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yconstitucional espaol
(edicin puesta aldial
F.lasSa/le

Qu es una Constitucin?

-----------------

LAS POLTICAS PBLICAS

ARIEL CIENCIA POLTICA

Asesor
JOSFP

M. a

COUlMER

LAS POLTICAS PBLICAS

Versin espaola a cargo de

FRANCISCO MORAT A

EDITORIAL ARIEL, S. A.
BARCELONA

:~S!;:.

-2-

Ttulo original:
Politiques publiques
Traduccin de
SALVADOR DEL CARRIl

1. a edicin: febrero 1992

\

Presses Universitaires de France, 1989

Derechos exclusivos de edicin en castellano
reservados para todo el mundo
y propiedad de la traduccin:
1992: Editorial Ariel, S. A.
Crcega, 270 - 08008 Barcelona
ISBN: 84-344-1684-0
Depsito legal: B. 577 - 1992
Impreso en Espaa
1992. - Talleres Grficos HUROPE, S. A.
Recaredo, 2 - 08005 Barcelona
Ninguna parte de esta publicacin, incluido el diseo de la cubierta, puede ser reproducida, almacenada o transmitida en manera alguna ni por ningn medio, ya sea elctrico, qumico, mecnico,
ptico, de grabacin o de fotocopia, sin permiso previo del editor.

INTRODUCCIN GENERAL

Las autoridades pblicas actan. Un ayuntamiento. un ministerio o un

parlamento intervienen, cada uno a su modo, de mltiples maneras. Se toman
medidas, se asignan recursos, se imponen obligaciones en los mbitos ms
variados, desde la seguridad pblica hasta la cultura, desde la fiscalidad hasta
la procreacin. En nuestras sociedades, la esfera pblica y estatal se ha instalado en todas partes, y cada individuo. de un modo u otro, siente sus efectos:
en su vida personal, en sus relaciones con la colectividad, incluso en la forma
de gozar de la naturaleza que lo rodea.El estudio de las polticas pblicas no
es otra cosa que el estudio de la accin de las autoridades pblicas en el seno
de la sociedad. Qu producen quienes nos gobiernan, para lograr qu resultados, a travs de qu medios?
Aunque. a primera vista, esta perspectiva cientfica puede parecer evidente. est lejos de ser espontnea porque estamos marcados por reflejos que nos
impiden observar los hechos reales, comprender los pormenores o administrar lo cotidiano.
As, la accin pblica suscita de entrada juicios apasionados. Asusta,
cuando no se convierte en un revulsivo, en particular si se han sufrido sus inconvenientes. O bien. por el contrario, despierta una adhesin incondicional,
porque el Estado sera el correctivo menos malo a disposicin de los pueblos
para enmendar los fallos del curso natural de las cosas. Ante "proceder a
un anlisis, muy a menudo se est visceralmente a favor o en contra del
Estado.
Otro reflejo obedece a la ingenuidad. Consiste en tomar por dinero contante los textos y los discursos oficiales. Un buen conocimiento de la
Constitucin, matizado con un poco de derecho y moderado por la lectura de
la prensa, bastar para dar cuenta del trabajo gubernamental y administrativo.
El riesgo consiste en que se confunda la forma con el fondo, y que el trabajo
se perciba tal como pretende ser, no tal como es.
Las mismas ciencias sociales han tardado mucho en mirar cara a cara la
accin pblica. Se necesit largo tiempo para que dejaran de dar vueltas en
00

INTRODUCCJN GENERAL

tomo al tema. Todava en la dcada de 1960 dominaban tres enfoques, ninguno de los cuales permita comprender los hechos de manera satisfactoria:
- La ciencia administrativa, en particular en su versin americana, llamada Public Administration Theorv. Inspirada en un proyecto de tipo tayloriano (en referencia a la organizacin cientfica del trabajo propuesta por
Taylor a sus discpulos, entre ellos el francs Fayol), intentaba, con pretensin normativa y de manera hipottico-deductiva, mejorar la gestin pblica
a travs de estructuras formales de autoridad y de la organizacin especializada de las tareas. La sustancia, el contenido mismo de lo que suministraba
la autoridad pblica, apenas se consideraha un problema. Buenos mtodos y
asunto resuelto.
- La sociografa de los llamados grupos de presin. Las ciencias de lo
poltico subrayaban que, entre la letra de los textos legales y la realidad de
los comportamientos gubernamentales, se inserta un juego a menudo oscuro
de negociaciones, influencias y manipulaciones, en el curso del cual los intereses particulares (partidos, agrupaciones profesionales, lobbies) tratan de influir en lo que hace o quiere hacer la autoridad pblica. Esta clave de lectura,
prxima a la adoptada por cierta prensa escrita, seala que este tipo de poltica politiquera da forma a las decisiones parlamentarias y gubernamentales y,
a travs de sus decisiones, al devenir de la colectividad. Por un lado, la lucha
de influencias polticas; por el otro, el trabajo oficial.
- El determinismo de los grandes sistemas. Esta aproximacin encuentra su expresin erudita en los trabajos inspirados tanto por un marxismo caricaturesco como por un economicismo triunfante. Conduce a mostrar que,
en realidad, la poltica no explica nada, porque las autoridades pblicas no
tienen un espacio de alternativas donde moverse. El trabajo gubernamental
es una variable dependiente de otras variables que la determinan: el desarrollo de ciertas formas de sociedad (por ejemplo, la sociedad de consumo), la
lucha de clases, las aspiraciones del pueblo. El Estado persigue mecnicamente estas exigencias fundamentales y las transforma en ofertas pblicas,
a fuerza de dinero o de represin. Para qu perder el tiempo estudiando la
caja negra de! tr~~ajo gubernamental diario, si el Estado no tiene espacio de
eleccin discrecional? La ciencia poltica se ocupara as de residuos: lo
esencial correspondera a la ciencia econmica.
Para entrar en las polticas pblicas es necesario adoptar un estado de
nimo particular que consiste en no creer ms que 10 que el anlisis permite
verificar. En otros trminos, se desconfiar de postulados tales como toda
poltica o toda institucin. Los postulados deben derivar de las hiptesis
que precisamente se trata de verificar. As, es verdadero o falso que, enfrentadas a un mismo problema, todas las autoridades pblicas reaccionan de
idntica forma? O, para fijamos en otro punto esencial, es verdadero o falso

INTRODUCCIN GENERAL

que lo esencial se juega en el momento en que la autoridad pblica toma su

decisin, y que la aplicacin de las medidas se reduce a una cuestin de intendencia subalterna? Por qu los ciudadanos afectados por una intervencin pblica no lo estn de idntica manera? El arte de proponer buenas preguntas para verificar su pertinencia, confrontndolas con los hechos y con
una explicacin, caracteriza el enfoque de las polticas pblicas.
El enfoque en trminos de polticas pblicas puede definirse a la vez
como un campo y como un mtodo: sta es la ambicin a la que responde el
presente libro.
Por una parte, el conocimiento del trabajo gubernamental permite abordar de lleno algunos fenmenos clave del mundo contemporneo. Es el
caso de:
- La aparicin y la naturaleza del Estado. De qu Estado se trata?
Por qu evoluciona yen qu sentido? Su desarrollo es ineluctable? Hay
un solo modelo o encontramos varios modelos de Estado? El Estado es
uno o plural?
- La esencia de la poltica. El fenmeno poltico tiene dos caras, la de
las luchas de poder y la de la accin pblica. Qu relacin hay entre ambas?
,El Estado es esclavo del mercado poltico, o lo que se hace a diario condiciona el funcionamiento mismo de dicho mercado'!
- El impacto que causa la intervencin pblica en el seno de las sociedades. El Estado fabrica el tejido social como un bulldozer burocrtico y
ciego? Qu eficacia tienen las diversas herramientas de las que se vale?
Por otra parte. es un mtodo 0, ms bien. un conjunto de mtodos lo que
permite descomponer la compleja esfera de la accin pblica en actividades
muy distintas, analticamente separables, y comparar diversas situaciones entre ellas. '-Poltica pblica es el programa de accin de una autoridad pblica.
Este programa y las actividades que implica componen la unidad de base de
la que se sirve el analista del trabajo gubernamental. l caracterizar el contenido y el proceso: luego. por acumulacin de observaciones. verificar si
existen variaciones o convergencias segn tres dimensiones al menos: por
sector (las polticas sociales se parecen a las polticas culturales"), por tipo
de autoridades pblicas (todos los ayuntamientos practican la misma poltica fiscal"), por pocas (se parece el Estado de 1950 al de 1990'1).
Esta obra, consagrada a las polticas pblicas, quiere ser una introduccin
a un tema preciso: el anlisis de la accin de las autoridades pblicas. Este
tema se clasifica hoy entre las especialidades reconocidas de las ciencias de
la poltica despus de un desarrollo espectacular desde la dcada de 1970 en
los Estados Unidos y luego en Europa.
Nos inscribimos en la perspecti va de la sociologa y de la ciencia poltica. Por ello, casi no abordaremos las prolongaciones prescriptivas de una
aproximacin de tipo gerencial. Sin embargo, estamos convencidos de que la

10

INTRODUCCIN GENERAL

gestin de empresas aplicada a las polticas pblicas experimenta una revolucin silenciosa. Est en camino de descubrir que el conocimiento, el anlisis
de las situaciones concretas, debe preceder a la accin. Lo demuestran el recurso creciente a los auditores y la acogida reservada al concepto de evaluacin como medio de informacin y descubrimiento de los hechos sobre el
terreno. Desde este punto de vista, las ciencias sociales aportan algo ms
que es absolutamente decisivo: de ah nuestra insistencia en los modos de razonamiento (segunda parte). Por otra parte, la gestin del poder pblico no se
reduce a una gestin empresarial aplicada a medios estatutarios tales como
las administraciones: el trabajo pblico tiene su especificidad; exige una gestin pblica de una esencia diferente a la de las empresas: de ah los desarrollos sobre la funcin del Estado (primera parte).
Al mismo tiempo, esta obra no debe confundirse con un tratado sobre el
Estado o la sociedad poltica. Regmenes polticos, partidos, comportamientos electorales, ideologas polticas, etc.: existe otro capital considerable de
conocimientos que no corresponde a la vocacin especfica de las polticas
pblicas. Por lo tanto, estamos convencidos de que el estudio de la accin
gubernamental no concierne a un crculo restringido de especialistas ampliado a algunos gestores pblicos. Nuestra ambicin consiste en ofrecer al lector algo ms general y ms simple a la vez: conocer dos o tres cosas que todo
ciudadano moderno debe saber hoy sobre el Estado de modo concreto.

PRIMERA PARTE

LA TEORA

El anlisis de las polticas pblicas no es en s mismo un fenmeno completamente nuevo. Mucho antes de que se convirtiera en una rama especfica
y cada vez ms desarrollada de la ciencia poltica, estudios concretos, aqu y
all, se haban interesado en los productos de la accin pblica. Sin embargo, este inters tropezaba con un doble lmite: por una parte, el subdesarrollo
de los instrumentos y los mtodos de anlisis e investigacin; y por otra, la
estrechez de las intervenciones pblicas que, hasta el siglo XIX, se reducan
principalmente a los sectores ligados al imperium del Estado: polica, seguridad interna y externa, diplomacia, defensa, expansin militar y colonial. Las
polticas que pueden aparecer, con la perspectiva del tiempo, como los embriones de polticas sociales (sostn de los precios alimentarios, ley sobre la
pobreza, asilos, etc.) estn motivadas en gran medida por razones de orden
pblico. Igualmente, si el nacimiento del We(fare State o del Estado providencia tambin ha tenido en parte como objetivo refrenar a las clases peligrosas, el desarrollo fantstico de las polticas estatales responde a causalidades ms numerosas y complejas que el anlisis de las polticas pblicas ha
procurado dilucidar.
Cmo explicar la explosin del intervencionismo estatal? Por qu y
cmo se pas del Estado regulador y policial al Estado comerciante, productor y redistribuidor?
Durante mucho tiempo. la ciencia poltica, disciplina a decir verdad an
balbuceante, apenas se ha asomado al problema, tan preocupada estaba por
analizar y comprender mejor los fenmenos polticos en su acepcin restringida: elecciones, partidos, parlamentos, gobiernos. Los escasos intentos interpretativos. uniendo la ideologa al sentido comn, establecan un lazo de
causalidad muchas veces vago entre, por ejemplo, la mayora en el poder y
las polticas pblicas perseguidas. No es que tal asercin fuera falsa, pero se
consideraba de antemano como verdad absoluta, ms que demostrada o apoyada con argumentos. Una de las raras polticas pblicas locales que ha sido
objeto de atencin al comienzo del siglo XIX en Francia, el intervencionismo
econmico. calificado de socialismo municipal, no ha sido nunca seria-

14

LAS POLlTICAS PLJBLlCAS

mente estudiada por ella misma. No se sabe casi nada de las acciones ejecutadas por los ayuntamientos de izquierda en tanto que polticas propias y originales. Slo se ha recordado el intento de traducir la ideologa en actos o el
obstculo jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado a partir de
1930. En esta interpretacin -ya que en esa poca no se puede hablar seriamente de investigacin ni de anlisis- aparece, indiscutible, una suerte de
progreso lineal: las polticas son productos de polticos que deciden, cuya
ideologa o cuyas afiliaciones partidistas se derivan a su vez de la opcin de
los electores. A gobierno de izquierda, polticas de izquierda. A gobierno de
derecha, polticas de derecha.
Una versin mucho ms elaborada y compleja de esta interpretacin,
conforme al esquema democrtico representativo, fue adelantada en los
Estados Unidos por Key en su anlisis de la poltica en el seno de los estados
norteamericanos (Key, 1956). El tipo de polticas seguidas y las variaciones
constatadas estaban ligadas a las caractersticas del sistema poltico del estado, a las distorsiones en la representacin tmalapportionment, al grado de
competencia entre partidos y al nivel de participacin electoral. La verdad
desnuda -escribe Key a propsito de la abstencin- es que los polticos y
los administradores no estn de ninguna manera obligados a tener en cuenta
las clases y los grupos de ciudadanos que no votan (Key, 1956, p. 517). En
este tipo de interpretacin, la calidad, las deficiencias o el tenor de las polticas se relacionan con la capacidad del sistema para tener en cuenta y responder a las necesidades de los ciudadanos. Y esta responsiveness depende de las
condiciones polticas electorales y de partido en las que se desarrolla el proceso gubernamental.
Este tipo de anlisis fue ampliamente aceptado por la ciencia poltica debido a su armona con las orientaciones centrales de la disciplina. Adems, el
inters de Key no era prioritariamente el estudio de las polticas pblicas,
sino del sistema poltico, la politics. Las policies no se tomaban en cuenta
ms que como variables dependientes de la poltica. En cuanto a los especialistas de la policy science naciente en la dcada de 1950, sus preocupaciones
no eran en absoluto de orden terico. Sus mtodos eran, ante todo, empricos
y sus objetivos, prcticos: ayudar a quienes decidan.
La cuestin de los factores determinantes de las polticas pblicas
fue planteada esencialmente por la actitud algo imperialista de los economistas que, en su propio terreno o en el de las polticas pblicas, donde cohabitaban con los politlogos, socilogos y especialistas en Puhlic
Administrarion, tendan a considerar desdeable el factor poltico (partidos,
instituciones, elecciones). Tal vez porque la poltica no era su tema o porque
su metodologa se prestaba poco a tomar en cuenta fenmenos menos cuantificables que el crecimiento de los presupuestos pblicos, los economistas se
interesaban exclusivamente en las variables econmicas capaces de explicar
las polticas pblicas. Por aadidura, el crecimiento continuo constatado, tanto en los sistemas capitalistas como en los comunistas, en los pases goberna-

LA TEORA

15

dos por la izquierda y por la derecha, y la agregacin de datos a nivel nacional (ocultando as lo ms esencial de las variaciones potenciales) podan
crear la sensacin de que los factores polticos tenan un impacto nulo o marginal sobre el crecimiento y el contenido de las polticas pblicas (Bird.
1971; Tarschys, 1975).
Eran raros los economistas que tenan en cuenta la variable poltica
(Peacock, Wiseman, 1967). Peor an: toda una corriente de la policv science,
representada en particular por Oye, vea en la variable econmica el determinante esencial de las polticas pblicas (Oye, 1966).
De ah la pregunta hasta cierto punto angustiada: Does politics matter?,
que, a la vez, constituye una cuestin terica de primera importancia (i ... a la
vez que un problema disciplinario y corporativo!). Los veinte aos que siguieron en los inicios de este debate, urdido durante los aos cincuenta, han
sido el teatro de lo que Castles ha calificado de guerra de los paradigmas
(Castles, McKinlay, 1979), es decir, de una abundancia de estudios y de polmicas sobre el papel respectivo de los factores determinantes de las polticas
pblicas: resultaban stas de elecciones polticas, de obligaciones econmicas (recursos, crecimiento, etc.) o ecolgicas (poblacin, geografa... )? Como
sucede a menudo en este tipo de disputas, el debate se ha caracterizado por
los excesos de las distintas escuelas: una proclamaba que todo es econmico; otra, que todo es poltico. Sin embargo, estas polmicas no son estriles porque suscitan la multiplicacin de las investigaciones y el perfeccionamiento creciente de las interpretaciones, es decir, un enriquecimiento a la vez
emprico y terico.
- Emprico? Tornemos, por ejemplo, el estudio de Fried, que en 1972
sintetiza unas quince investigaciones sobre las polticas urbanas. Su conclusin es severa, ya que escrihe: Los imperativos socioeconmicos son tales
que. al parecer, apenas importa saber quin controla el poder local, cules
son sus valores, el porcentaje de participacin electoral, las preferencias de
las lites o de los electores o la organizacin del sistema poltico-administrativo (Fried, 1976, p. 71 ).
El decenio siguiente vio florecer numerosas investigaciones en Blgica
(Aiken, Dupr, 1980). Italia (Martinotti, Aiken, 1977), Gran Bretaa (Newton. Sharpe, 1984), Alemania (Von Beyrne, 1984) y Estados Unidos, que refutaron o, por lo menos, matizaron las conclusiones radicales de Fried. La investigacin se nutre de los nuevos campos que se le ofrecen, pero se ampla y
diferencia de los debates metodolgicos y cientficos que ha suscitado
(Schmidt, 1983).
- Terico? Como se ve, una pregunta de apariencia tcnica, incluso
anodina (la bsqueda de las variables que explican una poltica), se vuelve
rpidamente explosiva. Porque si las obligaciones socioeconmicas constituyen los factores determinantes exclusivos, por no decir fundamentales, de las
polticas pblicas; si la poltica aparece slo como la espuma de los das y de

16

LAS POLTICAS PBLlC AS

las cosas, la concepcin del Estado se sita inmediatamente en el corazn mismo del debate (Jobert, Muller, 1987). Hay lugar para el voluntarismo poltico,
individual o colectivo? Las polticas son slo el fruto de fuerzas socioeconmicas sobre las que los actores no pueden sino ejercer una accin ilusoria? El
margen de maniobra de los dirigentes es tan insignificante que no deja otra opcin que la del ajuste limitado? Muchas preguntas cruciales que los tericos
del Estado quieren coger al vuelo para alimentar sus propios debates.
Paradjicamente, las polticas pblicas, nacidas del empirismo, del pragmatismo
y de una voluntad de apoyo a la accin gubernamental, se han visto movilizadas
e instrumentalizadas, en beneficio del stock de las teoras del Estado disponibles en el mercado de las ideas: pluralistas, neomarxistas y neocorporativas
descubrirn, a su vez, que las polticas pblicas pueden aportar agua a su molino. La tendencia puede llegar hasta la desviacin cuando el estudio de las polticas pblicas no est dirigido hacia lo que ste es en s mismo, sino hacia una demostracin de conclusiones conocidas de antemano. Esto explica la decadencia
de la investigacin urbana neomarxista en Francia por su propensin a hacer del
anlisis de las polticas pblicas un simple instrumento al servicio de la confirmacin de los postulados de partida.
Pero tanto si los factores determinantes se definen como principalmente
econmicos o polticos, la poltica pblica se sigue considerando en estos
casos paradigmticos como variable dependiente (de la ideologa, los recursos, etc.). Se opera un vuelco radical de perspectiva considerando la misma
poltica pblica como variable independiente, lo que se puede formular de
manera esquemtica con la pregunta: Does policy matter? O: Does policy determine politics? (Tienen importancia las polticas pblicas? Las polticas
pblicas determinan la poltica?)
La transformacin de la pregunta no es slo semntica. Puede parecer, en
efecto, ms fcil y ms lgico a priori considerar la poltica pblica como
un producto: Los partidarios de los cambios marginales la encuentran compatible con su visin del Estado; los liberales clsicos la utilizan para reintroducir los conceptos del mercado en la poltica; los marxistas descubren numerosas posibilidades de unir la clase y el capitalismo a las polticas
(Ashford, 1978, p. 91).
Sin embargo, invertir la pregunta permite modificar las perspectivas, proponer nuevas cuestiones, examinar cmo las polticas definen la poltica, las
instituciones, el Estado. Partir de la poltica pblica permite, en primer lugar,
romper el habitual enfoque jerrquico y lineal que hace de la policy un simple output del sistema poltico: por no tomar ms que un ejemplo del carcter
aproximativo y discutible de tal generalizacin, mencionemos el problema de
la inmigracin en Francia y en otros pases desarrollados. En este caso, el debate y los compromisos polticos y de partido estn ampliamente determinados por la poltica pblica de apertura de fronteras aplicada desde 1974.
En segundo lugar, esta forma de aproximacin permite una reconstitu-

LA TEORA

17

cin de lo que por facilidad se denomina el Estado, las instituciones, la administracin, los que toman las decisiones, etc., calificativos cuya comodidad slo es comparable con la imprecisin y la confusin que suscitan. El
anlisis de una poltica determinada permitir sacar a la luz a actores esenciales (sindicalistas, grupos de presin. agentes locales o internacionales) que
un anlisis en trminos de poltica de partido, parlamentaria o gubernamental
no permitira mostrar. Otra poltica expondr a la luz otra configuracin de
actores que da una imagen especfica y particular del Estado o de talo cual
institucin. Dicho de otro modo, este enfoque constituye una saludable depuracin de los apriorismos ideolgicos o formalistas.
Finalmente, hay que considerar, al menos a ttulo de hiptesis de trabajo,
que las polticas pblicas permiten dirigir una mirada nueva sobre los mtodos e instrumentos del Estado, sobre los cambios que se producen en sus estructuras y sus concepciones. Por ejemplo, Ashford sugiere analizar, a partir
de los conceptos de inercia, de escala y de sustituibilidad, de qu modo las
polticas pblicas traducen la capacidad de los poderes pblicos (aisladamente o, mejor an, comparativamente) para actuar, cambiar y adaptarse. En los
pases occidentales, dice, un prefecto francs carece prcticamente de equivalente. Pero el anlisis de una poltica (por ejemplo, la fusin de municipios) puede poner de manifiesto, a la vez, en cada sistema, los fenmenos de
inercia, los cambios de escala (concebidos como deseables o no) o los instrumentos de sustitucin utilizados aqu o all de manera diversificada para alcanzar objetivos similares.
En resumen, si el debate politics/policies es un problema ms o menos
insoluble cuando se formula en trminos exclusivos, se revela rico en promesas cuando se plantea en trminos de hiptesis, ms que de postulado. El desarrollo del anlisis de las polticas pblicas se encuentra en esta encrucijada:
ni los partidos, ni las elecciones, ni el juego parlamentario son capaces de explicar la prodigiosa explosin de las polticas pblicas del We(f'are State: pero
las polticas pblicas no se producen en el vaco: no slo nos informan del
ambiente socioeconrnico, sino tambin del Estado. Ms que las recetas de
gobierno (como algunos habrn podido creer). son los indicadores de la naturaleza y del funcionamiento de la mquina gubernamental (Rose, 1984).

Bibliografa
Aiken (M.), Dupr (R.), 1980, Policy and Politics in Belgian Cities, Policy and
Politics, vol. 8, n" 1.
Ashford (D.), 1978, Comparing Publie Polieies, New Coneepts and Methods,
Beverly Hills and London, Sage.
Bird (R. M.), 1971, Wagner's Law of Expanding State Activity, Public Finance,
XXVI.

18

LAS POLTICAS PBLICAS

Castles (F.), McKinlay, 1979, Does Politics Matter?, European Journal of

Political Research, 7, p. 169-186.
Dye (Th.), 1966, Policy Analysis, Alabama, University of Alabama Press.
Fried (R.), 1976, Comparing Urban Policy and Performance, in F. Greenstein
and Polsby (N.), eds, Polcies and Polcy-Making, Handbook o] Poltical
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Jobert (B.), Muller (P.), 1987, L'Etat en action, Paris, PUF.
Key (V. O.), 1956, American State Politics, New York, Knopf.
Martinotti (G.), Aiken (M.), 1977, Left Politics, the Urban System and City
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Sociology, University of Wisconsin.
Newton (K.), Sharpe (J.), 1984, Does Politics Matter? The Determinants of Public Policy, Oxford, Clarendon Press.
Peacock (A.), Wisernan (J.), 1967, The Growth of Public Expenditure in the UK,
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Rose (R.), 1984, Do Parties Make a Difference?, London, Mac Millan, 2e d.
Schrnidt (M.), 1983, The Welfare and the Econorny in Periods of Economic
Crisis, European Journal of Political Research, 11, p. 1-26.
Tarschys (D.), 1975, The Growth of Public Expenditures : Nine Modes of
Explanation, Scandinavian Political Studies, 10.
Von Beyrne (Kl.), 1984, Do Parties Matter?, Government and Opposition, 19 (1)
Winter, p. 7-29.

CAPTULO

EL WELFARE STA TE: UN CAMPO PRIVILEGIADO

PARA EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS
El We(fare State es una antigua realidad si se lo entiende como el esfuerzo del Estado para modificar las condiciones del mercado y proteger a los individuos de las consecuencias econmicas que podran afectarlos (Room,
1979).
La organizacin de servicios, por ms rudimentarios que fueran, o la distribucin de recursos entre los pobres (Poor Laws en Gran Bretaa, por
ejemplo) aparecen desde los siglos XVI-XVII en Europa y se acrecientan en el
siglo XIX. Por otra parte, estas intervenciones se inspiran menos en el altruismo o en cualquier preocupacin redistributiva, que en las necesidades de orden pblico. El control del precio de los cereales o su distribucin, particularmente en tiempos de hambre, apuntaban antes al mantenimiento del orden
que a satisfacer las necesidades del populacho (Tilly, 1985).
Si se tiende a una visin ms restrictiva y limitada en el tiempo, se analizar el We(fare State como la realizacin de los derechos sociales de los ciudadanos despus del reconocimiento de los derechos civiles y polticos
(Marshall, 1963). 0, por expresarlo en palabras de Flora y Heidenheirner, la
diferencia entre el Wel{are State industrial y sus predecesores es que los costos de la seguridad, que anteriormenre estaban intemalizados, en adelante se
externalizan (Flora, Heidenheimer, 1981, p. 31). Por tanto, el nacimiento
del Welfare State aparece mucho ms cercano. Hace un siglo, en el Imperio
alemn las medidas sociales de carcter general nacan bajo el impulso de
Bismarck y, poco a poco, se desarrollaron en el conjunto de la Europa industrial. En Francia, Ewald ha podido fechar en 1898 el nacimiento del
Estado providencia, hacindolo coincidir con la ley de accidentes de trabajo
(Ewald, 1986).
La eclosin del Welfare State (el trmino aparece en 1941 en la Gran
Bretaa en guerra, por oposicin al Wmjare nazi) se produce, en realidad, al
da siguiente de la segunda guerra mundial, con el desarrollo y la generalizacin de las intervenciones del Estado. La gama y la amplitud de las polticas
manejadas por los Estados, los modos de intervencin que requieren y la im-

20

LAS POLTICAS PBLICAS

portancia de los recursos en juego, modifican la naturaleza del Estado y de

las relaciones sociales, como lo haban presentido o comprendido muy bien
socilogos como Weber o Durkheim, economistas como Keynes, polticos
como Churchill y Beveridge o los constituyentes franceses, italianos o alemanes de la posguerra. El Plan Beveridge, que data de 1942, postula que los
britnicos se consagrarn tanto ms al esfuerzo de guerra cuanto sientan que
su gobierno prepara un mundo mejor.
La cantidad y la calidad de las intervenciones del Welfare State slo estan
restringidas por el volumen de los recursos disponibles y por la parte que gobernantes y ciudadanos acepten consagrarle. En efecto, tericamente, apenas
hay lmites a su expansin. Por ejemplo: las definiciones programticas que
las Constituciones alemana, italiana o francesa dan al We{fare State permiten
intervenciones cuyas fronteras son confusas. Asimismo, en el marco ideolgicamente ms reducido del Welfare norteamericano, al programa potencial
no le falta ambicin: la esencia del Welfare Sta te es la intervencin gubernamental: pautas mnimas en materia de ingresos, nutricin, sanidad, vivienda y educacin, garantizados a cada ciudadano como un derecho poltico y
no como caridad (Wilensky, 1975, p. 6). Asimismo, si bien la realizacin de
estos programas ambiciosos depende de los condicionantes econmicos y
polticos, lo cierto es que el surgimiento y desarrollo del concepto de Welfare
State constituyen el origen de la mayor parte de las polticas contemporneas. El We{fare State ha generado deducciones masivas (cercanas al 50 %
del PNB en numerosos pases desarrollados), ha ocasionado el formidable
crecimiento de las burocracias pblicas, ha provocado la creacin de mltiples estructuras y ha incitado a nuevas formas de intervencin y de gestin
(Hicks, Swank, 1984; Chevalier, 1986).
No es sorprendente que un fenmeno de tal amplitud haya constituido
el campo por excelencia de las investigaciones de los analistas de las polticas pblicas. En cierto modo, el anlisis de estas polticas est histricamente ligado al desarrollo del Welfare State. El inters suscitado por las intervenciones masivas y multiformes del Estado explica que el anlisis de
las polticas pblicas se haya dirigido (sobre todo en su origen y en los
Estados Unidos) hacia la accin y el utilitarismo (ser relevante), tanto prctico como cientfico, ms multidisciplinal' que reservado nicamente a la
ciencia poltica.
La evolucin del Welfare State ha constituido un terreno de investigacin
particularmente rico (Jobert, 1985). El estudio a gran escala emprendido por
Flora y Heidenheirner, se aade a los volmenes de datos por pases publicados por Flora en la coleccin del Instituto Europeo de Florencia (Flora,
Heidenheimer, 1981). Los estudios nacionales o comparativos son innumerables: sera vana y fastidiosa una relacin exhaustiva.
Pero, al menos, se pueden detectar dos preocupaciones principales: por
una parte, analizar las causas y las modalidades del desarrollo del We{fare
State; por otra, tratar de interpretar la crisis contempornea que lo castiga.

LA TEORIA

21

1. El anlisis del crecimiento

Advertir la impresionante mutacin del Estado es una cosa, comprender
el porqu y el cmo de un fenmeno que se desarrolla a lo largo de un siglo,
y esencialmente en cincuenta aos, es otra. Por qu el We(t'are State se ha
desarrollado ms tarde en ciertos sistemas nacionales y ms rpidamente en
otros? Por qu determinados Estados han privilegiado unos instrumentos de
tipo universalista (Gran Bretaa, Francia) mientras que otros han optado por
medidas destinadas a categoras especficas (Estados Unidos)? En resumen,
cules son los factores determinantes que explican, ms all de un fenmeno universal que afecta tanto a las sociedades socialistas como a las liberales,
las variaciones en el tiempo y en el espacio? Tales son las principales preguntas a las cuales los analistas del Welt'are State han intentado responder,
ms all del examen de talo cual poltica en particular.
A riesgo de cargar las tintas, se puede sugerir que se han avanzado tres tipos de interpretacin, sin que ninguna excluya las otras. Sin embargo, los
protagonistas de las investigaciones realizadas desde los aos sesenta y setenta tienden generalmente a situarse en uno de los tres ejes dominantes:
unos subrayan los determinantes econmicos (Oye, 1979, pp. 652-662) o fiscales; otros la dimensin poltica y burocrtica (Castles, 1982); el tercer grupo da preferencia a los aspectos ideolgicos o culturales (Rimlinger, 1971).

1.1.

EL CRECIMIENTO DEL WELFARE STATE: LA DIMENSiN ECONMICA

Y FISCAL

No hay estudio de las polticas del Welfre State que no insista en la relacin entre el aumento de las intervenciones del Estado y el desarrollo socioeconmico. Sin embargo, Wilensky es tal vez quien ms ha subrayado la relacin entre el crecimiento de la economa y el de las prestaciones sociales.
A largo plazo, el crecimiento econmico est en el origen del Estado protector; sin embargo, su principal efecto ha consistido en modificar las condiciones demogrficas durante el ltimo siglo y cambiar asimismo el ritmo de
los programas sociales en marcha. Con la modernizacin, las tasas de natalidad han disminuido, de ah que haya aumentado la proporcin de ancianos.
Esta importancia creciente de las personas mayores, asociada a la disminucin del valor econmico de los nios, ha creado nuevas presiones para conseguir un aumento de los gastos sociales. Una vez establecidos, en todas partes los programas han evolucionado hacia una cobertura ms extensa y con
prestaciones ms importantes. Al inicio, el desarrollo de la proteccin social
es el complemento natural del crecimiento econmico y de sus efectos demogrficos; despus se ver acelerado por la interaccin de los juicios que emite
la lite poltica, las presiones ejercidas por las masas y el funcionamiento del
aparato administrativo y de los servicios sociales (Wilensky, 1975, p. 24).

22

LAS POLTICAS PlTBLlCAS

Wilensky desarrolla esta conclusin a partir del anlisis de 64 pases, y

ms particularmente de los 22 ms ricos (18 de los cuales pertenecen a la
OCDE). Esto le permite matizar en algo su tesis central mostrando, contrariamente a la opinin de Jackman (Jackrnan, 1975), que la variable poltica puede tener cierta influencia en la diversificacin de los gastos sociales.
El argumento del desarrollo econmico ocupa tambin el centro de la
teora neomarxista: a medida que el capitalismo se transforma y evoluciona,
las contradicciones se acumulan y la clase dominante transfiere al Estado el
cuidado de resolver las crisis que acosan al sistema. El Estado debe asegurar
la reproduccin social que requieren las necesidades del capitalismo: es
decir, asegurar la formacin, la vivienda y la proteccin social de los trabajadores y de sus familias (al mismo tiempo que garantiza la ley y el orden).
Deducciones de las administraciones pblicas
en porcentajes del PIB (J960-J985)

Estados Unidos
Japn
Alemania
Francia
Gran Bretaa
Italia
Blgica
Suecia
Suiza
Total CEE
TotalOCDE

1960

19613

1975

1980

1985

27,0
n.c.
32,4
34.6
32,3
30,1
30,3
31,0
17,2
32,0
28,6

30.7
18,3
39,1
40,3
39,2
34,7
36,3
42,8
20,7
37,4
31,6

34,6
27.3
48,9
43,5
46,3
43,2
44,5
48,9
28,7
44,4
37,9

33,7
32.6
48,3
46.4
45.1
46,1
50,8
61,6
29,3
46,4
39,5

36,7
32.7
47,2
52.4
n.c.
58,4
54,4
64,5
30,9
52,5
40,6

El crecimiento de las polticas sociales es, por tanto, el fruto de las transformaciones econmicas del capitalismo al mismo tiempo que la exacerbacin de sus contradicciones.
Esta interpretacin neomarxista se sita en la lnea economicista, pero
agregndole una dimensin suplementaria, la instrumentalidad del Estado:
el Welfare State est al servicio del capital. El xito de estos anlisis culmin
en el curso de los aos setenta con las obras de Poulantzas en Francia,
O'Connor (O'Connor, 1973) en Estados Unidos, Offe (Offe, 1984) en
Alemania y Gough (Gough, 1979) en Gran Bretaa. Aglietta y Brender han
presentado una variante, en la lnea de los trabajos de Foucault, subrayando
los procesos de normalizacin aplicados a la clase asalariada (Aglietta,
Brender, 1984).
Si uno se atiene a los argumentos de esta primera tesis, la lgica del desarrollo industrial debera conducir a una convergencia y a un alineamiento

23

LATEORIA

Evolucin de las deducciones pblicas por perodos

Promedio

Estados Unidos
Japn
Alemania
Francia
Gran Bretaa
Italia
Blgica
Suecia
Suiza
Total CEE
TotalOCDE

1960-1967

1968-1973

1974-1979

1980-1985

28,3
n.c.
35,7
37,4
34,7
31.9
31.6
34,8
19,0
34,3
30,0

31.0
20.2
39.8
39,0
39,9
36,0
37.5
44,3
22,0
37,9
32,4

32,6
28,4
47,5
43,7
44,4
42,9
45,4
54,4
292
44,0
37,1

35.6
33,3
48,4
50,6
n.c.
54,2
54.5
64,5
30,2
50,0
40,7

OCDE, Statistiques retrospectives 1960-1985, Pars. J987, p. 64, cuadro 6.5.

progresivo de los diferentes Estados, y a una expansin generalizada de los sistemas de proteccin social. Los resultados del estudio de Flora y Alber sobre la
implantacin de los sistemas de seguridad social contribuyen a matizar esta hiptesis, En efecto, la generalizacin de estos mecanismos de proteccin de los
asalariados se debe, segn ellos, al efecto combinado del desarrollo socioeconmico y de presiones polticas crecientes, sin que sea posible precisar ms la influencia respectiva de ambos factores (Flora, Heidenheimer, 1981, pp. 65-70),
Wildavsky, en su estudio de los procesos presupuestarios, introduce una
perspectiva nueva, oponiendo los pases de gran crecimiento a los pases
de crecimiento dbil o nulo, y adelanta una hiptesis a priori paradjica
(Wildavsky, 1975, p. 232), Donde el crecimiento econmico es grande (Japn
o la Francia de los aos sesenta), las retenciones sociales varan en relacin
inversa a este crecimiento, porque el aumento de las demandas puede ser satisfecho mediante el mantenimiento de un porcentaje constante con respecto a
un pastel ms voluminoso Al contrario, donde el crecimiento es dbil,
como sucede en Gran Bretaa, el aumento de los gastos sociales slo puede
provenir de un crecimiento de las deducciones pblicas sobre la economa,
Esta tesis encuentra una confirmacin en la Francia de 1970-1980 o, a la inversa, en la Gran Bretaa y los Estados Unidos de los aos ochenta, Podemos
preguntamos, no obstante, si las fluctuaciones de las deducciones pblicas no
estn determinadas por factores extraeconmicos, tambin poderosos, El crecimiento de las deducciones en Francia, de 1974 a 1983, es el resultado de la
estagflacin o de la incapacidad del poder poltico para resistir las demandas
sociales (Delorme, Andr, 1983)'1 La disminucin de las deducciones bajo los
gobiernos Thatchcr y Reagan, no es el resultado mecnico de un porcentaje
constante aplicado a un producto nacional bruto en crecimiento?

Evolucin de los impuestos y cargas sociales en los pases occidentales (19801983)

Impuestos

Alemania
Blgica
Dinamarca
Francia
Grecia
Gran Bretaa
Irlanda
Italia
Japn
Canad
Luxemburgo
Pases Bajos
Noruega
Austria
Portugal
Suecia
Suiza
Espaa
Estados Unidos
RENTE:

NilO
2

14111

24.6
3C),3
45,4
24,2
18.3
30,9
31.6
2Ll
17,6
31,1
25,6
29,9
38,2
25,1
21,6
35.5
20,1
12.5
21,8

24.0
30,5
45,1
24,5
17.6
32,4
33.2
22,8
18,3
31.7
25,9

27A
38,2
26.3
22,6
36.8
19.8
13,2
21,9

Finanzbericht, 1985. p. 253.

Cargas sociales

Impuestos y cargas sociales

1982
4

1983
5

N80

N81
7

1982
8

tvss

23.7
32,1
44,0
25,0
17,8
32.8
35,1
23,4
18,4
32,6
25,8
26.6
37,7
24,7
22,9
37,5
20.1
14,2
21,9

23,7
32,2
45,5
25,4
n.c.
28,4
36.1
24.1
18,7
32,0
25,9
25,6
36,6
24,7
n.c.
38,7
20,3
15,1
21,8

15,4
12,6
1.0
18,3
8,6
6,2
5,3
12,3
7.7
3,7
11,0
19,0
1L8
15,4
9,1
14.8
9.0
11.8
7,7

16.0
12,8
LO
18,2
9,0
6,4
5,6
12,5
7,6
4,1
IfU
18.3
11.5
15.8
9,4
15,3
8.7
12.3
8,0

16.S
12.S
L3
18,8
8,6
6,5
5,4
12.5
8.2
4.4
10,4
19,0
12,2
15.3
9,1
14.2
8,8
12.6
8,2

16.1
13.6
1.6
19,1
n.c.
6.9
5.3
13.9
8.3
4,3
10,4
22,1
12.0
15.6
n.c.
13.9
n.c.
12,8
8,2

1980
lO

40.0
42,9
46,4
42.5
26,9
37,1
36,9
33,4
25.3
34,8
36.6
48,9
50,0
40.5
30.7
5CU
29.1
24.3
29,5

1981

1482

1483

JI

12

13

40,0
43.3
46,1
42.7
26.6
38.8
38.8
35,3
25,9
35,8
36.2
45,7
49,7
42,1
32,0
52.1
28,5
25.5
29.9

40,2
44,9
45,3
43,8
26,4
39,3
40.5
35.9
26.6
37.0
36,2
45.6
49.9
40.0
32.0
5 ,7
28.9
26.8
30.1

39,8
45.8
47.1
44,5
n.c.
35,3
41,4
38.0
27.0
36.3
36.3
47,7
48,6
40,3
n.c.
52,6
n.c.
27.9
30.0

LA TEORA

25

Como lo haban destacado hace veinte aos Peacock y Wiseman

(Peacock, Wiseman, 1967), se debe tener en cuenta, no slo el crecimiento
econmico a largo plazo, sino tambin rupturas tales como las guerras o las
recesiones, que pueden tener un impacto determinante sobre el desarrollo de
las polticas sociales. Heclo est en lo cierto al subrayar fuertemente que el
Welfare State se ha desarrollado por etapas. Si su expansin se ha realizado
con facilidad en el curso de los Treinta Gloriosos (Wolfelsberger, 1978), su
consolidacin se ha logrado en las horas ms negras del siglo, en un clima de
inseguridad econmica y social generalizada. Probablemente, ms que cualquier otro factor, este sentimiento de peligro compartido y de vulnerabilidad
ha hecho que los objetivos del nuevo Estado providencia (seguridad, igualdad, libertad) parezcan compatibles (incluso constitutivos), a la vez. con el
funcionamiento de la sociedad y de la economa (Heclo, 1981, p. 395).
Para cualquier gobierno. es ms fcil aumentar los gastos que disminuirlos. Cada intervencin genera una serie de obstculos que hacen difcil. cuando no imposible, la reduccin de los gastos presupuestarios. Por su parte, la
OCDE afirmaba en 1978 que los datos disponibles no suministran indicio
alguno de la existencia de una relacin entre crecimiento del gasto pblico y
el grado de industrializacin o nivel de renta por habitante (OCDE, 1978).
Otro aspecto de la influencia de la variable econmica es ms especfico
de los Estados que, por su magnitud, la estructura de su economa o su dependencia de los mercados exteriores, son ms sensibles a la coyuntura internacional. Se puede considerar que el alto nivel de deduccin en pases como
Austria, Blgica, los Pases Bajos o los pases escandinavos, resulta, en parte,
de la necesidad que tiene el Estado de atenuar con sus intervenciones las ondas de choque producidas por las fluctuaciones de la coyuntura econmica
internacional. El argumento (Cameron, 1978; Tarschys, 1975) podra extenderse a los pases del Mercado Comn, cuya interdependencia es creciente.
Pero tambin puede decirse. en este sentido, que las polticas de repliegue del
We(fare State (Rol! back the Sta te) en los pases ms poderosos o la competencia de pases socialmente menos protegidos (los cuatro dragones del
Sudeste asitico, por ejemplo) pueden obligar a revisiones a la baja. No es
una casualidad si Francia, por ejemplo, aboga en favor de una poltica social europea, complementaria del Mercado nico de 1992, esperando compensar as sus insuficiencias actuales, es decir, las deducciones sobre el PNB
superiores a las de sus principales asociados.
Se esgrime un ltimo argumento de carcter econmico y fiscal para
explicar el crecimiento de las polticas pblicas (y generalmente condenarlo). Se invoca, en efecto. la estructura del impuesto como fuente potencial
de desvo de los recursos deducidos por el Estado para financiar de una
manera invisible o indolora los gastos pblicos. El recurso a estructuras
de pago complejas e indirectas crea una ilusin fiscal consistente en mantener de manera sistemtica un nivel de gastos pblicos superior a los que se
habran realizado en un marco de estructuras simples (Buchanan, Wagner,

26

LAS POLTICAS PBLICAS

1977, p. 129). En otras palabras, el impuesto directo, por ejemplo, sobre el

patrimonio o la renta, o las tasas por servicios prestados, son ms visibles y
permiten controlar mejor los costos y beneficios. En contrapartida, los impuestos indirectos permitiran un crecimiento ms fcil de los ingresos y
los gastos. El argumento, invocado principalmente por la escuela del
Public Choice (para mayores detalles, vase el captulo 11), no es del todo
convincente. El predominio de los impuestos directos en los pases escandinavos, Gran Bretaa y Estados Unidos no ha impedido un fuerte crecimiento de las deducciones del Estado. El caso francs parece abogar en
sentido contrario, dada la fuerte expansin del IVA, por ejemplo, pero conviene recordar que, desde 1980, los impuestos (directos) de las entidades
locales han aumentado con mayor rapidez que los del Estado (en su mayora indirectos). Por otra parte, la ilusin fiscal depende igualmente del carcter afectado o no de las tasas: las cargas sociales, por ejemplo, disponen
de una gran legitimidad porque aparecen como la contrapartida de las prestaciones y de las transferencias consideradas como indispensables por la
mayor parte de la poblacin.
Esta primera interpretacin del desarrollo del Welfare State aporta una
contribucin importante a la comprensin de su crecimiento. Sin embargo,
siguen planteados numerosos interrogantes. La variable crecimiento econmico, por ejemplo, no explica la amplitud del Welfare State en Gran
Bretaa (cuya economa es estacionaria desde los aos ochenta), y la pobreza
relativa del sistema de proteccin social en los Estados Unidos, primera potencia econmica mundial indiscutible hasta los aos setenta. Tampoco explica las variaciones entre pases con crecimiento y producto nacional bruto
(PNB) comparables, tales como Francia e Italia. Menos an aclara las diferencias entre pases socialistas y capitalistas o entre pases de capitalismo antiguo y pases recientemente desarrollados como Japn y Corea. De ah que
otro conjunto de investigaciones haya fijado su atencin en una variable ms
pertinente, que se puede calificar de poltico-burocrtica.

1.2.

LA POLTICA DE LAS POLTICAS SOCIALES

Se ha mencionado en la introduccin a este captulo que uno de los problemas ms debatidos en el anlisis de las polticas pblicas se formula, a
menudo, en forma de pregunta: does politics matter? (Sharpe, Newton, 1984;
Castles, 1981, pp. 119-132, importa la poltica?) o, tambin, como una alternativa: politics make policies, ms que policies make politics. La
poltica es la fuente de las polticas pblicas o, al contrario, las polticas
pblicas hacen la poltica. La pregunta no es solamente la versin erudita de
si fue antes el huevo o la gallina: ha constituido un enfoque fructfero que ha
vuelto a poner en tela de juicio el paradigma simplista de la decisin racional
y secuencial, segn el cual las polticas (policies) no podan ser sino el fruto

LA TEORA

27

de la decisin poltica (politics). Sin embargo, se ha exagerado a veces la refutacin del sentido comn, tanto ms cuanto que los primeros anlisis de
polticas pblicas estaban fuertemente marcados por la impronta del behaviorismo triunfante: se fijaba en los inputs (las demandas) y los outputs (los
productos, las polticas) sin preocuparse demasiado de lo que pasaba en la
caja negra; es decir, sin tener en cuenta el impacto de las estructuras, de los
partidos o de la burocracia. Poco a poco, numerosos estudios demostrarn
que, a pesar de todo, esta variable no es desdeable. La influencia de la poltica y de la administracin ha sido analizada bajo aspectos y segn puntos de
vista muy dispares.
- Una primera interpretacin del crecimiento del We(fre State se refiere a lo que constituye el centro de la ciencia poltica clsica, es decir, las elecciones y los partidos (Peltzman, 1980). Cabe afirmar ante todo que en un sistema pluralista el principio mismo de la competencia poltica constituye una
causa potencial de la fluctuacin de las polticas sociales (Hewitt, 1977). En
perodos de crisis, ciertos partidos pueden prometer transferencias suplementarias para asegurar la mejor distribucin de los recursos (cf. la relacin establecida por los socialistas franceses entre impuesto sobre los grandes patrimonios y la renta mnima), mientras que otros ofrecen desgravaciones fiscales (Reagan y Thatcher). En uno u otro caso, sin embargo, los partidos comparten un objetivo comn: convencer a su electorado potencial del aumento
de los ingresos o del bienestar, de los que seran responsables (Castles, 1982).
Esto explica que las elecciones vayan a menudo precedidas o seguidas por
medidas a contracorriente del ciclo econmico, cuya racionalidad consiste
principalmente en satisfacer al electorado.
Uno de los ejemplos recientes ms caractersticos de un ciclo poltico
desconectado del ciclo econmico mundial fue la poltica de reactivacin del
consumo desarrollada en Francia por el gobierno de Mauroy entre 1981 y
1983 (Hoffrnann, Ross, 1957). Pero, en Francia, los especialistas en finanzas y
en fiscalidad local saben muy bien que el fenmeno del ciclo poltico se
manifiesta en todos los ayuntamientos del pas, al margen de las tendencias
polticas: dispuestos a aprovechar un largo mandato (seis aos), los alcaldes
aumentan fuertemente los impuestos locales tras las elecciones, lo que les permite ganar ventajas en dos frentes: estabilizar, y a veces disminuir, dichos impuestos hacia el fin del mandato para preparar las elecciones y, por otra parte,
recoger el beneficio de las realizaciones y de los equipamientos financiados
por el aumento inicial de la fiscalidad. Por el contrario, en Estados Unidos la
frecuencia de las elecciones locales (cada dos o tres aos), la existencia de iniciativas populares o de referndums que permiten limitar la presin fiscal y el
carcter casi exclusivo de un impuesto local poco elstico basado en la propiedad inmobiliaria, constituyen otros tantos obstculos poltico-institucionales al
desarrollo de los servicios pblicos por parte del local government.

28

LAS POLTICAS PBLICAS

Otra manera de abordar la cuestin es interrogarse sobre el color poltico de los partidos en el poder (Rose, Peters, 1978, pp.l 06 Y ss.). Por
ejemplo: es indiferente que las polticas sean formuladas por la izquierda o
por la derecha? A menudo se ha tendido a considerar, durante los Treinta
Gloriosos, que el efecto poltico de la etiqueta de un partido estaba limitado
en razn del incrementalismo inherente a la mayor parte de las polticas pblicas (el mejor vaticinador de un presupuesto dado sera el del ao precedente), o bien en razn de los dividendos procurados por el crecimiento. Por
ejemplo, se han subrayado las convergencias de los conservadores y los laboristas durante los aos cincuenta-sesenta, forjando el trmino Butskellism,
contraccin de los nombres de dos lderes, uno conservador y el otro laborista, Butler y Gaitskell. Igualmente, se ha apuntado que las deducciones pblicas en Francia haban aumentado tanto en el septenato de Giscard como en el
de Mitterrand. Sin embargo, los anlisis del proceso presupuestario han mostrado que en Estados Unidos y en Gran Bretaa los cambios del equipo dirigente entraan mutaciones ms marcadas en el seno de un movimiento de
naturaleza incremental (Wildavsky, 1975). El argumento se ha verificado
an ms desde que los republicanos han tomado el control de la Casa Blanca
y los conservadores, el del nmero 10 de Downing Street. Pero se ha desarrollado y documentado con ms vigor an en el anlisis del modelo socialdemcrata.
Shalev, en su presentacin de las investigaciones efectuadas en el marco
de este modelo socialdemcrata, recuerda que el Welfare State resulta de un
movimiento sindical fuertemente centralizado, que se apoya en un reclutamiento de clase y que acta en estrecha coordinacin con un partido socialista-reformista unificado que, sobre la base de un apoyo masivo, ante todo de
la clase obrera, es capaz de adquirir un status hegemnico en el seno del sistema de partidos. Reunidos estos criterios, se puede formular la hiptesis de
que el We(fare State nace ms temprano, crece con mayor rapidez y se estructura de tal manera que favorece sistemticamente los intereses del trabajo
en relacin con los del capital (Shalev, 1983, p. 11). Numerosos estudios,
centrados por lo general en los pases escandinavos y, accesoriamente, en los
perodos de gobierno laborista en Gran Bretaa o socialdemcrata en la RFA,
han sostenido esta tesis mediante el examen de las polticas sociales (Korpi,
1980) o, tambin, de la intensidad de las huelgas (Hibbs, 1978), atenuadas
-se dice- por una poltica social generosa. Esta interpretacin ha sido criticada (Skocpol, Amenta, 1986, pp. 131-157): se le oponen tres objeciones
principales.
i) Es cierto que el modelo socialdemcrata explica muy bien las divergencias que han aparecido entre sistemas de We(fare despus de la segunda
guerra mundial. Se puede oponer, por ejemplo, la fuerza de los sindicatos y
la amplitud de las polticas sociales en Suecia al debilitamiento del Labor
Movement y al Welfare particular de Estados Unidos. Pero el modelo se revela menos adecuado para el final del siglo XIX y hasta la segunda guerra mun.

LATHlRIA

29

dial. El nacimiento del Welfare State en Alemania debe ms a Bismarck que

a los sindicatos, y el rgimen de pensiones norteamericanas del siglo XIX es
un producto derivado de la guerra civil.
ii) En segundo lugar, la atencin puesta en los contlictos entre obreros
de la industria y capitalistas ha conducido a desdear otros conflictos u otros
intereses que han podido contribuir igualmente a la formacin del Welf'are
State (por ejemplo, los intereses agrcolas o la influencia de la Iglesia catlica, principalmente en pases como Francia o Italia).
iii) En tercer lugar, el modelo, que subraya la influencia de un fuerte
partido socialdemcrata unificado, no advierte las situaciones de divisiones
tnicas o de otro tipo, distintas de las de clase: los Pases Bajos poseen un
sistema de Welfare State que debe ms a los compromisos y a los conflictos
de una sociedad muy segmentada pero consociativa (Lijphart, 1977) que a
los mritos de la clase obrera organizada; igualmente en Estados Unidos, las
polticas sociales han sido especficamente establecidas para responder a las
necesidades de los grupos tnicos urbanos pauperizados (Skocpol, 1986) o,
ms tarde, a reivindicaciones tales como las de las mujeres.
Un ltimo factor de carcter poltico-administrativo se considera a veces
importante, aunque no sea el ms decisivo: el papel desempeado por las burocracias nacionales y los funcionarios (Blais, 1982). Para decirlo llanamente: Los responsables de los principales programas del We(fare State tienen
una respuesta simple a la pregunta "cunto se debe gastar?": ms (Peters,
Rose, 1978, p. 128). El carcter expansionista del Welfare encuentra en esta
variable varias explicaciones. Se puede subrayar que donde las administraciones son antiguas, prestigiosas y anteriores a la democratizacin del sistema, su int1uencia en el policy-making es considerable. Aun si las polticas las
adopta y legitima el poder poltico, las lites administrativas sirven de Think
tank abasteciendo permanentemente de ideas, proyectos y reformas a los polticos. Francia constituye un buen ejemplo de esta situacin (Dupuy,
Threnig, 1983). El sistema de seguridad social de la posguerra debe mucho a
la aportacin de ideas socialistas y a la influencia de las fuerzas de izquierda
o del catolicismo social, pero todos convienen en atribuir un papel de primer
orden al consejero Pierre Laroque. Los ejemplos podran multiplicarse en numerosos sectores tales como la vivienda (la Caja de depsitos y BlochLam}, la ordenacin urbana (el Instituto de ordenacin y de urbanismo de la
regin parisiense o los establecimientos pblicos de las nuevas ciudades) o la
salud (reformada sobre la base de las propuestas del profesor Debr). Un modelo muy diferente de influencia burocrtica puede encontrarse en Estados
Unidos, donde la Administracin se ha desarrollado en smosis con los partidos y ha sido marcada por una poltica de spoil system y de clientismo
(Shefter, 1977, pp. 404-451 ).
Adems del modo de formacin y de la cultura de las burocracias
(Diamant, 1981, pp. lO 1-124), es necesario recordar las facilidades que las

30

LAS POLTICAS PLrBUCAS

teoras keynesianas, al legitimar el dficit presupuestario, han aportado a

las administraciones. En efecto, al permitir un gasto superior a los recursos
percibidos, el dficit presupuestario ha constituido una esplndida oportunidad para los funcionarios y los electos de todos los Estados desarrollados.
Todos lo han aprovechado y lo aprovechan generosamente, aun a pesar del
declive de las ideas keynesianas. Finalmente, se pueden subrayar las complicidades o la convergencia de intereses entre productores y consumidores
de polticas pblicas, en particular en el mbito de las polticas sociales. Los
destinatarios se ven favorecidos, evidentemente, por el crecimiento de los beneficios distribuidos, pero los responsables polticos tambin tienen inters
en ver crecer su presupuesto, aumentar su influencia, extender su feudo.
En este sentido, se ha hablado a veces de policy clusters, policy networks o
iron triangles (Jordan, 1981)1 para caracterizar este fenmeno, a priori inslito, de alianza entre dirigentes y dirigidos, que testimonia la capacidad autnoma de la Administracin, tericamente servidora, pero, de hecho, muchas veces seora. Al mismo tiempo, en este anlisis ya se halla presente un
elemento que constituye el tercer filn interpretativo del Welfare State: los
valores (en este caso, los valores de la Administracin) o el componente
ideolgico y cultural de las polticas sociales.

1.3.

VALORES, CULTURA, IDEOLOGAS

En qu medida el desarrollo del Welfare State se ha visto influido por

los valores o la cultura de las naciones afectadas, y en qu medida explican
unos y otra las variaciones que se advierten entre los diversos sistemas?
Antes de analizar las respuestas que se han dado a estas cuestiones,
subrayemos primero que esta variable jams se ha considerado esencial para
explicar el nacimiento y desarrollo del Welfare State. Generalmente se considera subsidiaria. Adems, las interpretaciones neomarxistas o socialdemcratas olvidan casi por completo este aspecto de las cosas.
La variable valores/cultura se invoca pues, esencialmente, para explicar la diversificacion de los sistemas de Welfare en diferentes Estados. Por
ejemplo, Rimlinger (Rimlinger, 1971) se refiere a los valores y tradiciones
culturales de Europa, Rusia y Estados Unidos para interpretar las variaciones que se advierten en la fundacin de sus sistemas de proteccin social.
Igualmente, Flora y Alber recuerdan que, adems del desarrollo industrial y
urbano y de la aparicin de la democracia de masas, entre los factores adicionales que explican las diferencias de desarrollo de los Welfare States
pueden citarse, en particular, los valores culturales bsicos en la definicin
de las responsabilidades y los estndares (Flora, Heidelheimer, 1981).
y subrayan que no se pueden olvidar, por ejemplo, las diferencias de valor
l.

Vase infra, cap. 2.

LA TEORA

31

expresadas por las Iglesias protestantes, ms propicias a destacar los deberes del Estado, o por la Iglesia catlica, que insiste en el deber de caridad y
el papel de las comunidades de base (familia, localidades, grupos profesionales). Es verdad que la historia del Welfare State es rica en ejemplos que
ilustran la influencia de las races culturales sobre las formas particulares
de las polticas sociales. La ideologa individualista explica en parte la especificidad del Welfare norteamericano. Hoy en da, an las apelaciones
conservadoras al Self-Help testimonian la fuerza de este valor. La hostilidad de los sindicatos franceses hacia el Estado, a principios del siglo xx,
determin el florecimiento de mltiples organizaciones mutualistas. Los
valores religiosos han impedido el monopolio de la enseanza pblca en
Francia o en Italia, mientras que el localismo, erigido en valor fundamental
y constitucional, prohbe toda nacionalizacin del sistema escolar norteamericano.
Ms recientemente, se ha demostrado que los cambios introducidos en
las polticas sociales tenan sus races en las transformaciones de los valores dominantes. Heclo, por ejemplo, interrogndose sobre un nuevo
Welfare State, sostiene que el perodo de prosperidad que ha seguido a la
guerra ha impedido a los beneficiarios del Welfare State preguntarse sobre
la compatibilidad de valores tales como la libertad, la igualdad y la seguridad. Paradjicamente, cuanto ms dominante se vuelve la poltica social
en la economa y ms absorbe su producto, ms se la percibe como un
simple apndice de la economa (Heclo, 1981, p. 398). De ah la crisis de
los aos 1965-1975, cuando se redescubre, a la vez, la persistencia de las
desigualdades y el agotamiento de las capacidades del Estado. En otro registro, Inglehart (Inglehart, 1987, p. 1289) estima que, ms all de cierto
umbral de riqueza per cpita, los individuos estn menos interesados en defender los intereses econmcos que en promover nuevos valores que l califica de posmaterialistas.
La interpretacin del Welfare State en trminos de valores se presta menos a la crtica que las dos interpretaciones anteriores, porque nunca ha pretendido ser la explicacin principal o dominante, ni del desarrollo del
Welfare State ni de las variaciones comprobables de un sistema a otro.
Frente a esta diversidad de enfoques e interpretaciones, Skocpol (Skocpol,
1988)propone una visin ms global, que califica de polity-centered approach.
Se podra caracterizar este enfoque por tres rasgos. Es ms global porque
ningn factor determinante (socioeconmico, poltico, cultural) es descuidado
ni considerado como la fuerza motriz exclusiva del desarrollo del Welfare
State. Por otra parte, trata de separar y definir mejor las influencias recprocas
de los distintos determinantes entre s, los efectos de interaccin o de feed-back
(por ejemplo, los valores pueden producir efectos organizativos que, a su vez,
retroactan sobre estos valores o sobre los determinantes socioeconmicos),
As pues, el anlisis es dinmico y no lineal. En tercer lugar, el enfoque es histrico y comparativo, buscando restituir y aprehender los movimientos a largo

32

LAS POLTIC AS PBLICAS

plazo y el impacto diferenciado que producen en contextos nacionales diferentes. La proposicin de Skocpol es a la vez ambiciosa, estimulante y, probablemente, la ms realista, aun cuando la ms difcil.
Sin embargo, este enfoque quiz no sea tan original como parece a primera vista. En efecto, con una nueva etiqueta y con ligeras variantes, retoma
el intento de Rokkan de elaborar un modelo de desarrollo del crecimiento de
los Estados europeos, en el cual analiza las etapas de su desarrollo y establece tipologas empricas para explicar las variaciones advertidas en el curso de
las cuatro etapas principales que ha definido (Rokkan, 1967). Este modelo
rokkaniano ha sido aplicado por Flora y Alber al desarrollo del Welfare State,
reuniendo, de manera sistemtica y coordinada, los datos sobre las polticas
sociales en Europa desde finales del siglo XIX, y construyendo as las bases
cientficas del conocimiento y, ulteriormente, del anlisis (Flora, Alber,
198]). As, despus de las divergencias casi insuperables entre los enfoques
norteamericanos y europeos de las polticas pblicas en general y de las del
Welfare en particular, las estrategias y concepciones se aproximan con el redescubrimiento por la ciencia poltica norteamericana de la historia, del
Estado y de los partidos.
Ashford, que desde hace al menos quince aos, y de una manera relativamente aislada, argumenta en este sentido, resume perfectamente la situacin
cuando escribe: Seguramente, los welfare States han aparecido porque las
fuerzas sociales y econmicas estaban liberadas iunleasheds por la industrializacin, la urbanizacin y la movilizacin obrera, pero existen tambin rasgos polticos de primera importancia en estos acontecimientos. Los Welfare
States, incluidos los Estados socialdemcratas, fueron posibles gracias a gobiernos democrticos que actuaron a travs de administraciones responsables, utilizando el libre proceso electoral, beneficindose de la conviccin
pblica de que los derechos individuales y la razn son reconciliables, y permitiendo as a cada democracia experimentar histricamente caminos distintos. Si tales consideraciones polticas estaban descartadas o, peor an, incluidas de manera fantasiosa, el significado de los Welfare Sta tes se encontrara
deformado. El Welfare es sin nignuna duda un objetivo compartido por los
Estados y las sociedades, pero las metas de los Estados no se limitan al bienestar de la sociedad. No apareceran jams nuevos objetivos sociales sin la
ingenuidad de los lderes democrticos, los estmulos de las nuevas ideas entre los hombres pblicos y entre los ciudadanos, y sin la paciente elaboracin
de soluciones polticas (policy solutionsi en el marco de la tradicin democrtica de cada pas (Ashford, 1988).

2.

La crisis del Estado providencia: mutacin o ajuste coyuntural?

Hedo descubre la fuente del pesimismo contemporneo frente al Welfare

State en el choque de dos fenmenos en parte concomitantes (Hedo, 1981,

LA TEORA

33

p. 383). Por una parte, el descubrimiento, por numerosos sectores de la poblacin (jvenes, mujeres, minoras), de que el We(lare State no ha eliminado
(o. incluso, ha contribuido a crear) las desigualdades que justificaban su creacin y su desarrollo. Por otra parte, la confrontacin con una crisis econmica desatendida que va a frenar. repentinamente, treinta aos de crecimiento
econmico y social ininterrumpidos. El Wellare State encuentra sus lmites a
la vez en los fines que haba perseguido y en los medios disponibles para alcanzarlos (Rosan vallan, 1981).
Esta situacin nueva no ha dejado de suscitar una oleada de estudios y de
planteamientos en dos direcciones principales: por un lado, se ha llevado a
cabo un intento de anlisis y de interpretacin de la crisis; por el otro, se
han avanzado propuestas ms o menos radicales de reforma fundadas en
una nueva filosofa del Estado. Examinaremos este segundo aspecto en el
marco, ms global, de la teora de las polticas pblicas, concentrando el
anlisis en la identificacin de la crisis. Con respecto a sta, se han subrayado especialmente tres aspectos: la dimensin econmica (la separacin
creciente entre demandas y recursos), la dimensin gerencial (la sobrecarga gubernamental) y la dimensin poltico-ideolgica (la conciliacin del
We(lare State y la democracia). Si bien es cierto que estas dimensiones estn generalmente asociadas (totalmente o en parte), para exponerlas las
abordaremos por separado.

2.1.

EL

WELFARE STATE EN QUIEBRA

Al final de los aos setenta, la quiebra del We(lare State pareca ms una
realidad que una eventualidad.
La crisis, para retomar un trmino que se ha usado y del que se ha abusado abundantemente durante los ltimos quince aos, pareca poner en peligro los fundamentos de un sistema de proteccin social que la opinin ligaba
indisolublemente a la prosperidad, por ms que, como se ha visto, su desarrollo resulte de la depresin econmica y de una situacin desastrosa de los
pases beligerantes de la segunda guerra mundial. Ms an: el Welfare State
mismo se converta en el responsable de la crisis, merced a una poltica de
transferencias e incitaciones al consumo muy generosa, por la reduccin
de los beneficios y por la disminucin de las inversiones. La causa primera de la crisis era interna, pese a que los acontecimientos exteriores
(aumento del precio del petrleo) pudieran precipitar o revelar lo que
an no era perceptible.
Esta vehemente acusacin se enraza, paradjicamente, en concepciones
y teoras muy anteriores a la explosin del Welfare State y de la crisis que
atraviesa.
Los ataques ms encendidos provienen de Von Hayek, un economista
para quien el intervencionismo estatal constituye un camino hacia la escla-

34

LAS POLTICAS PBLICAS

vitud. Segn l, la democracia no es posible sino en el seno de un sistema

competitivo fundado en la libre disposicin de la propiedad y en el mercado
(Hayek, 1973). La superioridad del mercado no solamente radica en su mayor eficacia (ningn sistema es capaz de dominar tanta informacin), sino
tambin en que el orden resultante no depende de una jerarqua social reguladora. Economa, derecho e ideologa se encuentran as estrechamente ligados: la democracia y el Estado de derecho slo son compatibles con el mercado, y las intervenciones pblicas representan el comienzo de la arbitrariedad y, a veces, del totalitarismo. Estas crticas han sido vigorosamente retomadas por economistas y politlogos, en particular en Gran Bretaa y en
Estados Unidos. Kristol denuncia los costos astronmicos del Welfare
State, y los compara con sus modestas ventajas (Kristol, 1978, p. 247).
King, en Gran Bretaa, en los albores de la era thatcheriana, traza un sombro balance de las polticas anteriores (King, 1975). Wildavsky se vuelca hacia el pesimismo constatando: Somos inteligentes, pero la vida lo es ms
que nosotros (Wildavsky, 1981, p. 24). Friedman, el ms decidido de los
monetaristas, concede que el mercado no es perfecto, pero se apresura a destacar que las polticas gubernamentales implican mayor imperfeccin
(Friedman, 1981).
La nueva ola de economistas liberales que se sustrae a la influencia
de Arrow o de Samuelson, por ejemplo, recibe el apoyo decidido de algunos filsofos, politlogos o juristas. Aunque con postulados y conclusiones diferentes, los anlisis de Nozick (Nozick, 1974), por ejem- .
plo, contribuyen a alimentar y a reforzar la corriente crtica frente al
Estado providencia.
En Francia, los economistas neoliberales le pisan los talones (Rosa,
Dietsch, 1981). Algunos politlogos se erigen en portavoces del movimiento
neoconservador norteamericano y denuncian el Welfare State como la plaga
del bien (Bnton). Los medios de comunicacin, por su lado, contribuyen
a este clima subrayando todos los problemas no resueltos o provocados por
las polticas pblicas.
Es preciso admitir que decir que el pesimismo tiene con qu alimentarse:
el desempleo no cesa de crecer, la inflacin alcanza sus ms altos niveles, la
economa permanece estancada. Los presupuestos nacionales son deficitarios
y las autoridades locales estn casi en bancarrota en todas partes, comenzando por Nueva York (Shefter, 1985), la metrpoli por excelencia, que en
Estados Unidos sealan con el dedo por su generosidad dispendiosa con los
abandonados por la sociedad norteamericana. Incluso la OCDE, cuyos hbitos diplomticos han quitado toda aspereza a sus palabras, publica en 1981
un informe titulado The Crisis of the Welfare State (OCDE, 1981). En el
mundo universitario, Peters y Rose se interrogan sobre la bancarrota del
Estado (Peters, Rose, 1978), mientras que Hood y Wright analizan un gobierno que ha engordado en exceso, vctima de las dificultades (Hood, Wright,
1981). En Francia Rosanva11on evoca tambin la crisis del Estado providen-

LA TEORA

35

cia. Pero en ningn lugar el pndulo llegar tan lejos como en Estados
Unidos.
En 1982, Gilder, en una obra que tendr considerable repercusin
(Gilder, 1982), describe los perjuicios que el Welfare ocasiona a sus beneficiarios, los pobres, en particular los negros. Se sita en la lnea de los anlisis de Gans (Gans, 1972) sobre las funciones positivas de la pobreza. La
literatura sobre los efectos perversos de las polticas pblicas crece y se adorna hasta el punto de que las consecuencias negativas de una poltica (siempre
la hay) se convierte en el mejor argumento en favor de la inaccin del
Estado. La retirada de este ltimo (Rolling back the State) es tanto ms deseable cuanto que su accin resultara ms de la velocidad adquirida o de
la presin combinada de las burocracias y sus clientelas, que de necesidades expresadas por los ciudadanos. De ah las revueltas fiscales que expresan el rechazo de las implicaciones del Welfare State, es decir, el apetito
creciente del Estado y su propensin al aumento continuo de los impuestos
(Mny, 1980). Para salir de este atolladero conocemos la receta de los neoconservadores aplicada por Ronald Reagan y Margaret Thatcher: disminuir
los impuestos para estimular las inversiones que, a su vez, crearn empleos
y proveern recursos suplementarios.
La carga ideolgica de las corrientes hostiles al We(fare State no tiene
matices (Murray, 1984). Arroja por un igual el mismo oprobio sobre la Gran
Bretaa en decadencia de la posguerra y sobre la virtuosa Suecia, que
combina crecimiento, pleno empleo y ampla la proteccin social. No establece diferencias entre Estados Unidos, cuyo Welfare embrionario no explica
los bajos rendimientos industriales, y Alemania Federal, cuyos xitos no se
han visto interrumpidos por las pesadas cargas pblicas sobre el PNB. En
otras palabras, parecera que las polticas sociales son las nicas responsables
de las crisis econmicas. Los monetaristas estn familiarizados con estos
anlisis radicales, a menudo demasiado unilaterales: acrrimos detractores de
las teoras keynesianas sobre el dficit presupuestario, se muestran mucho
ms circunspectos a la hora de pronunciarse sobre el dficit (sin precedentes
desde la fundacin de Estados Unidos) acumulado por la aplicacin de la poltica econmica de Reagan (Reaganomics).

