los palacios de
Gobierno: se los reubica, se los hace museos, se transforman en centros de protocolo, se los ataca. En cambio se adora los artefactos de la
globalizacin como los centros comerciales, los World Trade Center, los
aeropuertos y los parques temticos, entre otros. El imaginario urbano de nuestras ciudades muta considerablemente.
Sexto. Hemos pasado de la ciudad segregada donde las centralidades
tradicional y funcional, como espacio pblico, integraban a la sociedad local y le daban lgica a la estructura urbana; hacia la ciudad fragmentada que introduce este nuevo patrn de urbanizacin de la era de
la globalizacin donde la funcin de la centralidad se hace ms difusa
en relacin a la urbe en la cual se asienta.
Sptimo. La trasgresin de los recorridos y senderos habituales que
realiza la poblacin en esta ciudad fragmentada conduce a la foraneizacin. Este fenmeno puede graficarse a partir de la generalizacin de
la prctica que se ha hecho de solicitar una identificacin (pasaporte)
para ingresar a una urbanizacin o edificio, cuestin que no es muy
diferente a lo que ocurre al momento de traspasar la frontera de un
pas a otro. En otras palabras, esta nueva ciudad se ha convertido en el
escenario de existencia de extranjeros y no de ciudadanos.
Riqueza de la centralidad
Una de las caractersticas de la centralidad histrica (tradicional, funcional y temtica) es la existencia de una tensin estructural entre lo funcio38
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El financiamiento de la centralidad
Una periodizacin
El financiamiento de los centros histricos ha variado a lo largo de la historia de nuestras ciudades, a pesar de que hay algunas constantes que se
mantienen en el tiempo. Los pesos, las cantidades y las fuentes de financiamiento han sido determinantes, as como lo ha sido el marco institucional y el tipo de polticas urbanas diseadas.
En cuanto a la inversin y al financiamiento vale la pena tener una
aproximacin histrica, a partir de una periodizacin, para ver cmo ha
transitado y cul es el momento en que se encuentra en la actualidad. Para
ello se puede afirmar que el financiamiento de los centros histricos en
Amrica Latina ha transitado bsicamente por tres momentos, que obedecen tambin a polticas distintas.
Un primero, calificado como de mecenazgo y filantropa, que est inscrito en un momento histrico en que la sociedad civil representada por
las elites locales (los notables) ven como los procesos de urbanizacin y
modernizacin que vive Amrica Latina deterioran los referentes culturales, reducen la comunicacin en la ciudad y erosionan el patrimonio
arquitectnico, por lo cual reivindican la rehabilitacin y conservacin
como mecanismos para preservar los valores histricoculturales que se
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pierden. Para ello demandan una accin estatal y, con sus propios recursos, empiezan a desarrollar algunas intervenciones de preservacin arquitectnica, desde la perspectiva monumental. En general son intervenciones en obras de arquitectura civil y religiosa, para lo cual se demanda una
accin estatal. Se trata de acciones emblemticas que terminan por conmover a algunos funcionarios pblicos para que hagan lo propio en las
edificaciones estatales; pero son acciones voluntaristas, en tanto no logran
ser parte de una poltica general. Evidentemente tienen un impacto bastante reducido, parcial y aislado, siendo su gran virtud la promocin de
la legitimidad de la problemtica.
Un segundo, en el que su eje ser la cooperacin tcnica desarrollada
en el marco institucional del Estado nacional, para lo cual se construye
una institucin especfica para el efecto, a partir de los institutos de patrimonio, los ministerios de cultura o los consejos nacionales que disean
polticas pblicas que buscan el fortalecimiento de la llamada identidad
nacional sustentada en el hecho urbano como expresin cultural. El peso
del financiamiento viene del sector pblico nacional y de la llamada cooperacin tcnica en sus mltiples expresiones, donde el peso principal lo
tiene la UNESCO, tanto a partir de la cooperacin como de las declaratorias de Patrimonio de la Humanidad que estimulan la obtencin de
recursos de contrapartes locales y nacionales, pblicas y privadas, a la vez
que canalizan los recursos provenientes de la cooperacin internacional.
Aqu, el concepto de conjunto monumental ser el que lleva a la definicin de centro histrico.
Estas dos etapas no garantizan la sustentabilidad de la intervencin en
los centros histricos, porque no representan una poltica estructural y
diversificada de financiamiento. A partir de este momento la cooperacin
internacional se convierte en un sujeto patrimonial con peso especfico en
la temtica.
Y un tercero, producido por la introduccin del crdito de origen
internacional, con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a la
cabeza. En este caso se percibe un marco institucional en transicin de lo
nacional a lo local y de lo pblico a lo privado donde la discusin central
tiene que ver con los modelos de gestin pblicoprivados. El financiamiento tiene, en este caso, un peso probablemente mayor que en las etapas anteriores, no tanto por el monto de las inversiones cuanto por la
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21 El BID decidi que los presupuestos municipales son una caja negra de la poltica, de la ineficiencia y del fortalecimiento estatal, por lo cual exigi, en el caso de Quito, la creacin de una
empresa independiente dedicada a la gestin de los recursos del crdito otorgado, cuestin que
llev a la existencia de un conjunto diverso de instituciones dentro del Municipio
Metropolitano, segn la fuente de financiamiento: la Empresa del Centro Histrico (ECH) gestiona el crdito del BID, el Fondo de Salvamento (FONSAL) administra los recursos del 6% del
impuesto a la renta, y la Administracin Centro es el destino de parte de los recursos municipales. De esta manera se rompi la unicidad de la gestin, se desarrollaron mltiples discursos ante
una ciudadana que no termina de procesarlos y se increment la falta de coordinacin interinstitucional porque cada organismo juega en su propio andarivel cuando no son contradictorios
entre s.
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Los destinos
Es importante el origen de los fondos pero, adems, es muy significativo
conocer el destino que se les da a los mismos porque a partir de ellos se
definen las caractersticas de la centralidad que se quiere disear y el tipo
de centralidad histrica que se quiere impulsar.
Hay una inversin claramente territorial que tiende a impulsar un tipo
de centralidad o una zona en particular dentro de uno de ellos. Una pri50
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mera aproximacin nos dice que los recursos se destinan de manera diferente segn el tipo de centralidad histrica que se trate.
En la centralidad tradicional, los recursos se destinan mayoritariamente hacia la rehabilitacin del patrimonio arquitectnico y urbano, la
mejora del espacio pblico, el desarrollo del equipamiento cultural y la
construccin de vivienda, teniendo como teln de fondo el turismo.
En el caso de la centralidad urbana el peso mayoritario de la inversin
se dirige hacia la vialidad y el transporte, con la finalidad de que las funciones centrales puedan tener accesibilidad y velocidad para articular la
centralidad al todo urbano o regional, dependiendo del mbito en el que
se inscribe. Tambin se promueven las inversiones en el comercio y las oficinas de la administracin pblicas (ministerios) y privada (banca y
comercio).
Y en el caso de la centralidad temtica pesan con singular importancia
los incentivos fiscales, subsidios e inversin pblica en el desarrollo de la
infraestructura urbana con la mejor tecnologa del momento para atraer
capitales de punta y lograr competitividad internacional que lo posicione
en la red global de relaciones.
Existe una poltica de integracin de las centralidades mediante renovacin de los servicios de accesibilidad y velocidad por medio del transporte, vialidad y conectividad23. Es lo que ha ocurrido en Ciudad de
Mxico con el eje Centro Histrico, Reforma y Santa Fe; en Bogot con
la centralidad expandida desde la Plaza Bolvar y sus alrededores (La
Candelaria) por la Carrera Sptima hasta la zona rosa; y en Quito con la
centralidad longitudinal desde el Centro Histrico hacia la Mariscal
Sucre.
Hay tambin una inversin sectorial que tiene una disyuntiva clara:
atraer al capital mediante fondos concursables como en Santiago o generar externalidades positivas como en Buenos Aires, o destinarlos prioritariamente a la solucin de los problemas sociales mediante la inversin en
vivienda o la entrega de subsidios para que los sectores de menores ingresos puedan acceder a los mercados inmobiliarios. Si se pone nfasis en una
de las dos opciones se define un tipo particular de centralidad.
23 Como dice Le Corbusier: La ciudad que dispone de la velocidad, dispone del xito.
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Pero muy poco se realiza respecto al qu hacer con la gente que vive
ah, por lo que la poblacin residente se est yendo. La posibilidad que
tienen los habitantes de mantener su residencia en el centro tiende a reducirse, debido al incremento de los costos del suelo y los arriendos por lo
cual tienen que migrar hacia la periferia. Si no se hace inversin social esta
tendencia seguir creciendo inconteniblemente.
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En los tres casos existe inversin privada y pblica, pero bajo lgicas distintas, en tanto en cada una de ellas existe la hegemona cualitativa o
cuantitativa que define el modelo, lo cual da que pensar en la posibilidad
de que hacia el futuro se consolide el modelo pblicoprivado por sobre
el privadopblico.
Para que ello ocurra, y gracias a la tendencia histrica del momento,
hay que pensar en la posibilidad de incrementar la inversin que proviene de los recursos propios, lo cual supone aumentar la base tributaria y
aumentar el monto de la recaudacin. Para lograr mejorar la fuente de
recursos propios se debe desarrollar una buena poltica de inversin social
que permita el ascenso social de la poblacin residente y no su expulsin,
lo cual a su vez, har mejorar las recaudaciones tributarias. En otras palabras, se debe entrar en una lgica de causalidad circular: inversin social
que mejore la calidad de vida de la poblacin para que esta tenga la posibilidad de pagar los tributos correspondientes.
Por recursos locales hay que entender no slo los que se obtienen
directamente de los contribuyentes que se encuentran al interior de los
lmites de la centralidad, sino tambin de aquellos que, de una u otra
manera, se ven articulados por esas funciones centrales. Con ello el universo se ampla y sobre todo se hace justicia redistributiva. Las compensaciones como la compra de edificabilidad, los subsidios cruzados, la contribucin pro mejoras son ejemplos interesantes de la gestin urbana en
Espaa, Mxico, Colombia y Argentina, que deberan profundizarse en
nuestras ciudades. sta sera una forma no slo de captar sino tambin de
redistribuir plusvalas.
Otro tema es el de las tasas que provienen del pago por el consumo de
los servicios. Se supone, como de hecho es as, que los centros histricos
tienen concentrados la mayora de los servicios y equipamientos colectivos de una ciudad. Esta es una buena fuente de ingresos en la medida que
el consumo sea pagado por sus usuarios, de acuerdo a mecanismos diferenciadores por monto y tipo de consumo: residencial, productivo y tambin por grupos.
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Conclusiones
A manera de conclusiones se puede plantear un declogo que se obtiene
del anlisis realizado. El orden no significa prioridad, sino simplemente
una forma de presentacin de ciertos rasgos que deben resaltarse, lo cual
no implica ni jerarqua, ni mayor o menor importancia de ellas. As tenemos las siguientes:
No debe haber una poltica urbana sin financiamiento y tampoco una
poltica de financiamiento sin una poltica urbana: las dos estn mutuamente condicionadas. Si se las trata como si fueran aisladas o unilaterales
se producirn asimetras y subordinaciones no deseadas.
Tiene que haber una estrecha relacin entre poltica, financiamiento y
proyecto: si no se disea este vnculo lo que va a pasar ser que, por ejemplo,
el plan diseado sin financiamiento global slo podr ejecutarse en la parte
correspondiente a los proyectos que tengan viabilidad econmica y se dejar de lado los que no lo tengan. Una situacin como la descrita, que no es la
excepcin sino la norma, lleva a la prdida de la coherencia interna de la propuesta general y a la ruptura del plan por la lgica del financiamiento.
Es imprescindible tomar en cuenta la sustentabilidad de las inversiones no desde la perspectiva exclusiva de la rentabilidad o el retorno de las
mismas, sino de las consecuencias a largo plazo que tengan en construir
la propuesta general. En otras palabras, ver proyecto por proyecto la recuperacin de la inversin no es la mejor forma de monitorear su eficacia.
Es necesario plantear la pregunta de si es necesario y posible atraer
inversionistas privados, nacionales y extranjeros para el financiamiento de
la centralidad histrica. Es conveniente preguntarse, incluso, si tienen
voluntad de hacerlo. Tambin es necesario plantearse cul es la iniciativa
privada del centro y cules son los capitales proclives a invertir en el centro. Estas dudas nacen del vaco que tienen los estudios de las ciudades
investigadas y del peso que tiene el gran capital privado en la inversin de
cada una de las centralidades histricas.
Es fundamental discutir respecto de la relacin pblicoprivado en las
inversiones, para no entenderlas como subordinacin de lo pblico a lo
privado, sino para que lo pblico vuelva ser expresin del inters general.
Por eso la lgica privadopblico tiene que dar paso a la cooperacin
pblicoprivado.
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Fernando Carrin M.
Se hace imprescindible disear presupuestos de inversin en las centralidades histricas, acordes a los planes de las centralidades histricas y
de la ciudad en las cuales estn inscritas.
Los estudios sobre la centralidad histrica (tradicional, funcional y
temtica) carecen de programas de investigacin. Cuando medianamente
existe, en cambio, se deja de lado lo referente a la relacin con los temas
econmicos: desarrollo, inversin, tributos, aspectos productivos, tecnologa, competitividad, entre otros. Para subsanar este dficit es necesario
construir slidas bases de informacin y de estudios interpretativos, porque si no existen ser difcil tomar decisiones correctas y, sobre todo, tener
una concepcin integral de intervencin.
La mejor forma de financiar el plan y las acciones en la centralidad histrica proviene de la necesidad de construir una base local slida de ingresos, que est en consonancia con una canasta de recursos de distinta
procedencia. Con eso se garantiza autonoma en la poltica urbana y
riqueza en la diversidad de acciones, dos elementos centrales para la consolidacin de un proyecto sostenible a largo plazo.
Hay que superar la nocin de que invertir en el Centro Histrico es
un gasto o aqulla que cree que no hay razn econmica para actuar en
el patrimonio. El enfoque que tiende a primar, dentro del pragmatismo
reinante, es el de la recuperacin de las inversiones y el creer que una
buena poltica econmica es suficiente para renovar los centros histricos.
Tambin se tiene la percepcin de que los temas culturales y sociales no
son rentables econmicamente, aunque ha tomado ms peso el enfoque
econmico sobre el cultural y con l se han desplazado o han cambiado
los equilibrios de los sujetos patrimoniales.
A quines se considera iniciativa privada en el centro? Pregunta pertinente si se tiene en cuenta que iniciativa privada la tienen los vendedores informales y, sin embargo, se los reprime. Entonces, cules son los
capitales en capacidad de invertir en los centros histricos?
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(Orellana, 2005: 263). Dicha afirmacin parte de la propuesta sobre ciudades sin centros que actualmente reflexiona sobre los modelos de suburbanizacin en pases de Europa Occidental, de ciudades con estructura
reticular sin un rea de especial gravitacin dentro de la dinmica urbana. En el mismo sentido, se remite a la necesidad de reflexionar acerca del
fenmeno aludiendo que estamos enfrentadosa una periferia sin centros
(op. cit.: 264)
El presente documento no solamente afirma la existencia y permanencia en Amrica Latina y el Caribe de reas de particular gravitacin que
pueden o no coincidir con el ncleo histrico de la ciudad, que detentan
una vital importancia social, cultural, econmica productiva, ambiental
sino que remarca la necesidad de reposicionar la gestin urbana de dichos
centros centralidades desde una perspectiva analtica propositiva que
busque mejorar la habitabilidad y la funcionalidad mediante un acuerdo de gestin que adecuadamente catalice un rol promotor e inteligente tanto del Estado como del sector privado.
Dos consideraciones parecen al menos relevantes para precisar el
alcance de la perspectiva de centroscentralidades que aqu se presenta:
Por un lado, se debe destacar la no conveniencia de extrapolar una
afirmacin de inexistencia de centros, que proviene de una perspectiva analtica europea, a un panorama variado como el latinoamericano. En este sentido, es posible ver los distintos tipos de peso que
detentan centros y subcentros en distintas ciudades como bien podran ser Santiago de Chile o la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Anlisis recientes dan cuenta de una alta variedad de situaciones en las
ciudades latinoamericanas lo que a su vez da origen a centralidades de
diferentes caractersticas y alcances (centralidades temticas).
Por otro lado, se rescata aqu la tesis de Sassen (2004) sobre la nueva
funcionalidad en las ciudades metropolitanas en materia de dinmica
de la economa urbana. Plantea una reinterpretacin de quienes son
los trabajadores de la economa global al interior de una ciudad con el
objetivo de valorizarlos; una especie de mapeo de todos los actores
estratgicos que forman parte de los procesos econmicos urbanos.
Este intento analtico2 permite superar la idea del conflicto entre inte60
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reses dominantes en la ciudad en el cual la capacidad de organizacin de la clase dominante va de la mano de su capacidad de desorganizar a aquellos grupos de la sociedadque constituyen en s una
amenaza para sus logros (Orellana, 2005: 266) y esgrimir nuevas
hiptesis acerca de una nueva funcionalidad en la economa urbana
con relacin a la economa global donde los grupos y territorios
excluidos y segregados de algunas perspectivas tericas pueden reinterpretarse a partir de una lectura urbana distinta.
Esta ltima opcin de anlisis permite advertir que la dinmica de la economa que est presente en los centros y las centralidades urbanas se sustenta en una serie de sectores productivos altamente vinculados funcionalmente como eslabones de una cadena (encadenamientos productivos
y laborales hacia el origen y el destino): secretaria ejecutiva, juniors, analistas de sistemas, gerente general de finanzas, publicistas, componedores
de copiadoras entre otros profesionales y trabajadores que conforman,
por ejemplo, un circuito de la economa como podra ser el del sector
financiero.
El cual fue abordado al nivel del sector financiero en Manhattan, en Nueva York.
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En el siguiente grfico se puede identificar la lgica de la gestin urbana sostenible desde un enfoque de externalidades.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Dubois-Taine, Genevieve et. Al. Cities of the Pacific Rim: Diversity
and Sustainability, Pacific Economic Cooperation Council, Sustainable Cities Task Force, PUC, Singapore.
Dos son los conceptos claves respecto a la funcin primordial de la gestin urbana sostenible en Amrica Latina y el Caribe:
La habitabilidad hace referencia a los niveles de calidad de vida y satisfaccin de las necesidades, principal aunque no exclusivamente, las de
tipo material que ofrecen los centros y centralidades urbanas.
Comprende aquellos aspectos que contribuyen al aumento y valoracin del capital humano, social y natural de las comunidades urbano
regionales. Un avance hacia el mejoramiento integral de la habitabilidad refiere a diversos temas, entre otros la accesibilidad a servicios
bsicos; disminucin de la violencia y gobernabilidad; dotacin de
vivienda y tenencia segura; medio ambiente construido de forma saludable y segura; equidad social; regulacin del uso del suelo; mecanismos de participacin y de gestin entre otros.
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En esta lnea de argumentacin parece lgico puntualizar un tradicional modo de intervenir en los centros y las centralidades urbanas que hace
unas dcadas comenz a experimentar un redescubrimiento a nivel de
gestin de ciudades en la regin: los grandes proyectos urbanos (Lungo,
2002). En efecto, la implementacin de proyectos urbanos con ciertas
caractersticas se encuadra dentro de una prctica propia de ciudades que
consideran a dicha medida como una de las principales maneras de catalizar crecimiento econmico y desarrollo urbano. Se ha podido advertir
que no siempre dichas intervenciones urbanas de magnitud son diseadas, implementadas y gestionadas con la idea explcita de mejorar los
estndares de habitabilidad y funcionalidad; dimensiones que convendran apreciarse en evaluaciones de impacto urbano, econmico, social y
ambiental que deberan acompaar a los mismos. Es posible sostener que
algunos de los principales interrogantes respecto a su rol o ms bien desafos que los mismos traen consigo, refieren en menor medida a aspectos
de diseo y de concepto y en mayor medida a aspectos a nivel de ejecucin y de impacto de los mismos, tales como pueden ser las siguientes
implicancias precisadas:
La escasa consideracin de las externalidades negativas que dichas
intervenciones generan a nivel territorial como a nivel poblacional con la
consecuente escasa internalizacin de los costos que surgiesen por parte
de los desarrollistas privados. Debilidad a nivel de mecanismos de planificacin y gestin urbana.
A nivel de la poblacin se destaca la emergencia de zonas de habitabilidad precaria aisladas territorialmente de otras zonas de desarrollo inmobiliario (segregacin urbana como debilidad en materia de integralidad a
nivel territorial por parte de los mecanismos de planificacin y gestin
urbana) pero integradas funcionalmente a partir de la dinmica de trabajos y prestacin de servicios terciarizados y de bajo costo.
La escasa vinculacin de las intervenciones urbanas con opciones y
actividades econmicas productivas que permitan la inclusin de la
poblacin residente en las zonas aledaas y superar condiciones de pobreza y precariedad. Debilidad en materia de integralidad a nivel de objetivo
de poltica como a nivel territorial.
De manera sinttica es posible identificar los tres principales aspectos
analizados crticamente en este documento sobre el desempeo observa70
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Orientacin de la
relacin
Alcance y contenido
de la relacin
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Reflexiones finales
Los antecedentes planteados en las secciones anteriores proponen para el
debate, algunos elementos de reflexin acerca de los impactos e implicancias de la actual gestin urbana de centros y centralidades en Amrica
Latina y el Caribe.
Se evidencia hasta el momento desde el mbito pblico urbano, una
debilidad intrnseca por la cual el Estado latinoamericano durante la efectivizacin de la asociacin con el sector privado para el desarrollo de centros y centralidades urbanas, pierde capacidad de gestin en la cosa
pblica afectando as parte de su esencia y naturaleza propia: su orientacin y preocupacin social. La debilidad en la relacin, como se ha
expuesto, radica no slo en el tipo de relacin que hasta el momento existe sino adems en la orientacin de la relacin y su alcance.
El comportamiento observable hasta el momento gira en la mayora
de los casos de forma pendular en dos opuestos predominios que vale la
pena distinguir y seguir analizando: el predominio de los intereses particulares del mercado y el predominio del inters pblico. Si bien el carcter pblico de la ciudad es el resultado de su orientacin histrica, la
misma historia ha evidenciado que no siempre la ciudad haya operado
como bien pblico al decir de Prez (2005: 323). Podra, quizs, hablarse de una gestin urbana de centros y centralidades que estara experimentando, hasta el momento, una suerte de inmadurez en lo que a asociacin pblicoprivada se refiere.
Es posible sostener que el actual estado de la gestin urbana en
Amrica Latina y el Caribe, la orientacin histrica de la ciudad como
bien pblico y el involucramiento del sector privado en la dinmica
urbana, presentan hasta el momento, a nivel de ejecucin y de desempeo, una serie de debilidades que conspiran contra objetivos de poltica
pblica urbana actual como la reduccin de la pobreza, la integracin
territorial e institucional a nivel de gestin, el incremento de la democracia y la transparencia de la gestin, la gestin eficiente y sostenible de los
recursos, entre otros aspectos. Esto puede inducir a reflexionar sobre el
grado de presencia del sector pblico en las materias de la gestin urbana, ms an cuando se indaga el nivel de recursos financieros comprometidos y efectivizados en materia de desarrollo urbano como sucede, por
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La revitalizacin urbana1 es una accin tpica del desarrollo de las ciudades en las ltimas dos dcadas del siglo XX, en los pases de Amrica
Latina. Es una forma de enfrentar el desafo del desarrollo, segn los preceptos del desarrollo sustentable, de la valoracin de la cultura local y,
especialmente, de los bienes patrimoniales. La revitalizacin urbana surge
como una respuesta al fracaso de los proyectos de renovacin, tpicos de
los aos 1960-1970, que implicaban grandes volmenes de inversin provenientes de fuentes externas a la ciudad, la sustitucin de las estructuras
urbanas consolidadas y, sobre todo, la remocin de las poblaciones pobres
y de los pequeos negocios de las reas de intervencin.
La revitalizacin es, tambin, un producto de la fase de crisis en el
modelo de financiamiento de desarrollo urbano, basado en recursos de los
*
Trabajo realizado para el Seminario Financiamiento de los Centros Histricos de Amrica Latina
y el Caribe, realizado entre los das 16 y 17 de marzo de 2006, en la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO) en la ciudad de Quito, Ecuador. El trabajo fue financiado por
el Lincoln Institute of Land Policy (LILP). La traduccin de este documento, del portugus al
espaol, fue realizada por Nilma Martins.
** Presidente del Consejo de Administracin del Centro de Estudios Avanzados de la Conservacin
Integrada (CECI) y profesor del Programa de Posgrado en Desarrollo Urbano de la Universidad
Federal de Pernambuco (Brasil)
1 El trmino revitalizacin urbana es utilizado, en este trabajo, como sinnimo general de otros
procesos similares, como regeneracin y rehabilitacin urbana. El trmino representa los procesos de intervencin en reas urbanas consolidadas desde el punto de vista de las estructuras fsico-espaciales, especialmente del ambiente construido. La renovacin urbana, por representar la
sustitucin de esas estructuras, no est incluida entre los sinnimos.
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gobiernos centrales. A partir de los aos 1980 ocurre un cambio significativo en la capacidad de los gobiernos centrales de financiar el desarrollo
regional y municipal. Los cambios polticos y econmicos profundos de
esa dcada generan un proceso generalizado de descentralizacin de las
responsabilidades de los gobiernos centrales para los locales, especialmente en los sectores de la salud, educacin e infraestructura urbana.
En Amrica Latina ese proceso fue amplio, alcanz a casi todos los pases del continente y todava no ha concluido. El financiamiento de los
procesos de revitalizacin urbana se ha organizado para adaptarse a la descentralizacin de las responsabilidades de la gestin y, especialmente, para
utilizar recursos locales sin abdicar de fuentes de financiamiento externas,
especialmente de agencias multilaterales de fomento. Las nuevas formas
de financiamiento de la revitalizacin se basan en tres ejes principales: la
elaboracin de nuevos proyectos de desarrollo urbano, la formacin de
articulaciones de actores econmicos y polticos locales y nacionales para
sociedades pblico-privadas, y en la formacin de sistemas de gestin con
un abordaje ms prximo al de la empresa privada.
Este trabajo tiene como objetivo realizar un levantamiento del estado
del arte tanto en el campo de la teora como en la organizacin prctica
de sistemas de financiamiento de la revitalizacin urbana de Amrica
Latina. El artculo est compuesto de cuatro partes.
En la primera parte se hace una revisin de la teora econmica sobre
el financiamiento del desarrollo urbano: se analizan las contribuciones de
la teora tradicional y de desarrollo local. Tambin se hace un anlisis
especfico de la contribucin de esas dos vertientes para el caso del financiamiento de la revitalizacin urbana. La segunda parte, la central y ms
larga del trabajo, busca trazar una panormica del proceso de financiamiento de la revitalizacin de los centros histricos latinoamericanos
desde el ao 1990. Para eso, se realiza una interpretacin de los proyectos
de revitalizacin urbana como nuevos proyectos de desarrollo urbano
(PDU) como respuesta local a los desafos de una nueva poltica econmica global. La tercera relata algunas experiencias, de las ms significativas, de financiamiento de centros histricos latinoamericanos durante la
dcada de 1990. La ltima parte presenta las conclusiones generales del
trabajo.
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La teora
La teora del financiamiento del desarrollo urbano es escasa, principalmente la que trata de los problemas asociados a la descentralizacin de las
responsabilidades gubernamentales a finales del siglo XX. Se puede separar la literatura existente en dos corrientes: la de la economa tradicional
y la del desarrollo local.
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un servicio urbano; por lo tanto, debe ser financiada a partir de los recursos presupuestarios normales y, especialmente, de los extraordinarios.
Como la revitalizacin se inicia, casi siempre, como un evento episdico,
ms que con la implementacin del proyecto, sta pasa a ser permanente:
el financiamiento por el poder pblico depende de recursos extraordinarios; es decir, de transferencias gubernamentales o prstamos de instituciones pblicas o privadas (Richardson, 1971: 152).
En el abordaje tradicional, el financiamiento de la revitalizacin es,
principalmente, una actividad de captacin de recursos externos para
conseguir rentas extrapresupuestarias. Los gobiernos locales seran poco
propensos a aplicar recursos de origen local, por lo menos de gran volumen, en reas urbanas problemticas, por ejemplo aquellas que necesitan
de proyectos de revitalizacin (Ensure, s/f.). La estrategia ms recomendada sera la de buscar rentas en fondos nacionales o regionales, que alivien el peso sobre las finanzas locales (Richardson, 1971); es decir que
dependan de una intervencin externa del Estado para sanar un problema econmico local.
La economa urbana tradicional contribuy poco para la comprensin
de los procesos de revitalizacin urbana (Gittel, 1992: 22-25). Su base
terica fue armada dentro de la perspectiva de la renovacin urbana: la
sustitucin de las estructuras construidas. Como bien resalta Couch
(1990, 75), cuando se habla de revitalizacin, se habla algo ms que de
renovacin urbana, se habla de reutilizacin y reinversin en las estructuras fsicas de reas urbanas existentes, lo que significa hablar de crecimiento econmico, positivo o negativo, en reas urbanas consolidadas
desde el punto de vista de la edificacin. La revitalizacin implica ms que
construir o reformar un stock inmobiliario existente en un rea urbana,
supone procesos econmicos que garanticen la generacin de empleo,
renta e inversin continuada en mejoras del espacio urbano construido
de un rea determinada, esto es, la sustentabilidad econmica del rea.
Por lo tanto, es dependiente, tambin, de procesos econmicos endgenos, incluyendo la capacidad de autofinanciamiento.
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En Brasil, por ejemplo, el FAT (Fondo de Amparo al Trabajador) est siendo utilizado como
fuente de financiamiento para obras de recuperacin de edificios en centros histricos (Brasil,
2003).