2.2.

WELFARE STATE y CRISIS DE GESTIN

Las virulentas crticas nacidas al otro lado del Atlntico contra el Welfare
State no se refieren solamente a sus costos y a su impacto negativo en la economa. Se dirigen tambin a su capacidad para dominar las polticas que crea
y dirige. Es a priori asombroso comprobar que los ataques ms brutales provienen de cierto nmero de liberales (en el sentido norteamericano del trmino, partidarios de un Estado intervencionista) desilusionados porque, una
vez pasados al enemigo, han quemado con el ardor de los nefitos lo que

36

LAS POLTICAS PBLICAS

haban adorado algn tiempo atrs. El fenmeno no es monopolio norteamericano, y Francia conoce a suficientes intelectuales sesentaiochescos reconvertidos a las delicias de la sociedad burguesa, para que valga la pena arrojar
la primera piedra. Ms aconsejable resulta intentar comprender las razones
de este vuelco radical.
Se ha visto el desencanto de intelectuales lanzados a la poltica (los cabezas de huevo de Harvard y otros) que imputan al sistema el fracaso de las
polticas que, como expertos, han contribuido a poner en marcha. Pero, sobre
todo, el desencanto se experimenta en la misma medida con respecto a la
concepcin de las polticas manejadas y a la constatacin de que la mquina
redistributiva trabaja con rendimientos decrecientes. En gran parte, stas estaban marcadas por una voluntad inconsciente de ingeniera social en la cual
la ciencia y los conocimientos prcticos deban permitir encontrar las soluciones -a veces la solucin- a los problemas expuestos. Esta visin, muy
mecanicista y lineal (una accin A produce un efecto B) es muy clara en
polticas como la de affirmative action (consistente en reservar plazas o empleos a las minoras) o la del busing (poltica de transporte escolar dentro de
un distrito para obtener una mezcla de razas y poner fin a la segregacin en
las escuelas), que han producido, al margen de sus efectos positivos, muchas
consecuencias inesperadas o negativas. La confianza, ms bien ingenua, de
los militantes de la guerra contra la pobreza no poda sino hundirse frente .
a la capacidad de las organizaciones y de las clientelas de recuperar, deformar o transformar las polticas. El riesgo era mayor en Estados Unidos, donde las polticas de We~lare son muy sectoriales, pero sus efectos y su impacto
slo pueden preverse y percibirse tomando en consideracin su entorno. La
irritacin de uno de estos decepcionados del Welfare State, Moynihan,
ilustra muy bien su estado de nimo: El Estado an no ha llegado al extremo de elegir una esposa para cada hombre, pero no est lejos de conseguirlo (Moynihan, 1965). A partir de ah, la constatacin de la ineficacia del
Estado permite a los antiguos liberales unir sus voces a las de los conservadores de siempre para condenar el Weifare State y reclamar su desmantelamiento.
De manera menos polmica y con mayor finura, numerosas investigaciones en Estados Unidos, Gran Bretaa y Alemania han destacado que la falta
de eficacia o la parlisis de las acciones pblicas haba que buscarla en lo
que han calificado de sobrecarga gubernamental (overload; Rose, 1984). Esta
sobrecarga de la mquina estatal est apuntalada por numerosos ndices: crecimiento de los gastos, incremento de los efectivos, multiplicidad de las polticas, mantenimiento de polticas cuyos objetivos no son revisados, aplicacin de polticas demasiado ambiciosas e incapacidad para conciliar demandas contradictorias.
Si bien los problemas y las dificultades inherentes a la gestin de polticas cada vez ms relacionadas y complejas son innegables, el cuadro no es
siempre tan negro como ciertos detractores quieren mostrarlo. Recordemos

LA TEORA

37

de entrada que en las sociedades altamente desarrolladas, como los pases occidentales, la coordinacin es el corolario de los avances y los perfeccionamientos. Las dificultades contemporneas estn ligadas a la complejidad y a
la interdependencia de los problemas y las polticas, pero no se trata de una
cuestin propia del sector pblico. El problema es sistmico ms que burocrtico (Scharpf, 1977). La bella simplicidad de la planificacin burocrtica
no ha demostrado su capacidad. Pero los ejemplos ms completos de xito
econmico (Alemania, Japn) estn lejos de ser prototipos de simplicidad
burocrtica y de coordinacin por obra de la mano invisible del mercado.
Por otra parte, los neoliberales de todo pelaje han olvidado que la complejidad gubernamental y la bsqueda deliberada de su ineficacia han sido
teorizadas en todas partes como el mejor medio para limitar la presencia del
Estado. Los padres fundadores de la democracia norteamericana hablaban de
la separacin de poderes, de checks and balances. Y el juez Bandreis, del
Tribunal Suprema, formul enrgicamente el espritu de las leyes en
Estados Unidos afirmando: El objetivo no es promover la eficacia, sino impedir el ejercicio arbitrario del poder,

2.3.

CUANDO EL WELFARE STATE YA NO ES DEMOCRTICO...

Conservadores partidarios del mercado y neomarxistas estn de acuerdo

al menos en un punto: las polticas del We(fare State traducen ms el fracaso
o las contradicciones del Estado que la marcha hacia un mundo mejor.
La crtica neomarxista parece la ms insidiosa, porque no da, por as decirlo, ninguna oportunidad al Estado capitalista, que no acaba de acumular
contradicciones. Adems, se asla en el cielo puro de las ideas abstractas avalando, si es preciso, sus propias contradicciones internas. As, a pesar de sealar continuamente que la socializacin del consumo es cada vez mayor
para satisfacer las necesidades del capitalismo contemporneo, no por ello
los neomarxistas reclaman la supresin de las polticas sociales.
En cambio, la crtica neoliberal es mucho ms radical e incisiva, porque
se coloca en una perspectiva de reforma del Estado democrtico del que el
Welfare State no sera ms que una corrupcin. Si bien la crtica neomarxista
aparece tericamente ms amenazante para el orden establecido, la escuela
de los libertarians y otros supply-side economists sugiere los cambios
ms desestabilizadores, tanto ms cuanto que la confluencia entre tericos y
prcticos se ha operado por va de los gobiernos de Reagan y Thatcher
(Mishra, 1984).
Su argumentacin parece a primera vista incuestionable por su buen
sentido y simplicidad. El crecimiento del aparato del Estado, las detracciones masivas sobre la economa, las polticas redistributivas, no slo implican una crisis econmica y de gestin, sino, peor an, pervierten el orden
democrtico fundamental, basado en el individuo libre, la propiedad y los

38

LAS POLTICAS PBLICAS

mecanismos del mercado (Bell, 1979). Por medio de las asambleas representativas que sufren el chantaje de los grupos ms dispares, el gobierno no
cesa de extenderse para desembocar en la crisis contempornea. Von Hayek,
es el primero en denunciar esta deriva de la democracia ilimitada que slo
puede detenerse frenando los poderes del gobierno (Hayek, 1983). Los gobiernos democrticos se ven socavados, en cierta forma, por la aplicacin extensiva de los principios que constituyen su base. La presentacin ms sistemtica de este argumento corresponde a un grupo de la Comisin Trilatera1
(Japn, Europa, Estados Unidos) del que forman parte, principalmente,
Crozier y Huntington. Su anlisis pesimista (en 1975 las sociedades occidentales siguen acusando el golpe de las revoluciones sociales posteriores a
1968, y acaban de sufrir el primer impacto de la crisis del petrleo) insiste
sobre la ingobernabilidad de las democracias y vuelve sobre la cuestin
acuciante: la democracia matar la democracia? (Sartori, 1975). Ahora
bien, esta perversin de la democracia resulta de una concepcin errnea:
La idea democrtica segn la cual el gobierno es responsable ante el pueblo,
cre la esperanza de que el gobierno est obligado a responder a las necesidades y a corregir los males que afectan a grupos especficos en la sociedad
(Crozier, Huntington, 1975, p. 16).
Los remedios sugeridos por la Trilateral son mucho menos radicales que
los de Hayek. Pero es necesario instaurar una democracia atemperada en la
que las presiones en favor de la expansin del Welfare State estn limitadas y
controladas. Estas proposiciones tienen su riesgo, ya que los dos trminos de
la alternativa parecen, en definitiva, igualmente perjudiciales para el mantenimiento de la democracia. O bien la democracia limitada significa autoritarismo, o bien implica el Estado mnimo, con todos los riesgos de estallido social que ello comporta. En una obra ms reciente, Crozier no retoma estos temas y se contenta con abogar por un Estado modesto (Crozier, 1987), lo
que no significa pasividad ni limitacin de la democracia. La perspectiva ha
cambiado, porque lo que est en juego no son tanto las demandas sociales (al
contrario, en Francia, Crozier acusa al Estado de ahogar a la sociedad) cuanto el aparato poltico-administrativo, considerado tentacular.
Aunque ningn pas haya seguido al pie de la letra las soluciones sugeridas por Von Hayek o Friedman, el retroceso del Estado se ha hecho sentir sobre todo en Gran Bretaa y Estados Unidos.
Pero este reflujo, adems de contribuir a una disgregacin del tejido social, cuyas consecuencias a medio plazo se desconocen, comienza a considerarse excesivo. La campaa electoral norteamericana de 1988, si bien superficial y sesgada por la voluntad de los candidatos de no comprometerse sobre
polticas especficas, gir, en efecto, en torno a un tema central: cmo salir
de 108 problemas sociales creados por la Administracin Reagan sin recaer
en los defectos de la Great Society de los aos sesenta?
Ms all de las polmicas y las afirmaciones sobre la evolucin, la transformacin y, eventualmente, la degeneracin de la democracia, Ewald propo-

LA TEORA

39

ne una interpretacin diferente del Estado providencia considerado como una

sociedad aseguradora, cuyas caractersticas no son asimilables ni al Estado
liberal ni al inicio de un Estado totalitario. En esta perspectiva, la crisis del
welfare State no es ni la del Estado liberal ni la introduccin a un Estado socialista, sino una crisis de identidad, una crisis de identificacin (Ewald,
1986), lo que implica plantearse de otro modo la reflexin sobre el tema. No
estn los tiempos para la condena o para la descripcin del apocalipsis del
maana, sino para la formulacin de lo que es el Estado providencia en s:
Un Estado rebelde a toda determinacin estable, a todo compromiso que
pudiera atarlo por mucho tiempo (...). El Estado providencia no puede verse
atado por una Constitucin, por una regla abstracta (Ewald, 1986, p. 532).
Paradjicamente, el Estado providencia, cuya funcin consiste en proteger y
asegurar, no tiene por misin perpetuar los barcos de vela o las viejas farolas: slo es legtimo y puede asegurar su funcin esencial si permite la movilidad y el cambio. A su manera, es la tesis que haee suya Mine en su requisitoria contra un Estado providencia que ya no asegura su funcin de proteger
a los ms desfavorecidos (Mine, 1982); al contrario, refuerza los privilegios
de Jos que tienen derecho.
En este contexto de explosin y luego de crisis del Welfare State, no es
sorprendente que el anlisis de las polticas pblicas no se haya quedado aislado donde sus fundadores lo situaron, es decir, en el campo de la ayuda a la
decisin pblica yen una perspectiva a-ideolgica.
El anlisis de las polticas pblicas se ha convertido en parte interesada, a
veces a pesar suyo, de un debate ms amplio sobre la naturaleza del Estado.

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CAPTULO

JI

POLTICAS PBLICAS Y TEORA DEL ESTADO

El anlisis de las polticas pblicas se ha constituido, en particular en
Estados Unidos, como una ciencia de la accin, como una contribucin de
los expertos a las decisiones de las autoridades gubernamentales.
Inicialmente, la preocupacin principal era orientar la investigacin de manera que fuera relevant, es decir, til para la accin.
Evidentemente, haba cierta ingenuidad en una concepcin que tenda a
establecer una relacin simplista entre un mejor conocimiento de la accin y
la mejora de las actuaciones gubernamentales. Pero esta visin de las cosas
iba a ocasionar a menudo la asociacin de los policy experts con la accin
pblica en todos los estadios de los programas o de las polticas, en particular en la preparacin de las decisiones o de la evaluacin. Al final de la dcada de 1950 y al comienzo de la siguiente, se imaginaba que el anlisis y el
experto iban a permitir afrontar mejor los desafos que acosaban entonces a
la sociedad. 1 La policy science se orientar hacia la accin. Su objeto principal ser contribuir a la mejora de las decisiones pblicas a corto y largo plazo. Su primer objetivo, que es aportar su contribucin a los procesos reales
de decisin, marcar todas sus actividades, pero no impedir que la investigacin y la teora pura sean una componente de stas (Dror, 1968). Los brillantes equipos de cabezas de huevo reunidos por los demcratas, en particular durante las presidencias de Kennedy y Johnson, fueron la ilustracin
ms perfecta de este ascenso de los expertos y de la fascinacin de la policy
science. Para establecer una comparacin con un fenmeno ms habitual en
Europa, la confianza en el experto era anloga a la que existe en el jurista,
garante de la letra de la ley y, por lo tanto, del xito de la poltica. Ahora
bien, as como el destino de una poltica no se inscribe en la calidad de redaccin de los textos, el xito de una poltica no est garantizado por la cientificidad y la inteligencia del policy scientist.
Esta fascinacin por la ciencia y los expertos, cuyo origen es, por otra
1. Sobre el papel de los expertos. vase especialmente D. Mac Rae Jr., 1985, Policy-indtcasors Linla
Between Social Science and Pub/ic Debate, Chapel Hill y Londres, The University of North Carolina Press.

44

LAS POLTICAS PBLICAS

parte, anterior al inters por las polticas pblicas (Burnharn, 1984), explica
que la atencin se dirigiera, al principio, hacia las cuestiones metodolgicas,
a la creacin de herramientas que pudieran ponerse al servicio de la
Administracin y de los polticos. El producto ms clebre de esta tentativa algo cientificista y mecanicista es el PPBS en Estados Unidos y su forma afrancesada, la RCB (Rationalisation des Choix Budgtaires). Se comprende tambin que estas perspectivas hayan atrado a todos los que, por
su formacin universitaria, tienden a interesarse por los problemas de la
accin: ingenieros, economistas, estadsticos, a la par que los politlogos,
quienes abran el camino de esta nueva rama de la ciencia poltica. En este
clima de exaltacin, las preocupaciones de orden terico fueron relegadas
a segundo plano. Ni las motivaciones iniciales ni los protagonistas de estos nuevos temas se guiaban por la bsqueda de una teora interpretativa
de la accin y de la naturaleza del Estado. A decir verdad, ste haba desaparecido en el maremoto behaviorista de la posguerra en Estados
Unidos, y no era a priori la policy seience la que poda contribuir a la resurreccin del Ave Fnix. En efecto, implcitamente, los politlogos norteamericanos trabajaban en el marco de un sistema poltico-administrativo
tomado como un dato, cuyos fundamentos no eran discutidos ni puestos
en duda. Los expertos contribuan a la mejora del funcionamiento del sistema, no a su cuestionamiento ni a un conocimiento que no fuera prctico a corto plazo.
Esta concepcin servidora ya-terica de la policy seience slo persisti mientras esta rama de la ciencia poltica fue marginal y dominada por los
expertos, en estrecha interaccin con los medios gubernamentales. Con la expansin de la disciplina y la atraccin ejercida, especialmente entre aquellos
a quienes la revolucin behaviorista dejaba instatisfechos,' renacera un nuevo inters por las cuestiones ms fundamentales. El puente entre prcticos
y tericos haba sido establecido por medio de diversas preocupaciones,
como sucede a menudo: cientficas (se puede analizar sin cuadro terico de
referencia?), disciplinarias (dnde se sita la policy seience en la ciencia poItica"), corporativas (Truman, 1968, p. 280), ideolgicas, etc. Era, por
ejemplo, ms importante para comprender la poltica preocuparse por el anlisis de los comportamientos o interesarse por el contenido de las decisiones
tomadas y puestas en prctica por los poderes pblicos? Era ms til interpretar las ltimas intenciones de voto del electorado y su afiliacin a un partido o analizar el impacto de una poltica gubernamental? Y si no se quiere
optar, cul es, al menos, el determinante esencial? A la pregunta de unos
Does politics determine policies ?, le haca eco la de los otros: Do polices determine politics? En el primer caso, la poltica pblica se concibe
2. Es interesante recordar que, en 1964, el Social Science Research Council norteamericano form un
Committee 00 Governmental and Legal Processes que suceda al Committee on Political Behavior. En la primera conferencia de este comit, en 1965, participaron Dahl, Neustadt, Prothro y Wildavsky.

LA TEORA

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como determinada, en su forma y su contenido, por las instituciones, los actores polticos, la actitud de los gobiernos y los gobernados, etc. En la segunda hiptesis, la poltica pblica se considera como una variante independiente que influye en el contenido y las formas de la poltica (en el sentido de
elecciones, debates, discursos ideolgicos, etc.).
El hecho de plantear estas cuestiones es esencial, porque pone fin a la denva tecnicista y prctica que haba marcado los primeros pasos de la poliey science. Dichas cuestiones permiten ya salir del crculo vicioso que amenaza confinar el anlisis de las polticas pblicas a una funcin de ayuda a la
decisin, de consultor, de auxiliar del prncipe.
Paradjicamente, la policy science, cuyas perspectivas pragmticas constituan a la vez una revolucin contra el formalismo, para retomar el ttulo
del estudio de Morton White (White, 1961), Yuna reaccin contra el racionalismo abstracto del Homo economicus, ira a reinsertarse en los modelos tericos que haba rechazado en un principio. Porque todo anlisis de poltica se
funda, implcitamente o no, en una filosofa poltica y se vincula, en consecuencia, a las teoras disponibles en el mercado del pensamiento. Es decir,
las teoras de las polticas pblicas no son fundamentalmente innovadoras.
Se inscriben en la lnea de (o, como reaccin, contra) las teoras propuestas
por la filosofa poltica o el pensamiento econmico. Pero lo que determina
su originalidad es que se inscriben en un campo hasta el momento poco explorado, se enrazan en las investigaciones empricas y no se desentienden de
sus implicaciones para la accin. En cierta manera, la confusin entre la investigacin y la perspectiva operativa, muy fuerte hacia 1960-1970 en
Estados Unidos, ha dejado lugar a una diferenciacin de funciones: por una
parte, la del cientfico; por otra, la del profesional. El primero se interesa
por el progreso del conocimiento y del saber, mientras que el objetivo del
segundo se organiza en tomo de una combinacin de un objetivo social y de
un cuerpo de saber extrado esencialmente de la ciencia (Price, 1965). No se
puede, por tanto, suscribir plenamente la opinin de Truman, que afirmaba
que cuanto ms compleja se volva una disciplina, ms tenda a transformarse en intil para las polticas pblicas (Truman, 1968, p. 281). Tal apreciacin tiende a confundir utilidad prctica con recetas de gobierno y a
oponer muy radicalmente las perspectivas tericas y sus implicaciones prcticas. Sin embargo, con el avance de la disciplina, el anlisis terico no cesara de ocupar un lugar creciente, utilizando y rehaciendo las contribuciones
ya disponibles.
Los diferentes modelos tericos que contribuyen a conocer mejor las polticas pblicas se pueden reunir en tres grupos principales:
- El primero, centrado en un enfoque social, privilegia al individuo y
el pluralismo social, y slo concibe el Estado, desde una perspectiva funcionalista, como una ventanilla encargada de atender las demandas sociales.
- Un segundo grupo de teoras, al contrario, insiste en atribuir al Estado

46

LAS POLTICAS PBLICAS

la condicin de instrumento al servicio de una clase o de grupos especficos.

Segn esta ptica, el Estado dispone slo de una autonoma marginal, ya represente los intereses del capital (teoras neomarxistas) o los de burcratas o
expertos que lo controlan desde su interior (teoras neoweberianas).
- Finalmente, un tercer conjunto intenta encontrar un camino intermedio, dedicndose a interpretar los equilibrios y desequilibrios que se establecen entre el Estado y la sociedad y que las polticas pblicas permiten traducir. Neocorporativismo, neoinstitucionalismo, policy communities constituyen variantes de una misma preocupacin; es decir, el doble rechazo de un
racionalismo economicista y de una sociedad que depende de un Estado, a su
vez, cautivo de una minora. Sin embargo, por el hecho mismo de su posicin intermedia, encontramos algo ms que matices en este grupo de teoras,
algunas de las cuales flirtean con el paradigma pluralista, mientras que otras
se asemejan, en muchos aspectos, al modelo neomarxista.

l.

Pluralismo, racionalidad y polticas pblicas

A despecho de la cientificidad buscada o anunciada, en particular por la

policy science norteamericana, es innegable que la mayor parte de los trabajos quedan impregnados, implcita o explcitamente, de consideraciones
ideolgicas o ticas. El sueo de polticas pblicas value-free se ha esfumado
a medida que los valores subyacentes a una conceptualizacin terica eran
desmontados y criticados por otros politlogos en nombre de otros valores.
La contribucin de la teora pluralista a la policy science se ha hecho en
conjuncin con teoras racionalistas derivadas de la ciencia econmica.
La racionalidad se convierte en el criterio preeminente a falta de otra
premisa a partir de la cual es posible argumentar. No se incurre en exageracin si se afirma que la racionalidad ha sustituido a la verdad y a la moral
como criterio ltimo de juicio, tanto de las creencias como de la conducta
humana (Barry, 1982, p. 368). El xito obtenido por el paradigma de la teora de las elecciones racionales tiene, sin duda, muchas explicaciones.
En efecto, el anlisis de las polticas pblicas no ha constituido un monopolio de los politlogos, sino que ha sido igualmente un campo privilegiado
de investigacin para los economistas. No es, pues, sorprendente que los tiles y los modos de razonamiento predominantes de la ciencia econmica hayan sido extensamente empleados por los economistas al comienzo, y ms
tarde por ciertos politlogos. Adems, este economicismo est lejos de ser
unnime, incluso entre los mismos economistas (Boulding, 1969). Ello no ha
impedido, no obstante, que numerosos economistas, tras la huella de Downs,
se aventuraran en el anlisis del comportamiento poltico o de las polticas
pblicas (Downs, 1957). Por otra parte, ciertos politlogos se han dejado seducir por un enfoque deductivo de la policy science a partir de los axiomas
de la ciencia econmica. Uno de los ejemplos ms conocidos de esta aplica-

LA TEORA

47

cin de la teora econmica a los actos humanos es la obra consagrada por

Olson a la accin colectiva (Olson, 1978). En ella subraya particularmente la
paradoja que constituye el rechazo de los individuos a comprometerse en
acciones colectivas, aun cuando los resultados colectivos obtenidos fueran beneficiosos para cada uno de ellos. Si, por ejemplo, todos los individuos estuvieran sindicados, la accin del grupo permitir a cada uno esperar y obtener ventajas suplementarias. No obstante, la sindicacin es un fenmeno minoritario.
La estructura del campo de accin explica esta situacin paradjica. El
dilema del prisionero, utilizado por la teora de los juegos, constituye una
ilustracin simple del problema: dos prisioneros, acusados del mismo crimen
para el cual la polica no dispone de pruebas, y aislados el uno del otro, no
tienen ms que dos estrategias para salir del trance. En el primer caso, la polica no podr condenarlos. En el segundo, o bien uno de los dos denuncia al
otro, que es condenado, o bien ambos se acusan mutuamente y son igualmente castigados como cmplices. Slo la primera estrategia es la buena, pero en
razn de la estructura del problema y de la ignorancia de las estrategias del
otro -a causa de su separacin-, la racionalidad (la de su inters personal) consiste en denunciar al cmplice. Este resultado no tiene nada que ver
con la maldad humana. Resulta, sencillamente, de la estructura del problema
y de la lgica que lo preside.

1.1.

PLURALISMO y RACIONALIDAD: EL PUBLIC CHOICE

En esta perspectiva de la accin y del comportamiento se sita la teora

del Public Choice, que se apoya en tres fundamentos principales:
Presupone, en principio, que los individuos se comportan y toman sus decisiones de manera racional, nicamente en consideracin a sus intereses personales (self-interest) y buscando optimizar los beneficios de sus decisiones.
Este individuo, descendiente directo del Hamo economicus, no solamente
maximiza sus elecciones, sino que tambin las realiza de forma transitiva: si
prefiere A a B y B a e, debe igualmente preferir A a C. A primera vista, el
acento puesto en el individuo racional por la teora econmica, parece entrar
en contradiccin con la teora grupal de la vida poltica, que enfatiza ms la
accin de los grupos que la de los individuos. Una parte de los tericos del
Public Choice remueve el obstculo: A todo lo largo de nuestro anlisis, el
trmino "grupo" puede ser sustituido por el trmino "individuo" sin que los
resultados se vean sustancialmente afectados (Buchanan, Tullock, 1962,
p. 9). La conciliacin puede operarse, en especial, por el hecho de que la accin de grupo puede aparecer, en ciertas condiciones, como el modo ms eficaz para obtener ventajas individuales. Sin embargo, en su definicin del individualismo metodolgico, Ostrom insiste en que las organizaciones no
son sino una suma de individuos con la vista puesta en la obtencin de ciertas ventajas comunes o para el bien de todos (Ostrom, 1977). Sin embargo,

48

LAS POLTICAS PBLICAS

slo puede conciliar esta eleccin con la de la organizacin en grupo argumentando la necesidad de acuerdos multiorganizativos, que concilian individualismo y accin colectiva.
En segundo lugar, la teora del Public Choice insiste en la distincin entre los bienes privados, que son producidos por el mercado, y los bienes pblicos, que emanan de los servicios pblicos y de las administraciones. La diferencia esencial reside en que los bienes producidos por el mercado son
mensurables, vendibles y se producen en cantidades determinadas por la
oferta y la demanda, mientras que los bienes pblicos son indivisibles. Si se
ofrecen en un sistema pblico, estn disponibles para todos (por ejemplo, la
escuela o la seguridad). Los tericos del Public Choice tratan de identificar (packageability) los bienes pblicos aplicando el mtodo utilizado con
los bienes privados: midiendo sus costos y la asignacin de stos a los beneficiarios del servicio. De esta manera, esperan controlar al mximo las externalidades (positivas o negativas) producidas por un bien pblico determinado. Uno de los objetivos del Public Choice es transformar las administraciones. En lugar de burocracias que actan obedeciendo rdenes de arriba,
deben ser capaces de satisfacer las preferencias individuales expresadas en
contextos diferentes tresponsive Statei. El xito del Public Choice fue manifiesto sobre todo de 1970 a 1980, y conoci su apogeo con la Reaganomics.
Sin embargo, las implicaciones financieras y administrativas de tales postulados ya haban sido enunciadas muchos aos antes (Tiebout, 1956).
En tercer lugar, la escuela del Public Choice (Me Lean, 1987) se une a la
cuestin fundamental de la asignacin de recursos, por definicin, limitados.
En efecto, como puso de manifiesto Olson, el individuo no tiene reparo alguno en hacer de polizn (jree-rider), al objeto de obtener, sin sufrir los costos, las ventajas de un bien colectivo de cuyos benficios no puede ser excluido por definicin (Olson, 1978). Tal es el caso del trabajador que se niega a
sindicarse, pero que se aprovecha de las ventajas conquistadas por el sindicato. Los bienes colectivos constituyen un caso particular de fenmenos de externalidad (spill over) positivos o negativos, es decir, de efectos que beneficiarn o perjudicarn a un grupo. Por ejemplo: los bosques canadienses sufren la contaminacin provocada por la industria de Estados Unidos; Europa
del Este ha sufrido la contaminacin de Chernobyl; las poblaciones de la desembocadura de un ro se benefician de las luchas contra la contaminacin
emprendidas por las localidadas situadas ro arriba. Esto explica principalmente por qu numerosos estudios inspirados por el Public Choice se preocupan por la forma y la estructura del gobierno (Tullock, 1970). Se subraya
all que las estructuras de organizacin y de decisin contribuyen a dar forma
a los comportamientos de los individuos (Buchanan, Tullison, 1972).
Buscando maximizar las ventajas y los beneficios, los individuos utilizan de
la mejor manera posible las diversas estructuras disponibles para servir sus
intereses. Partiendo de esta constatacin, los partidarios del Public Choice se
interesan casi exclusivamente por los rendimientos de los servicios pblicos

LA TEORA

49

o las administraciones (centrales o locales). Al actuar as, la escuela del

Public Choice rechaza los mecanismos de organizacin y control centralizados en las sociedades contemporneas, oponindoles las estructuras descentralizadas, especializadas y de pequeo tamao.
Nuevo avatar del localismo norteamericano, el small is beautiful, antes de
convertirse en consigna y conocer el xito como tal, fue objeto de teorizaciones
desde 1959-1960 por quienes se oponan a los reformistas, partidarios de los
metropolitan governments, de la fusin de las autoridades locales muy pequeas o de intervenciones ms masivas del gobierno federal. En 1961, por ejemplo, tres jvenes profesores (dos politlogos y un economista) publicaron un
alegato en favor de la fragmentacin local (Ostrom, Tiebout, Warren, 1961).
Segn stos, slo pequeas unidades locales, a ser posible especializadas, podran internalizar los bienes pblicos dentro de un espacio dado y, por tanto,
determinar el precio justo que debe repercutir en el consumidor. La pequeez
de tamao no es una meta en s misma; se trata de especificar los criterios para
fijar la proporcin correcta, porque el tamao debe estar en funcin de las polticas perseguidas. Por ello, Ostrom, Tiebout y Warren proponan un abanico de
criterios combinables:
- La capacidad de control. Por ejemplo, una agencia de cuenca es la
ms adecuada para conducir una poltica de aguas.
- La eficacia, a fin de alcanzar las mejores economas de escala.
- La representacin poltica, fundada a su vez en tres elementos que,
idealmente, deben superponerse: una organizacin formal correspondiente al
tamao de la unidad que provee el bien; un pblico que agrupe a los afectados por la prestacin; una comunidad poltica, compuesta por quienes son
tomados en cuenta para decidir sobre la prestacin y sus modalidades.
Ello significa, por ejemplo, que el consejo de barrio ser responsable de
las instalaciones que conciernen a su poblacin; la ciudad 10 ser del servicio
de limpieza; un organismo especializado tendr a su cargo la contaminacin
del aire en la zona metropolitana. La consecuencia de tal organizacin multiforme, cambiante y plural es, evidentemente, una gran diferenciacin en la
distribucin de los servicios, porque cada pblico decide libremente las
prestaciones que desea obtener y que est dispuesto a financiar. Esto no
constituye un problema para la escuela del Public Choice, al contrario, porque su anlisis se hace en trminos de costos y beneficios, y no de valores
que hay que promover, como la igualdad o la redistribucin de la riqueza.
La eleccin de los servicios pblicos locales implcita en cualquier sistema
local de gobierno presume que las variaciones sustanciales se abrirn paso
entre los modos de organizacin pblica y entre la poblacin de las diferentes comunidades locales de una metrpoli. Las formas de autonoma y de gobierno a nivel local constituyen un compromiso sustancial en favor de un sistema policntrico (Ostrom y otros, 1961, p. 837).

50

LAS POLTICAS PBLICAS

Apoyndose en estos axiomas, Ostrom ampla el debate. En efecto, en

1974, publica una obra llamada a tener una gran resonancia (Ostrom, 1974).
Rechaza el modelo dominante aceptado por los especialistas de la Public
Administration; es decir, el modelo fundado en la centralizacin y la jerarqua de las organizaciones. Elabora una teora nueva a fin de sustituir las
tradicionales preocupaciones relativas a la organizacin por el inters en
las ventajas que los individuos pueden extraer de un entorno multiorganizativo (Ostrom, 1974, p. 132). En la huella de los Founding Fathers y de
Tocqueville, Ostrom propone una administracin democrtica que, gracias
a un sistema de poderes superpuestos y de autoridades fragmentadas, pueda
adquirir una forma estable, capaz de constituir una estructura alternativa a la
organizacin de la administracin pblica. Apoyndose en el anlisis de
polticas especficas (educacin, polica, lucha contra los incendios), demuestra las desviaciones negativas de las organizaciones pblicas centralizadas y subraya, en cambio, los mritos de la fragmentacin y la superposicin en funcin de los problemas que se han de solucionar y de los servicios
que deben prestarse. La tesis de Ostrom es, a la vez, un alegato en favor de
soluciones federalistas y una acusacin contra la deformacin centralizadora
y distribuidora del gobierno federal, en particular en el campo de las polticas' sociales, donde los polticos sucumben, cada vez ms, a la tentacin de
intercambiar las ventajas del Welfare Sta te por los votos de la poblacin,
que en su mayora no soporta los costes necesarios.
Las tesis de Ostrom y del Public Choice han dado lugar a numerosos y
animados debates en Estados Unidos (Golembiewski, 1977, pp. 1488-1525);
su impacto ha sido mayor, al coincidir con una crisis fiscal urbana y local
muy profunda (Mny, 1981) y, ms tarde, con la utilizacin poltica de las tesis del Public Choice por los republicanos y Reagan.
Las crticas a la teora del Public Choice tampoco han faltado. Sin pasar
revista a los mltiples argumentos esgrimidos aqu y all, se pueden mencionar los principales elementos del contraataque:
- En principio se reproch a los tericos del Public Choice el preconizar un retomo al Mercado total, a una suerte de capitalismo de FarWest.
A decir verdad, esta crtica es excesiva. Si el Public Choice se propone
restablecer en la medida de lo posible los mecanismos de mercado, introducindolos en el campo de los bienes pblicos, no llega a propugnar la sustitucin de las organizaciones pblicas por el mercado. Ostrom se defiende de
ser un apologista del mercado, y escribe: La preocupacin de la teora del
Public Choice no es el mercado sino los modos de decisin pblica: en consecuencia, las elecciones colectivas (Ostrom, 1974, p. 1512). Ostrom,
Diebout y Warren subrayan que si la produccin de bienes pblicos debe garantizarse en lo posible, al igual que la de los bienes privados (por ejemplo,
mediante empresarios contratistas), el problema de su consumo se mantiene

LA TEORA

51

en el mbito de la autoridad pblica. Por ejemplo, antes que producir servicios, la autoridad pblica distribuir bonos utilizables por el beneficiario
de la manera que mejor le convenga.
Dicho esto, no es menos cierto que la obsesin del mercado que padecen
los tericos del Public Choice termina por destruir la legitimidad misma de
la poltica pblica.
- Otro argumento crtico subraya que la escuela del Public Choice tiende a considerar las instituciones como mecanismos neutros, que slo sirven
para transformar las demandas en polticas pblicas.
Ciertamente, los public choicers no estn ciegos hasta el extremo de ignorar las distorsiones que aparecen en la produccin y el consumo de los bienes pblicos, pero las atribuyen a la diferencia entre el tamao de las organizaciones y las polticas que se encargan de llevar a cabo. Si se restablece una
buena adecuacin, las condiciones para que se adopten buenas polticas
pblicas se darn nuevamente. A quienes ven en el retomo al rompecabezas
municipal y en el desmenuzamiento de los servicios una fuente de desigualdad y un refuerzo de las estratificaciones de clase (Neiman, 1982), los partidarios del Public Choice les responden que el error no hay que buscarlo en la
estructura, sino en la poltica misma. Si la discriminacin en el mercado de
la vivienda es una fuente importante de desigualdades en la distribucin de
bienes y servicios urbanos, que se nos permita identificar dicho problema como un problema de poltica pblica a tener en cuenta, en lugar de consolidarla como el de la fragmentacin municipal (Ostrom, 1983, p. 107). Adems,
si hay desigualdad, un sistema federal la compensar, en parte, con la existencia de varios niveles de gobierno que aseguran cierta distribucin por el
hecho mismo de su diferencia de tamao y de competencias.
Esta respuesta que el Public Choice dirige a sus crticos no es del todo
convincente. Encaja mal, por ejemplo, en semejante sistema, el inters por
una distribucin de los gastos militares entre los ciudadanos pobres dependientes de una autoridad local pobre. Este enfoque optimista sobre la calidad
de organizaciones responsables, atribuye poca importancia a los intereses
propios de la organizacin y de quienes la componen. Es cierto que los fenmenos de corrupcin o de desviacin de las estructuras han sido correctamente aprehendidos y analizados a nivel de las grandes organizaciones. Pero,
a pesar del optimismo y de la confianza puestas en el control de unidades pequeas, subsisten serias dudas sobre la transparencia y la neutralidad de
las estructuras. Small no constituye una garanta sistemtica de democracia
ni de eficacia.
,
- Un tercer tipo de crtica subraya que el postulado del hombre racional
adoptado por el Public Choice sufre serios desvos. Presupone, en principio,
que el individuo es inducido a realizar elecciones racionales, habida cuenta
de su conocimiento de los elementos que permiten evaluar los costos y beneficios. Sobrentiende situaciones .en las que el individuo dispone de muchas
alternativas para elegir, aun en condiciones en las que, en realidad, no padece

52

LAS POLTICAS PBLICAS

sino condicionamientos. Elegir vivir en un gueto de Chicago cuando se es

negro y se est en el paro, constituye sin duda la solucin ms racional, desde el punto de vista de las opciones que se ofrecen; pero calificar esta decisin de eleccin parece poco menos que audaz. Por otra parte, la eleccin
del individuo se supone racional sobre la base de una evaluacin costes/beneficios de las distintas opciones eventualmente disponibles. Aun si se acepta que se trata de una eleccin, no deja de sorprender el reduccionismo economicista que la teora del Public Choice aplica a las actividades humanas.
Es verdad que los individuos buscan siempre maximizar su self-interest?
Pueden considerarse como prdidas y beneficios los ideales altruistas, morales, polticos? Ciertamente, se podr replicar siempre que una eleccin altruista constituye un beneficio para el individuo que la toma (la satisfaccin
de estar de acuerdo con sus ideales) superior a los costos (por ejemplo, ser
ingresado en prisin por negarse a cumplir el servicio militar). Ello plantea,
sin embargo, un nuevo problema: el de los criterios que fudamentan esta
eleccin. Economicismo, cuantificacin, anlisis costos/beneficios tienen sus
lmites, como lo han mostrado en otra esfera las experiencias de racionalizacin de las opciones presupuestarias: las compaas aseguradoras pueden calcular muy bien el precio de un muerto, pero existe una dimensin tica, moral, afectiva, simblica que la ms fra de las' polticas pblicas no puede olvidar, so pena de fracaso.
Tal vez a causa del elemento tiempo --escribe Hirschman- que conlleva la mayor parte de las transacciones, la eficacia econmica y la empresa
parten de la premisa de la confianza entre las partes contratantes, y esta confianza debe ser autnoma; es decir, que no debe estar estrechamente ligada al
inters particular (...). Los valores elementales, como la honestidad, la buena
fe, la moderacin y la obligacin son inputs necesarios para una sociedad
contractual (y agradable). Si se suman todos estos valores personales necesarios, la cantidad de benevolencia y de moral indispensable para el funcionamiento del mercado llega a ser impresionante! (Hirschman, 1984,
pp. 104-105).

1.2.

RACIONALIDAD ABSOLUTA, RACIONALIDAD LIMITADA:

DE SIMON A LINDBLOM

La naturaleza del problema puede circunscribirse al debate que opone en

1946-1947 a dos jvenes diplomados llamados a desarrollar una brillante caSimony Dahl.
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',Siman declara la guerra a las teoras dominantes en materia de gestin
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LA TEORA

53

marcha una organizacin a fin de realizar eficazmente su trabajo (Simon,

1957, p. 38). Para conseguirlo, el anlisis debe eliminar todo juicio de valor
y depurar la investigacin, con objeto de retener solamente datos susceptibIes de ser verificados.
La bsqueda de la eficacia, que se sita en el centro de las crticas dirigidas por Simon y que recuerda, en muchos aspectos, el proyecto del taylorismo aplicado a la gestin industrial, implica llevar al meollo de la teora de la
administracin el concepto de racionalidad. Este concepto no corresponde
en absoluto al desarrollado por la filosofa de las luces (el hombre puede con
su sola razn regular sus actos segn principios tales como libertad, igualdad
y justicia) ni al concepto del Homo economicus. Porque el hombre administrativo posee capacidades limitadas para formular y resolver problemas
complejos en comparacin con la amplitud de los problemas cuya solucin
se requiere para alcanzar objetivamente un comportamiento racional en el
mundo tal cual es (Simon, 1957, p. 102).
Como el hombre que acta en una orgairizacin administrativa (Administrative
Man) tiene una capacidad de conocimiento y de eleccin limitada (a diferencia del abstracto Homo economicus), Simon admite que su racionalidad
es imperfecta y que trata de hallar soluciones (incluso insatisfactorias) antes que maximizar a toda costa sus ventajas. El hombre es un animal que
busca la satisfaccin antes que la optimizacin. Pero el precio que hay que
pagar por ello es la estrecha dependencia del individuo respecto de la organizacin y de sus superiores. Puesto que las instituciones determinan en
gran parte el marco mental de quienes participan en ellas, establecen las
condiciones para conseguir la racionalidad y. por tanto, la racionalidad en
la sociedad (Simon, 1957, p. 198). No cabe expresarlo mejor.
Para Dahl, la pretensin de Simon de eliminar todo el valor del anlisis
tropieza inmediatamente con el concepto de eficacia, central en la teora del
hombre administrativo racional, y que constituye el valor a partir del cual se
construye toda la teora. Por aadidura, Dahl subraya que este valor, en la
prctica. entra en competencia con otros valores como los de la participacin
o la responsabilidad personal. Dicho de otro modo, la bsqueda de la eficacia
por la sumisin y el encuadramiento en la organizacin no contribuye a volver inteligentes las bayonetas, y puede llegar incluso a resultar contraproducente. No podemos llegar a una ciencia de la administracin creando
un Administrative Man mecanizado, descendiente del hombre racional del siglo xvm, cuya nica existencia se halla en los libros de administracin pblica. y cuya nica actividad es la obediencia estricta a las leyes universales de
la ciencia de la adminstraein (Dahl, 1947, p. 8).
Aunque. Bimon ha pretendido siempre que .su lefa no equivala a una
pn;seripcil1para,l~po1ticas pbliCls"suiAfi*~i. a la vez intelectual . y

~caiha/sido,~.Y1Ul~~ente los modos '~.'.'~"

.gapi_in'~;~~'~'JllJ,;~~r!acinlUnericana. AdePirv~
SiJlOO,~,~ ~ .arlaadm.inistraein pblica, .ene".

54

LAS POLTICAS PBLICAS

taylorista y fordista dominante desde los aos veinte. Su teora se inscriba

en una filosofa prctica de aproximacin entre el sector pblico y el mundo
de los negocios, ilustrada por la famosa frmula de un ministro de
Eisenhower: Lo que es bueno para la General Motors es bueno para
Amrica. Ms que nunca, las polticas pblicas americanas van a estar marcadas por la obsesin de la eficacia, con el riesgo de que las implicaciones de
una teora excesivamente racional y mecanicista se opongan a los resultados
deseados.
El modelo de la racionalidad limitada ha tenido igualmente una gran repercusin en Francia, sobre todo gracias a los estudios del Centre de
Sociologie des Organisations. Crozier y Friedberg, en especial, han subrayado que el modelo de Simon no poda reducirse a un modelo neorracional,
sino que invitaba a un anlisis sociolgico. Para comprender una decisin,
no hay que tratar -de determinar la mejor solucin racional y luego tratar de
comprender los obstculos que han impedido al decisor descubrirla o aplicarla. Es preciso definir las opciones que se le ofrecan secuencialmente, como
consecuencia de la estructuracin del campo, y analizar los criterios que
utilizaba consciente o inconscientemente para aceptar o rechazar estas opciones. Desde el punto de vista normativo, esto significa que en lugar de aconsejar la aplcacin de modelos cientficos de elaboracin de opciones, se
propondr la mejora de los criterios de satisfaccin adoptados, teniendo en
cuenta, ciertamente, lo que aporta como marco general el modelo racional,
pero trabajando sobre los condicionamientos que pesan sobre esos criterios
(Crozier, Friedberg, 1977).
Si, a partir de 1947, Dahl rechaza los presupuestos y las conclusiones
de la teora de Simon, Lindblom sita en 1959 sus argumentos crticos en
otro plano (Lindblom, 1959). En efecto, propone a la vez un modelo alternativo al comportamiento racional (el incrementalismo) y una atencin
centrada, no en el nivel operacional, sino en el policy-making. La teora ya
no se construa a partir de axiomas abstractos, sino sobre la base de la observacin emprica, y ya no era una Science of Public Administration, sino
una Science of Muddling Through, es decir, una teora fundada en el anlisis de procesos concretos y observables en el transcurso de polticas pblicas puestas en prctica. La perspectiva de Lindblom constitua una verdadera ruptura de una teora deductiva y normativa, para proponer un retorno
al empirismo y al anlisis de los fenmenos reales. Se trata, si as puede
decirse, de una teora del pragmatismo poltico-administrativo actuante en
el seno de las polticas pblicas de los pases avanzados (para un anlisis
ms detallado del modelo incremental, vase el captulo V). El modelo racional ha sido igualmente criticado con dureza -':'y a veces con humor- a
partir de puntos de vista distintos, pero convergentes, por Hirschman y
March. Hirschman, por ejemplo, subraya las virtudes del aprendizaje a partir
de experiencias no previstas (y por lo dems imprevisibles por el decisor racional). Si todos los azares y costos de una decisin se conocieran por ade-

LA TEORA

55

lantado, es muy probable que jams se tomara la decisin. Los objetivos se

alcanzan, pues, mediante toda una serie de tanteos, improvisaciones y adaptaciones, y por tanto aparecen a menudo a posteriori. March llega a las mismas conclusiones a partir de un recurso ms psicolgico, subrayando que la
experiencia y el aprendizaje son mucho ms determinantes que una pretendida optimizacin de las opciones (Hirschman, 1967; March, 1974).

2.

La autonoma relativa del Estado

El enfoque pluralista-racionalista percibe a las polticas pblicas como

respuestas a las demandas sociales. Considera las instituciones y las organizaciones como instrumentos que reaccionan a estas demandas o inputs, suministrando productos o outputs. Cuando se refiere al Estado, es para criticar
ciertas formas organizativas que, por su burocratizacin y centralizacin,
son incapaces de satisfacer el Public Choice. De hecho, el Estado slo reaparece a travs de la denuncia de polticas (en particular, en el campo social)
que las burocracias centrales han desarrollado en exceso. La ausencia de control popular ha permitido la explosin de los gastos en los que los burcratas
estn tan interesados como sus clientes.
A este anlisis de la penetracin del Estado por los intereses especficos
de la burocracia responden las teoras marxistas, que sin atribuir demasiada
importancia a las lites o a los funcionarios, se interrogan sobre las funciones
del Estado en el sistema capitalista, acerca de su autonoma relativa y de su
capacidad para seguir poltcas que no estn exclusivamente condicionadas
por los intereses capitalistas.

2.1.

EL ESTADO, LOS BURCRATAS Y LOS EXPERTOS

El anlisis del papel de los burcratas -y los expertos concebidos como

lites que controlan el Estado y sus polticas presenta varias facetas.
La primera constituye una derivacin de las teoras elitistas aplicadas al
anlisis de las polticas pblicas. Desde 1945-1948, se ha manifestado vigorosame-nte en Estados Unidos una escuela elitista, generalmente izquierdizante, opuesta a la visin pluralista defendida por la mayor parte de la ciencia poltica norteamericana. Los mltiples Community Studies fueron una de
las expresiones de este debate desde 1950-1955; cada uno recurri a su estudio del caso, a su mtodo especfico y a su poltica particular para demostrar
su tesis y desmantelar la tesis adversa. Aunque con menos intensidad, el de-:
bate se planteaba igualmente a nivel nacional con los estudios de Mills
(Mills, 1969), Miliband (Miliband, 1969) y Dornhoff (Dornhoff, 1967). Sin
embargo, ni los unos ni los otros constituyen una teora de las polticas pblicas ya que se centran en la descripcin sociogrfica de las lites ms que en

56

LAS POLTICAS PBLICAS

la identificacin de su accin y de su influencia a travs de ejemplos concretos de decisin.

El renovado inters por la democracia y sus agentes en Estados Unidos,
as como por su papel en la formacin y el desarrollo de las polticas pblicas, proviene de dos horizontes diferentes: por un lado, de la escuela neomanagerista (o neoweberista en Gran Bretaa); por otro, de las corrientes conservadoras opuestas al desarrollo del Welfare State.
El neomanagerismo o neoweberismo se desarroll en Gran Bretaa y
en Estados Unidos hacia 1974-1976, en particular en el marco del anlisis
de las polticas urbanas, como reaccin contra las corrientes neomarxistas
que, en aquella poca, dominaban la escena intelectual en el campo de las
polticas locales. En Gran Bretaa, los recursos urbanos puestos a disposicin de los consumidores de servicios pblicos presentan dos caractersticas importantes: estn espacializados y mediatizados por las burocracias
locales que interpretan y administran las reglas y procedimientos. Estas burocracias ejercen un amplio poder discrecional que, de hecho, determina el
acceso ms o menos privilegiado de las poblaciones locales a los servicios
ofrecidos. Dicho de otra forma, los funcionarios de los servicios constituyen una variable decisiva en la provisin de las prestaciones, y explican las
variaciones que se pueden constatar en la ejecucin de una localidad a otra
y en el tiempo.
En Estados Unidos, la importancia de la burocracia ha sido subrayada por
Lipsky y, sobre todo, por Norlinger (Norlinger, 1981). En Francia, desde una
ptica muy diferente, numerosos estudios han destacado igualmente el papel
clave de los funcionarios y su capacidad para modular las polticas segn sus
intereses corporativos o las exigencias del entorno, en particular a travs de
la perspectiva trazada por el Centre de Sociologie des Organisations (Crozier,
1970, 1978). La particular insistencia en el papel de los agentes, sea en la cspide o en la base (street-level bureaucrats), ha provocado duras crticas por parte
de los neomarxistas, que consideran excesiva y errnea esta desviacin del anlisis de las polticas pblicas. Por ejemplo, Dunleavy estima que centrar la atencin sobre el managerismo genera la posibilidad de conclusiones equivocadas, donde los condicionamientos estructurales ms amplios y los determinantes del contexto regional y local se pierden de vista, convirtindose el anlisis
individualista y voluntarista de la gestin urbana en la nica base, no acumulativa (de la teora) (Dunleavy, 1980, p. 42).
Pero la otra rama, la conservadora, es la que en Estados Unidos ha llegado ms lejos en el reconocimiento del papel decisivo de ciertas lites en la
formacin de las polticas pblicas, atribuyndoles la responsabilidad de
la expansin de las polticas sociales y su fracaso. Por otra parte, las crticas
ms vivas proceden a menudo de quienes ms haban contribuido a las polticas voluntaristas de cambio social en el marco de los programas de la Great
Society de 1963 a 1968.
Para estos denunciantes de las polticas intervencionistas, la creciente im-

LA TEORA

57

portancia adquirida por los policy experts en la elaboracin y la formulacin

de las polticas pblicas constituye el signo anunciador del surgimiento de
una nueva clase. Chomsky califica a estos especialistas influyentes de
nuevos mandarines (Chomsky, 1969); Beer (Beer, 1978) habla de una
OPA tecncrata; y Banfield escribe nada menos que la ciencia de las polticas es una locura metafsica! (Banfield, 1980).
Para los neoconservadores, la mayor parte de las polticas intervencionistas
reunidas bajo la bandera de la Great Society fueron inspiradas por expertos liberales (es decir, los intelectuales de izquierda en Estados Unidos) aun cuando
no exista una verdadera demanda social. En otras palabras, esta nueva clase de
expertos es, en gran medida, responsable de respuestas a demandas inexistentes. Segn subrayan conservadores (ex demcratas) tales como Moynihan, la
guerra contra la pobreza (war on poverty) ha constituido una respuesta a demandas jams expresadas (Moynihan, 1969): los negros que protestaban reclamaban derechos cvicos. Esta clase de expertos habra querido conseguir la felicidad de la gente a pesar de ella misma, y sus intentos de ingeniera social
son, por tanto, un remedio peor que la enfermedad. En Francia, Beneton se ha
convertido en el portavoz de este anlisis retomando las tesis de los neolibertarians bajo el ttulo la plaga del bien (Beneton, 1983). No solamente los efectos perjudiciales de las polticas producen efectos negativos, a menudo superiores a las ventajas, sino que stas, al favorecer la expansin continua del Estado,
amenazan con volverse liberticidas y antidemocrticas.
Pero la reaccin de los conservadores no ha sido solamente crtica.
Convencida de que este nuevo estrato de expertos tendra, en cualquier caso,
una influencia decisiva sobre el policy making, la corriente conservadora ha
llamado a la movilizacin. El desarrollo del American Enterprise Institute
(alter ego conservador de la liberal Brookings Institution) y de otras numerosas instituciones de investigacin, o Think tanks, conservadoras responde a
los reclamos de intelectuales y polticos convencidos de que el combate contra los liberales se ganara primero en el terreno de las ideas. La movilizacin
intelectual y tecnocrtica no fue en vano, como lo testimonia la experiencia
Reagan. El presidente ms conservador que haya conocido Estados Unidos
desde la gran depresin no es, en efecto, el simple producto de un sistema
poltico en evolucin. Su aparicin fue precedida y acompaada por una teora de las polticas pblicas simple, pero cuya eficacia prctica ha sido destacable. Haba que conseguir la retirada del Estado (Rolling back the State).
Para ello, era preciso disponer de expertos capaces de teorizar la nocividad
de sus polticas y de demostrarlo con las tcnicas adecuadas: de ah el desarrollo del cost-benefit analysis, para introducir, en la medida de lo posible, un
juicio basado en criterios de funcionalidad y rentabilidad econmicas, ms
que en opiniones o evaluaciones de carcter poltico, subjetivo o corporati-
vista. A esta nueva lite tecnocrtica muy politizada se le confi una misin:
demostrar y teorizar el aforismo de Reagan: Govemment is not the solution
to our problem ... Govemment is the problem.

58

LAS POLTICAS PBLICAS

El proyecto, a la vez terico, ideolgico y estratgico de los neoconservadores de los aos 1970-1980, apuntaba a devolver su autonoma al
Estado desembarazndolo de presiones juzgadas nocivas y de tareas consideradas como extraas a sus funciones fundamentales. Pero, paradjicamente, la idea de que los expertos conservadores pudieran ayudar a la realizacin de este objetivo en detrimento de otros expertos -liberales stoslleva agua al molino de la tesis de la instrumentalizacin del Estado. Por
caminos evidentemente muy diferentes, neomanageristas, conservadores y
neomarxistas llegan a una visin del Estado en la cual ste slo dispone de
una autonoma limitada, ya sea porque es prisionero de su burocracia o
porque se halla al servicio del capital. Pero mientras los conservadores movilizan su teora para construir un Estado mnimo, evidentemente nada de
eso sucede entre los neomarxistas quienes, como los Evangelistas del ltimo da, no cesan de analizar los postreros coletazos y las adaptaciones
finales del Estado capitalista.

2.2.

EL ESTADO, EL CAPITAL, LAS POLTICAS PBLICAS

Elitistas y neoconservadores insisten en la accin de los individuos, en

sus intereses y en su voluntarismo, para demostrar el control 'ilue ejercen sobre el Estado. Nada ms ajeno al enfoque marxista (si bien algunos, como
Miliband, han tratado de conciliar el punto de vista elitista y el anlisis marxista), qu olvida las estrategias individuales para centrar su atencin en la
lucha de clases y en el lugar que ocupa el Estado en la produccin y la reproduccin del sistema capitalista. Por ejemplo, en sus primeros trabajos,
Poulantzas rechaza los anlisis elitistas marxistizantes de MilIs o Miliband, y
escribe que la burocracia de Estado, en tanto que categora social relativamente "unificada" es la "servidora" de la clase dominante, no en razn de sus
orgenes de clase, por lo dems divergentes, ni en razn de sus relaciones
personales con la clase dominante, sino en razn de una unidad interna que
proviene de su funcin de actualizacin del papel objetivo del Estado: papel
que, en conjunto, responde a los intereses de la clase dominante (Poulantzas,
1970, p. 171).
El rechazo casi general de la autonoma de la burocracia de Estado no se
acompaa de un acuerdo sobre el lugar y el papel del Estado en la sociedad
capitalista. Para resumir a grandes rasgos las diversas posiciones que conforman las corrientes neomarxistas, se puede recordar aqu a tres grupos principales:
- Una primera corriente niega toda autonoma al Estado, que no es sino
un producto derivado de la estructura del mercado. Est claro que este tipo
de a1lIisisignota wpolfticas pblicas en la medida en que stas slosol
producto de las necesi~. de la sociedad capitaliSta:

LA TEORA

59

- Una segunda corriente integra en su anlisis el aporte del anlisis

sistmico norteamericano. Considera la poltica como un objeto especfico
y subraya las crisis estructurales que afectan al capitalismo. Offe en
Alemania y O'Connor en Estados Unidos son particularmente representativos de esta escuela (Offe, 1979; O'Connor, 1973).
- Una tercera corriente, estructuralista, inspirada en las tesis de
Althusser, se ha visto dominada por los anlisis de Poulantzas y, en lo que
concierne a las polticas pblicas, por los especialistas de las polticas urbanas (Castel1s, 1972; Lojkine, 1972, 1978). Pese a resistencias iniciales, reconoce cierta autonoma al Estado y a sus componentes, principalmente locales.
2.2.1.

La crisis del Estado

La obra crucial de la literatura neomarxista en este campo es el estudio de

O'Connor sobre la crisis fiscal del Estado (O'Connor, 1973). La repercusin
de la obra fue considerable en Estados Unidos. Por primera vez, una interpretacin marxista de la crisis fiscal era enunciada cuando las ciudades norteamericanas comenzaban a entrar en un marasmo financiero sin precedentes.
La tema de la crisis fiscal de O'Connor propone interpretar las relaciones entre el Estado y la economa mediante el fenmeno de la socializacin
del capital; es decir, por el hecho de que las actividades de los capitalistas estn cada vez ms socializadas por el Estado. Esta socializacin se hace de
tres formas principales. En primer lugar, numerosos sectores econmicos se
benefician de subvenciones, transferencias o reducciones de los impuestos
pagadas por los contribuyentes. Ahora bien, la gran mayora de estos recursos beneficia al capitalismo monopolista, tecnolgicamente avanzado y gran
consumidor de capitales. A esta primera forma, que O'Connor califica de socializacin de la inversin, se suma la socializacin del consumo, es decir, la
provisin por el Estado de bienes colectivos (educacin, salud, vivienda, cultura, etc.), Por ltimo, una tercera forma, ms compleja, que O'Connor califica de gastos sociales del capital, contribuye a mantener el control social del
capitalismo. Estos tres modos de socializacin del capital tratan de responder
a las tres crisis que afectan al capitalismo contemporneo: la cada de la tasa
de beneficio, la insuficiencia del consumo y la crisis de legitimidad.
El Estado, constantemente obligado a acudir cada vez ms en auxilio de
un capitalismo en crisis, se ve enfrentado a una crisis propia, la crisis fiscal.
Esta atractiva interpretacin de las crisis del sistema capitalista se diferencia
de los anlisis marxistas tradicionales por el lugar asignado al sistema poltico. ste, aun cuando trabaja en ltima instancia para la salvaguarda y el mantenrnientodel capitalismo, dispone de cierta autonoma de accin. La determinacinde las finalidades se ve acompaada por una actuacin relativamente autDooma del Estado en las polticas emprendidas.
La'tesis<ie O'Connor ha sido retomada en Alemania por Ofre (Offe,

60

LAS POLTICAS PBLICAS

1979). Subrayando las contradicciones del Estado providencia, insiste, en

particular, sobre la funcin de control social que desempea a travs de las
polticas que conduce. Los servicios del Estado proyectan una imagen de s
mismos que sugiere que los valores de uso, tales como la educacin, el saber,
la salud, la proteccin social y otros ingredientes de una vida "decente" son,
de hecho, el objetivo final de las medidas y polticas que decide. (De hecho)
el Estado produce todos estos servicios, no para satisfacer las necesidades
correspondientes, sino para mantener nicamente las "comodidades" necesarias para las relaciones implcitas de explotacin de la produccin (Offe,
1979, pp. 143-144).
Mezclando los enfoques sistmico y marxista, Offe propone un anlisis
de la sociedad capitalista industrial concebida como una estructura sociopoltica compuesta por tres subsistemas independientes:
- la economa;
- las estructuras de socializacin, en particular la familia, cuyo objeto
es inculcar la lealtad al sistema; y
- el Welfare State, que debe contribuir a eliminar el conflicto y las disfunciones que pueden aparecer entre los dos subsistemas anteriores.
Las contradicciones aparecen con el intento del Estado de eliminar las
disfunciones de la economa, aun cuando l mismo se halla fuera del mercado, y con las funciones crecientes que el Estado asume para hacer frente a
responsabilidades, cada vez ms importantes, aun cuando el sector privado
tiene una enorme necesidad de capital.
Como O'Connor, Offe ve en los dficit cada vez ms vertiginosos de los
presupuestos pblicos, el signo de estas contradicciones. El Welfare State no
es capaz de asegurar las polticas y de extraer los recursos necesarios para
afrontar las exigencias que l mismo ha contribuido a crear o desarrollar.
.Dicho de otra forma, las polticas del Estado capitalista sufren esta contradiccin fundamental: le son necesarias para su mantenimiento y su reproduccin y, al mismo tiempo, le resultan fatales debido a su extensin y a las
demandas crecientes que generan. Es este dilema, inherente al Estado capitalista, lo que suscita el escepticismo de Offe en cuanto a la validez de las propuestas conservadoras de reducir el Welfare State. El Estado capitalista tiene
necesidad de aplicar polticas de Welfare para sobrevivir, a pesar de que stas
contribuyan, al mismo tiempo, a la crisis de la economa. Offe tampoco cree
en la posibilidad de un equilibrio, de una suerte de punto muerto, donde
las funciones de mantenimiento del orden del Welfare State quedaran preservadas, evitando sus efectos perturbadores (Offe, 1979, p. 153). Para ello
sera necesario cumplir dos condiciones que no se dan: que exista un punto
ptimo de equilibrio y que se disponga de los procedimientos y prcticas polticos y administrativos suficientemente racionales para mantener este
equilibrio. La nica salida a estas contradicciones podra encontrarse en la

LA TEORA

61

construccin de una sociedad no capitalista, descentralizada, igualitaria, fundada en los nuevos movimientos sociales (movimientos pacifistas, feministas, ecologistas).
Pese a estas proposiciones, que reflejan muy bien las preocupaciones de
la izquierda radical alemana, los anlisis de Offe combinan el enfoque sistmico norteamericano y los anlisis neomarxistas contemporneos. Del anlisis sistmico toma prestada la capacidad del sistema para corregir las disfunciones y amortiguar las conmociones. Del marxismo emerge el tema central
de la determinacin del Estado en provecho del capitalismo y de la incapacidad final para superar la crisis estructural que castiga la economa. Tambin
se aproxima, en ciertos aspectos, a los anlisis de Piven y Cloward, cuando
insiste en la funcin de regulacin y control del Weljare State. Al igual que
estos ltimos, quienes vean en las polticas del Welfare State una funcin
esencial -Regulating the poor (Piven, Cloward, 1971)-, Offe insiste en
esta finalidad primordial de las polticas, es decir, en el mantenimiento del
control y de la legitimacin para satisfacer las necesidades del sistema econmico. En este terreno coincide con Habermas, quien insiste en la lealtad
de las masas que el Estado debe obtener para satisfacer las necesidades del
sistema econmico.
Habermas se apoya en la crtica del modelo tecnocientfico del capitalismo contemporneo, que califica de purposive-rational, es decir, orientado a
perseguir las metas fijadas por el sistema econmico. La evolucin del capitalismo implica la transformacin de las relaciones sociales y de la accin del
sistema poltico-administrativo: la organizacin del trabajo y del comercio, la
informacin, la comunicacin, la administracin se van sometiendo totalmente a las leyes de la racionalidad instrumental. Por esto precisamente, la
actividad gubernamental se ver limitada a las cuestiones tcnicas, de forma
que los problemas que afectan a las prcticas sociales desaparecern muy
pronto de sus preocupaciones .
. En consecuencia, esta evolucin presenta, segn Habermas, graves consecuencias para la democracia. Puesto que los problemas se reducen a cuestiones de racionalidad tcnica, la participacin de las masas no solamente no
es necesaria, sino incluso contraproducente. De ello resulta un estrechamiento del espacio pblico, es decir, una esterilizacin del debate y de la comunicacin. Los ciudadanos ya no tienen la funcin de participar en las opciones de sociedad, sino que se limitan a elegir entre grupos de gestores alternativos cuya misin consiste en asegurar la mayor eficacia del sistema.
A causa de esta desviacin creciente entre el sistema poltico y los ciudada- .
nos, se instaura una crisis de legitimidad. El sistema de legitimacin, satisfaciendo los imperativos de regulacin que ha recibido del sistema econmico, ya no consigue mantener en el nivel necesario la lealtad de las masas
(Habermas, 1978, p. 70).
Para remediar este estado de crisis, Habermas afirma que es necesario
restaurar la comunicacin entre los individuos, y entre stos y el Estado, pero

62

LAS POLTICAS PBLICAS

una comunicacin que no sea asimtrica, es decir, marcada por una situacin
de dominio. Es necesario restaurar una discusin pblica, sin reservas, libre
de toda dominacin; una discusin sobre la posibilidad y la deseabilidad de
las normas y principios que orientan la accin (...). Dicha comunicacin, a
todos los niveles de los procesos de decisin polticos y repolitizados, constituye el nico medio de devolver la "racionalizacin" al mbito de lo posible
(Habermas, 1979, pp. 118-119).
2.2.2.