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Una investigacin realizada en Brasil, en 1998, muestra que las 500 mayores empresas privadas,
las 99 mayores empresas pblicas, los 50 mayores bancos y los dos ms importantes holdings estatales constituyen el universo ms significativo de empresas que invierten en cultura mediante la
Ley de Incentivo (Rouanet).
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mente aquellas que llevan a la formacin de las sociedades pblico-privadas, son vitales para el acceso a los recursos de los fondos de las instituciones multilaterales de fomento, como el BID y el Banco Mundial, y las
agencias nacionales de promocin del desarrollo de pases con grandes
intereses en Amrica Latina, especialmente las de Espaa e Italia, y otras
como Suecia, Canad y Francia.
Los aos 1990 fueron un perodo de cambio de los patrones de comportamiento de las agencias internacionales de fomento del desarrollo. En
el caso de Amrica Latina, el patrn fue cambiado en dos frentes bsicos:
la primera, con la promocin de reformas institucionales y econmicas de
los estados nacionales, en el sentido de promover una estructura liberal,
privatista y desreglamentada de los mercados nacionales; la segunda, con
la elaboracin de proyectos de desarrollo locales: proyectos que las agencias de fomento financiaban directamente o con aval de los gobiernos
centrales y propuestas de gobiernos regionales y municipales. Desde la
primera mitad de los aos 1990, los proyectos de revitalizacin surgen
como emblemticos de esa nueva fase de las agencias multilaterales y
nacionales, en especial del BID.
En la dcada de 1990, el Banco Mundial (BM) hizo varias incursiones
al financiamiento de la revitalizacin de reas urbanas de inters patrimonial (World Bank, 1999: 36). En general, esos proyectos formaban parte
de grandes planes de proteccin ambiental (Schiffer, 2002: 5). El objetivo del BM estaba en proyectos de reduccin de la pobreza y que favorecieran el turismo cultural en ciudades histricas de los pases en desarrollo. Los principales proyectos del BM fueron realizados en el Norte de
frica y en el Medio Oriente (por ejemplo, el centro histrico de Fez, en
Marruecos). Entretanto, a partir de un anlisis de actuacin de la institucin en el campo de la proteccin cultural (Parker, 2000), el BM prcticamente abandon los proyectos de conservacin del patrimonio cultural, incluyendo los de revitalizacin, concentrndose en el tradicional
campo del desarrollo econmico/institucional y de la infraestructura
social (World Bank, 2002).
La retirada del BM vino a fortalecer an ms la importancia del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) en la formacin de NPU de revitalizacin de reas urbanas histricas de Amrica Latina. Ese banco reconoci, de forma pionera, que los proyectos de revitalizacin eran: una nueva
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cientes para garantizar el equilibrio financiero de las actividades y mantener conservados todos los inmuebles del rea de Proyecto (), incluso
monumentos cuyas rentas sean insuficientes para su conservacin5.
Por el lado de la gestin, los prstamos del BID estn, en general, condicionados a la formacin de instituciones de gestin locales que favorezcan prcticas administrativas ms prximas a la empresa privada, o que
permitan una mayor actuacin e influencia de los actores privados en la
conduccin y operacin de los proyectos. En los aos 1990, el BID promovi la formacin de instituciones que tuviesen una relativa independencia en relacin a los gobiernos locales como, por ejemplo, las compaas privadas o mixtas de gestin urbana, como la Empresa del Centro
Histrico de Quito (Ortega, 2001) y la Corporacin de Desarrollo de
Santiago de Chile (Carrasco, Lira 2001). El BID promueve, igualmente,
la formacin de sociedades pblico-privadas para la gestin de los proyectos con arreglos institucionales ms flexibles, que incluyen instituciones
del tercer sector, tales como las organizaciones no gubernamentales y los
organismos de la sociedad civil, en las llamadas alianzas tripartitas (Fox,
2005). El Banco identifica que ese tipo de gestin potencializa la capacidad de financiamiento y la eficacia de la implementacin de los proyectos de revitalizacin debido a la existencia de una mutua determinacin
entre los sistemas de gestin y los de financiamiento. Cuando la gestin
incorpora, en una estructura participativa y de formacin de decisiones
pactadas, a los actores con capacidad de comando econmico y poltico
sobre las reas de revitalizacin urbana existe mayor transparencia en la
forma de utilizacin y apropiacin de los recursos financieros, una posibilidad de apertura de nuevas fuentes de financiamiento y, especialmente, una continuidad del financiamiento en todas las fases del proyecto y
despus de su implementacin (Fox, 2005: 20).
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Experiencias de financiamiento de la
revitalizacin en Amrica Latina
Algunos casos son emblemticos para comprender el cambio del patrn
de financiamiento de las NPU de revitalizacin. Son presentadas a seguir
cuatro casos referentes: el Centro Histrico de Mxico, y las revitalizaciones de Puerto Madero, Quito y La Habana presentan ejemplos del nuevo
patrn de financiamiento de la revitalizacin urbana en Amrica Latina.
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Conclusiones
Las teoras econmicas tradicionales ofrecen una base frgil para explicar
los cambios de los patrones de financiamiento de la revitalizacin urbana
en Amrica Latina despus de los aos 1990. Esas teoras fallan por no
poder explicar cmo un componente endgeno al proceso, esto es, basado en la utilizacin de los recursos locales, puede alterar la capacidad del
sistema local en conseguir recursos para el financiamiento de proyectos de
revitalizacin.
La formulacin alternativa de la teora del desarrollo local, especialmente su nfasis en la importancia del componente poltico en la definicin del proceso de desarrollo, se aproxima ms a una explicacin del
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Introduccin
El centro histrico de la Ciudad de Mxico comenz a generar una atencin creciente de las autoridades federales y locales hacia comienzos de los
aos setenta. Desde aquel entonces se aplicaron distintos programas y
financiamientos pblicos para rescatar y desarrollar esta zona patrimonial
ubicada en el corazn de la capital del pas. Estas acciones, aplicadas bajo
el concepto de la rectora del Estado (en algunos casos del gobierno federal, en otras del gobierno local), han tenido diversos resultados cuya evaluacin definitiva an est por hacerse. En aos recientes, sin embargo, el
rescate del centro histrico ha experimentado un nuevo modelo de intervencin que se caracteriza por el liderazgo que promueve la intervencin
del sector privado, en particular de un grupo reducido de empresarios
entre los que destaca la figura del Ing. Carlos Slim, el hombre ms rico de
Mxico, y principal accionista de Telfonos de Mxico, Inbursa y otras
empresas mexicanas.
Nuestra hiptesis central es que en el caso de la Ciudad de Mxico,
tanto el Ing. Slim como otros inversionistas son los que han dominado el
sentido y la orientacin del programa de financiamiento de rescate del
centro histrico en aos recientes (20012006), y que sus iniciativas y
lineamientos han establecido la pauta que ha seguido el sector pblico y
otros actores que son partcipes de los esfuerzos de rescate del centro histrico, lo que prefigura un modelo de intervencin en el financiamiento
de los centros histricos que merece ser conocido, discutido y evaluado.
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el centro histrico de la Ciudad de Mxico sea declarado zona de monumentos histricos y patrimonio cultural de la humanidad. Esta responsabilidad puede expresarse en inversiones federales directas, as como por
dos vas: el otorgamiento de incentivos fiscales mediante subsidios en
impuesto sobre la renta; el apoyo y aval a las solicitudes que hace el
Gobierno del Distrito Federal ante los organismos bilaterales y multilaterales de cooperacin (Banco Mundial, UNESCO, Agencia Internacional
de Cooperacin Espaola, etc.).
Los sucesivos gobiernos mexicanos, tanto locales como federales, han
asumido estas responsabilidades de manera desigual y con resultados discutibles a lo largo de las tres ltimas dcadas. Esto explica en parte el estado deplorable en el que se encuentran amplias zonas del centro, tanto
arquitectnica como socialmente. Sin embargo, existieron esfuerzos de
reflexin y experimentacin de instrumentos financieros, como lo veremos en el caso de la transferencia de potencialidad. Evaluaremos si los
experimentos financieros han tenido o no un impacto relevante en la
zona. El contexto internacional ha contribuido, con su estimulante emulacin, a la puesta en obra de financiamientos en el centro histrico de la
capital mexicana.
El modelo mexicano ha seguido en sus grandes lneas el siguiente y
clsico proceso (las reas histricas urbanas, tanto en ciudades europeas
como latinoamericanas, han conocido y/o conocen una evolucin similar): en un primer tiempo se toma conciencia del valor del patrimonio
edificado para la memoria colectiva, la identidad nacional, el desarrollo
turstico. Esto suele suceder cuando los monumentos ya conocen cierto
estado de degradacin fsica y social. Se catalogan entonces y se inicia un
largo proceso de integracin a la planeacin urbana, de objetivos de rescate y mantenimiento de edificios y zonas histricas. Una vez plasmadas
las intenciones de rehabilitacin y eventualmente desarrollo de los centros
histricos en la planeacin y normatividad oficial, surge un serio riesgo de
inercia y de noaplicacin de medidas que permitan llegar a los objetivos
planteados. La razn es en general la misma en toda ciudad: la planeacin
no considera suficientes mecanismos de gestin y financiamiento del rescate del centro histrico.
El financiamiento surge, as, como preocupacin previa a las acciones
previstas y se buscan diversas fuentes, principalmente, en el caso latinoa115
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ciales y las bodegas (generalmente ilegales) representan una riqueza considerable; los flujos de dinero debidos a la compra y venta de todo tipo de
productos (legales e ilegales) son testimonio del rea de influencia de lo
que es un centro comercial de atraccin nacional. Este capital inexistente
en los anlisis acadmicos y de gobierno es indudablemente un factor de
atraccin para el sector privado en esta zona.
1967.183 Km2
96 millones de habitantes
1.500 Km2
18 millones de habitantes
9,7 Km2
180.000 millones de habitantes
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Estas particularidades de gran valor patrimonial, equipamientos y servicios pblicos en la zona, justifican ampliamente una atencin especfica
del gobierno. As es como, desde los aos ochenta, el centro histrico de
la ciudad de Mxico fue objeto de mltiples programas y acciones pblicas, desde la creacin de organismos especficos hasta diversos planteamientos acerca del financiamiento de su rescate.
Sin embargo, los esfuerzos realizados han tenido, hasta la fecha, resultados muy desiguales. El centro histrico de la ciudad de Mxico rene
tambin, en sus 9.1 km2 que representan aproximadamente el 1% de la
superficie del Distrito Federal, la casi totalidad de los principales problemas de la metrpoli: desempleo y subempleo, marginalidad y exclusin
social, inseguridad, drogadiccin, congestin vial, bajos niveles educativos de la poblacin, dficit habitacionales, conflictos entre sectores sociales (entre comerciantes formales e informales, por ejemplo), etc. El deterioro fsico y social de los antiguos barrios populares del centro, el abandono de sus espacios pblicos, coadyuvan al desarrollo de la violencia
urbana. Una proporcin importante de los grupos ms vulnerables (indgenas, indigentes, nios de la calle, personas de la tercera edad) se concentran en el centro de la ciudad. Constituyen los principales grupos que
ocupan los edificios insalubres y de alto riesgo de la zona.
Por otra parte, en el transcurso de los ltimos 30 aos, la zona ha perdido casi la mitad de su poblacin1. La competencia por el control del
espacio urbano tiende a resolverse a favor de los usos ms rentables, principalmente el comercial. Este proceso de despoblamiento significa la
subutilizacin creciente de la infraestructura, el equipamiento y los servicios pblicos histricamente acumulados en ese espacio central; tambin
tiende a convertir al centro histrico en una zona fantasma de noche. Es
un hecho que el abandono y el deterioro de las reas centrales representan deseconomas incompatibles con la bsqueda de la sustentabilidad del
desarrollo urbano y metropolitano.
Finalmente, el sistema de vialidad, transporte y estacionamiento se
encuentra obsoleto frente a la enorme atraccin que ejerce la actividad
comercial y la oferta tursticocultural concentrada en el centro, cuestio1
Entre 1970 y 1995, el centro histrico perdi 40% de su poblacin (118.609 habitantes).
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mulas para lograr este nuevo objetivo, el cual no es nada obvio, dados los
obstculos que generan reticencias del sector privado. A continuacin se
exponen los clsicos planteamientos al respecto, que han sustentado la creacin de varios instrumentos, desde incentivos fiscales hasta patronatos.
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prctica en letra muerta. La insuficiente valoracin social del patrimonio edificado se refleja incluso a nivel de las instituciones pblicas, pues
stas tampoco cumplen a cabalidad con su obligacin, manteniendo en
estado de deterioro, a veces de completo abandono!, algunos inmuebles
histricos que integran su patrimonio inmobiliario (Coulomb, 2000).
Finalmente, el riesgo, calculado por los inversionistas, es alto en el
centro histrico: se trata de una zona en proceso de desvalorizacin por lo
que la expectativa de beneficios a largo plazo es incierta, mientras en el
corto no existen, ya que la inversin inmobiliaria tiene una tasa de recuperacin lenta (Rojas; De Moura, 1998). En este sentido, a nadie le conviene ser el primero en invertir. Esto explica la mnima inversin privada
hasta la intervencin de Carlos Slim en la zona.
A pesar de estos obstculos a la inversin privada, existen tambin factores favorables y susceptibles de interesar al sector privado, el cual invierte en la conservacin, aun cuando por diferentes motivos. En ocasiones
las empresas eligen edificios patrimoniales como sedes por razones de
prestigio o de relaciones pblicas. El edificio es usualmente un monumento muy conocido y su conservacin se puede presentar como una
inversin en la comunidad. Pero estos factores no son suficientes para
garantizar una plena participacin del sector privado en el rescate. Es la
razn por la cual el sector pblico tiene inters en crear instrumentos que
incentiven la presencia activa del actor privado en el centro histrico.
En resumen, las exenciones y los subsidios para el centro histrico se
originan, por un lado, en la responsabilidad del gobierno de crear las condiciones para que no contine la declinacin urbana y, en particular, el
deterioro del patrimonio histrico en el centro, y, por el otro, en la imposibilidad, tambin del gobierno, de proporcionar una solucin. El estmulo tambin se justifica porque la inversin inmobiliaria en el centro histrico es ms arriesgada y menos productiva a lo normal. Es costosa por la
naturaleza histrica de los inmuebles que imponen gastos de rehabilitacin mayores a los costos nuevos de produccin; existe cada vez menos
demanda de espacios inmobiliario en el centro, como consecuencia del
deterioro fsico y social y la cada de su funcionalidad econmica. Es la
razn por la cual los incentivos fiscales pueden influir de manera muy
concreta en la decisin de los actores privados, ya que contribuyen a:
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ger, 2004). Sin embargo, se requiere armonizar el sistema con otros instrumentos de gestin urbana. As es como, actualmente y con mayor
intensidad que en el pasado, diversos inversionistas privados estn rescatando edificios histricos, sin vnculo con la transferencia de potencialidad.
En sntesis, se trat en un principio de un caso aislado con enfoque
financiero. Con el tiempo se ha ampliado para concebirse como un mecanismo de regulacin urbana, aunque ms en la intencin que en la prctica. En efecto hoy se refleja en una Ley, en un reglamento, en un fideicomiso maestro y en planos con zonas receptoras y emisoras; no obstante no
existen casos recientes. Con voluntad poltica y con la adecuada formacin
de los funcionarios involucrados (se trata de un instrumentos bastante tcnico y especializado), podra volverse a utilizar este valioso sistema.
Subsidios en materia de vivienda
El Instituto de Vivienda del Distrito Federal contempla varias modalidades especficas para los inmuebles catalogados por el INAH o el INBA
como monumentos histricos. De los tres componentes de su sistema de
financiamiento: ahorro, crdito y ayudas de beneficio social, el tercero
tiene, entre otros objetivos, formulado el de contribuir a la conservacin
de inmuebles habitacionales con valor patrimonial, histrico o artstico
(INVI, 2004).
Para proyectos de rehabilitacin y/o restauracin de viviendas en el
centro histrico, el INVI aplica la medida especfica de no cobrar a los
acreditados el monto de las obras realizadas en las reas comunes de los
inmuebles.
En su Programa de Vivienda en Conjunto, contempla la modalidad de
adquisicin y rehabilitacin de vivienda en inmuebles catalogados. Los
techos de financiamiento para esta modalidad son ms altos que en las
otras modalidades propuestas, y son los siguientes:
estudios y proyectos 180 vsmd,
dictamen de factibilidad 80 vsmd de subsidio,
reas comunes y fachadas 1,920 vsmd de subsidio.
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Por otra parte, el Instituto de Vivienda del Distrito Federal ofrece subsidios al crdito en ciertas condiciones, que se aplican en todas sus zonas de
actuacin, ya sea patrimonial o no y, por ende, tambin en el centro histrico. De la misma manera que estas facilidades de crdito contribuyen
a la produccin y el mejoramiento de viviendas en el Distrito Federal,
tambin constituyen una ventaja indirecta en el centro histrico.
La dificultad de este tipo de financiamiento reside en lo siguiente: el
INVI financia slo a posteriori los estudios de factibilidad de los proyectos: promocin social, asesora legal para la adquisicin de los inmuebles,
estudios legales, proyecto arquitectnico. El INVI paga estos estudios slo
al momento de aceptarse el financiamiento del proyecto. Por lo general,
tanto las organizaciones de inquilinos como las ONG que las asesoran no
cuentan con los recursos necesarios para prefinanciarlos.
La segunda limitacin estriba en que el INVI tiene dificultades en asumir que los proyectos habitacionales en el centro histrico son ms complejos (mayor tiempo de gestin, diseo de soluciones arquitectnicas
ms complejo, etc.), por lo que los aranceles pagados no cubren el costo
real de los estudios y proyectos, a pesar del monto mximo un poco superior en el caso de inmuebles catalogados (Coulomb, 2000).
El sistema de financiamiento habitacional tiene entonces que mejorar
todava en varios aspectos para responder al desafo que representa la regeneracin habitacional en el centro histrico. La responsabilidad no puede
descargarse solamente sobre el Gobierno del Distrito Federal y su organismo de vivienda, el INVI. Los subsidios habitacionales deben tambin ser
asumidos por las instituciones federales como el FOVI, en particular en
lo que concierne con los subsidios al rescate y conservacin de los inmuebles catalogados como histricos con uso habitacional.
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Si comparamos las cifras mencionadas en la segunda parte del artculo con un desarrollo reciente en el centro histrico, resulta muy claro que
hasta 2001 el mercado estaba deprimido, cuando hoy da est en progresin: en la Alameda, la Desarrolladora del Bosque construy aproximadamente 500 departamentos de 60m2 a 110m2. Las primeras preventas en
2003 alcanzaban $8,500 por m2, cuando en 2005 el precio por metro
cuadrado de los mismos departamentos est en aproximadamente
$13.000. El ritmo de ventas es bueno: en promedio, ocho departamentos
por mes en 2005. En 2003, el precio promedio de la construccin nueva
en el centro histrico era de 9.200 por m2. Esto corresponde, comparando con segmentos equivalentes para tener un referente, a los precios de las
colonias Escandn, Narvarte, San Rafael, Santa Mara de la Ribera4.
El gobierno local se atribuye el xito de la inversin privada en estos
ltimos aos: Durante esta administracin, la iniciativa privada ha
emprendido proyectos de industrias, hoteles, comercios, oficinas corporativas, escuelas, hospitales y vivienda, que suman 13 millones 953 mil
metros cuadrados de construccin, con una inversin estimada de 80 mil
827 millones de pesos y se han generado alrededor de 580 mil empleos
directos e indirectos5. Pero tanto la seriedad de las cifras (vase el nmero de empleos generados) como el verdadero detonador de estas inversiones quedan por demostrarse. Por otra parte, la escasa inversin pblica en los edificios catalogados propiedad del gobierno en el centro histrico es otro revelador del relativo compromiso del gobierno. En este sentido, parece que la inversin pblica no deton en los ltimos cinco aos
la inversin privada en el centro histrico de la ciudad de Mxico. Fue
ms bien la intervencin del clebre empresario. Avanzamos aqu la hiptesis de que, al contrario, fue la presencia de Carlos Slim quin deton la
inversin pblica en el centro histrico.
Impacto en la inversin pblica
En febrero de 2002, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal anunci un
presupuesto de 500 millones de pesos destinado a rehabilitar un ncleo
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Se plante la intencin de invertir cada ao en la rehabilitacin del espacio pblico de ncleos bien definidos, procediendo as por fases y permetros progresivos. El programa consiste esencialmente en la rehabilitacin
de las redes hidrulicas, sanitarias, y en la renovacin de pavimento y
guarniciones. Simultneamente, en los mimos ncleos, se aplic un programa de rehabilitacin de fachadas en 34 manzanas con un monto de 30
millones de pesos.
Ha sido aplicado de la siguiente manera (se detallan a continuacin
nicamente los trabajos de la primera fase a modo de ejemplo; las siguientes fases respectaron el mismo proceso):
Primera etapa (agosto a noviembre de 2002), en las calles de: 5 de
Mayo, Isabel La Catlica/ Repblica de Chile, Francisco I. Madero,
Allende/ Bolvar. En la primera calle de Guatemala fueron rehabilitados
los pavimentos y banquetas (slo se realizaron acciones de desazolve).
Segunda etapa (enero a marzo de 2003): 16 de Septiembre, Donceles
(desde Eje Central hasta Repblica de Argentina), dos tramos de
Palma (entre 16 de septiembre y Venustiano Carranza; entre 5 de
Mayo y Francisco I. Madero).
Tercera etapa (marzo a mayo de 2003): Venustiano Carranza (de Eje
Central a Pino Surez), los tramos restantes de Palma, un tramo de 5
de Febrero, entre 16 de Septiembre y Venustiano Carranza, y en la
calle de Motolina fueron rehabilitados los pisos y las jardineras y, a
peticin de los vecinos de dicha calle, se peatonaliz el tramo ubicado
entre Tacuba y 5 de Mayo; tambin se desazolv el drenaje de
Motolina.
Cuarta etapa (inici el 27 de julio y terminar en octubre de 2003): se
desarrolla en la calle de Tacuba.
En total, esto signific: 8.416 metros lineales de drenaje a base de polietileno de alta densidad, 692 descargas domiciliarias, 427 tomas domiciliarias de agua potable; se colocaron 53.400 m2 de relleno fluido como
base para la pavimentacin, se construyeron 9.996 metros de guarniciones, 31.864 m2 de banquetas, 47.282 m2 de concreto estampado en arroyo. La inversin ha sido de 113 millones 772 mil 300 pesos.
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bin que alrededor de un tercio de los predios del centro histrico estn
en una situacin jurdica indefinida (intestados, por ejemplo). Un programa de identificacin y regularizacin de predios sera un fuerte y til
compromiso por parte del gobierno.
En este sentido, sugerimos varias medidas sin las cuales pensamos que
nunca despegar el centro histrico de la ciudad de Mxico:
La puesta en obra de un programa de actualizacin del catastro del
centro histrico. Es indispensable un catastro actualizado como instrumento que procure validez a los impuestos locales como el predial
y que garantice una valorizacin del predio despus de una inversin.
Por otra parte, un catastro actualizado genera confianza del sector privado y confirma un involucramiento serio (y no puntual) del gobierno en la zona.
La regularizacin de la tenencia de la tierra en el centro histrico. Es
difcil fomentar la inversin privada en la zona cuando aproximadamente un tercio de los predios son intestados. La seguridad jurdica es
indispensable tambin para una participacin del sector privado.
La publicacin de criterios claros por parte del INAH y el INBA sobre
rehabilitacin de edificios catalogados. Por el momento, la decisin de
acordar el permiso a un proyecto de rehabilitacin descansa en el criterio discrecional del arquitecto responsable del expediente, lo cual
genera inseguridad para los inversionistas, ya sean pequeos propietarios, grupos de inquilinos, ONG o desarrolladores inmobiliarios.
Conclusin
En este artculo hemos realizado un intento de describir la evolucin de
las estrategias de varios actores en el centro histrico de la ciudad de
Mxico en las ltimas dcadas, siendo estos actores: el sector pblico y los
grandes inversionistas privados. El caso mexicano es interesante, entre
otras cosas, por la inesperada evolucin del modelo de intervencin y por
los cambios operados en los equilibrios entre sector pblico y el sector privado.
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Introduccin
Como en casi todas las grandes ciudades latinoamericanas, en Bogot
existe una preocupacin muy extendida por la suerte del centro de la ciudad, incluyendo el ncleo considerado como su centro histrico. La
representacin dominante es la de que el centro est atravesando un proceso de decadencia, de deterioro. Los componentes de esta imagen no
son muy precisos, ciertamente no siempre son coherentes entre s, ni tampoco se puede decir que corresponden rigurosamente a las evidencias
empricas. Pero es una representacin que tiene un gran poder social cuya
coherencia es ms ideolgica que lgica y que estructura prcticas de
envergadura. Una de ellas, claro est, son las acciones encaminadas a
corregir este deterioro, a recuperar el centro. Desde hace por lo menos
25 aos existen dispositivos formales que tienen como misin rescatar de
este proceso de declive, en primer lugar, la porcin del centro considerada histrica para, ms tarde, reanimar el centro en general. En los ltimos
aos se han realizado operaciones de gran escala que han significado un
ingente esfuerzo fiscal.
Esto es algo que dista mucho de ser excepcional en el concierto latinoamericano e internacional pero en Bogot este fenmeno tiene un inters
peculiar eventual: como es conocido, la legislacin urbanstica colombiana cuenta con instrumentos muy avanzados e interesantes de gestin del
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Samuel Jaramillo
suelo urbano. Lo esperable, desde luego, es que este repertorio de herramientas de planificacin se aplique a esta tarea de redinamizacin del centro. Esta es, sin embargo, una tarea que apenas se pone en marcha. Este
carcter incipiente del uso de estas herramientas es precisamente una
razn que hace que bien valga la pena reflexionar sobre el asunto.
Este texto pretende hacer una revisin rpida tanto de los principales
hitos de las polticas sobre el centro de la ciudad, incluyendo los diagnsticos explcitos o implcitos que las iluminan (y que son decisivos para
comprender las acciones adelantadas) y una discusin muy preliminar
sobre las propuestas de utilizacin de instrumentos de gestin del suelo
para este propsito. Desafortunadamente, la informacin pertinente, particularmente la de tipo cuantitativo, es por lo pronto muy precaria. Tal
vez el principal aporte que pretendemos hacer con este texto es una estimacin preliminar del monto de los recursos comprometidos en estas
acciones. Tambin miraremos algunos indicios del impacto de ellas. Un
subproducto de esta indagacin es precisamente la identificacin de tareas de elaboracin de informacin que son factibles de desarrollar ulteriormente y que son importantes para tomar decisiones de poltica. Las mencionaremos dentro de lo posible.
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La descripcin-explicacin de la decadencia del centro de las ciudades latinoamericanas puede esquematizarse de la siguiente manera: por
alguna razn, que generalmente se atribuye a errores de planificacin u
omisiones estatales (Rojas, 2004), el centro deja de ser atractivo para las
actividades ms nobles, tanto residenciales como no residenciales. La congestin, la inseguridad, a menudo se sealan como los principales factores que conducen a que las actividades terciarias superiores abandonen el
centro de la ciudad y busquen localizaciones alternativas (lo que genera la
aparicin de subcentros) y algo similar ocurre con la habitacin de los
grupos de altos y medios ingresos. Como consecuencia de ello, el centro
comienza a deteriorarse: el precio de los inmuebles cae, no se vuelven a
hacer inversiones ni se mantienen los edificios, el Estado abandona la
manutencin del espacio pblico del cual se apoderan vendedores ambulantes que lo desgastan an ms, los propietarios de las viviendas las abandonan o las convierten en inquilinatos. Todo ello aumenta la inseguridad
y la congestin realimentando un crculo vicioso que amenaza con conducir a un colapso social del centro. Como, con frecuencia, el centro tradicional contiene los edificios con mayor valor patrimonial, este proceso
implica, entre otras cosas, la prdida de una herencia cultural muy apreciable, pues estos inmuebles se deterioran fsicamente y se dedican a actividades envilecedoras.
Con algunas diferencias, sobre todo con nfasis en algunos de sus
componentes, este es el diagnstico que orienta la intervenciones estatales que destacan uno u otro de sus aspectos, a veces con signos contrarios:
operaciones de limpieza y redesarrollo inmobiliario ejecutadas por el
Estado, regulaciones de conservacin de inmuebles antiguos; programas
de peatonalizacin de zonas centrales para combatir la congestin, o promocin de medios de transporte masivo para lograr el mismo fin, etc.
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La ciudad monocntrica
Bogot fue fundada a comienzos del siglo XVI (1538) en la altiplanicie
conocida hoy como Sabana de Bogot, en el borde de una cadena montaosa que la rodea por el oriente, entre dos ros: el San Francisco y el San
Agustn. Durante tres siglos tuvo una talla poblacional muy pequea: a
mediados del siglo XIX apenas albergaba alrededor de 40.000 habitantes.
Su estructura fsica era la tpica de las ciudades hispnicas en Amrica:
cuadrcula ortogonal homognea con un esquema concntrico de jerarquizacin socio-espacial. La plaza principal era el ncleo que aglutinaba
las sedes de las principales actividades polticas, administrativas y religiosas, el comercio y las residencias de las familias ms ricas y prestantes. El
aprecio social iba disminuyendo paulatinamente hacia la periferia hasta
llegar a los bordes (arrabales) donde viva la gente ms pobre. La pauta
de segregacin era un poco peculiar: aunque los ms pudientes se localizaban en el ncleo central y la periferia era exclusiva de los ms pobres,
como se ha dicho, muchos individuos pertenecientes a sectores populares
vivan en las reas privilegiadas. Era prctica comn por parte de las familias ricas el alquiler de las plantas bajas a artesanos y pequeos comerciantes que combinaban sus tiendas y talleres con sus viviendas. Una gran cantidad de personal de servicio habitaba en las mismas casas de sus patronos. As mismo, el uso de los lugares centrales era compartido por todos
los grupos, en lo que influa indudablemente la talla muy modesta de la
ciudad. Esta rea de unas 65 hectreas alrededor de la plaza principal tiene
importancia para nosotros pues posteriormente ser considerada precisamente como el rea histrica de la ciudad.