Polticas urbanas y Local State

Por oposicin a las tesis marxistas reduccionistas que relegan el Estado al

papel de mero brazo secular del capital, Poulantzas, en la lnea del estructuralismo de Althusser, subraya la autonoma relativa de la poltica en relacin
a su base econmica. Esta concepcin del papel del Estado, por otra parte, se
ver progresivamente reafirmada con el transcurso del tiempo.
Ciertamente, Poulantzas hace suyo el concepto althusseriano de determinacin en ltima instancia, lo que significa que la funcin del Estado es
perpetuar las relaciones capitalistas de produccin. Sin embargo, no deja de
admitir cierta contingencia o autonoma de las polticas llevadas a cabo por
el-Estado: no como lo pretenden los neoweberianos o los elitistas, porque la
burocracia de Estado es capaz de orientar y desviar las polticas, sino porque
el Estado constituye la condensacin material de una relacin de clases, es
decir, una unidad contradictoria de clases y fracciones polticamente dominantes bajo la gida de la fraccin hegemnica (Poulantzas, 1968, p. 259).
Las polticas del Estado son, en consecuencia, el producto de la confrontacin entre clases, no el resultado de configuraciones particulares de los
Estados burgueses. Pero mientras que Poulantzas estima inicialmente que poner el acento sobre las variaciones polticas de un Estado a otro constituye
una forma de ceguera ideolgica, en contra de las fuerzas profundas que estructuran los intereses de clase, en sus ltimos anlisis, evoluciona hacia una
aceptacin creciente del papel del Estado y de su burocracia (Poulantzas,
1976).
La importancia de Poulantzas y de la dependencia althusseriana para la
teora de las polticas pblicas obedece a que este anlisis estructuralista neomarxista de la sociedad capitalista ha servido de modelo a numerosas investigaciones empricas en el campo de las polticas urbanas.
En efecto, desde 1967-1968 hasta 1978-1980, se han multiplicado en
Francia los estudios sobre los movimientos urbanos y, a travs de ellos, sobre
las polticas llevadas a cabo por los poderes pblicos en el marco de la urbanizacin acelerada del pas. Este inters notorio -que se traduce en decenas
de monografas- se explica por la conjuncin de varios fenmenos: el florecimiento de mltiples capillas neomarxistas al margen de los anlisis doctrinarios del marxismo ms vulgar y determinista, tal como lo difunda el
partido comunista francs; el carcter nuevo, y de una amplitud sin preceden-

LA TEORA

63

tes, de la revolucin urbana en Francia; y, por ltimo, el aporte financiero,

muy sustancial, otorgado por los servicios de investigacin urbana del
Ministerio de la Construccin que, por su marginacin en el seno de una
administracin de intervencin, se mostraban predispuestos a escuchar los
anlisis de intelectuales radicales. Dentro de la abundante literatura producida durante este perodo, emergen dos figuras particularmente representativas
del anlisis estructuralista: Lojkine y Castells.
Aplicado al terreno de las luchas urbanas, el marxismo estructuralista intenta demostrar, mediante investigaciones empricas, las contradicciones de
las polticas del Estado y analizar los procesos de consumo colectivo que
permiten la reproduccin de la fuerza de trabajo. Para Castells, estas contradicciones presentan dos rasgos fundamentales. En primer lugar, son pluriclasistas, es decir, brindan la oportunidad para alianzas entre fracciones de clase, particularmente entre la pequea burguesa y la clase obrera. En segundo
lugar, las contradicciones son estructuralmente secundarias, porque no cuestionan directamente las leyes fundamentales del modo de produccin
(Castells, 1973, p. 144), lo que implica la necesidad de eventuales mediaciones en el proceso de conquista del poder del Estado. Lojkine, por su parte, expresa su hiptesis de trabajo (o su conclusin, porque los dos sustantivos son intercambiables) con la siguiente frmula: La poltica urbana es un
reflejo activo de la relacin entre las diferentes clases y fracciones de clase.
Condensa y agudiza las contradicciones nacidas del carcter segregacionista
de la ocupacin de espacio por la clase dominante (Lojkine, 1976, p. 9).
Reflejo, porque las polticas del Estado son reflejo de un doble poder de dominacin en la escena poltica: entre las fuerzas polticas por una parte, entre
las clases sociales por la otra. Activo, porque la poltica urbana --determinada por las relaciones de clase- influye sobre la estructura socioeconmica y
acelera sus contradicciones.
En Lojkine y Castells reaparece la idea de una autonoma relativa de las
instancias del Estado en relacin con las clases dominantes, favorecida por la
presin coyuntural de las clases dominadas. Pero el carcter fugaz y secundario de esta autonoma es subrayado con el trmino mismo que utiliza
Lojkine: escena poltica. Esta autonoma no es ms que ilusin en relacin.
con las contradicciones fundamentales e insolubles del capitalismo desarrollado. Adoptando esta lnea, los tericos de las polticas urbanas parecen,
como Poulantzas, Offe u O'Connor, elegir la mejor de las dos ramas de la alternativa: permenecen fieles al credo central del marxismo, a saber: la concepcin del Estado como expresin de los intereses de la clase capitalista dominante, admitiendo, al mismo tiempo, su autonoma relativa, lo que permite
explicar decisiones o polticas que de otra forma perderan toda racionalidad.
La conciliacin se opera recurriendo al concepto de determinacin en ltima instancia, con la que la teora resulta imparable. Haga lo que haga, el
Estado aparece siempre como el lacayo del capitalismo, sea porque interviene directamente para servir sus intereses, sea porque en apariencia va en con-

64

LAS POLTICAS PBLICAS

tra, pero en ese caso contribuye a exacerbar an ms las contradicciones que

lo acosan (Pahl, 1977, p. 17).
Las tesis de la escuela de sociologa urbana tuvieron un xito muy importante, no solamente en Francia yen Europa, sino tambin en Estados Unidos,
donde la crisis urbana, bajo formas diferentes, era entonces ms aguda que
en el resto de pases industrializados. El inters prestado por los socilogos
norteamericanos de izquierda a la teora urbana se explicaba a la vez por la
coyuntura (el desmoronamiento del Frostbelt y el boom del Sunbelt; el desarrollo de los Suburbs y la pauperizacin de los centros urbanos) y por la supremaca abrumadora de una teora dominada por el paradigma pluralista. La
atencin se fijaba esencialmente en la caracterstica pluralista o elitista de los
dirigentes o del decision-making,
Sin embargo, el xito de la sociologa urbana en el mundo anglosajn
dur muy poco. Sus propagandistas no eran adeptos incondicionales. Por
ejemplo, Pickvance, que haba difundido los trabajos de Castells y Lojkine
en Gran Bretaa y Estados Unidos, confesaba ciertas reticencias, sealando
especialmente que stos desvalorizaban mucho el papel de las organizaciones, concibindolas como un simple espacio de contradicciones (Pickvance,
1976, 1982). El hecho de que la cuestin urbana en Estados Unidos se haya
presentado -y haya sido parcialmente resuelta- en trminos muy diferentes, explica tambin el retroceso de las tesis de Castells y Lojkine. A esto se
aadieron, en Francia y otros pases, la irritacin y la frustracin cientficas
frente a un sistema cerrado en el que la investigacin emprica -fuera cual
fuera, adems, su calidad- pareca no tener otra razn de ser ni finalidad ltima que la verificacin a toda costa de la hiptesis de partida, es decir,
una determinacin en ltima instancia del Estado frente a las contradicciones fundamentales de la sociedad capitalista. Finalmente, uno de los efectos
de la crisis ha sido llevar el debate relativo a la solidaridad al terreno del
Welfare State y del conjunto de las protecciones sociales que aqul haba
puesto en marcha. En la investigacin, como en las preocupaciones polticas,
las polticas sociales tomarn el relevo de las polticas urbanas. Ello significa
que el hecho urbano ya no aparece como el principio adecuado para aprehender ciertos problemas sociales fundamentales (D' Arcy, Prats, 1985, p. 273).
Sin embargo, los anlisis marxistas de las polticas locales se prolongaron
en Gran Bretaa con el estimulante intento de conciliacin de las teoras
neomarxistas y los enfoques ms tradicionales de las polticas pblicas.
Dunleavy (Dunleavy, 1980) procede a un anlisis estructural del contexto urbano (el desarrollo del Welfare State) y reintroduce a los actores que la sociologa urbana neomarxista haba expulsado del paisaje, estudiando el proceso
de decisin y examinando el papel de la poltica local. Aun cuando tiende a
menospreciar la influencia de los profesionales de la poltica y recupera a
Castells o Lojkine en la importancia que reconoce a los movimientos sociales, su enfoque se revela mucho ms rico y menos reificado que el de la sociologa urbana francesa. En particular, Dunleavy subraya la relativa autonoI

LA TEORA

65

ma de los conflictos sectoriales respecto de los conflictos de clase. stos se

pueden mezclar sin identificarse necesariamente de forma plena.
Otra variante de la teora neomarxista surgi en Gran Bretaa hacia 1978
para tratar de escapar de la visin institucionalista dominante. El Local State,
popularizado por la obra de Cockburn, tiene el mrito de reintroducir la dimensin local con mayor fuerza que en otros anlisis marxistas (Cockburn,
1977). Sin embargo, parece como si esta reintegracin no constituyera ms
que un rodeo en un proceso cuyas finalidades no cambian. El Local State,
con sus subvenciones y sus inversiones, contribuye tambin a ayudar al capital a socializar el consumo, asumiendo cada vez ms las necesidades de la
fuerza de trabajo. Se vuelve por consiguiente al marco del anlisis neomarxista, pero a la autonoma relativa del Estado se suma la consideracin del
papel especfico de las autoridades locales. Adems, los defensores de esta
variante neomarxista tienden actualmente a subrayar la decadencia creciente
de lo local por su integracin, asimismo creciente, en la economa nacional e internacional (la deslocalizacin de las actividades) y en el aparato del
Estado. ste es el diagnstico que permite a Gottdiener hablar de decadencia de la poltica urbana y de la crisis del Local State (Gottdiener, 1987).3

Los actores y el sistema: reconstruir el rompecabezas

3.

La teora pluralista de las polticas pblicas ofrece, a partir de objetivos

normativos (la democracia pluralista), una interpretacin de los cambios que
se operan en el seno de las sociedades contemporneas, principalmente las
occidentales. Para sta, la accin y la interaccin de los individuos y de los
grupos explican los outputs, es decir, las polticas de los poderes pblicos.
Tanto desde el punto de vista ideolgico como del analtico, la escuela
. pluralista tiende a desatender el Estado, tendencialmente considerado como
un poder regulador neutro y limitado. Apenas sobrepase este papel, los tericos pluralistas lo considerarn totalitario y clamarn por su repliegue (cf. supra, las teoras del Public Choice).
En el polo opuesto, los tericos marxistas o neomarxistas fijan su atencin en el Estado como expresin del capital. Es verdad que las clases sociales ocupan un lugar central en el anlisis, pero bajo una forma a menudo reduccionista y abstracta. Ni los individuos ni los grupos (si no es como fracciones de clase) sacan provecho en un sistema de relaciones que siempre se
concibe como una forma de dominacin.
En uno y otro caso, acontecimientos, decisiones y polticas se analizan
e interpretan en su relacin con un proceso de evolucin (teoras del desarrollo) o de revolucin (marxismo). El carcter muy ideologizado de estas
3.
TI,c",:'"

Para una excelente sntesis sobre la cuestin de la sociologa urbana, vase P. Saunders, 1981, Social
and the Urban Question, Nueva York, Holmes and Meier.

66

LAS pOLTICAS PBLICAS

teoras y el desinters relativo por uno de los dos anillos de la cadena (el
Estado, el individuo) han contribuido a la formacin de nuevas teoras que
tratan de aportar una explicacin y una interpretacin, lo ms completas posible, a las interacciones del Estado y de los otros actores. Dos tendencias
particularmente interesantes han surgido en estos ltimos aos: el neocorporativismo y el neoinstitucionalismo. Pero, a decir verdad, su impacto sobre la
investigacin en Francia ha sido o es relativamente limitado.
3.1.

EL NEOCORPORATIVISMO: RENACIMIENTO DE LA ESFINGE?

Histricamente, la ideologa corporativa est ligada a los movimientos

antidemocrticos y conservadores del siglo XIX, una amplia gama que se
extiende desde el pensamiento social de la Iglesia hasta los nostlgicos del
Antiguo Rgimen. Hostil al individualismo revolucionario y a la lucha de
clases, el corporativismo reconoce la diversidad de intereses y la legitimidad de los grupos, pero slo para que constituyan la base organizada y estructurada del Estado. La relacin fundamental no es, como en el modelo
pluralista, la relacin entre grupos (que provocan conflictos, compromisos
y bargaining), sino la que se establece entre los grupos y el Estado. Entre
las dos ltimas guerras, este modelo se encarn, con variantes, en los regmenes autoritarios de entonces, hasta el punto que se ha podido escribir
-a mediados de los aos 1930, es cierto- que el siglo xx era el siglo del
corporativismo. Desde entonces ha sido totalmente descalificado por la
naturaleza de los regmenes autoritarios a los que estaba asociado.
Sin embargo, en la dcada de 1970, el inters por este modelo reapareci
entre los especialistas de Amrica Latina, quienes redescubran sus caractersticas, proponiendo una relectura sustitutiva de las interpretaciones pluralistas (escuela desarrollista) y marxista (teoras de la dependencia) (O'Donnel,
1974). La trasposicin y la adaptacin de un modelo nacido en Europa, aplicado a Amrica Latina y utilizado nuevamente en el Viejo Continente, debe
mucho a Schmitter, figura central del neocorporativismo. Es l quien ha definido con mayor precisin sus caractersticas, oponindolas al modelo pluralista: Un sistema de representacin de intereses en el cual las unidades
constitutivas se organizan en un nmero limitado de categoras nicas, obligatorias, no competitivas, organizadas de manera jerrquica y diferenciadas a
efectos funcionales, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado,
que les concede deliberadamente el monopolio de la representacin dentro de
sus categoras respectivas (Schmitter, 1974).
Si bien el modelo que describe esta definicin no ha sido nunca realizado
perfectamente, es necesario identificar sus caractersticas internas, especialmente para apreciar su alcance. Constituye una alternativa -y no una simple alteracin- a los modelos pluralistas y marxistas? Retomemos la definicin para subrayar su originalidad, sus implicaciones y sus lmites.

..

LA TEORA

67

i) El corporativismo se define como un sistema de representacin de

grupos ante el Estado.
En otras palabras: ms que la relacin horizontal entre grupos, el corporativismo es la relacin vertical mediatizada por una organizacin cuyo papel
es crucial. El punto es importante para las polticas pblicas: stas no son
tanto el resultado de un compromiso entre grupos competidores como el de
la negociacin entre el Estado y los portavoces de los grupos del sector afectado. Esta estructuracin de los intereses y su relacin con el Estado se efecta por medio de peak organizations (federaciones centrales) que negocian
directamente con sus partners estatales.
Evidentemente, el primer problema es identificar la organizacin de estos
grupos centrales. Resulta fcil, por ejemplo, aislar el Colegio de Mdicos
-suponiendo provisionalmente que sea capaz de unificar y de representar
los intereses del conjunto de los mdicos-, pero es ms complicado descubrir la representacin de los intereses que gravitan en tomo a la poltica de
sanidad.
El segundo problema aparece cuando se pasa de la constatacin de ciertos modos de organizacin y de representacin particulares a la calificacion
del sistema poltico. En otras palabras, existe un umbral, por ejemplo, a
partir del cual un Estado podra calificarse de neocorporativo antes que de
pluralista? O bien, se puede imaginar una coexistencia o una mezcla de
ambos modelos?
Inicialmente, la teora neocorporativa mantuvo una actitud muy imperialista que, posteriormente, las abundantes crticas y discusiones han vuelto
ms prudente. Mientras la teora neocorporativa tiende, en principio, a tomar
en consideracin el conjunto de las relaciones entre peak-organizations y sistema poltico (macrocorporativismo), las investigaciones ms recientes se
han replegado -sin ser nunca ms convincentes- sobre el nivel sectorial
(mesocorporativismo) y sobre el de la empresa o la localidad (microcorporativismo).

ii) Las unidades constitutivas de los intereses sociales y de los medios

profesionales estn obligatoriamente organizadas en un nmero limitado de
organismos jerrquicamente regulados, en situacin de monopolio, diferenciados funcionalmente, reconocidos o autorizados, cuando no creados, por
el Estado.
Esta definicin apenas puede realizarse plenamente si no es en el marco
de un sistema autoritario, porque las caractersticas de estas organizaciones
suponen una disciplina y sanciones que slo el Estado, en ltima instancia,
est en condiciones de garantizar. Cmo se establece la relacin entre organizacin y Estado? Segn demuestran los hechos, todos los Estados conocen
formas ms o menos orgnicas de estructuracin de intereses, sean socialistas
o capitalistas. La selectividad y el autoritarismo son los ingredientes esenciales en el rgimen comunista. El partido organiza los sindicatos de trabajado-

68

LAS POLTICAS PBLICAS

res, los movimientos de mujeres o de jvenes, y excluye los intereses que no

conduzcan a la realizacin de la sociedad sin clases.
En los sistemas pluralistas, la organizacin de los intereses es generalmente voluntaria, pero no faltan elementos de coaccin: por ejemplo, la afiliacin obligatoria a los colegios profesionales para cierto nmero de profesiones liberales (notarios, etc.) o la afiliacin obligatoria al sindicato cuando
ste dispone del monopolio de la contratacin, como es el caso de los cargadores portuarios en Francia. El Estado puede intervenir indirectamente, aunque con fuerza, para estructurar los intereses: por el camino de la representacin (consejos econmicos y sociales), de la consulta (seleccin de interlocutores), de la aprobacin administrativa (por ejemplo, las asociaciones para la
defensa del medio ambiente en Francia), de la concesin de la representatividad y las ventajas conexas (como la nocin de sindicato representativo en
Francia).
Qu duda cabe que la accin del Estado adopta diversas formas de un sistema poltico a otro: ms abierta y pluralista en Estados Unidos, ms selectiva e integradora en Francia. Pero es posible concluir que existe una situacin de corporativismo a partir del examen de las formas que el Estado contribuye a dar a los grupos y a sus relaciones con stos?
Para responder a esta pregunta, se impone el anlisis emprico, caso
por caso, a fin de verificar el impacto de la estructura racional sobre la determinacin y el contenido de las polticas. No se puede, por ejemplo,
concluir que, como en Francia el Estado selecciona y mantiene relaciones
especficas y estrechas con ciertos grupos o medios, existe un sistema neocorporativo generalizado. Slo el estudio de polticas pblicas particulares
permite encontrar una respuesta o, en todo caso, reforzar las hiptesis de
trabajo.
Desde este punto de vista, el debate entre pluralistas y neocorporativistas
ha tenido consecuencias fecundas para el anlisis de las polticas pblicas en
Francia. Numerosos investigadores -sobre todo ingleses y norteamericanos- han explorado procesos de decisin y polticas, de los cuales casi no se
saba nada. Jobert, Muller, Hayward, Cohen y Bauer han desbrozado el campo de las polticas industriales (Jobert, Muller, 1988; Hayward, 1985; Cohen,
Bauer, 1988), Ambler las de la educacin (Ambler, 1988), Keeler las de la
agricultura (Keeler, 1987), Wilson, de manera ms global, la interaccin de
los grupos y del Estado (Wilson, 1988). De todo ello queda, al menos, una
certeza: el modelo neocorporativo no es aplicable globalmente a Francia o a
Gran Bretaa, sin hablar de Estados Unidos. Pero an subsisten dudas sobre
la naturaleza y la amplitud del corporativismo identificado aqu o all. Cabe
considerarlo como una aplicacin del modelo neocorporativo a un sector determinado, o como una expresin especfica, no reproducible en otros pases,
de un fenmeno que, a falta de algo mejor, calificaremos de corporativismo
a la francesa o a lo anglosajn? El debate no est cerrado e ilustra, en
todo caso, las repercusiones positivas para la investigacin emprica de una

LA TEORA

69

teora interpretativa, aun cuando -o tal vez, sobre todo-- es objeto de profundas discusiones.
iii) Se reconoce a las organizaciones el monopolio de representacin a
cambio del control del Estado sobre la seleccin de sus lderes y la articulacin de sus demandas.
Esta ltima caracterstica del neocorporativismo conduce al intercambio
entre el Estado y las organizaciones: el primero les asegura jurdicamente un
monopolio; las segundas garantizan que sern aplicadas las polticas a las
que se han adscrito. En cierta manera, la autoridad que el Estado les confiere
por medio del monopolio, permite a las organizaciones asegurar la polica
interna del grupo. Si, por ejemplo, el o los sindicatos, representando sus
sectores especficos, firman un acuerdo con la patronal bajo la tutela del
Estado, se ha convenido que la poltica puesta en marcha ser absolutamente
respetada, y corresponde a las organizaciones hacer respetar la disciplina entre sus tropas.
Sin embargo, esta definicin hace poco caso de la complejidad de los
procesos de interaccin y de la puesta en marcha de las polticas pblicas. Da
a la relacin de los grupos y del Estado una visin formal, institucional, casi
jurdica, que se revela poco conforme con las prcticas sociales, al menos tal
como se observan en los pases occidentales. En primer lugar, la existencia
de monopolios de representacin no implica siempre que el Estado sea su
instigador o su garante. A excepcin de los residuos corporativos de los aos
1930 a 1945 en algunos sectores aislados, los monopolios de representacin
resultan, a menudo, de la accin de los grupos ms que del Estado: el antiguo
podero de los sindicatos britnicos, el de los sindicatos alemanes o de la federacin unificada de la metalurgia en Italia deben poco a la accin propia
del Estado. En cambio, la concesin legal de posiciones monopolsticas, por
ejemplo en Estados Unidos, donde el sindicato vencedor en las elecciones representa l solo el conjunto de los asalariados pertenecientes a la firma, no es
forzosamente sinnimo de corporativismo. Nadie, hasta el momento, ha podido calificar el sistema norteamericano de corporativista, a pesar del reconocimiento de monopolios legales.
Pero, aun cuando el Estado contribuyera a la constituin de monopolios
o casi monopolios --como sucede, por ejemplo, en Francia, con los agricultores (FNSEA), los docentes (FEN) o con la atribucin a los sindicatos-,
por parte del gobierno y del parlamento, de la calidad de sindicato representativo, se hace muy difcil conservar este monopolio en todas las etapas del
desarrollo de una poltica. Un buen ejemplo de estos monopolios bamboleantes puede observarse en la poltica de contratos de programa entre las empresas pblicas, los sindicatos y el Estado en Francia a comienzos de la dcada
de 1970. A pesar de su firma al pie de los contratos, los sindicatos, ante la
presin de fuerzas centrfugas en sus bases, jams fueron capaces de respetar
plenamente los acuerdos. Por lo mismo, la CNPF nunca consigui represen-

70

LAS POLTICAS PBLICAS

tar al conjunto de patronos franceses, como tampoco las organizaciones oficiales de pequeos comerciantes no supieron contener las revueltas y la constitucin de grupos competidores (Berger, 1981). Aunque en Francia prospera
el corporativismo, entendido como defensa egosta de intereses sectoriales,
ste no desemboca -salvo excepciones muy raras- en verdaderas polticas
neocorporativas. O bien, si es el caso, los actores de la poltica neocorporativa consiguen raramente mantener el control del desarrollo de esta poltica.
Las transformaciones de la ley llamada Royer sobre el urbanismo comercial,
ilustran bien la manera como una poltica escapa a sus instigadores iniciales
(Tanguy, 1988).
A pesar de las reservas y de las crticas (Theborn, 1988) que se pueden
dirigir a la teora neocorporativa y a su capacidad interpretativa de la evolucin de las sociedades contemporneas-(Chalmers, 1985, pp. 56-79), Y a pesar de las dudas en aceptar en los pases desarrollados occidentales un tercer
modelo entre el pluralismo y el marxismo, la contribucin del modelo neocorporativo no es nada despreciable para la comprensin de las polticas pblicas.
Recordemos, de entrada, que las reservas y las discusiones que ha provocado la teora han suscitado gran nmero de estudios empricos entre sus defensores o sus detractores. Aunque siguen sin aclarar muchas dudas y puntos
oscuros, esta intensa actividad de investigacin ha llevado a un mejor conocimiento de numerosas polticas. El fenmeno recuerda en cierto modo la interminable y abundante controversia entre pluralistas y elitistas en Estados
Unidos durante los aos 1950 y 1960. Si bien el campo de batalla no tuvo
vencedores ni vencidos, los community studies nunca fueron tan ricos y tan
numerosos, ni se analiz tan minuciosamente la sociologa poltica del tejido
local norteamericano.
Ms all de esta incitacin a la verificacin emprica, la teora neocorporativa ha permitido redescubrir las relaciones de los grupos y del Estado a
travs de la complejidad de su configuracin. Esta dimensin, ausente de la
teora pluralista y escamoteada por la teora marxista, que prefiere los conceptos de clase y capital, ocupa el centro de las investigaciones de la escuela
neocorporativista. Aparece as la desigualdad profunda en una sociedad poltica entre los medios profesionales, los sectores econmicos, las regiones y la
importancia vital que tienen para ellos el acceso y la relacin con el Estado.
Este renovado inters permite tambin, a travs del anlisis de las estructuras
de decisin y de colaboracin, medir su impacto sobre el contenido y el desarrollo de las polticas, y tomar en cuenta el elemento voluntarista que ha presidido su adopcin. La teora neocorporativista, al primar la estructuracin
por el Estado de las relaciones que ste mantiene con los grupos, llama la
atencin sobre las opciones de quienes han establecido estas relaciones
(Anderson, 1979, pp. 271-298). Ello permite tambin subrayar la fragmentacin del Estado, sea sta vertical (por ejemplo, entre el centro nacional y la
periferia local) u horizontal (por ejemplo, entre ministerios). A diferencia del

LA TEORA

71

ectoplasma pluralista O del monolito marxista, en la teora neocorporativista

el Estado aparece a la vez como autoritario en sus mtodos y dividido en su
aparato.
Este redescubrimiento de un Estado desmigajado no es, en principio,
propio de la escuela neocorporativista. Hedo y Wildavsky lo han estudiado
en su anlisis del Tesoro britnico (Hedo, Wildavsky, 1974), introduciendo
el concepto de policy community, Con esta calificacin se designan, a la vez,
el grupo constitutivo y el modo de relaciones en el seno de una poltica dada:
los funcionarios y las organizaciones privadas, afectadas por los mismos problemas, que comparten opiniones cercanas o idnticas -un referente comn,
para tomar la expresin de Jobert y Muller (Jobert y Muller, 1988)- y
actan de concierto.
Menos ambicioso, pero tambin ms flexible que la teora neocorporativista, el concepto de issue network o de policy community ha sido utilizado
con xito para el anlisis de las polticas industriales por Hayward, en
Francia, y por Wright, en Gran Bretaa (Hayward, 1985), o de las polticas
pblicas en general -Jobert y Muller, aun cuando stos utilizan un vocabulario diferente- (Jobert, Muller, 1988). Concebidos por Hedo como lo contrario de los [ron Triangles (es decir, la coalicin cerrada de un servicio administrativo, un grupo de inters sectorial y la comisin correspondiente del
Congreso), los issue networks han sido definidos como el elemento de un
continuum cuya otra extremidad seran los tringulos de acero (Hedo,
1878, p. 102). En otras palabras: menos que una oposicin, lo que distingue
los dos conceptos es una gradacin. As, los issue networks (las redes de inters) no constituyen estructuras muy diferentes de los tringulos de acero.
Son tringulos de acero, pero ataen a un grupo mucho ms extenso, disponen de un poder ms parcelario, estn constituidos por un pequeo nmero
de participantes previsibles, y tienen una homogeneidad y una cohesin reducidas por la movilizacin de grupos con valores cambiantes, que ocasiona,
a su vez, una capacidad reducida de cierre en la toma de decisin (Jordan,
1981, p. 103).

3.2.

EL ESTADO REDESCUBIERTO: EL NEOINSTITUCIONALISMO

En 1980, Leca comenzaba una sntesis sobre El Estado hoy afirmando:

El Estado se vende bien, subrayando as el florecimiento de los estudios y
las investigaciones que se haban desarrollado en Francia durante el decenio
precedente (Leca, 1980).
Su constatacin, ampliamente verificada por su diagnstico de la investigacin en Francia, lo era mucho menos para Estados Unidos, pero resultaba
premonitoria. La revolucin behaviorista la haba eliminado de su agenda de
investigacin y el desarrollo del policy analysis no haba cambiado nada, a
pesar --Q a causa- de su obsesin por la eficacia y de la relevance: no se

72

LAS POLTICAS PBLICAS

plantean cuestiones metafsicas cuando uno se considera un mdico a la

cabecera de un enfermo. La reintroduccin del Estado en el anlisis de las
polticas pblicas y, ms generalmente, en la ciencia poltica norteamericana,
se efectu bajo la influencia de muchos factores: la accin de algunos pioneros aislados (Nettl, Ashford), la ola de teoras marxistas y neocorporativistas
que reflotaban el Estado y sus aparatos, las crticas virulentas de los conservadores (Roll back the State). El furioso asalto de estos ltimos contribuira
poderosamente a poner al Estado en el primer plano, al menos entre los politlogos, y a suscitar un nuevo inters, bautizndolo neoinstitutionnalism. Se
podr sonrer en Francia (donde elformalismo institucional siempre ha gozado de buena salud) al ver la ciencia poltica norteamericana resucitar un cadver que ella misma haba guardado en el armario. Pero sera demasiado fcil ironizar: el nuevo institucionalismo es rico en ideas nuevas y no podra
ser identificado con la simple descripcin de las instituciones, regla habitual
en Francia. Como lo subrayan justamente March y Olsen, el neoinstitucionalismo no es simplemente old wine in new bottles, sino la insercin y la fusin
de antiguos elementos en los elementos no institucionales de las teoras polticas contemporneas (March, Olsen, 1984, p. 738).
La reorientacin terica de una parte de la ciencia poltica norteamericana y su inters por el Estado son fenmenos bastante recientes. El concepto
de Estado casi no est de moda actualmente en las ciencias sociales. Sin embargo, conserva una existencia esqueltica, fantasmal, en gran parte porque,
a pesar de los cambios de orientacin y de inters de la investigacin, la cosa
existe y ninguna reconstruccin intelectual conseguir disolverla (Nettl,
1968, pp. 559-592). Nettl explica este desinters, en parte, por la situacin de
subdesarrollo del Estado en Estados Unidos y Gran Bretaa. Sin duda ya
no podra escribir hoy, oponiendo la tradicin estatalista continental a la britnica, que Gran Bretaa ha sido la sociedad sin Estado por excelencia ..
Pero las diferenciaciones que existen a la vez en la realidad y en el concepto
de Estado permiten a Nettl subrayar la necesidad de tratar el Estado como el
reflejo de una realidad emprica variable, que las ciencias sociales se emplazan a estudiar. Y prosigue su argumentacin subrayando el desarrollo variable del Estado. La situacin de Stateness en diferentes sociedades constituye
un factor crucial para comprender y especificar la naturaleza de la poltica en
cada uno de estos sistemas.
Aunque Nettl no llegue a sugerir la aplicacin de sus anlisis al estudio
de las polticas pblicas, incita a tomar ese camino alentando el examen de
las funciones del Estado. Por tanto, no resultaba difcil seguirlo introduciendo la variable suplementaria Estado en el estudio de las polticas (policies)
as como de la poltica (politics). Por otra parte, no deja de ser sorprendente
que, a los quince aos de la publicacin de su artculo, los neoinstitucionalistas hayan retomado (conscientemente o no?) una expresin que en 1968 no
tena la connotacinideolgica y cientfica que ha tomado actualmente. Nettl
arga, en efecto: There may be a case for bringing the State back in. En

LA TEORA

73

1983, aparece lo que muchos consideran el manifiesto del neoinstitucionalismo: Bringing the State Back In (Evans, 1983). Este alegato en favor de la
reintegracin del Estado de otra forma que como lugar de lucha y de compromisos, corona, de hecho, una serie de estudios muy diversificados que, en
el curso de los dos ltimos decenios, han recordado que la muerte del Estado
y de las instituciones no estaba en la orden del da, al menos en las ciencias
sociales.

4.

El Estado trivializado: las polticas pblicas

como revelador del Estado

En el mismo momento en que un puado de politlogos norteamericanos

ponan en el centro de la escena las instituciones del Estado, Leca y Jobert, en
un largo y erudito estudio crtico de la obra de Crozier y Friedberg El actor y el
sistema, se interrogaban sobre la decadencia del Estado, tal como poda diagnosticarse a partir de los anlisis de la sociologa de las organizaciones (Leca,
Jobert, 1980). Sus crticas se dirigan especialmente al postulado de no jerarquizacin de sistemas de accin, es decir, a cierta indiferencia hacia los sistemas de regulacin tales como el Estado o el mercado, exteriores a los
sistemas de accin concretos sobre los cuales se concentra el anlisis.
Porque, dicen, la originalidad de El actor y el sistema consiste en rechazar el sistema poltico como un sistema de accin especfica con vocacin
(o pretensin) de coordinar otros sistemas de accin (Leca, Jobert, 1980,
p. 1164), visin que ellos rechazan en nombre de la especificidad del
Estado: Reconocer la instancia que organiza, si es preciso mediante el recurso a la violencia, y justifica, a travs de los procesos de legitimacin,
las diferencias sociales transformndolas en identidades polticas vinculadas a toda la colectividad, no significa sacralizar el poder poltico, ni pretender que est "por encima" de la sociedad (oo.)>> (Leca, Jobert, 1980, p.
1165). En otras palabras, estudiando cmo acta el poder en el seno de
sistemas concretos de acciones, viendo el poder poltico por todas partes, la sociologa de las organizaciones disolvera el concepto de Estado
hasta el punto de negarse a pensar en la crisis del Estado en trminos de
Estado. Leca y Jobert reconocen que la sociologa poltica gana con ello
la posibilidad de una mirada ms precisa dirigida a las acciones polticas
especficas, ante todo, las polticas pblicas (oo. pero pierde de vista) lo
que "mantiene el conjunto": la ciudadana, la legitimidad y el uso monopolizado de la violencia (Leca, Jobert, 1980, p. 1169).
La crtica est justificada, ya que Crozier y Friedberg dejan poco lugar al
Estado como tal en El actor y el sistema, pero al mismo tiempo es excesiva
en la medida en que stos nunca han abogado, antes al contrario, por el fin de
la poltica. Han querido reaccionar contra un anlisis del Estado reificado y
todava dominante en aquel momento, tal como era transmitido por las diver-

74

LAS POLTICAS PBLICAS

sas capillas neomarxistas, y se han negado a identificar el poder con la autoridad, el Estado, el orden establecido (Crozier, Friedberg, op. cit., p. 24).
El rechazo del idealismo filosfico-jurdico, lo mismo que de los determinismos econmicos, conduce a los socilogos de las organizaciones a poner en primer plano tres conceptos principales: los actores, los juegos y los
sistemas de accin.
Los actores no son los agentes racionales postulados por la teora econmica. Disponen de una racionalidad limitada, es decir que sus objetivos no
son claros, ni unvocos, ni explcitos. Sus elecciones estn cruzadas por mltiples contradicciones y se inspiran en motivaciones cuya principal virtud no
es siempre la coherencia. Los objetivos no resultan exclusivamente de elecciones racionales, sino que se descubren a posteriori, a travs de las decisiones (Hirschman, 1967; Narch, 1974). El comportamiento de los actores, en
lugar de ser racional en relacin con los objetivos, es racional, por una parte, en relacin con las oportunidades y, a travs de stas, con el contexto que
las define; y por otra parte, en relacin con el comportamiento de los dems
actores (Crozier, Friedberg, op. cit., pp. 47-48). El individuo no se comporta
como si tuviera los ojos fijos en objetivos estables y claramente definidos
de una vez para siempre (Dupuy, Theenig, 1983, p. 13). En la misma lnea,
Padioleau resume el retrato concreto de los actores en tres rasgos:
i) Se identifican con valores e ideologas y son portadores de intereses.
ii) Eligen los intereses o los valores en funcin de apreciaciones subjetivas ms o menos reflexivas. En especial los actores muestran, de manera
espontnea o pensada, una disposicin a evaluar los objetos, los actos y los
individuos, los grupos o las colectividades, en trminos netos o vagos de
ventajas, costos, beneficios.
iii) Son incapaces de prever y, por consiguiente, de controlar todas las
consecuencias de sus propios actos (Padioleau, 1982, p. 18).
Esta definicin insiste tambin en las estrategias de los actores, puesto
que no hay sistemas sociales totalmente reglamentados y controlados
(Crozier, Friedberg, op. cit., p. 25). Cada actor dispone de bazas, de cartas,
de incertidumbres que puede tratar de dominar o controlar. Dicho de otra forma, las relaciones de poder se establecern segn el capricho de la libertad
de actuacin y de los condicionamientos, estructurados en base a los juegos entre actores con estrategias concurrentes o compartidas, pero no unvocas (lo que impide una visin unitaria y mtica de una organizacin, sea una
empresa o el Estado en su majestad).
Sin embargo, estas interacciones no producen los efectos deseados o esperados. Aparecen los que Boudon llama efectos perversos o, tambin, efectos contraintuitivos o efectos de sistema (Boudon, 1977). Nadie ha querido
obtener un determinado resultado con acciones, pero el encadenamiento de

LA TEORA

75

los diversos elementos conduce a consecuencias que escapan a la voluntad o

a la estrategia de los actores. De ah la necesidad, para Crozier y Friedberg,
de combinar el anlisis estratgico y el anlisis sistmico. El razonamiento
estratgico parte del actor para descubrir el sistema, nico capaz de explicar
por sus condicionamientos las aparentes irracionalidades del comportamiento
del actor. El razonamiento sistmico parte del sistema para reencontrar, con
el actor, la dimensin contingente, arbitraria y no natural de su orden construido (Crozier, Friedberg, op. cit., p. 198).
La combinacin de ambos enfoques constituye un camino estrecho,
pero necesario para tocar los dos extremos de la cadena y no dar una visin reductora de lo social y de lo poltico. Porque actan simultneamente dos lgicas de naturaleza opuesta: una saca a la luz las estrategias de los
actores en interaccin; la otra subraya los condicionantes y los efectos del
sistema, que acabarn imponindose por el hecho mismo de los juegos en
los que participan los actores. Quede claro que por sistema se puede interpretar igualmente tanto una empresa como una prefectura o el Estado, y
Leca y Jobert no se equivocan al subrayar esta indiferenciacin. Adems,
el aislamiento, por las necesidades del anlisis, de sistemas definidos
como objetos de estudio, comporta el riesgo de indiferencia o de subestimacin del entorno. Por ltimo, el nfasis puesto en el actor tiende a ocultar los movimientos sociales y las relaciones de clases, como la dominacin de las clases dirigentes (Touraine, 1978).
Estas crticas que, una vez ms, se basan en slidos argumentos, no deben
sobrestimarse. Por ejemplo, los estudios efectuados o inspirados por el Centro
de Sociologa de las Organizaciones han tomado cada vez ms en cuenta las
interacciones de un sistema dado con su entorno. Mientras los primeros trabajos se centraban casi exclusivamente en el sistema burocrtico (pblico o privado), los estudios posteriores han puesto ms de manifiesto las relaciones
con la sociedad (Dupuy, Thoenig, 1983 y 1985). Igualmente, no puede decirse que el Estado est ausente de la visin de los socilogos de la organizacin,
para intentar reformarlo (Crozier, 1987) o, simplemente, para comprenderlo
mejor (Padioleau, 1982). El Estado en concreto recobra su lugar, fundamental, por el hecho mismo de una baza que detenta casi en exclusiva, su centralidad. Las concepciones sustancialistas, cosificadas, del Estado-mquina,
ceden su lugar a las representaciones -fruto de la razn crtica y de la observacin controlada- del Estado, definido por los sistemas de relaciones que
mantiene con los actores de la sociedad poltica o global (...). En resumen, el
Estado no existe nunca en s, sino siempre desde el ngulo de sus relaciones
con otros actores (Padioleau, op. cit., p. 16).
Sin duda, esta visin del Estado no es gloriosa, ni especulativa o normativa. Pero ste es precisamente el papel del anlisis de la poltica: dejar a otros
el cuidado de glorificar al Estado, de pensar en su naturaleza o de indicar lo
que debera ser. Para retomar los calificativos que han tenido xito, el anlisis de las polticas pblicas se interesa por el Estado en concreto, el

76

LAS POLTICAS PBLICAS

Estado en accin (Jobert, Muller, 1988), el Estado sin cualidades

(Gilbert, Sez, 1982). Ciertamente, se puede partir de una definicin a
priori de lo que es el Estado y tratar de probar su pertinencia mediante estudios empricos justificatorios. Pero, como lo muestran de modos diferentes los paradigmas neomarxistas y neocorporativos, estas estrategias se revelan rpidamente estriles. Una visin agnstica del Estado parece ms
fecunda para el investigador. Eso no significa la negacin de una teora
del Estado, sino la desestimacin de un dogma a priori que comprometera el anlisis y lo encerrara en un crculo vicioso. Al contrario, el vaivn
sistemtico entre anlisis y hechos, entre accin y representacin, entre
empirismo y teora, permite comprender mejor este actor complejo calificado de Estado.
Este enfoque prudente y desmitificador, a menudo objeto de burlas por
los fabricantes de sistema, ha conocido un xito creciente en razn de la decadencia de las grandes mquinas ideolgicas y de la contribucin reconocida de la sociologa de las organizaciones a la mejor comprensin del sistema poltico-administrativo y de las polticas pblicas. En Francia y en otros
pases, tanto los socilogos como los politlogos han desarrollado estrategias
de investigacin cercanas a sta.
Ashford resume la situacin de los estudios sobre las relaciones entre diversos niveles de gobierno (nacional y local) distinguiendo tres fases. En
un primer momento, el margen de maniobra reconocido en la ejecucin local
de las polticas nacionales fue esencialmente considerado como residual, e
incluso, contraproducente. La segunda fase de la investigacin demostr la
complejidad de los juegos entre actores locales y nacionales, sin que ello
comportara una connotacin o una apreciacin negativa. La tercera fase, especialmente inspirada por la teora de las organizaciones, insiste en que las
polticas'pblicas surgen a menudo a partir de motivaciones confusas y se
orientan hacia objetivos heterogneos. En esta ptica, lo que la literatura angloamericana califica de discretion y los juristas franceses, de poder discrecional, juega un papel esencial en la realizacin de las polticas pblicas y en
su comprensin. El margen de maniobra dejado a los ejecutores puede analizarse en trminos de divergencias o de irracionalidad, pero traduce, sobre
todo, la capacidad de un sistema para adaptar las reglas generales a las situaciones personales, y para suavizar sistemas y jerarquas. En resumen, rehabilitando y aceptando la legitimidad de las estrategias de adaptacin de los actores, una realidad mucho ms mvil y brillante se impone a las visiones
dogmticas o racionales del Estado.
Estudios de las polticas pblicas cada vez ms numerosos han puesto de
manifiesto la importancia de las instituciones del Estado como organizaciones a travs de las cuales los agentes pblicos (electos o administrativos) persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a demandas sociales y, a
la vez, como configuraciones de organizaciones y de acciones que estructuran, modelan e influyen tanto en los procesos econmicos como en las clases

LA TEORA

77

o los grupos de inters. Recordemos la argumentacin de Ashford

(Ashford, 1976): En lugar de interrogarse sobre las consecuencias de las
estructuras institucionales sobre las polticas, la cuestin es: cmo la formacin de una poltica refleja la distribucin del poder, de las funciones y
la incidencia de las elecciones en los diferentes niveles de gobierno? (...)
En este sentido, las polticas pblicas se vuelven un medio para describir
el comportamiento institucional y cmo sus variaciones pueden ser atribuidas a las estructuras mismas. Las polticas se convierten en un "anlogo" de las instituciones, ms que en un conjunto de decisiones ms o menos eficientes, efectivas o racionales. Al mismo tiempo, Katzenstein
subraya el impacto diferencial de los Estados sobre las polticas econmicas externas (Katzenstein, 1978). Por su lado, Hedo muestra el papel crucial de las administraciones en el establecimiento y la fabricacin de las
polticas sociales en Suecia y Gran Bretaa (Hedo, 1974). Zysman pone
de manifiesto el papel del Estado en Francia en las polticas industriales
(Zysman, 1977). Ashford, en su estudio de las relaciones centrales-locales
en Francia y Gran Bretaa, no hace solamente una demostracin de la
complejidad de las administraciones modernas, sino que contrasta las profundas diferencias producidas por dos tipos de Estado con una frmula paradjica: Britisn Dogmatism and French Pragmatism (Ashford, 1983). En
la misma poca, los europeos, y en particular los franceses y los alemanes
(a quienes su historia prohbe atribuir al Estado prdidas y ganancias), a la
vez que seguan reconociendo un lugar primordial al Estado, a sus burcratas (Thoenig, 1987) y a sus estructuras (Mayntz, 1978), tambin descubran sus lmites. Bauer y Cohen muestran las incoherencias y los lmites
de la accin del Estado (Bauer, Cohen, 1981). Hayward, por caminos diferentes, llega a las mismas conclusiones (Hayward, Berki, 1979). Mny y
Wright, en su estudio de la crisis de la siderurgia, destacan la paradoja de
una fuerte nacionalizacin de las polticas (pese a la competencia de la
CEE) acoplada a una importante fragmentacin de los actores, y descubren el peso de los compromisos que atenazan a la comunidad siderrgica (Mny, Wright, 1987). Jobert y Muller, a partir de una sntesis de sus
numerosos trabajos sobre polticas especficas, movilizan las aportaciones
tericas para comprender mejor el Estado en accin (Jobert, Muller,
1988).
El inters del redescubrimiento del Estado, en particular por la ciencia
poltica norteamericana, reside tambin en que este cambio de perspectiva no
significa ostracismo --corno ocurra demasiado a menudo en el pasado-- y
condena de las contribuciones tericas anteriores. Ni las teoras p1uralistas ni
las neomarxistas son rechazadas corno intiles o carentes de inters. Se reconoce su contribucin, pero tambin se identifican sus lmites. La proposicin
de reintegrar la variable Estado se acompaa de un alegato en favor de un
enfoque ms contextual e histrico que considere el largo plazo (Krasner,
1984, pp. 223-246), ms comparativo y ms crossnational, que recuerde, en

78

LAS pOLTICAS PBLICAS

cierto modo, las perspectivas tocquevillanas o, ms recientemente, las de

Rokkan, curiosamente ausentes del debate norteamericano. No por casualidad la reinsercin del Estado ha sido alentada por los comparatistas, sin
duda ms conscientes que otros del impacto de ste sobre el contenido y la
forma de las polticas pblicas (Bimbaum, 1985).

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SEGUNDA PARTE

EL ANLISIS

Si una disciplina cientfica se identifica por su problemtica, tambin se

caracteriza por sus mtodos. Mtodo designa aqu el estilo de anlisis, es decir, las formas de razonar, de conducir las idas y vueltas entre cuestiones generales y temas especficos, entre los problemas y los hechos. La perspectiva
de las polticas pblicas posee, desde este punto de vista, un arsenal analtico
que le es propio. Se trata, en esta segunda parte del libro, de presentar lo que
podramos llamar el cajn de las herramientas, los modos de razonamiento
ms frecuentemente utilizados para estudiar la accin gubernamental, la forma de desglosar las realidades empricas y de interpretarlas.
Este cajn de herramientas est marcado por el sello de la ambivalencia,
que los padres fundadores de las polticas pblicas, de Lasswell a Wildavsky,
haban situado en el centro de su proyecto: una explicacin que tambin sirviera para actuar, una ciencia elaborada por eruditos que pudiera ser adoptada, como un arte de gestin, por quienes deciden. Este postulado, dirigido simultneamente al conocimiento terico y hacia la resolucin de problemas
ha generado mucha efervescencia y numerosas interrogaciones. As, cada autor, o casi, se ha empeado en dar su definicin de la naturaleza y la funcin
del anlisis, en particular en la literatura de origen anglosajn. De manera
que existen unas cincuenta definiciones diferentes de lo que es y de lo que no
es el estudio de las polticas pblicas!
Una distincin clsica consiste en separar el policy analysis del policy
designo
El policy analysis implicara una mirada neutra, una postura no comprometida. Aqu, el experto se inclina sobre una poltica pblica sin asumir a
priori, de manera consciente, una alternativa preestablecida, una opcin precisa entre las mltiples posibles. El anlisis consiste en identificar las consecuencias de todas las alternativas, disponibles o consideradas, y describir la
cadena de efectos previsibles. Dos preguntas resumen su orientacin.
Cules son las alternativas de accin que se puedan estudiar polticamente,
que el actor pblico puede considerar all donde se encuentra? y cmo y por
qu esa alternativa y no otra aparece en la escena poltica?

86

LAS POLTICAS PBLICAS

Por policy design cabra entender, en cambio, un enfoque ms comprometido, ms activo. El analista no se contenta con observar; l mismo formula las alternativas. Decisor o consultor de un decisor, ste expresa conscientemente su preferencia por un resultado final esperado, por un efecto concreto
o simblico que se va a inducir. Tras elegir su blanco, modelar los medios y
las soluciones que tengan ms posibilidades de generar el resultado, de alcanzar ese blanco. El anlisis de las polticas pblicas toma, as, la siguiente
forma: Una disciplina aplicada de la ciencia social que usa mltiples mtodos de investigacin y argumentacin para producir y transformar la informacin pertinente para una poltica, informacin que pueda ser empleada en
los contextos polticos a fin de resolver los problemas de la poltica-accin
(Dunn, 1981, p. 115).
A veces se establece una distincin entre el policy analysis y la policy
research. Esta ltima actividad cubrira la investigacin sistemtica conducida por una disciplina cientfica precisa -por ejemplo, la sociologa
poltica- sobre el mismo proceso que lleva a actuar a la autoridad gubernamental. En cambio, el policy ana lisis sera una profesin que se apoya
en mtodos y tcnicas derivados de muchas disciplinas, profesin especializada en describir los contenidos de la poltica pblica y con orientacin
prescriptiva.
Campo especializado de la sociologa y de la ciencia poltica o ciencia
de la accin, arte para la gestin? En todo caso, la ambivalencia del proyecto :
asignado a las polticas pblicas se expresa a travs de un estilo analtico que
ofrece algunas particularidades.
El cajn de herramientas ofrecido por las ciencias sociales se caracteriza
ms por las innovaciones metodolgicas que por las tcnicas. A excepcin de
los aportes enel terreno de la evaluacin de las polticas pblicas (planes experimentales, etc.), el valor aadido en el campo tcnico de la recogida y tratamiento de datos es modesto. Anlisis de contenido, investigacin documental, entrevistas o cuestionarios, observacin participativa: el abanico al
que recurre el analista se parece mucho al de los manuales bsicos de sociologa y de ciencia poltica. La innovacin analtica en la forma de razonar sobre los datos y de desbrozar el campo de las polticas es ms conceptual, ms
intelectual. Ciertamente, incluso a este nivel la aportacin no es siempre
revolucionaria. Los especialistas en polticas pblicas han escarbado extensamente en el stock de la sociologa y de la ciencia poltica: teora de las
organizaciones, estudio de la decisin, sociologa de la comunicacin de
masas, etc. Estos especialistas han sabido perfeccionar y reunir estos aportes en un marco global: el estudio del contenido de las polticas pblicas
como fenmeno poltico (Elkin, 1974).
Una segunda particularidad del cajn de herramientas reside en la sensibilidad del anlisis a otras variables u otros enfoques adems de los que
tratan el fenmeno poltico en el sentido limitado del trmino. As se toman
en cuenta factores econmicos, financieros, jurdicos y tecnolgicos.

EL ANLISIS

87

Ciertamente, la perspectiva de las polticas pblicas no se ha erigido jams

en cantor apasionado de la multidisciplinariedad, En cambio, ha sido marca.da por sus orgenes, por el rechazo, durante la dcada de 1960, de una ciencia
social casi exclusivamente acaparada por el estudio de los fenmenos electorales, las luchas de poder entre clases sociales o el peso del sistema poltico
en la competencia entre partidos y grupos de presin. Desde este punto de
vista, la frmula siguiente describe acertadamente el punto muerto en el que
se niegan a entrar las polticas pblicas: En los Estados contemporneos, los
economistas explican el 85 % de las variantes; los politlogos deben contentarse con el 15 % restante. De ah la voluntad de los politlogos y los socilogos de recuperar la totalidad del terreno. Por ello, no hay que perder de vista los factores econmicos y financieros, sino cmo hablar seriamente de la
asignacin de recursos por los presupuestos pblicos. Igualmente, se debe retomar el anlisis de los fenmenos normativos de tipo jurdico e institucional: sino, cmo tratar con rigor el reglamento y la ley, es decir, las herramientas de intervencin del gobierno?
Una tercera particularidad que marca al anlisis de las polticas pblicas
concierne a su aspiracin cientfica, afirmada y relativizada a la vez. Existen
mtodos rigurosos que indican la credibilidad del trabajo. La prueba, replicable por terceros y causalmente fundada, debe ser aportada. La verdad es explicitable. Al mismo tiempo, el trabajo del analista se asemeja a un arte, a un
savoir-faire artesanal, con sus destrezas implcitamente transmitidas y sus
riesgos juiciosamente explotados. Sin embargo, este arte progresa bajo la
presin del pragmatismo, de la factibilidad poltica (Huitt, 1968). Se trata,
por ejemplo, de no abordar problemas que las autoridades no puedan tratar
en el mbito de sus competencias y facultades. Cualquier otro problema, en
teora interesante, se revela analticamente no pertinente si los actores gubernamentales considerados no pueden asumirlo, si se les escapa de las manos,
se sita fuera de su competencia, fuera del plazo que tienen asignado y de las
variables que controlan (Wildavsky, 1979).
La ambivalencia de la perspectiva de las polticas pblicas, como mtodo
cientfico y como ayuda para la accin, no debe ocultar sin embargo lo esencial. Es un cajn de herramientas cuya existencia supone una evolucin importante para las ciencias sociales y para la gestin pblica. Este cajn de herramientas est hecho de modos de razonamiento que modifican profundamente los marcos clsicos del conocimiento en materia de accin gubernamental. A estos modos de razonamiento estar consagrada esta segunda parte.

CAPTULO

III

EL MARCO CONCEPTUAL
Una poltica pblica es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental.
En los pases latinos, el trmino poltica tiene varios usos. El primero
designa los fenmenos de la lucha por el poder, la concurrencia entre partidos, grupos de inters, categoras sociales, personas, para el ejercicio de influencia y la ocupacin de funciones de autoridad en una colectividad, en
un pas, en un mercado electoral, en los procesos de decisin. El lenguaje
corriente distingue, tambin, la gran poltica, propia de los temas esenciales, de la poltica politiquera, que calificara las tcticas y las combinaciones a las cuales se entregan los profesionales tales como los partidos
o los cargos electos. En resumen, poltica significa aqu lo que el idioma
ingls llama politics.
Otro uso del trmino poltica distingue lo que los ingleses designan con
la palabra policy, ya sea un marco de orientacin para la accin, un programa
o una perspectiva de actividad. As, se dice que un gobierno tiene una poltica econmica, o sea que realiza un conjunto de intervenciones, que elige hacer o no hacer ciertas cosas en un campo especfico, en este caso, la economa. Es en este ltimo sentido en el que cabe hablar claramente de poltica
pblica; es decir, de los actos y de los no actos comprometidos de una autoridad pblica frente a un problema o en un sector relevante de su competencia.

l.

Poltica y autoridad pblicas

Desde el punto de vista del anlisis, una poltica se presenta bajo la forma
de un conjunto de prcticas y de normas que emanan de uno o de varios actores pblicos.
En un momento dado, en un contexto dado, una autoridad adopta prcticas de determinado gnero, acta o no acta. Estas prcticas se pueden sealar concretamente: formas de intervencin, reglamentacin, provisin de

90

LAS POLTICAS PBLICAS

prestaciones, represin, etc. Tambin pueden ser ms inmateriales, a veces

simblicas: un discurso, una campaa de comunicacin. Al mismo tiempo,
estas prcticas se refieren o son referibles a finalidades, a valoraciones explicitadas por la autoridad pblica o implcitas.
El epicentro del terreno que estudia el analista surge de una autoridad o grupo de autoridades pblicas (ministerios, organismos, entes territoriales, etc.). El
material emprico que trata se estructura a partir de las prcticas y normas propias de esa autoridad o de ese conjunto de actores pblicos.
Qu es una poltica pblica?
En teora, el asunto parece relativamente simple. Una poltica pblica se
presenta como un programa de accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geogrfico: la seguridad, la salud, los trabajadores inmigrantes, la ciudad de Pars, la Comunidad Europea, el ocano Pacfico, etc.
Existe hoy un consenso relativo, por parte de los politlogos y los socilogos, en definir su naturaleza y sus lmites. Se le atribuyen, generalmente, las
siguientes caractersticas:
i) Un contenido. La actividad pblica se identifica bajo la forma de
una sustancia, de un contenido. Se movilizan los recursos para generar resultados o productos. Estos productos (outcomes) son los que el analista examina como un problema de investigacin para la accin, y resultan de un proce- .
so de trabajo y de accin.
ii) Un programa. Una poltica pblica no se reduce.a un acto concreto
considerado aisladamente: por ejemplo, lo que hace un ministro tal da sobre
tal expedient. Detrs de un acto, detrs de tales o cuales actividades existe
un marco ms general en el que se integran este acto, estas actividades; por
ejemplo, mediante su actividad, el ministro se inscribe en una poltica a
medio plazo. En otras palabras, aunque el marco no est explcitamente definido (por ejemplo, mediante procedimientos institucionales -leyes- o el
propio discurso de los actores pblicos -el programa de gobierno o de un
alcalde-), en hiptesis debe poderse distinguir, no obstante, la articulacin
de los actos, una estructura relativamente permanente de referencia u orentacin, lo que Easton llama las intenciones ms generales de las autoridades
de las que todo output especfico puede ser una experiencia parcial (Easton,
1965, p. 358). Ms simplemente, presupondremos que los actos se articulan
en tomo a uno o algunos ejes especficos que forman un denominador comn: el sector de intervencin, el problema tratado, la constancia del decisor
pblico en sus opciones e intenciones.
iii) Una orientacin normativa. Se presupone que la actividad pblica
no es la resultante de respuestas aleatorias sino, al contrario, la expresin de
finalidades y de preferencias que el decisor, conscientemente o no, voluntariamente o bajo el peso de las circunstancias, no puede dejar de asumir; de

EL ANLISIS

91

las que es nolens volens contable o responsable (accountable, en ingls). Los

actos traducen orientaciones: intencionalmente o no, satisfacen intereses, son
portadores de ciertos valores, tienden hacia objetivos especficos. El analista
deber reconstruir su textura.
iv) Un factor de coercin. La actividad pblica procede de la naturaleza autoritaria de que se halla investido el actor gubernamental. En otras palabras, stef()ee una legitimidad que es la d@ la autoridad legaUo ejerce una
coercin que se apoya en el monopolio de la fuerza. Por ello el acto pblico
se impone; est habilitado en tanto que expresin de las potestades pblicas
(Gilbert, 1985). La autoridad de la que est investido se impone a la colectividad.
v) Una competencia social. Por ltimo, una poltica pblica se define por su competencia, por los actos y disposiciones que afectan la situacin, los intereses y los comportamientos de los administrados. El analista
debe identificar al pblico, a los individuos, grupos o instituciones que
componen el campo de la accin gubernamental considerada. Esta nocin
no puede reducirse a un enfoque jurdico: por ejemplo, el sector bajo la tutela del Estado. La concepcin es ms amplia: un administrado es todo individuo cuya situacin est, directamente o no, afectada por la accin
pblica.
Sin embargo, esta definicin terica, que se ofrece a modo de gua para el
anlisis, no siempre es fcil de respetar en la prctica, cuando se deben afrontar situaciones concretas.
As, qu es una autoridad pblica?
La primera reaccin consiste en recurrir a los criterios jurdicos. Una
autoridad se considera pblica si ejerce funciones de gobierno sobre administrados y territorios definidos, especialmente, como depositaria de la legitimidad estatal, dotada de potestades pblicas. No cabe ninguna ambigedad si
se trata de los ministros de un gobierno nacional y de sus organismos o de
entes territoriales. Sin embargo, en el sector pblico, y en sus mrgenes, existe toda una gama de instituciones, de organismos, de estatutos que forman
una zona gris, ni claramente pblica, ni verdaderamente privada, conocidas
como desmembramientos del Estado (las asociaciones surgidas de la ley
1901 que, por cuenta del poder pblico, administran un sector de atribucin)
o como sector parapblico (como la SNCF, empresa nacional de los FF.CC.
que administra las obligaciones del servicio pblico). El lmite del mbito
pblico no est siempre claro, hay que admitirlo. De ah la esperanza de que,
all donde el derecho no es unvoco, la ciencia econmica ofrecer un criterio
de respuesta ms claro.
Una autoridad pblica puede definirse como un organismo que concede y administra los bienes colectivos. Un bien colectivo -el aire, el agua,

92

LAS POLTICAS PBLICAS

la educacin, etc.- es un bien o un servicio que, segn la definicin que

dan los economistas, posee tres particularidades. No es divisible (lo que A
consume no impide la posibilidad de que B lo consuma); no puede ser racionado de forma selectiva por los mecanismos del mercado y de los precios; finalmente, est disponible, ya se supone que cada consumidor
potencial puede recibir una parte igual (Wade, Curry, 1970, p. 92). Los
bienes colectivos estn distribuidos de diferentes maneras: por las asignaciones administrativas, por los procedimientos del mercado, por el voluntariado. Es autoridad pblica el organismo que administra un bien colectivo, a condicin de que este organismo disponga de un procedimiento
especfico de opciones, que posea una autoridad propia y que acte por
medio de un aparato organizado. Estas condiciones, como se ve, excluyen
la consideracin de organismos que no tienen ninguna autonoma de accin, que son simples relevos jerrquicos.
Otra dificultad prctica con la que puede chocar el anlisis de las polticas pblicas, concierne la especificidad y los lmites de una poltica pblica.
stas no se presentan, en efecto, como objetos que pueden distinguirse a simple vista, especificadas institucionalmente. Si es fcil ponerse de acuerdo sobre qu es o no un elector en sociologa electoral, una poltica pblica es, en
cambio, una construccin ms abstracta. Dnde comienza y dnde acaba,
por ejemplo, una poltica pblica?
Una poltica pblica se compone de todo aquello que los actores gubernamentales deciden hacer o no hacer (Dye, 1975, p. 1). Ahora bien, siendo
relativamente fcil distinguir lo que hacen, resulta mucho ms difcil descubrir lo que se niegan a hacer. De ah la tentacin analtica de caer en un positivismo ingenuo si slo se toman en consideracin los actos, o bien, a la inversa, en el error consistente en atribuir al actor no-actos que jams ha elegido ni considerado.
Otro ejemplo de estas dificultades prcticas: el trmino programa. La mayor parte de los pases europeos no disponen del concepto jurdico, administrativo y presupuestario de program, corriente en Estados Unidos, y que permite reagrupar bajo un mismo ttulo los objetivos, los recursos y los productos afectados a un ministerio o al tratamiento de un problema. En Europa, en
Francia, en particular, el presupuesto se construye segn categoras que distribuyen los medios en mltiples captulos siguiendo una lgica contable. En
cuanto a los productos, su identificacin tambin resulta difcil, aun con la
lectura de las leyes, decretos o circulares. La consistencia del objeto poltica
pblica no viene dada por la prctica decisoria o gestora del sector pblico.
El anlisis debe encargarse de construirla.
Una poltica pblica se presenta, pues, como una abstraccin cuya
identidad y contenido se trata, precisamente, de reconstituir por agregacin sucesiva, de aproximacin en aproximacin, a partir de elementos empricos dispersos en los textos, en los presupuestos, en los organigramas.

EL ANLISIS

93

2. Los efectos de una poltica pblica

Aunque una poltica pblica refleja la actividad de una autoridad gubernamental, el trmino no debe ser empleado como desvn, agregando
cualquier actividad, sea cual sea. En este sentido, es til distinguir dos facetas de la actividad gubernamental: la gestin interna y la gestin de las polticas pblicas (Gibert, 1988).
- La gestin interna es la movilizacin que hace una autoridad pblica
de sus recursos propios, a fin de producir realizaciones concretas especificables e individualizables. La autoridad dispone de medios tales como personal, materiales, una imagen de marca o crditos financieros. Los utiliza para
transformarlos en productos: una direccin provincial de Equipamiento produce kilmetros de arcenes segados; un servicio municipal emite certificados administrativos; un negociado del Ministerio del Interior publica textos
reglamentarios; un servicio de asistencia social visita hogares y a personas
que necesitan ayuda, etc.
Dicha actividad pblica est regulada, en principio, de manera interna
a la autoridad considerada. sta es responsable de su eficiencia, de ajustar
los recursos y los productos, ejerciendo tambin una funcin de produccin. Para lograrlo, dispone de instrumentos de gestin: contabilidad, gestin de recursos humanos, informtica, procedimientos de organizacin
del trabajo, etc. Estas herramientas permiten asegurar una relacin entre
los medios consumidos y los resultados que se desean obtener, productos
identificables y localizables. Desde este punto de vista, aparte las particularidades ligadas al contexto jurdico (estatuto del personal, reglas de la
contabilidad pblica), la actividad de una autoridad pblica no es, por naturaleza o por principio, diferente de la de una empresa. Ambas administran situaciones que se pueden calificar con parmetros de productividad,
de costos, de eficiencia.
En cambio, existe una oposicin radical entre la autoridad pblica y la
empresa. Esta oposicin obedece a sus finalidades respectivas. La empresa
o la organizacin privada es introvertida, persigue una finalidad interna, por
cuenta de sus propietarios o sus miembros. Esta finalidad se puede definir
con criterios tales como el bienestar, el prestigio, la satisfaccin que experimentan sus miembros, el provecho, el crecimiento, la porcin de mercado
que ocupa la empresa. Por su parte, la autoridad pblica, al menos por mandato o por principio, es extravertida. Se legitima por la persecucin de finalidades externas. Sus actividades, sus productos, su gestin interna, su eficiencia, estn subordinadas a la satisfaccin de problemas o de metas externas. Se trata de modificar los atributos o las caractersticas del tejido social
que las autoridades pblicas juzgan necesario proteger frente a amenazas (el
entorno natural, la paz civil) o transformar en un estado ms satisfactorio
(empleo, educacin). El exterior de la organizacin pblica la arrastra hacia

94

LAS POLTICAS PBLICAS

la accin. De ah una doble funcin de produccin que la autoridad pblica

debe asumir: los productos se ofrecen para provocar efectos o impactos.
- Esta segunda funcin de produccin es, precisamente el meollo de
la gestin de las polticas pblicas. Se trata de transformar productos en
efectos o impactos. La limpieza de arcenes que sirve para mejorar la seguridad en carretera. La visita a los pobres de un asistente social remite a una
finalidad de alivio de las desigualdades sociales. La distribucin de becas
para la enseanza superior se justifica por la democratizacin de la sociedad. En resumen: se supone que toda intervencin pblica concreta engendra una alteracin del estado natural de las cosas en la sociedad y puede
unirse a uno o varios efectos o impactos.
La accin pblica como funciones de produccin (segn Gibert)
EFECTOS
IMPACTOS
Funcin de
produccin 1
(gestin interna)

.. If

Funcin de
produccin 2
(gestin de las
polticas pblicas)

Los efectos o los impactos presentan cierto nmero de particularidades.

A menudo son enunciados de manera cualitativa y normativa, en trminos
generales y abstractos, tales como la seguridad en una colectividad.
Emergen con un retraso ms o menos acusado en relacin a la fecha en que
interviene la prestacin pblica (por ejemplo: los efectos de un programa de
construccin de carreteras sobre el desarrollo econmico de una regin).
Por ltimo, Ia relacin entre los productos de la actividad y los efectos de
estos productos no es necesariamente directa, lineal o mecnica. La distribucin de becas, por ejemplo, no es un vector que induzca mecnicamente
la democratizacin de la enseanza superior. Como lo han demostrado -los
socilogos, la estructura del empleo en la economa constituye un filtro social estructural y colectivo mucho ms determinante que el sistema de educacin propiamente dicho (Boudon, 1973).
El anlisis de las polticas pblicas es una tentativa metodolgica para
lograr un mejor dominio de esta segunda funcin de produccin, para conocer mejor por qu y cmo los productos suministrados por la autoridad pblica no engendran los efectos previstos y, si es preciso, reducir estas desviaciones o disfunciones. Es, por ejemplo, el caso de los programas de ayuda social creados para socorrer a los pobres, pero que, de hecho, benefician
slo a los menos favorecidos sin alcanzar a los ms desprovistos. Lejos de
atenuar la desigualdad de las rentas, acaban provocando ms diferencias entre los benecaros" El anlisis de las polticas pblicas se nutre de la identificacin de los efectos reales generados por las actividades administrativas

EL ANLISIS

95

que no son los efectos esperados al comienzo: efectos disfuncionales, efectos perjudiciales o, ms simplemente, inducidos, ya que el impacto no es el
que se esperaba sino otro, o acaba siendo, incluso, contrario al deseado.
Las realizaciones efectuadas se muestran inoperantes:
- porque no eran adecuadas,
- porque eran insuficientes,
- porque el comportamiento de los afectados o los ejecutores de la poltica no era el adecuado para al xito del impacto que se pretenda,
- o porque las circunstancias del momento no era las previstas. ""
Advirtase, de paso, dos observaciones metodolgicas importantes.
La primera se refiere a los efectos relacionados entre polticas pblicas.
Una poltica pblica A genera impactos de diveros rdenes, entre los cuales
algunos pueden tener consecuencias sobre otras polticas pblicas B o C.

POLTICA PBLICA

.....,.__ """"
.._ _ _ ..", "'_ _ = d

_-------------r.
=----------_-......

IMPACTOS 1

- - - - - - - - - - - - -..
~ IMPACTOS 2
:- _

IMPACTOS 3

Efecto ligado

POLTICA PBLICA

B
' -.._..."",
...."....
","...."",
", ....."....
",".....""
",... ._..."....
", _
.....J...

_ - - - - - - - - - - - . IMPACTOS 1
- - - - - - - - - - - - - -... IMPACTOS 2
- - - - - - - - - - - - - . . . IMPACTOS 3

De ah la necesidad de no aislar artificialmente el campo del anlisis del

contexto ms general de la accin gubernamental.
La segunda observacin se refiere a los indicadores de resultados que
considera el analista. Los trabajos realizados a finales de la dcada de
1960 y al principio de la de 1970, se concentraron a veces exclusivamente
en los indicadores -o outcomes- inmediatos, tales como los gastos presupuestarios de una autoridad pblica. En una perspectiva de comparacin
de presupuestos, esto est justificado. Pero existe la tentacin de detenerse en dichos indicadores porque se presentan bajo una forma cuantitativa,
ocultando otros efectos o impactos ms cualitativos con el pretexto de que
no son medibles. As, se corre el riesgo de adoptar una visin etnocntrica, propia del decisor, confundiendo los indicadores de productos con los
de efectos, la actividad de la autoridad pblica con las transformaciones
sociales externas.
La funcin de produccin 2, que une las realizaciones a las finalidades

96

LAS POLTICAS PBLICAS

externas, constituye un mbito abierto por excelencia a los aportes y al conocimiento ofrecidos por las ciencias sociales (sociologa, ciencia poltica,
economa, psicologa), puesto que, en ltima instancia, su objetivo no es
otro que el cambio social.

3.

El cambio social

Para un analista, toda poltica pblica encubre una teora del cambio
social.
Teora significa que una relacin de causa a efecto est contenida en las
disposiciones que rigen y fundamentan la accin pblica considerada. Esta
causalidad es normativa. Se identifica a travs de los objetivos, los contenidos y los instrumentos de accin de que la autoridad gubernamental se dota
para generar, a partir de realizaciones, los efectos o impactos sobre el tejido
social. En otros trminos, cmo el estado del mundo y el curso natural
de los acontecimientos son susceptibles de verse perturbados y modificados? Si la autoridad pblica recurre a dicha accin, qu ser inducido por
ella y por qu? El decisor gubernamental se comporta como un operador
que apuesta que cuando intervenga, se producir una consecuencia. Es portador de una representacin de las razones por las cuales se generar dicha
consecuencia, de una legitimidad de su eficacia que es, tambin, una anticipacin del encadenamiento de acontecimientos entre sus propias realizaciones y los efectos externos.
Identificar esta teora es una tarea esencial del anlisis. Sin embargo, no
resulta nada fcil.
La teora est muy a menudo implcita, se esconde en la simple lectura
de un texto legal o de un acto por el cual la autoridad pblica ha decidido
actuar formalmente. Es verdad que pueden existir informaciones ms explcitas en apariencia. As, los considerandos o el prembulo de una ley contienen, a veces, declaraciones sobre los objetivos que cabe esperar.
Asimismo, los discursos de los responsables pblicos, los debates en el par~
lamento, informan sobre la manera como se supone que una poltica transformar el tejido social al que ser aplicada. Sin embargo, existe el riesgo
de que con tales fuentes no se disponga de un anlisis suficientemente slido. Porque los discursos o prembulos encubren racionalizaciones, cuando
no representaciones. Su relacin con la poltica pblica no es evidente.
Dimanan ms bien del debate ideolgico o de la comunicacin poltica. Por
otra parte, se advierte que los actores pblicos pueden sustentar mltiples
discursos, poco homogneos entre ellos y de orden puramente coyuntural,
que apenas dan cuenta de la poltica pblica.
No obstante, toda poltica pblica testimonia una teora del cambio social. La explicitacin de la teora que el actor pblico expresa, pasa por un
atento estudio del contenido de esta poltica desde dos ngulos. el de los oh-

EL ANLISIS

97

jetivos y el de sus realizaciones. Para ello, el contenido se confronta con un

estudio del tejido social real sobre el que se desarrollar la accin. Un ejemplo de este enfoque se ha dado a propsito de la ley de 16 de julio de 1971
sobre fusiones y reagrupamientos de municipios (De Kervasdou y otros,
1976; Dupuy y Threnig, 1985).
Dicha ley elabora los procedimientos jurdicos, administrativos, polticos y financieros que rigen la forma en que los ayuntamientos se reagrupan.
Se trata de una poltica esencialmente instrumental: se pone un marco orgnico a disposicin de los prefectos, los consejos generales de departamento
y los consejos municipales. El Estado espera que la iniciativa se adoptar
voluntariamente a escala local. Al objeto de incitar a los municipios, el gobierno ofrece un poderoso estmulo financiero, en forma de un aumento,
durante cinco aos, de la mitad de las subvenciones de equipamiento que le
sern atribuidas por el Estado.
Tres aos ms tarde, a fines de 1974, se haban suprimido 1.130 municipios de un total de 37.572. Parece poco. Este resultado puede explicarse
porque la poltica que lo inspira se basa en una teora del cambio social que
beneficia a la pareja que forman el prefecto y el consejo general. Esta descentralizacin consiste para el Estado en confiar la redistribucin de los
escalones de base -los municipios- a los escalones intermedios: los departamentos. Se apoya en la capacidad de los consejos generales para apropiarse prioritariamente de las polticas de fusin que suprimen autonomas
locales, a las cuales se aferran los alcaldes. Ahora bien, los prefectos y el
consejero general son o no son capaces de mostrarse insensibles a los intereses localistas? Confrontada a la realidad de las prcticas observables sobre el terreno, donde el mercado poltico municipal es la base del mercado
electoral departamental, esta teora es falsa. El cambio en materia de fusin
no ha sido llevado a cabo por los polticos intermedios, y la zanahoria financiera ofrecida por la ley se revela insuficiente. Por otra parte, la teora
implcita sobre la que descansa la poltica del Estado estipula que el reagrupamiento de municipios, lejos de venir determinado solamente por una redistribucin autoritaria global impuesta por el Estado desde arriba, puede
tambin adoptarse de forma gradual, mediante la iniciacin progresiva de
los municipios a la cooperacin mutua. En este proceso, la fusin pura y
simple viene a rematar un camino progresivo que lleva de la autonoma ms
total --cada comuna para s- hacia formas cada vez ms elaboradas y estrechas de servicios pblicos comunes: mancomunidad intermunicipal,
SIVOM, distrito. Aun en este caso, sin embargo, esa teora del cambio va a
Contramano de las tendencias observables en la prctica. Porque el SIVOM
o el distrito, ms que conducir a la fusin a plazo de las comunas que habran aprendido a cooperar entre s, es, al contrario, la forma elegida por
stas para no tomar la otra va, la de la fusin pura y simple.
Esta identificacin de fenmenos normativos, creencias y representaciones en materia de funcionamiento de la sociedad y del cambio social inscri-

98

LAS POLTICAS PBLICAS

tas en cada poltica pblica, puede efectuarse sistemticamente, analizando

sus postulados implcitos o explcitos, de acuerdo con los siguientes parmetros:
i) Los objetivos perseguidos por la poltica pblica considerada.
Existen parmetros para designarlos y apreciarlos? Se trata de criterios de
cantidad, calidad, de plazo de realizacin o de evaluacin de impactos?
Dichos criterios son laxistas, libres, abstractos o, al contrario, duros,
obligatorios, no ambiguos?

Los sujetos afectados por la poltica pblica. Existen, por ejemplo, postulados en cuanto a la forma de adaptacin a la accin pblica, en
cuanto a su comportamiento? Las incitaciones al cambio, son voluntaristas, inexistentes (una simple adhesin intelectual), o, al contrario, son numerosas, obligatorias o, incluso, punitivas (la multa, etc.)?
ii)

iii) Los ejecutores a quienes se confa la aplicacin de las medidas

gubernamentales. Por ejemplo, existen postulados en cuanto a la forma
en que se hacen cargo o no de estas medidas? Su inters en actuar en el sentido de las realizaciones y los impactos decretados por la poltica pblica,
es juzgado como prioritario o, al contrario, como marginal?; est estructurado para que esta poltica se vuelva prioritaria para ellas o, al contrario,
para que sea una ms entre otras igualmente importantes?
Esta teora implcita del cambio social puede formularse como un modelo de la sociedad y de sus problemas, modelo que se traduce en un recorte
y una reconstruccin que toman una amplitud global. Estas representaciones normativas son analizables como un cuerpo de reglas que ordenan, segmentan y clasifican las situaciones, los sujetos y las realizaciones pblicas.
I

iv) Los tipos de polticas pblicas. De qu clase de polticas pblicas dispone una autoridad pblica? Establecer el inventario de las modalidades de accin gubernamental ha sido una preocupacin originaria de los
politlogos y los socilogos. La observacin muestra que, en la prctica,
este abanico es tan extenso que va desde la redaccin de la Constitucin de
un pas hasta las campaas de comunicacin televisivas, pasando por la fijacin de impuestos, la educacin, la fuerza, etc. De ah la necesidad de reagrupar las modalidades segn una tipologa rigurosa.
La literatura cientfica sugiere una gran variedad de clasificaciones posibles. Se puede, por ejemplo, caracterizar las polticas pblicas de acuerdo
con criterios formales o institucionales: polticas nacionales, locales o ntergubernamentales; o en funcin de los grupos de sujetos sobre los que
actan. A la luz de la experiencia, no parece existir una buena tipologa en
abstracto. Todo depende del uso que el analista quiera darle. Las tipologas
ms corrientemente utilizadas son las que clasifican la accin pblica en

99

EL ANLISIS

funcin de la teora del cambio social que la estructura. As, por ejemplo, la
elaborada por Lowi y completada por Salisbury (Lowi, 1964; Salisbury,
1968), y que se acua en un parmetro: la naturaleza de la coercin que una
poltica pblica introduce entre el Estado y el sujeto.
Desde el punto de vista de la coercin, una poltica pblica puede calificarse de dos maneras: por una parte, esta coercin se ejerce directa o coactivamente sobre el sujeto o, al contrario, de una manera indirecta o suave: un
agente de polica multa o da un consejo al automovilista infractor. Por otra
parte, esta coercin alcanza al sujeto como tal, en su comportamiento mismo, cuya autonoma limita, o al contrario se ejerce por medio de una presin sobre su entorno: se puede restringir el consumo de las familias con un
incremento del impuesto sobre la renta o mediante una disminucin de los
gastos pblicos estatales. El crecimiento de ambos parmetros permite distinguir cuatro tipos de polticas pblicas.
Tipologa de las polticas pblicas basadas en la coercin (segn Lowi)

La coercin pblica se ejerce ...

t::

'o

(/)

Q)

(1]

"[2

... directamente
sobre el comportamiento
de los afectados

... sobre el entorno

del comportamiento
de los afectados

... indirecta,
lejana

Polticas
distributivas

Polticas
constitutivas

... directa,
inmediata

Polticas
reglamentarias

Polticas
redistributivas

Q)

8,g
(1]:

-Jo..

................................. ............................. ,.................... .........................................................................................................................................................................................................................................................,.........................

- Una poltica reglamentaria es una accin pblica que consiste en dictar normas autoritarias que afectan el comportamiento de los subordinados.
El Estado obliga o prohbe: el cdigo de circulacin, por ejemplo, dicta reglas de comportamiento. Aqu, la coercin es mxima. En pocas palabras, se
limitan las libertades individuales de los afectados, y sus intereses se transforman por decreto. La excepcin a esta coercin es un tipo particular de accin reglamentaria llamada autorreglamentaria (Salisbury, 1968) que, a la inversa, acrecienta los privilegios del pblico al que se dirige. Es el caso de las
polticas mediante las cuales el Estado limita el libre acceso a una profesin
(farmacuticos, notarios, etc.), introduciendo una proteccin, cuando no una
renta para los agentes econmicos pertenecientes a dicha profesin.

100

LAS POLTICAS PBLICAS

Una poltica distributiva es una accin mediante la cual el poder pblico concede una autorizacin a casos particulares especialmente designados. El ejemplo tipo son los permisos para construir. Est prohibido edificar
sin permiso (poltica reglamentaria). Luego, para construir, hace falta un permiso, un derecho, que la autoridad pblica otorga caso por caso (poltica distributiva). Aqu, el sujeto se siente beneficiario de una accin pblica que le
concede un favor, un privilegio (una renta inmobiliaria e hipotecaria, un precio de terreno en alza), etc., que acompaa al acto administrativo asignado.
El afectado se beneficia con una excepcin a la regla, gracias a un favor unilateral del Estado o porque satisface cierto nmero de condiciones.
- Una poltica redistributiva consiste en que el poder pblico dicta criterios que dan acceso a ventajas, y este acceso no se otorga a casos o sujetos
designados especialmente, sino a clases de casos o de sujetos. El ejemplo tpico es el de la seguridad social. El Estado dicta las condiciones (edad, situacin econmica, etc.) para que las personas se puedan beneficiar de una cobertura social. Pero corresponde a quienes cumplen estas condiciones el
derecho a utilizar o no esta posibilidad si lo desean. El Estado manipula los
criterios generales; no designa individualmente a los beneficiarios o a
los perjudicados.
- Una poltica constitutiva se traduce en que la accin pblica define
las reglas sobre las normas o acerca del poder; por ejemplo: revisando la
Constitucin de un pas, introduciendo reformas institucionales o administrativas. En este caso, la coercin afecta al sujeto de manera dbil e indirecta.
Por ejemplo, la creacin por el gobierno de un Ministerio de Deportes les parece a los deportistas una decisin muy abstracta, que no les afecta directamente en su vida diaria. Y, sin embargo, para la autoridad pblica, esta creacin representa una manera de intervenir en los asuntos deportivos.
Hay que destacar, de paso, una confusin relativa al uso de los instrumentos jurdicos. Leyes, decretos y rdenes no significan ipso Jacto polticas
reglamentarias. Existen polticas de orden distributivo, redistributivo o constitutivo que se apoyan o no sobre textos legales. El recurso a textos con valor
jurdico no es ms que una de las tcnicas de que dispone la autoridad pblica para actuar: puede gravar, edificar, hablar, subvencionar, negociar, etc.
(Para situar el uso del derecho como instrumento de la accin gubernamental, vase en particular Daintith, 1988, en lo relativo a las polticas econmicas.) Por otra parte, una tipologa no da una solucin slida para identificar
automticamente todas las caractersticas de una poltica pblica. Ms modestamente, permite al analista nombrar e identificar ciertos parmetros. Su
uso ms estimulante es de orden comparativo, a travs de la confrontacin
entre muchas polticas diferentes y en tomo a una o diversas variables.
No es casual que la mayor parte de las tipologas que se han elaborado
traten de la relacin que una poltica pblica establece entre el poder pblico
y sus realizaciones, por una parte, y los administrados y los impactos, por
otra. Se trata del cambio social y, por consiguiente, de la anticipacin del

101

EL ANLISIS

comportamiento de los actores en el curso de un proceso difuso en el tiempo

y el espacio.
Una tipologa posible se construye en tomo a la manera como los sujetos
reccionan, perciben, anticipan la sustancia de una accin gubernamental. En
efecto, una poltica pblica conlleva costos, obligaciones o inconvenientes,
pero tambin beneficios, es decir, ventajas o privilegios. De qu modo consideran una poltica pblica los subordinados? Como portadora de costos o
como fuente de ventajas? La experiencia indica que el afectado considera
ms importantes los costos y los beneficios que le ataen de manera personal, individualizada y a corto plazo, es decir, en forma concentrada. Al contrario, los percibe ms dbilmente cuando le afectan colectivamente y a mediano plazo, es decir, en forma difusa. Para decirlo crudamente, una reforma
del IRPF sensibiliza ms a los contribuyentes por la repercusin inmediata
que tiene sobre su hoja de impuestos que por las consecuencias a medio plazo que tendr, o se supone que tendr, sobre el estado de la nacin.
Estructura de las utilidades de una poltica pblica para los afectados

"Costes" de una poltica pblica

Concentrados, fuertes

Difusos, dbiles

l1l

Ul Q.

Concentrados,
fuertes

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Difusos,
dbiles

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En materia de poltica pblica, y salvo excepciones, es preferible para el

analista partir de la hiptesis de que el sujeto es utilitarista y egocntrico.
Esto se traduce de tres maneras en las percepciones y los comportamientos
del pblico.
i) Los costos tienden a imponerse sobre los beneficios. A igual grado
de concentracin y difusin, los afectados son mucho ms sensibles al
precio que pagarn que a las ventajas que recibirn. La prdida oculta el
beneficio.
ii) El corto plazo importa ms que el medio plazo. En otras palabras,
los efectos inmediatos movilizan ms que las consecuencias diferidas en el
tiempo.

102

LAS POLTICAS PBLICAS

iii) Los costos y beneficios que afectan a pequeos grupos se imponen

a los costos y beneficios que afectan a vastas poblaciones. La repercusin individualizada moviliza mucho ms que la repercusin colectiva y annima.
Esta escala de utilidades, completada por los tres comportamientos descritos, permite clasificar el estilo de accin adoptado por una autoridad pblica (Padioleau, 1982). As, en Francia, las polticas de reformas fiscales
se caracterizan por la multiplicacin de medidas del tipo costos difusos
(alza de la fiscalidad indirecta) y por una actitud conservadora de las exenciones particulares del tipo beneficios concentrados (desgravaciones por
categoras en materia de IRPF, etc.). De ah, la siguiente paradoja: los contribuyentes afectados rechazan ms la supresin de un favor marginal (por
ejemplo, el privilegio de cosechero destilador, que concierne a un pequeo
nmero de contribuyentes) que una presin fiscal fuerte (por ejemplo, el alza del impuesto sobre carburantes, cuantiosa sangra que afecta a varios
millones de ellos). Por esto se pueden caracterizar las polticas pblicas segn su grado de universalidad o, al contrario, de particularismo: las polticas multiplican las situaciones particulares de los interesados, o introducen
principios de tratamiento de situaciones generales?
Disponemos de numerosos trabajos que ofrecen criterios de clasificacin
de las polticas pblicas. Cabe mencionar especialmente:
- Los mtodos de conduccin poltica (Offe, 1975). La clasificacin
distingue: 1) las prohibiciones y los estmulos; 2) la provisin de bienes y
servicios; y 3) los procedimientos. Esta clasificacin ha sido revisada
(Scharpf, 1976) distinguiendo de manera ms detallada los intrumentos de
influencia del Estado en: 1) prohibiciones; 2) estmulos; 3) bienes y servicios
provistos por el Estado; 4) consecuencias provocadas por las infraestructuras
pblicas; y 5) procedimientos. La accin pblica es puntual o global en su
realizacin? Se dirige a las nuevas situaciones que se van a generar o se
orienta hacia el tratamiento de las causas de disfuncin social? Se trata de
erradicar problemas existentes o de evitar que aparezcan nuevos problemas?
- Los instrumentos de gestin administrativa (Mayntz, 1978). Se pueden dividir en: 1) normas de prohibicin y de requerimiento; 2) autorizaciones de actividades privadas; 3) transferencias financieras; 4) estmulos financieros (subvenciones, etc.); y 5) provisin de bienes y servicios.
- La funcin de conduccin social del Estado (Hucke, 1980). Se despliega en los siguientes mbitos: la regulacin jurdica, la poltica social, la
conduccin econmica, las prestaciones simblicas.
- Los instrumentos de gobierno (Hood, 1983). La autoridad pblica
dispone de dos mecanismos de control sobre la sociedad: los detectores (instrumentos para recoger informacin) y los realizadores (herramientas para
generar impactos sobre la sociedad). Tiene a su disposicin cuatro recursos:
el tesoro (el dinero y otros recursos fungibles), la autoridad (la posesin de

EL ANLISIS

103

poder legal o legtimo), la organizacin (la disposicin de personal, materiales, equipos), la nodalidad (el Estado se sita en el centro de un
tejido social o de informacin). La combinacin de estos dos mecanismos y de estos cuatro recursos genera los tipos especficos de las polticas pblicas.
4.

El sistema de accin

Una de las reglas de oro del anlisis es considerar una poltica pblica
como un sistema de accin pblica. Desde esta perspectiva, se subrayan la
forma de operar de una autoridad gubernamental (o varias, llegado el caso),
la forma de abordar y tratar una sustancia o un contenido especfico. Se necesitan tres conceptos para realizar correctamente esta tarea: el sistema de actores, el de la actividad y, por ltimo, el del proceso.
- La autoridad gubernamental es el actor central de una poltica pblica. Al mismo tiempo, no es el nico jugador activo, puesto que se mueve en
interdependencia con otros actores: organismos encargados de ejecutar sus
decisiones, sujetos que reaccionan a las realizaciones as producidas, grupos
de intereses u otras instituciones que ejercen influencia sobre la accin proyectada o en curso. Los sujetos no permanecen pasivos, aunque puedan parecerlo a priori. Su forma de respuesta los convierte en algo ms que blancos
inertes (Hirschaman, 1972). Estas relaciones de interdependencia estructuran
un verdadero sistema que el analista debe identificar y cuyo camino ha de
seguir.
Sin embargo, el reparto de los actores tiene muchas posibilidades de
cambiar de una poltica a otra. Incluso para una poltica determinada, su entrada y salida de escena debe ser seguida meticulosamente. Ciertos actores
pueden aparecer intermitentemente, para despus desaparecer, y reaparecer
interpretando otro papel. El sistema de actores es elstico: las variaciones en
su composicin pueden desorientar a un analista que se contente con observar los acontecimientos a travs de la lupa de las instituciones polticas formales. La accin pblica no se limita a los actores formales: polticos y funcionarios. Incorpora a otros actores que, en principio, no tienen nada que ver
con el juego poltico, pero cuyo comportamiento y presencia cuentan en la
medida en que las realizaciones pblicas se transforman en impactos sociales. El analista ha de identificar la influencia social que una poltica pblica
teje en tomo a ella y estudiar de qu modo los actores, manejando sus relaciones de interdependencia dentro de un sistema que esta poltica estructura,
contribuyen al curso de los acontecimientos.
- Si bien la actividad de los actores y su impacto sobre el contenido de
la poltica pblica forman la base emprica de la observacin, el analista
debe, no obstante, mostrarse muy prudente. Ciertamente, se debe prestar

104

LAS POLTICAS PBLICAS

atencin a los actos, comportamientos y discursos visibles, que se puedan

describir. Sin embargo, existen actividades invisibles cargadas de sentido.
Una poltica pblica, recordmoslo, es un conjunto de actos y de no actos. No intervenir, cuando un actor percibe que la situacin es significativa,
representa para l una respuesta posible entre otras actitudes. En ltima instancia, ciertas polticas pblicas son definibles como no programas: en otras
palabras, una autoridad pblica elige colocarse fuera de la accin.
Por otra parte, la actividad de un actor no se traduce nicamente en gestos concretos, materialmente identificables. Las respuestas pueden ser, al
contrario, abstractas, simblicas; pueden pertenecer al universo de los signos
o del discurso (Edelman, 1976). As, se hablar de polticas simblicas a propsito de actividades pblicas cuya esencia consiste no en actuar, sino en decir, hacer saber y creer que se acta o que se preocupa por actuar. Los medios
de comunicacin de masas son las fuentes ms ricas en este aspecto
(Edelman, 1977).
- Por ltimo, no es indispensable que una actividad se presente como
un cambio o una innovacin en relacin con las actividades anteriores, a fin
de considerarla como objeto apto para el anlisis. Ciertamente, una poltica
pblica impacta a menudo porque introduce una ruptura o una inflexin con
respecto a la situacin anterior. El elemento de novedad o de no continuidad
atrae la atencin. Pero este elemento puede ocultar el carcter conservador o
rutinario de la accin gubernamental. Muchas decisiones pblicas se caracterizan, al contrario, por su rutina, por la suma de respuestas repetitivas, por la
prolongacin de lo idntico. Pensemos en el presupuesto anual de un Estado
que traslada de un ao al otro del 95 al 97 % de su contenido (Wildavsky,
1964). En resumen, la no novedad representa un rasgo esencial y significativo de las actividades gubernamentales.
Para el analista, el proceso de una poltica es el complemento indisociable de su sustancia: proceso y contenido constituyen las dos caras de una
misma realidad. El trabajo gubernamental no se limita a la toma de decisin;
se extiende en el tiempo, ms arriba, pero tambin ms abajo d lo que, a
menudo y sin razn, se considera la intervencin ms noble y significativa.
Adems, el transcurso del tiempo, la duracin, es en s mismo un elemento
estructurante de la accin gubernamental y de otros actores no gubernamen"
tales.
En definitiva, el problema que se plantea al analista es la manera de descomponer su objeto de estudio en elementos empricos ms finos sin por ello
perder de vista el conjunto del paisaje. Para ello, se han propuesto mltiples
claves analticas. La elaborada por Jones sigue siendo, todava hoy, un punto
de referencia (Jones, 1970). Por su facilidad de manejo, constituye uno de los
instrumentos heursticos ofrecidos por la literatura que deja mayor espacio a
la serendipity, es decir, al descubrimiento de hechos pertinentes (Merton.
1965).
Para Jones, en efecto, el proceso puede descomponerse analticamente

EL ANLISIS

105

como una secuencia de actividades, desde el inicio hasta el final, desde un

problema hasta los resultados. Cinco fases principales componen este proceso:
La identificacin de un problema: el sistema poltico advierte que un
problema exige un tratamiento y lo incluye en la agenda de una autoridad pblica.
- La formulacin de soluciones: se estudian las respuestas, se elaboran
y se negocian para establecer un proceso de accin por la autoridad pblica.
- La toma de decisin: el decisor pblico oficialmente habilitado elige
una solucin particular que se convierte en poltica legtima.
- La ejecucin del programa: una poltica es aplicada y administrada
sobre el terreno. Es la fase ejecutiva.
- La terminacin de la accin: se produce una evaluacin de resultados
que desemboca en el final de la accin emprendida.
Cada fase, cada una de sus funciones, se caracteriza por actividades concretas y particulares en el seno de la autoridad pblica; por ejemplo: el trabajo legislativo, la preparacin de la decisin en los gabinetes ministeriales, la
decisin del gobierno, la gestin burocrtica; o en torno a ella, la accin colectiva, los grupos de presin, las campaas de prensa. A cada fase corresponden un sistema de accin especfico, actores y relaciones, compromisos y
estructuras sociales.
Tomado al pie de la letra, este marco de referencia parece demasiado rgido, lineal y formal. Su utilidad radica en la flexibilidad con que Jones la
maneja.
As, el proceso es un ciclo ms o menos cerrado sobre s mismo. La evaluacin de los resultados, sea cual sea la forma que tome, precede a la fase de
resolucin del problema. Pero, el final tambin puede ser el comienzo! La
evaluacin, ms que desembocar en la terminacin, desencadena una vuelta
atrs: el problema se considera como no resuelto, y se introducen ajustes retroactivos, mediante una nueva formulacin del problema inicial o a travs
de una gestin ms satisfactoria en la fase de ejecucin del programa. El proceso est abierto a toda clase de efectos de retroaccin.
Por otra parte, una fase no sigue necesariamente a la precedente: las fases
pueden superponerse, retroceder en su secuencia cronolgica o, tambin,
ciertas actividades funcionales, pueden no aparecer nunca a lo largo del proceso. Por ejemplo: una poltica puede desaparecer puesto que jams se ejecut, o proseguir sin que a nadie se le ocurra relacionarla con resultados concretos. Del mismo modo, hay decisiones tomadas por una autoridad pblica
que no han sido precedidas de ninguna actividad de formulacin de soluciones o que tampoco responden a una demanda poltica, a un problema identi~cado anteriormente: ex post, despus de tomada la decisin, un problema se
Identifica o racionaliza y se elaboran estudios para justificar la eleccin.

Proceso de las actividades gubernamentales: un cuadro (adaptado libremente de Iones, 1970)

I
Identificacin
de un problema

Formulacin
de una solucin
o de una accin

Toma
de la decisin

Elaboracin
de respuestas

Creacin
de una coalicin

Estudio
de soluciones

Legitimacin de
la poltica elegida

Apreciacin de
los acontecimientos ..;;
Definicin
de un problema

r i

Aplicacin
de la accin

Evaluacin
de los resultados

Ejecucin

Reacciones
a la accin

Gestin
y administracin

Juicio
sobre los efectos

<

I
"

.,

Organizacin
de las demandas

i I
~

Adecuacin
a los criterios

Agregado
de intereses

l!
~

Produccin
de efectos

li

Expresin

Representacin
"
y acceso ante las
~
autoridades pblicas ~

Demanda
de la accin pblica

~
~
f

Propuesta
, de una respuesta

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 . )
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Resolucin
i':
de un problema
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Poltica efectiva
de accin

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,,,,~'"'-rM.'...

Impacto
sobre el terreno
<,,7.,~,7.'"I='x,.x<;!

Accin poltica
o reajuste

;:r.-m-:............,,..............:

EL ANLISIS

107

En resumen, el proceso es atravesado por fenmenos que siguen distintos

caminos: una actividad lgicamente anterior condiciona la siguiente; una
fase lgicamente posterior, al contrario, condiciona y precede incluso a la anterior. Igualmente, puede no haber relaciones significativas entre las diversas
fases que se encadenan, ya que lo que sucede en determinado momento no
mantiene relacin alguna con lo que ocurre en otro momento.
Con los actores sucede como con las actividades. Que a cada fase corresponda un sistema de accin que le es particular, es una hiptesis que hay que
verificar caso por caso mediante la confrontacin con la realidad, y no un
postulado. Ciertos sistemas de accin pueden ser idnticos en cada fase, tener los mismos actores presentes o ausentes, relaciones de poder y estructuras que conducen a idnticos resultados. La forma misma en que se distribuyen los actores entre las fases de actuacin gubernamental es un dato altamente significativo. El cuadro establecido por Jones sugiere que la salida a
escena de los actores --decidida libremente o impuesta- en tal o cual fase,
condiciona la naturaleza de los programas de accin. Esta aparicin es posible en diversos momentos, antes de la decisin -lo que, por otra parte, la
ciencia poltica ya haba subrayado extensamente- pero tambin en el momento de la ejecucin y en el de la evaluacin, siendo quizs sta la aportacin ms original del anlisis de las polticas pblicas en este estadio. Los actores, los problemas, las soluciones, las decisiones no son necesariamente estables: pueden cambiar sobre la marcha, ajustarse, redefinirse, desaparecer o
reemerger a medida que la accin poltica progresa.
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108

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CAPTULO

IV

LA APARICIN DE LOS PROBLEMAS PBLICOS

Qu razones, qu condiciones, llevan a actuar o no actuar a una autoridad pblica? De dnde surgen las polticas pblicas? Cmo se construyen
los problemas sociales?
La cuestin parece simple. La respuesta lo es mucho menos. El analista
se debe liberar de los reflejos que le impiden abordar correctamente los hechos. Con frecuencia observamos tres reflejos que son otras tantas desviaciones potenciales:
Consiste en bosquejar el decorado histrico o
contextual en que se desarrollar la intervencin gubernamental con la ayuda
de una lista ms o menos inconexa de informaciones generales. Cundo
ocurren los acontecimientos, quines son los protagonistas, en qu zona del
cambio se producen? Estas seales dan una nota ambiental, ponen en escena
los problemas y los actores, pero no bastan para explicar la gnesis de la accin pblica, el porqu de los acontecimientos.
-

La descripcin llana.

- La fascinacin por la decisin. En este caso, se presta a la toma de

decisin una atencin casi exclusiva. Cul es la psicologa de quien decide,
qu acontencimientos se desarrollan en el momento en que se fijan las opciones, qu razonamientos se escuchan en el escenario? El riesgo de error consiste en valorizar la decisin como nico momento clave de una poltica pblica y, en consecuencia, ocultar los acontecimientos anteriores a ella, especialmente las condiciones en que nace el problema. La decisin, es una
reaccin a los acontecimientos, a las necesidades? Por otra parte, todos los
grupos perciben el problema de la misma manera?
- La desviacin macrocontextual mecanicista. Aqu, el analista se esfuerza por explicar en qu medida una poltica pblica es una resultante, un
e~ecto dependiente de causas que provienen de otro orden de cosas: por
ejemplo, las exigencias del desarrollo socioeconmico, la ideologa dominante, las aspiraciones de los subordinados. Haciendo esto, el riesgo de des-

110

LAS POLTICAS PBLICAS

viacin es grande porque la explicacin invocada es de una envergadura tan

general que pierde su capacidad para demostrar por qu tal aspecto, y no
otro, de una decisin se ha impuesto finalmente. Se planea sobre la generalidad, se impregna de sobredeterminismo. Por ejemplo: la aparicin de la poltica de carreteras en Francia se explicar por el costo creciente, para la colectividad, de los accidentes y de sus vctimas. Por lo tanto, queda por demostrar por qu surge en 1970 y no antes, o por qu privilegia la lucha contra el
exceso de velocidad en detrimento del control del alcoholismo al volante. De
una manera totalmente distinta, en los trabajos de Easton hallamos un enfoque cercano, a travs de la dualidad input-output (Easton, 1973). Las demandas (diferenciacin social, competencia entre partidos, etc.) provocan la
formulacin de respuestas (polticas sociales, polticas econmicas, etc.).
El sistema de accin pblica funciona, en efecto, como una caja negra
cuya influencia sobre la polaridad necesidades-respuestas sera desdeable
(Mitchell, Michell, 1969).
l.

El nacimiento de una poltica pblica

Una cosa es cierta: las polticas pblicas no se reducen a accidentes o casualidades, ni a necesidades de las que puedan escapar las autoridades. Por
ello es esencial estudiar su origen.
La gnesis de las polticas pblicas es, sin embargo, un erial apenas cultivado. Tres visiones o cliss estorban nuestros modos de razonar e inducen a
una visin a veces muy limitada del proceso de surgimiento.
\

1.1. EL ASCENSO DEMOCRTICO REPRESENTATIVO

En este escenario, lo primero es lo que ocurre en la base, sobre el terreno: las necesidades de los habitantes, los problemas de talo cual sector. Estas necesidades y estos problemas se ven como otros tantos desequilibrios que, cuando crecen, son objeto de procedimientos (iniciativas, elecciones, etc.) y de relevos cualificados, intermediarios polticos
que, en nombre de sus mandantes, presionarn sobre la autoridad pblica competente para que intervenga. En resumen.jel nacimiento recuerda
un proceso de ascenso a partir de demandas aisladas/stas son reagrupadas posteriormente por los grupos de inters y por los partidos, que se
convierten en sus intrpretes, interpelando a los mximos responsables
gubernamentales de la sociedad poltica. Cuando los intermediarios no
bastan, la autoridad pblica recurre a mtodos de escucha: estudios de
necesidades, marketing, etc. Primero aparecen las necesidades, la accin pblica llega al final, lo que se asemeja mucho a una robinsonada del sistema poltico, visin ingenua de la democracia consensual y

EL ANLISIS

Jerarqua
poltica

111

La necesidad
condiCioT la oferta

Autoridades
pblicas

Representacin

Intermediarios
consens/

Poblacin

.>

Exprestn

transparente. Las necesidades ascienden y la autoridad pblica est a la

escucha.

1.2.

LA TIRANA DE LA OFERTA

Al contrario, en esta representacin las necesidades vuelven a descender.

Son las autoridades pblicas quienes modelan las necesidades. La oferta gubernamental estructura y condiciona las necesidades de accin pblica que
experimenta la poblacin. La gente quiere lo que se le da para consumir, y no
quiere lo que se les rehsa. En su versin suave, este escenario muestra
hasta qu punto los administrados terminan por aceptar como aspiraciones
propias los bienes y servicios que son capaces de ofrecerles los decisores pblicos. El tacto, pero tambin la falta del mismo de los actores polticos y administrativos define lo que los administrados perciben o interpretan como
normal, eficaz y deseable. Por ejemplo, se resuelve el problema de la pobreza cuando la asistencia pblica distribuye ayuda entre quienes ella clasifica como pobres. En su versin dura, este escenario desemboca en las hiptesis de manipulacin, de violacin deliberada de las masas. As, gracias a los
medios de comunicacin y a travs de la propaganda, una autoridad pblica
podr convencer a sus administrados de que ya no hay desposedos en el
pas, y de que la lucha contra la pobreza ya no se impone, o al contrario, de
q~e la pobreza es considerable, justificando una duplicacin de las prestaCIOnes presupuestarias pblicas. Lo de arriba condiciona lo de abajo, la visin jerarquizada es reemplazada por un proceso descendente. Anlisis
c~mo los propuestos por Bachrach y Baratz, se aproximan a este razonarrnento por el lugar preeminente que conceden a un parmetro: el deseo de
la autoridad pblica de mantener su poder (Bachrach, Baratz, 1970). Por
esto, la autoridad querr reforzar los valores sociopolticos que legitiman su
accin ante el pueblo, pero evitar tratar todo problema que no contribuya
al. mantenimiento de su poder. Esta estrategia cnica genera demandas y
ofertas inofensivas para las autoridades en el poder.

112

LAS POLTICAS PBLICAS

Jerarqua
poltica
Autoridades
pblicas

Poblacin

La oferta
condiciona la necesidad

- + - - - - - - - - - - - - - - - _ . Tiempo

Los conceptos de oferta y demanda son metamorfosis ms o menos fructferas para el anlisis. Saber cul de las dos, oferta o demanda, precede a la
la otra, supone que cada trmino del juego poltico y social est separado y
claramente definido. Sin embargo, no es se el caso. Ms en concreto, la
oferta y la demanda se determinan cada una a travs del poder poltico, de
sus mecanismos concretos y su simbologa.
1.3.

LA ILUSIN NATALISTA

Decir que una poltica pblica nace es, a la vez, correcto y peligroso. El
nacimiento puede significar que existen acontecimientos iniciales, identificables en el tiempo y en el espacio, que impulsarn una secuencia de acciones e
interacciones al trmino de la cual surgir una poltica pblica. En cambio,
nacimiento no significa necesariamente que una poltica pblica, nazca en el
vaco, por t:l simple efecto de las demandas y las ofertas, de necesidades sociales y de respuestas pblicas. Son posibles otros escenarios. 'Una accin
pblica puede nacer porque una poltica pblica ya existente, en el curso de
su fase de ejecucin o aun despus de su terminacin, plantea dificultades,
encuentra obstculos, modifica situaciones que llevan a la autoridad pblica
a intervenir nuevamente en otro aspecto, de otra manera, a travs de fenmenos de efectos ligados. En otras palabras, las polticas pblicas se alimentan
en buena parte de s mismas. No hay necesidad alguna de que se generen de
manera casi espontnea, las unas al margen de las otras, por el nico y exclusivo estmulo inicial de la oferta y la demanda.
El inters manifestado por la fase monte de los procesos de decisin no es reciente. Ha sido, incluso, un tema clsico, en particular en el
enfoque llamado de los grupos de presin (Meynaud, 1960). Segn
ste, la escena poltica es un lugar de enfrentamientos y negociaciones entre grupos de intereses, partidos, sindicatos, rganos econmicos, asociaciones, etc. Fundamentalmente, cada grupo persigue su propio inters, reflejado en sus demandas, declaraciones, alianzas. En sntesis, el enfoque

113

EL ANLISIS

-.

Poltica pblica A

Poltica pblica B

-,

Poltica pblica

- - 1 - - - - - - - - - - - - - - - - _ _ . Tiempo

de los grupos de presin ha desvelado y desencantado, de forma muy

oportuna la visin idealista del trabajo poltico, en especial, en las fases
de deliberacin y decisin. Bajo la tapadera del inters general y del gobierno democrtico, hormiguean los intereses sectoriales y los jugadores
utilitaristas. No obstante, las limitaciones de este enfoque explican en parte
su decadencia despus de algunos aos. Por una parte, segn ste, la ley
del grupo ms fuerte es lo que modela esencialmente el surgimiento de las
polticas. Por otra parte, se ponen en entredicho los procedimientos del trabajo poltico y el contenido de los problemas, ya sea porque no influyan el
curso de la lucha en la jungla de los intereses, ya porque quedan simplemente reducidos a variables dependientes, productos del verdadero juego poltico.
Recientemente, aunque de manera tmida, los politlogos han tratado de
comprender cmo emergen las polticas pblicas. Para ello, se han planteado
dos exigencias suplementarias:
- Tender un puente entre el estudio de lo que sucede en el seno del sistema poltico y el estudio de lo que ocurre en de la opinin pblica, en
sentido amplio. Esto significa especialmente que ya no se tomar como verdad evanglica que hay, por un lado, fenmenos puramente cognoscitivos y
culturales en una poblacin pasiva y marginada, y por otro lado, agentes activos que hacen poltica en una arena especializada, en el centro.
- Admitir, a ttulo de hiptesis que debe verificarse, que en la sociedad existe una pluralidad de situaciones, de actores y de problemas.
~orresponder al analista constatar hasta qu punto esta pluralidad est efectIvamente presente, si existen muchos escenarios polticos, muchas jerarquas
de problemas. Si no es el caso, la pluralidad se esfuma, el encadenamiento
entre los actores y los problemas se vuelve tan fuerte que se llega a una estructura monoltica y jerrquica donde los ms fuertes son siempre los ms
fuertes.
Tambin puede formularse otra versin de esta exigencia metodolgica.

114

LAS POLTICAS PBLICAS

La confusin y el malentendido son algo corriente en el surgimiento de las

polticas pblicas. La poblacin siente una necesidad A, que la autoridad pblica interpreta como un problema de tipo B, al que se le dar una solucin
conveniente en una situacin tambin distinta, la de tipo C. Por lo dems, el
poder no es necesariamente reducible a un juego de suma cero en el que lo
que uno gane lo pierde el otro. El juego puede ser de suma positiva -todos
los jugadores ganan, algunos ms que otros- o negativa: todos los jugadores
pierden en el juego.

2.

Un aparato conceptual

La construccin de un lenguaje conceptual original ha constituido un

paso adelante decisivo para el surgimiento de las polticas pblicas. En este
aspecto es destacable el trabajo propuesto por Cobb y Elder (Cobb, Elder,
1977). Qu impulsa pues a actuar a las autoridades pblicas?
Un primer concepto es el de agenda.
La agenda se puede definir como el conjunto de los problemas que apelan a un debate pblico, incluso a la intervencin (activa) de las autoridades
pblicas legtimas (Padioleau, 1982, p. 25). En otras palabras: una autoridad
pblica administra una agenda, ms o menos llena segn las circunstancias.
Hay que cuidarse de no confundir dicha agenda con una orden del da o un
programa. Una orden del da es un momento institucionalizado que establece
una lista de tratamiento de problemas. Un programa es una plataforma de intenciones destinada a llamar la atencin de un pblico (electoral, parlamentario). La agenda, en cambio, designa un conjunto de problemas objeto de controversias pblicas. Dichos problemas, cuya enumeracin vara con el tiempo
-la agenda deber tenerlo en cuenta-, exigen la intervencin de la autoridad pblica. Ello significa que todos los problemas posibles no se hallan
contenidos al mismo tiempo en la agenda de la misma autoridad. Algunos figuran en ella y otros no. Nos hallamos, pues, frente a un mecanismo selectivo que deja pasar o no talo cual problema. Lo que los polticos llaman poner
en la agenda o inscribir en la agenda, aparece como un mecanismo esencial
en una sociedad poltica.
Existen dos tipos principales de agendas.
Una es la agenda institucional. Rene los problemas que dependen funcionalmente o por consenso de la competencia de la autoridad pblica considerada. As, la constitucin de un Estado o los estatutos de una entidad local,
enumeran los problemas, institucionalizan su modo de emergencia, el calendario y la orden del da de los rganos polticos y administrativos competentes. El ejemplo clsico es el presupuesto. Es anual, automtico, estandarizado. Otros problemas pueden tener una naturaleza distinta, porque su emergencia puede no estar institucionalmente definida o no intervenir en forma

 EL ANLISIS

115

recurrente. De todas formas, los procedimientos establecidos por la nonna o

por la tradicin codifican el contenido y la programacin de los problemas,
el mbito natural o consensual de la intervencin pblica.
El otro tipo de agenda es la coyuntural o sistmica. Est constituida por
problemas que, al contrario del primero, no pertenecen a la competencia habitual o natural de la autoridad pblica. El ejemplo ms puro es el derecho a dar la vida, al menos en un pas como Francia actualmente. A priori se
trata de una libertad importante de los individuos y -con pocas excepciones- nicamente de ellos, quedando excluida la intervencin de toda autoridad en la procreacin. Ahora bien, con los recientes descubrimientos de la
biologa, son posibles nuevas formas de procreacin: bebs probeta, madres
de alquiler o manipulaciones genticas. El hecho es que hoy el Estado se
preocupa por saber si debe o no actuar en la materia, dictar las reglas de juego para limitar los comportamientos que la aplicacin de estas tcnicas ha
hecho posible.
Ambos tipos de agenda representan los ideales-tipo. En realidad, la frontera que los separa resulta mucho menos clara. Tambin es fluctuante. Lo
que, en definitiva, caracteriza la agenda es el grado de consenso o, al contrario, de conflicto que suscita el problema considerado.
Casi siempre, el consenso no es total o unnime, y el conflicto no es general o irreductible. En realidad, nadie discute verdaderamente el principio
de un presupuesto. En el polo opuesto, durante largos aos la guerra entre
partidarios de la escuela laica, monopolio del Estado, y defensores de la escuela privada, haca irreconciliables las posiciones antagnicas. No obstante,
en la mayor parte de los casos un importante elemento de controversia subsiste en cuanto a la oportunidad para que la autoridad pblica intervenga o no
en la cuestin y cmo ha de hacerlo.
El analista tambin se esfuerza en mostrar que la incorporacin a la agenda es un momento privilegiado del debate, ya sea ste evidente -identificable a travs de las intervenciones, manifestaciones, tomas de posicin pblicas, etc.- o silencioso --distinguible por el hecho de que los actores o los
grupos sociales no comparten, por ideologa, por inters, por tradicin, los
mismos valores en cuanto a lo deseable de la intervencin pblica-o El debate, la controversia, traducen las divergencias de opinin, normas, intereses,
percepciones y juicios cognoscitivos. Estas divergencias atraviesan la opinin pblica o, cuanto menos, los grupos y actores individuales que operan
durante el proceso de incorporacin a la agenda.
Se llama desafo a todo problema en tomo al cual se produce un debate o
una controversia que es objeto de valoraciones contrastadas. Un desafo no
existe en s mismo sino en relacin con los actores especficos que, la mayora de las veces, son portadores de prioridades diferentes. La incorporacin a
la agenda se presenta, entonces, como un proceso de concurrencia entre desafos mltiples y entre jerarquas de prioridades heterogneas.

116

LAS POLTICAS PBLICAS

El conflicto puede expresarse en trminos de intereses materiales, de privilegios sociales, de influencia poltica, pero se manifiesta tambin en clave
normativa y cognoscitiva. Las representaciones de los fenmenos, el sentido
y el significado que se da a los hechos, varan de un medio a otro, e incluso en el tiempo. El ejemplo evidente es el del sentido dado a las estadsticas
sobre desempleo: cundo el nmero de parados es considerado insostenible
y exige una intervencin pblica? A partir de 2 millones, de 2,5 millones o
de 3 millones? Lo demasiado es demasiado representa un umbralo un intermitente cuyo sentido vara segn los medios sociales y las coyunturas.
Cada uno juzga segn su propia vara si una cuestin es o no un problema.
Frente a un conflicto, nadie es igual a los dems. A este respecto, Cobb y
Elder proponen diferenciar los grupos en trminos de capacidad para movilizarse en tomo a los problemas. Se pueden distinguir as, en materia de incorporacin a la agenda:
i) Los actores propiamente dichos. Se movilizan social y polticamente
a travs de formas de participacin y de organizacin (partidos, asociaciones,
movimientos sociales, etc.). Los ms activos constituyen los grupos de identificacin. Los menos activos se erigen en grupos de atencin en relacin al
problema.
ii) Los pblicos. Son espectadores. Los ms implicados e informados
son los pblicos interesados; los ms alejados o extraos componen el pblico en general.
Todo esfuerzo tipolgico tiene un valor relativo. Ello permite romper con
la divisin tradicional entre hombres polticos, que hacen poltica, y el pblico, que emite sus opiniones. En cada incorporacin a la agenda, el analista
debe aceptar la probabilidad de que la distribucin entre actores y pblicos
sea especfica, no idntica de un problema a otro. Son numerosos los ejemplos que muestran a los profesionales de la poltica, totalmente sobrepasados
por las organizaciones o los movimientos militantes, convertirse en pblico
ms o menos interesado. As sucedi cuando el gobierno francs asumi, en
1974-1975, la liberalizacin del IVG (interrupcin voluntaria del embarazo).
La clase poltica qued fuera de juego. Los actores principales eran el movimiento feminista y sus portavoces, como Gisele Halimi, y Giscard d'Estaing,
nuevo presidente de la Repblica. Pese a lo dicho, no habra que concluir que
todo cambio radical, toda irrupcin de nuevos desafos, sobrepasa a los profesionales de la poltica, gracias a la accin de los movimientos sociales que
atraen a los medios de comunicacin o alteran el orden pblico. El conservadurismo y el cambio no se distribuyen de forma tan esquemtica entre ambos
campos, el de los notables y el de la calle.
El concepto de actor puede llevarse ms adelante. Se llega a hablar incluso de la existencia de una poltica empresarial. A la manera de un empresario que acta sobre el mercado econmico, los individuos, grupos, mov-

EL ANLISIS

117

mientos, coaliciones, movilizan los recursos en el mercado poltico y ponen

en marcha estrategias para obligar a una autoridad pblica a tomar en cuenta
un nuevo desafo.
Bardach lo demostr a propsito de la poltica de salud mental adoptada
por el Estado de California entre 1964 y 1967 (Bardach, 1972). Un diputado
republicano de la asamblea del Estado, Lanterman, hizo aprobar una ley que
prohiba que los enfermos mentales juzgados fueran recluidos contra su voluntad en instituciones cerradas. Esta reforma liberal (hasta entonces cada
mes se internaban 1.000 personas) introdujo una poltica totalmente nueva de
ayuda y tratamiento en medio abierto.
Dos tipos principales de empresarios polticos pueden identificarse a travs de la literatura cientfica.
El primero rene grupos, medios o individuos que integran lites sociales, culturales, econmicas o polticas. Se trata de los grandes notables (parlamentarios, jefes de partidos), las figuras preeminentes de la economa y de
la cultura y las personalidades del mundo sindical.
El segundo tipo de empresarios polticos se encuentra en el seno de
conjuntos ms difusos y annimos. A menudo, el activismo y el nmero,
la agitacin y la radicalizacin son los elementos que suplen el dficit de
capital elitista, la falta de notoriedad, de influencia, los contactos para llegar a la autoridad pblica. Surgen asociaciones especializadas que se estructuran en tomo a una reivindicacin. ste fue el caso, por ejemplo, de
las 16.000 asociaciones aparecidas en Francia a mediados de los setenta,
para promover la defensa del medio ambiente frente a proyectos de obras
pblicas (autopistas, urbanismo, etc.) emprendidas por los poderes pblicos locales y nacionales. Sin embargo, estos empresarios polticos espe~ializados en una causa pierden a menudo influencia y apoyos cuando la
Inclusin en la agenda deja de ser la fase crtica. As, se encuentran mal
parados cuando el desafo ha sido tomado en cuenta -total o parcialmente- por la autoridad pblica y se trata de ejecutar, de administrar las
respuestas concretas. Otra faceta del empresario poltico reside en las organizaciones plurifuncionales. Es el caso de ciertas confederaciones sindicales que, fuera de su plataforma reivindicativa tradicional, plantean a veces desafos paralelos (por ejemplo, la ayuda alimentaria al pueblo polaco planteada por la CFDT).
Un empresario poltico se moviliza en funcin de objetivos variados.
Cobb y Elder, rompiendo con la estrechez de los paradigmas marxistas (el
comportamiento refleja el inters de clase) y neoliberales (el comportamiento
es, en principio, utilitarista o selfish, para retomar la expresin inglesa), recuerdan que estos objetivos revisten al menos cuatro tipos diferentes, y que
cada uno de ellos induce un proceso de accin particular:
i) El reajuste. Un medio particular siente, en un momento dado, que
su situacin, sus intereses, son tratados de manera desequilibrada, nsatisfac-

118

LAS POLTICAS PBLICAS

toria para l. Ante ello, decide constituirse en empresario poltico. Su objetivo consistir en conseguir que su situacin sea corregida por la autoridad pblica. El empresario acta para s mismo.
ii) La explotacin. El empresario poltico acta para otros. Cristaliza,
enuncia, amplifica un problema sentido de manera ms o menos manifiesta
por otro medio que no es el suyo. Lo torna a su cargo, lo convierte en su problema y se identifica con l. Su objetivo, en este caso, es sacar provecho para
s mismo en tanto que empresario poltico, por ejemplo, incorporando a su
propio proyecto el reconocimiento de sus defendidos.
iii) La mejora. El empresario poltico no saca ningn beneficio personal del problema del cual se apodera, ni indirectamente (como beneficiario
eventual), ni individualmente (corno portavoz o abogado). Interviene en
nombre del inters pblico. Su objetivo consiste en evitar desequilibrios y
amenazas perjudiciales para toda la colectividad, o hacer triunfar una utopa
por altruismo o por ideologa.
iv) La reaccin circunstancial. Este caso se caracteriza por la ausencia de empresario poltico activo. En cierta manera, la inclusin en la agenda de un desafo se impone por s misma, por accidente. Los acontecimientos exteriores ejercen una presin tal, que el desafo se incorpora
automticamente a la agenda. Una ilustracin de lo anterior es el accidente automovilstico ocurrido en Beaune ene 1984 (cincuenta nios quemados vivos), que llev a los poderes pblicos a inscribir, con carcter de
urgencia, en el orden del da el problema de la seguridad en los transportes
pblicos de pasajeros.
3.

La formulacin de los problemas

Cmo se generan los problemas que originan la intervencin pblica?

Es conveniente distinguir dos estadios en el trabajo poltico:
- uno concierne a la fase de definicin de un problema, la formulacin
de las demandas;
- el otro se refiere a las estrategias de respuesta desplegadas frente a
las demandas.
Esta distincin en dos fases no significa de forma necesaria que la pr~
mera preceda cronolgicamente a la segunda (lo que hemos llamado el peligro de la robinsonada democrtica). En efecto, es muy posible imaginar
que preexiste una respuesta, seguida de una fase de formulacin de la demanda.

EL ANLISIS

119

En su anlisis de los problemas sociales, Becker demuestra que la

existencia de un problema social procede de dos fuentes posibles:
-- las carencias objetivas de una sociedad;
-- pero, ante todo, la decisin subjetiva de los que, en nombre de sta,
califican dicho fenmeno de problema social (Becker, 1964).
En efecto, el origen de una demanda social y de las necesidades que, supuestamente, expresa esta demanda, se sita en la esfera poltica; esto significa que las necesidades no se definen ni se enuncian con toda claridad. La
visin de las necesidades es selectiva.
Existen necesidades en materia de accin pblica?
Para una empresa privada, el criterio de la realidad de una necesidad en
el mercado econmico puede formularse as: es necesidad todo lo transformable en demanda solvente.
Un servicio pblico puede guiarse por este criterio. Se le pueden aplicar
muchos sustitutos:
- La necesidad normativa. La definen as terceras personas (expertos,
polticos), de acuerdo con sus propios valores (profesionales o ticos), ponindose en el lugar del consumidor.
- La necesidad sentida. Su expresin es indirecta: la poblacin traduce
su existencia mediante sus deseos y motivaciones; corresponde a los especialistas explicitar el aspecto latente de la necesidad.
- La necesidad expresada: actos concretos traducen su existencia (actos de consumo, etc.).
- La necesidad comparativa: se genera cuando se compara entre ellas
dos o varias situaciones sociales o geogrficas, en trminos de nivel de servicio, y se utiliza una como indicador de los comportamientos futuros de
los consumidores en las otras.
El concepto de necesidad es delicado y hasta peligroso si sta se concibe como una exigencia en s. Puede utilizarse teniendo presente que las necesidades de tipo normativo son, en general, las ms frecuentes. Los consumidores o el pblico hablan poco; en cambio, muchos otros actores sociales
lo hacen en su nombre: el empresario poltico, el abogado de una causa, el
promotor de un inters social, y la misma autoridad pblica afectada.
Del mismo modo que no dispone de necesidades claramente expresadas,
una autoridad pblica tampoco tiene criterios claros para determinar objetivos. Mientras que la empresa privada puede definir las escalas y los parmetros de forma relativamente simple y unvoca (cifra de negocios, margen
d~ utilidades, imagen de marca, etc.), para la autoridad pblica esa definicon es mucho ms compleja. De ah la bsqueda de sustitutos que permitan
definir estados orientativos; por ejemplo, el movimiento de los indicadores

120

LAS POLTICAS PBLICAS

sociales que fija indicadores de estados normativos (Cazes, 1970). Sin embargo, dichos indicadores son muy abstractos, ya que su traduccin concreta es, a la vez, tcnicamente difcil y delicada, desde el punto de vista normativo. Cmo medir el nivel educativo de una poblacin? Por medio del
analfabetismo? No basta. Con el nmero de diplomas de enseanza secundaria? Tampoco es evidente. En resumen, ningn indicador social suscita el
consenso necesario. Nadie ve los mismos hechos, porque cada cual tiene intereses divergentes. La experiencia muestra que, en la prctica, existen pocos indicadores de estados que sean descriptivamente vlidos.
Otra perspectiva, ms antropolgica, consiste en privilegiar el concepto de problema pblico como palanca para la formulacin de las
agendas. Las acciones pblicas son formas culturales, con su retrica y
sus ritos.
Desde este punto de vista, un problema pblico es una construccin social, un hecho cultural que obedece a una estructura cognoscitiva y moral
(Gusfield, 1981). Por una parte, en una sociedad existen creencias sobre las
situaciones y los acontecimientos que dan nacimiento a un problema. Por
otra, el aspecto moral se traduce en juicios que definen el acontecimiento
como insoportable e inmoral y, por consiguiente, debe conducir a una accin de cambio. Conocimiento y juicio moral se combinan para que un fenmeno se transforme en problema y en desafo.
Un problema pblico es socialmente asumido: se genera un proceso de
responsabilizacin por parte de talo cual segmento de la sociedad.}Un grupo determinado decide que un problema es acreedor a una intervencin pblica porque dicho grupo tiene capacidad, autoridad para promoverlo como
tal.LPuede exigir una accin pblica para que se haga algo al respecto.
Gusfield toma como ejemplo a este respecto el problema de la homosexualidad en Estados Unidos. Los psiquiatras han sido sus propietarios, es
decir, la autoridad a la que recurran los otros grupos para obtener una definicin y soluciones, con lo que la homosexualidad se ha visto psiquiatrizada como problema pblico. Puede ocurrir, no obstante, que un grupo pierda su estatuto de propiedad a favor de otras instituciones o medios. El
problema pblico tiene todas las posibilidades de verse redefinido en su estructura cognoscitiva y moral. De esta manera, la homosexualidad se convirti en una iniciativa cvica en manos de grupos que luchaban por la
igualdad de derechos para las minoras.
Queda por comprender el contenido de la descripcin y de la solucin
que se da al problema. El concepto de responsabilidad abarca dos sentidos.
Uno es casual: el acontecimiento A es responsdable del acontecimiento B?
Cmo es posible el hecho B? Se sita en el universo de la creencia y del
conocimiento. El otro sentido responde a la pregunta qu hacer respecto a
B? Entramos en el mbito de la responsabilidad poltica y moral: alguien
debe hacer algo para que esto cambie, para que B no sea ya lo que era. El
proceso entonces observable es resolver quin debe encargarse. El proce-

EL ANLISIS

121

so observable es, por tanto, el de la decisin de quin debe asumir la responsabilidad?

La estructura de los problemas pblicos (oo.) es un escenario de conflictos en el que un conjunto de grupos y de instituciones, que incluyen a menudo los organismos pblicos, compiten y luchan por la apropiacin y la
desapropiacin, la aceptacin de teoras causales y la fijacin de la responsabilidad. Aqu conocimiento y poltica estn en contacto el uno con la
otra (Gusfield, 1981, p. 15). La definicin de un problema es un mbito de
controversia. Si hay controversia es porque:
- Tal formulacin concreta implica consecuencias juzgadas inaceptabies para una o varias de las partes implicadas: pueden verse recortadas
ciertas ventajas, se imponen obligaciones.
- Las partes se sienten afectadas ante un problema que pone en cuestin principios fundamentales, valores absolutos; una especie de combate
maniqueo entre el bien y el mal sin compromiso posible. Las posiciones
son irreductibles, por lo que la formulacin adopta un tono de guerra de
religin.
- Hay refuerzos exteriores que pueden movilizarse si uno o varios actores pblicos solicitan su apoyo. De ah una funcin preventiva del conflicto, utilizada por los actores y los pblicos que no estn dispuestos a aceptar
la llegada de esos refuerzos.
En general, es raro que la definicin inicial de un problema permanezca
estable e invariable. Tiene todas las posibilidades de cambiar sobre la marcha, de reajustarse, de modificar su contenido y sus trminos, porque esta
definicin es en s misma un desafo poltico mayor. Cmo se redefinen
los problemas en el curso del proceso?
Algunos actores recurren a estrategias de redefinicin. El beneficio que
esperan obtener puede consistir en ensanchar la base de los pblicos afectados, obtener el sostn y la movilizacin de nuevos grupos. Reformular el
problema y la demanda de accin pblica permite igualmente al empresario
poltico modificar el reparto social, cambiando las discrepancias tradicionales que separan a los pblicos interesados, o potencialmente favorables, de
los pblicos no interesados o perjudicados. Ampliar los actores y los pblicos afectados constituye la estrategia de base. Por ello, tan a menudo, las
fuerzas inicialmente presentes no tienen mucho que ver con las que se encuentran en la llegada. Mientras tanto, los jugadores han cambiado o ampliado sus filas. Paralelamente, el problema ha cambiado tambin, cargndose ms o menos de controversias.
En qu condiciones un problema afecta a un pblico ms extenso?
Cobb y Elder enumeran cinco parmetros que aumentan esta probabilidad:
-

La ambigedad de la definicin del problema. Debe ser ambiguo,

122

LAS POLTICAS PBLICAS

audible para muchas longitudes de onda; facilitar, con su vaguedad, muchas posibilidades de acceso, un rastrillaje ancho, y alianzas amplias.
- Su simplicidad. El problema debe ser enunciado en trminos simples, no complejos.
- Su persistencia en el tiempo. El problema gana si no es definido en
un espacio efmero, demasiado momentneo, sino al contrario, en uno relativamente persistente, inscribindolo en la duracin.
- Su novedad. Un problema nuevo, sin historia, engancha mucho
ms que un tema recurrente, que arrastra una experiencia pasada, en la cual
ya ha sido expuesto el objetivo buscado.
- El carcter imperfecto del problema. Los pblicos se muestran mucho ms sensibles a iniciativas que adolecen de anomalas e imperfecciones, que a causas demasiado bien pulidas y desmenuzadas.
La reformulacin de un conflicto, de un problema, se despliega muy a
menudo en el terreno de los smbolos. Por smbolos entendemos aqu los valores y las normas emocionalmente movilizadoras, porque son compartidas
extensamente por ciertos medios. As, los empresarios polticos saben muy
bien apelar en el momento oportuno a smbolos tales como el inters general
del pas, el porvenir de la economa nacional o la justicia social; temas o problemas tan localistas y particulares como la obtencin de subvenciones pblicas para las estaciones de esqu, en caso de falta de nieve, o la presencia
de un mecnico-piloto en las cabinas de los nuevos Airbus de Air Inter.
Se cometera un error si se rebajaran tales estrategias al nivel de las
prcticas demaggicas, viejos artificios que sirven para racionalizar el corporativismo inconfesable. De hecho, proceden de una reformulacin por
medio de la movilizacin de valores a fin de incluir pblicos ms extensos
en el juego. Hablaremos entonces de estrategia de globalizacin. Cuanto
ms se transforme un problema en un tema de resonancia emocional, ms
se acentuar su credibilidad y ms importantes sern los pblicos que presten su apoyo, La condicin necesaria para que este encadenamiento simblico (<<nosotros es tambin vosotros) consiga cambiar las relaciones de
fuerza, depende del hecho de que amplias fracciones de la poblacin se manifiesten sensibles a los valores invocados. Una muestra viene dada por la
relativa simpata que ha suscitado el movimiento estudiantil durante las manifestaciones de diciembre de 1986 contra el proyecto de ley llamado
Devaquet entre los padres burgueses cuyos hijos desfilaban en las calles.
A la inversa, puede haber prdida de credibilidad; por ejemplo, el argumento del mantenimiento del poder de compra, menos movilizador al final de
la dcada de 1980 que diez aos antes. Por otra parte, un martillo no puede
servir para matar una mosca. Si el referente simblico es demasiado intenso
en relacin con un problema cuya evidencia no ha sido establecida, el capital movilizado se despilfarrar. Igualmente, a una ampliacin fuerte no le
bastan los smbolos dbiles: la ampliacin del pblico no seguir-.

EL ANLISIS

123

Los medios de informacin desempean un papel absolutamente primordial en el proceso de aceleracin o atenuacin de un desafo, de desmovilizacin o ampliacin de los pblicos demandantes. Los empresarios en
busca de accin pblica pueden utilizar los medios de comunicacin de diversas maneras. Una es despertar la sensibilidad de un pblico ms amplio,
llamar su atencin. Otra, ms brutal, consiste en provocar un acontecimiento, por ejemplo, forzando a un grupo a entrar en escena, interpelandolo. Los medios de comunicacin tambin pueden volverse contra las estrategias de los empresarios polticos, induciendo efectos que, al contrario, disuadan a los pblicos potenciales de sentirse afectados.

4. La inclusin en la agenda
El acceso a la agenda no es libre o neutro. El control de este acceso provee un recurso poltico decisivo a quien lo detenta. Se ven aparecer verdaderos guardianes de la agenda. Su funcin consiste en reducir la presin
cuando crece demasiado, negociar una demanda, hacer aceptable la presin,
formalizarla, lograr que se la tome en cuenta segn los cdigos admitidos.
Tratar o no tal informe, el orden mismo de discusin de las cuestiones,
cuando no su formulacin, son otros tantos obstculos posibles a la circulacin de los desafos. En trminos de agenda coyuntural, se imagina fcilmente el potencial de influencia de que puede disponer la prensa, por ejemplo, dedicando la portada a un problema o, al contrario, silenciando el tema
en sus columnas. El control de la agenda ha suscitado una serie de trabajos
sobre el funcionamiento de los rganos legislativos, en particular en
Estados Unidos (Bendor, Moe, 1986; Romer, Rosenthal, 1978). En cambio,
sigue siendo un tema prcticamente virgen en los pases europeos.

4.1.

LAS CONDICIONES

Cobb y Elder definen las condiciones necesarias y suficientes para que

un tema o un problema sea incluido en una agenda gubernamental.
Distinguen tres casos:
i) El tema o el problema debe ser competencia de las autoridades pblicas en general, o de una autoridad pblica particular. La competencia no
debe ser aqu interpretada en su sentido puramente jurdico o institucional,
sino en una perspectiva ms amplia. La accin poltica a veces observable
en el momento de la inclusin en agenda, consiste precisamente en poner en
tela de juicio la cartera de las tareas que competen a la autoridad pblica.
Ciertos actores desean que se incluyan nuevas tareas: por ejemplo, legislar
en materia de procreacin. Otros quieren limitarlas, por ejemplo, desregu-

124

LAS POLTICAS PBLICAS

landa el transporte areo o privatizando las empresas. La competencia de una

autoridad pblica es extensible o limitable, y la formalizacin jurdica de las
carteras de actividades no hace ms que traducir ms o menos adecuadamente
las presiones polticas. Competencia significa aqu que la autoridad pblica es
percibida o se percibe a s misma como capaz de prestar atencin.
En este estadio, el analista deber estar atento a un punto importante. La
capacidad de atencin y de escucha gubernamental no significa que la autoridad pblica deba actuar. La atencin es, en todo caso, susceptible de desembocar en la no accin, y esto por diversas razones. As, para la autoridad
pblica, el simple hecho de prestar atencin a un desafo -por ejemplo,
una declaracin a la televisin para sealar que se ocupar del tema- tiene
valor de gesto polticamente significativo. Lo importante no era mostrar
que la autoridad pblica se ocupa del problema, que no es ni sorda ni insensible? En el fondo, poco importa que se origine una accin. En su versin
ms maquiavlica, esta estrategia consiste en echar tierra sobre un desafo, ahogndolo en procedimientos, dejndolo para ms adelante, confindolo a grupos de expertos encargados de desbrozarlo.
ii) Otra condicin de inclusin en la agenda nos lleva nuevamente a
recordar que un desafo es objeto de percepciones problemticas, que lo
definen como merecedor de la atencin pblica. Esta situacin, presente o
futura, se percibe como insatisfactoria. Aparecen diferencias entre lo que es
y lo que debera ser. Estas diferencias son lo suficientemente acentuadas, en
la percepcin que se tiene de ellas, como para que la situacin resulte inaceptable y se exija la accin poltica. La conciencia de esta situacin es asumida por los actores polticos o por otros medios.
iii) Por ltimo, este problema y el que puede constituir deben ser
abordables en trminos de atencin pblica. Dicho de otra manera, toda
demanda debe ser codificada, traducida a un lenguaje adecuado para que
la autoridad pblica pueda escucharla o tratarla. En cierta manera, se politiza publicitndose. En efecto, abundan los problemas llamados de sociedad, y cada individuo o grupo tiene una demanda por satisfacer que merece atencin. Sin embargo, hace falta plantear el problema y ser capaz de
formular la demanda en los trminos de la accin poltica y pblica. El
conocimiento de este cdigo constituye un capital cultural para quienes lo
poseen: saber a qu puertas llamar, por quin ser escuchado, cmo formular la demanda para que sea audible (tcnicamente, en trminos de inters,
ideolgicamente) y en qu momento. El manejo de este capital explica
ampliamente la extrema popularidad de que gozan, en particular en el medio rural, algunos electos como los alcaldes. Entre la poblacin que tiene
demandas planteadas y los servicios pblicos (Educacin, Impuest~s,
Tesoro, Ejrcito, Correos y Telgrafos, Telfonos, EDF), que parecen leJanos e inaccesibles, el electo sirve de intermediario, tanto ms eficaz cuanto que domina el cdigo que permite el intercambio de anulaciones Y de
favores (Thcenig, 1975).

EL ANLISIS

125

Para que un problema se incluya en una agenda coyuntural, los actores

deben dominarlo. Sin embargo, no es suficiente que los empresarios polticos se activen ante los guardianes de la agenda: otros factores permiten acelerar la inclusin.
Por una parte, a menudo los empresarios polticos parecen amenazadores a los ojos de la clase poltica y de las autoridades pblicas, que se sienten acusadas y criticadas. Frente a ellas, los empresarios polticos practican
una tctica de chantaje. Se presentan como los mensajeros o los intermediarios sin los cuales no podr encontrarse a tiempo ninguna solucin razonable. Quieren salvar el orden establecido antes de que sea demasiado tarde.
Despus de m, el diluvio; yo no respondo de nada si...: su chantaje es
alusivo. Quieren arrancar algo al mismo tiempo que ofrecer una solucin a
la autoridad pblica.
La aceleracin resulta tambin del hecho de que los grupos interesados, si no se sitan en primera lnea como militantes activos, actan en
todo caso en el mismo sentido que los grupos identificados totalmente con
el tema. Pesan, en efecto, con un peso silencioso pero real, por su capacidad de represalia ms o menos directa en el tiempo. Es clsica, en este aspecto, la amenaza de votar mal en las prximas elecciones, amenaza sumamente anticipada por los gobernantes, de manera a veces incluso exagerada en relacin con las probabilidades reales de que tales amenazas se
cumplan.

4.2.

LAS RESPUESTAS

Una autoridad pblica dispone de una variedad de respuestas frente a

una demanda incluida en la agenda.
Puede rechazar la inclusin del desafo. Tiene abierta la opcin de un
rechazo total o, al contrario, de una tctica ms indirecta de corrupcin.
Puede actuar sobre el mismo problema: desactivndolo, bloquendolo, tomndolo a broma, etc. Su accin tambin se puede desplazar hacia los empresarios polticos y los grupos (de identificacin y de atencin) evitando
parecer que adopta una posicin sobre el problema propiamente dicho: desacreditando a los lderes, sobrepasndolos para dirigirse directamente a los
grupos, exacerbando las rivalidades internas, etc.
La otra alternativa es responder a la demanda favorablemente, en principio, pero segn grados muy distintos.
La autoridad pblica muestra una atencin positiva, modula tcticamente su accin concreta. As, puede:
-- mandar una seal simblica. Por ejemplo, recibir y escuchar a una
delegacin, prestando un odo atento a los argumentos de los empresarios
polticos;

126

LAS POLTICAS PBLICAS

invocar un imponderable que le permita escapar a la accin. Por

ejemplo, declarar que est dispuesta a actuar y ayudar, pero que se lo impiden razones de fuerza mayor;
- postergar el examen del problema. As, la creacin de comisiones de
expertos es un medio clsico para retrasar los plazos;
- establecer un procedimiento para el tratamiento del problema, pero
sin compromiso en cuanto al contenido. La puesta en marcha de un servicio
especializado al que se confa la definicin de procedimientos especficos
constituye una ilustracin de 10 anterior;
- reglamentar una pequea parte del problema que tenga un valor simblico, pero sin atacar verdaderamente el fondo. Por ejemplo, conceder una
subvencin excepcional para Navidad a los desempleados en lugar de reconocerles unos derechos;
- tomar en cuenta la demanda en su conjunto;
- anticiparse al surgimiento de la demanda, sin esperar a que se desarrolle a travs de otros empresarios polticos.
La oferta que una autoridad pblica dirige a las demandas de atencin
responde a otras caractersticas particulares.
En general, tras una larga demora, genera un servicio o un producto.
Inmediatamente, el pblico es incompetente: para juzgar su posible calidad
(falta de comparacin posible, porque est adaptada por expertos, que definen su carcter operacional y los criterios de xito-fracaso --en educacin o
salud-, etc.), para anticipar su contenido concreto y tcnico y las alternativas posibles; para proyectarse hacia el futuro, tal como ser afectado por el
cambio inducido por la accin pblica. La respuesta pblica reviste, por otra
parte, un aspecto que es una respuesta no a un problema aislado, sino a una
clase de situaciones idnticas. El equipamiento colectivo, por ejemplo, est
para satisfacer a mucha gente, pero a nadie en particular. El bien o el servicio son complejos por naturaleza; estn comprometidos entre los medios especficos y los objetivos generales.
Sin embargo, la oferta encubre tambin algo ms que un servicio o un
producto. Une, simblica, emocional y polticamente al consumidor o a los
administrados a la autoridad pblica que dispensa una solucin. Este aspecto de las cosas es esencial ya que, ms all del consumo o de la prestacin, la accin pblica est marcada por un imperativo de legitimidad
(Laufer, Burlaud, 1980). Este imperativo es particularmente fuerte en el seno
de las entidades locales. Se trata, para ellas, de justificar su accin convenciendo a sus pblicos. De ah el recurso a los criterios de justicia, equidad y
eficacia. Los pblicos a los que se apunta no son necesariamente los mismos
que los consumidores potenciales; a menudo son muy diferentes: los electores, los adversarios, etc. Legitimar consiste, en este caso, en tratar de dirigir
las fuerzas conflictivas que rodean a la autoridad pblica.