En las tres ltimas dcadas del siglo XIX, Bogot tiene un crecimiento muy acelerado, desde luego de acuerdo a los estndares de su momento. En 1900 llega a los 100.000 habitantes, es decir a una tasa promedio
anual de alrededor de 3%. A pesar de que sus habitantes se multiplicaron
por dos veces y media el rea apenas lo hizo en alrededor de un 50%, lo
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Expansin suburbana
A partir de la dcada de los aos 30 (Bogot sigue creciendo de manera
cada vez ms acelerada: entre 1928 y 1938 aumenta a un ritmo de 3,5%
anual para alcanzar una talla de 330.000 habitantes, y entre 1938 y 1951
el crecimiento poblacional aumenta al 5,5% anual para llegar a una
poblacin de 665.000 habitantes) surge una novedad de importancia en
la dinmica socio-espacial de la ciudad: ella ya no solamente crece de
manera compacta sino que aparecen desarrollos perifricos discontinuos.
Desde comienzos de siglo haba algunos asentamientos en el extrarradio
del casco urbano, especialmente un pequeo ncleo poblado en el norte,
Chapinero, que inicialmente fue ocupado por residencias de recreo de los
grupos ms pudientes y paulatinamente se fue transformando en espacios
urbanos permanentes. Pero a partir de los aos 30 comienzan a proliferar
estas nuevas unidades espaciales perifricas, desarrolladas por fraccionadores y propietarios territoriales, destinadas tanto a sectores de altos ingresos (urbanizaciones residenciales) como a grupos populares (barrios
obreros). Una parte cada vez ms considerable de las nuevas viviendas de
la ciudad se produce de esta manera.
Vale la pena hacer algunas precisiones sobre este proceso en las dcadas de los aos 30 y 40. La aparicin de estos nuevos desarrollos no implic en este tiempo un debilitamiento o una alteracin mayor del casco
urbano central, que segua operando con pautas muy similares a las del
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zacin de dinero y con la fuerza, pero los costos y la resistencia organizada de los pobladores lo impidi, y esta remocin apenas se logr de manera muy parcial a finales de los aos 30. En los otros frentes de expansin
ni el municipio ni los agentes privados lograron obviar este obstculo y
tuvieron que dar un salto y buscar tierras fuera del rea urbanizada consolidada. Las dificultades fiscales del municipio ante esta sbita expansin
de la demanda por espacio urbano dieron un papel importante a la accin
de los fraccionadores privados: la pauta de venta individual de lotes, equipados en parte por el municipio, se mostr altamente insuficiente. La discontinuidad se explica adems por la frecuente retencin de los terrenos
inmediatamente contiguos al casco urbano central por parte de sus propietarios.
Pero de otro lado, el centro tradicional segua siendo el foco indiscutible y exclusivo de las actividades terciarias superiores, como la gestin estatal, las actividades financieras y el comercio de lujo. Lo que pudiramos
llamar polticas sobre el centro respondan, desde luego, a preocupaciones completamente distintas a las actuales: su objetivo era el de modernizar el centro, el de adecuarlo a las exigencias de los procesos de cambio y
de crecimiento de la ciudad. Se buscaba, por ejemplo, mejorar la movilidad, pues se juzgaba que las estrechas calles del damero colonial no eran
aptas para el trnsito automotor que ya era intenso: en esta poca se abrieron dos avenidas amplias que atravesaban el centro, la avenida Jimnez
(que aprovech el cubrimiento del lecho del ro San Francisco) y la avenida Caracas, al occidente de la ciudad. Un punto de debate en su momento fueron las demoliciones de parque inmobiliario antiguo para propsitos de ampliacin de vas y de construccin de nuevos inmuebles: la balanza estuvo claramente a favor de las tendencias de renovacin, y en este
perodo se eliminaron algunos edificios coloniales muy notables, y se afect bastante la edilicia predominante de rasgos coloniales y republicanos.
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se acercaba a 1300.000. Existen varios testimonios que registran la emergencia de fenmenos asociados a la talla que son clsicos en la sociologa
urbana: el anonimato, la despersonalizacin en las relaciones interindividuales, etc. A esto hay que agregarle las transformaciones en la estructura
social: en esta poca comienza a crecer un proletariado industrial y una
capa de asalariados estatales que no tenan las relaciones de subordinacin
personal de los dependientes y la servidumbre. Esto conduce a que paulatinamente se erosione lo que podramos llamar la hegemona espacial
de las elites: es ms difcil obtener el respeto por una masa cada vez ms
numerosa y annima que no reconoce automticamente sus privilegios.
Nuestra interpretacin es la de que la huida a la periferia por los grupos
privilegiados tuvo el sentido de intentar reconstruir este dominio sobre las
prcticas espaciales que ya no era factible de ejercer en la ciudad central
como en el pasado: se va a intentar una segregacin ms ntida donde esto
sea posible. En las urbanizaciones residenciales se busca de manera bien
explcita garantizar la homogeneidad social de los residentes de clase alta,
y no solamente mediante el mecanismo del precio de los inmuebles (o de
la tierra), sino a travs de la reglamentacin urbana (lmites mnimos en
el tamao de los terrenos y los inmuebles, prohibicin de la produccin
en altura, etc.) El aislamiento y la lejana de estos asentamientos eran funcionales a este objetivo. Este principio, la ntida macro-segregacin socioespacial que conducir a la mencionada bipolaridad de la ciudad (tan
caracterstica de las ciudades latinoamericanas) ser un eje decisivo en la
estructuracin de la ciudad por largo tiempo.1
En algunas zonas centrales, especialmente las ms alejadas de las reas
de actividad terciaria superior, y ms prximas al centro popular, este
proceso de abandono del centro por las elites tuvo una expresin muy
preocupante: la tugurizacin e inquilinizacin de antiguos inmuebles residenciales. En estos lugares, donde era menos probable la conversin de
1
Con frecuencia se aduce como causa factual de esta emigracin la rebelin popular de abril de
1948, conocida como El Bogotazo que caus estragos en el centro y pnico entre la poblacin
ms acomodada. Probablemente este acontecimiento puntual exacerb la prdida de control
espacial en el centro por parte de las elites, pero lo que aqu sealamos es que este movimiento
parece tener races ms globales. Ntese que la destruccin que causaron estas asonadas no comprometieron el desarrollo de actividades terciarias superiores en el centro y, por el contrario, facilit la renovacin urbana con ese propsito.
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tado del ensanche de la antigua calle, a lo largo del cual se construyen los
edificios en altura ms importantes del pas en ese momento.
Peridicamente se adelantan campaas para ampliar las calles de la cuadrcula tradicional, lo cual estimula la renovacin constructiva. Tal era la
confianza en el dinamismo del centro que a comienzos de los aos 50 se
adelanta una operacin urbana de envergadura consistente en desarrollar
un Centro Administrativo por fuera del centro tradicional y trasladar all
las principales oficinas gubernamentales del orden nacional (hoy se conoce como Centro Administrativo Nacional y acoge la sede de varios ministerios e institutos oficiales).
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Entre 1951 y 1964 la ciudad crece a un ritmo rcord de 7,64% anual. En el siguiente perodo,
entre 1964 y 1973, lo hace a 5,86% anual para alcanzar una poblacin de 2888.000 habitantes
en el ltimo ao. Hasta 1993, a pesar de la talla absoluta tan considerable que haba alcanzado
la ciudad, ella sigue creciendo a un ritmo de alrededor del 3% anual, para llegar, en 1993, a una
poblacin de 5282.000 habitantes. En 2005 su poblacin se estima en 7138.000, sin contar el
rea metropolizada.
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capacidad de control del Estado se ve desbordada por el repentino crecimiento de estas actividades. De otro lado, paradjicamente, el mismo
mercado inmobiliario bajo ciertas circunstancias contribuye a este desplazamiento. Miremos el caso del comercio. En principio es esperable que los
locales destinados a un uso comercial para ingresos altos generen rentas
ms elevadas que si se destinaran a una demanda popular y, por lo tanto,
el comercio de estratos superiores se debe imponer en este espacio. Sin
embargo, en ocasiones, el comercio orientado a sectores populares tiene
tal velocidad de rotacin del capital comercial y puede desarrollarse en
locales de superficies, comparativamente tan pequeas, que pueden arrojar rentas por rea de terreno superiores a las del comercio de clase media
y alta, y esto con frecuencia en magnitudes apreciables. As, empresarios
formales que venden a clientes de bajos ingresos (grandes tiendas populares, baratillos, etc.) y pequeos comerciantes semi-formales en la prctica
desplazan no slo al comercio para sectores medios y altos, sino a actividades de gestin, financieras, oficinas. Esto se ve acentuado por las mencionadas incompatibilidades simblicas: sobre todo en ciertas actividades
como el comercio de lujo o la alta gestin se requiere una coherencia espacial que es delicada y frgil. Aunque, funcionalmente, no es imposible que
opere la Bolsa en un lugar y en la puerta vendan chicharrones, en trminos simblicos esto genera un impase que muy probablemente conduzca
a las actividades financieras a buscar otro sitio en donde pueda restablecer su congruencia espacial. Esto ltimo, reiteramos, es algo vulnerable:
basta que uno o dos locales muten hacia una actividad popular, para que
sea difcil mantener otras actividades en un rea mucho ms extensa, lo
cual amplifica los impactos de estas mutaciones.3
El desbordamiento del centro popular sobre el centro tradicional se da
en Bogot de manera paulatina y tiene varios efectos. Uno de ellos es el
desplazamiento gradual del nodo de actividad terciaria superior. Hasta
mediados de los aos 60, el ncleo de gestin y de actividad financiera fue
el cruce de la carrera Sptima y la avenida Jimnez, unos cuatrocientos
metros al norte de la Plaza de Bolvar, el centro geogrfico del centro tra3
Mutatis mutandis esto es similar a lo que se observaba en las ciudades norteamericanas muy
segregadas: basta con que en un barrio blanco alguien le venda una casa a un negro, para que se
rompa la homogeneidad simblica y emigren los blancos y caigan los precios inmobiliarios.
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dicional. Los precios del suelo eran all los ms elevados de la ciudad y en
esta fecha se dieron los niveles ms altos en trminos reales. A partir de
ese momento, la presin del centro popular empuj este nodo de tal
manera que diez aos ms tarde el ncleo de estas actividades se haba
trasladado a un punto un poco ms al norte (calle 19 con carrera Sptima,
unos quinientos metros en esa direccin). Los precios del suelo ms elevados de la ciudad se encontraban all. Cinco aos ms tarde este ncleo
se haba movido un kilmetro ms en la misma direccin, hacia una
extensin del centro tradicional que se conoce como el Centro
Internacional. Ya en la dcada de los aos 80 la actividad terciaria superior comienza a trasladarse fuera del centro tradicional: surge en esta
poca un Centro de Negocios alternativo en la avenida Chile a unos
cinco kilmetros hacia el norte, en la misma direccin en que aos atrs
se haba trasladado la residencia de las elites. El precio del suelo mximo
en la ciudad ya se reubicaba all, por fuera del centro tradicional, y en la
dcada de los aos 90 surgen nuevos centros de negocios a tres kilmetros ms al norte (calle 100) y seis kilmetros an ms alejados
(Unicentro y Santa Brbara) Ms recientemente comienza a formarse un
nuevo ncleo de negocios hacia el Occidente, en direccin al Aeropuerto
Internacional. Las actividades terciarias superiores no desaparecen totalmente del centro tradicional, pero claramente ste pierde en ese campo su
exclusividad e incluso su preeminencia: el precio de las oficinas en estos
nuevos centros del Norte duplican en magnitud lo correspondiente al
centro tradicional.
Otra consecuencia de este movimiento es una tendencia del centro a
especializarse en usuarios de bajos ingresos. Ya hemos visto que en lo que
se refiere a la residencia, los ms ricos desde la etapa anterior haban dejado el centro en beneficio de localizaciones ms al norte. En este perodo
esto se extiende al uso del centro en otras actividades: un sondeo reciente estima que de la poblacin flotante que usa el centro alrededor de 82%
son de los tres niveles de ingresos ms bajos, y del estrato ms alto (que
en nuestro medio se denomina estrato 6) apenas representa 1,3% de quienes frecuentan el centro. Esto no es sino el reverso de un hecho complementario: mientras que el centro tradicional sigue siendo el nodo ms
importante de actividad central para los sectores populares, los grupos de
mayores ingresos utilizan otros sitios para esos fines. Esto tiene un efecto
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feria y el centro pierde empleos industriales. Algo similar ocurre en trminos individuales con las industrias pequeas que crecen: cuando tienen
una talla restringida, las pequeas firmas deben reunir en el mismo local
tareas propiamente productivas, como comerciales y de gestin. Estas
ltimas requieren de la afluencia de pblico y de posibles clientes que
ofrece el centro y por ello muchas pequeas empresas estn dispuestas a
pagar rentas elevadas en localidades centrales. Cuando la firma adquiere
una talla crtica en la cual puede desdoblar espacialmente sus actividades
de circulacin y de gestin y las propiamente productivas, desplaza estas
ltimas a la periferia. Esto explica que en la historia de firmas productivas de pequeo porte, aparezca una etapa inicial en el centro y una etapa
ulterior en que la planta productiva lo abandona. De nuevo el centro pierde empleos industriales. Pero esto es ms bien lo esperable y lo deseable
de un funcionamiento normal tanto del centro como de la actividad
industrial.
En Bogot, ambos procesos se han presentado y de manera muy notable: plantas industriales antiguas, de comienzos del siglo XX, han sido
reutilizadas para otras actividades en operaciones inmobiliarias muy
lucrativas. Lo anormal sera que esto no hubiera ocurrido, y que el centro
tuviera tan poco atractivo para actividades terciarias, que ellas no pudieran remover de all a la industria.
Habra que mencionar finamente lo siguiente: cuando la ciudad era
muy pequea y exista un solo centro, este ltimo reuna en su interior
tanto actividades de escala general de la ciudad, como otras de mbito
mucho ms restringido, de ndole zonal o incluso local. Cuando la ciudad
se expande, sobre todo en las proporciones en que lo hace Bogot,
muchas de estas actividades de orden zonal o local, necesariamente,
acompaan la expansin espacial de la vivienda. Surgen centralidades
subordinadas que aprovisionan su entorno. No parece tan lcito tomar
esto como que estos sub-centros compiten con el centro tradicional y le
roban su dinamismo, ni tampoco es claro que esto, en s mismo, sea un
resultado negativo para la ciudad.
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ms elevados de la ciudad y se demolieron muchos inmuebles construidos originalmente en el siglo XIX, o antes, y hasta los aos 30 del siglo
XX, para reemplazarlos por nuevas edificaciones. La conservacin de esta
herencia cultural no solamente tena muy poca prioridad, sino que con
frecuencia las acciones municipales se encaminaban a acelerar estas mutaciones: reiteradamente se emprendan campaas que se conocan como
Plan Muelas que consistan en ensanchar calles, demoliendo los frentes
y fachadas de las edificaciones, lo cual tena desde luego efectos enormes
en la desfiguracin y reemplazo por parte de sus propietarios del stock
inmobiliario anterior
La preservacin de monumentos
El primer antecedente de lo que puede conectarse con una poltica de
reactivacin del centro surge a finales de los aos 50 como reaccin a
algunas implicaciones del curso de la accin estatal que hemos mencionado: aparece bajo el registro de la preocupacin por la conservacin arquitectnica y urbanstica. La pujanza del centro y las polticas que hemos
evocado implicaron la destruccin de gran nmero de inmuebles antiguos
y en particular algunos monumentos prominentes. En 1959 y en los aos
siguientes aparecen normas legislativas en el orden nacional encaminadas
a defender estos edificios de esta amenaza que se presentaba tambin en
otras ciudades colombianas. Se crea una Junta de Defensa del Patrimonio
a nivel nacional: su accin no tena una especificidad espacial, pero dado
que en el centro de Bogot estaban localizados muchos de los inmuebles
que se pretenda proteger, implcitamente era una poltica sobre este espacio. Estas acciones se limitaban a los inmuebles individuales ms destacados y se centraron en conseguir recursos para restaurar algunos de los ms
valiosos y en prohibiciones de su demolicin o alteracin. Su capacidad
coercitiva o proactiva era muy limitada pues careca de instrumentos operativos verdaderamente eficaces.
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atractiva esta localizacin. Varias universidades han persistido en su localizacin central original y algunas se han instalado all recientemente, al
punto de que sus usuarios representan alrededor de la cuarta parte de los
visitantes a todo el centro. La Corporacin La Candelaria ha promovido
la consolidacin del centro histrico como ncleo cultural de la ciudad
mediante varias acciones como el ofrecimiento de inmuebles para sedes
culturales, galeras y grupos de teatro, el subsidio de la restauracin de
algunos inmuebles, e incluso el suministro de fondos para la operacin de
estos grupos y entidades.
As mismo, y esto es un aspecto bien importante que tal vez es diferente en Bogot que en la mayora de otras ciudades de la regin, en el
centro histrico, a pesar de lo que hemos mencionado de la emigracin
de grupos de altos ingresos, esto nunca ha sido absoluto, y en La
Candelaria persiste una cantidad no despreciable de habitantes de grupos
de ingresos medios y altos. La Corporacin promueve la atraccin de residentes al centro histrico y propende por la coexistencia de sectores de
diverso nivel econmico. Existen incentivos para los residentes que habiten inmuebles histricos (los describiremos ms adelante), y la
Corporacin promueve la remodelacin y la construccin de proyectos
habitacionales.
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trata de un fenmeno relativamente complejo, que parece ser una expresin de la consolidacin social de ciertos grupos medios intelectuales. En
efecto, no se trata de capas medias en general, sino de grupos con estos
ingresos pero con un perfil, reiteremos y digmoslo as, intelectual, que
adquieren cierta masa crtica y se desmarcan de las pautas de comportamiento de los grupos ms ricos. Buscan, por lo tanto, lugares propios
rompiendo con el patrn ms o menos imitativo de otros grupos medios
que buscan lugares cercanos a las elites, generalmente perifricos. Para
estos grupos intelectuales el centro, y particularmente algunas zonas aledaas a l, tiene atractivos por la oferta cultural, por el valor arquitectnico y patrimonial de sus inmuebles, e incluso porque all se aglutinan un
buen nmero de puestos de trabajo o de actividad que les concierne
(recurdese la concentracin de universidades y de entidades culturales).
Algunos regresan a La Candelaria fortaleciendo all el peso de los ingresos
medios, y otros se ubican en otras zonas del centro, sobre todo hacia el
norte. Ha sido muy notable este fenmeno en una localidad que en el
pasado fue perifrica del centro tradicional hacia el norte pero que paulatinamente ha sido involucrada por l: La Macarena, donde se ha dado un
proceso relativamente similar a lo que en los medios anglosajones se conoce como gentrification. Es una zona que originalmente era de clase media,
con una seccin de ingresos altos, pero que haba sido paulatinamente
abandonada por estos grupos. Contigua a ella haba dos barrios muy
populares y antiguos, que hacan parte del cinturn perifrico de pobreza
de pocas del modelo concntrico de la ciudad. A partir de los aos 70
comienza a recibir nuevos habitantes de estos grupos intelectuales que
hacen de este sitio uno de sus focos identitarios, y que recuperan fsicamente los inmuebles, y cuyos precios se recuperan.
Este fenmeno fue reforzado por una accin estatal que estaba dbilmente conectada con las polticas sobre el centro: con el nimo de promover la produccin de vivienda en general, y con la idea de aprovechar
la infraestructura urbana, que era escasa en la periferia, pero disponible en
el centro, el organismo del orden nacional encargado de la financiacin
de vivienda, el Banco Central Hipotecario, decidi favorecer la construccin de grandes edificios en altura para sectores medios en el rea central.
Esto se hizo mediante lneas de crdito subsidiadas para algunos promotores privados, pero, sobre todo, con la promocin directa del mismo
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en el borde sur del centro, desconectado con la parte ms rica de la ciudad donde los pretendidos clientes mantienen interacciones importantes.
Tambin probablemente ayud a este resultado el hecho de que mientras
que en las Torres del Parque los barrios populares aledaos son unos
pocos, lo adyacente a la Nueva Santaf es un mar de asentamientos
mucho ms pobres y muy numerosos, lo cual magnifica los roces y tensiones con ocupantes de sectores medios, que si bien en esta capas intelectuales son menos intensas que en otros grupos, no son de ninguna
manera inexistentes. Lo cierto es que este proyecto, que tuvo una gran
oposicin poltica y se mantuvo contra toda protesta, apenas pudo vender con dificultad una primera etapa de cinco hectreas, mientras que las
restantes permanecen hasta hoy desocupadas, siendo, esa s una fuente de
deterioro social del rea. Su balance es muy negativo como modelo de
renovacin destructiva y no cuenta con el concurso de la poblacin involucrada.
El Plan Centro
Paradjicamente, por las mismas pocas de esta operacin tan desafortunada, adelantada como hemos dicho por una entidad del orden nacional,
la administracin municipal, apoyada por otras entidades nacionales (y
con la participacin del mismo BCH), en 1985 formula una estrategia
que pretende ser integral para la recuperacin del centro, a la que se le
denomina Plan Centro, y crea una oficina distrital encargada de coordinar y ejecutar sus acciones (Salazar y Corts, 1993). Uno de sus aportes
ms importantes es la definicin de unos objetivos y ciertos principios de
accin que han permanecido hasta el presente.
Un aspecto importante de esta formulacin es la redelimitacin fsica
de su mbito de accin. Se considera que la poltica estatal no puede limitarse a lo que se ha definido como centro histrico, que debe reconocerse la dimensin de lo que funcionalmente opera hoy como centro de la
ciudad (se plantea que incluso para tener efectividad sobre La Candelaria
como centro histrico debe operarse sobre un conjunto espacial ms
amplio). Ahora bien, es posible que los linderos para la definicin administrativa de lo que se considera centro, y tal vez como reaccin a la estre177
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chez anterior, ahora se han excedido: si el centro histrico abarca 70 hectreas (el rea de accin de la Corporacin La Candelaria. La Alcalda
Local de La Candelaria tiene 93 hectreas) la nueva definicin del centro
abraca 1.708. Parece claro que se incluyen reas que estn ya muy alejadas del nodo original y que probablemente no desarrollen sino de manera muy dbil funciones centrales.
Por lo dems se plantean como objetivos recuperar el espacio pblico,
promover la vivienda en el centro, buscar atraer las actividades terciarias
superiores, mejorar la accesibilidad y movilidad y mejorar la imagen del
centro.
Sin embargo, tanto los recursos como los instrumentos para lograr
estos objetivos fueron muy limitados. Se reducan a autorizaciones normativas y acciones muy puntuales sobre el espacio pblico que se esperaba que indujera la accin de inversionistas privados y atrajera ms poblacin al centro. Tambin se contaba con un incentivo para atraer a habitantes que ocuparan inmuebles de conservacin (en realidad no estaba
circunscrito al centro histrico sino que abarcaba otras zonas de preservacin, pero las dos terceras partes de los inmuebles susceptibles de gozar de
este beneficio estaban en la Candelaria). Consista en la exencin del
impuesto predial y de las eventuales contribuciones de valorizacin que,
en Bogot, suelen ser de consideracin con aquellos residentes que habitaran y mantuvieran en buen estado inmuebles declarados como sujetos
de conservacin. En Bogot, las tarifas de servicios pblicos estn escalonadas progresivamente de acuerdo a una clasificacin por estrato de ingreso: a estos mismos inmuebles, para efectos de estos pagos, se les asimilaba al estrato ms pobre, lo que implica tarifas bajas.
No se ha hecho un ejercicio muy preciso sobre el impacto de estas acciones pero parece haber sido modesto. Si se juzgara por la renovacin realmente efectuada, el balance sera muy poco satisfactorio: en el Acuerdo 6
de 1990 reglamentario de los usos de la ciudad se delimitaban como reas
de renovacin urbana 308 hectreas. Quince aos despus apenas se podan contar como 30 de ellas desarrolladas parcialmente. La poblacin residente parece seguir diminuyendo: en el ao 2000 esta rea administrativa
del centro tena alrededor de 246.000 habitantes, 31.000 menos que quince aos antes y 70.000 menos que treinta aos atrs. La Candelaria, que
tiene ahora alrededor de 25.000 habitantes, parece haber aumentado lige178
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El antiguo barrio de Santa Ins, que en su momento era una zona residencial de sectores medios altos, se haba deteriorado tanto social como
fsicamente (los inmuebles estaban prcticamente destruidos, y sus propietarios legales no tenan ningn control sobre ellos) e impactaba muy
negativamente no slo en el centro como un todo sino en la ciudad en
su conjunto.
Uno de los propsitos de Enrique Pealosa, que ejerci la Alcalda
de la ciudad entre 1998 y 2000, fue atacar este problema cuyo tratamiento vena siendo aplazado por aos y cuyas proporciones eran ya
casi incontrolables. Se propuso, entonces, hacer una operacin de renovacin de gran envergadura, demoliendo este amplio sector en decadencia y construyendo, en su lugar, un parque de escala metropolitana de
14 hectreas.
El proyecto comenz a ser ejecutado en 1999. Fue continuado por la
administracin siguiente, la segunda del alcalde Antanas Mockus (20012003), y por la actual Alcalda de Luis Eduardo Garzn (2004-2007).
Aunque est muy avanzado y ha sido oficialmente inaugurado no ha culminado completamente.
La inversin del proyecto tiene tres rubros fundamentales. El primero de ellos, y el ms significativo, es el de la compra de tierras. La gestin del proyecto opt por la estrategia de comprar los terrenos necesarios a sus propietarios por su precio comercial, estimado ste por las
autoridades catastrales de la ciudad y de la nacin. El otro rubro importante lo constituye el gasto en la construccin misma de las obras del
parque. Hay, sin embargo, un tercer rubro que tiene una gran importancia: como este proyecto afecta a un nmero importante de habitantes de
la zona, y sobre todo a una poblacin de extrema vulnerabilidad social,
se contemplan gastos importantes de asistencia social y compensacin a
estos grupos.
A continuacin presentamos las cifras que hemos podido consolidar,
que son expuestas, tanto en pesos constantes de 2005, como en dlares
constantes del mismo ao (ciertas variaciones que pueden parecer sorprendentes entre estas dos cuentas obedecen a las fluctuaciones en la tasa
de cambio y la evolucin del ritmo de inflacin en Colombia y en el
exterior).
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Cuadro 1
Inversin distrital en el Parque del Tercer Milenio
(Millones de pesos constantes de 2005)
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005*
Total
%
Compra
de terrenos
Adecuacin
construccin
y estudios
Compensaciones
y accin social
Total
20.991
11.707
814
3.233
26.488
6.013
1.556
70.801
70,80
163
3.820
1.065
2.653
4.142
2.639
1.237
502
16.059
16,06
24.974
12.772
3.950
9.647
29.206
16.588
2.486
99.624
100,00
483
2.272
79
9.338
12.763
12.763
12,81
*En el ao 2005 las cifras son incompletas ya que a la fecha no han culminado los registros.
Cuadro 2
Inversin distrital en el Parque del Tercer Milenio
(Miles de dlares constantes de 2005)
Compra
de terrenos
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005*
Total
%
12183
5420
348
1311
9044
2195
668
31167
72,31
Adecuacin
construccin
y esstudios
94
206
921
27
3409
184
4841
11,23
Compensaciones
y accin social
Total
2217
493
1133
1680
901
452
215
7092
16,45
14494
5913
1687
3913
9972
6055
1066
43101
100,00
*En el ao 2005 las cifras son incompletas ya que a la fecha no han culminado los registros.
Fuente: DAPD y clculos del autor.
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Como puede verse, hasta el momento, durante los siete aos del desarrollo del proyecto, el Distrito Capital de Bogot ha desembolsado una suma
que equivale en pesos constantes de 2005 a cerca de cien mil millones de
pesos. Ello equivale, tambin en dlares constantes de 2005, a cerca de 43
millones de dlares.
Debe destacarse, de otro lado, la altsima proporcin que representan
las compras de tierras, que son el grueso de los gastos de la operacin: en
pesos constantes seran casi 70,8% de lo invertido y en dlares, 72,3% (la
diferencia se debe a la evolucin de la tasa de cambio). Lo que es propiamente la actividad constructiva del parque apenas represent entre 12,8%
y 11,2%, respectivamente. Los gastos en compensaciones y accin social
cerca de 16,45%. Aunque ste es un clculo difcil, porque la mayora de
estos terrenos se compraron con edificaciones, el precio por metro cuadrado en promedio fue de alrededor 400.000 pesos (unos 170 dlares)
precio que parece elevado pues, si bien se trata de una zona central, era
un rea muy degradada, con edificaciones muy deterioradas y con muchas
Cuadro 3
Inversin en el Parque del Tercer Milenio por alcaldas
Alcalda
Millones Pesos
Miles de Dlares
1998-2000
Enrique Pealosa
37.786
20407
2001-2003
Antanas Mockus
42.803
15572
2004-2007
Luis Eduardo Garzn
19.074
7.122
Nota: En el ao 2005 las cifras son incompletas ya que a la fecha no han culminado los registros.
Las cifras son en pesos y dlares constantes de 2005.
Fuente: DAPD y clculos del autor.
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Cuadro 4
Inversin distrital en el centro tradicional
(Localidades de La Candelaria, Santaf y Los Mrtires)
Millones de pesos constantes de 2005
Parque del
Tercer Milenio
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005*
Total
24.974
12.772
3.950
9.647
29.206
16.588
2.486
99.624
Eje Ambiental
Otras inversiones
Total
273
1.519
1.415
8.193
22.094
9.162
1.910
28.065
28.014
19.579
16,592
125.416
8.466
48.587
23.349
5.859
52.716
62.559
36.168
19.078
256.782
15.004
5.339
23.277
*En el ao 2005 las cifras son incompletas ya que a la fecha no han culminado los registros.
Fuente: DAPD y clculos del autor.
tados son:
Cuadro 5
Inversin distrital en el centro tradicional
(Localidades de La Candelaria, Santaf y Los Mrtires)
Miles de dlares constantes de 2005
Parque del
Tercer Milenio
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005*
Total
14494
5913
1687
3913
9972
6055
1066
43101
Eje Ambiental
193
882
655
6086
1823
9639
Otras inversiones
5797
12823
4241
816
11383
9565
7147
7118
58890
Total
5990
28199
10810
2503
21382
21360
13202
8184
111629
*En el ao 2005 las cifras son incompletas ya que a la fecha no han culminado los registros.
Fuente: DAPD y clculos del autor.
187
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Lo ms destacado de estas cifras es que muestran que el volumen conjunto de esas otras inversiones de pequea escala es tan elevado como el de
los macroproyectos que aparecen tan visibles. En efecto, si sumadas las
inversiones distritales del Parque del Tercer Milenio y el Eje Ambiental
con su ramal de Trasmilenio llegan a 123.000 millones de pesos de 2005
(52 millones 739 mil dlares) estas acciones ms pequeas ascienden a
133.449 millones de pesos (58 millones 890 mil dlares).
Las tres ltimas administraciones han tenido un comportamiento
muy semejante en estas inversiones ms pequeas para la recuperacin del
centro. En trminos de su promedio anual la de Mockus y Garzn aparecen un poco ms elevadas que la de Pealosa (19.330 millones y 18.036
millones respectivamente, contra 13.150 bajo Pealosa). Vase que en
dlares constantes son muy parecidas, un poco ms de siete millones de
Cuadro 6
Monto de inversiones en el centro diferentes a macroproyectos
por administracin
Total
Millones Col$
Millones US$
de 2005
de 2005
Pealoza
Mockus
Garzn
Total
39.449
57.989
36.171
133.609
Por ao
Millones Col$
Millones USl$
de 2005
de 2005
22861
21764
14265
58890
13.150
19.330
18.086
16.701
7620
7255
7132
7361
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esto rigurosamente se tendra que elaborar un ejercicio mucho ms exigente de lo que aqu podemos hacer, pero por lo pronto sealemos algunos
indicios muy aproximados que aparecen en la actividad inmobiliaria.
En el cuadro 7 tenemos informacin sobre la actividad constructiva en
el centro y su peso en el total de la ciudad para dos aos de la dcada de
los 80 y para los ltimos 15 aos. Para hacerla ms clara presentamos la
informacin como promedio anual y por perodos de tres aos.
En lo que se refiere a la construccin de oficinas vemos que en 198687 el centro participaba en una proporcin importante (31%) de la produccin de este tipo de espacio en la ciudad. En la dcada de los 90, la
construccin de oficinas en el centro sigue las oscilaciones de esta actividad en la ciudad en lo que se refiere a su volumen absoluto, pero no hace
ms que reducir paulatinamente su participacin. A partir de 2000 no se
producen oficinas en el centro. Los ingentes esfuerzos fiscales del municipio no parecen traducirse, al menos por ahora, en la reanimacin de la
construccin de estos inmuebles. Sin duda, el soporte de actividades
administrativas y de gestin que constituyen una de las funciones ms
importantes del centro y que la poltica quiere reforzar.
En lo que se refiere a la produccin de vivienda, el panorama es muy
similar. En los aos 86-87 ya la participacin del centro en esta actividad
era muy baja, un poco ms de 2%. En la dcada de los 90 mantiene un
nivel de participacin menor, y en los ltimos seis aos se reduce a alrededor de 1%. Tampoco parece que las acciones del distrito hayan tenido
el efecto deseado.
En la construccin de locales comerciales hay una evidencia un poco
diferente. En la dcada de los 80 las cifras muestran que en el centro se
construa alrededor de la quinta parte de los locales que se edificaban en
la ciudad. Durante los 90 esta proporcin cae dramticamente, hasta
representar entre 2000 y 2001 apenas 2%. Pero, en los ltimos tres aos
hay una recuperacin muy notable. En trminos absolutos se construye
en el centro ms que en los aos 86-87. Y, en trminos relativos, la participacin del centro vuelve a alcanzar un significativo nivel de alrededor de
15% del total del rea comercial construida en la ciudad. Otros indicios
sugieren que este fenmeno parece centrarse en el comercio popular. No
parece muy aventurado conectar este resultado positivo con acciones estatales. Lo ms probable es que est asociado a la construccin de
189
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Samuel Jaramillo
86-87
91-92-93
94-95-96
97-98-99
00-01-02
03-04-05
18.753
9.948
14.327
734
0
0
31,05
8,52
5,07
1,11
0
0
Viviendas
Locales comerciales
Unidades % del tot.
M2
% del tot.
de Bogot construidos de Bogot
725
216
169
612
302
312
2,27
0,68
0,51
3,00
1,24
0,90
35.126
9.135
11.914
4.081
427
39.332
20,49
10,77
9,42
6,60
2,93
14,82
de transporte.
Otro indicador que puede darnos alguna idea del efecto de estas acciones sobre el centro es la evolucin de los precios del suelo. Ms que su
trayectoria absoluta, que est muy determinada por fenmenos inmobiliarios globales, parece ms elocuente para examinar si se estn presentando algunos hechos de cambio estructural en el papel del centro en el
mercado inmobiliario, observar la evolucin relativa de sus precios con
respecto a otras secciones de la ciudad que tengan un papel comparable
para la ciudad. En el cuadro 8 hemos realizado este ejercicio para tres
actividades. De un lado, comparamos las secciones del centro destinadas
a oficinas y a comercio general, o sea las secciones que podran identificarse con el centro tradicional, con un conjunto de otros lugares de la
ciudad en los que se desarrollan esas mismas funciones. De otro lado,
comparamos dos secciones del centro en lo que se refiere a la actividad
residencial, La Candelaria (el centro histrico) y el proyecto ya mencionado de Nueva Santaf, con una serie de barrios residenciales para secto190
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res medios en otras zonas de la ciudad. Finalmente, comparamos los precios de la zona de San Victorino, que es el nodo de lo que hemos denominado el centro popular, con un conjunto de otros ncleos dedicados
al comercio popular. Lo que presentamos es la razn de sus promedios
respectivos. El valor 1 indicara que el nivel de precios del suelo en el
centro en cada momento es igual al de las zonas comparables. Su aumento muestra que el suelo en el centro se valoriza relativamente y su disminucin significa lo contrario.
Tanto en oficinas como en vivienda de ingresos medios se ve que a
principios de los aos 90 hay una cada relativa notable de los precios en
el centro, lo cual parece apoyar lo ya aludido referente a la prdida del
atractivo del centro para esos propsitos, que parece estar manifestndose con intensidad en esta poca. Hay una levsima recuperacin al final
del perodo en los precios del suelo para oficinas pero en las reas de
vivienda la tendencia a la reduccin se mantiene. No parece haber evidencias de recuperacin significativa de la dinmica inmobiliaria en estas secciones que podramos decir que constituyen el centro tradicional y habra
que decir que las acciones realizadas para alcanzar este objetivo no parecen estar teniendo efecto por lo pronto.
El precio del suelo en el centro popular muestra una trayectoria bien
distinta. En primer lugar, mientras que en las otras dos actividades el nivel
absoluto del precio del suelo es mucho menor que sus contrapartes en
otras secciones de la ciudad y oscila alrededor de niveles de 50%, en lo
que se refiere al comercio para ingresos bajos el centro popular tiene precios claramente superiores a otros lugares. Es decir, que el centro es el sitio
ms apreciado para esta actividad en toda la ciudad. De otro lado, a
comienzos de los aos 90, cuando el precio de la tierra de las otras actividades estaba bajando relativamente, en el centro popular estaba creciendo de manera importante. Puede ser un indicio de esta contraposicin a
la que hemos aludido entre actividades centrales tradicionales y populares. A finales de los aos 90 decae relativamente el precio del suelo del
centro popular con respecto a otras reas comerciales populares, pero
desde hace siete aos, ms o menos en la poca de las intervenciones del
Distrito, el precio en el centro popular est creciendo de manera significativa en trminos relativos, y la tierra est casi al doble de lo que cuesta
en otros centros de comercio para ingresos bajos.
191
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Cuadro 8
Evolucin relativa de los precios del suelo en el centro de la ciudad
Centro/Otras localidades
Ao
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Oficinas y comercio
0.551
0.565
0.566
0.506
0.441
0.387
0.351
0.356
0.387
0.383
0.389
0.414
0.432
0.432
0.438
0.438
Vivienda media
0.845
0.831
0.730
0.642
0.573
0.529
0.526
0.528
0.556
0.574
0.585
0.576
0.550
0.553
0.484
0.459
Comercio popular
1.018
1.224
1.426
1.615
1.746
1.946
1.604
1.448
1.370
1.379
1.397
1.453
1.588
1.616
1.659
1.789
192
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Grfico 1
Evolucin relativa del los precios del suelo en el centro
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Centro popular/
Centro tradicional
Centro tradicional
Centro popular
1.10
65,100
71,488
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
1.24
1.39
1.58
1.65
1.81
1.67
1.67
1.61
1.74
1.71
1.68
1.77
91,477
129,334
181,498
275,912
400,000
486,000
540,000
590,000
575,000
555,000
595,000
620,000
113,568
180,416
286,613
455,320
723,333
810,000
900,000
950,000
1,000,000
950,000
1,000,000
1,100,000
2002
2003
2004
1.75
1.77
1.97
630,000
650,000
660,000
1,100,000
1,150,000
1,300,000
194
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Grfico 2
Evolucin relativa del precio del suelo en el centro popular/
centro tradicional
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y no en una inversin real. Hemos visto que en el caso del Parque del
Tercer Milenio esto signific 70% del gasto estatal. La Ley colombiana de
gestin urbana ofrece posibilidades alternativas para tener acceso a esos
terrenos por vas que no impliquen egresos onerosos para el Estado,
mediante figuras como el reajuste de tierras, la distribucin equitativa de
cargas y beneficios, los planes zonales y parciales, etc.
Para ilustrar estas posibilidades pensemos en una lnea posible de
accin: se hubiera podido involucrar en una sola operacin a los dueos
de los terrenos que seran efectivamente utilizados en la construccin del
parque, y a los propietarios de los terrenos adyacentes que permaneceran
como propiedad privada y que recibiran el impacto positivo en sus precios. Estos incrementos se podran haber repartido entre todos los propietarios y de esta manera reintegrarles sumas equivalentes al precio original
de sus terrenos, incluso podran participar en parte de los aumentos de
precio, y al mismo tiempo se reducira o eliminara el peso sobre las finanzas municipales. Los recursos fiscales as liberados podran utilizarse en
inversiones reales con mayor impacto sobre el proceso de renovacin o,
desde luego, podran ser destinados a otros propsitos que la administracin juzgue que sean ms prioritarios.
Un referente que permite mostrar que reflexiones como las que acabamos de presentar no son especulaciones gratuitas y que estas posibilidades
que da la Ley tienen un sustento en la dinmica econmica e inmobiliaria subyacente a estas operaciones la proporciona la alusin a una accin
ulterior de la misma administracin que todava est en marcha pero que
parece tener muy buenas perspectivas.
Los operadores del proyecto del Parque del Tercer Milenio compraron
un rea un poco mayor que la estrictamente necesaria para la construccin. Especficamente adquirieron 2,8 hectreas situadas precisamente
entre el lmite de lo que sera el parque y el nodo del Centro de Comercio
Popular de San Victorino. Esta rea sigue como propiedad distrital. En
este globo se tiene programada, con excelentes posibilidades de desarrollo, la construccin de un centro comercial de tipo popular muy ambicioso. Se piensa producir all 1.400 locales comerciales y 46 oficinas en
57.000 metros cuadrados de construccin a precios de venta por metro
cuadrado que oscilan entre 10 y 12 millones pesos por metro cuadrado
construido (entre 4.300 y 5.200 dlares). Este programa s parece haber
198
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200
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Resumen y conclusiones
Las autoridades municipales de Bogot durante las ltimas tres administraciones, es decir, durante los ltimos ocho aos, han realizado esfuerzos
fiscales significativos en operaciones de recuperacin del centro de la ciudad: 100.000 millones de pesos en el Parque del Tercer Milenio (43 millones de dlares); 23.000 millones de pesos en el Eje Ambiental (9,5 millones de dlares); y 125.000 millones de pesos (59 millones de dlares) en
inversiones puntuales y operaciones ms pequeas, para completar un
suma total de 256.000 millones de pesos (111 millones de dlares).
Las obras e intervenciones ligadas a estos gastos fiscales han tenido una
gran visibilidad en la representacin general de los bogotanos que perciben un cambio ntido en la poltica oficial sobre el centro, que ahora parece ser decidida y significativa. Pero, al menos por lo pronto, no parece
haber una respuesta apreciable en la inversin inmobiliaria privada: los
proyectos nuevos de vivienda son muy reducidos y no se construyen oficinas en los ltimos seis aos. Lo que s parece reactivarse es el comercio
para sectores populares, lo cual intensifica tendencias ya existentes en el
centro, pero no se aprecia que haya cambios estructurales al respecto.
En particular en el macroproyecto del Parque del Tercer Milenio se echa
de menos la utilizacin de la gran variedad de instrumentos de gestin del
suelo disponibles en la legislacin colombiana, y parece controvertible la
decisin de actuar bajo el esquema tradicional de la compra anticipada de
tierras. Es probable que a esta decisin est asociada la gran proporcin que
en el gasto estatal signifique la compra de tierras, las cuales no es descartable que hayan sido adquiridas a precios elevados. Tal vez con otros cursos
de accin se hubiera potenciado el efecto de la inversin estatal.
La actual administracin se propone continuar con este esfuerzo sig201
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Samuel Jaramillo
nificativo para redinamizar el centro. Es posible que en esta etapa se puedan redefinir las formas de gestin para hacer ms efectiva y menos onerosa la accin estatal, y para cumplir con los objetivos legales y constitucionales de la gestin urbana. Pero no parece haber algo definido al respecto, al menos por el momento.
Bibliografa
Bogot. Plan de Ordenamiento Territorial Documento Tcnico de Soporte
Bogot 2000.
Jaramillo, S. (1999): El papel del mercado del suelo en la configuracin
de algunos rasgos socioespaciales de las ciudades latinoamericanas. En:
Territorios. Revista de Estudios Regionales y Urbanos N 2. Bogot:
ACIUR-CIDER-IDEADE.
Jaramillo, S. (1982): El Destino del Centro de Bogot. En: Desarrollo y
Sociedad 10. Bogot: CEDE-Uniandes.
Jaramillo, S. (1981): Produccin de Vivienda y Capitalismo Dependiente: El
Caso de Bogot. Bogot: CEDE-Uniandes.
Rojas, E. (2004): Volver al Centro. Recuperacin de reas urbanas centrales.
Banco Interamericano de Desarrollo.
Salazar, J. y Corts, R. (1993): Renovacin Urbana. En: Bogot Siglo XXI.
202
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Antecendetes
Quito fue declarada por la UNESCO Patrimonio Cultural de la
Humanidad en 1978 porque conserva uno de los centros histricos ms
dinmicos de Latinoamrica. Adems del tamao de ese espacio, en l se
encuentran obras arquitectnicas, de las artes plsticas y escultricas, y
elementos de urbanismo que habran sido modificados radicalmente o
sacados de su ambiente de no ser por la intervencin del Municipio de
Quito y de varias organizaciones internacionales. Ese legado del pasado
colonial cuenta adems con algunas manifestaciones culturales prehispnicas, de los antiguos habitantes de la ciudad: los Quitus, que no fueron
destruidas en el proceso colonizador.
Justamente, en la poca en que se confiri ese ttulo a la ciudad haba
un fervor modernista que intent transformar el centro histrico a la
par con el momento que viva el pas: un inusual aumento de los recursos pblicos gracias a la exploracin y explotacin de petrleo que condujo a la economa a un boom de crecimiento por casi una dcada. El derrocamiento del edificio en el que funcionaba el Municipio de Quito, uno
de los monumentos arquitectnicos ubicados en la Plaza Grande o Plaza
Mayor, gener una importante discusin sobre el destino del centro histrico pues estaban ya presentes experiencias como las de Bogot o Lima,
ciudades en las que el movimiento modernista triunf sobre las posibili1
Esta investigacin fue realizada con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy.
203
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vindicacin del legado nativo cuya mayor expresin podra ser Yavirac (El
Panecillo) como sitio de encuentro ritual.
Pero la intervencin en el espacio del centro colonial o histrico se
encontr con los problemas gestados por el fracaso del modelo de desarrollo iniciado con la reforma agraria de 1964 y fortalecido con el boom
petrolero cuando se opt por un modelo sustitutivo de importaciones. La
permanencia de relaciones sociales precarias en el campo y la imposibilidad de la industria y el comercio urbanos, que emergieron en la dcada
de los 70 del siglo XX, de demandar empleo al ritmo en el que el rea
rural expulsaba pobladores, hicieron que se formara el denominado sector informal urbano, el que tuvo como asiento preferente al centro histrico, por ser la zona, en esa poca todava, en la que se asentaban la mayor
parte de los edificios de entidades pblicas y de los principales negocios
privados. Muchos de los propietarios de viviendas de la zona, con el pasar
del tiempo, las convirtieron en tugurios para beneficiarse de las rentas de
alquiler que podan pagar los emigrantes, algunos incorporados a las actividades urbanas y otros que realizaban migraciones temporales para complementar los exiguos ingresos que obtenan de sus labores agrcolas. Ello
determin la creacin, por generacin espontnea, de grandes centros
comerciales de trabajadores por cuenta propia, o informales, y la adaptacin del uso de parte de las edificaciones civiles a las necesidades de esos
trabajadores y de quienes comenzaron a usar como viviendas a los grandes inmuebles que antao fueron habitados, en su mayora, por la aristocracia criolla.
Esta dinmica, nacida de las condiciones econmicas y estructurales,
gener una cultura sobre el centro histrico. Los inmigrantes utilizaron
ese espacio pblico de acuerdo a sus necesidades, en medio de la permanente inseguridad e incertidumbre en que viven y condicionados por la
diversidad de orgenes culturales. Para ellos, el centro colonial no es o era
ms que el lugar en el que mal o bien vivan, en el que se reproducan o
reproducen econmicamente y en el que tienen varias opciones para realizar sus prcticas religiosas.
De esta forma, el centro histrico reciba y recibe ahora distintas presiones para ocupar su espacio, las que dependen de la perspectiva de espacio pblico en que se lo mire. Est la ciudadana que no lo habita y lo
redescubri, como se haba sealado, como un lugar de rencuentro con
205
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Por ejemplo, en Guayaquil, la guardia privada que cuida el Malecn 2000 tiene la potestad de
restringir el ingreso de los habitantes de la ciudad.
207
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Varios factores han incidido para que esto ocurriera. En primer lugar, entre 1998 y 1999 se produjo la quiebra de buena parte del sistema financiero provocando una severa crisis econmica.
En este proceso, adems de otras medidas, se incautaron los depsitos. Esto cre inseguridad en
los depositantes quienes prefirieron, luego de que la economa retorn a una fase de crecimiento, comprar activos como automviles y viviendas. A partir de 2001 se produjo una significativa mejora de los ingresos, especialmente de los estratos econmicos medios y medio altos urbanos y, concomitantemente, desde 2003 la estabilidad que exhiba el pas, en esos momentos, permiti que aumentara significativamente la oferta de crdito para vivienda a tasas de inters
menores. Este ambiente con estabilidad macroeconmica tambin ha permitido que los promotores de conjuntos habitacionales provean de crdito directo a sus clientes.
Ver BID, 2004.
208
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dad. Las viviendas con red pblica de agua potable llegan a 97%, con red
pblica de alcantarillado: 96%, con energa elctrica: 98% y con servicio
telefnico: 53%, siendo este el nico indicador en el que la zona centro
tiene menor cobertura que en el conjunto del DMQ.
Dado que en el centro colonial no existen edificaciones de gran altura, lo que s es posible en otras zonas, se quiso identificar la persistencia
de tugurios por la densidad poblacional de las viviendas colectivas.
Mientras en el DMQ en estas edificaciones viven casi 19 personas, en la
zona histrica ese nmero se eleva a 28. En los barrios adyacentes a ese
espacio urbano tambin se observan las mximas densidades, tal es el caso
de 41 vecinos por vivienda en San Juan, un barrio antiguo que data de
fines del siglo XIX y principios del XX.
El mismo indicador para todos los tipos de vivienda seala que el
casco colonial no tiene en promedio los mayores niveles de ocupantes por
vivienda, incluso es menor que para el conjunto del DMQ (3,6 personas
por vivienda).
209
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En esta informacin no constan el gran nmero de pequeos comercios, comedores, restaurantes y otro tipo de servicios como peluqueras, masajes, barescantinas, etc.
La configuracin espacial de Quito ha pasado por varias etapas debido a la distinta intensidad
del flujo de inmigrantes. Estos provienen de lugares muy distintos y son portadores de distintos
rasgos culturales. Algunos barrios fueron formados, por ejemplo, por miembros de una determinada comunidad indgena. Esto no ha implicado la formacin de guetos (algo que es comn en
varias ciudades grandes del mundo), sino que, ms bien, ha habido integracin y mestizaje
entre los nacidos en Quito y los emigrantes provocando la formacin de subculturas con claras
diferencias en varios aspectos. Tambin se observan estas diferencias a partir de la antigedad de
210
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Fuente: IMDMQ, Poblacin e indicadores del DMQ segn reas y administraciones zonales.
Disponible en la siguiente direccin electrnica: http://www.quito.gov.ec
211
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cin con las otras administraciones zonales; ello se debe a que esa jurisdiccin tiene una participacin relativa mayor en viviendas que en poblacin. Tambin es preciso recordar que la zona centro tiene un crecimiento poblacional negativo, por lo que la dotacin de servicios bsicos debera mejorar en el tiempo slo por ese efecto, lo que supondra un paulatino descenso en la presin demogrfica, as como en el nmero de personas por vivienda. Sin embargo, como se precis antes, en las viviendas
multifamiliares hay indicios de permanencia de tugurios.
La incidencia de la pobreza, es decir el porcentaje de la poblacin con
ingresos inferiores a los establecidos como mnimo segn la lnea de la
pobreza7, fue en 2001 de 44,2% para el conjunto del DMQ. Existen
grandes diferencias entre las administraciones zonales, con un valor mnimo de 24,1% en la zona Eugenio Espejo (el norte de la ciudad) y un
mximo de 79,5% en la zona Norcentral. La administracin Manuela
Senz se ubica por encima del promedio de la ciudad con 53,8%, aunque
no tiene el valor mximo. Es as que, con independencia del acceso a servicios pblicos bsicos en los que no se observaron mayores diferencias,
casi la mitad de la poblacin del DMQ muestra insuficiencia de ingresos
y en el rea en la que se ubica el centro histrico ms de la mitad est en
esa situacin. Esta informacin es relevante porque tiene implicaciones
sobre el desarrollo y sostenibilidad de cada una de las administraciones
pues ello va a condicionar la recaudacin de tributos y, en el extremo, en
ausencia de una poltica redistributiva y global de los ingresos municipales, un estilo desigual de crecimiento.
En la fuente de informacin que se est empleando no se precisa cul fue el valor de la lnea de
pobreza de referencia. Sin embargo, se debe precisar que el indicador fue construido a partir de la
informacin del Censo de Poblacin y Vivienda de 2001; como en l no se pregunt a la poblacin sobre los ingresos, entonces ellos fueron imputados de acuerdo a las caractersticas de la
vivienda y el hogar, en concordancia con una metodologa empleada con frecuencia frente a ausencia de informacin de ingresos. Para un ejemplo ver PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2002.
212
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Grfico 2
Incidencia de la pobreza por administraciones y
delegaciones zonales (%)
Fuente: IMDMQ, Poblacin e indicadores del DMQ segn reas y administraciones zonales.
Disponible en la siguiente direccin electrnica: http://www.quito.gov.ec
La transformacin a dlares de las cuentas municipales de 1990 a 1999 se hizo con el tipo de
cambio de venta interbancario. El punto mnimo de 2000 se debe a la amplia devaluacin que
213
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Grfico 3
Ingresos y gastos del DMQ (Dlares)
Fuente: IMDMQ
214
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Promedio
1990-2005
Promedio
2000-2005
36,09
26,54
14,21
3,07
8,44
1,11
13,74
10,80
2,94
34,31
33,22
30,32
1,33
7,39
5,33
2,07
4,25
100,00
44,07
20,29
10,13
33,88
26,45
18,46
6,75
5,79
1,64
8,75
3,88
4,87
40,97
40,19
39,33
1,15
6,28
6,28
0,00
1,49
100,00
26,16
7,82
4,60
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5,26
8,38
52,96
2,49
15,25
2,82
1,93
10,50
38,09
14,69
8,74
0,68
2,81
0,05
2,97
100,0
5,24
8,48
70,77
0,18
10,07
7,05
2,26
0,75
60,40
36,72
21,84
1,50
0,39
0,14
3,08
100,0
Fuente: IMDMQ
En cuanto a los gastos, tambin a diferencia de lo que ocurre en el gobierno central, las erogaciones en remuneraciones tuvieron un promedio de
20,3% en el total de los gastos y se observa que en los ltimos aos ese
porcentaje se ha reducido significativamente para representar una carga
menor a 6%. Ello implica, como es obvio, que la mayor parte de los
recursos se gasten en obra pblica, siendo el rubro ms importante la
transferencia a las entidades autnomas descentralizadas (se supondra
que en esta cuenta estn las administraciones zonales).
Algunos indicadores financieros muestran que el MDMQ tiene valores aceptables. La autosuficiencia financiera, medida como la razn entre
ingresos propios y gastos corrientes, fue en promedio de 118,7% entre
1990 y 2005, en tanto que en los dos ltimos aos ha sobrepasado el
200%. Es decir, el Cabildo tiene ingresos excedentes para afrontar los gastos corrientes. Lo propio muestra la autosuficiencia mnima, indicador
que relaciona los ingresos propios y las remuneraciones. En este caso el
valor promedio es de 357% y en los ltimos dos aos se observan valores
cercanos a 875%, por lo que el MDMQ tiene garantizado el pago de las
remuneraciones con recursos propios.
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Fuente: IMDMQ
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Estructura (%)
Ingresos propios
Rentas de inversiones y multas
Intereses por depsitos a largo plazo
Multas
Transferencias corrientes
Corrientes MDMQ
Ingresos de capital
Transferencias de capital
Transferencias MDMQ
FONSAL
Transferencias de capital EMOP (obras)
Fuentes de financiamiento
Financiamiento interno
Saldos en caja y bancos
Otros ingresos
Otros no operacionales
Total ingresos
0,4
0,4
0,1
0,3
50,9
50,9
47,0
47,0
27,0
1,7
18,2
1,6
1,6
1,6
0,1
0,1
100,0
218
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Gastos corrientes
Gastos de personal
Bienes y servicios de consumo
Gastos de capital
Gastos de inversin
Gastos en personal para inversin
Bienes y servicios de consumo para inversin
Obras pblicas
Servicios de la deuda
Total gastos
41,8
34,2
7,5
58,2
56,0
16,4
11,1
28,5
0,0
100,0
Fuente: IMDMQ
219
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220
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de ingresos y gastos, como se relat en la parte anterior, pero no los proyectos desarrollados en los aos en que est funcionando.
El Fondo de Salvamento
El FONSAL no solo atiende al centro colonial, sino que por su naturaleza, el salvamento de bienes culturales, acta en cualquiera de las administraciones del DMQ. Los ingresos del fondo son variados, por una parte
estn los originados en impuestos, las rentas de inversiones y multas, que
constituyen los principales rubros de ingresos propios. Entre los ingresos
de capital, constan las transferencias del sector pblico y del propio
MDMQ, donaciones internas, de la Junta de Andaluca, el Gobierno de
Blgica, la Agencia de Cooperacin Espaola y la UNESCO.