EL ANLISIS

127

Por qu el contexto social y poltico en el que se mueve una autoridad

gubernamental tiende tanto a las controversias y los conflictos? Por qu no
puede gobernar por consenso? Existen dos razones al menos:
- el entorno es social y econmicamente heterogneo, por sus intereses y sus valores;
- con sus intervenciones, la autoridad pblica modifica --o cree que
puede hacerlo- el equilibrio, la naturaleza y el juego de los intereses.
A partir de la formacin de su agenda, la autoridad pblica se ve impulsada a utilizar medios concretos, pero tambin y sobre todo, simblicos,
para responder y administrar el carcter potencialmente conflictivo de las
demandas que recibe. Busca educar a los pblicos, sobrepasar a los empresarios polticos, desactivar las oposiciones y codificar las crticas y las aprobaciones. La comunicacin poltica, que utiliza abundantemente los medios
de comunicacin, prolonga en este sentido las tcnicas ms clsicas mediante las cuales el Estado y quienes lo gobiernan pesan sobre la poltica, no
slo proveyendo bienes y servicios pblicos, sino tratando de modelar las
aspiraciones de sus administrados, su contenido y la manera de traducirlos
en trminos de controversias polticas.

Bibliografa

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128

LAS POLTICAS PBLICAS

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CAPiTULO

LA DECISIN PBLICA
Actuar es tomar decisiones. La decisin ocupa un lugar esencial en la jerarqua de los actos pblicos, porque en ese preciso momento se juega la partida. Un responsable administrativo resuelve. Se seleccionan las soluciones.
Una serie de acontecimientos derivan de ellas. Los interesados en la poltica
pblica considerada vern afectada su situacin. El porvenir parece comprometido de manera irreversible.
En la vida concreta de la gestin pblica todo concurre a la revaloracin,
cuando no a la sacralizacin, de la toma de decisiones. La Constitucin o el
organigrama precisan, a veces detalladamente, quin tiene derecho a firmar,
en qu circunstancias, al final de qu trmites. El decisor final es la persona
que cuenta, aquella cuyos humores, intereses y gestos se espan. Se le deben
honores. Porque todo, en definitiva, descansa sobre sus espaldas y compromete su responsabilidad. En casa de la poltica, el decisor trabaja en el piso
principal, como el capitn en un barco. Los consejeros o los expertos, si bien
ayudan a decantar el problema y a generar alternativas, permanecen en la
bodega.
En principio, el momento de la decisin representa el apogeo del trabajo
poltico y administrativo. El resto parece secundario. sta es, en parte, la razn por la cual, a los ojos del observador de la cosa pblica, la decisin tiene
valor privilegiado como reveladora del sistema poltico y, en consecuencia,
de la estructura profunda de las comunidades y de las sociedades. Porque
quien tiene la decisin ejerce el verdadero poder.

l.

La decisin pblica no es lo que parece

La primaca del acto de decisin es un postulado o una hiptesis? Una

buena higiene intelectual aconseja tomarla como una hiptesis que se trata,
precisamente, de confrontar con hechos concretos. El camino parece evidente, pero los resultados pueden sorprender.

130
1.1.

LAS POLTICAS PBLICAS

UN REVELADOR CONTROVERTIDO

La decisin es reveladora de la estructura del poder poltico y social o,

al contrario, enturbia y confunde la realidad de las relaciones de fuerza? De
la interrogacin metodolgica uno se desliza, si no est muy alerta, hacia la
controversia ideolgica. El clebre debate nacido a principios de la dcada de
1960 entre los politlogos Dahl y Hunter, en Estados Unidos, da buena cuenta de ello. En el centro de sus preocupaciones se encuentra una pregunta comn: cmo se distribuye el poder en las ciudades?
Dahl estudia el caso de New Haven (Dahl, 1961). Examina, especialmente, la manera como se toman importantes decisiones municipales (urbanismo, etc.). A este respecto, observa que mltiples actores intervienen a lo
largo de procesos diluidos en el tiempo. Sin duda, el alcalde dispone de un papel importante. Sin embargo, dentro o fuera del municipio, entran en juego
otros individuos o grupos cuyos deseos y negativas debe tener en cuenta el alcalde. La persona que decide no est sola ni es omnipotente; lejos de ello. En
su sustancia, el poder se reparte entre numerosos jugadores, cuyo peso vara
segn las apuestas que les ataen. Hay un juego en la sociedad poltica, y el
decisor formal no es libre. Ms an, los hilos de la decisin no los manipulan
los mismos jugadores. El poder es difuso y el juego, pluralista. La decisin
pblica es un compromiso entre mltiples actores interdependientes.

Hunter, por su parte, estudia la ciudad de Atlanta (Hunter, 1963). Niega

todo valor a cualquier enfoque decisorio. La persona que decide, segn l, no
es autnoma. Es juguete de fuerzas sociales que la dominan. La decisin,
vista como un momento concreto, es un seuelo, una cortina de humo. Las
opciones resultan de una lgica que responde a la tirana de los intereses, especialmente de los ms fuertes (medios financieros, industriales, etc.). Los
poderosos no intervienen activa y ruidosamente en los procesos de decisin. Les basta con ser. Los dems -polticos, responsables municipalesno tienen otra opcin que no sea hacerse cargo de sus intereses. El decisor
pblico depende, pues, de terceros contra los cuales no puede decidir. Hunter
lo demuestra sustituyendo el enfoque llamado decisorio por un enfoque reputacional. En otros trminos: interroga a los expertos que conocen bien los
asuntos pblicos y los mecanismos de influencia en la ciudad, y busca identificar quin cuenta ms. Resulta de ello un poder distribuido en forma de
pirmide, concentrado en las manos de un pequeo grupo, de una oligarqua
que mueve todos los hilos para ampliar sus intereses.
La reconciliacin de Dahl y Hunter es imposible. En efecto, el debate encubre dos visiones inconciliables de la sociedad y del poder: en Hunter, una
estructura estratificada y jerrquica en la que lo que ganan algunos lo pierde
la mayor parte; en Dahl, un conjunto de procesos interactivos y cambiantes
da una suma global positiva. Metodolgicamente, la cuestin se plantea de

EL ANLISIS

131

I
forma directa: ocurre algo pertinente en materia de poltica pblica en el
momento de la decisin? El decisor es un actor que cuenta?
!

1.2.

UNA REALIDAD MLTIPLE

Existe una abundante literatura en materia de decisin. Las ciencias sociales han privilegiado el estudio de lo grande, y no es una casualidad: a
decisiones excepcionales, decisores importantes. Por ejemplo, un momento
dramtico, como la crisis de los misiles de Cuba, que en octubre de 1962 enfrent a Estados Unidos y a la Unin Sovitica, llevndoles al borde de la
guerra nuclear (Allison, 1971). O bien la funcin de presidente de Estados
Unidos (Neustadt, 1960; Johnson, 1974). Procediendo as, las ciencias sociales contribuyen a alimentar el fenmeno de la valoracin de la decisin. En
efecto, se entiende, implcitamente, que una decisin nica es una gran decisin, un momento nico de eleccin que marca una discontinuidad en el
tiempo y en el espacio y que viene de arriba. Esta decisin tiene, pues, una
historia. En esto se opone a la pequea decisin, mecanismo de rutina, repetitivo, cuyo aporte es marginal y emana del medio o de la base. La pequea decisin es automtica, sin historia, y por lo tanto sin inters.
No obstante, ciertos resultados no dejan de sorprender y de embrollar las
pistas, poniendo en duda estos prejuicios. As, el presidente de Estados
Unidos, supremo seor de la paz y de la guerra, preside, pero no decide verdaderamente. Casi no controla la accin; ratifica soluciones de las que es prisionero y que resultan de compromisos, de rutinas surgidas de su administracin. El camino que conduce a las grandes decisiones, aunque tenga la apariencia de la racionalidad, est sembrado de acontecimientos imprevistos, de
senderos tortuosos, de luchas intestinas, de mltiples participantes, de consideraciones extravagantes. Por su parte, las pequeas decisiones no son
siempre automticas, simples, ni carentes de historia.
La formulacin de polticas por las autoridades pblicas y la forma en
que se legitiman las opciones de los decisores han provocado la curiosidad
de los socilogos y de los politlogos a travs de numerosos estudios de casos concretos. Uno de ellos, convertido en un clsico, pone de manifiesto el
carcter activo de ciertos actores polticos que se transforman en promotoreselaboradores de decisiones (Bardach, 1972). Tambin disponemos de una
sntesis del estado de los conocimientos relativos a los procesos decisorios a
nivel federal en Estados Unidos (Ripley, Fralklin, 1984).
Algunos estudios detallados realizados en Francia cubren las polticas
pblicas nacionales, postergando el nivel local. Sus resultados sugieren una
observacin de orden general: existe una gran variedad de situaciones concretas a partir del momento en que estn en juego decisiones importantes
(Suleiman, 1976; Zysman, 1977; Grmion, 1979; Padioleau, 1981; Jobert,
Muller, 1987; Thcenig, 1987).

132

LAS POLTICAS PBLICAS

As, el 30 de diciembre de 1958, el gobierno dict una ordenanza que reformaba los estudios mdicos y las estructuras hospitalarias (Jamous, 1969).
Esta decisin representaba una ruptura espectacular en el medio sanitario: introduccin de la dedicacin a tiempo completo para los residentes de los hospitales universitarios; institucin de un concurso oposicin para el ingreso,
nacional y annimo, de mdicos internos; e introduccin de la biologa en los
estudios de medicina. Haba un antes; en adelante habr un despus. Entre
ambos, se imponen cambios revolucionarios a los hospitales y mdicos de
los hospitales universitarios.
Jamous caracteriza esta decisin con los rasgos siguientes:
- Es global. En efecto, afecta al funcionamiento cotidiano del hospital,
a las ramificaciones de la enseanza de la medicina, a la investigacin mdica en todos los hospitales clnicos del pas y lo hace de manera uniforme.
- Es poltica. En un sector donde dominaban el corporativismo, el
nepotismo y la referencia a la profesin liberal, la decisin inyecta nuevos
valores, tales como la condicin de funcionario y la igualdad de oportunidades.
- Es autoritaria. El gobierno confi a un gran pediatra, Robert Debr,
padre del primer ministro de la poca, la preparacin de las opciones. Se
apoy en una pequea red personal de especialistas y de jvenes mdicos. La
consulta se redujo al mnimo. La preparacin se llev a cabo con toda discrecin, sin negociar con los intereses establecidos.
Exista desde haca algunos aos un retraso acumulado por el sector mdico y hospitalario universitario francs. Las necesidades de reforma eran
evidentes, pero no se avanzaba en la adopcin de medidas concretas. Pasar
de la necesidad y del problema a un acto pblico que determinara las soluciones y las ratificara oficialmente no constitua un paso evidente y necesario. Faltaba an la cristalizacin de dicha necesidad. Jamous distingue tres
grupos de factores que, ligndose los unos con los otros, provocaran la
reforma:
i) Condiciones sociohistricas. Por ejemplo, se toma conciencia de
un desfase creciente entre las disfunciones del sistema mdico y hospitalario
universitario y las posibilidades tericas de rendimiento de que es capaz la
medicina. Una categora socioprofesional nueva dentro del medio (jvenes
mdicos formados en nuevas tcnicas) se aduea de soluciones de recambio
tcnicamente coherentes y las propone. Estas soluciones se presentan de tal
manera que parecen responder a demandas sociales generalizadas (ms fcil
acceso a los hospitales, etc.). Encuentran una voluntad poltica convergente
en contra de las principales administraciones afectadas que bloquean el
.
cambio.

EL ANLISIS

133

ii) Una personalidad reformadora. Estas condiciones llevan a recurrir

a una personalidad responsable de preparar la decisin. Robert Debr, mdico de renombre mundial, tiene la confianza del gobierno y posee carisma, autoridad y legitimidad en el medio facultativo. La reforma no afecta a sus intereses personales. Suscribe resueltamente la solucin propuesta por los jvenes reformadores.
iii) Un estilo de decisin. La decisin se toma segn un estilo muy
particular: es global y autoritaria y hace referencia a valores polticos y sociales (igualdad en el acceso a las prestaciones pblicas).
A polticas pblicas diferentes, decisiones diferentes. Esto es lo que sugiere un anlisis sobre las medidas tomadas por el gobierno con vistas a crear
escalafones regionales (Grmion, 1979).
El 14 de marzo de 1964, el Joumal officiel publica tres decretos que corresponden a la poltica constitutiva. Se reorganizan los servicios territoriales
del Estado. El prefecto de departamento es investido de una funcin de coordinacin del conjunto de organismos estatales que, sobre el terreno, representan a los ministerios parisinos. Pero, sobre todo, se crea una circunscripcin
de accin regional. Se nombra un prefecto de regin y se ponen en marcha
nuevos servicios regionales del Estado. Su misin es gestionar el reparto de
las inversiones pblicas estatales entre los departamentos. A su lado se constituye la CODER (Commission de Dveloppement conomique Rgional),
asamblea de carcter consultivo. Rene personalidades del mundo socioeconmico regional nombradas por el Estado para dar su opinin sobre las polticas de inters general. La regionalizacin y la desconcentracin de la gestin de los asuntos pblicos en Francia se han puesto efectivamente en
marcha.
Estas medidas, largamente esperadas, tienen amplia repercusin.
Formalmente, llevan la marca del primer ministro Pompidou y, sobre todo,
del ministro delegado para la ordenacin territorial, Guichard. Catherine
Grmion muestra que, de hecho, el decisor pblico no es monoltico. Las
medidas fueron elaboradas a travs de un proceso largo y complicado que
moviliz numerosos actores. No hay una decisin ni un decisor, sino una
serie de estrategias y de compromisos entre dos puntos de vista, entre grupos que no comparten la misma solucin. En sntesis, la voluntad del escaln poltico sirve de impulso; sin embargo, la decisin es llevada a cabo
esencialmente por un sector de altos funcionarios. Miembros de diferentes
ministerios, prefectos, miembros del Consejo de Estado e ingenieros de
caminos, persiguen objetivos heterogneos, propios de sus funciones y
de su posicin dentro del aparato del Estado. La accin poltica interviene
de manera intermitente, para sealar el objetivo general y, despus, para
arbitrar las medidas de detalle. La batuta pasa rpidamente a manos de los
gabinetes ministeriales, los directores de gabinete, los grandes cuerpos y

134

LAS POLTICAS PBLICAS

otras inspecciones generales. De esta forma, el objetivo general (descentralizar y movilizar nuevos notables) queda ahogado en provecho de ajustes concretos, cuyo criterio de aceptacin se enmarca en los intereses sectoriales, representados por los altos funcionarios. A su manera, la gran
idea da a luz un ratn. La decisin, como innovacin, es inversamente
proporcional a la distancia de los altos funcionarios expertos que participan en el proceso con respecto al sistema administrativo propiamente dicho. Tener ambos pies en el sistema, en trminos de funciones ocupadas y
de carrera individual, vuelve miope ante el cambio y conservador en las
proposiciones.
Los trabajos de Jemous y Grmion ilustran proposiciones ms generales
tales como:
- El decisor poltico sirve de detonador para la elaboracin de nuevas
polticas pblicas.
- Aunque sea l quien firma y resuelve en ltima instancia, se apoya en
soluciones concretas cuya formulacin detallada, tcnicamente constituida,
no es obra suya.
- Terceros grupos proveen estas soluciones, elaboran las opciones y
aseguran su legitimidad operacional.
- En definitiva, las medidas adoptadas no son necesariamente respuestas obligatorias a las exigencias generales de la sociedad y de sus representantes polticos, sino el producto de actividades intermediarias de expertos y
de consejeros.
Por ltimo, se puede preguntar, razonablemente, si quien decide en lo
formal decide de verdad, y tambin si hay una decisin reconocible y adoptada en un momento dado.
La tecnocracia no est lejos. Eso explica la creacin, en 1966-1967, del
Ministerio de Equipamiento (Theenig, 1987). Esta iniciativa mezcla aspectos
constitutivos -fusin de los servicios de construccin y de los de obras pblicas- y redefiniciones de la poltica urbana: nuevas medidas en los mbitos del transporte, la vivienda y la ingeniera civil pblica. El presidente de la
Repblica, De Gaulle, y el ministro de Equipamiento, Pisani, son los mascarones de proa. Sin embargo, la influencia del cuerpo de ingenieros de caminos aparece como primordial desde antes de la decisin poltica formal, y
despus en la elaboracin de las medidas sucesivas que la traducen en programas concretos de accin. El cuerpo se apodera de exigencias sociales,
econmicas y polticas, las frena o las amplifica de acuerdo con sus necesidades, en la medida en que ve en ellas oportunidades compatibles con la extensin de su empresa en el aparato del Estado. Modela las soluciones de las
que tiene el monopolio, aparta las que pueden atacar este monopolio, y transforma en iniciativas tcnicas, tratables bajo la forma de medidas administrati-

EL ANLISIS

135

vas, las necesidades de equipamiento colectivo de una sociedad cuya expresin es, sin embargo, del orden de la accin poltica.
De ah a ver desaparecer completamente el momento de la decisin y el
decisor, no hay ms que un paso. Este paso se da cuando la poltica pblica
compromete, incluso, el destino mismo de la colectividad.
Esto es lo que sugiere la observacin de la poltica nuclear (Simonnot,
1978). Durante ms de 30 aos, desde finales de los cuarenta hasta comienzos de los ochenta, un pequeo grupo cerrado de industriales, de altos funcionarios tcnicos (ingenieros de minas) y de dirigentes de empresas pblicas
(EDF, CEA) agrupados en la comisin PEON (comisin consultiva para la
produccin de electricidad de origen nuclear) elabor las opciones y decidi
las medidas de Estado para la actividad nuclear civil y militar. Lo hizo al
abrigo de toda verdadera interferencia gubernamental y sin ningn debate
pblico. As, se puede preguntar cundo se decidi la fabricacin de la bomba nuclear por Francia. Los hechos muestran, ante la estupefaccin general,
que jams ninguna autoridad pblica lo ha sabido. No hay fechas ni responsables identificables. La bomba atmica francesa no se decidi. Se hizo poco
a poco hasta que, un da, Francia se despert con un arsenal nuclear incipiente a su disposicin.
Este tipo de comprobaciones pueden afectar a la sensibilidad cvica o tica. La responsabilidad poltica y el debate pblico aparecen ocultos, y los gobiernos son vctimas del engao de la tecnocracia, abdicando de su papel. Sin
embargo, el juicio moral no es suficiente. Adems, puede hacer fracasar el
intento de comprensin de las condiciones necesarias para el acto decisional.
Tal vez el problema, si lo hay, reside en parte en la usurpacin de la decisin
pblica por terceros, expertos o tecncratas. Otra pregunta merece ser formulada, no moral ni cvica sino intelectualmente: y si la forma en que razonamos habitualmente sobre la decisin poltica no fuera la adecuada?

2.

Las actividades decisorias

De qu est hecha una decisin en materia de poltica pblica? Buscar

sus caractersticas profundas es una forma de proceder frecuentemente utilizada por las ciencias sociales. La finalidad del ejercicio consiste en poner de
manifiesto las especificaciones propias de este tipo de decisin comparndolas, ms o menos explcitamente, con las decisiones en otros sectores o campos (pequeos grupos, empresas, etc.).
Un enfoque corriente consiste en inventariar y nombrar las fases elementales necesarias para la constitucin del llamado proceso de toma de decisiones pblicas (Lasswell, 1979; Brewer, De Lon, 1983). Se est de acuerdo,
en general, en considerar que un proceso rene las actividades y los actores
en tomo a dos fases principales: la fase de formulacin y la de legitimacin
(Jones, 1970).

136

LAS POLTICAS PBLICAS

La formulacin designa el trabajo mediante el cual una apuesta se

inscribe en la agenda gubernamental o un problema se transforma en alternativas para la accin, en soluciones.
Esta fase, tambin llamada de preparacin, abarca diversas actividades
que se diferencian en teora unas de otras, porque en los hechos, todo se
puede ocultar o confundir. Los responsables polticos, sus gabinetes, sus
servicios realizan estudios para decantar el desafo, separar las facetas
operativas, identificar los parmetros que provocan el problema, movilizar
el conocimiento disponible y, por ltimo, establecer un diagnstico. La
imaginacin, ms o menos creativa, se moviliza a fin de suscitar alternativas y elaborar un estado deseable hacia el cual encaminarse. Se hacen previsiones y se emiten opiniones sobre los mritos de las alternativas, sobre
lo aceptable de las soluciones, sobre el devenir del problema una vez que
se haya tomado la decisin.
La formulacin, a su vez, se puede subdividir en dos fases: la del anlisis
y la de la seleccin.
El anlisis define la labor de investigacin del problema, se buscan las
opciones y las alternativas. Se anticipan y explicitan las consecuencias, ventajas e inconvenientes, los efectos inducidos y los efectos buscados. La cuestin se centra en saber si es necesario actuar o no, y qu resultara de no hacer nada. La caracterstica del trabajo de anlisis es un ir y venir entre la simplificacin y la complejidad, ya se trate de los objetivos, las soluciones o los
efectos. Investigar no es nada fcil: una autoridad pblica que no llega a
comprender lo que sucede, problemas complejos que se simplifican hasta la
caricatura, datos cuya pertinencia y finalidad quedan por verificar, polaridades causas-efectos recuerdan la historia de la gallina y el huevo.
La seleccin es el proceso de reduccin de las opciones a una sola. Se
acompaa de tensiones que ocultan divergencias normativas y utilitaristas.
Puede ser el momento en que se expresan y tratan los conflictos: los hechos o
el anlisis no son neutros para los actores; en todo caso, no ms que los objetivos. 'Compromisos, negociaciones, coaliciones, sobrentendidos, claroscuros, constituyen otras tantas alternativas generadas en el curso de este proceso. La revalorizacin de opciones alternativas permite la expresin de tcticas tan variadas como el recurso a los valores, la propaganda, la comunicacin o el chantaje. La promocin poltica acompaa estrechamente la seleccin de una alternativa.
La mayor parte de los autores estn de acuerdo en reconocer que, en la
fase de formulacin, la sustancia y el proceso estn estrechamente entremezclados. Ni los objetivos estn definidos desde el principio, ni los medios se
catalogan despus, de forma deductiva. Al contrario, la explicitacin de los
objetivos y la exploracin de los medios progresan a la par, por iteraciones
sucesivas. Las autoridades pblicas se mueven mucho, pero, al comienzo, no
siempre saben lo que hacen, cul es el problema que se plantea. A menudo,
debern esperar el final del trayecto para saber lo que buscan realmente. La

EL ANLISIS

137

interpretacin entre el contenido y la forma sugiere que si en la accin pblica los valores o las ideologas desempean un papel importante, la factibilidad y el realismo tambin cuentan mucho en la calidad de la formulacin que
adopta el decisor pblico. Una alternativa se presenta, por tanto, como un
clculo social que mezcla la factibilidad poltica -el objetivo y la solucin
son admisibles para terceros, son aceptables para quienes deben decidir?- y
la racionalidad tcnica -el objetivo y la solucin son pertinentes y compatibles entre s?-.
Una caracterstica del proceso de decisin reside en el encadenamiento de las actividades. En efecto, durante el proceso, no slo entran y salen
de escena numerosos actores -ministros, parlamentarios, altos funcionarios de los gabinetes ministeriales y de las administraciones, lobbystas-ssino que el progreso mismo del proceso no es necesariamente lineal. El
anlisis del problema no precede necesariamente a la formulacin de soluciones; la puede seguir. El anlisis o examen del problema puede quedar paralizado durante el camino. Otro problema distinto sustituye al problema de partida, o bien emerge durante el proceso, ligado poco o mucho
al problema inicial. La agenda se transforma, se extiende o se contrae.
O bien aparecen opciones que no tienen demasiado que ver con el dato
considerado, pero que atraen la atencin de los actores. La formulacin
se subcontrata a terceros, que transforman completamente el problema,
tomando el control del proceso en su provecho. En resumen: la fase de
formulacin puede revestir aspectos en apariencia desordenados, diluidos
en el tiempo y no lineales.
- En cambio, la fase de legitimacin parece ms breve y ms identificable. En el sentido estricto del trmino, coincide con que el responsable formal, el individuo o el grupo al que institucionalmente le corresponde el derecho y el deber de resolver, resuelve. Vota, firma, decide. En teora, posee
la autoridad, el monopolio de las opciones. Puede aceptar o rechazar la seleccin inicial, puede actuar discrecionalmente. No est obligado a adoptar la
opinin de los consejeros, los expertos y los otros actores. Tiene la posibilidad de hacer y deshacer.
En la prctica, lo ltimo ocurre raramente. A veces, quien decide ratifica pura y simplemente la actividad de seleccin. O bien modifica slo un detalle de la opcin que ha sido preparada. Quiere decir esto que es prisionero
del proceso anterior? S y no.
Quien decide no tiene tiempo para hacerlo todo. Le falta influencia
para destruir los compromisos que neutralizan o movilizan, hoy o maana, a otros actores que cuentan. Le faltan el conocimiento y la informacin sobre la tecnicidad de las iniciativas y de las opciones posibles. Al
mismo tiempo, en sentido inverso, puede estar convencido de que sus
consejeros o colaboradores han anticipado sus intereses, sus valores, sus
preferencias.
La legitimacin no es un acto protocolario, aun cuando el decisor se con-

138

LAS POLTICAS PBLICAS

tenta con ratificar el trabajo elaborado anteriormente. Posee su valor agregado, que es poltica y simblicamente decisivo: por su voto, por su firma, reviste de legitimidad la opcin y la hace oficial, portadora de autoridad e irreversible. El trabajo de legitimacin consiste, pues, en aportar una solucin de
acuerdo con un criterio de eleccin que la haga aceptable a los ojos de terceros. Se trata de conformar la solucin a las normas que comparten los subordinados, los lderes polticos o el pblico. En lo sucesivo, si alguien puede
discutir la opcin, deber exponerse a transgredir las normas compartidas colectivamente, pagando un costo muy alto, discutiendo la constitucionalidad
del sistema poltico, la legalidad de los procedimientos, recurriendo a la amenaza (la calle, la huelga, la guerra civil), etc.
El sistema poltico francs ofrece, a este respecto, oportunidades muy
elaboradas. Los terceros pueden recurrir a las instituciones de apelacin
(Consejo constitucional, tribunales administrativos, Consejo de Estado). El
decisor mismo dispone de la facultad de tomar la decisin en principio -publicacin de leyes en el Journal officiel por ejemplo-, retrasando, no obstante, las modalidades concretas de aplicacin por los servicios administrativos -no publicacin de los decretos de aplicacin-o La historia est llena
de principios que esperan siempre su operatividad instrumental, en una secuencia marcada por dos tiempos decisorios diferentes, sin que uno implique
necesariamente el otro.
En ltima instancia, conviene interrogarse sobre el estatuto mismo de la
decisin pblica. Una visin positivista de las cosas es no considerar como
decisin pertinente ms que la actividad que conduce a una autoridad pblica
a legitimar una opcin. Cuando el proceso llega a su trmino, se vuelve objeto de atencin y de significacin para el comportamiento de las polticas pblicas. Una visin as es manifiestamente errnea. La no decisin existe, y
traduce una actividad al menos igualmente significativa de la actividad pblica (Bachrach, Baratz, 1963). El desafo inscrito en la agenda no se ha traducido ciertamente en una opcin, pero ha sido tratado.
Una no decisin encubre un conjunto de actividades que sirven para sostener la movilizacin de valores, procedimientos, ritos y actores, con el fin
de legitimar la no accin de una autoridad pblica. Todo sucede como si sta
decidiera no decidir, o ms concretamente, como si decidiera enterrar el problema. Su poder, en efecto, no se manifiesta slo en el hecho de resolver los
problemas por medio de la accin positiva. Adopta, igualmente, la actitud de
esquivar el cambio.
Bachrach y Baratz identifican cuatro tipos de estrategias de no decisin:
-

el uso de la fuerza por la autoridad pblica;

las amenazas de sancin para los partidarios de una reforma;
la propaganda, la difusin de nuevas normas sociales y polticas;
el cambio en los procedimientos del trabajo gubernamental.

EL ANLISIS

139

Insisten as en el uso de la coercin y en el recurso al golpe de fuerza. En

efecto, la realidad muestra un abanico muy extenso y sutil de estrategias que
permiten a una autoridad pblica enterrar una iniciativa o negar la necesidad
de un tratamiento adecuado.
Por ejemplo, ante el aumento de los problemas ligados a la nacionalizacin de los inmigrantes, el gobierno optar por confiar su examen a una comisin de expertos que trabajen en sesiones pblicas televisadas (comisin
Long en 1987). Una forma para ganar tiempo, para demostrar a los partidarios y a los adversarios que el problema no es simple, y esperar el olvido o, al
menos, el mantenimiento-del statu quo.

3.

La racionalidad del decisor

La decisin genera comportamientos, actividades de uno o varios actores

que, enfrentados a los problemas, se encuentran en situacin de elegir. Dicho
proceso desemboca en un resultado que llamarnos solucin. Esta definicin
general se aplica a todo tipo de situaciones cotidianas: actos de compra, la relacin de mando en una organizacin, la conduccin de un automvil, etc.
Sirve igualmente, al menos en una primera etapa, para calificar las decisiones
en el campo de las polticas pblicas. Falta dotarla de una buena teora, de
instrumentos conceptuales y analticos que expliquen el porqu y el cmo de
los comportamientos decisorios.

3.1.

LA RACIONALIDAD ABSOLUTA

Casi espontneamente, se impone un modelo aclaratorio: el del decisor

racional.
La secuencia de actividades que abarca est muy estructurada. De entrada, hay un actor que, enfrentado a un problema, se encuentra en situacin de
elegir. Elige sus preferencias, se propone objetivos, fija sus valores, selecciona sus ventajas. Luego busca las alternativas disponibles para responder el
problema. Hace un inventario exhaustivo de ellas e identifica sus efectos y
sus mritos especficos. Seguidamente adopta un criterio de eleccin tan objetivo como sea posible; es decir, que permita determinar la mejor relacin
entre las ventajas y los inconvenientes de cada alternativa. La cantidad de alternativas disponibles ser explorada finalmente con la ayuda de este criterio,
y de all saldr la solucin.
Por ejemplo, debo comprar un kilo de azcar blanco en polvo. Decido
adquirirlo al precio ms barato en un radio de 800 metros. Localizo todas las
tiendas que venden este tipo de producto, anotando el precio y la distancia
geogrfica. Torno el criterio del precio y la distancia corno puntos de comparacin. Finalmente, elijo la tienda ms barata y ms cercana.

140

LAS POLTICAS PBLICAS

Lo mismo debe hacer un ministro o un alcalde en materia de polticas pblicas: el problema y su anlisis preceder a una decisin sobre la base de
criterios racionales y objetivos.
El decisor y el problema

Identificacin de sus preferencias

Bsqueda de todas las alternativas posibles

y de sus efectos

L - _

Recurso a un criterio objetivo

Eleccin de una solucin

Este modelo de comportamiento es positivo. Porque lo esencial para

quien debe decidir es concentrarse en el problema, en el contenido de las alternativas y las preferencias, y en la eleccin de un buen criterio, adecuado a
ese contenido. Decidir consiste en maximizar u optimizar los resultados en
relacin con los costos, y las ventajas en relacin con los inconvenientes. La
consecuencia es que, actuando as, la solucin que se elija ser, necesariamente, la mejor de las alternativas consideradas. En resumen, la persona que
decide, si acta de modo racional, adopta un comportamiento en el que nicamente cuentan la verdad, la inteligencia y el saber como motores del proceso de actividades.
Para que esto suceda, es necesario que se cumplan ciertas condiciones.
La teora del decisor racional descansa en estos postulados:
- en cualquier circunstancia hay un criterio objetivo accesible a quien
debe decidir y cuyo valor comparte todo el mundo, si es razonable;
- las preferencias no son ambiguas sino estables y explcitas;
- el decisor conoce o puede conocer todas las alternativas posibles. El
mundo es una casa transparente;
- el decisor se comporta como puro intelecto, como una mquina inteligente. Nada lo moviliza, salvo el problema que gestiona.

3.2.

LA RACIONALIDAD LIMITADA

Realidad o utopa? El aporte capital de Simon, economista, experto en

psicologa cognoscitiva y uno de los fundadores de la inteligencia artificial,
consiste en haber demostrado que esta teora es irreal. Trat de aplicarla a la
toma de decisiones en las grandes empresas, pero advirti que sus postulados
eran errneos.

EL ANLISIS

141

El decisor racional se comporta como si se moviera en el mundo de la racionalidad triunfante o absoluta. Ningn condicionamiento cognoscitivo o
poltico pesa sobre l y sobre su situacin. Resumiendo: se sita en el universo de la ilusin, es decir, en el normativo.
En la realidad, quien decide tropieza con mayores apremios. Las obligaciones que administra dependen de diversos factores:
i) La informacin falta y cuesta. No se accede a ella gratuitamente, y
significa un costo de investigacin para quien decide. El precio que paga
puede consistir en el tiempo transcurrido o en la dependencia de terceros que
poseen la informacin y a los que hay que devolverles el favor (poder, contrapartida, etc.). Por otra parte, no es evidente su asimilacin. Por ejemplo:
una informacin puede poner en cuestin la visin del mundo (1os valores)
que, por su experiencia o por prejuicios de su educacin, ha adquirido la persona que debe decidir. En este caso, y con el fin de disminuir las tensiones
que crea en l esta disonancia cognoscitiva (separacin entre valores subjetivos e informacin objetiva), el decisor preferir dejar de lado la informacin
y salvaguardar su visin del mundo.
ii) Los criterios de eleccin son escasos. Los mtodos disponibles
para definir lo ptimo, o toda aproximacin a un arbitraje entre ventajas e inconvenientes, son poco numerosos. As, siempre se recuerdan los mismos
ejemplos en materia de opciones pblicas que pueden apoyarse en una variedad de criterios cientficos que permiten comparar las alternativas entre ellas:
las decisiones en el campo de las grandes infraestructuras de transportes
(construccin de carreteras, extensin de las redes ferroviarias, etc.). No obstante, las reas para las que existen mtodos son escasas. Lo son an ms, los
sectores en los que hay consenso social y poltico para la aplicacin de estos
criterios.

iii) Vara la capacidad para generar un inventario exhaustivo de las alternativas. El decisor racional hace un inventario de todas las alternativas y
de sus mritos respectivos. Pero, aqu tambin, existen importantes limitaciones ligadas a la naturaleza del comportamiento cognoscitivo. As, los individuos varan en su capacidad de administrar la complejidad. Algunos no pueden
pasar a la accin sin disponer de una masa considerable de informaciones.
Cuanto ms complejo parece el problema, ms decantada parece la situacin y
ms dispuestos se muestran stos a actuar. Otros, al contrario, no pueden decidir si las alternativas no han sido reducidas al mnimo: un exceso de opciones y
datos sobre sus mritos evidencia un proceso mal decantado.
iv) La necesidad de elegir desencadena una tensin psicolgica. Un
proceso de decisin traduce a menudo momentos de incertidumbre, presin y
tensin. Est en juego el porvenir, estn en discusin intereses, y se ven afee-

142

LAS POLTICAS PBLICAS

tados ciertos administrados. Existen motivos suficientes para que se desestabilicen los egos bajo el peso de las responsabilidades. El presidente Lyndon
Johnson, un poltico ms bien experto, no se levantaba por las noches, abrumado por la angustia, para pasearse ante los retratos de sus predecesores? La
capacidad del decisor para soportar psicolgicamente la eleccin vara de
forma considerable de una persona a otra. Por ejemplo, tal poltico no soporta que la indecisin se prolongue, y pondr lo ms rpidamente posible un
punto final a la incertidumbre. Exagerando, toda decisin es buena, cualquiera que sea, con tal que se acaben las dudas.
Durante la decisin, el actor maneja a la vez:
un contenido, un problema;
un proceso, una situacin.
La racionalidad absoluta no tiene sentido, salvo que se admita que encubre situaciones en las que la persona que decide se comporta como una mquina programada para la tarea pendiente de resolver. Pero ste no es el caso.
Los compromisos ejercen una dura tirana sobre el proceso, sobre la situacin. Lo subjetivo, lo sectorial, lo no consensual o lo no reproducible por
terceros constituye un dato esencial. Es cierto que hay racionalidad, pero se
trata de una racionalidad limitada.
No faltan anlisis que demuestran la utopa de un enfoque racional de la
decisin pblica, aun cuando a la inteligencia de los hombres se sumen los
mtodos llamados modernos o cientficos. Se pueden citar otros ejemplos de
este gnero de fracasos:
- el PERT (Program Evaluation and Review Technique) aplicado al
programa de construccin de cohetes nucleares Polaris para submarinos
(Sapolsky, 1972);
- el anlisis de sistema resultante de la investigacin operacional, y
utilizado por diversos programas federales norteamericanos (Hoos,
1972);
- la teora de la escalada y el recurso a cerebros universitarios en el
caso de la crisis de los misiles de Cuba (Allison, 1971);
- el PPBS (Planning Programming Busgeting System) como instrumento de renovacin del proceso presupuestario en Estados Unidos
(Wildavsky, 1970). Su versin francesa, la RCB (Rationalisation des
Choix Budgtaires), y su uso en los ministerios para la eleccin de las polticas.
El modelo de la racionalidad limitada comprende el comportamiento de
un decisor que gestiona un compromiso entre un problema y los apremios
de la situacin. Hace lo mejor que puede all donde se encuentra.

143

EL ANLISIS

Problema

!_ _-...

Contexto

Preferencias
del decisor

Obligaciones
del decisor

Bsqueda de una variedad

restringida de alternativas

Recurso a un criterio

","""'bl.'!d. opcin..
Seleccin de una solucin
satisfactoria

La actividad del decisor consiste en recordar y explorar el pequeo nmero de alternativas de que dispone, que conoce o que le parecen aceptables
a l y a terceros. Minimiza la bsqueda y el anlisis de las alternativas.
Seguidamente, adopta un criterio de juicio razonable, mezcla de racionalidad
y de intuicin. Finalmente, en el conjunto de alternativas exploradas, se detiene en la primera solucin que les parece satisfactoria a l y a los dems.
No busca lo mejor o lo ptimo; se contenta con evitar lo peor o lo menos razonable. Quien decide concilia factores de dos rdenes diferentes (Cyert,
March, 1976).
Concretamente, este modelo se traduce en estrategias de decisin tales
como:
El decisor adopta, de entrada, una alternativa privilegiada, que prefiere y que revaloriza, oponindole alternativas que la rechazan (la estrategia de
la alternativa pivote).
- El recurso a los antecedentes, a la experiencia, al oficio; es decir, a alternativas ya utilizadas por quien decide o por otros y que han sentado jurisprudencia. Se hace hoy como se haca ayer.
- La referencia a criterios con apariencia de normas, con bases seudocientficas, verdades parcialmente racionales y admitidas en el ambiente (lo
que los ingleses llaman las rules of thumb). Ejemplo tpico de esta estrategia
en poltica pblica es la idea de que una poblacin inmigrada que sobrepase
el 15 % en un territorio desencadena brotes racistas en la colectividad. Una
verdad comprobada ayer en un territorio A se transforma en criterio para maana en un territorio B, si es preciso apoyndose en artculos cientficos o
con la pretensin de serlo.

144

LAS POLTICAS PBLICAS

La dualidad racionalidad de sustancia/racionalidad de proceso debe completarse con otra polaridad en el caso del decisor pblico: la formada por la
racionalidad de sustancia y la racionalidad poltica. En efecto, el actor pblico se sita igualmente en un escenario poltico donde el xito (o el fracaso),
juzgado por terceros, se evala a plazo, con un desfase temporal.
La racionalidad de sustancia se caracteriza porque los actores empean
ex ante su posicin, su responsabilidad, su nombre, en una de las opciones,
en el contenido o el encadenamiento metas-soluciones-efectos que sta posee. Frente a terceros, en el mismo momento o al cabo de cierto tiempo, los
actores se muestran o mostrarn partidarios de esa opcin. Cuando sus
efectos se manifiesten, los terceros la considerarn acertada si siguen el
sentido marcado, y errnea si son contrarios. Los actores se comportan
ideolgicamente: su verdad compromete su seguridad o su imagen pblica o poltica.
La racionalidad poltica es diferente. Los actores no se atan de manera
unvoca a una opcin con preferencia a otra. Evitan tomar abiertamente partido sobre el fondo y no se comprometen de manera irreversible. Al contrario,
mantienen muchas opciones abiertas, con el fin de recuperar los efectos a
plazo, cualesquiera sean estos efectos y la opcin elegida. Porque su estrategia para el xito se desarrolla a un nivel distinto del contenido de la decisin.
Para stos se trata de mantenerse en su papel hoy y siempre y, si es posible,
capitalizar los beneficios ex post que encuentren en el fondo del problema.
Las decisiones pasan, los actos quedan: el pragmatismo y el maquiavelismo
permiten volver sobre sus pasos al responsable de la decisin.
)El paradigma elaborado por Simon ofrece la clave para comprender por
que un decisor pblico se comporta como lo hace. Queda por aclarar el proceso mismo de la decisin: cmo progresa la iteracin y conduce a optar por
la solucin.
4.

El proceso decisorio

El contexto en el cual se elabora un proceso de decisin, influye en su

contenido? Las ciencias sociales han puesto de manifiesto este determinismo
identificndolo, ms particularmente, con cuatro factores primordiales:
-

el papel desempeado por el decisor;

los procedimientos que intervienen en el proceso;
las relaciones de influencia y de poder entre los actores;
la ambigedad y el malentendido como factores de la accin.

Esta lista refleja una propiedad estructural importante. En efecto, para los
dos primeros factores, lo que haga o no quien decide cuenta para la eleccin
final; el contexto es slo uno de los principales condicionantes. En los dos l-

EL ANLISIS

145

timos, el decisor desaparece como actor privilegiado: en realidad, el que decide es el contexto; el sistema se impone sobre el responsable de la decisin.

4.1.

EL COMPROMISO DEL PAPEL

Un papel est compuesto por las expectativas y los valores con los que
un medio presiona sobre una jerarqua, una funcin pblica, un mandato
electivo: el jefe, el alcalde, el ministro. La presin social expresa su existencia. El individuo que ocupa esta posicin, esta funcin, este mandato, tiene
que adaptarse necesariamente -y carece de libertad para no hacerlo- a las
esperanzas y a los valores de esa presin, salvo que se arriesgue a perder su
estatuto, su credibilidad o incluso su situacin. La presin social espera del
ministro que se adapte a los hbitos, que se comporte de acuerdo con la imagen que la clase poltica y la opinin pblica tienen de lo que es un ministro.
El mecanismo induce efectos conservadores y compromete poderosamente la
eleccin de las alternativas.
Esto se demuestra en los cuadros dirigentes de las grandes empresas
(Mintzberg, 1980). En teora, es el hombre situado en lo alto de la jerarqua
(el director general y sus colaboradores directos) quien toma las grandes decisiones: la estrategia de la empresa a medio plazo, su presupuesto anual, etc.
Pero, aun en las empresas muy bien conducidas, la teora del cuadro dirigente planificador de lo esencial no corresponde a la realidad de su comportamiento. Al contrario, el cuadro dirigente dedica muy poco tiempo a tomar
decisiones, y menos an sobre asuntos esenciales para la empresa. Su actividad se parece a un frentico script de cine hecho de flashes incoherentes entre ellos, porque se compone de tareas:
- extremadamente variadas: Mintzberg distingue 16 clases diferentes,
que van desde el mascarn de proa y el jefe de protocolo, hasta el decisor y
el comunicador;
- realizadas brevemente: la media de una secuencia consagrada a una
tarea es apenas de nueve minutos;
- yuxtapuestas y fragmentadas: el cuadro dirigente pasa, sin transicin,
de una reunin con un colaborador que se retira, al arbitraje de un conflicto
entre dos servicios.
Peor an: cuando se ocupa de grandes decisiones, lo hace segn un estilo
muy particular:
- intuitivo y no sinptico. Decide antes de tener una visin de conjunto
y sin poseer informacin;
- privilegiando la informacin verbal y concreta sobre la informacin
escrita y sustancial. No lee los informes.

146

LAS POLTICAS PBLICAS

Segn Mitzberg, si los cuadros dirigentes adoptan un comportamiento

hecho de pedazos y de fragmentos dispersos, extravertido y no analtico, es
porque se deben ajustar a papeles concretos. Sus colegas y colaboradores esperan de ellos que se adapten a este comportamiento. Si el director general
quiere aprovechar las oportunidades, comunicarse con terceros, empearse
en la accin, debe fundirse en su papel. sta es la parte del conjunto que permite al gran decisor actuar sobre y a travs de los otros. Un ministro pasa el
15 % de su tiempo inaugurando monumentos y distribuyendo medallas porque son actos decisivos. El papel protocolario legitima su accin ante la opinin pblica.

4.2.

LA TIRANA DE LOS PROCEDIMIENTOS

Los procedimientos imponen condicionamientos, cuando no exigencias,

al proceso de decisin. Ms concretamente, en materia de polticas pblicas
se observan tres tipos de procedimientos:
- Las reglas. El ejemplo que se nos ocurre espontneamente es el de la
Constitucin de un pas o de la carta municipal. sta fija el derecho a decidir,
cundo, sobre qu y de qu manera. Estipula los plazos, los modos de consulta, los otros actores que debern dar su opinin, las formas de transmisin,
los modos de control relativos al respeto de las normas.
- Los circuitos de comunicacin. Se conoce la influencia que puede tener sobre un alcalde o sobre un primer ministro el intermediario con que
cuenta para recoger informacin sobre un problema. As, a pesar de su buena
voluntad y su aparente tecnicismo, el consejero del decisor influye en el resumen de la informacin que presenta. El gabinete de un ministro acta a veces
como una pantalla entre el decisor al que est obligado a servir y la realidad
que lo rodea. En efecto, la informacin no circula libremente, como una mercadera neutra. Por otra parte, cada actor percibe el mundo en funcin de
perspectivas que le son propias. El mensaje hace el mensaje, se ha dicho a
propsito de los medios de comunicacin. El circuito de comunicacin brinda la solucin, se dir refirindose a la decisin.
- La divisin de tareas. Dividir las tareas entre servicios no es un
kriegspiel anodino del organigrama. Significa tambin prejuzgar una teora
del problema que se ha de tratar. As, confiar el conjunto de informes agrcolas a un ministro encargado especficamente de la agricultura, induce una
poltica bastante ms atenta a los agricultores que el tratamiento de dichos
informes por varios ministros (agricultura, pero tambin finanzas, asuntos
europeos, etc.). Igualmente, se dan polticas pblicas municipales totalmente distintas en las ciudades francesas y en las britnicas. La ausencia en
Inglaterra, o la presencia en Francia, de un rgano poltico integrador poderoso, como el alcalde, el alto grado de especializacin y de profesionaliza-

EL ANLISIS

147

cin de los servicios municipales al otro lado del canal de la Mancha, y

su mayor debilidad en el continente, tienen un peso esencial en las decisienes.
Esta tirana de los procedimientos sugiere que, a fin de cuentas, como
fruto de la actividad de quien decide, la decisin es producto de los procedimientos que el decisor afronta (March, Simon, 1964).

4.3.

LA DINMICA DE LOS JUEGOS DE PODER

Al igual que las empresas y los partidos, los servicios pblicos funcionan
como conjuntos de organizaciones plurales o pluralistas. Los distintos
elementos, oficinas, grupos y profesiones que los componen no obedecen en
sus comportamientos cotidianos a objetivos unvocos comunes que se impondran a todos de la misma manera. Cada uno persigue sus intereses sectoriales, manifiesta su propia visin de lo que es eficaz y racional. No hay racionalidad colectiva nica. Crozier, en sus anlisis de los servicios de cheques postales y de la manufactura de tabacos (Crozier, 1964), da una muestra
espectacular de esta diferenciacin intraorganizacional.
Los ajustes entre actores se practican en tomo a las relaciones de poder
que se tejen entre ellos. Los actores que controlan poderosas incertidumbres
de las que dependen terceros, si no toda la organizacin, hacen que estos terceros y la organizacin dependan de la negociacin de su buena voluntad.
Imponen su propia racionalidad, sus propias reglas de juego. Sin embargo, a
menudo, el poder no est en manos de los escalones ms altos de la jerarqua,
sino en los niveles de base o en la periferia. Quienes deciden formalmente no
tienen informacin y actan de manera abstracta, por principios generales.
Los que ejecutan las decisiones adaptan a las circunstancias locales los principios decididos por la cspide y poseen informacin que ocultan celosamente en la manga. Porque, en definitiva, nadie tiene inters en comunicarse con
el otro; cada uno se reserva un margen de autonoma frente a los dems y se
protege contra las consecuencias de su forma de actuar. De ah un crculo vicioso de desajustes que se refuerzan mutuamente, quedando la decisin cada
vez ms separada de la ejecucin, centralizada en la cspide, mientras el decisor recurre, cada vez ms, a criterios reglamentarios para actuar sobre los
problemas en la base. La Administracin francesa es un ejemplo caracterstico de organizaciones que estallan en mil racionalidades sectoriales yuxtapuestas, que eclosionan entre ellas y que la jerarqua no puede integrar
(Dupuy, Thoenig, 1985).
Frente a universos tan plurales y explosivos la iteracin de la decisin depende del manejo del poder. La cuestin es saber quin tiene el poder para
anticipar el proceso. Sin embargo, el poder, aunque est repartido desigual-

148

LAS POLTICAS PBLICAS

mente entre los actores, nunca es acaparado por un solo grupo o actor. Los
otros se reservan sus bazas, que aun siendo dbiles no son menos reales, porque el actor ms poderoso no puede hacerlo todo solo y necesita de la cooperacin ajena. A partir de ah, se desarrollan procesos de intercambio y negociacin que se traducen en compromisos tcitos.
En un universo plural, la decisin depende del orden de los compromisos. El decisor no tendr verdaderamente margen de accin sobre ella si, adems, no ocupa una posicin de poder frente a aquellos cuya adhesin y ayuda
moviliza. Si no es el caso, y esto sucede a menudo, no pasar de mero ratificador pasivo de los compromisos tolerables para la organizacin y que, de
cierta manera, le impone la relacin de fuerzas. El contexto est primero, no
el problema de cuya decisin se trata.
Esta imagen de la decisin como Realpolitik de la influencia y del poder,
es pesimista. Se opone a una estrategia de accin que aqu llamaremos sinptica. Esta ltima postula que, de entrada, hay que poner los problemas sobre
el tapete con toda transparencia y en todas sus dimensiones (preferencias, alternativas, efectos). El decisor debe afrontar la eleccin con las cartas en la
mano, y la norma de eleccin debe ser aspirar a la perfeccin, al ideal. Ahora
bien, frente a un universo plural, dicha estrategia es irrealista y est condenada al fracaso. De ah otra estrategia, denominada incrementalismo disjunto
(Lindblom, 1959 y 1968; Braybrooke, Lindblom, 1970).
Lo posible es la referencia para la accin. Un universo plural se presenta,
en efecto, como una caja negra en la que no existe ningn consenso posible:
ni sobre el problema, ni sobre las preferencias, las alternativas y los criterios
de eleccin. Por tanto, el cambio -o la decisin- slo puede ser inducido
a~ margen, de forma indirecta. Para el decisor, un proceso incremental disjunto se caracteriza por la adopcin de comportamientos tales como:
- no insistir sobre el contenido, no identificarse o encerrarse en el problema o en una alternativa (so pena de parecer que se toma partido y, por lo
tanto, de que uno se erige en portavoz de un punto de vista particular no
aceptado por las dems partes interesadas);
- actuar cada vez que se pueda y que se presente una ocasin (por lo
tanto, no forzar la decisin);
- aceptar el tratamiento de problemas anodinos, aun parcial o lejanamente relacionados con el problema central (un paso cada vez);
- estar dispuesto a intercambiar concesiones con los jugadores con los
cuales se trata de actuar (dos pasos adelante, un paso atrs);
- multiplicar las coaliciones con numerosos jugadores sobre mltiples
puntos (no crear divergencias radicales entre dos campos opuestos);
- gestionar el tiempo como un recurso del juego.
Se trata de una verdadera homeopata del cambio: un sistema complejo,
atravesado por fenmenos de poder, se transforma en pequeas dosis inyec-

EL ANLISIS

149

tadas en mltiples puntos. La decisin, en este caso, no consiste en conseguir

la curacin, sino en alejar el mal: hacer menos mal que antes, descartar lo
peor o lo insoportable.

4.4.

LA ANARQUA ORGANIZADA

Las decisiones se toman sin que nadie se d verdaderamente cuenta.

Despus se percibe que se ha hecho algo parecido a una opcin. No es eviden:
te ni identificable quin, cundo, cmo y por qu. La observacin muestra
que, a veces, las organizaciones se comportan de una manera desconcertante.
Buscan poner en marcha soluciones de rutina, ms que solucionar problemas
nuevos. Establecen una mala relacin entre los problemas por resolver y las
soluciones disponibles. Y, cuando consideran los problemas y las soluciones,
no los evalan en trminos de sus respectivas preferencias comparadas sobre
una escala graduada, sino que las evalan en relacin a juicios y afirmaciones
extremas: algo est bien o mal en s; no un poco mejor o un poco peor que alguna otra cosa. Entre el xito y el error no hay lugar para matices.
Este tipo de situacin se encuentra en las anarquas organizadas (March,
1988). Es el caso de organizaciones muy informales: ciertas asociaciones o
colectividades religiosas. Inversamente, es tambin el caso de conjuntos bien
estructurados: el ejrcito en tiempos de paz, las grandes universidades. As,
advertimos que la construccin del metro regional parisino (RER), en el curso de la dcada de 1960 no se puede referir a un acto de decisin preciso, 10calizable en el tiempo, atribuible a un responsable y constitutivo del RER en
cuanto tal (Sfez, 1981). Sera necesario, por ejemplo, remontarse hasta la
apertura de una va experimental de ferrocarril subterrneo, en el curso de los
aos veinte? O bien la idea naci un da de verano de 1960 en la cabeza de
un ministro de Obras Pblicas que se diriga en bicicleta a su despacho?
La ambigedad y la confusin constituyen las propiedades colectivas del
funcionamiento real de estos conjuntos. No hay casi consenso; la opacidad es
grande y el equvoco est generalizado. Estas propiedades afectan:
- A los fines y las preferencias: se formulan de una forma abstracta
y normalizada. Coexisten competitivamente.
- A las actividades y a las tareas: se caracterizan por la ambigedad y
la vaguedad.
- A los procedimientos y las maneras de hacer: son intercambiables
y equvocas.
- A los participantes y a los actores: su disponibilidad y su participacin son fluidas. Agunos no estn presentes cuando deberan estarlo; otros
intervienen sin invitacin o mandato.
Para que se desarrolle un proceso de eleccin, es necesario que se esta-

150

LAS POLTICAS PBLICAS

blezca un encadenamiento entre estos cuatro elementos. Ms concretamente,

el proceso pone en relacin:
- Un problema (P). Un problema traduce un objetivo o una preferencia.
Un objetivo o una preferencia se traducen en que el individuo les concede
una atencin especial, se preocupa por ellos.
- La ocasin de una eleccin (O). Es un caso particular de procedimiento o de forma de hacer: por ejemplo, el establecimiento de un presupuesto o el encuentro de dos personas en un ascensor. Es un momento en
cuyo transcurso un conjunto produce un comportamiento llamado decisin.
- Una solucin (S). Tiene el aspecto de una actividad o de una tarea.
Alguien hace algo que toma la forma de una decisin a los ojos de talo cual
actor en la organizacin.
- Los actores (A). Un actor es un individuo o un grupo cuya atencin
hacia un problema, o el apego que tiene por una solucin, lo deciden a participar en el proceso decisorio. Dedica su tiempo a estar presente y pesar en las
decisiones.
A priori se puede esperar que el encadenamiento se produzca as:
p - - - - - - - . 0 - - - - - -.... A -------...... S

Una observacin ms atenta muestra que esta confluencia no es sino una

entre otras posibles. As se encontrarn encadenamientos del tipo:
S - - - - - - - . . O - - - - - -.... P - - - - - - - . . A

O - - - - - - - . A - - - - - - - . . S - - - - - -.... p

A - - - - - - - . S - - - - - - + - . P - - - - - -....O
Etctera.

No faltan ejemplos de confluencias distintas.

Un ministro comprueba la necesidad de actuar de manera visible en la escena poltica pblica (A). Busca una idea nueva y la encuentra (S). No recibe
apoyo para llevarla a cabo. Bruscamente, se produce un acontecimiento cuyo
impacto explotar (P). Presenta su solucin al problema ante el Consejo de
Ministros, que la adopta (O).
La elaboracin de un presupuesto es una circunstancia favorable para las
elecciones (O). Hay una participacin activa entre ciertos grupos de presin
para obtener ventajas del gobierno: subvenciones o desgravaciones (S).

EL ANLISIS

151

Buscan el apoyo de tal ministro o de tales partidos (A). Y crean un acontecimiento para reforzar su demanda: huelga, manifestacin, amenazas de voto
de castigo, etc. (P).
Por otra parte, y esto puede ser an ms importante para comprender las
polticas pblicas, el encadenamiento es diferente segn los actores afectados
por el mismo proceso de eleccin. Lo que es una solucin para uno, constituye un problema para otro. La poltica relativa al transporte de mercancas por
carretera es una muestra de ello. El fraude que practican los camioneros (incumplimiento de la duracin mxima del tiempo de conduccin, exceso de la
velocidad autorizada en carretera, etc.) es un problema para el ministro de
Transportes, porque provoca accidentes que pueden crispar la opinin pblica,
Al contrario, es una solucin para los fletadores porque les permite ofrecer
mejor precio a los cargadores en una situacin de fuerte competencia. Otro
caso clsico: las controversias sobre si una decisin ha sido o no tomada en un
momento dado. En una negociacin social, el Estado patrn considera que se
ha alcanzado el acuerdo cuando los representantes sindicales han aceptado un
compromiso en la mesa de negociacin, pero estos ltimos estiman que el
acuerdo ser definitivo cuando los trabajadores desconvoquen la huelga.
En una anarqua organizada, el encadenamiento se produce entre soluciones, problemas, actores y ocasiones de eleccin, gracias a dos condiciones: el
tiempo y el malentendido. Dicho de otra forma: el proceso de reencuentro y
de confluencia entre estos cuatro factores muestra una lgica casi aleatoria.
Una anarqua organizada se parece, en efecto, en muchos aspectos, a un cubo
de basura. En un cubo de basura, ciertamente, se amontonan desordenadamente toda clase de detritos heterogneos, sin relacin entre s. Lo mismo sucede en un conjunto social complejo, donde se acumula un inventario considerable de soluciones potenciales, de problemas latentes, de actores rituales,
de ocasiones posibles de seleccin. Una decisin es, entonces, el encadenamiento de algunos de estos elementos entre ellos a travs de la duracin y del
malentendido. Es una construccin cuyo devenir no es fatal o necesario, sino
una configuracin entre muchas otras posibles.
Una decisin slo existe porque ciertos actores o terceros la perciben
como tal. En una anarqua organizada, como lo demuestra gran nmero de
estudios empricos realizados a partir del modelo elaborado por March y
Olsen, tienen lugar tres procesos principales de encadenamiento decisional:
- La eleccin final realizada responde a un problema, ya sea el considerado al comienzo u otro que lo haya sustituido sobre la marcha. La observacin de los hechos sugiere que este proceso, estadsticamente, es un caso que
se da con escasa frecuencia. En otros trminos, pocas decisiones pblicas
pueden ser conectadas a problemas claramente identificables.
- La opcin no responde, o ya no responde a un problema. El problema
se ha perdido de vista a lo largo del camino o nadie lo ha evocado nunca. La
eleccin se realiz gracias al descarte de todo problema, en una especie de

152

LAS POLTICAS PBLICAS

fuga hacia delante. sta es una situacin mucho ms frecuente que la primera. La ausencia de problema hace posible la eleccin de un acto.
- El problema ha sido descartado y no tuvo lugar una eleccin final. El
proceso se ha detenido por abandono.
Frente a un contexto decisional que funciona siguiendo el modelo del
cubo de basura, toda racionalidad prescriptiva es, en ltima instancia, intil.
Faltan, en efecto, dos condiciones necesarias:
- Los actores, en la escena decisional, modifican sin cesar sus percepciones de los problemas para justificar su accin, sus soluciones, su definicin del momento de eleccin, su forma de considerar las partes interesadas
que se incluirn en el proceso.
- Existen pocas reglas, normas u obligaciones que se impongan a todos
y que estructuren el proceso conducente a la toma de decisin.
Entonces, qu puede hacer quien dirige un cubo de basura? Pueden actuar los jefes de anarquas organizadas? En cualquier caso, no les sirve de
nada tomar, ellos mismos y autoritariamente, las decisiones ni intervenir de
una manera tctica (por incrementalismo disjunto) o aun recurrir a instrumentos cuantificados. El resto del cubo percibira sus decisiones como parciales, retorcidas. Las coaliciones seran muy dbiles y muy frgiles. Los argumentos tcnicos, las cifras y los datos no seran crebles. Al contrario, si
los dirigentes quieren mantener un margen de juego, haran mejor en distanciarse y mantener las manos libres para las cosas esenciales. Delegan, creen
en las virtudes de la competencia interna y de los conflictos (que gane el mejor) y tienen confianza en la capacidad del cubo de basura. Para actuar hay,
sin embargo, dos reas que slo ellos controlan: la eleccin de los dirigentes
intermedios, que convierten en un tema privativo, mediante la cual crean lazos de lealtad personal; y la redefinicin peridica de las estructuras formales
(organigrama, etc.), por la cual pueden remover de tanto en tanto el cubo,
como el bastn en el hormiguero, y hacer pesar la amenaza y la incertidumbre sobre las autonomas fragmentadas.

5.

El estilo decisorio

La teora de la decisin aplicada a las polticas pblicas tiene por objeto

explicar si hay correspondencias, correlaciones, cuando no relaciones de causa a efecto, entre las actividades que abarca, las caractersticas contextuales
que identifica y el contenido de las orientaciones hacia la accin que el proceso produce. La tarea de las ciencias sociales y polticas, en este aspecto,
est lejos de haber terminado. Sin embargo, algunas certezas parciales ya estn disponibles. Pueden resumirse de la siguiente manera.

EL ANLISIS

153

La sustancia de las decisiones depende, por la estrategia de los decisores

que intervienen, de la naturaleza de los problemas. Depende tambin, estrechamente, del contexto institucional, organizativo y sociopoltico en el que
se mueven quienes deciden. Por ello:
- el modelo de incrementalismo disyunto, elaborado por Lindblom, se
adapta a los escenarios de accin fragmentados y pluralistas;
- el modelo de la tirana de los procedimientos muestra el comportamiento de quienes deciden haciendo frente a medios burocrticos centralizados, estratificados y sumergidos en el formalismo de las estructuras;
- el proceso casi aleatorio, hecho de malentendidos, ambigedades y
embustes (de comportamientos de tramposos), muestra un universo en el
que las reglas sobre las reglas no logran un mnimo de cohesin colectiva ni
de consenso;
- la presin de la conformidad con el papel se encuentra en contextoscuyas normas adscriptivas (estatuto, partidos, etc.) desplazan las consideraciones adquisitivas, y los criterios de eficiencia y de eficacia, como es el caso
en medios muy integrados y socialmente protegidos.
El cajn de las herramientas analticas contiene mltiples claves para
aclarar la complejidad de situaciones y actividades que conducen a una opcin legtima. Una demostracin espectacular desde el punto de vista pedaggico se encuentra en la crisis que, en octubre de 1962, opuso a Estados
Unidos y la Unin Sovitica a propsito de la instalacin, por esta ltima, de
misiles nucleares en la isla de Cuba. Esta crisis se tradujo en una extrema
tensin que estuvo a punto de conducir a la guerra mundial. En efecto, el gobierno norteamericano se da cuenta, durante el verano, de que los soviticos
arman a su aliado con misiles ofensivos que pueden atacar el territorio estadounidense. El presidente Kennedy exige su retirada poniendo a Kruschev
ante una prueba de fuerza diplomtica y psicolgica, y estableciendo luego
un bloqueo naval a la isla a fin de impedir que los barcos soviticos sigan
instalando las armas. Kruschev termina por ceder y retira los cohetes de
Cuba. Esta crisis ha sido estudiada por Allison (Allison, 1971). Examinando
esencialmente la conducta del gobierno norteamericano, repasa los hechos
utilizando sucesivamente tres enfoques decisorios diferentes:
- Un enfoque en trminos racionales. A primera vista, esta crisis ha
sido conducida por las autoridades norteamericanas segn los principios de
la respuesta gradual, es decir, aplicando un esquema de racionalidad absoluta: formulacin de soluciones variadas, comparacin de sus costos y ventajas
respectivas con la ayuda de tcnicos y de expertos de alto nivel, recoleccin
de un mximo de informacin, eleccin final efectuada segn un criterio de
optimacin (mayores ventajas al menor costo) y aplicacin inmediata. El
bloqueo naval, la solucin elegida, permite alcanzar el resultado. Allison de-

154

LAS POLTICAS PBLICAS

muestra que, en realidad, este sistema racional no fue el que se sigui verdaderamente. De hecho, la informacin utilizada a menudo era precaria y a veces escasa: los cohetes eran realmente ofensivos? La aplicacin del bloqueo
naval no fue tan estricta, ya que la marina estadounidense oper a 200 millas
de las costas de Cuba y no a 80 como exiga Kennedy.
- Un enfoque en trminos de sociologa de las organizaciones. Allison
interpreta una parte de los fallos del esquema racional con la ayuda de
conceptos desarrollados por el modelo de la racionalidad limitada. Las soluciones elegidas para responder a los soviticos lo fueron porque estaban determinadas, no por la calidad intelectual de quienes decidieron (Kennedy y
su estado mayor), sino por las caractersticas de las organizaciones a las cuales pertenecan. El gobierno norteamericano es un armazn heterogneo de
ministerios que recelan los unos de los otros y que tienen sus propias rutinas:
el Departamento de Estado, la CIA, la Casa Blanca, el Pentgono, etc. La crisis se convierte en un desafo que cada uno intenta utilizar en su provecho,
algunos contra los soviticos, pero tambin para lograr una ventaja sobre el
vecino: los aviadores norteamericanos quieren desquitarse del ejrcito de tierra, la CIA de los diplomticos, etc.
En cuanto a las formas de actuar, estn condicionadas por la habilidad de
cada servicio. El bloqueo se realiza a 200 millas -lo que deja menos tiempo
a Kruschev para reaccionar sin perder prestigio y acrecienta el riesgo de enfrentamiento militar entre ambas marinas- porque la US Navy dispone, desde hace mucho tiempo, de un plan de bloqueo a 200 millas que saca de sus
cajones para esta ocasin.
- Un enfoque en trminos de mercado poltico. Allison muestra, finalmente, que otros comportamientos norteamericanos se explican porque, al
mismo tiempo que se enfrenta a una crisis internacional que opone a su pas
a la URSS, Kennedy es un operador poltico que se mueve en un mercado
poltico y electoral interior, en su propio pas. Las elecciones estn a la vista,
en otoo, para renovar una parte del Congreso. Hay que tranquilizar y tener
en cuenta a la opinin pblica, tanto ms cuanto que Kennedy debe borrar la
mala imagen producida por el fracaso de Baha de los Cochinos, tentativa de
invasin militar de la isla de Cuba orquestada por la CIA a principios
de 1961, en el momento en que Kennedy asuma la presidencia.
Se ha sugerido una cuarta perspectiva, basada en un enfoque decisional
por objeciones, para explicar esta crisis y su gestin por Estados Unidos. En
otras palabras, la decisin es una secuencia de interacciones cuya dinmica
proviene de las objeciones que los mltiples actores expresan por tumo a las
opciones y a las soluciones que se proponen. Para los actores, lo racional no
es resolver el problema de la presencia de misiles ofensivos en manos de 10&
soviticos y en suelo cubano, sino de solucionar los errores que cada uno

155

EL ANLISIS

considera insoportables desde su punto de vista y que estas opciones acarrean. Para el presidente Kennedy es el riesgo de conflicto armado con
la URSS; para el ejrcito de tierra norteamericano, la influencia de la
aviacin en el tratamiento militar del conflicto; para la diplomacia del
Departamento de Estado, el canje de la retirada de los misiles por el
abandono de Berln Oeste por los aliados (Anderson, 1983).
Resumiendo: abundan modelos de interpretacin que permiten explicar el
resultado de un proceso de decisin, pero tambin su estilo. Las ciencias sociales han tratado de establecer si hay un nexo entre el estilo del proceso y
las propias decisiones en la materia adoptadas en tomo a la mesa. Dos parmetros dejan ms precisamente su huella en el proceso decisional:
- El grado de acuerdo o desacuerdo existente entre los que participan
en la decisin acerca de los objetivos y los valores ligados al problema que
se considera. Hay consenso o, al contrario, divergencia?
- El grado de certeza o incertidumbre que prevalece entre los actores en
cuanto a los medios que deben utilizarse, al conocimiento de los hechos y a
la eficiencia de las soluciones. Los hechos y los mtodos para tratarlas son
claros y evidentes o bien nos hallarnos en una situacin de vaguedad, de conocimiento dbil, de incertidumbre?

Grado de acuerdo sobre los objetivos y los valores

Grado de acuerdo sobre los objetivos y los valores

Dbil

Alto

Alto

Grado de certeza
sobre los medios,
los hechos y
el conocimiento

Dbil

Proceso programado

Proceso negociado

Rutinas; automatismos;
no acontecimientos.
Tecnificacin,
burocratizacin
Y planificacin.

Debates ideolgicos;
recurso a la experiencia
ya la tradicin.
Controversias oficiales
y compromisos ocultos.

Proceso pragmtico

Proceso catico

Recurso a los expertos,

empirismo (lo mejor
que se pueda), bsqueda
de variantes estratgicas.

Prevencin;
descentralizacin,
recurso a la autoridad
o al hombre providencial.

':"':.:~::::::.:::.:.:.:~.:::-:.:.:.:.:.:::.:::-:.:::.:.::::::::x.:::::::::.:.:::.:.:::.:.:.:.~:.:-.::.:.:-:::.:.:.;.:.:.:.:-:::::.:::'~::.":.:::::::''':::..::::::::::...~:*=:'":--::":-:::::t:::::::::':o:~$:..":..:-:'-:'-..,;.:~ .

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156

LAS POLTICAS PBLICAS

El cruce de ambos parmetros da como resultado un proceso decisorio

muy diferente desde el punt de vista de sus caractersticas.
El estilo de decisin est unido al contenido de las polticas pblicas?
La imaginacin sociolgica no busca sino apoderarse de tales hiptesis. As,
en Francia, las polticas constitutivas estaran dirigidas de un modo autoritario, mientras que las medidas reglamentarias seran ms bien el resultado de
compromisos negociados. El comienzo de la V Repblica marcara el apogeo
de un estilo decisorio que mezcla el autoritarismo poltico con la tecnocracia
de los expertos, desembocando en medidas globales. Sin embargo, considerar que las pocas posteriores siguieron el estilo inverso parece una sntesis
peligrosa. Despus de todo, quiz haya que aceptar que la complejidad y la
negociacin constituyen, hoy como ayer, un dato del que ninguna autoridad
pblica nacional puede hacer abstraccin, aun cuando el gobierno parece actuar por decreto.