A partir de 1998, el FONSAL registra supervit permanentes y un
aumento significativo de los ingresos desde 2000, lo que no ha cesado
hasta 2004, ltimo ao del que se dispone de informacin. En general,
presenta indicadores por dems positivos de autosuficiencia financiera
(ingresos propios/gastos corrientes), autonoma (ingresos propios/ingresos totales), autosuficiencia mnima (ingresos propios/remuneraciones) y
Grfico 6
Ingresos, gastos y supervit (dficit) del FONSAL (dlares)
Fuente: FONSAL
221
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19942004
78,44
77,11
19941996
67,30
66,33
19962004
82,49
81,05
70,37
6,74
1,33
0,00
2,04
2,04
63,97
2,36
0,97
0,00
5,54
5,54
72,85
8,20
1,44
0,00
0,03
0,03
0,23
1,99
0,35
0,19
0,12
0,11
0,00
0,08
19,29
19,29
0,23
100,00
0,62
3,98
0,91
0,38
0,25
0,22
0,00
0,13
26,70
26,70
0,47
100,00
0,00
0,00
0,03
0,00
0,00
0,00
0,00
0,04
17,34
17,34
0,14
100,00
Nota: En la tabla constan las cuentas generales de ingresos y gastos. En el caso de las subcuentas
solamente se reportan aquellas en las que existen valores. Fuente: FONSAL
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19942004
12,5
6,7
2,0
19941996
13,7
4,6
1,8
19962004
11,1
7,3
2,1
1,4
2,5
1,6
5,8
1,1
0,6
0,2
0,0
0,2
2,3
5,8
0,4
2,6
0,3
0,4
85,7
3,4
82,3
1,6
5,2
0,4
0,7
85,3
3,7
81,6
1,1
0,0
0,3
0,4
87,0
3,1
83,9
2,2
5,4
65,9
10,6
7,2
63,3
9,9
4,8
69,0
9,0
223
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6,3
1,3
9,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,5
0,0
0,0
1,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,3
0,4
7,7
0,8
3,9
0,5
0,0
0,0
0,0
6,1
0,0
0,4
7,7
0,8
2,4
2,4
4,7
0,0
0,5
1,3
1,7
1,1
2,6
1,0
0,0
0,0
1,9
1,7
100,0
1,0
100,0
1,9
100,0
Nota: En la tabla constan las cuentas generales de ingresos y gastos. En el caso de las subcuentas slo
se reportan aquellas en las que existen valores. Fuente: FONSAL
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truccin de la Plaza Belmonte, iluminacin del centro histrico y mejoramiento del barrio La Tola. En 1996, 80% de los recursos se emplearon
en las siguientes acciones: restauracin de la Iglesia de la Compaa de
Jess, restauracin de la cpula central de la Iglesia Compaa de Jess,
restauracin de la Biblioteca del Convento La Merced, restauracin del
Convento de San Francisco, conservacin del Monasterio de la
Inmaculada Concepcin del Buen Suceso, restauracin de la Iglesia Santa
Clara, restauracin estructural y obras de arte de la Iglesia San Roque, restauracin y mantenimiento del Centro las Tres Manuelas, adaptacin del
Centro de Atencin a la Mujer y a la Familia, culminacin de la rehabilitacin y mantenimiento de la Cervecera La Victoria, restauracin de la
Casa de los Presidentes y rehabilitacin de la Calle Olmedo (estacionamiento Montfar). Todos los proyectos que han demandado ms recursos han sido realizados en el CH.
Grfico 7
Porcentajes de proyectos e inversin por aos
Nota: Se tom como referencia al principio de la ejecucin de un proyecto para considerar el ao.
Fuente: FONSAL
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Fuente: FONSAL
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No.
Dlares
Proyect.
Programa mejoramiento
de aceras y calzadas
Programa mejora y creacin
y equipamiento infraestructura
Programa de restauracin de
bienes muebles
Programa de restauracin
arquitectnica y artstica
Programa de rehabilitacin de
espacios pblicos e imagen urbana
Programa de obras urgentes
y mantenimiento
Programa de mejoramiento
de espacios pblicos
Programa de mejoramiento
de equipamiento e infraestructura
Programa de intervenciones
concentradas
Programa de dotacin de e
quipamiento e infraestructura
Estudios varios
Otras obras
Total
Estructura Promedio
(%)
595.253
1,64
595.253
24
6.041.576
16,69
251.732
35.835
0,10
11.945
68
16.335.532
45,14
240.228
11
521.200
1,44
47.382
47
1.810.652
5,00
38.525
14
2.488.909
6,88
177.779
1.066.809
2,95
152.401
2.311.587
6,39
577.897
3.585.354
9,91
1.057.835
2,92
338.984
0,94
36.189.525 100,00
597.559
32.056
26.076
156.665
6
33
13
231
Fuente: FONSAL
227
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recursos econmicos. Adicionalmente, la contraparte que deba desembolsar el Gobierno Central no se hizo realidad por lo que el MDMQ
cambi la deuda por bienes localizados en el centro histrico.
La informacin que se dispone de la ECH es muy irregular. Por una
parte, se cuenta con el balance de ingresos y gastos del proyecto BID que
concluy en 2005; una segunda fase por diez millones de dlares se
encuentra en proceso de aprobacin. Por otro lado, se tienen los ingresos
y egresos por fuentes para el perodo 20002004. Esto hace que el anlisis no pueda ser global pues para el perodo 19942000 solamente se considerarn los recursos provenientes del prstamo del BID y no el financiamiento que pudo provenir de otras fuentes como el FONSAL, el sector
privado u otros cooperantes nacionales y del exterior.
En el perodo 19942000, la administracin del prstamo con el BID
presenta un saldo negativo acumulado de 1,98 millones de dlares. Hasta
ese ao se haban gastado en 106 proyectos 32,8 millones de dlares, de
los 51 millones de dlares que correspondan al prstamo del Banco
Interamericano de Desarrollo y de la contraparte del MDMQ. De otra
parte, se generaron ingresos por 30,9 millones de dlares en 42 de los proyectos terminados, por la utilizacin de las obras financiadas y que fueron
concluidas hasta esa fecha. De ellos, solamente diecisiete acumularon,
hasta 2000, un saldo positivo de ms de dieciocho millones de dlares
entre ingresos y gastos. Alcanzaron una rentabilidad bruta entre 492% y
2,1%. Los veinticinco restantes registran prdidas que van desde 0,4% a
99% de la inversin inicial.
Los proyectos ms rentables estn concentrados en vivienda, centros
comerciales y estacionamientos. Estos son los que pueden dar viabilidad
en el futuro a las ulteriores acciones de la ECH en otras reas que, por sus
caractersticas, no son generadoras de ingresos. En este caso estn, por
ejemplo, las tareas de seguridad ciudadana, comunicacin y concientizacin, los conciertos de msica sacra, los festivales de teatro experimental,
eventos inesperados como la lluvia de ceniza a causa de la erupcin del
volcn Reventador, entre otros.
Para el perodo 20002004 se cuenta con informacin anual, a diferencia del perodo anterior del que se dispuso solamente del acumulado
de seis aos. Ello permite realizar un anlisis particular sobre los seis tems
en los que estn clasificados los proyectos.
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2000
2001
2002
2003
2004
58.374
95.878
285.497
299.221
265.203
7.418.518
2.765.982
568.953
2.480.982
575.507
13.937
1.436.845
942.222
802.118 837.094
601.483 2.940.139
421.517
2.389.101
78.183
588.359
2.358
1.328.794 3.733.791 8.568.617 14.448.542
5.215.457
510.155
5.960.941
6.851.511
2.962.737
339.354
761
412.199
62
728.979 1.243.221
2.651
457.553
631.681
4.192.545
2.426.789
5.546
449.488
1.582.770
1.168.626
76.744 275.899
138.276 1.790.071
69.840
1.593.959
162.589
341.175
1.821
11.841
87.526
10.420
57.257
520.393 2.456.260 7.348.541 14.811.200 13.080.114
58.374
95.878
285.497
271.426
567.007
196.755
2.894 435.551
725.374
210.934 5.695.738
561.195
145.925
226.403
351.676
84.406
230
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412.137
463.207 1.150.068
795.142
247.184
8.062
57.257
362.659 7.864.658
Fuente: ECH
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Grfico 9
Nmero de visitantes e ingreso en dlares en el Museo de la Ciudad
Grfico 10
Nmero de entradas vendidas en el Centro Cultural Metropolitano
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con el que se constituy la ECH, debe ser cancelado entre 2006 y 2019
en un plan de pagos decreciente.
Grfico 11
Calendario de pagos deel prstamo BID 822/OC-EC (Dlares)
Fuente: http://www.iadb.org
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Un panorama consolidado
Haciendo un resumen de las cifras invertidas en el centro histrico desde
2000, porque se dispone de informacin anual medianamente confiable
hasta 2004, se concluye que los recursos de que dispone la
Administracin del Centro Histrico son mnimos frente a las otras fuentes provenientes del FONSAL, ECH y otros proyectos como el de la
Comisin Europea.
En esos aos se gastaron un total de 125 millones de dlares, correspondindole siempre la mayor parte del aporte al FONSAL. Ello ha significado que el gasto por persona, una medida que no necesariamente es
237
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exacta en este contexto, se eleve de 33,2 dlares a 192 dlares. Estos resultados indican un esfuerzo importante por recuperar la centralidad
(Carrin, 2005), es decir, por evitar que ocurra el deterioro normal al que
se pueden enfrentar los centros histricos por el traslado de varias actividades econmicas a otros espacios de la ciudad y, tambin, por la falta de
apropiacin de la ciudadana de los objetos y la identidad histrica. La
reversin del proceso de deterioro ha sido conseguida por la accin en
varios frentes cuya complementariedad era requerida para dar solucin a
los que, a su vez, eran los principales problemas: reubicacin de los vendedores informales, mejora de las condiciones de acceso, especialmente
peatonal, limitando el ingreso de automviles y brindando espacios de
aparcamiento, revalorizacin de construcciones civiles para propiciar proyectos privados de esparcimiento y de habitacin, adecuacin de las plazas y espacios pblicos para estimular la ocupacin del centro histrico y
restauracin, adecentamiento y proteccin de los bienes culturales, ya
sean estos arquitectnicos, obras de arte o espacios ceremoniales.
Grfico 12
Estructura de gastos en base al promedio del perodo 2000-2004
238
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Conclusiones
La conclusin general del anlisis es positiva pues con las cuatro fuentes
principales de financiamiento identificadas se logr que el centro histrico renueve su importancia para los habitantes de la urbe y tambin mejor su oferta para el turismo nacional y externo. El FONSAL ha constituido la principal fuente de financiamiento y cuenta con excedentes. Sin
embargo, por su naturaleza no puede financiar proyectos que rebasan su
mbito de accin. Es por ello que en estos das se est negociando un
nuevo prstamo con el BID por ocho millones de dlares que sern destinados, principalmente, para proyectos de sostenibilidad del comercio
informal, estacionamiento La Ronda y estudio de factibilidad para
implantar dos centros de estacionamientos.
En los ltimos aos, se han enfrentado varios de los problemas principales que aquejaban al centro histrico. La restauracin, mantenimiento y conservacin de los principales conos del pasado colonial, la reubicacin de los vendedores de la calle, la intervencin en algunas viviendas
para superar parcialmente el problema del tugurio y el mejoramiento del
acceso vehicular con la construccin de edificios de aparcamiento. En lo
social la principal labor, a parte de la reubicacin de los vendedores de la
calle, fue desarrollada por el proyecto que ejecut y est aplicando la
Comisin Europea. De alguna forma esto configura una intervencin
global de importancia innegable.
Aunque se dispone de muy poca informacin, el aumento de asistencia al Centro Cultural Metropolitano y al Museo de la Ciudad prueba que
los quiteos han vuelto al centro histrico como espacio de recreacin
cultural. De hecho se han dinamizado muchas actividades alentadas tambin por el mejoramiento de los edificios arquitectnicos y la recuperacin de espacios pblicos. Ello ha determinado el aparecimiento de servicios de hotelera, as como restaurantes y cafeteras dirigidos a segmentos
de la poblacin distintos a los que normalmente han acudido a los salones de comida y las picanteras tradicionales; tambin se han instalado
ms cadenas, en su mayora, de comida rpida.
Qu tan sustentable es el proceso en el centro histrico de Quito? No
se han podido encontrar datos precisos que permitan llegar a conclusiones exactas. Sin embargo se conoce que an persisten problemas para que
239
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podrn servir a sus ocupantes, pero ello depende de muchos factores entre
los que estn la competencia que ejercen los nuevos polos de comercio de
la ciudad, los ciclos econmicos y el propio desarrollo del pas pues la
inmigracin se podra multiplicar si es que no se resuelven los graves problemas en el sector rural y el estancamiento de algunas ciudades intermedias. El tema de comercio minorista en el centro histrico es, en este sentido, muy delicado pues se debe evitar que los centros comerciales pierdan clientes, lo que lleva a considerar los cambios de demanda y, as
mismo, eventuales aumentos en la oferta debido a la presencia de ms
vendedores ambulantes. En el lmite, ello lleva a sopesar cul es la visin
general sobre el centro histrico, si debe seguir siendo un lugar de abastecimiento, si se debe limitar el nmero mximo de comerciantes, si se
debe privilegiar el turismo y la utilizacin del espacio para manifestaciones culturales, si el pvot es la readecuacin y ocupacin de viviendas. Este
es el tema central, tal vez una mixtura de las opciones anteriores sea lo
apropiado, sin embargo, corresponde al Cabildo y a la ciudadana concertar y discutir el destino principal y secundario del centro histrico.
La ex directora del FONSAL seala que la incorporacin del concepto de rentabilidad financiera a ultranza en proyectos financiados con
crdito externo, ha conducido a que se prioricen aspectos de eficiencia
relacionados con el tiempo de ejecucin, costos de inversin y de comercializacin, como expresamente lo anota el siguiente texto la Empresa del
Centro Histrico ha puesto en venta centros comerciales y hoteles, construidos en el interior de antiguos edificios con trazos conservantes del
entorno, y a plantear cambios de las normativas urbanas sin importar la vocacin y lmites de soporte de una estructura y de la prdida de
los valores intrnsecos de un bien, como lo anota el mismo texto: conseguir una flexibilizacin de la normativa que permita la rentabilidad de
los proyectos. (Arizaga, 2002).
Finalmente, esta investigacin tiene como uno de sus resultados la
dificultad de acceso a informacin. Existe mucha reticencia por parte de
varias dependencias municipales, el FONSAL y la ECH, para brindar la
informacin requerida. La transparencia en el uso de los recursos pblicos o de deuda externa municipal debera tambin formar parte de la
reforma que se realiz en el centro histrico. A todos los ciudadanos les
asiste el derecho de conocer cualquier detalle de la gestin de estas enti241
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Bibliografa citada
Arizaga, D. (2002): El centro histrico de Quito: Una rpida mirada a los
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BID (s.f.): Ecuador: Programa de rehabilitacin del Centro Histrico de
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Burbano, P. (s.f.): Proyecto de rehabilitacin del centro histrico de Quito,
prstamo BID 822 OC/EC, la dimensin econmica, social y poltica.
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Samaniego P., et al. (2001): Indicadores del desarrollo humano. En:
PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2001: las tecnologas de
informacin y comunicacin para el desarrollo humano. Quito: RIMANA.
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Presentacin
Las estrategias de desarrollo y los recursos disponibles para recuperar o
fortalecer las viejas y las nuevas centralidades en la ciudad de Santiago de
Chile estn ligadas a dos caractersticas de esta ciudad.
La primera se refiere a que Santiago, en comparacin con otras ciudades latinoamericanas, no se destaca por tener un centro antiguo. La ciudad fue fundada el 12 de febrero de 1541. Su primera planta, trazada con
forma de damero, comprenda ciento veintisis manzanas; en el centro de
la ciudad estaba ubicada la plaza mayor y, en su entorno, una capilla,
bodegas y casas. A lo largo de su historia, el casco fundacional fue varias
veces destruido y devastado por terremotos e incendios, como tambin
por levantamientos de indgenas contra la ocupacin espaola, durante el
periodo de la Conquista. Santiago no fue sede de un virreinato, ni su
territorio tuvo la riqueza de otras capitanas generales, por lo cual no se
construyeron grandes obras de arquitectura durante el periodo colonial.
En un artculo en el cual Paquette (2004: 1-2) revisa los programas de
revitalizacin del centro de Santiago, destaca esta caracterstica de la ciudad: Santiago no tiene la reputacin de poseer un centro antiguo de cali*
Agradecemos a Fernando Carrin por sus comentarios a la primera versin de este artculo, y a
Paulina Matta por los realizados a la versin final.
** SUR Corporacin de Estudios Sociales y Educacin
Santiago de Chile, abril de 2006
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1
2
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Carta 1
Ubicacin y antigedad de los monumentos histricos
del centro viejo
Fuentes: Elaboracin propia a partir de la Base Cartogrfica del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU),
1999; y la Base de Datos de Monumentos del Centro Internacional para la Conservacin del Patrimonio
Arquitectnico Latinoamericano (CONPAL, Chile), 1999.
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Como seala Carrin (2000: 185-186) hasta hace unos pocos aos la centralidad de las ciudades en Amrica Latina era nica e indiscutida, y
corresponda a los centros histricos tradicionales. Estos centros haban
sido constituidos y construidos a partir de iniciativas estatales o pblicas.
La plaza mayor o plaza de armas, con su espacio abierto rodeado de los
edificios donde en la mayora de las ciudades se localizaban los poderes polticos y religiosos, era la expresin material de esta centralidad. Sin
embargo, en aos recientes han surgido otras centralidades con menor
intervencin pblica y mayor injerencia privada, cuya historia debe ser
registrada.
Las actividades en las ciudades cambian, las funciones se modifican; el
uso de los lugares se transforma, las ciudades se fragmentan; las polticas
neoliberales desregularizan el uso de suelo, las ciudades tienden a la
homogeneizacin; aparecen guetos urbanos y ya no hay letreros que sealen que el aire de la ciudad nos hace libres.
Los centros histricos son abandonados y se disipa su carcter cvico
(Carrin, 2000:186), desaparece su condicin de espacio pblico, su uso
social. Es decir, dejan de ser espacios donde podamos ejercer nuestros
derechos sociales y polticos, socializar, producir y aprender a ser tolerantes; espacios que podamos utilizar como mecanismos de redistribucin
productiva y simblica, de integracin social (Borja 1998: s/p).
En este punto surgen varias preguntas. Una de ellas se refiere a si es
inevitable que ocurra lo sealado en el prrafo anterior. Tal vez los proble248
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mas sean otros y radiquen en que, por una parte, quiz anhelamos (tal vez
erradamente) que las ciudades que conocemos y habitamos permanezcan
inmutables con el paso de los aos; y, por otro, que muy pocas polticas
de ciudad reconocen y actan sobre estos cambios, y menos an se adelantan a ellos. En esa lnea, otra pregunta es cmo se avanza hacia una ciudad con varias centralidades histricas, reconociendo como es inevitable hacer que las ciudades cambian y se modifican bajo una nueva
organizacin social, que unos llaman la postmodernidad, otros la globalizacin y otros, simplemente, la cultura tardo-capitalista o neoliberal.
(Remedi, 2000: s/p).
Por supuesto, no todos los cambios son ptimos y as lo han demostrado en Santiago las polticas neoliberales, mediante las cuales se ha
fomentado la segmentacin socio-espacial de la ciudad. Los resultados de
estas polticas son observados por Remedi (2000: s/p), cuando seala su
preocupacin acerca de la fractura radial de la ciudad, que se manifiesta
en la aparicin de varias Santiago autnomas y desarticuladas, aunque
enlazadas por relaciones capitalistas de produccin; en la segmentacin y
el encasillamiento de las diferentes clases sociales, lo que se manifiesta en
una ocupacin desigual del territorio; en la fortificacin de las zonas
donde se contactan los diferentes grupos; y en las prcticas de homogeneizacin de barrios mediante mecanismos como la erradicacin.
Para profundizar en el planteamiento de Remedi, se debe partir por
reconocer que las ciudades se modifican. Despus de todo, la experiencia
de la modernidad es la de una unidad paradjica, la unin de la desunin,
donde las cosas y las experiencias se disgregan y el centro no las sostiene. (Berman, 1988: 83).
Si se reflexiona acerca de las ciudades como proyectos sin mutaciones,
stas comienzan a ser percibidas y valoradas desde una perspectiva musestica. Si se piensa en las ciudades desde una lgica de mercado, asistimos
al surgimiento de proyectos para revitalizar reas urbanas que se estructuran en torno a la construccin de un mall, un club o un restaurante con
derecho reservado de admisin. En estos espacios privados difcilmente
podremos, como seala Borja (1998: 7-8), crear, fortalecer y gestionar un
espacio donde ejercer ciudadana desde una prctica social continua y asociada a un territorio (material, de acuerdo con este autor).
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En esa lnea, se hace necesario promover polticas urbanas cuya preocupacin sea cmo generar espacios pblicos ciudadanos, no guetos urbanos. En el caso de Santiago, una ciudad socioeconmicamente segregada,
donde se produce una casi nula interaccin entre personas que pertenecen a estratos sociales diferentes, no se puede tender a la creacin de espacios privados, con polica privada, con negocio privado, con normas privadas (Rodrguez, 2000: 175).
La tarea es, entonces, disear e implementar polticas de ciudad que
reconozcan los cambios en las ciudades, que revitalicen los viejos centros;
y que reconozcan el surgimiento de nuevas centralidades, de nuevos espacios pblicos. De esta manera, avanzar en un proyecto de ciudad articulada, integradora, una ciudad donde se fortifique el contacto entre distintos sectores, se fomente la convivencia, la tolerancia, el respeto al otro;
una ciudad donde se permita la prctica de la democracia, la igualdad
social, la libertad. Es decir, construir una ciudad agitada, pero viva, democrtica y justa.
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objetos antiguos, los objetos mitolgicos, es el perfecto. El objeto antiguo aparece como mito de origen, mediante el cual se pretende entregarnos una identidad slida; pero las identidades no son construcciones
slidas, las identidades se construyen, son construcciones relacionales.
Las identidades se ficcionan, no hay una identidad nica, aunque no
todas sean posibles. En ese sentido, la recuperacin de objetos edificios antiguos en los centros instala las preguntas de quines son o
sern sus usuarios y de cmo los imaginamos: ciudadanos, habitantes,
turistas o consumidores?
El modelo turstico cultural tiende a hacer desaparecer de los centros
histricos funciones como la residencial, administrativa, institucional,
educacional, etc. (Fontanari, 2000: 22). Este vaciamiento ni siquiera es
compensado por el movimiento de trabajadores que provocan las actividades de restauracin y conservacin del centro de la ciudad, pues ellas
reclutan a grupos de bajos ingresos y con empleos precarios desde la periferia, los que, una vez finalizada sus tareas, retornan a los mrgenes de la
ciudad. Un ejemplo de ello es la ciudad de Barcelona, o lo que se ha dado
en llamar el modelo Barcelona, que en muchos casos contina siendo el
benchmark del urbanismo latinoamericano, mientras que en la propia
Barcelona se critica fuertemente los resultados de dicho modelo. Como
seala crticamente Panagruel (2004), cuando se plantea la recuperacin
de un centro como un lugar histrico y cultural, tambin se busca vender
un modelo de ciudad distinto al neoliberal; pero en esta intencin, aparentemente ms solidaria, ms tolerante, ms justa y que reconoce la multiculturalidad, se deja de considerar que se est siguiendo la misma lgica de mercantilizacin y competencia, slo que bajo otro nombre y con
un mayor protagonismo del sector pblico (Panagruel, 2004: 2).
Con el modelo de recuperacin aparece un nmero importante de
nuevos protagonistas de los centros histricos: los profesionales directores de museos, de fundaciones, entre otros y, junto con ellos, y en un
nmero que los excede largamente, tambin trabajadores con empleos
precarios, como meseros y meseras, guas, obreros, entre otros. Los usuarios de estos centros son turistas o ciudadanos consumidores.
En el caso de Santiago es habitual que se seale que al centro no va
nadie; pero con esto se deja de lado el gran nmero de personas de sectores medios o populares que s es usuario del centro por diferentes moti251
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esta zona para evitar, con cierto xito, su declinacin. El objetivo de algunas de ellas no ha sido tanto la recuperacin de edificios o conjuntos de
valor patrimonial escasos o inexistentes, sino ms bien la revitalizacin
de esta parte de la ciudad. Tales experiencias han provocado que el tema
de la recuperacin de las reas centrales de las ciudades del pas gane terreno en la agenda urbana nacional; lo que se ha expresado tanto en el inters y las acciones emprendidas por los municipios involucrados directamente, como en iniciativas legales y de apoyo tcnico impulsadas por el
Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Todo esto ha llevado a
la conformacin de un conjunto de instrumentos vinculados a proyectos
urbanos a los que pueden recurrir las entidades pblicas, las empresas y
las organizaciones comunitarias.
Por otra parte, tenemos en Santiago las nuevas centralidades con funciones comerciales, generadas a partir de la construccin de dos malls, a
mediados de los aos ochenta, en la comuna de La Florida, en la zona sur
de la ciudad. Estos malls estn localizados donde han coincidido grandes
inversiones en infraestructura urbana, pblicas y concesionadas metro y
autopistas lo que ha aumentado la accesibilidad y potenciado el desarrollo del rea. sta es una centralidad que fue creada por la iniciativa privada y la municipalidad de dicha comuna, y que en pocos aos se ha convertido en el subcentro emergente ms importante de la ciudad. En torno
a l ocurre, adems, una intensa actividad inmobiliaria.
Y, en tercer lugar, estn las centralidades de servicios. Un ejemplo de
ellas es la llamada Ciudad Empresarial, en la comuna de Huechuraba, en
el norte de Santiago. Esta Ciudad es un parque temtico para empresas
vinculadas al desarrollo tecnolgico; est situada en terrenos hasta hace
muy poco eriazos cercanos al centro tradicional de Santiago y de las
comunas de altos ingresos. A estas ventajas se suma el que, con la nueva
estructura de autopistas construidas recientemente en el rea
Metropolitana, ha adquirido una gran accesibilidad.
En el Cuadro 1 presentamos algunas de las caractersticas fsicas y
demogrficas de estas reas, para dar una idea de la magnitud de cada
caso.
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%
Densidad Densidad
variacin (hab/ha) (hab/ha)
1992
2002
-7,84
77,3
71,3
Centro histrico*
237
18.323
16.887
Centro La Florida**
550
34.537
35.465
2,69
62,8
64,5
75
425
1.612
279,29
5,7
21,5
Ciudad Empresarial***
La revisin de estos tres tipos de centros urbanos permite hacer visible que
en las sociedades de la modernidad tarda, el concepto de centralidad
cambia y deja de estar estrechamente relacionado a los lugares antiguos.
Paradjicamente, la centralidad tradicional se descentra, se produce un
fenmeno de desanclaje de los antiguos centros. Citando a Carrin
(2000), la centralidad se ve reemplazada por flujos, movimientos e informacin.
Si bien lo anterior puede ser ledo como una de las caractersticas de
las ciudades latinoamericanas y, entre ellas, Santiago tambin debe
ser interpretado como una de las manifestaciones de lo que seala Borja
(2005: 15-16): al mismo tiempo que las ciudades se globalizan y tienden
a la homogeneizacin, su morfologa se vuelve ms compleja y, con ello,
tambin su gobierno. Esto obedece, entre otras razones, a la multidimensionalidad que adquiere el territorio, a las dinmicas privadas de uso de
suelo, a la complejidad que adquieren las sociedades urbanas, a la fragmentacin del territorio y los poderes locales, y a la aparicin de nuevas
marginalidades y periferias.
Estrategias de desarrollo y financiamiento
La morfologa urbana social y fsica de Santiago ha cambiado en los
ltimos treinta aos, producto de polticas de desregulacin en diversos
sectores de la economa del pas, de una planificacin urbana orientada al
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Al decir de De Mattos (2002a: 10): Al reducirse las intervenciones e inversiones pblicas bajo el
imperio de un estado subsidiario, la maximizacin de la plusvala urbana se consolid como
el principal criterio urbanstico.
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Carta 2
Localizacin de los tres casos de estudio
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Cuadro 2
Tres estrategias de desarrollo de centralidades en Santiago
Objetivo
Iniciativa
Instrumento
Recursos
Santiago
Centro
La Florida
Aprovechar las
ventajas comparativas de un
subcentro emergente.
Ciudad
Empresarial
Iniciativa de
empresas comerciales privadas, con
apoyo municipal, e
infraestructura
pblica.
Empresas comerciales y la
Municipalidad.
Aumentar las
Iniciativa de
funciones de
empresa inmoservicios de
biliaria.
mayor categora
aprovechando la
accesibilidad
proporcionada
por las nuevas
obras de
infraestructura.
Empresa inmobiliaria.
Recursos privados.
Fuente: Elaboracin propia.
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Estas centralidades compiten en algunos aspectos con el centro tradicional, no slo en lo relacionado con las actividades y funciones de
comercio y servicio, sino tambin en lo relacionado con el valor simblico. Es el caso de Ciudad Empresarial, que es concebida como una centralidad inserta en el proceso globalizador que vive el pas.
En las tres reas en estudio se observan diferentes estrategias de desarrollo urbano. En Santiago centro, la Municipalidad de Santiago ha
impulsado un programa de repoblamiento para revertir el deterioro y el
abandono; en La Florida, las empresas comerciales han apostado a la creacin de una nueva centralidad; y en Ciudad Empresarial, fue una inmobiliaria la que gener ese enclave como un rea de servicios.
Para identificar las estrategias de desarrollo aplicadas en los tres casos
seleccionados, indicaremos los tipos de recursos pblicos disponibles que
hemos identificado; luego revisaremos con mayor detenimiento cmo se
accede a dichos recursos; y, finalmente, presentaremos una tipificacin de
los casos de acuerdo con las estrategias seguidas por los actores ms relevantes en cada caso.
En el Cuadro 2, de la pgina 247, sintetizamos algunos aspectos que
permiten visualizar las caractersticas y diferencias de los tres casos seleccionados en materia de su desarrollo como centros urbanos.
En cuanto al financiamiento el aspecto quiz ms complejo en el
desarrollo de las centralidades urbanas, la revisin de las polticas sobre
el tema en Chile permite identificar tres tipos de fuentes de recursos
pblicos para el financiamiento de creacin o reactivacin de reas centrales urbanas:
Recursos pblicos directos, que tienen por objetivo explcito el financiamiento de acciones que fortalezcan reas centrales o que se aplican
de manera directa en obras o lugares que son definidos como patrimonio urbano.
Recursos pblicos indirectos, que no necesariamente estn orientados
a fortalecer centralidades, pero a los cuales las autoridades o los gestores inmobiliarios pueden recurrir para realizar sus proyectos. En el
caso de Ciudad Empresarial, los gestores han recurrido a fondos disponibles y beneficios tributarios para el desarrollo tecnolgico.
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Recursos pblicos generales de desarrollo urbano, que estn orientados a mejorar la capacidad de gestin urbana. Nos referimos particularmente a los que provienen de lo que el MINVU ha denominado
Reforma urbana. Esta Reforma ha consistido en establecer un conjunto de modificaciones legales que tienen por finalidad introducir
mejoras en la gestin de nuestras ciudades, transfiriendo crecientes
capacidades de accin urbana.5
En Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Reforma urbana, sitio web del Ministerio, en:
http://www. reformaurbana.cl. Consultado en febrero de 2006.
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260
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sin, propiciar la realizacin de proyectos urbanos y arquitectnicos a partir del patrimonio existente, y crear mecanismos e incentivos para potenciar la intervencin privada y la participacin ciudadana.
El Programa de Rehabilitacin cuenta con cuatro componentes:
Un subsidio para la rehabilitacin patrimonial destinado a la rehabilitacin de inmuebles ubicados en reas patrimoniales para generar en
ellos nuevas viviendas y, adems, densificar y poner en valor estas
reas. Actualmente se encuentra en desarrollo de manera piloto en
Santiago y Valparaso.
Un fondo concursable de espacios pblicos orientado a rehabilitar
espacios pblicos y mejorar el inmobiliario urbano, pavimentos, reas
verdes, entre otros, en aquellas reas urbanas consolidadas que los
municipios determinen que poseen valor patrimonial.
Una red de voluntarios, los vigas del patrimonio, mediante la cual
se busca instalar en la ciudadana una preocupacin proactiva hacia el
patrimonio cultural, para que ella asuma un rol en la difusin, valorizacin, conservacin y proteccin del patrimonio.
Escuelas-taller orientadas a formar a trabajadores de la construccin
en el manejo de tcnicas que les permitan intervenir adecuadamente
en obras de rehabilitacin de inmuebles de carcter patrimonial.
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Ciudad jardn influida por la tradicin inglesa de Ebenezer Howard Garden Cities of Tomorrow.
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Carta 3
El viejo centro
Parque de
Los Reyes
Plaza de
Armas
Plaza de la
Ciudadana
vialidad
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin obtenida en Google Earth,
vista a 3.400 m.
y comienzos de los aos setenta por las erradicaciones de campamentos de los aos ochenta, o por la demolicin de los conventillos afectados
por el terremoto de 1985.
La estrategia
En pocas palabras, el objetivo que se propuso la Municipalidad a principios de los aos noventa fue no perder el carcter central de la comuna.
Para lograr este fin, en los ltimos quince aos se han seguido cuatro
grandes lneas de accin:
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8
9
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Programas y recursos
El Programa de Repoblamiento de Santiago y el de Gestin Inmobiliaria
han sido las iniciativas municipales ms importantes para lograr reforzar
la funcin residencial en el viejo centro.
- Programa de Repoblamiento de Santiago
Para consolidar la comuna como un centro metropolitano, la
Municipalidad se ha centrado en recuperar su carcter residencial. En esa
lnea, en el ao 1992 inici el Programa de Repoblamiento, el cual se
estableci como un servicio que organiza la demanda de vivienda y la vincula con proyectos inmobiliarios en la Zona de Renovacin Urbana; adems, el Programa contempla la entrega de diversos servicios de asesora,
sin costo, dirigidos a:
orientar en lo relacionado con el ahorro para la vivienda, teniendo en
cuenta la realidad econmica de cada familia o persona;
asegurar la continuidad de procesos de ahorro interrumpidos;
informar sobre la postulacin al subsidio habitacional y al crdito
hipotecario;
establecer convenios con proyectos inmobiliarios.
Entre 1990 y 2003, unas treinta y un mil viviendas han sido autorizadas
en la comuna de Santiago10. La mayora, como se puede observar en la
Carta N 4, estn ubicadas en la periferia del centro histrico. De este
total de viviendas, un treinta y cinco por ciento corresponde a proyectos
realizados por convenios entre empresas constructoras y la CORDESN
como parte del Programa de Gestin Inmobiliaria.
La reactivacin de la economa, especialmente del sector de la construccin, ha contribuido al aumento de los proyectos de vivienda, lo que
sumado a otros factores positivos (como la rebaja de tasas de inters,
10 Sur Corporacin: (2003). Registro de permisos de construccin 1990-2002, por comunas del Gran
Santiago. Documento de trabajo interno.
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Fuente: Elaboracin propia a partir de la Base Cartogrfica del MINVU, ao 1999; y Paquette, 2004.
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vialidad
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin obtenida en Google Earth,
vista a 3.400 m.
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pocas instalaciones pblicas (paraderos de buses, semforos) eran habitualmente destruidas. En este escenario, y en ese contexto, comenz la
generacin de una nueva centralidad metropolitana en el ao 1990, a raz
de la instalacin de un centro comercial.
El instrumento
El instrumento a partir del cual se gener esta centralidad fue el mall
Plaza Vespucio. ste fue el primero que se localiz fuera de las zonas de
altos ingresos. La comuna de La Florida era en esa poca una zona de
ingresos medios y bajos y, adems, una zona conflictiva de la ciudad. Parte
del atractivo inicial del mall fue la inclusin de ocho cines y una gran zona
de comida rpida con doce restaurantes, caractersticas que los otros malls
de la poca no ofrecan.
La instalacin del mall, un gran contenedor de actividades comerciales rodeado por reas de estacionamiento de automviles, en una zona
urbana de construcciones aisladas, de baja altura, introdujo un quiebre
espacial en la zona, que se ha mantenido hasta la actualidad.
El auge comercial, no slo en el rea inmediata sino tambin en el rea
de influencia y de las comunas aledaas, gener la instalacin de un
segundo centro comercial, el mall Florida Center, a menos de novecientos metros de distancia, entre las avenidas Departamental y Vicua
Mackenna.
El mall Florida Center implic una inversin de aproximadamente
ciento treinta millones de dlares, en el ao 2003, dando cuenta con ello
de los niveles mnimos de inversin requeridos, y del aumento de la plusvala de los suelos. Este segundo mall involucra un fuerte incremento en
la competencia para ambos centros comerciales. El proyecto, perteneciente a Cencosud S.A., incluye un hipermercado, una mega tienda,
cerca de doscientas tiendas menores, dos tiendas ancla y cinco mil estacionamientos.
Desarrollo
En su apertura, fines de 1990, el mall Plaza Vespucio contaba con veinticinco mil metros cuadrados, cien locales y dos tiendas ancla. En 1994 se
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agreg una nueva ala con sesenta y cinco nuevos locales y una tercera tienda ancla.
En 1996 se elabor un plan estratgico y la meta fue convertir el mall
en el centro urbano ms importante del sur oriente de Santiago y convertir esta rea comercial en un centro urbano, es decir, un lugar de compras, servicios y esparcimiento que entregue un servicio integral a la
comunidad.11 En esa lnea se agregaron mil quinientos estacionamientos
subterrneos; y se habilit la conexin con la nueva lnea cinco del metro.
En un nuevo edifico en altura se instal un centro clnico que ofrece servicios de atencin mdica. En 2001, se reforzaron las actividades de entretencin con un nuevo patio de comida rpida, once salas de cine y un
bowling. A partir del ao 2002 se abri una lnea cultural, se instalaron
una sala de exposiciones del Museo Nacional de Bellas Artes (ley de donaciones culturales), una sala de recitales y conciertos, una biblioteca interactiva, una sala de teatro y una sede de la Fundacin DUOC de la
Universidad Catlica de Chile con trece carreras profesionales.
Las proyecciones estimaban que el mall sera visitado por unas treinta
y cinco millones de personas en el ao 2005.
Programas y recursos
Para el desarrollo urbano y consolidacin de esta centralidad generada en
La Florida, el sector privado se ha apoyado en dos ventajas comparativas:
un rea de mercado potencial que supera ampliamente el rea administrativa de la comuna de La Florida; y obras de infraestructura de transporte
que tambin superan el radio comunal, como los son las nuevas lneas de
metro (lnea 5 y 4) y las autopistas urbanas de carcter metropolitano,
tales como la autopista Amrico Vespucio (recin construida). Estas grandes inversiones pblicas han fortalecido el dinamismo propio del rea,
particularmente por la mejor accesibilidad que le han proporcionado;
contribuyen, adems, a resolver la congestin que el desarrollo comercial
ha causado en la comuna. Por otra parte, el mall Plaza Vespucio cuenta
hoy con una conexin directa a la estacin terminal de la lnea 5 del
11 Vase feller-rate, 2004, Informe de clasificacin Plaza Vespucio S.A., en http://www.feller-rate.cl/
general2/corporaciones/vespucio0411.pdf. Consultado en enero de 2006.
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Carta 6
Proyeccin de los resultados de las intervenciones estatales
en el centro de La Florida
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Carta 7
Ciudad Empresarial en Huechuraba
vialidad
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin de Google Earth, vista a 3.400 m
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aguas lluvia en la zona norte de la ciudad. No obstante lo anterior, la apertura de una autopista y el colector facilitaron el desarrollo de este proyecto de cerca de ocho hectreas, el que colinda con las comunas de ms altos
ingresos de la ciudad.
En 1997 se inaugur Ciudad Empresarial, la que se ha desarrollado
como un proyecto inmobiliario orientado a atraer empresas, a las cuales
les ofrecen servicios empresariales, culturales y deportivos. Hasta la fecha
se han construido veinticinco edificios, de un total proyectado de ciento
veinticinco y trabajan actualmente siete mil personas de un total estimado de treinta mil cuando el proyecto est terminado.
La estrategia
La estrategia de los desarrolladores de Ciudad Empresarial fue lograr que
su proyecto inmobiliario fuera calificado por la Corporacin de Fomento
a la Produccin (CORFO) como un Parque Tecnolgico para la Regin
Metropolitana. Esta calificacin significa que las empresas de alta tecnologa que instalen all sus oficinas, y cuya inversin supere el milln de
dlares, tienen acceso a un conjunto importante de subsidios. Entre ellos:
Un subsidio a la inversin en activos fijos inmovilizados, y al arriendo
de inmuebles a largo plazo. Esto significa que en caso de la compra de
oficinas en Ciudad Empresarial, se puede optar a un subsidio de un
mximo de quinientos cincuenta mil dlares por empresa. En caso de
arriendo de oficinas a largo plazo, CORFO subsidia hasta un cuarenta por ciento del valor total del arriendo, con un plazo mnimo de
cinco aos.
Un subsidio a la realizacin de estudios de preinversin. Esto significa que CORFO subsidia hasta el sesenta por ciento del costo de los
estudios de preinversin que requieran las empresas de alta tecnologa
que se instalen en Ciudad Empresarial. Este subsidio tiene un tope
mximo de treinta mil dlares por empresa.
Un subsidio para la formacin del recurso humano. CORFO otorga
un subsidio de cinco mil dlares por cada trabajador contratado, con
residencia en el pas, para su capacitacin.
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Esta afirmacin se articula con el eje del desarrollo tecnolgico y justifica el acceso a recursos indirectos.
Comentarios finales
La primera observacin que surge de la revisin de los tres casos es simple: s hay recursos para el financiamiento de las centralidades urbanas.
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En la comuna de Santiago, al inicio lo importante fue generar un proceso de repoblamiento, romper la inercia. Ahora hay una preocupacin por la calidad arquitectnica, constructiva, urbana de las viviendas que se construyen en dicha zona. Lo mismo ocurre en otra medida en La Florida, donde la Municipalidad intenta un plan de obras
para dar una estructura urbana al conjunto de iniciativas privadas y
pblicas que se han construido en la nueva centralidad.
Para que los recursos estn disponibles es necesario contar con una
estrategia pblica consensuada con los diferentes actores y mantenida
en el tiempo. En una especie de smil de cuando se dice sta es una
poltica de Estado al referirse a iniciativas de largo plazo y de inters
colectivo, se podra llegar a decir sta es una poltica de ciudad al
referirse a iniciativas de rehabilitacin de los centros urbanos. Algo de
esto ha ocurrido con los planes de la Municipalidad de Santiago, que
han mantenido una coherencia a lo largo de quince aos, independientemente de los cambios de las orientaciones polticas de sus autoridades.
La tercera observacin se refiere al sentido e importancia de las centralidades en la ciudad. Si, como hemos visto, existen recursos, y con una
buena gestin se pueden rehabilitar viejas centralidades o crear nuevas,
queda la pregunta por el sentido de estas centralidades. Nuestro punto
aqu es que el sentido significado y direccin hacia avanzar de las
centralidades urbanas es constituirse en espacios pblicos. Tanto La
Florida como Ciudad Empresarial compiten con el viejo centro de
Santiago, no slo en la dimensin comercial o de negocio inmobiliario,
sino tambin en sus dimensiones culturales y simblicas: son los centros
que expresan la modernidad y la tecnologa. Sin embargo, an no han
logrado convertirse en espacios pblicos. En este sentido hay una gran
diferencia entre los programas realizados en el centro viejo de Santiago,
para los cuales el ser espacio pblico (ciudadano) es un aspecto central, y
los de las otras dos centralidades: en Ciudad Empresarial, el espacio abierto central es un lugar de prctica de golpes de golf; en La Florida, la Plaza
Mayor es la rotonda entre autopistas.
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La cuarta observacin se refiere a que a menudo la bsqueda y la necesidad de contar con recursos econmicos es una obsesin que impide ver
y aprovechar la existencia de recursos intangibles, que muchas veces son
los que dan sentido social, cultural, poltico a las intervenciones en la ciudad. Como sealamos anteriormente en el texto, abrir las puertas de La
Moneda es una intervencin que no supone una inversin monetaria
directa, pero cambia el sentido de la vida de todos los ciudadanos.
Finalmente, respecto del centro tradicional es preciso cuestionarse qu
es lo nuevo y qu rol juegan los centros histricos en la nueva configuracin urbana. La museificacin de la ciudad a que hemos aludido es una
suerte de resistencia a la modernidad que termina por vincularse a los procesos de deterioro. En cambio, las intervenciones a travs de proyectos de
repoblamiento o de rehabilitacin patrimonial, son una alternativa viable
de permanencia de su carcter histrico.
Un aspecto que hay que considerar es el de las dificultades en la readaptacin de la infraestructura de edificios antiguos, los cuales muchas
veces no pueden refaccionarse ni acoger las nuevas necesidades tecnolgicas o, cuando pueden actualizarse, corren el peligro de perder precisamente su valor patrimonial. Este es un problema real cuya solucin no depende slo del financiamiento. No es un problema de mercado, es un problema de sociedad.
Como dice Berman (1988: 334) debemos esforzarnos por mantener
con vida este viejo ambiente, ya que slo l es capaz de nutrir las experiencias y los valores modernos de la libertad de la ciudad, el orden que
existe en estado de cambio y movimiento perpetuo, la evanescente pero
intensa y compleja comunicacin cara a cara, lo que Baudelaire llam la
familia de ojos.
Bibliografa
Barthes, R. (2000): Center-City, Empty Center and No Address. En:
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Siglo XXI.
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Introduccin
La ciudad latinoamericana
La especie humana, se diferencia del resto de las especies por su formidable y persistente capacidad de modificar el ambiente natural y estructurar
la vida en torno a representaciones simblicas complejas. Con el paso de
los siglos, la produccin de un medio artificial posibilitante del proceso
de reproduccin social, alcanza su forma ms acabada en la ciudad.
Por ello, si se acuerda que el devenir histrico de la experiencia urbana no es ni ms ni menos que la territorialidad de un proceso de cambio
social complejo, cabe comprender a la ciudad como el producto de una
acumulacin de los distintos momentos de las transformaciones territoriales, y ocurre que, aunque haya desaparecido el orden social de un determinado periodo o momento, los testimonios fsicos suelen perdurar. De
modo que, la ciudad tal como hoy la conocemos como producto de la
urbanizacin capitalista constituye una particular configuracin
socioespacial que condensa formas avanzadas de mercantilizacin del
conjunto de bienes y servicios necesarios para la vida, donde el suelo
urbano se transforma, en consecuencia, en una mercanca escasa, que no
tiene reposicin.
1
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La ciudad latinoamericana, en el periodo que va desde su origen colonial hasta el siglo XX, comprende justamente la transicin del capitalismo mercantil al capitalismo industrial. La estructura social feudoburguesa de la expansin europea hacia la periferia del planeta, origin las
fundaciones y primeros enclaves territoriales en Amrica, los cuales, poco
a poco, fueron configurando una nueva economa regional que dio forma
a la ciudad colonial.
Ms tarde, las burguesas y patriciados locales mediante luchas revolucionarias y conquistas territoriales consolidaron la ciudad de la modernidad emulada de Europa, y lo que eran ciudades de mediana escala, en la
mitad del siglo XX, la industrializacin sustitutiva (fordismo perifrico)
desatara un proceso de urbanizacin masiva. As, muchas de las ciudades
se transforman en pocos aos en reas metropolitanas, cuya principal
caracterstica son los procesos de urbanizacin popular.
La estructura urbana de las ciudades latinoamericanas ha mutado en
el tiempo, y sus centros urbanos, solo en algunos casos, siguen siendo o
coincidiendo geogrficamente con los centros histricos, o bien estos se
han modificado profundamente, o bien se asiste a procesos de centralidades segmentadas, mltiples, complejas o difusas, en las nuevas configuraciones territoriales.
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Mapa 1
Trazado fundacional de Juan de Garay del
Puerto de Santa Mara de los Buenos Ayres
Plano de Santa Mara del Buen Ayre realizado en el ao 1708 por Jos Bermdez
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les, producto del establecimiento de las funciones de comando econmico y poltico en el centro de la ciudad.
El casco original pasar a ser, en parte, objeto de las reformas urbanas
de modernizacin que intervienen en el trazado. Primero la Av. de
Mayo y la organizacin del eje Casa RosadaCongreso, con la operacin
urbana de la Plaza de los dos Congresos y posteriormente, en los primeros aos del siglo XX, las reformas de la 9 de Julio (demolicin de una
manzana completa de la traza original) y el ensanche de Corrientes y las
Diagonales Norte y Sur (de clara influencia hausmanniana).
En la zona sur de la Plaza de Mayo (hoy el denominado Casco
Histrico) debido a los brotes de fiebre amarilla el primero comenz en
un conventillo de San Telmo en 1871 y clera, las emergentes elites
terratenientes se desplazarn al norte (hoy Barrio Norte y Recoleta) dejando las residencias de San Telmo y Montserrat. Muchas de las cuales, en
pocos aos, se transformaran en casas de inquilinato, dando albergue a
una parte de los dos millones de inmigrantes llegados al pas en la vuelta
del siglo. Se constituira de este modo todo el sector (ampliado al conjunto del rea sur, con barrios como Barracas, La Boca y Constitucin) en los
barrios de los trabajadores portuarios, ferroviarios, de las curtiembres, de
los depsitos e incipientes industrias, de todo tipo de servicios. La ciudad
se quebrara a partir de aqu en el norte rico (producto de la renta agraria
y los servicios calificados y el poder) habitando nuevas reas residenciales,
con parques y residencias, y el sur pobre (del inmigrante y el obrero)
donde San Telmo se situara como la puerta de entrada a ese sur.
Estos barrios quedaran por muchos aos estacionados en una vida
barrial que mixturar desde los hijos de aquellos obreros, devenidos en los
aos 50 y 60 en clase media (merced a la educacin pblica y el Estado
del Bienestar) muchos de ellos comerciantes, empleados privados o pblicos, hasta nuevas generaciones de obreros, cuentapropistas y changarines,
o hasta un nmero importante todava de inmigrantes procedentes,
ahora, de las provincias del norte del pas.
Recin ser a partir de la vuelta a las instituciones democrticas en el
pas a principios de la dcada del 80 cuando el sector comienza a revitalizarse, cuando algunos sectores medios, intelectuales y artistas lo frecuentan (y hasta se radican) por su carcter y su pintoresquismo, lo cual se
suma al florecimiento de los negocios de antigedades en torno a la Plaza
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Mapa 2
Localizacin del Casco Histrico en la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires
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Ciudad Autnoma de
Buenos Aires
Poblacin Total
Casco histrico
Subtotal
Porcentaje
Subtotal
Porcentaje
2.965.403
100,0 %
112.628
100,0 %
779.053
26,3 %
24.389
21,6%
1.702.756
57,4 %
67.924
60,3%
De 65 y mas aos
483.594
16,3 %
20.315
18,0%
Cantidad de Viviendas
978.330
100,0 %
37.326
3,81 %
De 0 a 19 aos
De 20 a 64 aos
Densidad de poblacin
14.842
hab./km2
22.526 hab./km2
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Mapa 3
Delimitacin del rea de proteccin histrica en su entorno
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Se puede observar que los valores crecen de norte a sur y de este a oeste
del rea, con registros muy bajos en las proximidades de la Av. de Mayo
y de las Diagonales donde predominan las actividades administrativas (la
media aqu es de 157 habitantes por hectrea). En las cercanas del circuito de las calles BalcarceChile tambin aparecen densidades poblacionales bajas, probablemente por la presencia, en su mayora, de viviendas
unifamiliares y de una actividad comercial muy intensa. Con eje en la
Calle Defensa, la mancha crece hacia el sudoeste. Promediando los altibajos, la media para el casco histrico es de 345 habitantes por hectrea.
Cifra muy similar al tradicional barrio de Balvanera (343 hab./ha) y cercana al barrio de Recoleta (367 hab./ha). Tngase en cuenta que el barrio
de Belgrano (tradicionalmente residencial) promedia los 206 habitantes
por hectrea.
Mapa 4
Densidad poblacional por manzana en el rea del casco histrico
de Buenos Aires
Fuente: CEDEM (2003) sobre datos del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda de 1991
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299
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Fuente: Plan Urbano Ambiental del GCBA 2001, basado en Censo Nacional de
Poblacin y Vivienda 1991, INDEC
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Actividades comerciales
Analizamos a continuacin un estudio reciente (DGCH, 2003) efectuado por tres reparticiones del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires: la
Secretara de Desarrollo Econmico (con su Centro de Estudios,
4
Los hogares con Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) son aqullos que presentan al menos
uno de los siguientes indicadores de privacin:
1
Hacinamiento: hogares que tuvieran ms de tres personas por cuarto.
2
Vivienda: hogares en una vivienda de tipo inconveniente (pieza de inquilinato, vivienda
precaria u otro tipo, lo que excluye casa, departamento y rancho).
3
Condiciones sanitarias: hogares que no tuvieran ningn tipo de retrete.
4
Asistencia escolar: hogares que tuvieran algn nio en edad escolar (6 a 12 aos) que no
asistiera a la escuela.
5
Capacidad de subsistencia: hogares que tuvieran cuatro o ms personas por miembro ocupado y, adems, cuyo jefe de familia no haya completado tercer grado de escolaridad primaria.
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Mapa 6
reas del Casco Histrico con actividades econmicas significativas
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Los cambios ms significativos en durante los ltimos diez aos se presentaron en la cada de las industrias manufactureras y el aumento en los
servicios.
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antigedades. sta es el rea fundacional y la que registra la mayor consolidacin del perfil turstico. La mayor cantidad de locales se dedican a
las actividades relacionadas al comercio turstico, especialmente la venta
de antigedades y los servicios gastronmicos, lo que produce un mayor
uso horario de la zona y le otorga vitalidad.
En estos ltimos aos se puede constatar que 59.8% de los locales permanecen en la misma actividad, mientras que 21.8% cambi de rubro y
13.8% cerr sus puertas. El restante 4.5% dej de funcionar como local
y fue remplazado por viviendas. El crecimiento y la agrupacin de los
locales comerciales se produce por una agrupacin en torno a ejes: las
calles Defensa, Bolvar y Per, mientras que la mayora de los locales vacos se sitan sobre la calle Bolvar entre las avenidas Belgrano e
Independencia.
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un rea especfica de proteccin por primera vez que establece las bases
para la proteccin de un sector del casco histrico. La ciudad a fines de
los 90 convoca a una Convencin Constituyente que organiza la autonoma portea y permite por primera vez a sus ciudadanos elegir las autoridades del gobierno local. Esto genera una consolidacin institucional
importante avanzando la ciudad con estrategias de desconcentracin
administrativa, con la creacin de los Centros de Gestin y Participacin
barriales (CGP) que divide la ciudad en diecisis distritos. Lo cual, a su
vez, es la base para la futura divisin en comunas.
La Ordenanza 45.517 es convalidada en la nueva fase institucional: el
ahora Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires sanciona el
Nuevo Cdigo de Planeamiento en el ao 2000, mediante la Ley
449/2000, que confirma el rea de proteccin histrica (la denominada
APH1) donde se establecen los instrumentos de proteccin del patrimonio, se regula su uso y se orientan las intervenciones.
En el ao 2001, mediante el Decreto 2.055 CGBA2001 se crea la
Direccin General del Casco Histrico.
La normativa urbanstica de la Ley 449/200, otorga una proteccin
general al rea. Teniendo como instrumento un Plano de Zonificacin
donde se establecen reas homogneas en cuanto a morfologa y tejido
urbano a fin de consolidar los atributos que hacen valorable al conjunto.
Esta ley, que tiene como rgano de aplicacin a la Secretara de
Infraestructura y Planeamiento, en trminos ms especficos, desarrolla
una normativa urbanstica que tiene dos tipos de proteccin especial:
1. Proteccin Edilicia: se refiere a los edificios construidos en parcelas
determinando:
a) Proteccin Integral. Afecta a aquellos edificios de inters especial
cuyo valor de orden histrico y/o arquitectnico los ha constituido en hitos urbanos que los hace merecedores de una proteccin
integral. Protege la totalidad de cada edificio conservando todas
sus caractersticas arquitectnicas y sus formas de ocupacin del
espacio.
b) Proteccin Estructural. Afecta a aquellos edificios de carcter singular e hipolgico que por su valor histrico, arquitectnico, urba315
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La Direccin General del Casco Histrico no cuenta con un gran presupuesto (ver Anexo I). En s es muy reducido. Lo que en realidad la
DGCH hace es realizar un conjunto grande de actuaciones conjugando
inversiones de otras secretaras y reparticiones del gobierno porteo.
Muchas acciones como pavimentos y veredas en el CH los ejecuta
la Secretara de Infraestructura y Planeamiento. Otras con Autopistas
Urbanas S. A. (empresa del GCBA). Muchas acciones que operan sobre
actividades econmicas, tursticas o culturales son realizadas con fondos
de la Secretara de Produccin Turismo y Desarrollo Sustentable del
GCBA.
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Obras a realizar:
Con financiamiento de la Direccin General de Infraestructura:
Circuito Institucional 2 etapa, Circuito Montserrat 2 etapa, Rediseo Calle Per 2 etapa, Av. Paseo Coln 1 etapa, Plazoleta Av. San
Juan y Bolvar, Boulevard Av. Caseros y Veredas, Boulevard Av. Paseo
Coln, veredas Casa Ejercicios Espirituales.
Con financiamiento de la Secretara de Produccin. Turismo y
Desarrollo Sustentable: Plaza Congreso.
Con financiamiento de la Secretara de Infraestructura y
Planeamiento: Circuito Av. de Mayo.
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dficit de espacios verdes del rea hace necesario ampliar la oferta de equipamiento deportivo recreativo para uso de la poblacin.
Objetivos:
Optimizar y ampliar la oferta del equipamiento y servicios, mejorando las
condiciones de habitabilidad de la poblacin residente.
Lineamientos:
Considerar la rehabilitacin funcional y social del sector para dotarlo
de los equipamientos que exige la vida moderna.
Reconocer la complejidad del tejido social, sus identidades sociales y
culturales, creando servicios y dotaciones culturales, sanitarias y sociales que permitan elevar el bienestar y el nivel de vida.
Obras ejecutadas:
Centro Cultural Plaza Defensa.
Patio de Deportes.
Jardn N 1.
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casco histrico, existiendo una fuerte mixtura entre ambas. Las mismas
son importante expresin de manifestaciones tangibles e intangibles de la
cultura ciudadana. Muchas de ellas constituyen focos de atraccin tursticorecreativa, encontrndose emplazadas en valiosos espacios que complementan los referentes del patrimonio histricoarquitectnico.
Por otra parte, el ciclo econmico recesivo por el que atraviesa nuestro pas con los consecuentes problemas que de l se derivan (desempleo,
subocupacin, cada en las ventas, inactividad y cierre de comercios) afecta tanto a la poblacin residente como a las actividades comerciales minoristas y mayoristas. No obstante, las potencialidades de estas actividades y
el desarrollo de estrategias que permitan su expansin devendrn en
mejoras para los residentes y comerciantes afectados por las mismas, posibilitando la reconstruccin de las redes sociales.
Objetivos:
Desarrollar estrategias para incentivar las actividades econmicas y
culturales de los distintos sectores.
Promover la actividad cultural y la utilizacin intensiva de los edificios
y espacios urbanos.
Lineamientos:
Promover espacios para la exposicin e intercambio de experiencias
relacionadas con las artes, los oficios y la preservacin y el cuidado del
patrimonio.
Considerar los bienes culturales como generadores de rentabilidad
social y econmica y atractivo turstico.
Lograr asistencia econmica para desarrollar la operatoria del programa promoviendo la puesta en valor del patrimonio.
Acciones ya desarrolladas:
En colaboracin con Teatro Coln y Centros Culturales Barriales:
Espacio de Artes y Oficios (tres ediciones), La Historia en las Calles.
En colaboracin con Teatro Coln, Teatro Sao Martn, Departamento
de Concursos y Premios, Subsecretara de Turismo y privados: Reposicionamiento hotelero: Lorca en Buenos Aires.