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EL ANLISIS

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CAPTULO

VI

LA IMPLEMENTACIN
La implementacin designa la fase de una poltica pblica durante la cual se
generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos
o de discursos. Poner en prctica, ejecutar, dirigir, administrar: no faltan palabras para identificar lo que, a primera vista, parece evidente a cada uno. Sin embargo, las ciencias sociales adoptan una terminologa particular. En francs es
cuestin de poner en prctica (mettre en Q?uvre); en ingls, de implementation. *
En efecto, la ejecucin de una poltica pblica debe generar necesariamente
efectos? Lo esencial puede estar ah: un trmino especfico como implementar
denota, por parte del analista, la prudencia de no prejuzgar el contenido y el proceso, rompiendo, si es preciso, con el sentido comn.

l.

El enfoque top-down

Por qu interesarse en la ejecucin? En las polticas pblicas ocurre

como en muchos otros actos. La decisin ha sido tomada en el centro; aparen, temente, ya se ha hecho lo esencial. El resto se reduce a un asunto de ejecucin
en la periferia. En condiciones normales, la ejecucin es un arte menor.

1.1.

UN RAZONAMIENTO LINEAL

El hecho es que, cultural mente, se subestima el momento de la implementacin. Continuamos transnitiendo representaciones de lo real que quitan importancia al papel que pueden cumplir los ejecutores. Si quienes deciden actan en la escena poltica, los que ejecutan, por su parte, se despliegan en los aparatos administrativos. Las metforas no son inocentes en esta materia. Tres creencias estructuran ms precisamente este razonaniento:

* Aqu hablaremos indistintamente de ejecucin, implementacin o puesta en prctica.

(N. del T.)

EL ANLISIS

159

- La primaca jerrquica de la autoridad. La administracin, que es la

espina dorsal de la implementacin, se parece a una pirmide jerarquizada
y centralizada. La orden es suficiente para que los decisores, situados en la
cspide, sean obedecidos progresivamente hasta llegar a los ejecutores
que actan en la base. En la perspectiva dibujada a este respecto por Max
Weber, la burocracia simboliza el modo de autoridad ms racional, y la
regla acta como el principio legtimo ms constrictivo. Ejecutar significa
que los circuitos de control jerrquico bastan para asegurar los actos
deseados.
- La distincin entre el universo poltico y el mundo administrativo.
Hay dos esferas radicalmente distintas en la actividad pblica. Una corresponde a los responsables elegidos por votacin. Otra rene a los funcionarios. Cada una procede con normas especficas. Sin embargo, el mundo administrativo no representa ningn desafo especial en la medida en que el inters general, la neutralidad poltica y la profesionalidad constituyen referencias objetivas.
- La bsqueda del principio de eficiencia. Existe en el seno de las organizaciones un principio fundador que ordena la buena gestin diaria: la optimizacin de los recursos y los resultados. La eficiencia deriva de mtodos de
trabajo, de procedimientos cientficamente establecidos a los que toda persona que se considere racional debe adherirse. sta es, por ejemplo, la perspectiva desarrollada en los aos 1920-1930 por la escuela gestionaria inspirada
por Fayol.
De ah una visin que minimiza el significado de la implementacin en el
trabajo poltico. Poca autoridad discrecional y ninguna libertad de accin de
tipo poltico se permiten a los escalones de ejecucin de una estructura de
mando situada arriba, en el centro, en la cspide de la mquina. Implementar
significa aqu que:
- quien decide asigna al ejecutor una tarea sobre la base de criterios
tcnicos, impersonales, de competencia y de legalidad;
- la poltica pblica se comunica y confa al ejecutor bajo la forma de
interacciones especficas detalladas, procedimientos operacionales y programas de actividad;
- el ejecutor pone en prctica las instrucciones conforme a los objetivos
y las indicaciones dadas por el decisor.
Segn esta ptica, existe, pues, una separacin neta entre la concepcin
de una poltica y su ejecucin. Adems, sta es posterior a aquella que la precede. Dicho de otra manera, una poltica no se enuncia realizndola sobre el
terreno; preexiste a su ejecucin.
Esta perspectiva se denomina a menudo top-down en la literatura anglosajona. Describe la puesta en prctica como una secuencia lineal que des-

160

LAS pOLTICAS PBLICAS

ciende del centro hacia la periferia. Lo alto gobierna por la definicin del
sentido y de los fines, y por el mantenimiento de la autoridad. La base aplica,
por conformidad a la jerarqua y por apropiacin instrumental.
El enfoque top-down de la ejecucin

Centro

Formulacin
de la decisin
Ejecucin
instrumental
Impacto
sobre el terreno

Periferia

I
I

Tiempo que pasa

El paso del centro a la periferia se traduce por la transformacin de los

objetivos en medios, por la sustitucin de la poltica por la tcnica, por la desaparicin de los desafos conflictivos en provecho de las racionalidades gestionarias.

1.2.

EL DOMINIO DE LA ACCIN

El enfoque top-down parece creble. Las instituciones administrativas de

los Estados modernos estn edificadas sobre estas premisas. Es tambin intelectualmente elegante. En fin, en un mundo ideal, provee la solucin a la gestin de la intendencia diaria.
Los socilogos de la organizacin la han completado observando el otro
lado del espejo; es decir, la vida diaria en los despachos. Han descubierto
averas en la mquina. As, estudian los comportamientos reales que adoptan los escalones de ejecucin en la base de los servicios pblicos: los encargados de la ventanilla en una prefectura (Worms, 1965), los obreros de mantenimiento en el Servicio de Explotacin Industrial de Tabacos y Cerillas
(Crozier, 1964), el guarda forestal en la Administracin federal norteamericana (Kaufmann, 1967) o los servicios locales de la Tennessee VaIley
Authority (Selznick, 1949). La misma observacin se impone en todos los
casos: lo que sucede en la base de la maquinaria piramidal es mucho ms
complicado de lo que cree la cumbre.
Hay una importante autonoma de accin. Los ejecutores, cuyos comportamientos estn, en principio, condicionados por los procedimientos tcnicos
y administrativos, se los apropian discrecionalmente, hasta convertirlos en

EL ANLISIS

161

soporte de su propio poder interno frente a sus jefes o subordinados y clientes exteriores. En la base se desarrolla una vida compleja que no tiene gran
cosa que ver con la racionalidad a que la cspide pretende atenerse, hecha
de juegos de influencia y de negociaciones en torno a la aplicacin de las
normas y de los procedimientos. La naturaleza de las prestaciones pblicas
est condicionada por los escalones de ejecucin, cuyas particulares lgicas
de accin -nacidas como consecuencia de reacciones psicolgicas, presiones jerrquicas o estrategias de poder- modifican el modo de transformacin como los de los objetivos generales en una realidad para el usuario a
nivel local. A su manera, la base es activa. Escapa a las rdenes y al control de la cumbre. La no ejecucin plantea, por tanto, un problema de capacidad de control y de coordinacin. La ejecucin es una fuente de disfunciones.
El enfoque top-down basa su estatuto en su capacidad de plantear una
perspectiva dirigida hacia la accin, con tonalidad gestionaria. Trata de responder a cuestiones concretas. Por qu se observan tantos errores y tantas
disfunciones en la ejecucin de las polticas pblicas? Es verdaderamente
posible una implementacin perfecta, teniendo en cuenta la complejidad del
mundo moderno?
La solucin pasa por una revisin .de las condiciones de partida que es
necesario satisfacer para que las disfunciones sean mnimas (Hood, 1976;
Fesler, 1980; Gunn, 1987). Algunas de estas precondiciones, requeridas para
aspirar a la perfeccin, se hallan, de entrada, fuera del alcance de los ejecutores. Por ejemplo, un contexto poltico, las disposiciones pblicas, los marcos
institucionales constituyen otros tantos condicionamientos para los ejecutores. En cambio, otras variables dependen de sus atribuciones; los ejecutores
las pueden enmendar o moldear ms o menos (Hogwood, Gunn, 1984). As:
- el horizonte de tiempo disponible, la duracin y el calendario previstos;
- el acceso a los recursos suficientes -ni demasiado ni poco- y la
disponibilidad de recursos adecuados;
- la conformidad de la teora de cambio social sobre la que descansa la
concepcin de la poltica pblica; es decir, el hecho de que exista realmente
una relacin entre las consecuencias esperadas y las intervenciones pblicas;
- la existencia de un circuito lo ms corto posible entre el decisor y el
ejecutor;
- que para una poltica pblica haya un solo ejecutor, claramente designado y con libertad de movimientos;
- la buena comprensin y el acuerdo personal de los ejecutores en
cuanto a los objetivos que se han de promover, condiciones necesarias para
su motivacin;
- la existencia de procedimientos y de tareas bien especificados y organizados segn una secuencia correcta;

162

LAS POLTICAS PBLICAS

una comunicacin y una coordinacin perfectas entre los ejecutantes;

- la obediencia perfecta, es decir, la ausencia de resistencias de los ejecutores frente a la autoridad que decide.
De las observaciones empricas puede extraerse un modelo prescriptivo (Brewer, Lon, 1983). As, las dificultades de ejecucin se acrecientan
cuando:
- la fuente de la poltica y el nivel de autoridad donde se ha concebido
el contenido, se encuentran alejados de los ejecutores;
- a la poltica que se va a ejecutar le faltan claridad y precisin en la
formulacin de los programas concretos destinados a alcanzar los objetivos
deseados, sea por su carcter demasiado sucinto o abstracto, sea por las complicaciones que pesan sobre ella;
- la poltica desencadena reacciones hostiles en la opinin pblica o veleidades de captacin en intereses particulares, frente a los cuales los ejecutores se encuentran desarmados;
- a los ejecutores no se les ofrecen estmulos positivos para el xito.
El problema del control de la ejecucin ha sido relanzado al comprobarse
que cuanto ms multiplican los gobiernos sus intervenciones, menos se traducen stas en resultados. La intendencia ya no sigue. Dunsire habla de implementation gap (Dunsire, 1978). El fenmeno se vuelve patente desde el
final de los aos sesenta en Estados Unidos y en Europa. El Estado no cesa
de legislar, pero en la prctica no pasa gran cosa, o bien se produce lo contrario de lo esperado.
Es el caso del proyecto de Gran Sociedad apadrinado por el presidente L. B. Johnson. Durante algunos aos, el Congreso norteamericano
adopta un nmero considerable de nuevas intervenciones federales en
campos tan variados como la ayuda social y el urbanismo. Las decisiones
se votan rpidamente y sin dificultad. Pero el desencanto no tarda en surgir. Por una parte, las nuevas prestaciones se retrasan debido a la saturacin de los servicios responsables. Por otra parte, se plantea la duda de si
las decisiones adoptadas por el Congreso y el ejecutivo federal no estn
ms pensadas para demostrar que se decide, que para ser ejecutadas. Su
contenido es ambiguo, vago o abstracto; un catlogo de deseos ms que
un dispositivo operativo. Los ejecutores, abrumados por la tarea y criticados por el pblico, son objeto de fuertes presiones (Derthick, 1972;
Radin, 1977).
De ah las llamadas al orden de los politlogos (Lowi, 1969). El gobierno federal ha pasado, a lo largo de su historia, de lo particular a lo
general. As, la lnterstate Commerce Act, de 1887, era una buena ley
porque era concreta, pues afectaba a un mbito particular si no menor

EL ANLISIS

163

del comercio -nicamente los ferrocarriles-, y sus ejecutores disponan de flexibilidad para aplicarla. En el siglo xx las leyes intentan controlar globalmente el comportamiento humano, en forma de peticiones
de principio llevadas a lo universal -lo que Lowi llama el entorno de
la conducta- al mismo tiempo que endurecen sus modalidades de aplicacin. Tal es el caso de las Civil Right Acts destinadas a combatir, de
manera sinptica, frontalmente y hasta la erradicacin completa, la discriminacin racial y sexual. La consecuencia es una degradacin de criterios de aplicacin de las polticas pblicas y, al mismo tiempo, una
crisis de confianza creciente de la poblacin frente a los poderes pblicos. En efecto, cuanto ms tratan los polticos de temas generales, mayores dificultades experimentan los servicios pblicos para orientar su
ejecucin y mayor espacio se abre para las intervenciones de los grupos
de presin, quienes tratarn de influir en la aplicacin de la ley segn
sus puntos de vista.
Lo mismo se comprueba en las polticas pblicas de Francia. Enseanza superior, poltica industrial, proteccin del medio ambiente, transportes, urbanismo: tanto los gobiernos de izquierda como los de derecha
han dotado los distintos sectores de leyes-marco de carcter exhaustivo.
Sobre el terreno, ya es otra historia. Los servicios ejecutivos no disponen
de la base local ni de los instrumentos tcnico-jurdicos necesarios, por
ejemplo, limitar la contaminacin industrial. Con respecto a la descentralizacin, el desfase entre la teora y la prctica se revela todava ms espectacular. Las grandes polticas de reforma destinadas a fomentar la participacin de las fuerzas vivas y los ciudadanos desembocan en pequeas combinaciones locales que reequilibran los poderes entre los representantes del
Estado -el prefecto- y los funcionarios electos comunales o departamentales: el alcalde, el presidente del Consejo General (Grmion, 1976; Dupuy,
Threnig, 1985).
A partir de la dificultad de los poderes pblicos, no ya para decidir, sino
para hacer, se recomendar al Estado que abandone sus proyectos sinpticos
en provecho de un enfoque ms realista, tomando en cuenta las rigideces burocrticas internas de las administraciones y la fuerza de los acuerdos locales
entre sus representantes y los grupos de intereses: electos, notables econmicos y sociales, etc. (Crozier, 1987). El criterio de eficiencia no es la coherencia de la decisin ni el apoyo que recibe entre las lites, sino su factibilidad,
los efectos de palanca reales que puede generar en el momento de la ejecucin. sta se ve rehabilitada como un problema colectivo mayor. Se convierte, incluso, en un recurso de aprendizaje y de adhesin para los vrtices del
Estado, separados de la informacin concreta y de la comunicacin con los
administrados.
A fin de cuentas, ms que un problema de gestin y control de los aparatos administrativos, no es el propio enfoque top-down, sus postulados mismos, lo que debe ser puesto en duda?

164
2.

LAS POLTICAS PBLICAS

Razonamientos alternativos

A partir de los aos setenta, una literatura cientfica especializada se

aduea progresivamente del tema de la ejecucin de las polticas pblicas.
(Para una resea de los trabajos norteamericanos vase Yin, 1980.)
Una referencia ya clsica es el estudio realizado por la Universidad de
California, en Berkeley (Pressman, Wildavsky, 1973). En 1966, la Economic
Development Administration, un organismo federal, concede subvenciones a
empresas de la ciudad de Oakland -en forma de aumento de sus capitalespara crear empleos para desocupados de larga duracin. Se acuerda destinar
23 millones de dlares a este fin. As se crearn 3.000 empleos. Tres aos
ms tarde slo se haban gastado 4 millones, generadores de 68 nuevos
empleos.
En ciertos aspectos, este trabajo no se caracteriza por una gran originalidad. Enumera la larga lista de errores, desventuras, obstculos, distorsiones y
disfunciones, a las que se ve sometido el programa desde su concepcin, en
Washington, hasta su ejecucin prctica, a 4.500 km de distancia, en
Oakland. La situacin se complica debido a la implicacin de innumerables
intermediarios, servicios pblicos y organismos locales en la gestin.
Pressman y Wildavsky no ofrecen un nuevo modelo explcito: desde su punto de vista, la ejecucin sigue una secuencia lineal, unidireccional, en la cual
lo de arriba, o la cspide, condiciona lo de abajo, o las condiciones de accin
en la base, sin ningn tipo de retroaccin. No obstante, el libro merece una
lectura atenta porque seala dos vas estimulantes. Por una parte, anula toda
diferencia entre actores polticos y actores tcnicos, ya que cada uno a su
modo contribuye a pervertir el proceso. Por otra parte, para Wildavsky y
Pressman, toda realizacin, toda accin, est o no en la lnea de la poltica
formulada al comienzo, significa una actividad de puesta en prctica.
La implementacin se revela como un escenario en el que intervienen ac\ tores que no permanecen neutros ni pasivos. El contenido de una poltica pblica est condicionado tanto por su ejecucin como por la decisin (Radin,
1977). A partir de ah, esta perspectiva ser explotada por numerosos estudios, con objeto de construir una teora poltica (y no una teora gestionaria)
de la ejecucin (Nakamura, 1980; McLaughlin, 1983).
El papel de los ejecutores parece determinante. Otro investigador de
Berkeley, observando lo que sucede una vez que ha sido adoptada una ley,
comprueba que el juego est lejos de haber terminado (Bardach, 1977). La
decisin, tomada por los polticos californianos, de reformar la poltica relativa a los enfermos mentales pasa por las manos de los administradores.
Bardach observa que su contenido contina siendo reformulado, enmendado,
transformado. En efecto, los ejecutores adoptan posiciones frente al tema:
distraccin de los recursos, deformacin de los objetivos, elusin de los controles exteriores, uso de la ley para aplicarla a otras polticas pblicas. La panoplia est repleta de las mltiples formas que revisten las estrategias y las

EL ANLISIS

165

tcticas de aquellos a quienes la ley ha sido confiada para su ejecucin. A su

manera, el ejecutor es un empresario poltico.
La lnea divisoria entre el enfoque top-down y razonamientos de otro orden, emerge ntidamente cuando se leen las prescripciones que los autores
extraen de sus observaciones, y los consejos que dan para actuar mejor.
Pressman y Wildavsky recomiendan a los decisores que minimicen las
disfunciones, anticipando al mximo desde el comienzo, desde la formulacin de la poltica, las condiciones concretas que presidirn la ejecucin. En
la medida de lo posible, se requiere sencillez, por ejemplo, evitando recurrir
a intermediarios autnomos, a terceros ejecutores. Tras examinar una serie de
decisiones tomadas en reas tales como la contaminacin del aire, la proteccin del litoral, las nuevas ciudades y la educacin, otros autores identifican
las condiciones que deben cumplirse para que la puesta en prctica tenga xito (Mazmanian, Sabatier, 1983). En su opinin, se pueden evitar problemas
si quienes deciden formulan directrices de actuacin no ambiguas, de las que
sean conscientes los actores y cuyos criterios estn claros. No obstante, qu
sucede cuando la caracterstica de la accin poltica, es decir, el conflicto y la
ambigedad, marca con su sello la situacin? Como recuerdan Barret y Hill,
numerosas polticas se fundan en ajustes entre contradicciones o entre oposiciones (Barret, Hill, 1982). En efecto, el compromiso, deseado o no, explcito o tcito, permite avanzar a la accin pblica. Este compromiso puede adquirir diversas formas:
- la existencia de normas, valores, visiones objetivamente contradictorias entre s o que se consideran conflictivos;
- la necesidad de los decisores de respetar de antemano o ganar para su
causa a los actores e intereses que ocuparn un lugar clave en el momento de
la ejecucin;
- el hecho de realizar concesiones, de eliminar la posible oposicin de
los que se vern afectados por la ejecucin y que pueden alborotar polticamente en esa etapa del proceso.
Por otra parte, ocurre que una poltica pblica sea concebida y modelada
sin prestar atencin a la manera en que los actores sociales son capaces de
sortearla o neutralizarla. La ingenuidad de los conceptores tropezar entonces con la sorpresa de las reacciones de la sociedad: creen hacer el bien, pero
los presuntos beneficiarios se sienten agredidos y los enemigos velan. Lo testimonian las polticas de reforma global de la educacin lanzadas en Francia
en 1982 por Savary y en 1986 por Devaquet.
El recurso de las autoridades competentes a polticas ambiguas, abstractas, operativamente vagas, refuerza el papel de los ejecutores. Parece como si
la decisin pertinente para los interesados estuviera descentralizada hacia los
escalones de ejecucin. De ah la paradoja de que, diariamente, el ejecutor
deba resolver con sus actos el problema de la ausencia de consenso o el falso

166

LAS POLTICAS PBLICAS

consenso que presidi la formulacin de las soluciones entre quienes tienen

formalmente esa responsabilidad (parlamento, gobierno, etc.).
Es lo que demuestra, por ejemplo, la ley sobre la limpieza de bosques
(Padioleau, 1982). Votada apresuradamente por el Parlamento un 31 de diciembre, sin oposicin aparente, sin embargo, afecta de manera directa a los
silvicultores a los que estimula a explotar mejor sus bienes, so pena de aplicarles unos impuestos. En realidad, el texto de la leyes bastante vago en lo
relativo al importe real de los impuestos y al clculo de sus bases tributarias.
Se confi a cada prefecto de departamento su aplicacin detallada, ajustando
las tarifas segn las circunstancias locales: tipos de bosques, climatologa, tamao de las propiedades, etc. De hecho, segn su criterio, el prefecto podr
penalizar al silvicultor con una suma discreta o, al contrario, con una suma
cinco o seis veces mayor, es decir, una verdadera sancin financiera. En la
prctica se dan tantas soluciones como situaciones departamentales: cada
prefecto hace su poltica forestal, respetando siempre escrupulosamente la
ley. En este preciso momento, empiezan a movilizarse los intereses forestales
afectados. Asombrosamente mudas hasta entonces en el plano nacional, las
agrupaciones de silvicultores se manifiestan localmente tras la adopcin de la
ley, cuando el ejecutor, funcionario del Estado, pasa a la accin. El resultado
es espectacular: en la mayora de los casos, el prefecto debe contemporizar y
aceptar la base impositiva mnima, frente a unos lobbies que han aceptado tcitamente una ley en apariencia moderna -rehabilitar el patrimonio econmico que es el bosque-, encerrando sus ardores en la discrecin de las antecmaras administrativas de provincias.
Presiones, negociaciones, regateos: la ejecucin es la continuacin de la
lucha poltica bajo formas especficas. La ambigedad de los textos y la flexibilidad de las disposiciones extienden el juego poltico hasta el ejecutor.
Podremos contentamos ahora con hablar de disfunciones en la base, de las
que sera vctima la cumbre? De hecho, el decisor descarga sobre el ejecutor
una parte del trabajo poltico propiamente dicho. El legislador nacional no
puede ser tan inconsciente o ingenuo como para no preverlo. Por ejemplo,
confiando a los prefectos la aplicacin de un impuesto --en el caso de la limpieza de bosques- el decisor se muestra capaz de anunciar una poltica con
la que contenta a sus partidarios sin castigar irremediablemente a los afectados que amenaza penalizar. stos pueden esperar. Y el decisor gana tiempo y
no se compromete irreparablemente en una direccin demasiado rgida.
Siempre podr explicar que si la ejecucin se atasca, habr hecho lo que ha
podido y que, decididamente, las resistencias burocrticas frente al cambio
son demasiado fuertes. La ambigedad gua su accin.
Si la formulacin de la poltica pblica se toma como punto de referencia y
su aplicacin se presenta como una sucesin de xitos o de fracasos en relacin
a este punto, cmo escapar a una perspectiva basada en el decisor?
Inspirndose en la teora del public choice, Hjern propone un enfoque
bottom up, que vaya de abajo arriba (Hjern, Porter, 1980). Partiendo de

ELANLIsrs

167

las situaciones concretas de los interesados prescribe un proceso ascendente de la ejecucin, que aplica especialmente a los pases de economa
mixta (Hull, Hjern, 1983). La frmula bottom up seduce, aun cuando analticamente parece ms crtica que constructiva. En un importante artculo, Elmore propone por su parte un razonamiento de retroceso o backward mapping , que aplica a las polticas de empleo para la juventud
(Elmore, 1987). Hay que abandonar lo que llama la noble mentira de la
ciencia administrativa, o sea, la idea de que quienes deciden controlan o
pueden controlar a los ejecutores. Al contrario, el punto de partida se sita en la formulacin concreta del comportamiento o de la situacin que,
en la prctica, incita a intervenir a una autoridad pblica. Despus, se trata de definir las soluciones organizativas, a travs de las cuales este comportamiento o esta situacin pueden verse afectados o modificados por la
poltica pblica, observando el efecto esperado. Este razonamiento invertido permite determinar el punto de contacto ms inmediato entre el problema y la poltica, en un mundo donde ni los polticos ni los decisores
resuelven los problemas, sino las personas ms prximas al comportamiento o la situacin que se pretende resolver.
La teora de la ejecucin, lanzada a comienzos de los aos setenta por la
ciencia poltica norteamericana a raz de la controversia ideolgica sobre el
proyecto de Gran Sociedad, encuentra un relevo fecundo en Europa occidental desde fines de la dcada de los setenta, en particular en Gran Bretaa
(para un panorama de estos trabajos, vase Hogwood, Gunn, 1984) y en la
RFA (vase especialmente el programa de investigaciones coordinadas por
Mayntz, 1980).
Un avance importante provendr del enfoque sistmico. ste ofrece, en
efecto, dos ventajas. Descubre los efectos de retroaccin que ocasiona el contenido mismo de la poltica pblica; y habilita la ejecucin como una actividad constitutiva del sistema poltico.
Ms que lineal y unidireccional, el proceso de ejecucin aparece movido por un principio de circularidad. Puede definirse como: 1) una declaracin de preferencias gubernamentales, 2) mediatizada por un cierto nmero de actores, y 3) que crean un proceso circular caracterizado por relaciones recprocas de poder y las negociaciones (Rein, Rabinovitz, 1978). En
otras palabras, todo participante en el proceso de ejecucin puede intervenir en cualquier momento en otra parte del mismo proceso, aunque formalmente su turno haya pasado. La decisin jams est definitivamente tomada, incluso cuando est en manos de los ejecutores. Rein y Rabinovitz observan que en el momento de la ejecucin, el juego est dominado, en proporciones variables, por tres imperativos diferentes que pueden ser ms o
menos conflictivos entre s:
- un imperativo legal: el respeto de los actores por la legalidad y por la
subordinacin jerrquica a las autoridades competentes;

168

LAS POLTICAS PBLICAS

un imperativo organizativo: el apego que los actores manifiesten por

normas tales como el inters del servicio, la factibilidad tcnica, la moral
profesional, etc.;
- un imperativo concensual: la bsqueda por los actores de un nivel de
acuerdo aceptable entre las partes influyentes que tienen un inters afectado
por la poltica ejecutada.
Dado el carcter crnicamente inestable de la ejecucin, la conciliacin
entre los tres imperativos es incierta hasta el final.

3.

Un marco analtico

La ejecucin de una poltica pblica se caracteriza por un conjunto de actividades individuales u organizativas que transforman conductas en el marco
de un contexto prescriptivo establecido por una autoridad pblica competente. Esta definicin analtica da cuenta de dos facetas de la ejecucin: una
orientacin normativa que incluye el cambio social y un sistema de accin
compuesto normalmente por muchos actores.

3.1.

LA TEORA DEL PROCESO DE CAMBIO

Ejecutar es aplicar un programa de accin a un problema, a una situacin

o a un comportamiento. Ello implica modificaciones y perturbaciones en relacin al estado natural de la gente y de las cosas inducidas, suscitadas o
solicitadas. Un cierto nmero de ciudadanos, de interesados, vern su mbito
de comportamiento convertido en blanco de los ejecutores. Se trata de obtener que, en los contextos as perturbados, los individuos y los grupos cambien a partir de deseos y de incitaciones ms o menos directas procedentes de
los actores pblicos. Por ejemplo: los policas y los gendarmes controlan la
velocidad de los vehculos, se dejan ver en las carreteras, informan al pblico
a travs de campaas llamadas educativas, para que los conductores no sobrepasen los 90 km/h.
Si, como ha sido demostrado anteriormente, toda poltica pblica encubre
una teora del cambio social, la ejecucin constituye, en este aspecto, su
prueba de la verdad. Se considera que existen relaciones de causa a efecto
--con razn o sin ella, sta es otra historia- entre las intervenciones pblicas y la situacin de los subordinados: por ejemplo, la limitacin de la velocidad, variable independiente, debera hacer disminuir el nmero de accidentes graves en carretera. Pero una poltica pblica no se contenta, implcita o
explcitamente, con tomar a su cargo una causalidad al nivel ms global referida nicamente a sus finalidades o a los indicadores de resultados. A travs
del dispositivo de ejecucin que utiliza o pone en pie con este fin, admite

EL ANLISIS

169

tambin apuestas sobre aspectos ms precisos, especialmente sobre la capacidad de los ejecutores para apropiarse de las prescripciones y actuar
sobre los interesados. Estos postulados, de orden ms operativo, estipulan,
por ejemplo, en materia de prevencin en carretera, que el miedo al polica -las medidas represivas como las multas, retirada de permisos de
conducir, etc.- bastar para provocar el respeto de las normas entre los
conductores, pero tambin que el polica desear asustar, que establecer
controles, y que asimilar los procedimientos definidos para vigilar y castigar. Tanto como el destinatario, es el ejecutor quien se convierte en un
elemento clave en el proceso de cambio social que encubre una poltica
pblica. Las apuestas que recibe, son correctas y actuar anticipadamente, o son equivocadas y ocurrir algo distinto?
De ah la necesidad imperiosa para el analista de aclarar los principales
postulados tericos que encubre una poltica pblica en materia de cambio
social. Por qu razones se generan en el terreno efectos deducidos de una
cosa a otra? La dificultad consiste en que el paradigma del cambio social, por
lo general, no est especificado abiertamente ni se halla desprovisto de ambigedad. Sin embargo, podemos utilizar una clave que permite descubrir rpidamente algunos parmetros esenciales:
i)

Los objetivos enunciados o enfocados

- Existen criterios prescritos por la autoridad pblica? Por ejemplo,

se han dictado criterios cuantitativos o cualitativos en cuanto a los resultados que han de generarse, en trminos de nmero o de nivel?
- Cul es la naturaleza de esos criterios? Son blandos o duros,
son laxos o apremiantes, ambiguos o unvocos?
ii)

El horizonte de tiempo cubierto

- Existen plazos dados para que la ejecucin genere resultados?

- Estos plazos estn estipulados de manera precisa o vaga, segn una
progresin escalonada en el tiempo o slo por un tope final?
El postulado del plazo es una pieza maestra de la teora de la ejecucin. La autoridad pblica administra un desfase. Legisla en un momento
t, sus prescripciones se aplican desde el da siguiente o algunos meses ms
tarde y su ejecucin puede demorarse sin lmite o durante un plazo relativamente largo. No obstante, existe el riesgo de que en t + n cambie el
contexto global del problema. Las disposiciones normativas que comporta
la decisin, anticipan o no esa evolucin? As, unos decretos-ley de 1945
han regido durante cuarenta y un aos las prcticas comerciales de
Francia. Elaborados en un perodo de mercado negro para proteger a los
compradores contra la negativa de los comerciantes a vender, continuaron

170

LAS POLTICAS PBLICAS

vigentes en perodos de abundancia econmica, pese a que la relacin de

fuerzas econmicas se haba invertido en favor del comprador y en detrimento del productor (Dupuy, Theenig, 1986).
iii)

Los administrados afectados

- La poltica pblica desarrolla hiptesis sobre su forma de adaptarse

a las prescripciones? Por ejemplo, se espera de los administrados que se
conformen, que se resistan, o incluso que aprendan en funcin de procesos
indirectos y difusos en el tiempo?
- Qu tipo de incitaciones reciben? Son inexistentes o numerosas,
punitivas ---el bastn-, incitadoras -la zanahoria- o una combinacin de
ambas?
iv) Los ejecutores movilizados
- Existen postulados o expectativas en cuanto a su modo de apropiacin de la poltica pblica? Por ejemplo, por conformismo jerrquico, por
adhesin a la causa de la que tratan las medidas, etc.
- Su inters en apropiarse de las medidas pblicas es marginal o prioritario en relacin a sus actividades diarias? Administrarn un problema
nico, que es el tratado por la poltica pblica definida, o bien este problema es una actividad entre otras?
En efecto, a menudo los decisores recurren a terceros para ejecutar
sus prescripciones: agencias tcnicas, servicios administrativos, funcionarios pblicos, etc. El ejecutor no es neutro: el analista deber apreciar
los postulados que dicho recurso significa en cuanto a la racionalidad que
el decisor atribuye al ejecutor, en cuanto a su capacidad para distanciarse
del problema y a su voluntad de ensuciarse las manos. Se trata de individuos o de instituciones? Son stas privadas o pblicas? Tiene el
monopolio un solo ejecutor o la responsabilidad est repartida entre varios? El ejecutor puede trabajar para distintos prescriptores: las direcciones departamentales de Equipamiento se encargan de ejecutar las polticas definidas por su jerarqua, el ministro de Equipamiento, pero se ocupan, adems, de las tareas que les confan otros ministros, como los de
Transportes o Industria. La confusin puede llegar incluso al extremo de
que el ejecutor trabaje para sus propios subordinados. Las mismas
Direcciones generales realizan obras para los entes locales, mediante retribucin; entes locales clientes cuyos actos controlan las Direcciones generales en nombre del Estado: el tutor es, al mismo tiempo, proveedor. En
resumen: la apelacin a los ejecutores establece una mediacin entre el
decisor y el subordinado que, segn el caso, hace de pantalla o de intermediario; endurece o, al contrario, relaja la coercin pblica.

EL ANLISIS

3.2.

171

EL SISTEMA DE ACCIN

Si se desea romper con la perspectiva administrativista o top-down, hay

que evitar dos trampas. La primera lleva a pensar que toda poltica pblica
engendra, casi ex nihilo, un proceso de ejecucin que le es especfico. En
otros trminos, una poltica dada es necesariamente el problema principal del
que se ocupa el ejecutor y, en cada nueva decisin, el juego de la ejecucin
se distribuye nuevamente entre los jugadores. La segunda, que es un poco su
contraria, contempla el proceso de ejecucin como el camino, a veces difcil,
que debe abrirse una decisin a travs del aparato administrativo preexistente. Dicho de otra forma: las burocracias son alrgicas a toda innovacin, y el
aparato administrativo es monoltico. Tomadas como hiptesis pendientes de
verificacin, estas dos representaciones son aceptables si se confrontan cori
los hechos. Admitidas como postulado, prejuzgan la observacin de los hechos y sus interpretaciones.
La ejecucin estructura un campo de accin en el que intervienen numerosos actores: los encargados formalmente de la ejecucin -por ejemplo, los
servicios exteriores del Estado-, y otros actores ms lejanos, en principio
no afectados, pero que se movilizan porque la ejecucin representa un desafo para ellos o para sus mandatarios -por ejemplo, los notables locales-o
Qu har el analista de las polticas pblicas, provisto de una visin ms
neutra de los fenmenos? Tratar de confrontar la teora con la prctica, el
esquema prescriptivo con los hechos reales que puede observar.
Desde este punto de vista se puede establecer una til distincin entre lo
que Mayntz llama una estructura de ejecucin y lo que denomina un proceso
de ejecucin (Mayntz, 1980).
Proceso designa la teora o la prescripcin: cmo la autoridad pblica
competente o el decisor percibe, define y fija la ejecucin; las disposiciones
contenidas o inferidas por la poltica (los problemas que se deben resolver,
los criterios que han de aplicarse, los procedimientos con los que el decisor
dota la ejecucin para que se produzca el cambio). Un proceso abarca, por
tanto, un campo social deseado, afectado o proyectado. Lo que hemos visto
antes en este captulo.
Por su parte, la estructura designa la realidad de los fenmenos, el aspecto concreto, tal como se desprende de la ejecucin aplicada a los hechos. Se
establece un conjunto de relaciones entre los actores. Se viven los problemas
y se aplcan los criterios de un cierto modo. En sntesis: la estructura es el
sistema de accin cuando la ejecucin aparece efectivamente en la escena
social.
El anlisis consiste en confrontar las dos caras de la ejecucin, el proceso y la estructura, lo prescriptivo y lo efectivo. La mayor parte de los
estudios demuestran que ambas caras no son idnticas, desde el punto de
vista de los problemas o de los objetivos y desde el de los criterios de accin y aun de los procedimientos. Las cosas no suceden como lo esperan,

172

LAS POLTICAS PBLICAS

creen y modelan los actores pblicos. En s misma, esta comprobacin es

relativamente trivial, aunque resulte til para quienes dirigen la accin pblica conocer las desviaciones que aparecen entre los objetivos y las realizaciones diarias.
A partir de una poltica federal de ayudas a la vivienda en la RFA,
Wollmann muestra que los municipios, lejos de comportarse como beneficiarios pasivos del man llegado de Bonn, se activan hasta adoptar comportamientos comparables a verdaderas contraejecuciones (Wollmann, 1983). La
base se apropia de la direccin de la puesta en prctica jugando contra el decisor, pero, paradjicamente, desplegando estrategias alternativas, diferentes
a las adoptadas por Bonn, permite una aplicacin en segundo grado de la poltica federal y un progreso de las ayudas a la vivienda en beneficio de los habitantes. La reaccin provocada por la accin federal constituye un progreso
con respecto a la situacin anterior.
Este tipo de observacin sugiere una propiedad ms general. Los ejecutores y los destinatarios de las prescripciones no forman dos universos separados por lo que unos recibiran pasivamente las rdenes o sufriran en silencio
las intervenciones de los otros. Hay interaccin, cambio y juego poltico. De
la misma manera, la estructura no sigue al proceso, sino que hay retroaccin
o sistema entre ellos. De ello se ocupar el anlisis de las polticas pblicas.
Por ejemplo, en un momento 1 + n de su ejecucin concreta, un programa de
accin corre el riesgo de no parecerse en su proceso a lo que era en el momento 1, cuando fue formulado. El propio decisor puede cambiar sus prescripciones o su teora, sobre la marcha, ya que stas no tienen por qu mantenerse necesariamente, tal como eran en el momento inicial. La evolucin del
proceso normativo puede explicarse por tres razones:
- , La inestabilidad o el cambio inesperado del decisor. As, la poltica
de lucha contra el fraude fiscal puede aplicarse de manera distinta por un gobierno que siente la tentacin de ser ms tolerante por la proximidad de las
elecciones, y por un gobierno recientemente nombrado, que multiplicar los
controles.
.
- La retroaccin o aprendizaje a partir de la ejecucin, que conduce a la
autoridad pblica a modificar el contenido de la poltica inicial bajo la presin de los hechos y de la base..
- La implementacin sirve de momento revelador de la ambigedad
de una poltica pblica que contiene una agenda oculta o latente, bajo
la agenda declarada o manifiesta. ste puede ser el sentido de las polticas de subvenciones a los agricultores cuando benefician, sobre todo, a
ciertas profesiones concentradas en determinadas regiones o circunscripciones electorales prximas a los candidatos a las elecciones o a los gobernantes.
Resumiendo: la ejecucin se desarrolla segn una dinmica propia.

173

EL ANLISIS

El campo de anlisis de la ejecucin

Prescripciones
de la ejecucin

Ciudadanos

Autoridades
que conciben
y decisores

Ejecutores
oficiales
y de hecho

Objetivos
y contenido

Otros
participantes

'-"
Proceso de la ejecucin
(prescripciones y objetivos)

,..""

"",.,!

Estructura de la ejecucin
(sistema de accin real)

Por otra parte, el cambio dispuesto por la autoridad pblica, pero tambin
sus efectos sobre el terreno, pueden revestir diversas formas. Los conductores de automviles no viajan tan de prisa como antes, los jvenes desocupados encuentran empleo, las familias con bajos salarios disponen de alojamiento con alquileres moderados. Una visin algo apresurada de la ejecucin
sera revalorizar, tanto en los procesos prescriptivos como en los sistemas de
accin, los nicos ndices de transformacin visibles o materiales: conductas
observables, flujos econmicos, etc. El cambio generado en el momento de
la ejecucin puede ocultar formas menos materiales y en apariencia ms subjetivas: por ejemplo, las modificaciones de actitudes o de capacidades cognoscitivas de un pueblo. Se estar atento a no privilegiar una concepcin activista del cambio, olvidando o minimizando lo psicolgico, lo cultural y lo
social.
En apariencia, ciertas ejecuciones no desembocan en nada, ni sobre el terreno ni tampoco en trminos prescriptivos, como si la poltica pblica se detuviera en la decisin. Las declaraciones gubernamentales no se extienden a
los momentos de la operacin. Los textos rubricados por la autoridad se pierden en la masa de medidas olvidadas. No se trata en este caso de ejecuciones
fracasadas porque obstculos y disfunciones se acumulan en el camino de los
ejecutores. Se puede hablar de no ejecuciones; es decir, que no recurren a

174

LAS POLTICAS PBLICAS

ningn proceso aparente de ejecucin (contratacin de ejecutores, etc.).

Cabra suponer por lo tanto que, al no haber ejecucin, al menos en los aspectos identificables empricamente, no pasa nada significativo? El concepto
de poltica simblica alcanza aqu todo su sentido (Edelman, 1976). Una poltica simblica no consiste en no hacer algo, como si la accin abortara y
perdiera todo sentido como consecuencia de olvidos y negligencias, de subocupacin o de incompetencia de las autoridades pblicas. Designa un hecho
positivo, una intencin o un mandato de orden particular. Lo importante es
que la decisin se haya tomado. Si la aplicacin no le sigue, si no existe ejecucin, es porque el desafo reside en la obtencin por la autoridad pblica
de un efecto de anuncio en el pblico o en los interesados. A su manera, el
efecto de anuncio es un hecho, un cambio, porque modifica las percepciones,
las esperanzas y tambin los comportamientos. Puede obedecer a diversas intenciones. Por ejemplo, a propsito de un desafo que le molesta, pero sobre
el cual no le parece oportuno comprometerse, el gobierno promulga una declaracin de poltica general, un catlogo de intenciones o incluso una leymarco, desactivando por un tiempo las presiones que se ejercen sobre l.
O bien enva un mensaje al pblico especfico, para decirle que se ocupa de
sus problemas, pero postergando las medidas concretas. Dos recursos se
ofrecen para hacerlo. Uno deriva de la importancia de la radio y, sobre todo,
de la televisin para los lderes polticos, como si una declaracin de intenciones fuera ya un problema tratado a medias. El otro es ms institucional: el
desfase, que puede tomar varios aos y que un gobierno puede administrar
como una poltica simblica, entre la votacin de una ley por el parlamento y
la publicacin en el Boletn Oficial de los textos de aplicacin que desencadenan la ejecucin legal y administrativa.

3.3.

UN EJEMPLO: LA POLTICA DEL TRANSPORTE DE MERCANCAS

POR CARRETERA

En Francia, el transporte de mercancas por carretera ofrece un ejemplo

concreto de poltica pblica al que se puede aplicar el marco analtico que
hemos desarrollado en materia de ejecucin.
Los poderes pblicos imponen condiciones concretas al transporte en camiones pesados en el territorio nacional. Numerosas disposiciones regulan
los aspectos ms variados del tema. As, los vehculos deben ser adecuados a
normas tcnicas que conciernen a su equipamiento y a su estado. El Cdigo
de Circulacin dicta disposiciones de conducta: velocidad mxima de los camiones pesados autorizada en las carreteras, das en los cuales est prohibida
su circulacin, etc. Una reglamentacin social especifica la duracin mxima, diaria y semanal, de los tumos de conduccin. Tambin estn reglamentadas por el Estado las condiciones de acceso al mercado. Cuando un camionero transporta un flete por cuenta de un cliente o de un cargador, la transac-

EL ANLISIS

175

cin est sometida a una tarifa elaborada por el Ministerio de Transportes,

que fija, para cada tipo de mercancas, los parmetros dentro de los cuales
debe situarse obligatoriamente el precio facturado. Y si un mismo camionero
transporta la carga de una regin a otra, debe disponer de un permiso extendido por los poderes pblicos con criterios restrictivos.
Estas intervenciones estatales en materia de trfico de mercancas por carretera son slo un aspecto de una poltica ms global de transportes. Su
ejecucin efectiva ha sido ya explicada detalladamente (vase captulo 4 de
Dupuy, Theenig, 1985). Nos contentaremos aqu con retomar algunos resultados ordenndolos de acuerdo con la base de la metodologa que hemos presentado.
i) La teora del proceso de ejecucin. A travs de la masa de medidas
que despliega el Estado, se percibe alguna representacin de cmo se traducir la accin pblica sobre el terreno? En otras palabras: existen postulados
explcitos o implcitos que sirvan de base a las prescripciones pblicas?
En el caso del transporte por carretera, la respuesta es claramente afirmativa. El Ministerio de Transportes y los textos cuya gestin asume dejan entrever una teora de cambio mediante la ejecucin.
En primer lugar, aparece un postulado que asimila la funcin concreta
del transporte esencialmente a la funcin de vehicular. Es como si el Estado
eligiera tocar un blanco privilegiado, uno solo: el vehicular; es decir, el acto
y el actor del desplazamiento fsico del flete de un punto A a un punto B del
territorio. En otras palabras, toda la reglamentacin concierne a los camioneros. En cambio, lo que sucede antes de la partida del camin o lo que pasa
despus de su llegada al lugar de destino, escapa al dominio pblico. Por
ejemplo, en la cadena, que puede ser muy larga en materia de transporte,
que se extiende entre el cargador que tiene un flete para transportar y la
recepcin final por el destinatario, intervienen otras funciones, otros actores: los agentes que proveen un vehculo al cargador; los consignatarios que
aseguran volmenes suficientes reagrupando mercancas procedentes de
muchos cargadores; los almacenistas a los que el destinatario se dirige para
retirar el flete a su llegada, etc. La poltica del Estado no se ocupa de estos
actores, que considera auxiliares del transporte. Para l, el eje del transporte es el camionero.
Por otra parte, un postulado complementario privilegia la competencia
entre medios de transporte, precisamente entre la carretera y el ferrocarril,
como motor principal de la evolucin. Es como si, vista por el Estado, la situacin de los camioneros dependiera principalmente del modo como los cargadores eligen su medio de transporte: confan sus fletes antes a la SNCF, el
gigantesco monopolio ferroviario, que a decenas de millares de pequeos y
medianos camioneros? De ah la idea de que el cargador es muy flexible en
sus opciones y sensible a los precios. De ah, tambin, la conclusin de que
el Estado debe intervenir para preservar un justo equilibrio entre el ferrocarril

176

LAS POLTICAS PBLICAS

y la carretera asegurando, en lneas generales, una relativa proteccin al servicio pblico y a su red ferroviaria frente a la agresividad comercial de los
transportistas privados.
Por otra parte, el Estado se adjudica la funcin de ejecutor privilegiado
de sus medidas. Se siente capaz de provocar l solo el cambio. Depositarios
del inters general, y conforme a las disposiciones dictadas desde Pars, los
servicios de polica -CRS, gendarmes, policas urbanas- y las direcciones
de Equipamiento repartidas por el territorio, se sienten capaces de transformar el estado natural del mercado del transporte. Los poderes pblicos se sitan as, en el centro de ese mercado. A diario, sus agentes actan como los
arquitectos de un orden de cosas diferente.
Por ltimo, un postulado gua la accin pblica, que encontramos en numerosos sectores, y no slo en la poltica de Transportes. Dicho postulado estipula que el mejor camino para gestionar un problema es el ms corto, el
ms directo. Un problema, es decir, una situacin no deseada, se resuelve si
la accin pblica interviene en la fuente, en la causa aparente o real. Este razonamiento lineal --o balstico- se traduce en el sector del transporte por
carretera en que el Ministerio de Transportes administra dos problemas: la
seguridad vial (es decir, el nmero excesivo de accidentes graves en los que
se hallan implicados los camiones pesados) y el fraude (o sea, la importante
proporcin de violaciones de la reglamentacin por parte de estos vehculos).
Para actuar concretamente sobre ambos, el Ministerio dispone de dos respuestas o herramientas de intervencin: multiplicar los controles en las carreteras y reglamentar ms. Todo sucede como si la causa de los problemas es~
tuviera identificada --en este caso, el comportamiento del transportista- y
el blanco al que apuntar fuera esta causa y nada ms que ella: el transportista.
ii) El sistema de accin. Cules son las lgicas que guan efectivamente los comportamientos sobre el terreno de los ejecutores y de los afectados? De qu manera la poltica pblica es objeto de apropiacin?
Una primera comprobacin se impone en cuanto al funcionamiento concreto del transporte por carretera. Efectivamente, el fraude constituye una
prctica muy extendida. Si ste es el caso, la razn obedece a la funcin que
cumple la violacin de las normas pblicas. Paradjicamente, si el fraude
significa un problema grave para el Ministerio de Transportes, representa, en
cambio, una solucin para el camionero. ste viola las reglas porque dicha
prctica le da una buena oportunidad, a veces la nica de que dispone, para
sobrevivir econmicamente frente a la competencia salvaje que mantiene con
los otros camioneros en el acceso al flete. En un mercado dominado por la
demanda, los oferentes de transporte tienen ventaja sobre sus rivales cuando
pueden rebajar los costos. Sin embargo, cualquier fraude, relativo a las tarifas o a la duracin del trabajo, equivale, en definitiva, a ofrecer un precio
ms bajo o a sufrir costos menos elevados para obtener los fletes.
En efecto, la competencia diaria no se ejerce a travs de la rivalidad in-

EL ANLISIS

177

termodal entre el ferrocarril y la carretera. Las posibilidades reales de sustitucin de que dispone el cargador son relativamente dbiles a corto plazo. Las
rivalidades suceden dentro mismo del mundo de la carretera, entre transportistas. El artesano de la carretera no puede conducir su vehculo y buscar
clientes al mismo tiempo. Debe amortizar un vehculo que cuesta muy caro,
y para ello desplazarse fuera de la regin. Entonces, cmo encontrar fletes?
Para ello, el camionero se dirige a terceros, que no son los cargadores, sino
auxiliares. stos, mediante retribuciones y rebajas, destilan selectivamente
los fletes que le confan los cargadores. Prevalece la oferta ms barata. De
ah una segunda paradoja: el camionero, este blanco prioritario de la prescripcin pblica, es de hecho el actor ms dbil del mercado porque es el que
depende ms de terceros. Triunfa el que ofrece las mejores condiciones, lo
que significa, en muchos casos, transgredir los lmites legales de velocidad,
tarifas, duracin del trabajo. Los intermediarios, consignatarios, etc., excluidos de la ejecucin de la poltica de transportes, actan sin embargo como
eje de las transacciones entre empresarios y camioneros. Frente a una reglamentacin compleja, la demanda recurre a los intermediarios, y stos saben
cmo presionar sobre los precios, dejando a los camioneros asumir la responsabilidad del fraude. Resumiendo: el funcionamiento efectivo del mercado
tiene poco que ver con las prescripciones pblicas y con la representacin de
la accin que stas contienen.
En este contexto, la ejecucin de la reglamentacin pblica por los agentes pblicos revela una paradoja. Encargados de hacer respetar la poltica
vial, los funcionarios viven a menudo esta tarea como una obligacin desagradable cuyas consecuencias tienden a minimizar en los niveles que les corresponden. As, en su sector, el gendarme prefiere cerrar los ojos a las infracciones imputables a los camioneros, antes que arriesgarse a sufrir, por
una aplicacin ortodoxa de la reglamentacin y por el establecimiento de
controles rgidos en las carreteras, la impopularidad en su medio local, cuando no la presin que los notables -los profesionales de la carretera por medio de los representantes del sector, o del prefecto-- pudieran ejercer sobre
sus jefes jerrquicos con objeto de moderar su celo. Para l, controlar los camiones pesados se convierte en un trabajo molesto, una tarea de segundo
rango, en tanto quedan muchas tareas ms urgentes por ejecutar, que resolver ms eficazmente si cuenta con el apoyo de la poblacin local: la lucha
contra otras formas de delincuencia, etc. De ah el origen de una prctica de
los ejecutores: con relacin a las normas rgidas y uniformes dictadas por el
Estado -carga de los camiones, velocidad de los vehculos, etc.-, los ejecutores, en este caso los policas, toleran componendas, cuando no las llevan
a cabo ellos mismos. Alientan la flexibilidad, zonas libres ms o menos extensas. No se tolera todo tipo de fraude; simplemente se extienden los lmites
establecidos por la regla. En el departamento A, y para los camioneros dellugar, la gendarmera cierra los ojos si el cargamento sobrepasa las 3 toneladas,
lmite formal establecido por la ley. En el departamento B, la tolerancia se

178

LAS POLTICAS PBLICAS

eleva a las 5 toneladas, pero slo la otorga la gendarmera local, no el servicio de Equipamiento.
De ah una inversin completa de la funcin de la reglamentacin entre
las prescripciones y el sistema de accin. La reglamentacin dictada por el
Estado en busca de objetivos tales como la seguridad en carretera o la proteccin econmica de los ferrocarriles sirve, de hecho, para conceder a los actores bazas u obligaciones para negociar sus relaciones y sus transacciones. La
tarifa de precios de transporte es utilizada por el auxiliar como precio base
(por debajo del cual, en principio, est prohibido facturar), como precio de
referencia en relacin al cual los auxiliares negocian con el camionero que
ofrezca la mejor rebaja. El camin ms competitivo es el que mejor sabe esquivar la reglamentacin: de ah la paradoja que los camioneros aprovechen
las complejidades de la reglamentacin para convertirse en expertos de gestin del fraude. El ejecutor mismo usa la reglamentacin como medio de
cambio: flexible con los camioneros locales, el gendarme espera, a cambio,
su cooperacin en otros planos, como el suministro de informacin o la no
intervencin de polticos notables ante sus superiores.
Dupuy y Thoenig demuestran que el mercado concreto del transporte
por carretera funciona como un sistema social fuertemente integrado, a
pesar de la cultura de cada uno para s, la dureza de las transacciones
econmicas y la compartimentacin establecida por los auxiliares entre
clientes y transportistas. Un inters comn rene los tres grupos de actores: que los costos inducidos por las tcticas de fraude (accidentes, desgaste de las carreteras, etc.) representan sobre pagadores ajenos a este
mercado; es decir, en lo esencial, a travs de los seguros y de la seguridad
social, mediante las cotizaciones de los conductores de vehculos ligeros
y de los contribuyentes.
Por su parte, los poderes pblicos aparecen como actores perifricos en
relacin a este sistema, en su calidad de ejecutores y tambin de decisores.
A excepcin de las clulas especializadas de Equipamiento, para las que el
control de los camioneros constituye la nica tarea, ninguna fuerza de polica
asume este trabajo como prioritario. Por otra parte, las situaciones de crisis
nacional debidas a los movimientos sociales por parte de los transportistas,
como el bloqueo de carreteras, subrayan las dificultades del Ministerio de
Transportes para imponer un mnimo de orden. En este conflicto, las soluciones adoptadas por el gobierno han consistido en satisfacer las reivindicaciones de los transportistas relajando los controles e inyectndoles, mediante rebajas del IVA sobre el gasleo, ventajas suplementarias para permitir a los
camioneros hacer recaer el costo de sus actividades sobre terceros (en este
caso, el presupuesto del Estado). Aunque formalmente hay una poltica sectorial de transportes por carretera muy completa, la realidad del poder no est
en manos del Ministerio de Transportes, que tiene la responsabilidad, sino,
sobre todo, en el de Finanzas a travs de los impuestos que gravan el gasleo
y la tutela de los seguros.

179

EL ANLISIS

Coexisten as dos perspectivas muy diferentes de accin pblica en materia de transporte por carretera. Una es prescriptiva y sectorial, de tipo top
down:

::

Ministerio de Transportes

/-Gendarmera

I1

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Policas
urbanas

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Los que piensan

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Los que ponen

en prctica

::

-T~
~

Camioneros
:.:.:.:.:.:.:.:.:.:

.:

Servicios
locales de
Equipamiento

I
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............................................,.......................... ...............................

..;

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Los sujetos

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La otra es sistmica y poltica, y se apoya en la regulacin efectiva del

mercado del transporte:

Ministerio
de Transportes
,",,,................1

.~~:~~~~-:J

Reglamentacin
sobre camiones

Tutela del ramo

de los seguros

~
Clientes ..

Ministerio
de Finanzas
.....,.....,...,w,.., ....[

Auxiliares ..

...,

..,.

"1

Tutela de
la industria pesada

VA

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Ministerio
de Educacin

: Camioneros
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:-:.;:~.:.:

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La confrontacin entre ambas perspectivas analticas permite concluir

que en materia de transporte por carretera hay una doble agenda. Una nace
de los grandes objetivos con aspiracin universalista, como los desafos de
la seguridad vial o la proteccin de los ferrocarriles pblicos. Aqu, la ejecucin sigue a la concepcin; es su consecuencia cronolgica, y la reglamentacin de los vehculos incorpora las disposiciones gubernamentales. La otra
agenda se alimenta de desafos corporativos que nacen del mismo sistema de
accin, en particular de las presiones ejercidas sobre los poderes pblicos por
el conjunto de actores econmicos de la cadena del transporte, para estabili-

180

LAS POLTICAS PBLICAS

zar y reforzar la externalizacin de los costos del fraude sobre terceros ajenos
al sector. Aqu, la ejecucin precede a la concepcin. y determina el contenido de la agenda gubernamental.
En los hechos, esta distincin analtica no es fcil de establecer, porque
ambos fenmenos se interpretan estrechamente a travs de los efectos del sistema. En materia de ejecucin, el reparto institucional no corresponde al reparto de las polticas. El transportista no es el actor clave del transporte; el
control vial no es la tarea prioritaria de las fuerzas de polica; el Ministerio
de Transportes no puede prescindir del apoyo de la profesin que, supuestamente, debe tutelar. El ejecutor sobre el terreno lo es slo parcialmente; se
transforma tambin en creador, sustituyendo, con normas particulares de
aplicacin, las reglas generales elaboradas en el centro. El interesado, por su
parte, se apropia activamente de la reglamentacin, volvindola a su favor y
utilizndola como medio de supervivencia econmica.

3.4.

LAS TCNICAS DE OBSERVACIN Y DE ESTUDIO

La aplicacin de una poltica pblica no es un objeto fcil de estudiar. La

razn estriba en la naturaleza particular de los acontecimientos que se observan. En efecto, el proceso de ejecucin se presenta como una multiplicidad
de actividades repartidas en un perodo de tiempo relativamente largo, en el
que se distinguen mal el principio y el final, y que ponen en escena un cierto
nmero de actores, personas u organizaciones, para quienes la ejecucin considerada no suele ser la nica tarea. En cuanto al contenido,' se presenta como
productos a menudo heterogneos, directa o indirectamente inducidos por estas mltiples actividades y cuyas facetas no pueden reducirse a una sola familia de factores (Greenberg y otros, 1977).
Al hacer el anlisis secundario de una serie de estudios realizados en el
curso de los aos treinta en Estados Unidos, Yin sugiere que la primera opcin tcnica importante que debe hacerse al comienzo de una encuesta es
contar con uno o varios sitios de ejecucin (Yin, 1982). Sitio significa aqu
lugar de aplicacin. Por otra parte, el estudio puede cubrir una poltica particular o, al contrario, multitud de polticas.
Las informaciones requieren numerosas fuentes y tcnicas para ser recogidas. Se pueden citar entre otras:
- discusiones no estructuradas con los actores o los observadores privilegiados;
- entrevistas estructuradas, principalmente para completar las observaciones realizadas por otros;
- vaciado de documentos administrativos y de la prensa, como medio
de localizar los hechos y los datos, y a condicin de que toda informacin
sea contrastada con una fuente independiente para ser vlida;

EL ANLISIS

181

observacin participante, es decir, la participacin del encuestador

como actor en el proceso;
- observacin distante, es decir, el seguimiento de la accin diaria, limitndose el encuestador a un estricto papel de observador neutro;
- uso de notas tomadas por los mismos actores (diarios de a bordo, etc.).
Una cosa es reunir informaciones y otra depurarlas y combinarlas entre
ellas para permitir el anlisis. Desde este punto de vista, se aconseja recurrir
a procedimientos tales como:
- un preanlisis rpido, o sea, la confrontacin en caliente, a medida que avanza la encuesta, de los datos recogidos sobre lo que est sucediendo;
- la construccin de secuencias cronolgicas, a condicin de no encerrar el anlisis ulterior en una sola perspectiva histrica y lineal, reducida a
los acontecimientos, de los efectos de causalidad;
- la confrontacin sistemtica sobre un mismo sujeto de las informaciones provenientes de varias fuentes, no tanto para separar lo verdadero de
lo falso, cuanto para descubrir las racionalidades particulares en accin.
Una de las exigencias ms satisfactorias desde un punto de vista tcnico
consiste en seguir el proceso mientras se desarrolla. Est claro que, andando
el tiempo, los actores reajustarn sus perspectivas en funcin de los resultados, y que un estudio emprendido en fro, mucho despus, comparte el inconveniente de presentar una visin plana del proceso, de desembocar en una
explicacin demasiado determinista y monocausal de los acontecimientos
(no poda ser de otro modo). Al contrario, siguiendo los acontecimientos paso a
paso, el observador observa los datos en caliente, en su diversidad y en su
evolucin. No obstante, con la nariz pegada al volante, corre el peligro de ahogarse en los detalles coyunturales, convertirse en cronista, olvidando su misin,
que es explicar por qu las cosas pasan como pasan.

4.

El impacto de la ejecucin sobre el contenido

Se han multiplicado las observaciones concretas que aplican, si no en la

letra, al menos en el espritu, el marco antes descrito. Se desprende de ellas
una concordancia notable cuyos resultados se pueden resumir as.
Hay, en efecto, una diferencia significativa, a veces espectacular, entre
las dos caras de la ejecucin: la de las disposiciones dictadas por quienes la
concibieron y la de los procesos concretos que se dan sobre el terreno. Esta
no concordancia se advierte en un pas centralizado, como Francia, tanto para
las polticas constitutivas, como para la descentralizacin de la gestin pblica (Grmion, 1976; Dupuy, Thoenig, 1985), la lucha contra la contaminacin

182

LAS POLTICAS PBLICAS

(Lascoumes y otros, 1985 y 1988), las polticas industriales (Padioleau,

1982; Mny, Wright, 1986), las polticas urbanas (Thoenig, 1987). Se observa
tambin en las democracias de estructura federal, como Suiza por ejemplo,
en el campo de la vivienda, en el de las infraestructuras viales (Bassand,
1986) o en el de la vivienda (Delley y otros, 1982).
El ejecutor al que se confa formalmente una poltica pblica jams acta solo, sino en cooperacin o a travs de otros actores sociales, individuos, grupos, instituciones: la direccin de un servicio pblico por la va de
sus unidades de ejecucin, el prefecto con la ayuda de los notables locales,
el ministerio A con la colaboracin del ministerio B, el ayuntamiento apoyndose en las asociaciones privadas. Generalmente, este sistema interorganizativo es informal. Sin embargo, en gran medida el resultado de la ejecucin depende de l, de la capacidad de sus miembros para administrar su
interdependencia, de la forma de apropiacin de las prescripciones, cuando
no de los problemas de las polticas pblicas.
Los afectados, los administrados o los grupos-objetivo raramente permanecen pasivos. Directamente, mediante sus reacciones, o indirectamente,
a travs de representantes ms o menos reconocidos (cargos electos, lobbies, etc.), interactan con los ejecutores y con los formuladores cuando las
normas han de aplicarse o, incluso al principio, cuando se dictan las prescripciones. De ah que los resultados, que son el fruto de la ejecucin concreta, raramente se expliquen slo por la capacidad o diligencia de los ejecutores. En realidad, son el resultado de actividades polticas complejas en
el escenario de la ejecucin.
Los sistemas de accin que estructura la ejecucin funcionan concretamente segn modalidades muy variadas de una poltica a otra. La regulacin
social que condiciona el comportamiento de los actores puede ser la autoridad jerrquica o los mecanismos del mercado. Sin embargo, en la prctica,
otras modalidades son las que dictan las reglas de juego. As, en el caso de
las administraciones pblicas francesas, el mecanismo de regulacin cruzada
instaura un modo de intercambio entre los funcionarios del Estado y los representantes de intereses sectoriales que intervienen en el marco de un mismo territorio, y que dependen los unos de los otros para el xito en su esfera
propia: los cargos electos sobre su mercado (en su circunscripcin o en sus
asociaciones), los funcionarios en el seno de su jerarqua ministerial
(Threnig, 1975).
A pesar del carcter a menudo monogrfico de los trabajos, ms all de
las situaciones particulares de los pases y de los problemas, es igualmente
posible deducir algunas enseanzas sobre la forma en que la ejecucin modela el contenido de las polticas pblicas. Por qu, sobre el terreno, una poltica pblica se aplica de una manera determinada y no de otra? Cmo explicar el contenido y el proceso de su administracin? La respuesta se puede
resumir en forma de ecuacin. La ejecucin es funcin de tres factores principales:

EL ANLISIS

183

las caractersticas del programa;

los comportamientos de los ejecutores reconocidos;
las reacciones de los grupos-objetivo.

Segn modalidades especficas, con un peso que puede variar de acuerdo

con los contextos, estos tres factores intervienen en la mayor parte de las situaciones. Dicho de otra manera, esta comprobacin puede enunciarse ms
detalladamente examinando cmo los ejecutores remodelan el contenido de
las polticas pblicas y cmo las caractersticas de un programa influyen en
el resultado de su aplicacin.

4.1.

LAS BUROCRACIAS PBLICAS

Nueve de cada diez veces, los ejecutores titulares de las decisiones gubernamentales son las burocracias pblicas o semipblicas.
Ahora bien, estas burocracias no son instrumentos inertes. Al contrario,
en su calidad de organizaciones, expresan una libertad de maniobra muy considerable. Lo que surge como producto de las actividades burocrticas no es
el reflejo exacto de las orientaciones fijadas por los decisores pblicos. Hay
un juego, diferencias, fenmenos de contingencia que operan a lo largo del
camino. Todo ello afecta la eficiencia de la accin administrativa, es decir, la
relacin entre los costos o medios movilizados y el nivel de los resultados
concretos. Afecta tambin la eficacia de la poltica pblica, es decir, la resolucin de los problemas o la satisfaccin de los objetivos prescritos por el
decisor.
As, Mayntz enumera las causas propias de la burocracia que engendran
las diferencias y las disfunciones en el momento de la ejecucin (Mayntz,
1979). Son, entre otras:
- La intervencin, en un mismo mbito, de varias polticas diferentes confiadas a otros tantos ejecutores. Se comprueba la dificultad de
coordinacin entre los participantes, debido a la persistencia de las compartimentaciones organizativas. Los objetivos de los diversos programas
estn articulados de forma ms o menos correcta. Una muestra casi caricaturesca es la ayuda social. No es raro que las familias dependan de cinco a seis polticas sectoriales diferentes -ayuda a la infancia inadaptada,
ayuda a las personas invlidas, ayuda a los desocupados de larga duracin, etc.- a travs de asistentes sociales provenientes de organismos
distintos: Direccin de Ayuda Social, cajas de asignaciones familiares,
mutualidad social agrcola, obras privadas de caridad, oficina municipal
de ayuda social, etc. Se constituyen redes interorganizativas que comprenden servicios pblicos funcionalmente diferenciados, por sectores

184

LAS POLTICAS PBLICAS

(en sentido vertical) -los diversos ministerios del Estado- y geogrficamente (en sentido horizontal) por territorios -municipios, provincias o
departamentos, regiones y Estado-. Segn Mayntz, en la aplicacin de
una poltica por las redes interorganizativas intervienen tres variables
principales: el posicionamiento de cada organizacin con respecto a las
dems en la red; las relaciones horizontales de interdependencia existentes entre las organizaciones correspondientes al mismo nivel geogrfico;
y las relaciones verticales de tutela existentes entre organismos con distintas competencias territoriales.
- La dbil motivacin de los agentes. Los funcionarios estn encuadrados en un estatuto que les confiere seguridad en el empleo. Su carrera les garantiza siempre algn tipo de promocin. Los salarios son independientes de
las prestaciones individuales, ms an cuando la cuantificacin individual de
las tareas efectivamente cumplidas plantea dificultades tcnicas.
- El carcter pblico de las burocracias. La ausencia de mercado hace
difcil recurrir a criterios objetivos. La meta de una poltica estatal incluye
elementos normativos o cualitativos, tales como el inters general o la calidad de vida. Cuantificar un objetivo en trminos ms econmicos, por ejemplo, es ya tomar partido poltico; de ah el repliegue sobre criterios cualitativos abstractos.
- Los modos de gestin administrativa. Reglamentos estrictos ordenan
la asignacin y el gasto de los recursos financieros y el uso de los recursos
materiales. Por otra parte, una organizacin ministerial depende a menudo de
otras pirmides pblicas para obrar en su rea. Sin embargo, la coordinacin.
interadministrativa es difcil de realizar.
- La naturaleza misma de las tecnologas administrativas, el hecho de
transformar las prescripciones del decisor en tareas operativas confiadas a los
ejecutores en forma de reglas y de procedimientos.
\

La teora de una burocracia ofrece explicaciones elaboradas de los procesos de disfuncionamiento generadas por el recurso a las reglas y a los procedimientos. Se observan tres escenarios posibles:
i) La adaptacin a las circunstancias. El ejecutor administra una tarea inflexible por naturaleza. La regla y el procedimiento son intrnsecamente
rgidos. Toman la forma de disposiciones inmutables, impersonales, sectoriales. Se aplican de la misma manera a todos los afectados, siempre, sea cual
sea el contexto general de la situacin concreta. El ejecutor debe conformarse. Es el caso, por ejemplo, del lmite de velocidad de los vehculos de motor
en las ciudades.
La regla y el procedimiento se aplican a situaciones locales, es decir,
a casos con particularidades propias, en el tiempo y en el espacio. Desde
el punto de vista del problema que la poltica debera regular, lo cierto es
que las situaciones no presentan los mismos riesgos o que las perturba-

EL ANLISIS

185

ciones conexas que comportan pueden ser ms o menos molestas. Para

retomar el ejemplo de la limitacin de velocidad, los controles de los
conductores de menos de 20 aos o las conductoras de ms de 70, establecidos en las calles de una ciudad antigua, o en una gran avenida, constituyen casos particulares. El ejecutor racional en trminos de problema
pendiente de regulacin, aplicar la norma y el procedimiento con un tacto selectivo, y har una interpretacin inteligente. En otros trminos, sin
perder de vista el objetivo, se tomar libertades en relacin con el medio
prescrito, en funcin de su apreciacin de las situaciones y de las mejoras generadas. Controlar las velocidades principalmente de noche, en recorridos peligrosos, entre la poblacin de conductores de mayor riesgo
(los que, estadsticamente hablando, provocan accidentes graves). La ejecucin es selectiva.
ii) El ritualismo. En otros casos prevalece, al contrario, una extrema
rigidez en la aplicacin por el ejecutor. La regla y el procedimiento se aplican inflexiblemente: que se conduzca a 61 kmIh o a 83, tanto de noche como
de da, etc. No hay casos particulares; la norma se aplica a todos, sin matices.
De hecho, esta rigidez instrumental no se explica de ningn modo porque
el ejecutor se adhiere moral o intelectualmente al problema que la poltica de
limitacin de la velocidad quiere combatir, o sea la reduccin de accidentes
graves. Lo que es ms, el problema del decisor no es en absoluto el problema
del ejecutor. ste adopta un comportamiento rgido y uniforme por otras razones: quiere estar tranquilo en su trabajo. Precisamente, aplicando la regla,
toda la regla y nada ms que la regla, impide a la jerarqua, a sus jefes, intervenir de manera discrecional en su trabajo. Se conforma con aplicar escrupulosamente lo que le han ordenado. Renunciando a tomar iniciativas tendentes
a flexibilizar el procedimiento segn las circuntancias, se protege contra
cualquier reproche que la jerarqua pudiera hacerle invocando esa flexibilidad. Ajustndose a las rdenes, utiliza la presin jerrquica en su beneficio y
contra sus jefes. Si las reglas y los procedimientos no dan los resultados esperados, si los afectados se quejan, no es culpa suya sino de sus jefes, o de
quienes deciden en las alturas, a los que se remite el ejecutor.
El ritualismo, el puntillismo del burcrata, consisten en conseguir dentro de
la organizacin una paz cuyo precio hace pagar fuera de ella. De ah que se
pongan entre parntesis los fines para los cuales se han prescrito los medios
operativos. El medio -la regla, el procedimiento-- se vuelve un fin en s mismo. Todos los vehculos son controlados en todas partes de la misma manera,
porque el polica se hallar as protegido de sus jefes, al margen de las consecuencias que ello suponga para la seguridad en la carretera (Merton, 1965).
iii) El arreglo negociado. En este caso, el ejecutor opone la jurisdiccin a la regla, el cliente exterior a su propia jerarqua. Existe adaptacin o
flexibilidad en la aplicacin --como en el primer caso--, pero por razones

186

LAS POLTICAS PBLICAS

de juegos de poder que no tienen mucho que ver con las finalidades de la poltica, como en el caso del ritualismo jerrquico.
Puesto que la jerarqua le necesita, el ejecutor ejerce un chantaje sobre
ella. Lo demuestra el ejemplo de la huelga de celo. sta consiste en aplicar
estrictamente todo el procedimiento, utilizando como rehenes a los afectados, cuya situacin presionar sobre los decisores, en las aduanas o en materia de control del trfico. El funcionario utiliza al interesado, vctima del rigor y de la incomodidad, como una palanca para dirigir las iras de la opinin
pblica contra un tercero, su propia jerarqua.
En condiciones normales, la jerarqua adopta disposiciones -que son rdenes para los subordinados-, enuncia reglas y procedimientos que son necesariamente generales y abstractos. Sin embargo, la cspide se halla alejada
de la informacin concreta sobre la realidad de las situaciones a las que se
aplican sus disposiciones en la base. Esta ltima dispone de la informacin
concreta, del conocimiento de la aplicacin, as como de las adaptaciones necesarias respecto al tenor literal de las rdenes para que se apliquen. Este papel, esta habilidad de aplicador, de especialista en compromisos entre la letra
de los procedimientos y la no protesta de los afectados, generan ventajas para
el ejecutor, que ste tratar de mantener frente a su jerarqua: autonoma en el
trabajo diario, pequeos privilegios, etc. Resumiendo: para el ejecutor que
puede manejarla, la regla rgida se convierte en una fuente de poder en su organizacin (Crozier, 1964).
An hay ms. El ejecutor se comporta frente a su jerarqua como el representante de los intereses de los afectados. ste es el caso de los fenmenos de territorialidad en las administraciones estatales en Francia (Worms,
1965; Grmion, 1976; Dupuy, Thcenig, 1985). El prefecto es el ejemplo ms
conocido. Hasta muy abajo en los servicios exteriores, los funcionarios llamados de ~jecucin -ingenieros subdivisionarios de Equipamiento, recaudadores de Finanzas, etc.- aprovechan la multiplicacin de las polticas y
los procedimientos puntillosos, complejos, a veces incluso contradictorios,
que inyectan los escalones parisinos, para ofrecer posibilidades de arreglo y
flexibilidad a ciertos grupos locales de afectados. Es el caso de los alcaldes,
los cargos electos y los representantes de intereses socioeconmicos: los llamados notables. El ejecutor dedica su tiempo a buscar una solucin especfica, una derogacin lcita para sus clientes exteriores.
Este papel de suavizador de la rigidez uniforme se explica en un contexto
en el cual la burocracia depende, para alcanzar los que considera sus objetivos, de grupos exteriores que son, a la vez, sus propios administrados. Un
prefecto enfadado con los responsables locales influyentes no tiene la misma
capacidad de accin, porque no puede contar con stos como mediadores con
la poblacin local. Un ingeniero subdivisionario de Equipamiento alejado de
los alcaldes de su circunscripcin, no puede ofrecer servicios facturados a
sus clientes, los municipios. De ah el inters mutuo del ejecutor y de los
afectados por convivir de manera aceptable, so pena de ver toda la cadena

EL ANLISIS

187

burocrtica, desde la base hasta la cumbre de la jerarqua, perder su insercin

local y las ventajas correspondientes. Es el ejemplo expuesto anteriomente
en relacin al control de carreteras efectuado por la gendarmera.
4.2.