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Programa EscuelaTaller
Justificacin:
Los valiosos edificios presentes en el casco histrico y en toda la ciudad se
deterioran por el paso del tiempo y por la falta de un mantenimiento adecuado, requiriendo para su puesta en valor de mano de obra idnea, accesible para los vecinos. Por otra parte, existe una franja de poblacin
desempleada o subocupada que presenta signos de conflicto y pocas posibilidades de reinsertarse en el mercado laboral.
Surge entonces la iniciativa de revalorizar el oficio de artesanos en tcnicas de la construccin que se encuentran en vas de desaparicin
mediante la formacin de trabajadoresalumnos, facilitando su insercin
laboral. El Programa Escuela Taller se constituye as en una iniciativa que
articula capacitacin y empleo, formando personas para la recuperacin
del patrimonio edilicio.
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Objetivos:
Revalorizar y recuperar el oficio de artesano y las tcnicas artesanales
que los constructores inmigrantes emplearon en los edificios de nuestra ciudad.
Formar especialistas calificados en el oficio de artesano.
Promocionar y divulgar tareas de recuperacin y conservacin del
patrimonio.
Favorecer en los trabajadoresalumnos actitudes positivas y eficaces en
el desempeo del oficio obtenido.
Lineamientos:
Integrar la teora y la prctica, el trabajo grupal, el vnculo pedaggico cooperativo y la produccin colectiva.
Promover un proyecto de ejercicio profesional orientado a la recuperacin del patrimonio edilicio, as como a las demandas que surgen en
el Casco Histrico.
Impulsar el perfeccionamiento de profesores y monitores mediante la
actividad permanente de cursos intensivos que posibiliten su actualizacin tcnicometodolgica.
Sedes y Prcticas:
La Escuela Taller tiene dos sedes: Moreno 301 y Brasil 200.
Prcticas de obra de los alumnos:
Casal de Catalunya, Asociacin Patritica y Cultural Espaola, Casa de la
Cultura, Convento de San Francisco, Museo de la Ciudad, Instituto de
Investigaciones Eva Pern, Cementerio Recoleta, Casa Museo Carlos
Gardel, Casa Museo Fernndez Blanco, Escuela No. 1 Devoto, Pasaje La
Piedad, Confitera La Ideal, Cine Gaumont, Parque Lezama, Complejo
Cultural General San Martn, Capilla del Colegio del Salvador.
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Subprogramas:
Concientizacin en Escuelas: Trabajo con chicos. Concientizacin de
la Comunidad: Charlas y talleres participativos con vecinos, inversores, agentes tursticos, profesionales, etc.
Divulgacin: Material de Difusin
Obras y Acciones:
Charlas de Concientizacin en el Saln Dorado. Material de difusin
editado: Los chicos y el Patrimonio. Charlas a vecinos, profesionales e
inmobiliarias. Encuentros El Patrimonio como recurso de desarrollo
econmico y social. Presentacin del Plan de Manejo en escuelas y
universidades. Excursiones fotogrficas. Registro de viejos oficios.
Publicacin del Plan de Manejo del Casco Histrico.
Sealizacin de calles y edificios: Consiste en la sealizacin de las
calles a lo largo de la historia para recuperar el sentido de identidad y
pertenencia, lo cual realiza en forma conjunta con la Direccin
General de Trnsito y Transporte del Gobierno de la Ciudad. Tambin
se colocan placas con breves reseas de edificios significativos.
Mapa turstico y cultural del Casco Histrico: Consiste en un folleto
en el que se refleja la importante oferta tursticocultural del casco histrico y su entorno.
Material grafico de difusin y concientizacin:
- El libro San Telmo y Montserrat Casco Histrico de la Ciudad de
Buenos Aires.
- El Libro Desarrollo Econmico y gestin del Patrimonio.
- CD con recorridos virtuales del casco histrico.
Las jornadas internacionales Experiencias de Revitalizacin de
Cascos Histricos en Iberoamrica.
La organizacin de un Centro de Informacin Turstica.
Conjuntamente con la Subsecretara de Turismo de la Ciudad,
Autopistas Urbanas S.A. y la Asociacin de Anticuarios y Amigos de
San Telmo, se crea este centro en la calle Defensa, bajo la autopista
AU1.
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Comentarios finales
El centro histrico de Buenos Aires es un sector urbano que tiene una
dinmica propia y es parte constitutiva del centro de la ciudad y de la
regin metropolitana. Es sin duda un centro vivo, heterogneo en su configuracin fsica y social en donde las caractersticas de su parque edilicio
y su espacio pblico son muy similares a las reas urbanas contiguas, al
punto de no aparentar un lmite preciso. Su lmite se ha definido por la
concentracin de edificios de valor patrimonial.
En trminos sociales, este centro lejos est de encontrarse deshabitado,
tugurizado o, por el contrario, gentrificado. Tiene alguna pizca de todo
ello pero, en esencia, constituye un barrio ms de Buenos Aires.
Obviamente es un sector particular, caracterstico por su historia, con lo
cual sus pobladores en buena parte clase media mantienen una fuerte
identificacin y orgullo.
Que sea un barrio ms puede hacer parecer que facilita mucho la
intervencin en el rea. En cierta medida es as, pero tambin es lo contrario, por ello, el intento de profundizar la accin, representa al mismo
tiempo un gran desafo para la gestin pblica. La situacin actual del
rea y las tendencias que se visualizan en todo el sector urbano centrosur,
a la luz de la experiencia del Gobierno de la Ciudad, hacen suponer que
requerira una intervencin pblica muy atenta, actuando en varios frentes, con un constante monitoreo social, de su economa, y del desempeo del mercado inmobiliario.
El Gobierno de la Ciudad ha realizado avances importantes sobre el
casco histrico desde el punto de vista institucional. Es importante la base
de proteccin que existe en el Cdigo de Planeamiento, y luego la conformacin de una direccin especfica con la delimitacin, del rea, el catastro de los edificios patrimoniales, las APH (reas de Proteccin Histrica)
que protegen edificios o conjuntos de edificios de alto valor patrimonial, y
el desarrollo de acciones focalizadas que se llevan a cabo con fondos propios (del GCBA) y donaciones de algunos organismos y empresas.
Pero cmo profundizar la accin? Sin duda, el desafo es como avanzar en una actuacin ms estructural sobre la sociedad (que tal vez se
podra definir como habitantes del sur de la ciudad) y sobre el desempeo del mercado del suelo urbano.
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Si bien existen estudios econmicos como el que analizamos ms arriba, no hay an posibilidades de mensurar la economa informal en el Casco Histrico.
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Volviendo sobre la ampliacin de la actuacin en trminos geogrficos, queda considerar a los barrios del sur. El Gobierno de la Ciudad ha
conformado hace varios aos ya la Corporacin del Sur, a fin de desarrollar todo el sector, pero ello no ha tenido un gran impacto o resultados
importantes hasta ahora.6 El sur es muy complejo, pero sin duda la extensin de una actuacin pblica en el sector tiene que tener un muy buen
planteo respecto al mercado del suelo (hasta el discurso ha sido considerado equivocadamente como reas de vacancia) y tiene que tener presente la poblacin (su economa domstica, su cultura, sus redes).
Pareciera importante extender la actuacin hacia el sur, la cual podra
avanzar a partir de realizar cierto derrame del excedente, a sectores contiguos al Casco Histrico. Este sector (particularmente ciertas reas de
Barracas y Constitucin) est compuesto por edificios que, si bien no
constituyen un capital patrimonial tan importante como Montserrat y
San Telmo, tienen sectores urbanos que todava guardan gran unidad edilicia, y sobre todo ciertos ambientes particulares en su espacio pblico,
caractersticos de las actividades industriales y los ferrocarriles de la primera mitad del siglo XX.
En sntesis, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con los lgicos
lmites polticos e institucionales, est realizando una accin importante
en el rea del Casco Histrico. Actuacin que pretende consolidar,
mediante una Ley (cuyo proyecto se est confeccionando) que d marco
a la poltica de la Direccin General del Casco Histrico. Por otra parte,
tambin se est proponiendo una modificacin al Cdigo de
Planeamiento para incorporar una normativa especfica de proteccin del
entorno inmediato del casco, y se tiene preocupacin por los aspectos
econmicos y sociales sealados ms arriba, as como de poder mejorar su
presupuesto.
Sin duda, esto que el GCBA realiza constituye una primera generacin
de polticas sobre el casco histrico centradas en lo fsico, en lo patrimonial, y financiadas mayoritariamente a partir de los recursos pblicos y de
filantropa empresaria.
6
O incluso negativos, pues existen denuncias, realizadas por organizaciones de la zona sur que
reclaman suelo urbano para construir viviendas, de ventas a desarrolladores privados de edificios
industriales vacantes.
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Bibliografa
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Buenos Aires.
Direccin General del Casco Histrico. (2002) Estudio de la situacin
hotelera en el rea de Intervencin de la Direccin General del Casco
Histrico, Secretara de Cultura, Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires.
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Gestin del Patrimonio. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
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Anexo 1
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
Presupuesto sancionado en 2005 / Ingresos
Recursos Corrientes
5.613.349293
Recursos Tributarios
Impuesto a los Ingresos Brutos
3.346.276.1 69
Tasa de Alumbrado Barrido y Limpieza (ABL)
Patentes
Sellos
Otros Tributarios
Recursos No Tributarios
Tasas
Derechos
Multas
Instituto del juego
Otros no tributarios
78,8 %
4.496.824.169
623.081.100
376.421.000
85.000.000
66.046.000
3,8 %
217.508.035
25.450.000
56.224.320
37.020.000
70.000.000
28.813.715
14,6 %
834.502.089
569.900.000
140.956.400
123.645.689
1,1 %
64.515.000
52.015.000
12.500.000
Recursos de Capital
Recursos propios de Capital
Transferencias de capital
Disminucin de la inversin financiera
1,7 %
95.933.331
1.000.000
79.937.271
14.996.060
Total
100 %
5.709.282.624
Transferencias Corrientes
Rgimen de Coparticipacin Federal
Finaciamiento docente
Otras transferencias
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TOTAL GENERAL
2005
2006
100,00 % 5.709.282.624 7.466,300.000 + 21,3%
1. Administracin Gubernamental
1.1. Legislativa
1.2. Judicial
1.3. Direccin ejecutiva
1.4. Administracin Fiscal
1.5. Control de Gestin
11,68 %
666.991.407
98.580.159
102.675.115
191.104.613
219.455.484
55.176.036
820,500.000
121,400.000
122,500.000
242,200.000
268,400.000
65,000.000
+ 4,7%
20,0%
0,2%
2,4%
6,0%
10,2%
1,23 %
70.205.404
70.205.404
150,300.000
150,300.000
+ 87,5%
87,5%
3. Servicios sociales
3.1. Salud
3.2. Promocin y Accin Social
3.3. Educacin
3.4. Cultura
3.5. Trabajo
3.6. Vivienda
3.7. Agua potable y alcantarillado
64,23 %
3.667.161.397
1.317.506.624
320.973.012
1.442.664.329
217.442.948
29.528.760
305.197.536
33.868.188
4.841,900.000
1.613,900.000
578,800.000
1.890,000.000
287,700.000
33,000.000
332,600.000
105,900.000
+ 22,3%
12,2%
56,1%
21,3%
+ 25,6%
3,5%
12,3%
208,9%
4. Servicios econmicos
4.1. Transporte
4.2. Ecologa
4.3. Turismo
4.4. Industria y comercio
4.5. Servicios urbanos
19,54%
1.115.395.346
254.585.236
148.967.382
7.164.494
50.771.340
653.906.894
1.431,500.000
331,800.000
213,000.000
10,800.000
60,200.000
815,800.000
+ 25,1%
46,9%
6,6%
40,3%
9,7%
24,4%
189.529.070
189.529.070
222,1
222,1
+18,0%
+18,0%
3,81 %
5. Deuda Pblica
3,32 %
5.1. Intereses y gastos de la deuda pblica
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Presupuesto 2005
11.086.999
3.360.238
5.062.638
1.914.521
749.602
200.635.303
12.761.630
921.545
631.107
27.082.423
26.828.983
200
5.868.850
250.000
1.253.989
284.982
7.365.240
553.907
183.720
3.720.190
994.400
274.448
327.400
136.400
109.200
197.563
50
50
50
50
31
32
33
34
50
35
50
50
50
36
40
41
50
42
50
43
50
45
50
46
50
50
47
48
50
50
49
52
50
53
50
54
50
55
50
57
50
50
60
61
50
64
50
50
65
67
ACCIN CULTURAL
2.365.232
911.700
CARNAVALES PORTEOS
PRENSA Y COMUNICACIN
6.095.154
ENSEANZA DE LAS EXPRESIONES ARTSTICAS
INSTITUTO SUPERIOR DE ARTE
1.980.154
DIVULGACIN DE LAS EXPRESIONES
CULTURALES TEATRO COLN
19.695.704
ESTTICA URBANA
400.000
ESTUDIO ABIERTO
345.878
PROTECCIN Y PROMOCIN DE BARES
NOTABLES LEY 35
342.077
PRODUCCIN DE TALLERES DE REHABILITACIN
Y REINSERCIN SOCIAL
31.318
GESTIN DEL PATRIMONIO COMO RECURSO
ECONMICO
39.327
IDENTIFICACIN, RELEVAMIENTO Y REGISTRO
DE BIENES PATRIMONIALES
47.743
PUBLICACIONES SOBRE PATRIMONIO TANGIBLE
E INTANGIBLE
249.278
ASESORAMIENTO EN TEMAS DE PATRIMONIO
896.669
DIFUSIN Y CONCIENTIZACIN DEL PATRIMONIO
TANGIBLE E INTANGIBLE
94.252
DIVULGACIN DE LA CULTURA CIENTFICA
1.040.764
COMUNICACIN DE LA CULTURA A TRAVS
DE LOS MUSEOS
12.922.981
INVESTIGACIN Y PRESERVACIN DE LOS BIENES
CULTURALES DE MUSEOS
1.014.261
MS MUSEOS DIFUSIN DE LOS MUSEOS Y
SUS ACTIVIDADES
229.310
PROMOCIN DEL LIBRO, LA LECTURA, LOS
ESCRITORES Y LAS BIBLIOTECAS
5.278.234
PROYECTO, LICITACIN, DIRECCIN,
PROGRAMACIN, INVERSIN Y FISCALIZ.
DE OBRAS
496.798
MANTENIMIENTO Y PRESERVACIN DE LA HISTORIA
168.859
DIVULGACIN DE LA HISTORIA DE LA CIUDAD
DE BUENOS AIRES
842.942
PUESTA EN VALOR DEL CASCO HISTRICO
Y SU ENTORNO
3.970.487
ESCUELA TALLER DEL CASCO HISTRICO
232.952
DIVULGACIN DE LAS EXPRESIONES ARTSTICAS
CENTRO CULTURAL RECOLETA
5.098.858
346
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50
70
50
50
72
74
50
50
50
50
50
75
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77
79
80
50
50
50
50
50
81
82
83
86
87
99
99
99
22
23
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Anexo II
Presupuesto del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (Para 2006)
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El Financiamiento de la Revitalizacin de
los Centros Histricos de Olinda y Recife:
1979-2005*
Slvio Mendes Zancheti**
Este trabajo presenta los resultados de una investigacin sobre el financiamiento de la revitalizacin de los centros histricos de las ciudades de
Olinda y Recife, en el Estado de Pernambuco, Brasil (Figura 1). El perodo de anlisis est comprendido entre los aos 1990 y 2005, a pesar de
las tentativas en los aos 1980. El material de investigacin utilizado fue
el levantamiento de fuentes primarias, principalmente documentos pblicos y entrevistas con los responsables de los programas de revitalizacin
en las dos ciudades.
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dos, con empresas de informacin y comunicacin, diseo, artes aplicadas, propaganda, etc. El caso de la revitalizacin del Barrio del Recife, en
la ciudad de Recife (Pernambuco), es emblemtico de ese tipo de alianza1.
Cabe resaltar que esa estructura de financiamiento todava viene siendo complementada por aportes de recursos regidos por agentes privados,
principalmente productores culturales, fundaciones, organizaciones no
gubernamentales o filantrpicas y mecenas de las artes. Esos actores elaboran proyectos culturales, especialmente de restauracin o rehabilitacin
de inmuebles antiguos en las reas de revitalizacin, para obtener fondos
privados por medio de la utilizacin del mecanismo de rebaja fiscal propiciado por la Ley de Incentivo a la Cultura.
El financiamiento del sistema patrn de revitalizacin funciona, por
tanto, como una sociedad pblico-privada, en la que la bsqueda de recursos es descentralizada entre los actores, segn las capacidades de acceso a
los medios financieros. Es un sistema de base local, con un pequeo aporte de recursos externos que ha sido utilizado en innumerables ciudades
brasileas con reas urbanas patrimoniales de gran porte, especialmente en
las ciudades medianas y pequeas como Joo Pessoa (Paraba), Natal (Rio
Grande do Norte), Macei y Penedo (Alagoas), entre otras.
Ese modelo de financiamiento se muestra eficiente para el lanzamiento y la ejecucin de las primeras fases de la revitalizacin, pero con poca
capacidad para sostener el proceso al mediano y largo plazos. Una de las
principales deficiencias del sistema es la baja participacin del sector
inmobiliario en la revitalizacin de las reas urbanas patrimoniales. Las
inversiones de ese sector son fundamentales para que el stock de inmuebles sea recalificado y se establezca un nuevo circuito del mercado inmobiliario en las ciudades. Lo que se observa es una valoracin inicial del
stock como consecuencia de las inversiones y del aumento del nivel de la
actividad econmica del rea. Entretanto, mientras los gobiernos municipales disminuyen el nivel de la inversin y las inversiones privadas llegan
a un nivel estable, ocurre una estabilizacin de los precios de los inmuebles o una retraccin abrupta, aunque los valores sean mantenidos bien
1
Algunos casos huyen del patrn expuesto arriba, debido a la sustitucin del gobierno municipal
por lo estatal, como en el Pelourinho, en la ciudad de Salvador de Baha, y en So Luis de
Maranho.
351
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arriba comparando con los anteriores a la revitalizacin. Los inversionistas inmobiliarios brasileos invierten, solamente, en reas urbanas de continua valoracin y an no encuentran motivos para abrir nuevos campos
de aplicacin, como los centros histricos u otras zonas patrimoniales.
Para la continuidad de la revitalizacin, se observa una clara necesidad
de recursos externos, esto es, venidos de fuera del sistema econmico
local, para que el financiamiento sustentable del proceso pueda ser realizado. Esa alternativa est fuera del circuito privado del financiamiento
bancario, un sector que es poco propenso a prestar para emprendimientos inmobiliarios que estn fuera del campo de utilizacin de los fondos
pblicos para vivienda.
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Programa Monumenta
El programa Monumenta fue la primera iniciativa del Gobierno Federal
de organizar un programa de intervencin en sitios histricos en larga
escala, desde el inicio de los aos 1980.
Monumenta es un programa para la recuperacin sustentable del
patrimonio histrico urbano brasileo, bajo la tutela federal. El programa
se propone formular proyectos para revertir el proceso de degradacin del
patrimonio histrico localizado en reas con bajo nivel de actividad econmica y de reducida participacin de la sociedad, procurando as elevar
la calidad de vida de las comunidades envueltas. Su operacin sigue lo
establecido en el contrato de prstamo celebrado entre la Unin y el BID.
La supervisin y la administracin son realizadas por la Unidad Central
de Gerencia, vinculada al Gabinete del Ministro de la Cultura.
En su fase de concepcin y desarrollo, el Monumenta prevena intervenir en ochenta municipios brasileos que cubran ciento un lugares
urbanos considerados patrimonio histrico, artstico o arquitectnico
nacional. Mientras tanto, la operacin llev a que solamente veintisis
municipios fueran incluidos hasta finales de 2005.
Los proyectos financiados por Monumenta deben objetivar: la preservacin de reas prioritarias de recuperacin del patrimonio urbano bajo
la proteccin federal; el aumento de la concientizacin de la poblacin
local acerca de ese patrimonio; el perfeccionamiento de la gestin de ese
patrimonio: el establecimiento de criterios para la implementacin de
prioridades de conservacin y el aumento de la utilizacin econmica,
cultural y social de las reas urbanas que abarcan los proyectos. Ese ultimo es el principal objetivo del programa, pues la intencin es que, con la
finalizacin de los proyectos de intervencin, el mantenimiento de las
reas urbanas, edificaciones y equipamientos urbanos sea realizado sin el
aporte de recursos federales adicionales para su conservacin, debido a la
generacin de un flujo de rentas pblicas y privadas por los servicios prestados por el uso del patrimonio urbano.
Monumenta es un proyecto de US$ 125 millones, siendo US$ 62,5
millones provenientes de un prstamo del BID y el 50% restantes de contrapartidas del Gobierno Federal, municipios y de una pequea participacin de agentes privados.
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%
18%
11%
18%
9%
18%
12%
14%
100%
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Tabla 2
Ley Rouanet
Inversin Total y en Patrimonio de la Ley Rouanet
Tasa de crecimiento anual (%), 1996 2005
1996/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02
Total
187%
112%
Patrimonio
184%
116%
74%
94% 134%
02/03
03/04
04/05
94%
125%
113%
43%
105%
167%
101%
40%
Las tasas de crecimiento anuales del sistema son bastante elevadas, exactamente despus de diez aos de existencia del incentivo. El total captado ha crecido a tasas medias de 114% al ao y, para la inversin en el
patrimonio, de 113% al ao (Tabla 2).
Esas altas tasas de crecimiento se deben a la creacin de programas de
promocin cultural por parte de las grandes corporaciones pblicas o privadas del pas, como el Banco del Brasil, el Banco de Desarrollo
Econmico y Social3, la Compaa Hidroelctrica del Ro San Francisco
y Petrobrs que, anualmente, lanzan concursos para financiar proyectos
de preservacin del patrimonio cultural por los mecanismos de la Ley
Rouanet. Anualmente, esas corporaciones pueden financiar centenas de
proyectos que son elaborados segn sus directrices de promocin institucional.
As, cuando un proyecto es aprobado para una ciudad refleja una
directriz asociada a la promocin de la imagen institucional de la empresa financiadora, que puede o no estar relacionada con las directrices de la
planificacin del desarrollo y conservacin del sitio histrico local.
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El gobierno brasileo prest a la CEF tres billones seiscientos millones de reales para formar el
FAR y operar el Programa de Arrendamiento Residencial.
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El caso de Olinda
Para la realizacin del estudio del proceso de financiamiento de la revitalizacin del sitio histrico de Olinda (Pernambuco, Brasil) fue delimitado el
periodo comprendido entre los aos 1979 y 2005. La fecha inicial se refiere a la formacin del sistema municipal de proteccin del sitio histrico,
creado para dar soporte al pedido de inclusin del sitio en la lista del
Patrimonio Mundial de la Humanidad de la UNESCO, ocurrido en 1982.
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incluyendo museo, iglesias y un observatorio astronmico6, y once intervenciones en espacios pblicos7. Para el ao de 2006 estn previstas la creacin de un centro de entrenamiento para artfices constructores y la
recuperacin de inmuebles privados. El total de inversin en el proyecto
del sitio histrico de Olinda es de aproximadamente, R$ 6,3 millones:
provienen R$ 4,84 millones de un prstamo del BID y R$ 1,45 millones,
de una contrapartida.
La ejecucin del Monumenta en Olinda mostr que es un programa
que exige un aporte elevado de recursos locales debido, principalmente, a
la extrema lentitud en la fase de elaboracin, evaluacin y aprobacin de
los proyectos y de las dificultades burocrticas para las licitaciones y la liberacin de recursos para las obras. Hasta 2005, el programa haba utilizado
solamente R$ 1,7 millones de los recursos previstos (35,24%). En el ao
de 2006, ao de cierre del programa, debern ser realizadas todas las obras
restantes.La exigencia de una contrapartida de 30% tambin constituye un
factor agravante en la ejecucin del programa, pues significa un aporte elevado de los recursos locales, para una municipalidad con capacidad financiera muy baja. La concentracin de las obras en los dos ltimos aos del
programa acarrear un fuerte compromiso de las rentas municipales, impidiendo la ubicacin en otros proyectos importantes de la ciudad.
El Fondo de Preservacin de Olinda, previsto en el reglamento operativo del Monumenta, fue creado en 1999, pero an no fue activado debido a la falta total de recursos. El Municipio no deposit las partes anuales de mantenimiento ni inici el cobro de tarifas y entradas en los museos, iglesias y estacionamientos, como estaba previsto.
El programa PRODETUR II
Olinda vino a participar solamente de la segunda fase del programa PRODETUR. La gestin y el prstamo sern responsabilidad del Estado de
6
7
Las obras fueron: Anexo del Museo Regional, Iglesia del Carmo, Iglesia Nuestra Seora del
Amparo, Iglesia Nuestra Seora del Rosario y Observatorio del Alto de la S.
Las obras fueron: Beco Bajado, Estacionamiento del Fortim, Estacionamiento del Largo de la
Concepcin, Estacionamiento del Rosario, Estacionamiento del Varadouro, Estacionamiento de
los Milagros, Largo del Cruzeiro de San Francisco, Recalificacin de las veredas, Recalificacin
del Parque del Carmo, Reurbanizacin del Fortim, Calle Saldaa Marinho.
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EL PRBR fue uno de los primeros proyectos urbanos locales en realizar un anlisis de costos y
beneficio social y econmico para evaluar su viabilidad y sustentabilidad.
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370
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Programa Monumenta
A partir de 1996, la revitalizacin del Barrio del Recife pas a integrar el
programa Monumenta. Ese programa alter profundamente la trayectoria de la revitalizacin del barrio, pues, para que el rea fuera insertada en
el programa, la municipalidad cre un nuevo polo de inversin, el de la
Calle de la Alfandega, sin antes consolidar y expandir el polo del Bom
Jess para sus alrededores. Monumenta exigi la elaboracin de proyectos
que proporcionaran retorno econmico y financiero de modo que, a largo
plazo, fuera garantizado el mantenimiento de las obras sin la inyeccin de
nuevos recursos pblicos. Esa exigencia llev a que se elaboren proyectos
de recuperacin de inmuebles para las actividades del comercio y servicios
de gran porte: el centro de servicios de diversin y recreacin del
Chanteclair, asociado a un shopping center. Ambos son de propiedad privada, pero viabilizados con financiamiento pblico, por medio de la seccin de terrenos pblicos para la construccin de grandes parqueaderos,
adems de los financiamientos de la inversin privada, por medio de prstamos de bancos pblicos con intereses abajo del costo del mercado.
Las otras obras del Monumenta son complementos del nuevo polo,
como la mejora del espacio pblico, la recuperacin de fachadas de los
inmuebles en el rea de intervencin y los prstamos para la recuperacin
de inmuebles privados. El valor de la inversin ser de R$ 8,18 millones:
R$ 5,7 millones de prstamo del BID y R$ 2,25 como contrapartida del
municipio.
El Monumenta en Recife fue tambin un programa de alto costo para
la municipalidad y de ejecucin muy lenta. Las primeras obras del programa se iniciaron en 2000, despus de cuatro aos de elaboracin de
proyectos y negociacin entre los actores involucrados. La sustentabilidad
econmica y financiera del proyecto an espera ser examinada. Similar a
Olinda deba ser creado un Fondo de Preservacin que, hasta 2005, no
haba sido reglamentado ni recibido las contribuciones anuales de la
municipalidad.
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Otros financiamientos
El relativo xito de la revitalizacin del Barrio del Recife llev a que nuevas iniciativas de desarrollo local se realicen en el rea. Dos merecen destacarse.
La primera fue la formacin de una sociedad pblica-privada para
embutir los cables de energa elctrica y telefona. El financiamiento del
proyecto fue realizado por la Fundacin Roberto Marinho con el apoyo del
mecenazgo, utilizando los mecanismos de exencin fiscal de la Ley
Rouanet. A pesar del inicio acelerado de las obras, el proyecto fue interrumpido abruptamente antes del trmino, y hasta el presente (2006) no ha sido
retomado debido a las dificultades de la Fundacin Roberto Marinho de
captar los recursos necesarios por el mecanismo del mecenazgo.
En 1998 fue elaborada la segunda iniciativa, el Puerto Digital, un polo
de empresas de tecnologas de la informacin y comunicacin, que vino
a ser un proyecto de impacto que cambiara el curso de la revitalizacin.
Ese proyecto consisti en la formacin de un fondo de inversin no reembolsable de R$ 33 millones, financiado con recursos del Gobierno del
Estado de Pernambuco, para la creacin de una infraestructura de comunicacin basada en fibra ptica, la adquisicin y la recuperacin de
inmuebles en el barrio, la formacin de un fondo para incubacin de
empresas privadas de informacin y, especialmente, la formacin de una
institucin semipblica de gestin del consorcio de las empresas del
Puerto Digital. Ese proyecto llev a la formacin de una coalicin de intereses pblicos y privados hasta entonces jams vista en el Estado de
Pernambuco. Esa coalicin reuni los gobiernos municipal y estatal, las
empresas de tecnologa locales, las filiales de las empresas extranjeras, la
Universidad Federal y un gran nmero de pequeos empresarios de los
servicios de tecnologas de la informacin y de la comunicacin. A partir
de la presin de la coalicin, el Gobierno del Estado cre un mecanismo
de rebaja fiscal del impuesto de circulacin de mercaderas (ICMS) para
las empresas del Puerto, y la Alcalda de la Ciudad del Recife tambin
consigui aprobar una Ley con un mecanismo similar para la reduccin
de 60% del impuesto sobre servicios (ISS) de las empresas del Puerto.
Entre 2000 y 2002, esos dos instrumentos consolidaron el Puerto Digital
que, al final de 2005, reuna ms de ochenta empresas.
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cieros de mayor porte, que tienen acceso a los programas culturales de las
grandes empresas pblicas o privadas, o a esquemas de financiamiento de
bancos estatales, como el BNDS y la Caja Econmica Federal.