Los

MODOS DE INTERVENCIN

En general, los ejecutores administran un abanico muy amplio de modos

de intervencin. Como hemos visto, la accin pblica moviliza contenidos e
instrumentos tan diversos como la adopcin de reglamentos, la distribucin
de subvenciones, la comunicacin a travs de los medios, los impuestos, la
realizacin de trabajos, la educacin escolar y tcnica, etc.
Simbolizar la burocracia nicamente a travs de los reglamentos reduce
la ejecucin a una visin algo caricaturesca del trabajo realmente emprendido. La gestin administrativa recurre a tcnicas muy diferenciadas: redaccin
de textos jurdicos y de circulares, pero tambin, tcnicos, publicitarios, economistas, etc. La creciente especializacin exigida por la aplicacin de las
medidas pblicas explica en parte el tamao, tambin creciente, adquirido
por las organizaciones pblicas. Esta heterogeneidad refuerza los problemas
de coordinacin que caracterizan la ejecucin, an ms -y sta es una de las
mayores enseanzas que se pueden sacar de los estudios realizados por las
ciencias sociales- si se tiene en cuenta que los riesgos de alteracin y la naturaleza de las disfunciones varan mucho de un modo de intervencin a otro.
A cada contenido puede responder un efecto corruptor especfico generado
por la ejecucin.
i) Las medidas de tipo reglamentario favorecen los procesos ritualistas
y de arreglo negociado. El ejecutor utiliza la regla para otros fines de los que
tena asignados. Segn los casos, ello desemboca en una rigidez ciega (comportamiento a menudo reprochado a las ventanillas de la Seguridad Social) o,
al contrario, en la multiplicacin de derogaciones de carcter particularista
(cada afectado puede negociar una transgresin).
ii) Las medidas de tipo incitativo comportan desplazamientos generalizados de los objetivos. No aparece el comportamiento que se desea de los
afectados y es reemplazado por otro que nada tiene que ver con el objetivo
buscado. Un ejemplo de ello son las polticas industriales en la mayor parte
de los Estados. Los ejecutores conceden desgravaciones fiscales, otorgando
tasas bonificadas de inters para los prstamos, o distribuyendo subvenciones en efectivo a los empresarios y a las empresas que aceptan invertir en
ciertos sectores prioritarios para el Estado -las mquinas herramienta, la informtica, etc.- o crear empleos en ciertas regiones econmicamente castigadas: reas de reconversin industrial, zonas rurales, etc. En la prctica, los

Formas y efectos de las intervenciones pblicas

(tomado de Kaufmann)
Formas de intervencin pblica
Dimensiones

Jurdico-legales

Econmicas

Ecolgicas

Pedaggicas

Campo de accin

Fundamentos jurdicos de
las conductas sociales,
por la proteccin y el
ordenamiento de las
relaciones de derecho.

Estructura de las rentas

familiares, por la
redistribucin
interprofesional de las
rentas primarias.

Reparto de posibilidades
espaciales de propiedad,
por la planificacin del
uso del espacio y la
construccin de
infraestructura.

Provisin de bienes
socioculturales
individuales, la influencia
del proceso de
aprendizaje.

Medidas tpicas

Concesin de derechos
de proteccin, de
participacin, etc.; y
distribucin de deberes
de participacin, de
seguridad, de vigilancia,
etctera.

Pago de transferencias,
desgravaciones fiscales.

Planificacin regional
y urbana, social,
renovacin del hbitat,
financiacin de la
construccin y de las
infraestructuras.

Profesionalizacin,
ttulos, oferta de
educacin,
asesoramiento, etc.
Ayuda a las actividades
de la sociedad civil.

Campo de
aplicacin
prescrito

Refuerzo de la posicin
jurdica de personas
socialmente dbiles con
una perspectiva de
posibilidades de
participacin.

Aumento de la renta
disponible de poblaciones
que no tengan una renta
personal y suficiente.

Mejoramiento de las
posibilidades de acceso
y de la calidad de los
elementos del entorno
adecuadas para la vida.

Mejoramiento de la
capacidad de accin de
los individuos en relacin
con sus posibilidades de
participacin.

Formas de intervencin pblica

Dimensiones

Jurdico-legales

Econmicas

Ecolgicas

Pedaggicas

Instancias
responsables

Necesariamente
estatales.

Estatales
o paraestatales.

Cooperacin de
instancias estatales
e intermediarias.

Estado, instancias
intermediarias,
asociaciones
y asimilados.

Problema clave
de la ejecucin

Comprobacin de los
derechos. Conformidad
con las normas.

Financiamiento.

Coordinacin
interorganizacional.

Comunicacin
interpersonal como
condicin de eficiencia.

Carcter
generalizable
de los
procedimientos

Alto.

Alto.

Bajo.

Bajo.

Costos pblicos

Bajos.

Altos.

Altos. Independientes
de la forma en que
se adjudiquen.

Variables.

Modo
de ejecucin

Centralizadodescentralizado.
Medianamente difcil.

Centralizado. Dbil.

Centralizadodescentralizado.
Medianamente difcil.

Descentralizado.
Difcil.

Aceptabilidad

Dependiente de intereses
y de competencias.

Sin problemas en general,

salvo casos de
selectividad.

Selectiva, variable.

Incontrolable.

190

LAS POLTICAS PBLICAS

medios se desvan hacia otros fines. El dinero pblico beneficia, en principio

y ante todo, a los clientes habituales de las ventanillas administrativas, porque disponen de informacin y saben presentar la documentacin en la forma
adecuada. Es lo que ha demostrado el informe Hannoun. La mayor parte de
los fondos distribuidos durante los aos setenta por los servicios del
Ministerio de Industria en concepto de polticas voluntaristas, fueron a parar
a las cajas de ocho grandes grupos industriales. El dinero previsto para relanzar una explotacin de madera benefici a una empresa que jams haba invertido en madera, pero que supo presentar un informe tranquilizador y apropiado. Otro fracaso comn a los pases de la Comunidad Europea: el dinero
destinado al desarrollo de nuevas empresas situadas en los sectores punta
(biotecnologa, etc.) sirve, en realidad, para financiar sectores industriales en
recesin acelerada (carbn o siderurgia).
iii) Las medidas que se traducen en la provisin de servicios provocan
discriminaciones en relacin con los grupos-objetivo. La autoridad pblica
quiere ayudar a A, pero es B quien recibe la ayuda del ejecutor. Lo ms grave
de esta situacin no es propiamente errar el blanco, sino el hecho de que,
ayudando a B y no a A, la ejecucin agrava la discriminacin o la desigualdad que intentaba combatir. Para este tipo de actitudes, el sector de la ayuda
social constituye un campo especialmente abonado. El Estado ocupa a trabajadores sociales, financia establecimientos especializados, dispone de medios
para aliviar la miseria de los ms necesitados. Sin embargo, no son stos los
beneficiarios, sino los que lo estn un poco menos, cuando no personas algo
ms acomodadas econmicamente. Los verdaderos desprotegidos permanecen inaccesibles y privados de servicios. Y, lo que es ms, si el nivel general
de las ayudas se eleva, stos tampoco se benefician. El foso que el Estado
quera combatir se ahonda con sus intervenciones. Dos motivos se conjugan
para producir este efecto perverso: la actitud de los ejecutores, quienes se dirigen a su clientela habitual, en lugar de dedicarse a detectar situaciones de
desamparo que les son ajenas, y el capital sociocultural de los beneficiarios, algunos de los cuales se muestran ms hbiles que los otros o, simplemente, ms acostumbrados a especular con los servicios.
iv) Finalmente, las medidas constitutivas conllevan disfunciones bajo
forma de fenmenos de captacin o de tutela invertida. Por ejemplo, crear
un Ministerio de Deportes, significa ciertamente crear una organizacin
administrativa y el presupuesto necesario para desarrollar una poltica en
este sector, pero tambin reforzar el peso de las federaciones representativas de los diversos deportes. En efecto, el poder de un ministro y el peso de
los organismos representativos de los miembros del sector, cuya tutela asume, se refuerzan mutuamente, cada uno en su esfera respectiva: el ministro
frente al resto del gobierno, especialmente frente al Ministerio de Finanzas,
y el organismo representativo, frente a su base, especialmente los clubes

EL ANLISIS

191

deportivos y las federaciones locales. Surge as una especie de tutela invertida, puesto que el Ministerio se apoya en sus interlocutores hasta convertirse en su portavoz, y no ya en su tutor. Es lo que se le reprocha a menudo
al ministro de Agricultura: actuar ms como el primer campesino de Francia
frente al Estado que como representante de ste y de una poltica de inters general, frente a los intereses particulares del sindicato nacional de agricultores.
Kaufmann ha clasificado las polticas pblicas en funcin de lo que denomina sus efectos (Kaufmann, 1982). Ms concretamente, considera las intervenciones sociopolticas bajo cuatro formas: jurdicas, econmicas, ecolgicas y pedaggicas. Desarrolla las dimensiones principales y las cardctersticas que jalonan el proceso de ejecucin.
En Estados Unidos se han comparado los tipos de polticas pblicas federales desde el punto de vista de su ejecucin (Ripley y Franklin, 1986). El estudio muestra que las polticas distributivas son las que provocan menos controversias ideolgicas, y menos conflictos de poder, siendo igualmente las
que originan las rutinas ms estables en el momento de su aplicacin. En
cambio, las polticas redistributivas presentan una gran inestabilidad de procedimientos, generan conflictos de inters y controversias ideolgicas, movilizan la oposicin ms activa contra las iniciativas tomadas por los organismos administrativos responsables y, por ltimo, provocan las mayores presiones para limitar las actividades gubernamentales.
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CAPTULO

VII

LA EVALUACIN
En qu resultados desemboca la accin gubernamental? Qu efectos,
qu impactos reales generan las polticas pblicas? Se comprende que el analista pretenda enumerar las transformaciones (o las no transformaciones) originadas. Qu variaciones se pueden registrar, por ejemplo, en materia de
paro juvenil como consecuencia de un programa especfico lanzado por el
gobierno? La ordenacin del territorio, se ha beneficiado o no de la construccin de autopistas?
La evaluacin es un gesto diario. Consiste en identificar y medir los efectos propios de una accin. Pero, como veremos, este reflejo plantea temibles
problemas de fondo. En efecto, existe la tentacin de ir ms all de la simple
descripcin de los acontecimientos, para explicar por qu ha pasado lo que
ha pasado, para saber si la intervencin pblica ha fracasado o ha tenido xito, si el problema ha sido erradicado y resuelto, en definitiva, si se han alcanzado los objetivos.
En materia de evaluacin de las polticas pblicas, las ciencias sociales
oscilan entre dos actitudes.
La primera consiste en estudiar si, en un sistema poltico, hay organismos
o medios que asuman una actividad de evaluacin: la prensa, funcionarios
especializados en el control dentro del sector pblico, grupos de presin,
asociaciones de consumidores, etc.
En otros trminos, existen actores sociales y polticos dedicados a descubrir y explicar el contenido de los resultados generados por las polticas
pblicas?
La segunda actitud, totalmente distinta de la primera, consiste, para el analista, en elaborar los conceptos y los mtodos que permitan, precisamente, describir, explicar y valorar de forma cientfica los resultados de la accin gubernamental (Levine y otros, 1981; Palumbo, 1987; Rossi, Freemann, 1982). Esta
orientacin instrumental, lase gestionaria, suscita muchas esperanzas, especialmente entre los gestores pblicos (Hellstern, Wollman, 1981). Tambin
constituye una destacable herramienta analtica para la investigacin bsica en
materia de ciencias sociales (Kaufmann, Strohmeier, 1981).

EL ANLISIS

l.

195

Los enfoques

Una evaluacin es un juicio hecho sobre un dato con referencia a un

valor.
A su manera, todos los ciudadanos emiten juicios sobre lo que hace el
gobierno de un Estado o el ayuntamiento. En realidad, para la consideracin
de hechos concretos no basta cambiar el prejuicio favorable o desfavorable
que el ciudadano o el usuario tiene de la autoridad pblica. En base a su opinin, moldea una percepcin selectiva de los hechos. El elector resueltamente partidario de la izquierda encontrar todas las virtudes en un gobierno de
izquierdas, y no considerar ms que las acciones y los rasgos favorables. El
de derechas, al contrario, filtrar los actos de gobierno y retendr nicamente
los que se acomoden a su antipata congnita.
El anlisis cientfico, en cambio, trata de acrecentar la consideracin de
hechos concretos en detrimento de la influencia de los prejuicios. Si la evaluacin implica juicio, ste debe resultar de observaciones concretas basadas
en normas o valores lo ms objetivos posible. se es el proyecto perseguido
por la sociologa y ciencia poltica con respecto a las polticas pblicas.
Evaluar una poltica pblica es apreciar los efectos atribuibles a una intervencin gubernamental en un campo especfico de la vida social y del entorno
fsico. La evaluacin es, por tanto, un camino, un modo de razonamiento
asumido por el analista: la apreciacin sistemtica, sobre la base de mtodos
cientficos, de la eficacia y de los efectos reales, previstos o no, buscados o
no, de las polticas pblicas.

1.1.

UNA AMBICIN DE RIGOR

Este enfoque puede desglosarse en cuatro tipos de actitudes, que

van de la ms modesta en su objetivo hasta la ms ambiciosa en su
proyecto:
la
la
la
la

actitud
actitud
actitud
actitud

descriptiva,
clnica,
normativa,
experimental.

La actitud descriptiva corresponde a un evaluador que intenta realizar un

inventario de los efectos de una intervencin pblica. Confecciona una lista
en la que contabiliza los efectos o las variaciones entre un estado t y un estado t + n. Pretende ser exhaustivo -registra cualquier variacin- y neutral
-no aprecia si la amplitud que observa es fuerte o dbil, no juzga si es un
xito o un fracaso, porque el objetivo no es su problema-o El evaluador informa, genera los datos y nada ms.

196

LAS POLTICAS PBLICAS

La actitud clnica consiste no slo en registrar los resultados, sino en explicar por qu un objetivo propuesto no ha sido alcanzado y por qu otros objetivos, no buscados al principio, s lo han sido. Aqu, al contrario de la actitud descriptiva, el analista privilegia uno o varios parmetros que son los que
corresponden al objetivo buscado por la poltica pblica, y olvida todos los
dems efectos que aqulla hubiera podido generar en otros parmetros. El
evaluador clnico intenta descubrir las diferencias entre la meta perseguida y
la meta alcanzada efectivamente; diferencias cuyas razones explicar a travs
de las condiciones que han presidido la ejecucin de esta poltica pblica.
Establece un diagnstico y explica las diferencias de efectos por los fallos de
la mquina durante el recorrido.
La actitud normativa va ms lejos. En ella el evaluador no enuncia su juicio y su explicacin, haciendo suyos los objetivos propuestos por el decisor o
contenidos en la poltica pblica. Al contrario, los reemplaza por otros valores que habr elegido l mismo, y que le servirn de referencia para medir los
resultados observables. Esta sustitucin puede deberse a diversas razones: los
objetivos iniciales no eran claros y unvocos, el analista no comparte los objetivos de los decisores, etc. En un camino as, como se ve, el evaluador
acepta el riesgo de adoptar una posicin ms externa, si no ms crtica en relacin con la teora del cambio social implicada en la poltica pblica que observa: el evaluador entra en el debate poltico y normativo..
La actitud experimentalista es, tal vez, la ms ambiciosa porque conduce
a dar conformar la accin pblica como una ciencia cuyos criterios establece
el evaluador. Ms concretamente, el experimentalista se dedica a descubrir si
existen relaciones estables de causalidad entre el contenido dado de una poltica pblica y un conjunto dado de efectos sobre el terreno. Si la autoridad
pblica decide que un programa escolar comprenda cierto tipo de matemticas, sus consecuencias determinarn el fracaso o el xito de los alumnos en
el bachillerato. Se postula la existencia de correlaciones explicables entre
causas, o variables independientes (el contenido de un programa), y consecuencias, o variables dependientes (los efectos a plazo sobre la situacin de
la poblacin o el estado del entorno fsico). El evaluador hade sacarlas a la
luz: se vuelve casi un decisor, si es preciso realizando a escala natural, sobre
el terreno y en pequeas muestras, experimentos previos para poner a prueba
las mejores soluciones, generalizables despus al conjunto de la poblacin.
Estas cuatro actitudes, que encaman otras tantas funciones diferentes de
la evaluacin, han impregnado y continan marcando con su huella la relacin tortuosa que mantienen las ciencias sociales con la evaluacin de las polticas pblicas.
Por un lado, las precauciones morales subrayan que la funcin normativa,
de una u otra manera, siempre est presente en la evaluacin. Qu valor elegir, supuesto o real, que sirva de referencia, de criterio para juzgar el xito o
el fracaso? Qu dato medir para calificar el estado en que se encuentran los
interesados o el medio fisico afectado por una poltica pblica? En qu mo-

EL ANLISIS

197

mento conviene hacer balance, comparando los resultados obtenidos con los
objetivos buscados? De hecho, en una sociedad flotan una multitud de valores, de datos, de plazos cuya definicin no comparte todo el mundo.
Evaluar consiste en tomar partido, en entrar en el conflicto. A la inversa,
aunque en teora no haya nada que sea normativamente neutro y si el consenso es utpico, renunciar a la evaluacin equivaldra a dejar de lado la aplicabilidad de las ciencias sociales. De ah la necesidad de afrontar los problemas
abiertamente. Esta apuesta, segn la cual sera posible introducir mayor rigor
en la comprensin de los efectos de la accin pblica, implica las opciones
siguientes para una poltica pblica determinada:
i) Los valores de referencia. Estos valores pueden ser objetivos manifestados por la poltica pblica considerada o criterios seleccionados por el
analista. No obstante, en el caso de la actitud descriptiva, no se considera explcitamente valor alguno.

ii) Los impactos o efectos observables sobre el terreno. Estos impactos pueden ser transformaciones ligadas a la accin gubernamental. Pero,
como se ha precisado anteriormente, si toda poltica pblica contiene una
teora de cambio (porque es un acto de perturbacin del curso natural
de los acontecimientos), estas transformaciones pueden tomar la forma
paradjica de no transformaciones. As, una poltica puede ser preventiva; esto es, proponerse impedir las modificaciones de manera voluntarista
o autoritaria.
Por otra parte, los impactos pueden marcar el cuerpo social, su morfologa, sus actividades, pero tambin en ciertos casos el medio fsico. La proteccin de la fauna y de la flora, por ejemplo, trata de conservar las especies
para evitar su desaparicin.
Por ltimo, el efecto puede ser comprensible concreta y materialmente,
pero tambin de forma simblica y abstracta. En el ltimo caso, los efectos
se refieren, por ejemplo, a las opiniones y a las percepciones de la gente, a
sus formas de creer y de pensar. En este sentido, puede tratarse de la satisfaccin que experimentan, o no, los usuarios o los beneficiarios de una intervencin.
iii) Una secuencia de tiempo (de To a TO+n ) ' Hay polticas pblicas
-pocas, a decir verdad- que se imponen expresamente obligaciones de duracin o plazos concretos. Sin embargo, la mayora de las polticas, en particular en materia de reglamentacin, no especifican el horizonte a partir del
cual deben generarse impactos significativos. De ah la necesidad de decidir,
a veces de forma arbitraria, el momento en que la evaluacin cobra sentido.
Por otra parte, entre To y TO+n ' una poltica puede ser contaminada por
efectos ligados a otras polticas, o por acontecimientos que transforman el
contexto en el que se aplica (cambio de la coyuntura econmica, guerra, et-

198

LAS POLTICAS PBLICAS

ctera). De ah el riesgo de que fluctuaciones parasitarias afecten los indicadores usados para medir los objetivos.
1.2.

UN PROGRAMA DE TRABAJO DIFERENCIADO

A partir del primer tercio del siglo xx se producen los primeros intentos
de establecer un enfoque riguroso, aplicndolo a las polticas de educacin.
En 1932, el pedagogo Tyler establece un procedimiento que permite medir
hasta qu punto los contenidos del programa escolar, en el nivel secundario,
significan un progreso para los estudiantes. Dicho procedimiento incorpora
los aspectos esenciales del razonamiento bsico de la evaluacin moderna.
En efecto, los valores de referencia -en cuanto al xito o el fracaso de los
alumnos al proseguir sus estudios universitarios- sirven para comparar
los impactos de las prestaciones pblicas sobre una poblacin concreta.
Pero sobre todo desde finales de los aos sesenta se multiplican los avances y su aplicacin (Monnier, 1987). En este aspecto se puede hablar de una
verdadera explosin de la evaluacin en Estados Unidos. Las ciencias sociales toman las riendas de las polticas pblicas. Las concepciones se diversifican, afirmndose. Pueden contarse centenares de aplicaciones. Cuatro ejes de
trabajo componen la evolucin que sufrir la evaluacin:
el estudio de los efectos;
el juicio sobre los objetivos;
la .innovacin social por la experimentacin;
la funcin de la evaluacin como actividad poltica.
i) El estudio de los efectos. El primer eje de trabajo se caracteriza
por la observacin de los impactos concretos que han generado las intervenciones gubernamentales, en particular desde el ngulo de los efectos
inesperados.
Las situaciones en que los resultados obtenidos en TO+n se revelan manifiestamente diferentes de los que se pretenda provocar en el momento To
atraen la curiosidad del evaluador. La decisin ha producido consecuencias
imprevistas. Es el caso de las medidas adoptadas por el gobierno federal norteamericano para luchar contra los accidentes de carretera y reducir sus vctimas. Esta lucha se centr en mejorar el equipo de seguridad de los automviles: carrocera reforzada, etc. Indudablemente, los resultados lograron una
disminucin del nmero de muertos entre los automovilistas, que era el efecto buscado, pero al mismo tiempo se comprob un aumento de vctimas entre
los peatones. La explicacin es simple: al sentirse ms seguros, los conductores viajan ms rpidamente y matan ms (Peltzman, 1975).
La buena voluntad de las autoridades pblicas se ve traicionada en parte
por la aparicin de efectos contrarios. El Estado otorga ayudas a las empresas

EL ANLISIS

199

industriales en nombre del desarrollo regional, pero stas sirven primeramente a las actividades en declive, como el cuero, el papel o los textiles
(Andrault, 1984). La accin cotidiana del Estado provoca consecuencias
inesperadas por tres razones:
- el entorno ha cambiado con el tiempo (han evolucionado los problemas);
- la estructura causal de la accin no es la buena;
- pequeos efectos han generado consecuencias colectivas incontrolables (Schelling, 1950).
La evaluacin ejerce, as, una funcin de conocimiento. Muestra que la
accin pblica no es una intervencin mecnica en la que, habiendo identificado un problema, es suficiente tratarlo con soluciones especficas, quedando, por otro lado, todo igual. Porque el universo de los problemas es un universo complejo en el cual la autoridad pblica no puede abordar una faceta
sin tener en cuenta el contexto ms global en el que sta se sita. La accin
no es, en esencia, lineal en trminos de causa-efecto. Se desarrolla en un contexto sistemtico:

Causa - - - - - - . Sistema - - - - - - . Efectos mltiples

Una muestra puede encontrarse en las polticas de transporte de mercancas por carretera. Para el Estado, el problema reside en que los camioneros
no respetan los reglamentos que emite en materia de seguridad, velocidad y
horas de trabajo. Porque este fraude origina accidentes y el pblico se indigna. La solucin a la que apela es aumentar los controles de carretera y afinar
los reglamentos. Pero, al propio tiempo, el efecto observable es un crecimiento del fraude registrado por las estadsticas, no su disminucin. En efecto, la trampa est tan extendida que todo aumento de los controles degrada
las estadsticas de fraude. Por otra parte, cuanto ms numerosas son las normas, ms aumentan para los camioneros las ocasiones de violarlas, en un sistema econmico que no les permite sobrevivir si no es ofreciendo a sus
clientes tarifas ms bajas que la competencia. Y quien dice tarifas bajas, dice
fraude: el conductor ir ms rpido, sobrecargar su vehculo, atender menos a su mantenimiento, romper los precios por debajo de las tarifas impuestas por el Estado, etc. Para l, el fraude no es un problema como para el
Estado, sino una solucin para sobrevivir econmicamente (Dupuy, Thcenig,
1985).
La observacin de los efectos negativos va acompaada, as, por una explicacin del analista acerca de las condiciones concretas que rigen el funcionamiento del sistema social o fsico sobre el que se ejerce la accin pblica:

200

LAS POLTICAS PBLICAS

el mercado del transporte por carretera en Francia, la conducta de los automovilistas en Estados Unidos. Sin embargo, la evaluacin no juzga especficamente los objetivos del decisor, aun cuando, implcitamente, la impresin
que saca puede llevarle a subrayar el grado de ignorancia o de mala fe que
empapa la poltica pblica considerada. La evaluacin desemboca en un mejor conocimiento del mundo, y la esperanza es que la autoridad pblica lo
aproveche para corregir su poltica.
ii) El juicio de los objetivos. El segundo eje de anlisis se refiere a la
relacin entre los resultados obtenidos y los objetivos buscados. La evaluacin se convierte en un fin en s misma. Esta aproximacin, ms ortodoxa, se
resume en la siguiente definicin: Evaluar una poltica consiste en medir la
parte que le corresponde en la variacin de una situacin en la cual ha ejercido una influencia y la parte imputable a factores exteriores a esta poltica (incluidas las polticas no dirigidas expresamente a la situacin en cuestin)
(Cazes, 1974). En qu medida existe efectivamente una relacin -y de qu
tipo-- entre una accin pblica y los impactos sobre la sociedad o la naturaleza, entre un programa de gobierno y las transformaciones (o no transformaciones) observadas? El razonamiento se centra, por consiguiente, en los lazos
entre dos rdenes de fenmenos: las acciones pblicas X, y o Z, y los indicadores de datos U, V o W. Para proceder en este sentido, el analista acepta
cuatro afirmaciones:

- admite que la autoridad pblica persigue objetivos inequvocos y desea su realizacin;

- supone que la autoridad pblica administra racionalmente los medios
necesarios para alcanzar los objetivos fijados y los adapta segn las circunstancias del momento y las exigencias finales;
- aclara las condiciones y las razones que rigen la elaboracin de los
objetivos de la poltica considerada;
postula que la poltica tiene un impacto posible (Grumm, Wasby,
1980).
El enfoque es fructfero. Al mismo tiempo, se aplica a condicin de que
algunos problemas se puedan apartar del anlisis sin poner en peligro la pertinencia de los resultados. As surge de la primera afirmacin, relativa a la
persecucin de objetivos por la autoridad a travs de una poltica pblica.
Una poltica tiene objetivos suficientemente discernibles, estables y unvocos? (Rossi, Wright, 1979).
Admitamos que esos objetivos sean identificables. El anlisis aclarar su
contenido. Si es posible, dicho contenido se traducir en indicadores ms
concretos, cuantitativamente mensurables, con tal de que permanezcan fieles
a los efectos buscados. Ahora bien, qu ocurre cuando estos objetivos no
son identificables?

EL ANLISIS

201

En este aspecto, serias discusiones oponen a los evaluadores entre s.

Para algunos una poltica que no tiene objetivos precisos, unvocos y estables
escapa a toda capacidad de evaluacin (Wholey y otros, 1975). Para otros, es
posible y til evaluar su impacto aun cuando los distintos grupos afectados
tengan objetivos propios y diferenciados. Ms prximos a una sensibilidad
politolgica, algunos analistas aceptan y tratan situaciones en que aparecen
diferencias entre los objetivos explcitos y los verdaderos objetivos de una
poltica. Los resultados parecen ineficaces en relacin a los objetivos confesados, pero el proceso poltico no parece preocupado o afectado, porque intervienen funciones latentes o porque los objetivos han ido evolucionando
entretanto (Cingranelli y otros, 1981). En esta perspectiva, es posible llevar
el razonamiento hasta una inversin total del sentido analtico de la evaluacin: la accin poltica es racional cuando formula ex post los mejores objetivos para adaptarlos a los resultados reales de un programa, y no para generar
los mejores efectos derivados deobjetivos definidos ex ante. La evaluacin
de tipo poltico toma, entonces, la forma de una evaluacin a la inversa, de
una racionalizacin. El evaluador adopta una actitud normativa: sustituye por
sus valores de referencia los de la poltica pblica considerada.
El debate sobre la evaluacin de la ley de 1971, relativa a la fusin de
municipios en Francia, es un ejemplo de estas dificultades y de su posible
tratamiento. La evaluacin debe apoyarse en el nmero de municipios que
se han reagrupado efectivamente? De 1971 a 1974, lo hiceron 1.130 de un
total de 37.572. Es una proporcin escasa, sobre todo si se compara el gran
nmero de entes de base existentes en Francia con los pases vecinos:
Francia por s sola tiene ms municipios que todos los pases de la
Comunidad Europea reunidos (De Kervasdou, Fabius, 1976). Para el ministro del Interior, de quien dependen los municipios, el nmero es muy elevado, porque la tasa de fusin se ha multiplicado por diez en tres aos. Ahora
bien, el debate est correctamente planteado por los evaluadores en el sentido de que el objetivo de la ley, y por lo tanto del decisor, que es el ministro,
era verdaderamente reducir el nmero de municipios? Se puede dudar de
ello. Porque nada permite probar que el decisor o la ley se propusieron firmemente un objetivo cuantificable, ni tampoco un orden de magnitud. De ah
que pueda plantearse la hiptesis de un metaobjetivo, de una racionalidad
distinta. En este caso, el problema para el gobierno y para el ministro era
que, cualesquiera que fuesen los resultados prcticos, pudiesen capitalizarlos
polticamente, sacndoles partido. Si las fusiones eran numerosas, se demostrara la oportunidad de la poltica. Si eran escasas, podran atribuirse a s
mismos sabidura poltica, escuchando el mensaje de una sociedad que permanece atada a sus campanarios y a sus alcaldas. En sntesis: no se empearon a fondo, anticipando, en cualquier caso, una salida positiva. Su racionalidad no era sustancial (ligada a un indicador de volumen) sino poltica (ligada
a una estrategia frente a los notables locales y a su electorado) (Dupuy,
Thcenig, 1985).

202

LAS POLTICAS PBLICAS

iii) La innovacin experimental. El tercer eje de anlisis lleva la evaluacin de las polticas pblicas hasta sus lmites, que son las experimentaciones sobre la realidad. Aqu, el analista va ms all de un juicio; es l quien
genera las soluciones.
En Estados Unidos, en particular, centenares de programas se concibieron y realizaron siguiendo el modelo de la comparacin de programas alternativos. Si los poderes adoptan una poltica de tipo A, de ella se derivan
las consecuencias L. Si adoptan un contenido de tipo B, se observan las
consecuencias M. Hayo no diferencias significativas entre las dualidades
poltica A-consecuencias L y poltica B-consecuencias M? Partiendo
generalmente de este esquema se llevarn a cabo experiencias de evaluacin en los sectores de la educacin, la sanidad, el urbanismo o la asistencia social.
El ejemplo ms conocido es el establecimiento de un impuesto negativo en los Estados de Nueva Jersey y Pennsylvania (Rossi, Williams, 1972;
Pechman, Timpane, 1975). Para las autoridades pblicas se trataba de conceder cheques mensuales para ayudar a las familias desprotegidas, como si, en
lugar de pagar un impuesto, tuvieran asegurada una renta anual mnima mediante una suma que representaba la diferencia entre el impuesto y sus medios reales de subsistencia. De 1966 a 1971, la evaluacin consisti en seguir
dos muestras de familias con ingresos muy bajos, elegidas al azar. La primera, compuesta por 632 familias, no recibi ninguna ayuda. La segunda,
formada por 725 familias idnticas a las primeras en grado de pobreza, se beneficiaba de una ayuda consistente en distintas frmulas diferentes de subvenciones. Se observaba con regularidad la evolucin de la situacin de cada :
familia y el trabajo de sus miembros. La pregunta era: la entrega de un cheque del Estado cambia su situacin y el tipo de trabajo?
De hecho, la evaluacin desemboc en un fracaso tcnico porque el 22 %
de los hogares seleccionados abandonaron la experiencia en su transcurso.
Este resultado decepcionante ilustra un fenmeno ms general que reside en
las dificultades que deben superar los partidarios de esta perspectiva (cuyas
intenciones parecen a priori tan loables como rigurosas). Estas dificultades
son de tres rdenes, al menos (Monnier, 1987):
- las condiciones tcnicas que limitan, en la prctica, la factibilidad de
la experiencia;
- una divergencia entre la presin a corto plazo, que lleva a las autoridades pblicas a intervenir con rapidez, y el lapso de tiempo, relativamente
largo, que la realizacin de la experiencia requiere;
- las objeciones de orden tico o moral que puede provocar la experiencia sobre el comportamiento de las personas y la situacin de los ciudadanos: cmo evaluar el mal gusto, la manipulacin o la desigualdad? Por
otra parte, en materia de poltica pblica se sucumbe fcilmente a la tentacin del one best way; es decir, si una solucin funciona aqu, tambin fun-

EL ANLISIS

203

ciona en los dems casos. La generalizacin ignora las condiciones locales

especficas en provecho de una visin uniforme de los problemas y de su tratamiento (Patton, 1978; Cronbach y otros, 1980).
iv) La evaluacin como actividad poltica. El ltimo eje que ha movilizado las ciencias sociales en materia de evaluacin da la espalda, al menos
en apariencia, a toda pretensin de aplicacin para ocuparse de una cuestin
a la vez trivial y abstracta: qu es la evaluacin en un sistema poltico y social? Cmo se formulan los juicios, por quines, en qu condiciones, sobre
qu actos pblicos? La evaluacin no es una actividad o un aporte de un analista, sino un problema de estudio en el que se observan facetas empricas y
tericas. Quin juzga la poltica y mediante qu procesos?
Los resultados obtenidos han permitido a la sociologa poltica renovar su
inters por el conocimiento de los mecanismos cognoscitivos a travs de los
cuales los individuos y los grupos perciben el entorno y extraen informaciones sobre el mundo que les rodea, dndoles un sentido.
Qu se comprueba? Los individuos y los grupos tienen registros de referencia muy heterogneos en funcin de su posicin social, su capital cultural,
etc., pero tambin en funcin de los campos de los que se ocupa la actividad
gubernamental. Las escalas con que juzgan la poltica pblica son muy subjetivas. No hay hechos objetivos que se impongan a cada uno de la misma
manera: el sentido dado a un ndice del costo de vida o al resultado de la balanza comercial de un pas est filtrado por la ideologa del individuo, por su
condicin social, etc.
Una muestra de ello es la forma en que los ciudadanos perciben, en Francia,
sus relaciones con la Administracin y el Estado (Peyrefitte y otros, 1976). Se
manifiestan actitudes muy variadas a propsito del poder pblico, que van de la
sumisin callada a las demostraciones activas de fuerza. Estas actitudes se correlacionan con representaciones muy variadas de lo que es el inters pblico y
el poder gubernamental: sacralizacin del Estado entre los sumisos, desacralizacin en los activos. Estas pautas cognoscitivas y normativas dependen, a su vez,
del poder real de que dispone el individuo para dialogar concretamente con
los poderes pblicos, en especial de que dispongan o no de mediaciones (cargos
electos, grupos de presin; vase el cuadro de la p. 197, en Peyrefitte y otros,
1976). Las capas modestas y medias urbanas se muestran ms pesimistas y ms
agresivas frente al Estado, que sienten lejano y fuera de su influencia. En cambio, los agricultores, las profesiones liberales y los industriales son quienes se
muestran ms optimistas frente al aparato pblico, quienes viven la relacin de
la forma ms colectiva y negociada.
La evaluacin espontnea que hacen los grupos y los individuos de la accin pblica es de carcter cultural. Los marcos cognoscitivos de la gente filtran los hechos exteriores. Hay poco espacio para el aprendizaje. En otras palabras, la gente juzga antes de observar los hechos. Si se confronta con ellos,
tender a seleccionar los que ms le convengan. Y si los hechos exteriores

204

LAS POLTICAS PBLICAS

cuestionan sus prejuicios, tratar de descartarlos o tergiversarlos segn su

subjetividad. Por ello, la informacin no es la variable esencial para la formacin de los juicios de valor. Por otra parte, a menudo es imposible diferenciar la evaluacin que el individuo hace del proceso y la que hace del contenido. En ltima instancia, en cada programa de accin, lo que se evala es el
programa en particular y la legitimidad de la accin gubernamental en general. Uno repercute sobre la otra. De alguna manera, la evaluacin juega el papel de regulador de otras fases del trabajo poltico y gubernamental. Por ello,
la definicin de cundo un problema se convierte en un problema? encuentra en parte su fuente en el juicio sobre lo que hace la autoridad pblica
y sobre los efectos generados, de forma voluntaria o involuntaria.
Este anlisis del modo en que los actores sociales evalan los actos de
gobierno no es slo un eje con vocacin acadmica. Porque saber cmo los
usuarios o los ciudadanos juzgan una poltica pblica puede llevar a elegir
mejor los criterios de impacto que el analista considerar para realizar su
propia evaluacin, y entonces, limitando el exceso de subjetividad o la arbitrariedad normativa.

2.

La evaluacin en la prctica

La funcin de la evaluacin, realizada por los ciudadanos o por los analistas, constituye el centro del debate poltico en una sociedad. Acta como
un revelador de los procesos de accin, de las iniciativas y de las estructuras
de poder (Wholey, 1972). En materia de polticas sociales, son, paradjicamente, las miradas ajenas a las ciencias polticas strictu sensu las que han
atribuido valor a la importancia que puede revestir el anlisis sociolgico y
poltico: es el caso, en particular, de las ciencias llamadas de la gestin y de
los expertos en materia de ayuda a la decisin.

2.1.

AYUDA A LA DECISIN, CONTROL DE GESTIN, EVALUACIN

El carcter especfico de la evaluacin, cuyos componentes acabamos de

examinar, se traduce en una perspectiva que podramos llamar a posteriori o
ex post. Los impactos de una poltica pblica ya han sido generados. El anlisis entra en escena para comprender lo que ha pasado y producir el conocimiento de la realidad. Es retrospectivo.
Esta perspectiva ex post se distingue radicalmente de la evaluacin ex
ante o a priori. La ltima es prospectiva y se utiliza como instrumento de
ayuda a las decisiones cuando compiten diversas opciones. En un momento t, la evaluacin ex ante simula las repercusiones que pueden provocar
los contenidos de la decisin en un momento t + n, especialmente para
comparar estas repercusiones entre ellas y permitir la eleccin de la alter-

EL ANLISIS

205

nativa ms satisfactoria para el decisor. Una diferencia de principio, esencial entre la evaluacin a posteriori y la evaluacin a priori, es que los
distintos tipos de efectos son enunciados de antemano y que el evaluador
se limita a considerar nicamente los efectos comparables as obtenidos,
dejando de lado los otros efectos que pudieran surgir en el curso de la ejecucin o en otras dimensiones.
En la prctica, la evaluacin a priori prefiere los criterios y, por lo tanto,
los efectos econmico-financieros, abandonando los de orden social y poltico. Se apoya en mtodos de clculo econmico como, por ejemplo, el enfoque costos-ventajas o costos-beneficios. Se ha desarrollado sobre todo con el
movimiento llamado de racionalizacin de las opciones presupuestarias
(RCB), inspirado en el PPBS (planning programming budgeting system, elaborado en la primera mitad de los aos sesenta en Estados Unidos). En lo
esencial, se trata de ayudar al decisor pblico a elegir las grandes inversiones: programas de armamento militar, construccin de autopistas, etc. En
Francia se ha utilizado para decidir la construccin de la red de trenes de alta
velocidad: es rentable o no para la colectividad asignar millones de francos
a dicha red? El capital invertido es mejor destinarlo al TVG o a otro tipo de
medio de comunicacin? Cmo evolucionar el trfico bajo diversas hiptesis de explotacin? Los criterios de rentabilidad conducen al evaluador a descuidar los efectos indirectos ajenos al orden financiero: por ejemplo, impactos sobre el sistema ecolgico o sobre el tejido social.
La evaluacin de las polticas pblicas no tiene mucho que ver con el
control administrativo realizado por los cuerpos de inspeccin general o el
Tribunal de Cuentas. En este caso, el control recae sobre la regularidad de
los actos emprendidos por un servicio pblico y no sobre su eficacia y los
efectos de su accin. En el primer caso, se trata de verificar si los recursos
se han utilizado correctamente y conforme a las normas pblicas (contables, de contratacin de mercados, de remuneracin del personal). El control administrativo se refiere al funcionamiento interno de los servicios
pblicos y no a los aspectos externos o a los efectos de la accin pblica
sobre la sociedad.
Cabe establecer otra distincin entre el control de gestin y la evolucin de las polticas propiamente dicha (Gibert y Andrault, 1984). El
control de gestin pone en relacin los dos trminos de la funcin de
produccin n." 1 (vase captulo 111): los medios y las realizaciones. Por
su parte, la evaluacin de las polticas analiza la funcin de produccin
n." 2, o sea la relacin entre realizaciones pblicas y sus impactos sobre
el entorno social y natural.
El cuadro de la pgina siguiente permite comprender mejor la originalidad de la evaluacin de las polticas pblicas.
El control se ocupa de la eficiencia interna. La evaluacin trata de la eficacia externa de la accin pblica. Al mismo tiempo, y casi paradjicamente,
las ciencias sociales han sido muy moderadas en su pretensin de erigirse en

206

LAS POLTICAS PBLICAS

Control de gestin

Evaluacin de polticas

Fase del proceso de produccin.

(Funcin de produccin
1). Anlisis de resultados, realizaciones y actuaciones.

(Funcin de produccin
2). Anlisis del resultado del impacto sobre el
entorno.

Comprensin de la finalidad de accin.

Comprensin de la organizacin pblica.

Especificacin a priori de
manera explcita.
Racionalidad a priori.

Clarificacin ex post de
las intenciones.
Racionalidad a posteriori.

Racionalidad del enfoque.

Comprensin de la realidad organizacional.
Percepcin del papel de
los actores.

Racionalidad econmica.
Concepcin mecanicista
de la realidad.
Actores de la gestin de la
organizacin.

Inters del anlisis.

Retroaccin (efecto a corto plazo).

Racionalidad poltica.
Concepcin ms interaccionista.
Estrategias de quienes intervienen en el curso
del proceso.
Efecto de aprendizaje
(efecto a largo plazo).

Investigacin sistemtica.
Observacin de un estado
en un momento dado.
Enfoque comparativo.

Investigacin puntual.
Observacin de una variacin de un diferencial.
Enfoque evolutivo, din-

En la organizacin.

Fuera de la organizacin.

Internas.
Cuantitativa.

Externas, diversificadas.
Cualitativa.

Tablero de mandos.

Diario de viaje.

Objeto de estudio:

Paradigmas:

Mtodos:

Periodicidad del anlisis.

Modos de comprensin de
las variables.
Consideracin del proceso de realizacin.
Posicin del observador
experto.

mICO.

Informacin:

Fuentes de informacin.
Naturaleza de la informacin.
Modo de usar la informacin.

Tomado de: Gibert, Andrault, 1984, p. 130.

EL ANLISIS

207

rbitros de la buena gestin yen proveer los mtodos de medicin de la eficacia.

Al igual que la ciencia administrativa, la doctrina econmica aplicada a
las organizaciones pblicas postula que hay normas de eficacia y de eficiencia, y que dichas normas deben erigirse en prioridades para los decisores y
sus actos. Este optimismo de la optimizacin no resiste, sin embargo, el
examen de los hechos. En realidad, muchas organizaciones no se sitan en
un contexto de orientacin por el xito, sino en otro en el que se trata fundamentalmente de evitar que se produzcan errores, catstrofes y fallos. Por ello,
es preferible sustituir las normas de eficacia y de eficiencia por criterios de
fiabilidad (Landau, 1969). En un mundo concreto de accin, donde se multiplican situaciones de incomunicacin, de rigidez y de compartimentacin, el
problema es reducir los efectos inducidos por estas situaciones suscitando,
por tanto, la reiteracin, la fiabilidad y el aprendizaje a partir del anlisis de
los errores.
La prioridad otorgada a la deteccin de los errores y el aprendizaje caracterizaran as el policy analysis. Una poltica pblica es un catlogo de hiptesis que puede verse como una teora (Landau, 1977). Evaluar consiste en
sealar las sorpresas que genera la accin en relacin con esta teora afirmada y respaldada por el decisor gubernamental. La teora demuestra ser verdadera o falsa? Los errores pueden inducir a la autocorreccin? Ahora bien,
si aceptamos que el cambio en las organizaciones pblicas obedece ms al
xito que a la adversidad, el error presupone condiciones muy particulares
antes de ser aceptado como palanca para el cambio (March, 1988).

2.2.

EL APARATO INSTRUMENTAL

La evaluacin moviliza dos tipos de herramientas: las tcnicas de explotacin de la informacin y los planes de investigacin.
La tcnicas de explotacin de la informacin son las que se encuentran
en las ciencias sociales: estudios del caso, anlisis de los datos, tests sobre
pequeas muestras, construccin de modelos, estudio de series estadsticas
longitudinales. En materia de evaluacin, su uso presenta un problema especfico, que es el del valor de la informacin tratada. En efecto, la informacin
necesaria para la evaluacin no es fcil de obtener y constituye un punto crtico para el analista.
Es verdad que las administraciones rebosan de datos, pero stos describen y miden ante todo la asignacin de sus recursos y las realizaciones que
producen: cunto dinero se ha gastado, cuntos actos administrativos se
han ejecutado. Sin embargo, el evaluador se interesa por los efectos y los
impactos de tales actividades. La pobreza de datos disponibles sobre estos
efectos contrasta con la abundancia de las estadsticas internas sobre los
medios. Desgraciadamente, son raras las polticas pblicas que, desde su

208

LAS POLTICAS PBLICAS

lanzamiento, se toman la molestia de preparar un dispositivo para recolectar datos sobre sus impactos. De ah la necesidad para el evaluador de elaborar a posteriori los indicadores de efectos, ya sea directamente, ya sea
recurriendo a proxies, es decir, a indicadores indirectos que facilitan una
buena aproximacin; por ejemplo, utilizando las estadsticas extradas de
los censos generales o de otras fuentes. La fiabilidad de los datos es esencial, pero raramente absoluta, a no ser que se recojan ad hoc, pagando los
costes correspondientes.
Los datos cuantitativos son seguramente los ideales. Sin embargo, la medida, cuando es posible calcularla, obliga al evaluador a interrogarse sobre la
validez y la pertinencia de los efectos de los datos utilizados como indicadores. Por ejemplo, cabe preguntarse si el grado de satisfaccin de los ciudadanos con respecto a algo, tal como lo mide un sondeo de opinin, explica correctamente sus comportamientos reales. De ah el recurso tan frecuente a los
indicadores cualitativos, especie de second best, igualmente tiles a veces
para la evaluacin.
La evaluacin choca con dos dificultades. Una, que ya hemos sealado,
es que el indicador elegido refleje fielmente el impacto estudiado: por ejemplo, el nmero de empleos en relacin con la ordenacin del territorio. La
otra, que el impacto estudiado sea imputable a la poltica pblica considerada, no a otra poltica ni a la evolucin natural de las cosas (en este ltimo
caso, la accin pblica no ha aportado nada a dicha evolucin). Esta capacidad para discernir correctamente las imputaciones de los efectos, al igual que
la eleccin de los indicadores adecuados, subraya una vez ms la necesidad
absoluta a la que debe responder la evaluacin: especificar la teora del cambio social que contiene una poltica pblica y, consiguientemente, la necesidad de conocer las leyes que rigen los fenmenos sociales, econmicos o fsicos en una sociedad y en su entorno. El evaluador debe ser un experto en
los problemas que trata.
A fin de cuentas, la evaluacin de las polticas pblicas se reduce a un
anlisis de las diferencias imputables a una accin pblica especfica. Los
progresos instrumentales registrados en materia de evaluacin estn, en principio y ante todo, constituidos por tcnicas que permiten sealar estas diferencias. El procedimiento evaluativo se parece mucho a la investigacin experimental utilizada en medicina: identificar el objeto de evaluacin, medir
las variaciones posibles, comparar lo sucedido con lo que hubiera ocurrido si
la autoridad pblica no hubiese intervenido, explicar el porqu de lo realmente acaecido. En otras palabras, el analista se sirve de planes de investigacin o de experimentos, tratando la accin pblica como una hiptesis de
cambio del tejido social o fsico (para una profundizacin de las herramientas, vase especialmente Mohr, 1988).
Cmo acotar las dimensiones del tiempo y del espacio para aislar este
plan?
Generalmente se distinguen dos tipos de corte:

EL ANLISIS

209

- El corte longitudinal. En diversos momentos, despus del comienzo

de la intervencin pblica, en t + 1, t + 2, t + n, se efecta una medicin en la
poblacin. Esta medicin se compara con el estado de la misma en to' o tambin en t - 1, es decir, antes de la intervencin.
- El corte transversal o instantneo. En un solo y mismo momento, situado tras el inicio y la puesta en marcha de una intervencin, se efecta una
medicin en una poblacin, o incluso en dos tipos de poblacin. En este ltimo caso, uno de los tipos es sometido a la intervencin pblica y el otro no.
La bsqueda del diferencial consiste en comparar ambas poblaciones admitiendo, por lo dems, que ambas tienen idnticas caractersticas.
,

Un experimento como el del impuesto negativo en Nueva Jersey est basado, segn hemos visto, en los dos tipos de corte.
El corte longitudinal es el ms difundido. El antes se compara con el despus. El corte instantneo es ms delicado, aun cuando pueda revelarse igualmente riguroso. Se utiliza, a veces, para experimentos como el realizado en
Francia a mediados de los aos ochenta, cuando se autoriz a conducir coches a los menores de 16 y 17 aos en ciertos departamentos. Los efectos
(accidentes, infracciones, etc.) se compararon con los departamentos en que
la edad mnima era de 18 aos. El xito permiti la generalizacin de la medida a todo el territorio desde 1989.
Se ha desarrollado una abundante literatura que afina el problema de los
planes de experimentacin. Porque en la realidad parece muy difcil establecer cortes claros. As sucede con el horizonte de tiempo. Cundo hay que
admitir que el efecto estudiado marca el fin del impacto de la poltica considerada? La eleccin del momento no es sencilla. El evaluador corre el riesgo
de encerrarse en un tiempo demasiado corto, en un marco cerrado, y establecer, como nica relacin posible, una relacin de causalidad entre la intervencin pblica y el efecto que observa, excluyendo cualquier otro impacto
(Kershaw, 1972). Las dificultades se extienden tambin a las posibilidades de
experimentacin. Es el caso, en particular, del corte que se apoya en una
muestra elegida de manera aleatoria dentro de una misma poblacin, es decir,
respondiendo a los cnones estrictos del procedimiento experimental: cmo
evitar los efectos de contaminacin entre el grupo que sufre la poltica
considerada (llamado grupo objetivo o experimental) y el que no est expuesto a esa poltica (llamado grupo testigo o de control)?
Entendida en el sentido estricto del trmino (constitucin aleatoria de grupos testigo y objetivo equivalentes) la experimentacin es difcil. As, a propsito de la realizada sobre el impuesto negativo de Nueva Jersey, se observ la
aparicin del efecto Hawthorne (del nombre de una experiencia psicosociolgica efectuada entre 1927 y 1932 en las fbricas de un suburbio de Chicago).
Los hogares objeto de observacin saban que eran los nicos beneficiarios del
programa, bajo la vigilancia de los medios de comunicacin. Por ello, daban
buen ejemplo, trabajando tan duramente como antes, a pesar de la asignacin

210

LAS POLTICAS PBLICAS

que recibiran en lo sucesivo. Existen otras tcnicas alternativas, como la casi

experimentacin (Campbell, 1968). En sta, el evaluador no recurre a la formacin por eleccin aleatoria de un grupo de control que permanece ajeno a la accin pblica, y cuya evolucin se controla longitudinalmente, sino que se construyen modelos estadsticos de grupos testigo, lo ms comparables entre ellos
de acuerdo con determinados criterios, observando su evolucin, segn se vean
afectados o no la poltica considerada.
La evaluacin debe ser capaz de establecer la validez de los diferenciales
que observa. Desde este punto de vista, un plan experimental se encuentra
sometido a dos criterios:
- Su validez interna. sta existe si el analista logra disminuir la influencia que los factores ajenos a estas polticas pueden tener sobre los efectos de
la poltica pblica que considera. Entre estos factores extraos, que modifican la experiencia, se pueden citar la evolucin cultural de la sociedad, los
grandes acontecimientos histricos, y el hecho de que la poblacin estudiada,
sabindose sometida a evaluacin, modifica su comportamiento para ampliar
o atenuar los efectos (Campbell, Stanley, 1966).
- Su validez externa. Un plan se considera vlido cuando los resultados
generados por una poltica pueden extenderse a otras poblaciones o a otras polticas. En otras palabras: el diferencial es generalizable. Las mismas causas
producen los mismos efectos en todas partes y en todo tiempo. Fenmenos
como la heterogeneidad de las poblaciones entorpecen esta generalizacin.
Hay tambin condiciones de validez que dependen de la naturaleza de la
poltica pblica considerada. Imaginemos una accin gubernamental que introduce grandes conmociones; que, por ejemplo, modifica radicalmente la situacin de su pblico y transforma de manera brutal la composicin del cuerPq social o del orden econmico. La comparacin entre el antes y el despus
se hace difcil, y la verificacin emprica a travs de medidas detalladas se ve
perturbada. El diferencial experimental es observable y explicable a condicin de que la accin pblica haya comparado impactos de alcance limitado.
Las herramientas disponibles para la evaluacin pueden resumirse e ilustrarse de la siguiente manera:
i) Observaciones sin grupo-testigo. La informacin slo proviene de
un grupo afectado por la poltica pblica, sin comparacin con otro grupo no
afectado. Estas observaciones se dividen en tres planos:
- la observacin realizada nicamente despus de que la poltica ha
sido ejecutada;
- una observacin de un mismo grupo, antes y despus;
- una observacin continua desde antes hasta despus.

EL ANLISIS

211

La validez de esta evaluacin es medianamente satisfactoria, ya que resulta difcil aislar otras fuentes que han podido influir en la generacin de
efectos oscuros. Al mismo tiempo, este tipo de desarrollo se utiliza muy a
menudo, especialmente para verificar cmo se ha ejecutado la poltica y hacer un recuento de los efectos que ha generado. Lo demuestran aplicaciones
tales como (Deleau, 1986):
la ejecucin de obras de utilidad colectiva;
la eficacia de los prstamos bonificados a la agricultura;
el dispositivo permanente de evaluacin instalado por el Ministerio
de Educacin Nacional para los programas pedaggicos.
ii) Observaciones que comparan un grupo-objetivo afectado por la poltica con un grupo-testigo no afectado por ella. Aqu la informacin es
comparativa. Coinciden dos planos de investigacin:
-

una observacin realizada solamente a posteriori;

una observacin antes y despus que la poltica ha sido ejecutada.

La validez de este enfoque puede ser bastante buena, sobre todo si la evaluacin puede construir ambos grupos controlando sus variaciones en tomo a ciertos parmetros. Si bien no puede calcular siempre relaciones causales muy detalladas, s permite, en cambio, establecer si tales relaciones existen o no entre la
intervencin pblica y los impactos. El rigor de la observacin ser tanto mayor
cuanto el grupo-testigo sea ms equivalente al grupo-objetivo.
Lo demuestran diversos estudios relativos a (Deleau, 1986):
- la oferta de trabajo generada por la asignacin en concepto de progenitor solo, creada en 1976;
- el impacto de las medidas adoptadas en 1982 por el gobierno francs
para insertar en el mercado de trabajo a los jvenes de 16 a 18 aos sin cualificacin profesional, gracias a cursillos de formacin;
- la comparacin Francia-Dinamarca en materia de lucha contra la brucelosis por vacunacin del ganado.

2.3.

LAS CONDICIONES DE EJERCICIO

La evaluacin de las polticas pblicas, tal como han sido definidas en

sentido estricto, se halla an poco desarrollada actualmente. Entre 1971 y
1978 se detectaron 36 evaluaciones merecedoras de este nombre. Entre 1978
y 1983, el nmero aument hasta 153 (Nioche, Poinsard, 1985).
Tanto los socilogos como los politlogos sealan que una de las causas
de este dficit aparente reside en la naturaleza misma del mercado poltico.

212

LAS POLTICAS PBLICAS

En efecto, la evaluacin sistemtica retrospectiva no es comn. En realidad,

los responsables pblicos actan desde una ptica cuyas referencias son, en
general, a corto plazo o inmediatas. En ltimo extremo, para stos lo importante es proclamar que se disponen a actuar, por lo que la poblacin cree que
el problema lleva camino de solucionarse. Igualmente, no es fruto de la casualidad si lo esencial para un poltico no es el impacto a largo plazo de una
biblioteca sobre el nivel cultural de una poblacin, sino la colocacin de la
primera piedra de esa biblioteca pblica o, simplemente, el gasto comprometido (Friedberg, Urfalino, 1984). El plazo electoral constituye tambin una
referencia corriente para los responsables, e incluso para los electores. Vale
la pena recordar, de paso, nuestra ignorancia cientfica sobre la validez de
esta hiptesis. Es cierto o no que la poltica monumentalista de un ayuntamiento hace ganar votos al equipo poltico saliente?
La prctica de la evaluacin suscit a veces ambiciones desmesuradas en el
curso de la segunda mitad de los aos sesenta. La experimentacin social se desarroll de una manera espectacular en Estados Unidos: la sociedad cumple la
funcin de laboratorio y la observacin suplanta el debate poltico. Se construyeron programas gigantescos; el ms espectacular consisti en subvenciones a
las familias para la adquisicin de viviendas, como sustituto de la construccin
de viviendas sociales (Weinberg, 1983; Minnier, 1987). Los sueos no tardaron
en desvanecerse y la evaluacin se vio reducida a ms justas y modestas ambiciones (Havemann, 1983; Nagel, 1987).
Hoy el anlisis retrospectivo ha reemplazado la experimentacin. El
evaluador ya no sustituye al decisor poltico; al contrario, ofrece un ele- .
mento de referencia fctico en un debate poltico que contina siendo legtimo y preeminente. Describe e identifica las causalidades y hasta hace un
juicio de valor. La influencia del evaluador sobre los decisores no es la nica prueba de su utilidad. Su legitimidad es ms limitada y tambin ms realista. El evaluador es un experto que trabaja para un cliente o para el conocimiento, no un actor pblico.
El ejemplo ms conocido es el General Accounting Office en Estados
Unidos. Este organismo independiente trabaja para el Congreso, y es una especie de contrapartida legislativa del Office of Management and Budget dependiente del ejecutivo federal. Los expertos del GAO hacen evaluaciones en
un contexto poltico en el que abunda toda clase de organismos pblicos y
privados que solicitan una evaluacin de los efectos de las decisiones pblicas (Rouban, 1988).
En la Comunidad Europea, la evaluacin est menos extendida, si bien su
uso se desarrolla de manera creciente. Son escasos los organismos especficos que la utilicen (Nioche y Poinsard, 1984). Se pueden citar, a este respecto, iniciativas como el Comit Nacional de Evaluacin de las Universidades
de Francia, pero es un caso excepcional. En cambio, organismos de control
o, incluso, jurisdiccionales, como el Tribunal de Cuentas y la Inspeccin
General de Finanzas, intentan extender sus atribuciones. No es fcil esta tran-

EL ANLISIS

213

sicin de un oficio --el de inspector- a otro --el de evaluador- porque la

evaluacin supone una importante base de capacidad analtica en ciencias sociales. Por otra parte, la evaluacin no se limita a advertir sobre el buen empleo de los dineros pblicos. Se ha llevado a cabo una reflexin profunda
con respecto a las condiciones que favorecen o que, al contrario, obstaculizan
la demanda de evaluacin de un pas a otro: la existencia o no de una gestin
pblica por programas especficos, homogeneidad o heterogeneidad sociocultural de los crculos dirigentes del Estado, grado de centralizacin de la decisin en manos del Estado central y del poder ejecutivo, etc. (Deleau, 1986).
Deben satisfacerse condiciones preliminares, sin las cuales la difusin de
la evaluacin se har difcil (Monnier, 1987):
- una relativa independencia de los organismos de evaluacin frente a
los prescriptores, que permita el ejercicio de un espritu crtico responsable y
basado en un cdigo deontolgico profesional. Estos organismos pueden ser
en parte del gobierno, del parlamento, o totalmente autnomos (asociaciones,
centros de investigacin, etc.);
- una capacidad pluridisciplinar de los evaluadores;
- una transparencia suficiente de la informacin administrativa, que
permita el acceso a las fuentes;
- una pluralidad de rganos de evaluacin que permita la emulacin
entre expertos y su utilizacin por los decisores como bazas en la negociacin; por ejemplo, al servicio del poder legislativo, pero tambin del parlamento, del Estado y de las entidades locales (Club Cambon, 1988).
En ciertos sectores, la evaluacin se ha convertido en una prctica relativamente corriente. Es el caso de las polticas agrcolas, de la proteccin del
medio ambiente, de la ayuda al perfeccionamiento (Benghozi, 1983) y de la
sanidad pblica, especialmente en materia de prevencin de enfermedades
graves. La evaluacin de programas ha avanzado ms rpidamente en la medida en que el recurso a los mtodos del RCB haba provocado un esfuerzo
analtico riguroso para asignar prioridades a los gastos pblicos (Colin,
Espinasse, 1978). En materia de polticas de investigacin y desarrollo, el
volumen de recursos asignados por los gobiernos, pero tambin la tradicin,
desarrollada por los investigadores, de valorar las actividades segn sus resultados, han acelerado el uso de enfoques evaluadores de buena calidad
(Chelimsky, 1985; Rouban, 1986; Arvanitis y otros, 1986; OCDE, 1987).

3.

La terminacin de las polticas pblicas

Las polticas pblicas tienen un fin; se terminan. Y, sin embargo, hay que
confesar que las ciencias sociales saben poco de esta fase del trabajo gubernamental. En lo esencial, hasta ahora han reducido el fin de una poltica p-

214

LAS POLTICAS PBLICAS

blica al ltimo momento de una cronologa, comprobando la detencin de

una actividad o de un programa, sin profundizar en las condiciones y en el
contexto de esa finalizacin. El final de una poltica pblica no es un hecho
normal o natural, casi biolgico, una especie de ancdota sin inters. Al contrario, se trata de un fenmeno poltico significativo (Bardach, 1976).
Cundo termina una poltica? En apariencia, los criterios son simples.
Llega a su final porque la autoridad pblica ha puesto un lmite en el tiempo
a un programa de actividades, decretando que ste tendra una asignacin financiera especial por un nmero determinado de meses o aos. Llega el vencimiento, la ventanilla se cierra y la actividad se detiene.
Este criterio ha llamado a menudo la atencin de los analistas. El final se
traduce, por ejemplo, en la desaparicin del mecanismo institucional responsable del desarrollo diario de dicha poltica: clausura de un organismo administrativo, reconversin de un ministerio a otras actividades, desaparicin del
pblico o del problema tratado. En alguna parte, alguien decide que la poltica pblica cese. Cuando esto sucede, el analista ya no tiene espacio para estudiar el proceso ms all del plazo fatal decretado.
Cabe preguntarse, sin embargo, si una poltica deja de ser pertinente porque su traduccin institucional y sus bases organizativas han desaparecido.
Existe el grave riesgo de confundir las dos funciones de produccin tratadas
en el captulo III; es decir, confundir el binomio medios-realizaciones, por el
binomio realizaciones-efectos. La muerte se traduce por un acto de gestin,
es decir, por el cese de las realizaciones de los ejecutores. Esto no significa
que las realizaciones producidas con anterioridad a la fecha de terminacin
cesen de generar efectos en el entorno. Para el analista, una poltica cultural
no termina el da de la inauguracin del centro cultural, y menos an se detiene una poltica de ordenacin territorial porque el Estado haya privatizado
las autopistas que haba construido. Hay un retraso en el tiempo, un desfase
entre las realizaciones pblicas y los impactos exteriores cuya evaluacin
debe ser tomada en cuenta.
Por otra parte, si algunos programas tienen un perodo de vida claramente
identificable, no deja de ser la excepcin. Por regla general, la accin pblica
no especifica plazos temporales en cuanto a su longevidad. No existen plazos
predeterminados para la duracin de la intervencin gubernamental. Por tanto, qu actitud debe tomar el analista? La investigacin de los jalones significativos que limitan en el tiempo el campo de una poltica constituye una tarea compleja para el analista.
Adems, la observacin de los hechos pblicos indica que las bases administrativas de las polticas pblicas apenas desaparecen, expresando, en
cambio, una notable capacidad para persistir en su esencia. Raramente mueren las organizaciones burocrticas; son ms que inmortales, aun en sistemas
polticos que se jactan de un enfoque presupuestario de su gestin. Si bien es
cierto que, en Estados Unidos, el gobierno federal suprime organismos pblicos en un contexto de desregulacin (por ejemplo, la Civil Aeronautics

EL ANLISIS

215

Board en 1984, o el National Institute for Education, en 1985), se trata de excepciones. Porque, de 1923 a 1975, de las 421 agencias federales catalogadas, slo 27 haban desaparecido. La tasa de muerte de los organismos est
estimada en el15 % (Kaufmann, 1976).
Planteando de este modo el problema de la terminacin, podra pensarse
que slo existe un pequeo nmero de situaciones rigurosamente definibles.
El analista debera contentarse con la parte visible de un paisaje pblico en el
que, en estratos sucesivos, se acumularan polticas pblicas sin final. De ah
la idea de desplazar un poco el campo del anlisis recurriendo a otros criterios y a otros conceptos. Es la perspectiva abierta por la concepcin llamada
de terminacin parcial (De Lon, 1978).
Una terminacin parcial se define como una inflexin, un cambio de poltica pblica que, sin dar fin formalmente al programa o a sus bases administrativas y organizativas, modifica de forma sustancial la accin pbliea en el
contexto examinado. En consecuencia, una poltica pblica cesa no slo
cuando desaparece, sino tambin cuando se ve alcanzada por una alteracin
significativa. Dicha alteracin puede afectar a:
-

su contenido;
sus ejecutores y sus tutores pblicos;
el problema al que responde;
la poblacin sobre la que interviene.