En 2005, la municipalidad cerr las actividades de la Oficina del
Barrio del Recife. El argumento utilizado para justificar tal decisin fue la
necesidad de crear una nueva institucin que implemente un programa
de revitalizacin para el conjunto del centro histrico de la ciudad, un
rea urbana decenas de veces mayor que la del Barrio del Recife. Tambin
argument que los sistemas de financiamiento disponibles, todos de origen externo, requeran organizaciones ms complejas para actuar eficientemente en la captacin y aplicacin de recursos. Esos argumentos muestran que el cambio de enfoque de la revitalizacin minimiz la importancia de los recursos y de las coaliciones de actores locales.
Conclusiones
La experiencia pionera de financiamiento de revitalizacin de Olinda no
tuvo continuidad a partir del inicio de los aos 1990, debido al cierre del
Fondo de Preservacin Municipal.
Recife tuvo que concebir y desarrollar, durante la primera mitad de los
aos 1990, un sistema de financiamiento basado en recursos pblicos y
privados locales. El Plan de Revitalizacin del Barrio del Recife fue una
iniciativa pionera en la aplicacin de una estrategia de desarrollo local
para la recuperacin de un centro histrico de gran porte. El financiamiento fue estructurado como una sociedad pblico privada, pactada en
el funcionamiento de un sistema de gestin enfocado en el rea del proyecto y con autonoma de decisin, relativamente de la administracin
municipal.
A partir de mediados de los aos 1990, el financiamiento de la revitalizacin de Recife pas a depender de fuentes externas de recursos, especialmente de programas nacionales calcados en prstamos efectuados por
el BID. Tales recursos fueron importantes para acelerar la ejecucin del
plan de revitalizacin, pero tambin para orientarlo en otra direccin
diferente a ste. La estructura de gestin fue cambiada para tornarse una
unidad administracin local de proyectos nacionales, perdiendo, as, su
375
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base de apoyo en los actores econmicos locales. La oferta de financiamiento para otros proyectos, realizada por otros organismos de los gobiernos central y estatal, actuantes fuera de las coaliciones poltico-econmicas que dieron soporte inicial al Plan, pusieron fin a la estrategia de financiamiento de carcter local.
El caso de Olinda, desde fines de los aos 1990, sigue un patrn similar al de Recife. Las fuentes de financiamiento de la revitalizacin son,
bsicamente, externas, dependientes de prstamos del BID y de los financiamientos mediante el uso de la Ley Rouanet.
El previsible cierre de los programas de financiamiento externo a corto
y mediano plazo levanta serios cuestionamientos en cuanto al futuro de la
revitalizacin de los centros histricos de las dos ciudades.
El primero, y ms importante, es respecto al desmontaje de los sistemas de gestin basados en principios de desarrollo local. Esa experiencia
se est perdiendo rpidamente y est siendo sustituida por una gestin
dependiente de estmulos desde el Gobierno Federal.
La segunda cuestin se centra en el fin de las coaliciones polticas y
econmicas que dieron soporte a las iniciativas locales y que necesitan ser
recompuestas, a partir de una base completamente nueva de actores, compromisos e instituciones de negociacin entre las partes, cuando el financiamiento externo de la revitalizacin sea cerrado.
La tercera, y ltima parte de la constatacin, es que no existe ningn
proyecto del Gobierno Federal o Estatal para la formacin de fondos de
financiamiento especficos para garantizar la continuidad de los programas de revitalizacin existentes. Las municipalidades no poseen un sistema gil de movilizacin de recursos que pueda sustituir a los que dejarn
de existir en breve.
Debido a este panorama se torna urgente repensar el sistema de financiamiento actual, en el sentido de rescatar una dinmica basada en la
movilizacin de los recursos locales, sean pblicos o privados, la cual
pueda mantener las conquistas de la revitalizacin de los ltimos quince
aos en Olinda y Recife.
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Bibliografa
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Reflexiones sobre
centralidades
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A los efectos de este trabajo se asume como centro histrico a la llamada Ciudad Vieja de
Montevideo.
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Salvador Schelotto
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Acuerdos interinstitucionales:
IMM-MVOTMA-BHU (Bruno Mauricio).
IMM-MVOTMA Agenda quinquenio con DINAVI y DINOT.
IMM-ANP-MINTUR (Museo del Carnaval).
Corporacin Turstica de Montevideo (pblico-privada).
Recursos del sector privado; concertacin pblico-privada:
Promocin inmobiliaria privada.
Sector financiero, comercial y servicios portuarios.
Sector gastronmico, entretenimientos y servicios tursticos distrito
cultural.
Convenios de patrocinio (mantenimiento de espacios pblicos, etc.).
Paseo Cultural de la ciudad vieja.
Mercado Arte y Diseo.
Portal Prez Castellano.
Algunos datos y cuantificaciones4
A modo ilustrativo se sealan algunos datos, principalmente, de actuaciones municipales o por cofinanciacin en los ltimos aos:
El BHU inici a mediados de los 80 en la ciudad vieja la lnea de
financiacin de reciclajes e hizo edificios de nueva planta, en un
nmero importante, dejando de actuar a mediados de los 90.
Programas piloto de reciclaje colectivo de viviendas: tres programas
con 65 viviendas y ocho locales, totalmente financiados por IMM,
aprox. US$ 1:700.000.
Rehabilitacin del Teatro Sols (1 etapa): US$ 14:000.000.
Ampliacin de la peatonal Sarand US$ 250.000 (Ciudad Vieja
Renueva)
4
Informacin aportada por la Arq. Patricia Roland, asesora de la Divisin Espacios Pblicos y
Edificaciones de la IMM.
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Salvador Schelotto
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Corresponde interrogarse acerca de si sta es una limitacin determinante para el xito de las intervenciones realizadas, dado que muchas de
ellas han logrado un impacto urbano que trasciende el efecto de coyuntura y an se proyecta al conjunto de la ciudad.
Por otra parte, es claro que se registran insuficiencias y carencias en el
manejo tanto de la informacin como de la gestin urbana que condicionan fuertemente las actuaciones.
El conocimiento del mercado del suelo es imprescindible para poder
orientar una poltica urbana consistente con sus objetivos.
Este conocimiento es escaso y fragmentario en la ciudad de
Montevideo y su aglomeracin metropolitana, motivo por el cual no contribuye a la formulacin y evaluacin de las polticas, programas y acciones realizados.
Otra clave a desanudar es la relacionada con las modalidades de gestin. En la medida en que no existe una modalidad integrada o unificada
de gestin del conjunto de las intervenciones sobre el centro histrico,
siempre est presente el riesgo de las contradicciones y an de ejecucin
de lineamientos contrapuestos.
Es clsica la particin sectorializada de las polticas y las agencias
correspondientes del gobierno central (transporte y obras pblicas, infraestructuras y comunicaciones, energa, puertos, vivienda, etc.); a ella se
suma -en forma, por cierto, bastante ms atenuada- una tendencia a la
sectorializacin de las actuaciones municipales y an a una fragmentacin
de las mismas cuando se incorporan otros actores como el sector privado
o las organizaciones vecinales.
Todo ello confluye en un contexto de diversidad y heterogeneidad
que, sin embargo, no contradice una dinmica de conjunto ni menos
imposibilita una clara sinergia entre las diferentes actuaciones. Punto
sobre el cual habra que profundizar.
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Introduccin
El centro histrico es el lugar ms frgil de una ciudad y, por ende, necesita de un estricto control de las intensidades en general: en la dimensin
de los actores y sus aportes, en la dimensin y escala de los usos, en la bsqueda de un equilibrio imprescindible y de una equidad pluralista, por su
carcter intrnsecamente heterogneo.
Solamente a partir de un sector pblico local poderoso, poltica y econmicamente, se puede actuar en el sentido responsable de recuperacin
del centro histrico, que no supone otra cosa que basar su desarrollo
tomando como eje vertebrador la cultura y centrando la accin en la
plena realizacin del ser humano, creador, portador y transmisor de los
patrones culturales que le identifican.
1
Los datos econmicos y los grficos analticos que ilustran este artculo, y que se encuentran al
final del documento, fueron realizados por el Lic. David Viciedo, especialista del Departamento
de Anlisis de la Direccin Econmica de la Oficina del Historiador.
Leal Spengler, Eusebio. Entrevista en el diario Tribuna de La Habana.
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niales del pas y sent las bases para una sistemtica formacin de recursos
humanos especializados en todas las escalas de la recuperacin patrimonial.
El aval que significa pertenecer al listado del patrimonio mundial, as
como los llamamientos que UNESCO ha realizado en campaas de salvaguarda, junto al esfuerzo permanente de Cuba, sin dudas ha llamado la
atencin de la comunidad internacional, que se ha ido sumando a este
esfuerzo, a partir de los resultados cada vez ms alentadores de la obra
rehabilitadora.
La inclusin en la lista del Patrimonio Mundial signific, en primera
instancia, una responsabilidad an mayor de la nacin en el sentido de
garantizar su salvaguarda, que ya haba comenzado en 1981 con el establecimiento del Primer Plan Quinquenal de Restauracin.
Para la implementacin de estos planes quinquenales, la Oficina del
Historiador de la Ciudad de La Habana3 fue responsabilizada, por la ms
alta direccin del pas, con la restauracin de la Habana Vieja. En un
principio, el Estado asign centralmente un presupuesto para la restauracin que fue aplicado hasta inicios de la dcada de los 90. Posteriormente,
a partir de la peor crisis econmica que viviera el pas debido a la cada
del bloque socialista, fue necesario cambiar la ptica de financiamiento
hacia un concepto de autofinanciamiento integral.
El centro histrico de La Habana, de 214 hectreas con 3.370 edificaciones (de ellas 551 son monumentos arquitectnicos) y con una poblacin que asciende a 66.742 personas que habitan en 22.623 viviendas, fue
declarado Zona Priorizada para la Conservacin, mediante el decreto Ley
143, de octubre de 1993, del Consejo de Estado, y Zona de Alta
Significacin para el Turismo por el Acuerdo 2951 del Consejo de
Ministros, de noviembre de 1995.
Las declaratorias patrimoniales, de estratgica importancia para la
continuidad del proceso rehabilitador, trajeron por consecuencia, entre
otros aspectos, la aplicacin de nuevos esquemas financieros que han permitido la sostenibilidad econmica y social del territorio.
La Oficina del Historiador de la Ciudad cuenta, para ello, con un
fuero legal especial que la ha dotado de la autoridad necesaria para gestio3
Fundada por el Dr. Emilio Roig de Leuschenring en 1938 Su labor ha sido continuada, desde
1967, por el actual Historiador de la Ciudad, Dr. Eusebio Leal Spengler.
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nar la recuperacin del Centro Histrico, a partir de un proceso econmico autofinanciado que posibilita desarrollar, por va estatal, una economa local mediante la cual se invierte en el rea urbana lo que ella misma
genera.
Se implement un sistema empresarial propio mediante la creacin de
una compaa (Habaguanex S.A.) para la explotacin de la actividad
turstica, hotelera y extrahotelera en general, que opera bajo un esquema
de sociedad annima donde la Oficina del Historiador es la accionista
principal, lo cual le permite recaudar la mayora de las ganancias.
Ms tarde se cre la Inmobiliaria Fnix S. A. que, bajo el mismo criterio, aporta tambin sus ganancias a la obra rehabilitadora.
A estas dos sociedades se han sumado una serie de empresas de diverso tipo que tambin aportan recursos, por lo cual puede afirmarse que,
hoy en da, la Oficina del Historiador cuenta con un potente sistema
empresarial del cual obtiene los recursos necesarios para autofinanciar, en
moneda libremente convertible, las inversiones que garantizan la sostenibilidad del proyecto.
Se perfeccion, entonces, una Direccin Econmica que, a manera de
casa financiera, redistribuye las ganancias con un esquema de flujo de
caja donde segn van ingresando los recursos, estos son inmediatamente
aplicados al cumplimiento de un plan de inversiones previamente pactado. Es decir, el sistema empresarial de la Oficina del Historiador es el
principal aportador de la riqueza que garantiza la rehabilitacin del centro histrico y la realizacin de un amplio programa de acciones culturales y sociales que dan una dimensin integral al proyecto.
Esta va ha producido en una dcada (19942004) 216 millones 835
mil dlares que, junto a otras fuentes de ingresos, han completado un
total de 247 millones 70 mil dlares que han sido reinvertidos en la recuperacin de, prcticamente, un tercio del territorio del centro histrico.
Otra fuente importante de obtencin de los recursos financieros es la
contribucin a la rehabilitacin: una modalidad de impuesto aplicado a
toda actividad econmica que se desarrolle en el territorio y que no es
administrada por la Oficina del Historiador. Bajo este esquema se cobra
5% del ingreso bruto a aquellas entidades econmicas que tienen sus operaciones en moneda libremente convertible y 1% a aquellas que operan
en moneda nacional. El monto total, en la dcada citada, por este concep394
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En Cuba, desde la crisis econmica de los 90, conocida como perodo especial la economa
es dual; es decir, para toda inversin se requiere de un componente en moneda nacional y otro
en moneda libremente convertible en una proporcin aproximada de 60% y 40%, respectivamente.
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Los destinos principales del total de los ingresos van dirigidos al Plan
de Inversiones que incluye: obras constructivas del sector rentable y obras
con destino social, as como infraestructuras y espacios pblicos (214
millones 148 mil dlares); el pago de las obligaciones crediticias (60
millones 865 mil dlares); los aportes a programas sociales que contempla pagos y contribuciones, como cooperacin con la administracin
municipal y ayudas a organismos, entidades y personas ubicados en el
municipio o fuera de l (7 millones 287 mil dlares) y la contribucin al
Presupuesto del Estado (25 millones 12 mil dlares).
El 60% de los ingresos fue destinado a proyectos productivos, mientras que el 40% a programas sociales. En ese perodo se recuperaron diez
veces ms inmuebles que en los quince aos precedentes.
Hace unos aos que el sistema empresarial de la Oficina ha estabilizado sus ganancias en alrededor de 25 millones de dlares anuales, lo cual
le permite planificar de manera ms eficiente el desarrollo territorial.
De esta manera, con los ingresos provenientes de la explotacin de los
recursos tursticos, terciarios e inmobiliarios, del cobro de servicios culturales, y de los impuestos a empresas productivas enclavadas en el territorio y a trabajadores por cuenta propia, se han fomentado significativos
niveles de inversin en el rea, fundamentalmente en la recuperacin del
fondo de edificios de valor patrimonial destinados a las propias instalaciones tursticas, programas de viviendas y obras sociales.
El objetivo es rehabilitar el Centro Histrico compatibilizando los
valores culturales con el desarrollo socioeconmico, conservando su
carcter residencial, y garantizando la sostenibilidad del proceso.
La precaria situacin de prcticamente un tercio del fondo edificado,
con un predominio fuerte de la vivienda en ciudadela, en condiciones de
hacinamiento, ha hecho necesario el pronunciamiento con respecto a una
estrategia especfica para tan delicado tema, siguiendo la poltica de mantener la funcin residencial del centro histrico bajo las premisas de no
expulsin, no redensificacin, no gentrificacin.
El desarrollo de un amplio programa social, que apoye el concepto de
un centro histrico vivo, hacen presentes en la zona todos los servicios
asociados al hbitat, entre los que destacan: centros de salud para gestantes con factores de riesgo, para nios con necesidades educativas especiales, y centros geritricos; bibliotecas pblicas, parques infantiles y jardi396
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nes, salas de concierto y los museos que, adems de su actividad cultural, acogen en aulas a los estudiantes de primaria.
La premisa es generar dentro de este permetro urbano, los recursos
para su recuperacin equilibrando proyectos sociales y otros que produzcan fondos econmicos para la reinversin en un plazo breve.
Este proceso se clasifica como abierto y continuo, basado en la prospectiva y el planeamiento estratgico y en la filosofa de aprender haciendo, con soluciones en el corto, mediano o largo plazos. Se trata de una
gestin urbana novedosa, un proceso simultneo de gestin patrimonial,
socioeconmica, financiera, legal e institucional.
Toda esta regeneracin econmica ha significado a la localidad la
generacin de 11.000 puestos de trabajo directos y unos 2.000 indirectos,
empleos para los que tienen prioridad los residentes de la zona: de hecho
50% de los puestos est ocupado por residentes locales o de municipios
aledaos.
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Lecciones aprendidas
Impedir deformaciones en la imagen de la zona.
Impedir prdida del carcter residencial o desequilibrios del sector terciario.
Impedir la gentrificacin, segregacin espacial o exclusin social.
No congelar ni museificar la zona histrica habitada.
Consensuar y monitorear continuamente los procesos de gestin.
Asegurar la sostenibilidad ecolgica de la zona.
Prever los procesos inversionistas en la zona histrica habitada para
adaptar su infraestructura a las necesidades econmicas, a la vida y la
tecnologa contemporneas sin causar grandes impactos negativos
urbanos, sociales ni patrimoniales.
Conclusiones
Estamos convencidos de que el desarrollo de un proyecto de estas caractersticas slo es posible a partir de contar con una voluntad poltica al
ms alto nivel del Estado para la implantacin y desarrollo del proyecto.
Tambin ha sido una premisa fundamental la existencia de una autoridad
pblica sui generis, reconocida ampliamente como entidad lder del proceso rehabilitador, con legislacin especial y fondo patrimonial propio,
aprovechable en favor de la recuperacin del rea histrica.
Desde el punto de vista conceptual, haber considerado al centro histrico como espacio para la participacin social e institucional, intercambio y cooperacin, y sobre todo como laboratorio para experimentar nuevas formas de hacer, ha resultado una decisin acertada que garantiza la
reinversin de utilidades en programas y obras que comprometen el uso
y apropiacin social del patrimonio y la puesta en marcha de nuevos procesos de revalorizacin. Hoy da se le reconoce el carcter de plataforma
de despegue que puede significar la experiencia del Centro Histrico
para la ciudad toda.
A partir de la aplicacin de estos nuevos mecanismos financieros bajo
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una estricta poltica de equidad social y bajo la condicin de que la cultura debe ser motor impulsor del desarrollo se est logrando una recuperacin que ha logrado impedir la prdida del carcter residencial o desequilibrios del sector terciario, as como la aparicin de fenmenos asociados no deseados como la gentrificacin, segregacin espacial o exclusin
social.
Sirva esta experiencia para movilizar y sumar a otras naciones en la
bsqueda que permanentemente hacemos de la utopa, no como un
imposible, sino como un objetivo que nos comprometa a avanzar juntos.
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Anexos
Gestin financiera en 10 aos de aplicacin
del modelo de gestin (USD 312 millones)
Sistema empresarial de la oficina del hstoriador
Cooperacin internacional:
34 milones de pesoso
USD 25 millones
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Fuentes de financiamiento
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Inversiones
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Edmundo Arregui
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informal generaban un volumen elevado de desechos slidos que sobrepasaban la capacidad de barrido y la realizacin de los servicios municipales. Adicionalmente, el comercio informal generaba sitios de congestionamiento peatonal, en donde se producan acciones que atentaban contra la seguridad personal de habitantes y visitantes.
A estos cambios se sumaban los problemas producidos por las condiciones de accesibilidad. Debido a las condiciones del trazado de la ciudad,
el centro histrico soporta un importante flujo vehicular que unido a la
estrechez de las calles congestiona, todava en la actualidad, la circulacin.
A esto se sumaba la inexistencia de estacionamientos, lo cual dificultaba
tambin el acceso a la zona.
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Edmundo Arregui
El Programa de Rehabilitacin del Centro Histrico pudo materializarse mediante un crdito otorgado al Municipio del Distrito
Metropolitano de Quito por el Banco Interamericano de Desarrollo y con
el aval del Estado Ecuatoriano (prstamo 822/OC-EC).
Este financiamiento fue firmado el 13 de octubre de 1994 y ascendi
a la suma de 41,0 millones de dlares, con una contraparte local, proporcionada por el Ministerio de Finanzas de 10,3 millones de dlares.
Este Programa de Rehabilitacin del Centro Histrico fue creado con
los propsitos fundamentales de conservar el rea, devolvindole su
importancia funcional, revitalizando las actividades comerciales y de servicios tradicionales, facilitando el acceso a los servicios y al comercio y
promoviendo el correcto uso y mantenimiento de los edificios pblicos y
privados, para potenciar la vocacin turstica de la zona.
Como polticas generales del programa se disearon las siguientes:
La generacin de externalidades positivas que atraigan la inversin privada al centro histrico, mediante el mejoramiento de la accesibilidad
y la solucin de los conflictos de uso del espacio pblico.
El trabajo coordinado con empresarios privados para la rehabilitacin
de edificios de importancia estratgica, con el fin de demostrar la viabilidad de inversiones de este tipo y generar un ambiente de renovacin y dinamismo que atraiga a otros recursos privados.
El eje transversal de la recuperacin de la calidad ambiental de la zona.
Los componentes iniciales diseados para el Programa de Rehabilitacin
fueron los siguientes:
Infraestructura Urbana, que incluan los proyectos de mejoramiento
de aceras, dotacin de inmobiliario e instalacin de un sistema completo de sealizacin en los sectores de mayor concentracin de edificios de inters histrico.
Edificios de estacionamientos, conformado por varios proyectos diseminados en la zona para solucionar el problema de accesibilidad en
vehculos privados.
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Proyectos de rehabilitacin con el sector privado, que contenan intervenciones para el sector turstico (hoteles Majestic y Patio Andaluz) y
para el sector del comercio formal (centros comerciales Pasaje Baca, La
Manzana y Casa Carrasco).
Proyectos de vivienda social, la planificacin de trabajos para que la
zona recupere el uso residencial que tradicionalmente haba tenido.
Fortalecimiento institucional y estudios, con acciones para el fortalecimiento institucional de la Empresa de Desarrollo del Centro Histrico
y la generacin de una serie de anlisis para intervenciones en sectores
como el trnsito, el comercio informal y la calidad ambiental.
Adicionalmente a estos componentes, el Programa de Rehabilitacin contempl la puesta en marcha de un componente especial denominado de
Sostenibilidad Social. ste se constituy en un complemento indispensable a la intervencin en obras civiles y consisti en lograr para el proceso
de rehabilitacin un alto nivel de participacin de la poblacin, el reencuentro con valores culturales y un refuerzo del sentido de pertenencia de
los habitantes de la zona.
La sostenibilidad social se dise centrada en tres estrategias bsicas:
Una movilizacin ciudadana consciente que logre la participacin
activa en el proceso de Rehabilitacin del Centro Histrico, mediante actitudes de compromiso y consenso.
La coordinacin institucional y la promocin de iniciativas entre autoridades locales, el gobierno central y la sociedad civil.
La puesta en prctica de mecanismos de comunicacin, promocin y
toma de conciencia para que los habitantes del centro histrico logren
la revalorizacin y la utilizacin del espacio pblico.
El programa de ordenamiento del comercio informal
En el ao 2000 se determin que existan en el centro histrico de Quito
ms de 10.000 comerciantes informales que ocupaban varios ejes viales
importantes de la zona, generando inconvenientes de movilidad vehicu407
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Edmundo Arregui
lar y peatonal, inseguridad ciudadana, contaminacin ambiental; y, deterioro de las edificaciones circundantes, de aceras y vas.
Para solucionar estos inconvenientes, la Empresa de Desarrollo del
Centro Histrico dise y puso en marcha el Programa de Ordenamiento
del Comercio Informal, que se constituy en la intervencin municipal de
mayor impacto en el rea y que produjo una transformacin definitiva del
entorno y posibilit la generacin de nuevas y exitosas ideas de inversin.
El fin del Programa de Ordenamiento del Comercio Informal fue el
conservar el rea del centro histrico de Quito, devolviendo a esta zona
su importancia funcional, revitalizando las actividades comerciales y los
servicios tradicionales. La estrategia planteada y ejecutada fue la reorganizacin de los comerciantes informales en infraestructuras fijas denominadas centros comerciales populares, dotados de los servicios indispensables
para la optimizacin de intercambios comerciales de forma tal que mejoren la oferta de servicios y se abra la posibilidad de reconvertir el uso predominante del suelo.
Los centros comerciales se edificaron con parte del prstamo BID
822/OC-EC y con recursos propios de la Empresa de Desarrollo del
Centro Histrico y fueron los siguientes: Hermano Miguel, Nuevo
Amanecer, El Tejar, Granada, Ipiales Mires, Montfar, Chiriyacu, Ipiales
del Sur, Ipiales del Norte e Ipiales Sangua.
Luego de una etapa de preparacin y participacin colectiva, interinstitucional y multidisciplinaria de varios aos, el Municipio de Quito
logr que en el ao 2003 se relocalizaran ms de seis mil comerciantes en
centros comerciales edificados en la zona. Los restantes comerciantes fueron ubicados en infraestructuras localizadas en el sur y norte de la ciudad,
descentralizando de esta manera el comercio popular y beneficiando a la
correspondiente demanda que habita en estas reas.
Adicionalmente, el Programa de Ordenamiento del Comercio Popular
contempl la puesta en marcha de intervenciones de diversa ndole que
permitieron recuperar el entorno urbano deteriorado, cuando los comerciantes informales ingresaron a los centros comerciales populares. Estas
obras se constituyeron en adecuaciones de vas, aceras y fachadas e iluminacin de la Plaza de la Merced y de los ejes de circulacin de las calles
Chile, Hermano Miguel, Santiago, Imbabura, Meja, Sucre, Cuenca,
Bolvar, pasaje Espejo y Olmedo.
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Edmundo Arregui
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A manera de eplogo
A futuro, el reto contina. Un desafo cuya solucin se ha centrado siempre en la bsqueda de la armona de los diversos intereses que tienen cada
uno de los integrantes de la compleja red de actores sociales que estn presentes y dan vida al centro histrico, as como de aquellos que han recuperando su inters en l: empresarios, comerciantes formales, turistas,
jvenes, entre otros. El Municipio de Quito tiene esta obligacin y continuar en sus esfuerzos por aprovechar y potenciar tan abrumadora complejidad.
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El centro histrico
de Cartagena de Indias
Aracelli Morales*
La declaracin de una ciudad como patrimonio del pas y de la humanidad, ms que un privilegio, implica una gran responsabilidad pues corresponde a sus habitantes y autoridades velar por la conservacin y proteccin de esos bienes en los que la humanidad misma ha manifestado su
inters, por formar parte de su acervo histrico ms preciado.
Preservar y proteger el patrimonio no es una labor que se reduzca a la
restauracin de fachadas, estatuas y monumentos. Cartagena, como todas
las ciudades-patrimonio, es ante todo una ciudad viva, habitada por la
historia pero tambin por el presente de sus habitantes, gentes de carne y
hueso que constituyen su razn de ser.
El Parque Bolvar recientemente restaurado, con sus frondosos rboles
que regalan su sombra a los inquilinos de sus numerosas bancas, con sus
fuentes alegres y luminosas en cada esquina, alinderado por la Catedral en
un extremo y por el Palacio de la Inquisicin en el otro, es un ejemplo
vivo de restauracin con respeto por lo social y lo histrico.
Infortunadamente, este ejemplo es slo un caso aislado dentro del
conjunto total de nuestro centro histrico. En otras zonas del mismo
hay que reconocerlo el deterioro es evidente. En las calles pululan las
ventas ambulantes que hacen inexistentes los andenes y desconocen las
ms elementales normas de salubridad; fachadas que recuerdan mejores
tiempos se caen literalmente ante nuestros ojos, ocultando las ruinas de
viejas casonas abandonadas; indigentes recostados en las paredes claman
*
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Aracelli Morales
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Algo ms an: queremos un centro histrico donde las personas tengan sus viviendas, adecuadas por supuesto al entorno histrico y ambiental, para que reviva en el mbito de la cotidianidad y se genere en l ese
sentido de hogar que luego se transmuta en sentido de pertenencia y de
orgullo para sus habitantes.
Debemos, en este sentido, reconocer que ya va siendo tiempo de superar los estudios y los anlisis y de pasar a los hechos concretos. El diagnstico es cada vez ms claro. Es ms: podramos afirmar que Cartagena, con
sus variados problemas, se encuentra sobre-diagnosticada. Lo que necesitamos ahora es poner en prctica las soluciones, porque las necesidades
no dan espera.
Considero que ya es la hora de acompaar la gestin con la ejecucin
y de proponernos, como una meta a mediano plazo, la participacin activa en la elaboracin de planes de revitalizacin y renovacin integrada de
reas perifricas al centro histrico de la ciudad.
De hecho, Cartagena, como tantas otras ciudades con importantes
centros histricos, se ha visto afectada por el fenmeno del desplazamiento de los habitantes de los ncleos histricos hacia la periferia o hacia
otras zonas de la ciudad, debido a la aplicacin de procesos de renovacin
que no han sido concertados o que no los han tenido en cuenta. Un reto
actual es el de encontrar mecanismos que permitan recuperar los inmuebles y el entorno urbano, sin excluir del proceso a la poblacin existente.
Para rescatar su uso habitacional, es indispensable elaborar y poner en
marcha planes de vivienda en nuestro centro histrico, basados en experiencias exitosas de otras ciudades. Nuestra municipalidad y los empresarios privados de la construccin tienen mucho que proponer en esta
materia.
Es urgente, tambin, que iniciemos el camino para presentar proyectos
viables de rehabilitacin ante entes de financiacin internacional, como el
Banco Interamericano de Desarrollo o la Corporacin Andina de
Fomento. Tenemos la obligacin de pensar en grande para un proyecto tan
importante como es la regeneracin y revitalizacin del centro histrico de
Cartagena de Indias, y esto implica una inversin de cuantiosas proporciones. No hay que olvidar que Cartagena como patrimonio universal no
es slo de los bolivarenses sino de todos los colombianos, latinoamericanos
e hispanos que ven en ella un smbolo de historia y tradicin.
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