Queda por determinar lo que quiere decir significativa. A partir de qu

grado de alteracin hay final? El evaluador dir probablemente que la alteracin se puede medir de forma neutra: diferencias entre objetivos y efectos,
disfunciones organizacionales de los ejecutores, etc. Otra respuesta posible
consiste en utilizar un criterio que no sea analtico sino poltico. En otras palabras: no es la consideracin del cambio en s, referida a lo existente, lo que
permite decidir; por ejemplo, basta con que se haya modificado el 51 % del
contenido de una antigua poltica para declarar su cese. El criterio es extrnseco al programa de accin: hay o no actividades polticas que inducen y
acompaan el cambio? La alteracin resulta de estrategias de poder y de enfrentamientos de valores?
El anlisis de los presupuestos anuales de los Estados ilustra este razonamiento (Wildavsky, 1979). En apariencia, la estructura de los presupuestos
nacionales permanece notablemente estable de un ao a otro: la alteracin
afecta del 2 al4 % del total. Cabra deducir de ello que el 96-98 % de continuidad significa que, pese a los cambios de gobierno y a los discursos electorales, la caracterstica de las polticas presupuestarias es su no terminacin?
La respuesta es clara: aunque los ajustes anuales votados por el parlamento
parezcan marginales, en la mayora de los casos no existe continuidad. La
poltica presupuestaria del ao precedente cesa. Si cesa es porque, a pesar de
la rigidez de los servicios votados, hay enfrentamiento poltico e ideolgico.

216

LAS POLTICAS PBLICAS

Quin debe perder y quin debe ganar, a sabiendas de que la sustitucin representa poco en cantidad pero mucho para el debate? La terminacin toma
el cariz de un enfrentamiento poltico sobre desafos en apariencia ftiles (De
Lon, 1987).
Las estrategias de los actores polticos son una muestra de ello. Supongamos
que stos desean poner fin a una poltica pblica, con objeto de suprimir todo el
programa o de cerrar la agencia responsable. Sin embargo, no es ste el mtodo
que siguen normalmente. Solicitarn, en cambio, una modificacin de tal o cual
punto en particular, ms vulnerable que otros. El cese se opera por destrucciones
parciales sucesivas. Por ejemplo, quin solicitar que se suprima de hoy para
maana la Seguridad Social? Los actores polticos actuarn de otra manera: excluyendo del sistema ciertas enfermedades o ciertas categoras, rechazando el
aumento de las cotizaciones, etc.
Este enfoque poltico lleva a una visin menos naturalista o ingenua del
trabajo gubernamental.
A propsito de la inclusin en la agenda, hemos visto que cuando en la
sociedad un problema precede a una iniciativa gubernamental y la provoca,
ocurre tambin que esta iniciativa sea tomada sin que preexista un problema
sentido como tal. Una poltica no termina porque el problema se extinga, al
menos en el 99 % de los casos. Cesa o no, independientemente del estado del
problema cuyo aspecto deba modificar y de los efectos cuyo contenido induce. Para el analista, ninguna poltica, o casi ninguna, se extingue porque la
oferta pblica ha satisfecho la demanda social. La rupturas pertenecen a la
esencia de la poltica, que es el enfrentamiento entre valores e intereses.
Porque slo el sistema poltico indica al analista lo que es y lo que no es significativo como alteracin de la accin pblica.

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TERCERA PARTE

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

Esta tercera parte de la obra pretende ser informativa e incitadora. Para

empezar, trataremos de hacer un balance de los estudios comparativos en el
mbito de las polticas pblicas, procediendo a una evaluacin de los problemas que puede encontrar el investigador y de las enseanzas que puede extraer de desarrollos relativamente nuevos, al menos en este campo cientfico.
A continuacin, el ltimo captulo propone un estado de la cuestin 'en algunas reas especficas, suministrando indicaciones bibliogrficas.
Obviamente, hubiera sido inimaginable estudiar en profundidad polticas
especficas en el marco restringido de un manual. Nos remetiremos, por tanto, a obras especializadas sobre talo cual tema o a los captulos del cuarto
volumen del Trait de Science politique de Madeleine Grawitz y Jean Leca.
Las orientaciones que se sugieren ms adelante, lejos de ser exhaustivas, slo
pretenden ser una obertura para los estudiantes que intentan documentarse
o especializarse en una poltica pblica en particular.

CAPTULO

VIII

LA DIMENSIN COMPARATIVA
DE LAS POLTICAS PBLICAS
El anlisis comparativo de los fenmenos polticos no es un desarrollo
reciente de la ciencia poltica. Incluso se podra pretender que los lejanos antepasados de la disciplina, Aristteles o Maquiavelo, procedan ante todo-por
comparacin. Encontrar modelos, clasificar, descubrir la frecuencia de las
ocurrencias, comprender las diferencias parecen procedimientos evidentes
para poder evaluar normativamente las instituciones y las prcticas polticas.
y aun cuando los investigadores de la ciencia poltica no utilizan el mtodo
comparativo, siempre se refieren implcitamente a otros modelos. Decir que
los regmenes son democrticos porque proceden de elecciones libres, porque los gobiernos son representativos y obedecen a la norma de la separacin
de poderes, implica que los regmenes que no entran en este esquema no son
democrticos. Por tanto, la comparacin es un fenmeno antiguo muy desarrollado y una herramienta metodolgica preciosa para la ciencia poltica en
general. Como escribe Deutsch, gran parte del conocimiento humano ha resultado siempre de la comparacin (Deutsch, 1987).
Sin embargo, si la evaluacin global del anlisis comparativo era ms
bien positiva en materia de ciencia poltica, hasta hace muy poco, no suceda
lo mismo en el campo especfico de las polticas pblicas. Por ejemplo, en
1975, Anderson escriba que el anlisis comparado de las polticas pblicas
es un campo de estudio que an no existe (Anderson, 1975, pp. 219-241).
Esta situacin se explica, en parte, por las condiciones del nacimiento y por
las orientaciones de una disciplina aparecida en los aos sesenta. Antes de
lanzarse a la comparacin, la exploracin de un nuevo campo conoce ambiciones ms modestas. Por .otra parte, otros dos factores entorpecan un anlisis comparativo cientfico de las polticas pblicas. La insistencia en el carcter utilitario y prctico del policy analysis invitaba a ocuparse primero
de las cuestiones domsticas. Por ende, cuando una comparacin pareca provechosa para la accin, se dejaban de lado las cuestiones metodolgicas en
favor de estudios rpidos, de consumo inmediato, cuya filosofa resume

224

LAS POLTICAS PBLICAS

Wildavsky al recordar, irnicamente, que para un decisor vale ms un informe mediocre diez minutos antes de la reunin que un buen estudio diez minutos despus! Dicho de otra manera, la comparacin con fines operativos no
ha faltado -y esto desde hace mucho tiempo- en materia de polticas pblicas, pero ha sido en detrimento de un verdadero anlisis comparativo.
Estos estudios comparativos a la ligera se centran, frecuentemente, en las
instituciones y las estructuras (es decir, en los fenmenos ms fciles de
aprehender), descuidando el entorno o las variables que explican el funcionamiento y, eventualmente, el xito de la poltica seguida. El trfico de importacin-exportacin de instituciones o de polticas pblicas es, desde hace
mucho, un gnero activamente practicado por reformadores de todo pelaje,
pero los desengaos son a menudo tan vivos como las esperanzas provocadas
por una comparacin demasiado apresurada: la importacin por los britnicos de la concertacin econmica francesa fue un fracaso, al igual que, en
Francia, las propuestas de reforma del sistema local inspiradas en otros pases no han dado ningn fruto desde mediados del siglo XIX.
Sin embargo, tras una veintena de aos, el anlisis comparativo se ha
vuelto ms abundante y complejo. Cmo se explica este cambio? Qu problemas plantea un anlisis comparativo? Cules son los resultados obtenidos? stas son las principales preguntas que hoy merecen atencin.

l.

El desarrollo de los estudios comparativos

Antes de que el anlisis comparado de las polticas pblicas levantase el

vuelo, se le podra haber aplicado el juicio tajante pronunciado por Macridis
a propsito de la poltica comparada tComparative politicsi, que califica de
essentially non-comparative... essentially descriptive... essentially parochial.: essentially static ... essentially monographic (Macridis, 1955, pp. 7
Yss.). Qu razones permitieron salir de este limbo? Se pueden adelantar tres
tipos de explicaciones:
A) La primera explicacin plausible se refiere al desarrollo coincidente
de dos centros de inters, nuevos o resurgentes dentro de la ciencia poltica.
, En los aos sesenta, en efecto, Estados Unidos en general y la ciencia poltica norteamericana en particular, se interesaron por el formidable cambio
poltico mundial en curso. La descolonizacin duplic el nmero de pases
independientes, por lo general subdesarrollados. Cul sera su forma de gobierno? Hacia dnde se encaminar su sistema poltico? A partir de preocupaciones polticas y cientficas, el nacimiento de la escuela desarrollista, a
veces llamada de Princeton, tendra un impacto considerable para el desarrollo de la disciplina. Muy pronto se vio que la teora, seductora pero un poco
determinista -puesto que liga el desarrollo econmico y el desarrollo poltiCO-, deba nutrirse y validarse con investigaciones empricas. No obstante,

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

225

por el hecho mismo de las hiptesis y de las leyes definidas por la teora
desarrollista, estas investigaciones haban de ser necesariamente comparativas e histricas para comprender, diacrnica y sincrnicamente, la evolucin
de los sistemas polticos hacia la democracia, y la construccin del Estado y
de la nacin. El campo de los estudios polticos comparados sali fortalecido, y la investigacin comparativa conoci un desarrollo sin precedentes gracias al impulso (intelectual) de este movimiento y (financiero) de las instituciones de investigacin norteamericanas. Europa no conoci una efervescencia parecida, pero el modelo de desarrollo de los Estados-nacin en Europa,
elaborado por Rokkan, constituye igualmente una contribucin fundamental
a la poltica comparada primero y, ms tarde, al anlisis de las polticas pblicas (Rokkan, 1969).
Un segundo factor, casi simultneo, concierne al anlisis de las polticas pblicas propiamente dicho. Se vincula a lo que David Easton haba calificado de New Revolution en 1969, analizando la evolucin de los intereses de la ciencia poltica norteamericana y la nueva orientacin de los politlogos hacia las polticas pblicas. 0, por retomar el vocabulario del padre
del anlisis sistmico, mientras que la ciencia poltica se haba preocupado
esencialmente hasta entonces de los inputs (elecciones, partidos, grupos de
inters, lites), descubra la importancia de los outputs, es decir, de las polticas producidas por el sistema. Esta evolucin se vea facilitada, a la vez,
por el agotamiento del behaviorismo (cuyo esfuerzo est totalmente orientado al anlisis de los comportamientos) y por la demanda creciente de
expertos por parte del sistema poltico (las presidencias Kennedy y
Johnson marcan el apogeo de la influencia de los expertos en materia de
polticas pblicas). Heidenheimer invoca incluso la imagen de un maremoto que, en los aos sesenta, sumergi los diques (...) mediante los cuales,
en los cincuenta, pensadores de renombre como Easton lograron contener a
los que trataban de conducir las investigaciones sobre la accin pblica en
la direccin sealada por Lasswell (Heidenheimer, 1986, p. 174).
Al comienzo, la conjuncin de ambos fenmenos, aparentemente desconectados y distintos, era embrionaria, recurriendo, sobre todo, a la acumulacin de conocimientos comparables ms que a un verdadero anlisis comparado. Este desarrollo ha sido facilitado en Estados Unidos por la prctica,
slidamente establecida, de reunir a especialistas nacionales de un problema
para la produccin de un libro en comn, prctica que avanza ms difcilmente en Europa continental, donde el obstculo principal, especialmente en
Francia, reside en la debilidad o la ausencia de mercado para las obras colectivas. El final de las dcadas de 1960 y 1970 permitieron pues la constitucin
de la primera etapa del cohete, es decir, la yuxtaposicin de estudios nacionales. Aunque limitado, el procedimiento no es intil. En primer lugar,
constituye, como se ha subrayado, una base de informaciones que un solo
investigador raramente es capaz de reunir por s solo. Adems, se trata de
un proceso de socializacin y aprendizaje fructfero. La comparacin, aun

226

LAS POLTICAS PBLICAS

en el estadio ms elemental, plantea cuestiones o preguntas (de mtodo y de

fondo) no percibidas hasta entonces. En definitiva, las yuxtaposiciones de estudios de casos o de conferencias nacionales suscitan tantas frustraciones
como satisfacciones intelectuales aportan: crean, por tanto, la necesidad de
estudios ms sistemticos, construidos a partir de datos ms homogneos o
de marcos tericos ms elaborados.
B) La segunda causa del desarrollo de los estudios comparativos en materia de polticas pblicas est ligada al papel de vanguardia y de pionero desempeado por Estados Unidos.
Cuantitativamente, la produccin norteamericana constituye, de lejos, la
ms importante. Sin embargo, las polticas norteamericanas estn afectadas
por una fuerte tasa de variacin y de diversidad en razn de la estructura federal del pas. Las polticas de educacin y de trabajo, las de desarrollo econmico o urbano, etc., estn profundamente marcadas por las condiciones locales de su formacin y ejecucin. La heterogeneidad de los contextos y de
los modos de ejecucin ha generado una competencia estimulante en el anlisis de las polticas pblicas en Estados Unidos. Bastaba que un investigador
formulara conclusiones a partir de talo cual poltica estudiada en un determinado Estado, para que otro criticara esos resultados sobre la base de otras investigaciones en otros sectores o en otros contextos polticos.
Por otra parte, estos debates casi permanentes no arrancan con el estudio
especfico de las polticas pblicas. Se iniciaron ya durante los aos cincuenta con el estudio de los decisores en las localidades, oponiendo vigorosamente la escuela pluralista a los partidarios de las tesis elitistas (Hunter, 1953;
Dahl, 1961). Pero, a partir del estudio de los decisores y sus decisiones, la
discusin se desplaz rpidamente hacia el terreno de las polticas pblicas.
Por ello, son incontables los trabajos sobre la fluoracin de las aguas, las polticas fiscales, la educacin y las polticas urbanas a nivel local (Hancock,
1983). La riqueza de estos estudios y las fuertes discusiones que tuvieron lugar dejaban, sin embargo, un sentimiento de insatisfaccin: la multiplicacin
de las monografas tropezaba con el problema de la comparabilidad. Las controversias sobre los resultados obtenidos desembocaban casi exclusivamente
en disputas metodolgicas. A pesar de la utilidad de este tipo de debate, era
evidente que el nico camino posible para salir del estancamiento era la comparacin, establecida sobre bases sistemticas y homogneas. Los estudios
comparativos se desarrollaron mediante la seleccin de campos de observacin distintos (estudios de casos comparables), o el estudio sistemtico de los
datos agregados para el objeto del anlisis. El primer mtodo, ms cualitativo, insiste generalmente en el proceso; el segundo, cuantitativo, se interesa
en los outputs y en sus determinantes. Como subraya Heidenheimer, la investigacin comparada ha encontrado un terreno favorable cuando el contenido
de las polticas pblicas ya haba sido objeto de anlisis transnacionales sin
que, no obstante, se hubiesen examinado con detalle los determinantes de la

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

227

accin (Heidenheimer, 1986, p. 175). Este inters comparativo suscitado por

la diversificacin de las polticas en un sistema federal, se desarroll ulteriormente en Europa, primero en Alemania Federal (Hanf, Scharpf, 1978;
Scharpf et al., 1976; Schmidt, 1983), luego en Italia por razones similares
(Putman, Leonardi, Nanetti, 1980). El menor desarrollo de este tipo de estudios en Francia se explica, a la vez, por el pequeo nmero de especialistas
de la disciplina y, sin duda tambin, por la hiptesis implcita (y errnea...)
de que las variaciones en un sistema centralizado son demasiado dbiles para
justificar un estudio comparativo.
C) Se puede encontrar una tercera explicacin al desarrollo de los estudios comparativos en la voluntad de resolver una situacin bastante paradjica: el desfase creciente entre los outputs y los determinantes de estos
outputs.
En la ciudad planetaria en que se ha convertido el mundo contemporneo, el conocimiento de los outputs est cada vez ms difundido, pero la
ignorancia de los determinantes de estas polticas es a menudo muy profunda. No obstante, en este mundo abierto, los que actan sobre el terreno, burcratas y polticos, estn cada vez ms ansiosos de soluciones y de
explicaciones. Es sintomtico del desfase entre la constatacin de los fenmenos y su inspiracin que el trmino ms comnmente utilizado para
calificar estos outputs mal comprendidos sea el de milagro: hubo un milagro francs y uno alemn, uno italiano y uno japons. Pero en sentido
contrario, cuando las cosas van mal, la imagen ms frecuente es la de la
enfermedad o de la crisis (Francia, Gran Bretaa o Italia han sido, una tras
otra, los enfermos de Europa), cuyos efectos se advierten sin comprender su origen y desarrollo. Por parte de los gobernantes y de los especialistas de las polticas pblicas, ha habido pues la voluntad de comprender
mejor los xitos o los fracasos de las polticas pblicas. Las motivaciones
prcticas de unos y cientficas de otros se han reencontrado en los programas de investigacin y en sus financiamientos. Las instituciones cientficas nacionales y las autoridades gubernamentales han reservado una parte
cada vez mayor, a los programas de investigacin comparativos o a la
cooperacin internacional. Las fundaciones norteamericanas han estimulado fuertemente esta tendencia, y ciertas fundaciones europeas, constituidas sobre el modelo transatlntico (Fundaciones Volkswagen, Agnelli,
Onassis, March, etc.), han acentuado an ms el movimiento. Por ltimo,
las organizaciones internacionales han privilegiado siempre las investigaciones comparativas y han contribuido -con xito limitado, a decir verdad- a su desarrollo (ONU, UNESCO, OCDE, CEE). En resumen, la expansin del anlisis comparativo es innegable y ha permitido el progreso
tanto de los mtodos como de los conocimientos. Pero, cuando su inters
parece ms evidente, los problemas del anlisis comparativo estn lejos
todava de haberse solucionado.

228
2.

LAS POLTICAS PBLICAS

El atractivo y los problemas del anlisis comparativo

2.1. Los

ATRACTIVOS

El anlisis comparado de las polticas pblicas posee una primera cualidad: contribuye a corregir la visin incompleta (o desviada por juicios implcitos de valor) que la ciencia poltica o la ciencia administrativa comparadas
tradicionales pueden dar de los sistemas polticos. No es que el anlisis de las
polticas pblicas estuviera en s mismo exento de desviaciones o, por decirlo
como en Estados Unidos, value-free, sino que los valores, desviaciones o
presupuestos que pueden contaminar el anlisis son de naturaleza distinta. El
anlisis de las polticas, por imperfecto que sea, corrige el de la poltica.
Algunos ejemplos nos permitirn aclararlo.
El anlisis comparado de la poltica se centrar, por ejemplo, en los partidos, las elecciones o las asambleas, lo que permitir manejar ciertas clasificaciones o fundamentar los juicios. As se distinguirn elecciones libres competitivas y no competitivas; partidos de cuadros y partidos de masas; asambleas seguidistas y parlamentos soberanos (Blondel, 1973; Rose, Suleiman,
1980; Suleiman, 1984 y 1986). Pero estos anlisis, basados en las demandas
o en el funcionamiento del sistema, no se preocupan prcticamente por los
outputs o por las polticas llevadas a cabo. En el mejor de los casos, prestan
atencin a las decisiones adoptadas, pero sin preocuparse de lo que ocurre
con ellas. Estos estudios permitirn crear las tipologas que oponen los
Estados pluralistas democrticos a los Estados socialistas o a los sistemas de
partido nico en el Tercer Mundo, o, tambin, distinguir entre pases liberales y pases intervencionistas, etc. Como se ve, la comparacin desemboca en
tipologas establecidas a partir de principios (la competencia poltica, la separacin de poderes), valores (la libertad individual, los derechos colectivos) y
acuerdos institucionales y polticos.
Sin discutir estas opciones y estos anlisis, la comparacin de las polticas pblicas arroja otra luz, suscita nuevas cuestiones, pone en duda las tipologas establecidas. Una comparacin de la mortalidad infantil y de la proteccin de la infancia, sita a Estados Unidos ms cerca de los pases subdesarrollados que de los ms avanzados. Los gastos de sanidad norteamericanos
(en porcentajes de PNB) son ms elevados que en Europa, aunque la mayor
parte de los polticos estn convencidos de que los sistemas de seguridad social son la causa del crecimiento de los gastos de seguridad social. Profundas
diferencias separan a Estados Unidos de Europa en sectores tales como la
educacin, el Welfare, el urbanismo, el control de armas y el medio ambiente, aun cuando sus sistemas .polticos pertenezcan a la misma familia.
Obviamente, no se trata de caer en el camino inverso, buscando, a toda
costa, convergencias entre sistemas polticos opuestos y divergencias dentro
de las familias' de sistemas habitualmente reconocidas. Ello equivaldra a
recaer en la visin ms bien utpica de Galbraith sobre la ineluctable conver-

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

229

gencia de los sistemas occidentales y socialistas (Galbraith, 1973). Pero, al

menos, permite modificar las perspectivas y matizar las evaluaciones. Se
puede preferir el sistema poltico norteamericano al de la antigua Unin
Sovitica sin pretender por ello que el sistema de Welfare o el de transportes
colectivos en Estados Unidos est por encima de todo reproche. Siendo inevitable que las referencias y los valores impregnen la investigacin cientfica
--conscientemente o no-, es deseable al menos multiplicar los enfoques y
diversificar los valores que se toman en consideracn. En efecto, el modo de
expresin de las demandas y la toma de decisin o el contenido de las polticas no responden siempre a los mismos enfoques y valores.
El segundo atractivo del anlisis comparativo es el de permitir, en el campo
poltico social, una observacin que se podra calificar de casi experimental. El
estudio de polticas idnticas o similares en contextos sociopolticos diferentes
se efecta en condiciones casi ideales, porque permite, como lo subraya
Bendix apropsito de la investigacin comparativa en general, desarrollar
conceptos y generalizaciones a un nivel intermedio de lo que es verdadero en
todas las sociedades y lo que es verdadero en una sola sociedad, en un punto
concreto del espacio y del tiempo (Bendix, 1963, p. 532).
El anlisis comparado de las polticas pblicas ha contribuido especialmente a sacar el policy analysis del atolladero en el que tenda a hundirse, en
particular en Estados Unidos. Considerando esencialmente las polticas pblicas como procesos sectoriales, los primeros analistas de las polticas pblicas terminaron por descuidar los determinantes polticos o culturales
(Linder, Peters, 1984; Alexander, 1982; Dryzek, 1983). El anlisis comparado les ha devuelto toda su importancia, valorando la necesidad de restituir el
contexto histrico, poltico-administrativo y cultural de las polticas. Sin esta
contribucin, difcilmente podran explicarse las divergencias observadas en
la aplicacin simultnea de polticas elaboradas en respuesta a problemas
idnticos. Desde este punto de vista, la construccin de la Comunidad
Econmica Europea ofrece una magnfica oportunidad para la investigacin,
hasta ahora muy parcial e imperfectamente utilizada. Resulta casi imposible
imaginar una situacin ms experimental que sta: polticas comunes, elaboradas conjuntamente, aplicables de manera simultnea para obtener objetivos
idnticos, que se insertan, no obstante, en doce sistemas poltico-administrativos diferentes, en culturas dispares, en marcos jurdicos no homogneos y
en sociedades heterogneas. Situacin casi ideal para el observador, pero que
apenas comienza a ser explotada.
El anlisis comparado comporta otra ventaja potencial: la de fecundar la
investigacin mediante la transposicin de hiptesis y de resultados obtenidos en otros campos o en otros contextos. La superioridad del anlisis comparado reside, especialmente, en que hace voluntaria y explcita la comparacin, que convierte en mtodo, mientras que en los estudios no comparativos,
la comparacin, aunque est siempre subyacende, permanece implcita y no
confesada.

230

LAS POLTICAS PBLICAS

Si se consideran, por ejemplo, los estudios sobre las reformas del sistema
local en Francia, en la mayora de ellos aparece una apreciacin a menudo
crtica del carcter parcial y limitado de los cambios sucedidos en el curso de
los ltimos treinta aos. Implcitamente se hace referencia a las reformas,
bastante ms drsticas, que tuvieron lugar de 1960 a 1980 en Gran Bretaa,
la RFA o los pases escandinavos, por citar slo algunos casos. Cuando las
comparaciones se llevan a cabo de manera ms sistemtica, las apreciaciones
se vuelven ms matizadas, e incluso cambian radicalmente. En contra de lo
que sugerira una visin apresurada del problema, la fusin de los municipios
en 500 unidades de gran tamao en Gran Bretaa, no ha supuesto un reforzamiento frente al poder central (Rhodes, 1981; Ashford, 1982; Weight, 1987).
y la comparacin de la hacienda local francesa con la de otros pases occidentales hace poco crebles las afirmaciones sobre la dependencia de los entes locales o sobre la mayor centralizacin del Estado francs (Ashford,
Thoenig, 1981; Mny, 1985).
El primer beneficio que se puede extraer de los estudios comparativos
ms difundidos es desechar ciertos lugares comunes, tanto ms afirmados
cuanto que no se ha intentado analizarlos ms de cerca. Podemos escribir
hoy que Gran Bretaa es el pas del local government? Podemos afirmar,
sin ms, que el gobierno italiano no tiene polticas? Podemos ignorar que el
intervencionismo ms meticuloso coexiste en Estados Unidos con el laissezfaire ms salvaje?
Pero el aporte del anlisis comparado de las polticas pblicas sera muy
limitado si se redujera a disipar los estereotipos difundidos por la ignorancia.
Los estudios comparativos detallados y sistemticos pueden constituir el mejor antdoto contra las veleidades del social engineering, que han tentado y
seducido muy a menudo a los policy experts y a los gobernantes. Dicho de
otra modo: cuanto ms correcta sea la comprensin de las polticas, menor
ser la tentacin de actuar de forma autoritaria para cambiar la sociedad. Las
desilusiones de la Great Society an se sienten hoy da, y la amarga experiencia de los primeros aos de Mitterrand no ha cado en saco roto, comenzando
por los socialistas espaoles.
2.2.

Los

PROBLEMAS

Si el anlisis comparativo es a priori seductor y benfico, se revela igualmente como una empresa delicada debido a las numerosas trampas y dificultades. Se pueden enumerar al menos seis tipos de dificultades y, seguramente, la lista no es exhaustiva:
i) La ausencia de datos homogneos. Este problema aparece seguramente con mayor evidencia en el terreno estadstico. La recoleccin y la admisin de datos varan de un pas a otro. Por ejemplo, slo desde 1970 en

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

231

Estados Unidos existe un censo especfico para los hispanos, mientras

que anteriormente se contabilizaban como White. Francia no distingue,
por razones evidentes, entre franceses musulmanes y otros franceses, lo
que hace difcil la evaluacin de esta poblacin y su evolucin. Los datos sobre las rentas por categoras profesionales son aproximados en casi
todas partes, y las categoras socioprofesionales registradas por los institutos nacionales de estadsticas no son nunca totalmente idnticas.
Pero la dificultad no radica solamente en el campo de los datos llamados duros. Tambin se da en los estudios ms cualitativos, y en particular
en la historia. Hasta hace poco, el anlisis histrico se orientaba principalmente hacia los aspectos polticos, internacionales, militares o ideolgicos. No ignoramos casi nada de la expansin territorial o de la conquista colonial de las potencias europeas, pero quedan todava por descubrir
fragmentos completos de la accin gubernamental. Aunque la escuela
de los Annales ha permitido descubrir en Francia aspectos tan prosaicos
como la fijacin del precio del trigo o el papel de las nodrizas, no significa que en otras partes existan estudios anlogos y comparables.
Frecuentemente, los investigadores que llevan a cabo estudios comparativos deben empezar por crear y reunir los datos necesarios para sus investigaciones. Por tanto, la tarea de reunir datos homogneos, condicin previa para una comparacin lo ms sistemtica posible, es inmensa y slo
est realizndose en ciertos sectores (por ejemplo, los datos reunidos por
Flora y Alber sobre el Welfare State en una veintena de pases) (Flora,
1983, 1986). Para superar esta dificultad es preciso recurrir a equipos
plurinacionales numerosos.
ii) El valor de los datos. A veces, la fiabilidad de los datos puede ser
sospechosa por varias razones. Se trata, en principio, de problemas de carcter tcnico, especialmente en los pases subdesarrollados, que no disponen de
medios para reunir y tratar correctamente las informaciones de que disponen.
Pero esto no es atributo exclusivo de los pases ms pobres: se ignora el nmero preciso de emigrados a Estados Unidos, donde se estima que los clandestinos son del orden de dos o tres millones! Las administraciones francesas
que, sin embargo, pagan a todo su personal, se muestran incapaces, muchas
de ellas, de ofrecer una cifra exacta de sus efectivos. El nmero de agentes
contractuales estimado por la Direccin de Presupuesto slo se aproxima en
ms-menos 20.000 a la realidad.
Ms grave es la manipulacin de las estadsticas por las definiciones ad
hoc de las categoras tomadas en cuenta. Por ejemplo, los datos sobre desocupacin son tergiversados por la definicin de desocupado que adoptan los
gobiernos. Con el crecimiento del desempleo, las estadsticas de los gobiernos y de la OCDE expresan divergencias crecientes a causa de la eliminacin
de numerosos parados por artificios diversos (cursillos de formacin, jubilaciones anticipadas, etc.). Estas prcticas son ms perjudiciales en la medida

232

LAS POLTICAS PBLICAS

en que no son siempre fciles de identificar. Un reto an ms serio reside en

la falsificacin deliberada de los datos. El caso patolgico por excelencia es
la antigua URSS, donde la mana del secreto, la obsesin militar y la competencia con Estados Unidos se traduca en la utilizacin de tcnicas retorcidas.
Pero el fraude tampoco se halla ausente de los pases occidentales, aun cuando el fenmeno es marginal (por ejemplo, en Francia, el INSEE estima que el
nmero de habitantes en Crcega es inferior en un 25 al 30 % a las cifras facilitadas por las autoridades locales).
iii) La agregacin y la desagregacin de datos. Se han realizado muchos estudios comparativos basndose en datos agregados, por ejemplo a nivel nacional. Esto se explica en parte por los problemas mencionados con anterioridad. Es, en efecto, muy fcil obtener y comparar los datos relativos,
por ejemplo, a los presupuestos nacionales o al conjunto de los gastos sociales o militares. Sin embargo, estos datos agregados plantean numerosos problemas si no se tienen en cuenta otros parmetros. En primer lugar, a menudo
no nos dicen gran cosa. No es intil descubrir que los pases occidentales recaudan del 40 al 50 % del PNB, mientras que, por ejemplo, los pases menos
desarrollados no recaudan ms que el 20 %; pero aun este gnero de descubrimientos no debe consumir mucho tiempo y energa. Porque es mucho
ms importante saber, por ejemplo, cmo se desglosan los gastos pblicos
(civil/militar, inversin/funcionamiento, econmico/social) o quines son los
beneficiarios. Si se comparan, por ejemplo, los gastos sociales en Gran
Bretaa, Francia y Alemania, los datos agregados son similares. Sin embargo, una desagregacin sumaria hace aparecer inmediatamente marcadas diferencias: las asignaciones a las familias son casi inexistentes en Gran Bretaa
y Alemania (RFA), por ejemplo; o, si bien el esfuerzo realizado por el estudiante en Gran Bretaa es tres veces superior al de Francia, los estudiantes
universitarios son all mucho menos numerosos.
En segundo lugar, los datos agregados disimulan las variaciones intranacionales o intersectoriales. El total de las inversiones civiles del Estado no
nos dice nada sobre su distribucin por niveles territoriales o sobre el papel
activo de las autoridades nacionales y locales en su financiamiento, gestin y
control. Por otra parte, es esencial que los datos permitan tener en cuenta las
diferencias relativas a la distribucin particular de las tareas entre los sectores pblico y privado en un sistema poltico determinado. El anlisis de las
polticas de educacin, de la primaria a la superior, en Francia y en Estados
Unidos es imposible a partir de datos agregados a nivel muy elevado, teniendo en cuenta las particularidades de cada sistema. La enseanza privada escolariza el 20 % de los nios en Francia, y los padres aportan una contribucin nada despreciable a pesar de las ayudas del Estado; en sentido inverso,
la enseanza privada es inapreciable en Estados Unidos, salvo a nivel universitario, donde ocupa un lugar primordial. Una comparacin entre ambos pases sobre la base de los gastos pblicos por habitante o por estudiante slo

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

233

puede conducir a un resultado: la difusin de ideas falsas sobre la sustancia

de las polticas pblicas.
En general, aun cuando la comparacin de datos agregados es legtima y til, el contexto jams debe perderse de vista. Es interesante, por
ejemplo, comparar los efectivos de la funcin pblica central en Gran
Bretaa, en la RFA y en Francia: 500.000 en el primer pas, 300.000 en el
segundo, frente a 3 millones en Francia. Pero las cifras son engaosas.
Las estadsticas de los dos primeros pases no incluyen a los empleados
de correos, ni a los maestros, ni a los militares. Por lo dems, con datos
comparables, las estadsticas alemanas o inglesas no aportan ninguna luz
sobre el grado relativo de centralizacin de las polticas en los tres pases,
cuyas diferencias en cuanto a mtodos, estilo y modalidades de control
han subrayado numerosos estudios (Mny, 1983, 1987 Y la bibliografa
citada).
iv) La abundancia de variables. El gran nmero de variables que
debe tomarse en consideracin constituye una dificultad adicional, si bien,
al mismo tiempo, es uno de los mritos y de los atractivos del anlisis
comparado.
Cuando las polticas pblicas se comparan entre un gran nmero de
pases, la cantidad de variables independientes que han de tomarse en consideracin es vertiginosa y puede hacer difcil, si no imposible, la interpretacin de las variaciones de un pas a otro. Los primeros estudios comparativos, a menudo realizados nicamente en base a una o dos variables, no
tenan que preocuparse de este tipo de problemas. Pero los resultados eran
poco convincentes e, incluso, resultaban francamente discutibles. La esterilidad de estos ejercicios, en los que la complejidad de lo poltico y lo social se reduca a algunos ejercicios estadsticos, y en el mejor de los casos
a algunas correlaciones ms o menos convincentes, ha suscitado la reaccin de politlogos, cada vez ms numerosos, que han reclamado enfoques ms ricos y diversificados, incluyendo, especialmente, los aportes
histricos y pluridisciplinares (Flora, Alber, op. cit.).
La ambicin de considerar el mximo de variables puede conducir a la
reduccin del nmero de polticas o de pases seleccionados para una investigacin, es decir, a compensar el aumento de las variables con la seleccin de
situaciones ms homogneas. La comparacin afectar, por ejemplo, a las
polticas realizadas en pases de nivel econmico comparable o con una estructura poltica similar (pases occidentales, por ejemplo). Esto no significa
que se deban descartar las investigaciones comparativas con vocacin universal. Decimos simplemente que, habida cuenta del estado actual de los
conocimientos y de la experiencia disponible, estos estudios comparados
a escala planetaria pierden en profundidad y en calidad lo que ganan en extensin.

234

LAS POLTICAS PBLICAS

v) La quinta dificultad radica en la eventual introduccin de desviaciones culturales o polticas nacionales en el enfoque comparativo.
Una poltica pblica, aun cuando se aplique con alcance universal (por
ejemplo, la enseanza primaria), jams surge completamente del cerebro de
un Big Brother: la poltica pblica, en tanto que eleccin (ms o menos deliberada o consciente), est siempre impregnada de los valores delos que la
han modelado, sostenido o ejecutado. Por ello, existe el riesgo de proyectar
en una investigacin comparativa los valores dominantes en un determinado sistema nacional. Esta inclinacin es particularmente fuerte cuando un
proyecto comparativo lo elabora un equipo internacional que subcontrata
despus la investigacin en cada pas, imponiendo un marco metodolgico
y analtico estricto para obtener resultados homogneos y comparables.
Aun siendo una ambicin respetable, los medios para obtenerla son criticables, ya que los resultados pueden ser homogneos, pero falsificados por
un marco de investigacin inadecuado para ciertos pases. El problema se
acenta cuando un equipo nacional se compromete en una investigacin
que cubre 15 o 20 pases. La ignorancia de los idiomas hablados en dichos
Estados incita a refugiarse en la recoleccin de datos estadsticos o apoyarse en la literatura publicada en ingls. Los resultados a menudo son mediocres y a veces cmicos. Este defecto es manifiesto en ciertas investigaciones impulsadas desde Estados Unidos y definidas a partir del modelo de referencia norteamericano.
Para evitar esta trampa, la investigacin comparada debe ser cooperativa, a fin de tener en cuenta los parsitos contenidos en las opciones nacionales ligadas a los valores, a la cultura o a la historia. Por ejemplo, una comparacin de las polticas de la educacin en Francia y en Estados Unidos sera superficial o quedara adulterada si no centrase su atencin en la investigacin de dos fenmenos de primera importancia: el localismo visceral de
los norteamericanos en esta materia y el principio de la centralizacin de la
enseanza en Francia. El anlisis mostrar, a continuacin, los mltiples factores que relativizan esta peticin de principio; pero habr sido fundamental
considerar ambos sistemas de valores para comprender el tipo, el estilo y las
estrategias de las polticas propias de cada pas.
'vi) La ltima cuestin relevante se refiere a la estrategia terica subyacente a las investigaciones empricas.
Dos caminos se abren al investigador: proceder a un anlisis inductivo o
actuar de manera deductiva a partir de un conjunto de conceptos o de postulados que la investigacin se propone verificar. Si bien el anlisis inductivo
suele predominar en el estudio comparativo de las polticas pblicas (sin
duda porque el presupuesto pluralista est implcito), los modos de razonamiento deductivos abrieron una brecha destacable en la dcada de los setenta, debido no slo al xito de las teoras neomarxistas, e incluso de la teora
neocorporativista, sino tambin, en sentido opuesto, a la influencia de la es-

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

235

cuela racionalista (en particular de la teora del public choice) en gran parte
de la investigacin realizada en Estados Unidos y otros lugares.
El atractivo del enfoque deductivo es grande porque permite abordar el
estudio de las polticas armado de un conjunto de conceptos y de un marco
terico slidos. Su principal inconveniente es que los investigadores a veces identifican cuadro terico con biblia ideolgica, lo que modifica completamente la vocacin de la investigacin emprica. Muy a menudo sta
no tiene por misin encontrar, es decir, confirmar o desmentir las hiptesis o los postulados de partida: la investigacin se convierte en un simple
soporte de la teora previamente planteada. Esta desviacin explica la relativa esterilidad de la escuela neomarxista, a pesar de investigaciones empricas a menudo de primera calidad; si bien, en menor grado, las tensiones
entre teora y empirismo no son ajenas a las vicisitudes de la teora neocorporativista.

3.

Las aportaciones del anlisis comparado

Como hemos visto, el anlisis comparado an est en los primeros balbuceos, y su aplicacin conlleva numerosas dificultades. A pesar de ello, su
contribucin a la disciplina es fundamental, ya que ha permitido cambiar las
perspectivas, enriquecer el aparato metodolgico y terico, y descubrir aspectos desconocidos por los enfoques nacionales tradicionales.

3.1.

EL REDESCUBRIMIENTO DE LA HISTORIA

Inicialmente, la mayor parte de las investigaciones relativas a las polticas pblicas fueron a-histricas (a menudo descuidaban tambin los aspectos
polticos, burocrticos o ideolgicos). Lo mismo sucedi con los primeros
estudios comparativos.
Una poltica era analizada en un instante T o en un perodo relativamente
breve. Muy pronto se comprendi, especialmente en razn de los resultados
obtenidos, que este enfoque era totalmente insuficiente. Se adverta, por
ejemplo, que para responder a un determinado problema se seleccionaban
distintas soluciones, pero los resultados obtenidos eran sensiblemente idnticos. La diferencia no estaba en el input o el output, sino en los mtodos, los
instrumentos, las formas elegidas para definir y ejecutar la poltica. Por lo
tanto, el verdadero problema consista en el porqu de estas formas o mtodos especficos para conducir una poltica que responde a los mismos problemas y trata de alcanzar idnticos objetivos.
Esta pregunta remite a las tradiciones legales e institucionales, a los
acontecimientos que han dado forma al aparato poltico-administrativo,
etc.; es decir, a la historia. Kncepfel y sus coautores resumen correctamen-

236

LAS POLTICAS PBLICAS

te el problema cuando escriben: El policy making debe contemplarse

como un proceso sumergido en un contexto social donde los actores y las.
estructuras emergen y cambian gradualmente hasta llegar a la situacin
presente. Desde un punto de vista histrico, la eleccin de un momento
prescrito para un estudio es muy "azarosa", en el sentido de que la contemporaneidad puede no demostrarse significativa para las variables que
se trata de explicar. Adems, una perspectiva histrica contribuye a reforzar las exigencias de rigor metodolgico. El riesgo de elegir indicadores
inadecuados, de interpretar mal los datos fcticos o de construir mal las
tipologas de las variables es reducido si la informacin sobre el estado
presente de un determinado tema puede analizarse a la luz de su desarrollo histrico. Sin duda, existe el riesgo inverso de insistir excesivamente en la continuidad mostrada por la perspectiva diacrnica. Pero el estado esencialmente
a-histrico de la investigacin actual en materia de medio ambiente requiere,
seguramente, un mayor inters por la historia (Kncepfel, 1987, p. 181).
Este llamamiento en favor de la historia es cada vez ms frecuente, como
reaccin ante el exceso de economicismo que ha marcado algunos campos de
la disciplina (en particular -aunque no exclusivamente- en el mbito de
las polticas econmicas) y contra las interpretaciones apresuradas o elementales basadas en las agregaciones estadsticas. Ashford (Ashford, 1978),
Skocpol (Skocpol, 1979), Heidenheimer (Flora, Heidenheimer, 1981) en
Estados Unidos y Alber o Flora en Europa (por citar slo algunos nombres)
tambin han abogado y actuado en este sentido. El renovado inters por la
historia y por los estudios longitudinales contribuye a enriquecer y a hacer un
poco ms pluridisciplinar el campo de las polticas pblicas. El estudio de las
polticas, largamente influido por disciplinas tales como la administracin
pblica, la economa o el anlisis estadstico, se enriquece cada vez ms con
las aportaciones de la sociologa, la historia o las otras ramas de la ciencia
poltica. Esta tendencia a considerar variables cada vez ms numerosas, coincide con la importancia creciente de la cientificidad en detrimento de la aplicabilidad inmediata por los responsables polticos.

3.2.

EL CONTENIDO DE LA CAJA NEGRA

El anlisis sistmico, cuyo principal terico ha sido David Easton, haca

hincapi en el estudio de los inputs y outputs, descuidando esencialmente el
anlisis de la caja negra, es decir, el aparato poltico-administrativo que recibe las demandas y produce las respuestas: las polticas (Easton, 1965). La
ola de sistemismo y su influencia fueron tales que, por ejemplo, en 1968, en
un estudio consagrado a las relaciones de la ciencia poltica y del anlisis de
las polticas pblicas, Salisbury escriba que: Sin ninguna duda, el sistema
poltico constituye una especie de "caja negra" donde se tratan los recursos
sistmicos para llegar a las polticas. Pero el resultado de los estudios. realiza-

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

237

dos es que el anlisis de la caja negra carece de inters -salvo el inters intrnseco de estudiarla en s misma- en lo relativo a los outputs o polticas
(Salisbury, 1968, pp. 163-164).
Aunque el anlisis comparativo no haya contribuido por s solo a desmentir una afirmacin tan radical, su influencia ha sido notable. En efecto, la
agregacin de datos, por ejemplo, puede facilitar la deteccin de evoluciones
comparables o distintas en diferentes sistemas, sin explicar, no obstante, las
razones de estas similitudes o diferencias. Incluso la comprobacin de fenmenos cuantitativamente anlogos no arroja luz alguna sobre las mltiples
evoluciones que la han precedido.
Ashford ha sido uno de los primeros politlogos norteamericanos en
reclamar un anlisis estructural que, sin olvidar los aportes de las macro o
microinvestigaciones, reintrodujera el anlisis longitudinal de las instituciones, los actores y los procesos. A propsito de las investigaciones anteriores, ste indica que: Debido a la importancia evidente de los factores
econmicos y sociales, estos anlisis han tendido a ignorar los cambios en
el sistema poltico e ignoran prcticamente diferencias fundamentales en
materia de estabilidad, procedimientos y diferencias de las diversas formas de gestin democrtica. La causalidad tiende a convertirse en un artefacto de la manipulacin estadstica y, por consecuencia, se muestra muy
alejada de las incitaciones, iniciativas y esperanzas de los decisores reales (Ashford, 1984, pp. 369-389). La evolucin hacia el Welfare State
contemporneo se efecta segn modos de relaciones intergubernamentales, I sustancialmente distintos en cada pas, y ello debera incitar a la prudencia cuando se afirma que las consecuencias polticas son uniformes de
un sistema a otro (Ashford, op. cit., p. 378).
La necesidad de tener en cuenta las caractersticas y el desarrollo de cada
sistema ha sido aceptada, cada vez ms ampliamente, por los politlogos
norteamericanos que haban descuidado la caja negra, a la vez por las razones descritas ms arriba, y sin duda tambin porque los primeros estudios
comparativos, a menudo intranorteamericanos, postulaban (sin razn) que,
en un sistema poltico relativamente homogneo como el de Estados Unidos,
la variable poltico-institucional no tena una incidencia fundamental. En
Europa, donde el impacto del sistema poltico ha sido ms bien sobrevalorado que minimizado, y donde la percepcin de las diferencias de outputs de
un sistema a otro es prctica, incluso antes que cientfica, no ha hecho falta
insistir demasiado para subrayar el carcter crucial de esta variable. Sin embargo, al menos un sector permanece cerrado a este enfoque: el del anlisis
de las polticas econmicas, generalmente realizado por economistas. La insistencia en la teora y la doctrina (dominadas por los angloamericanos, en
detrimento de los determinantes polticos, culturales o institucionales, sigue
l. lntergovemmental, en el sentido norteamericano del trmino, designa las relaciones entre diferentes
escalones de gobierno, federal o central, regional y local.

238

LAS POLTICAS PBLICAS

constituyendo el rasgo dominante de la investigacin en este sector

(Lindberg, 1982, pp. 14-27).
Scharpf ha mostrado, sin embargo, que junto a los compromisos econmicos en la gestin de la crisis, los compromisos institucionales constituyen
un elemento primordial en la elaboracin y ejecucin de las polticas
(Scharpf, 1984). A partir del anlisis de las polticas de empleo en Suecia,
Austria y RFA, concluye que la diversidad de las medidas adoptadas deba
explicarse menos por las diferencias en las prioridades gubernamentales o los
anlisis de las polticas pblicas, que por la "inercia de estas polticas" en los
pases cuyas opciones se ven limitadas por sus instituciones (Scharpf, 1986,
p. 194).
Por su parte, Van Beyme estima que el anlisis comparativo de las polticas pblicas ha permitido dar un nuevo impulso al estudio de sistemas
polticos ideolgicamente opuestos. Con el anlisis de las polticas pblicas, las comparaciones entre diferentes sistemas sociales se vuelven por
primera vez posibles, sin encontrar la oposicin de las comunidades cientficas en cada uno de estos sistemas (...). Existe la posibilidad de ponerse
de acuerdo sobre la medicin de los resultados, aun cuando dos sistemas
estn en desacuerdo sobre las instituciones y los factores ideolgicos en el
seno de cada sistema. Los objetivos ideolgicos de ambos sistemas se
consideran como datos, y se abandona la actitud de guerra fra en la que
cada uno juzga el sistema con la vara de sus propios criterios. Los objetivos ideolgicos se hacen operativos y los indicadores permiten evaluar el
grado en que se alcanzan.
3.3.

EL ENRIQUECIMIENTO TERICO

El anlisis de las polticas pblicas no ha suscitado un nuevo paradigma.

En cambio, ha contribuido a matizar o enriquecer las teoras disponibles en
el mercado de las ideas.
El inters del anlisis de las polticas pblicas reside, precisamente, en su
compatibilidad con enfoques y marcos tericos diferentes. Se ha desarrollado, por ejemplo, contra los excesos del behaviorismo impenitente de los aos
cincuenta, sin que ello le impida tomar en consideracin las actitudes o las
opiniones de los individuos. Al principio, se preocupaba sobre todo por el
anlisis de los outputs u outcomes del sistema poltico, pero inmediatamente
integro la dimensin estructural y longitudinal de las polticas. Tuvo la tentacin de privilegiar la constitucin y la interpretacin de grandes agregados,
pero tambin reintrodujo el estudio contextual de los problemas. Ha contribuido, en la lnea del pluralismo reformista, al nacimiento de teoras tales
como el incrementalismo disjunto, pero ha cumplido igualmente un papel
fundamental en el desarrollo de las teoras neomarxistas en el curso de los
aos setenta.

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

239

Ciertamente, se podra considerar este eclecticismo como un elemento de

debilidad y como la demostracin de que la construccin de una teora interpretativa es secundaria para una disciplina que se ha constituido efectivamente con objetivos prcticos (policy-relevance). Pero ese juicio equivaldra a repetir la conviccin de que las grandes teoras son mutuamente excluyentes;
el ideal -y el sueo- consiste, en efecto, en establecer la nica teora capaz
de interpretar y explicar la evolucin de la humanidad en todas sus dimensiones politicosociales. El anlisis comparativo de las polticas ha sabido recurrir a 'Ia modestia y al realismo. En un balance establecido para la American
Political Science Association, Hancock subraya la contribucin del anlisis
comparado de las polticas pblicas recordando que ste no se reduce a la
suma de sus elementos. Al contrario, resume toda la diversidad y la riqueza
conceptuales, metodolgicas y analticas de la ciencia poltica. Su originalidad radica, en gran parte, en la importancia particular que atribuye a las causas, a las diferentes formas y a las consecuencias sociales de la accin
-o de la inaccin- gubernamental en toda clase de marcos, histricos o
contemporneos (Hancock, 1983, p. 385). Tambin ha subrayado los mritos y los lmites de los distintos enfoques, obligando a una permanente y reversible confrontacin entre teora y empirismo. En cierto modo, ha subraya-do la vanidad de empresas tericas demasiado ambiciosas o monopolsticas, Ha obligado a revisar las teoras del desarrollo o de la dependencia y ha
destacado hasta la saciedad los lmites de las teoras racionalistas, consumando, en cierto sentido, el fracaso (o puesto en evidencia el carcter circular) de
las teoras neomarxistas. Si exista la pretensin de imponer un paradigma
nico o se tena la conviccin de que los paradigmas son mutuamente excluyentes, como en un juego de suma cero, el anlisis comparado de las polticas
pblicas est ah para demostrar la trivialidad de tales presupuestos. Las diferencias en los paradigmas tienen profundas consecuencias para la conduccin de las investigaciones en muchos pases. Dichas diferencias son muy positivas para el desarrollo del conocimiento. En sus aspectos ms positivos, la
confrontacin de paradigmas impulsa a los investigadores a estudiar cuestiones cruciales desde el punto de vista terico. Es lo que sucede actualmente en
los campos situados entre la poltica y la economa. Pero, aun cuando los paradigmas rivales no se comuniquen, su mera existencia nos obliga a tomar
mayor conciencia de nuestra hiptesis de trabajo y a mostrarnos muy prudentes en lo que respecta a las conclusiones. Las diferencias de paradigma tienen
un efecto mortfero slo cuando desembocan en conflicto poltico
(Prjeworski, 1987).

3.4.

LA DEFINICIN DE TIPOLOGAS Y MODELOS

El estudio de casos concretos posee las virtudes del anlisis en profundidad, pero no permite generalizar las conclusiones de la investigacin; el an-

240

LAS POLTICAS PBLICAS

lisis por agregados permite, en cambio, observar las tendencias globales y

comparar los outputs, pero presenta el riesgo de la simplificacin abusiva y
no aporta gran cosa sobre los medios o los mtodos utilizados para llegar
resultados parecidos. La observacin de esta paradoja es clsica en ciencias
sociales. Permite, tambin, sealar el mrito del anlisis comparado, consistente en la construccin de tipologas.
Un anlisis comparado ms sistemtico basado en un nmero ms amplio de variables, presenta la ventaja de permitir la construccin de tipologas y de modelos que, a su vez, se contrastarn con nuevas investigaciones
empricas para ser confirmados, corregidos o abandonados. Aun cuando los
resultados finales sean idnticos, el anlisis de los actores, mtodos, reglas
y procesos permite diferenciar lo que a priori podra parecer semejante.
Por ejemplo, aunque los pases escandinavos y Francia recauden un porcentaje comparable del PNB para las necesidades de las autoridades pblicas y de la proteccin social, ni el timing ni el contenido especfico de las
polticas, ni las modalidades de distribucin permiten asimilar estos dos
subconjuntos de Estados providencia. Asimismo, con unas tasas de recaudacin que no cesan de aproximarse, el modelo britnico de inspiracin
universalista se opone profundamente al modelo norteamericano, orientado
a la asistencia (casi caritativa) de los grupos-objetivo especficos (ancianos,
madres solteras, minoras raciales).
En el anlisis de las polticas, el mtodo comparativo ha permitido, por
ejemplo, la creacin de una tipologa fundada en el estilo nacional de
las polticas pblicas. Richardson ha definido el policy style como la interaccin entre a) el enfoque del gobierno para solucionar los problemas y
b) las relaciones entre el gobierno y los otros actores en el proceso poltico (Richardson, 1982, p. 13). A partir de esta definicin, propone cuatro
tipos de estilo poltico: consensual, autoritario, activo-preventivo y
reactivo. Por supuesto, la aplicacin de esta tipologa a los estudios nacionales no permite clasificar con rigidez cada sistema, colocndolo de una
vez para siempre en el archivo de los modelos disponibles. Pero la investigacin y el estudio del caso, que confirman o invalidan la hiptesis de trabajo, son enriquecedores a la vez en el plano terico, en el emprico e incluso prctico. Por ejemplo, los estudios comparativos sobre el medio ambiente demuestran, segn Knoepfel y otros, que si bien las polticas son
semejantes, cada pas tiene un estilo propio, y los autores de la investigacin concluyen que, probablemente, se llegar a la misma conclusin en
otros sectores (Kneepfel, op. cit., p. 171). Esta observacin, sin embargo,
est lejos de ser unnime. Hayward muestra que, por ejemplo en Francia,
coexisten profundas variaciones de un sector a otro (Hayward, 1982): estilos heroicos (por ejemplo en materia nuclear) frente a estilos ms consensuales y reactivos en otros sectores menos cruciales. Otros estudios
han subrayado que el estilo nacional o el estilo sectorial pueden oponerse y compartir a la vez elementos comunes (Mny, 1988). Por ejemplo,

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

241

en Francia, la tradicin de acuerdos y compromisos (<<la regla es rgida, la

prctica, blanda, deca ya Tocqueville) impregna prcticamente todas las
polticas. Sin embargo, el grado de adaptacin y de bsqueda de consenso
vara segn la naturaleza de las polticas sectoriales y el tipo de actores
presentes (Mny, 1989).
Esta tipologa se muestra particularmente fecunda y estimulante, por
ejemplo, para el estudio de las polticas de la CEE: uniformes en sus objetivos, a veces variables en sus modalidades, casi siempre discordantes en sus
resultados. Se puede comprender mejor la obstinacin de los gobiernos dans
o britnico en las negociaciones de Bruselas, si se sabe que ambos consideran
como principio de buena administracin la aplicacin correcta de la norma
adoptada. Resulta esencial por tanto que las reglas del juego estn bien definidas y se examine seriamente la factibilidad de su aplicacin. En Italia, y accesoriamente en Francia, a menudo preocupa ms la decisin que la ejecucin efectiva y, por ello, se tiende a ser exigente en la negociacin. La prctica decidir en ltima instancia el valor de la norma. Italia, pese a su ideal comunitario innegable, se ha convertido en un especialista de la no aplicacin o
de la aplicacin incorrecta de las directivas, como si la ejecucin de las polticas consistiera para ella en seguir negociando con otros medios (Mny,1988).
De igual modo, pueden crearse otras tipologas en funcin de los instrumentos, los mtodos, los actores, las estructuras o los modos de movilizacin
utilizados.
En especial, dichas tipologas pueden tener la ventaja de destacar
cmo pueden cumplirse objetivos idnticos o similares con mtodos y
medios distintos. sta es la va pragmtica, a menudo elegida en los
Estados federales (RFA en particular) o a nivel comunitario por la CEE:
las directivas fijan los objetivos y dejan a cada Estado la libertad de elegir
los medios. Se puede medir a la vez cules son los medios ms eficaces o
los ms (o menos) adaptables, los que se amoldan mejor a un sistema concreto, los universales y los particulares. En efecto, utilizando una expresin de Hood, en la prctica existe la posibilidad de permutar los instrumentos (Hood, 1983). Un gobierno preferir normas o pautas reglamentarias; otro, el instrumento de los estmulos financieros o fiscales. Un
tercero decidir asumir directamente la responsabilidad, mientras que el
ltimo optar por el arrendamiento o la privatizacin. Por este camino se
puede afinar el anlisis: postular, por ejemplo, que los pases occidentales
tienen economa mixta, no aporta mucho si no se precisa la naturaleza y
la amplitud del concepto mixto. Tambin es posible matizar las apreciaciones: un gobierno considerado fuerte se revelar dbil en uno o
varios sectores determinados. El anlisis comparado conduce tambin a
revisar los juicios fundados en una apreciacin no comparativa: Francia,
por ejemplo, no est tan centralizada como se pretende, si se enjuicia por
comparacin.

242

LAS POLTICAS PBLICAS

En resumen, para la construccin de tipologas y de modelos, es posible

comparar mejor, pero tambin situar mejor una unidad determinada en relacin al tipo de referencia y, a la vez, a las otras unidades, pertenecientes o no
a la categora identificada.

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CAPTULO

IX

ORIENTACIONES PARA LA INVESTIGAClN

A modo de ilustracin, el presente captulo trata de las investigaciones en
cuatro sectores particularmente importantes de las polticas pblicas: las polticas institucionales, econmicas e industriales, sociales y locales. Las bibliografas sugeridas son selectivas y se ha privilegiado la literatura no francesa
por estimar que generalmente es la de ms difcil acceso para el estudiante.
Con estas reservas y lmites, los siguientes cuatro puntos sobre las investigaciones realizadas son una invitacin a ir ms lejos para todos los que
se interesen por las polticas pblicas.

1. Las polticas institucionales

De todas las polticas pblicas, las institucionales han sido objeto de la
mayor atencin. Se podran llenar volmenes enteros de ttulos de estudios e
investigaciones sobre las instituciones. Sin embargo, la mayor parte de estas
publicaciones no se refieren a cuestiones ligadas al anlisis de las polticas
pblicas. Han sido conducidas por historiadores, a menudo por juristas, y a
veces por politlogos. Por tanto, a pesar de la multiplicidad de ttulos, queda
bastante por hacer para comprender y conocer mejor las estrategias de los actores, los procesos de construccin, el impacto y el alcance de las reformas.
En otras palabras: demasiados estudios relativos a las nuevas o antiguas instituciones se limitan a dar una visin reducida de fenmenos a los que habra que conferir vida y profundidad.
Si el proceso de creacin institucional est ligado a la historia de la humanidad, no es menos cierto que se ha acelerado desde hace dos siglos, bajo
la influencia de las revoluciones norteamericana, francesa y luego rusa; y,
por otra parte, bajo el efecto desestabilizador de las guerras, la colonizacin
y la descolonizacin. Aunque la larga historia sea un elemento esencial en
la construccin institucional, no hay duda de que las fracturas son momentos privilegiados de creatividad y de innovacin, y por ello, de observacin
para el investigador.

246

LAS POLTICAS PBLICAS

1. La unin de historiadores y politlogos es particularmente fructfera en el anlisis del proceso de construccin institucional o del desarrollo
del Estado. Ms an en otros campos, las polticas institucionales se inscriben, por continuidad o por reaccin, en procesos histricos extensos. La figura del prefecto o del ombudsman, el referndum local o los impuestos
sobre la propiedad, por sealar slo algunos ejemplos, no pueden comprenderse en su configuracin contempornea sin referencia a los procesos anteriores.
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Rokkan (S.), Urwin (D.), eds, 1982, The Politics of Territorial Identity : Studies
in European Regionalism, London, Sage.
Rokkan (S.), Urwin (D.), eds, 1983, Economy, Territory, Identity : Politics of
West European Peripheries, London, Sage.
Tilly (Ch.), ed., 1975, The Formation of National States in Western Europe,
Princeton, Princeton University Press.

2. Revoluciones y cambios de rgimen, colonizacin y descolonizacin

constituyen acontecimientos brutales, propicios a la ingeniera institucional y
a la innovacin. Si bien hay disponibles numerosos estudios sobre estas mutaciones polticas internas o internacionales, las polticas institucionales no
han sido objeto de investigaciones igualmente sistemticas. Sin embargo, ha
aparecido desde los aos sesenta una literatura bastante amplia, de origen
norteamericano, sobre la cuestin del institutional-building,
,

Almond (G.), Flanagan (S.), Mundt (R.), 1973, Crisis, Choice and Change,
Historical Development; Boston, Little Brown.
Binder (L.), et al., 1971, Crises and Sequences in Political Development,
Princeton, University Press.

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

247

Carr (R.), Fusi (J. P.), 1983, Spain: Dictatorship to Democracy, 2e d., London,
George Allen and Unwin.
Dobry (M.), 1983, Mobilisation sectorielle et dynamique des crises politiques, un
point de vue heuristique, Revue francaise de sociologie, XXIV, p. 395-419.
Dobry (M.), 1986, Sociologie des crisespolitiques, la dynamique des mobilisations
multisectorielles, Paris, Presses de la FNSP.
Hermet (G.), 198 , Aux frontires de la dmocratie, Paris, PUF.
Huntington (S.), 1968, Political Order in Changing Societies, New Haven, Yale
University Press.
La Palombara (J.), ed., 1963, Bureaucracy and Political Development, Princeton,
Princeton University Press.
Morlino (L.), 1980, Come Cambiano i Regimi Politici, Strumenti di Analisi,
Milano, Franco Angeli Editore.
O'Donnell (G.), Schmitter (Ph.), Whitehead (L.), eds., 1986, Transitions from
Authoritarian 'Rule: Southern Europe and Latin America, Baltimore, Johns
Hopkins, University Press.
West European Politics, n? 2, 1984, (n spcial consacr a la construction des
nouvelles dmocraties).
Pye (L.), Verba (S.) et al., 1965, Political Culture and Political Development,
Princeton, Princeton University Press.
Rouqui (A.), 1985, Changement politique et transformation des rgimes, in
Grawitz (M.) et Leca (J.), eds., Trait de science politique, vol. 2, chapo VI,
Paris, PUF.
Share (D.), 1987, Transitions to Democracy and Transition Through Transaction, Comparative Political Studies, 19, n" 4, p. 525-549.
Skocpol (T.), 1984, States and Social Revolutions, New York, Cambridge
University Press.
Wallerstein (E.), 1974, The Modern World System, New York, Academic Press.

3. En Francia, el anlisis de las instituciones y de su dinmica ha provocado millares de publicaciones, aunque la inmensa mayora son de inspiracin jurdica ms que poltica. Dentro de esta vasta literatura, slo mencionaremos algunos ttulos significativos que interesan a la creacin y al desarrollo de las instituciones.

Sobre las instituciones de la V Repblica:

Baecque (F. de), Quennonne (J.-L.), eds., 1982, Administration et politique sous la
ve Republique, Pars, Presses de la FNSP.
Duhamel (O.), 1980, La Gauche et la ve Rpublique, Pars, PUF.
Favoreu (L.), 1988, La Politique saisie par le Droit, Paris, Economica.

- Sobre la reforma de las instituciones locales en Francia y en otros

pases

248

LAS POLTICAS PBLICAS

Entre una literatura considerable podemos citar:

Chevalier (J.), et al., 1978, Centre, Priphrie, Territoire, Paris, PUF
Dente (G.), 1985, Governare la Frammentazione, Bologna, Il Mulino.
Lagroye (J.), Wright (V.), 1982, Les structures locales en Grande-Bretagne et en
France, Paris, La Documentation Francaise.
Mabileau (A.), ed., 1983, Les pouvoirs locaux a l'preuve de la dcentralisation,
Paris, Pedone.
Mabileau (A.), 1985, Les institutions locales et les relations Centre-Priphrie ,
in Grawitz (M.) et Leca (J.), Trait de science politique, vol. 2.
Meny (Y.), 1984, La rforme des collectivits locales en Europe, Paris, La
Documentation Francaise.
Putnam (R.), Leonardi (R.), Nanetti (R.), Regions, Pouvoirs, n" 19, 1981.
Rondin (J.), 1985, Le sacre des notables, Paris, Fayard.
4. En contrapartida, los mtodos y las estrategias de los creadores
han sido menos estudiadas. Sin embargo, sealaremos algunos anlisis significativos y particularmente estimulantes (generalmente, en el marco de la sociologa de las organizaciones), especialmente los que tratan de la administracin en Francia.
Dupuy (F.), Thoenig (J.-CI.), 1983, Sociologie de l'administration francaise,
Pars, A. Colin.
Dupuy (F.), Thoenig (J.-CI.), 1985, L'administration en miettes, Paris, Fayard.
Dyson (K. H.), 1976, Institutional Government : A New Perspective in
Organizational Theory, Journal of Management Studies, 13, 131-157.
Grmion (P.), 1976, Le pouvoir priphrique, Pars, LeSeuil.
Grmion (C.), 1979, Profession : dcideurs, Paris, Gauthiers-Villars.
Hanf (K.), Scharpf (F. W.), 1978, Interorganizational Policy-Making : Limits to
Coordination and Central Control, London, Sage.
Jamous (H.), 1969, Sociologie de la dcision. La rforme des tudes mdicales et
des structures hospitalires, Paris, Ed. du CNRS
March (J. G.), Olsen (J. P.), 1984, The New Institutionalism ': Organizational
Factors in Poltical Life, American Political Science Review, 79.
Wildavsky (A.), 1987, Choosing Preferences by Constructing Institutions : A
Cultural Theory of Preference Formation, American Political Science Review,
vol. 81, n 1, p. 3-22.
Worms (J. P.), 1966, Le prfet et ses notables, Sociologie du travail, juilletseptembre..

5: Con el creciente desarrollo de la innovacin institucional en el siglo xx, se han abierto nuevos campos al estudio de las polticas institucionales. Ejemplo de ello es la proliferacin de cursos constitucionales, la poltica de regionalizacin, especialmente en Europa, la aparicin y la ex-

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

249

pansin de organismos internacionales (empezando por las Comunidades

Europeas).
Se podr encontrar una bibliografa general en:
Quermonne (J.-L.), 1985, Les politiques institutionnelles, in Grawitz (M.) et Leca
(1.), Trait de science politique, vol. IV, chapo 2. Paris, PUF.

e indicaciones bibliogrficas ms especficas en el mismo Trait de Science

politiqueo
-

Para los cursos constitucionales:

Philip (L.), 1985, Les cours constitutionnelles, vol. 2.

Para las instituciones centrales:

BIondel (J.), 1985, Gouvernements et excutifs, Parlements et lgislatifs, vol. 2.

Para la creacin de las regiones:

Mny (Y)., Les politiques locales, vol. IV, chapo 9.

Para los organismos internacionales:

Merle (M.), 1985, La politique trangere, vol. IV, chapo 10.

2. Las polticas econmicas e.industriales

Es probable que nunca se haya comprobado tan fehacientemente que el
anlisis de las polticas no es dominio exclusivo de los politlogos, como
sucede en el campo de las polticas econmicas o industriales, especialmente en Gran Bretaa y Estados Unidos, donde la economa poltica ha
resistido mejor la competencia del formalismo matemtico y de la econometra. La contribucin angloamericana a las polticas econmicas o industriales y el intenso debate mantenido con los politlogos, ms ricos en la
medida en que hallamos el mismo principio liberal en el corazn mismo de
la teora econmica y en el de la teora poltica. Por ello, la tensin entre el
mercado y el Estado alimenta gran parte de las investigaciones, de las controversias y de las teoras. Qu le corresponde a uno y a otro? Cmo se
articulan sus actos y sus intervenciones? Qu obligaciones se les imponen? stos son algunos de los temas centrales de las preocupaciones de la
investigacin.

250
2.1.

LAS POLTICAS PBLICAS

EL MERCADO Y EL ESTADO

El anlisis de las polticas pblicas ha sido considerablemente estimulado

y enriquecido por la aplicacin de la teora econmica a las opciones pblicas. El radicalismo y el carcter normativo de este economicismo triunfante

(en particular en Estados Unidos) han dado lugar a un florecimiento de los

estudios empricos y de los debates tericos. Entre tanta abundancia, citamos
especialmente:
Buchanan (J.) et al., 1978, The Economics of Politics, London, Institute of
Economic Affairs.
Buchanan (J.), Tullock (G.), 1962, The Calculus of Consent. Logical foundations
of Constitutionnal democracy, Ann Arbor, University o Michigan Press.
Buchanan (J.), Tollison (R.), TulIock (G.), 1980, Toward a Theory ofthe RentSeeking Society, College Station, Texas, Aland M. University Press.
Friedman (M.), Friedman (R.), 1981, Free to Choose, New York, Avon.
Landau (D.), 1985, Government Expenditure and Economic Growth in the
Developed Countries, 1952-1976, Public Choice, 47, p. 459-477.
A estos integristas del mercado responden los partidarios, no del Estado
total, sino de un Estado que no se reduce al papel de vigilante. El mercado
ideal slo existe en la teora econmica, y sus debilidades justifican, como
mnimo, la intervencin del Estado, indican los intervencionistas minimalistaso Otros van ms lejos y reclaman un Estado planificador, regulador, responsable del Welfare State, lo que implica polticas de regulacin y redistribucin. En este sector tambin es frecuente que se mezclen estrechamente lo
descriptivo, lo analtico y lo normativo.
Alt (J.), Chrystal (K. A.), 1983, Political Economics, Wheatsheaf.
Andrain (Ch. E.), 1980, Politics and Economic Policy in Western Democracies,
Cambridge (Mass.), Duxbury Press.
Grant (W.), 1982, The Political Economy of Industrial Policy, London,
Butterworths.
Streek (W.), ed., 1985, Private Interest Govemment : Beyond Market and State,
London, Sage.
Ms all del estudio y de la evaluacin de talo cual poltica especfica, la
pregunta fundamental se refiere a la capacidad respectiva del Estado y del
mercado para asegurar las evoluciones, promover la adaptacin y el cambio,
superar las crisis. En esta perspectiva se sita el anlisis de la naturaleza del
Estado como actor del cambio social y gestor de las crisis.
Blais (A.)., 1986, The Political Economy of Public Subsidies, Comparative
Political Studies, vol. 19, n? 2, p. 201-216.

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

251

Boyer (R.), ed., 1986, Capitalismes fin de siecle, Pars, PUF.

Boyer (R.), 1986, La thorie de la rgulation : Une analyse critique, Pars, La
Dcouverte.
Cameron (D. R.), 1978, The Expansion of the Public Economy : a Comparative
Analysis, American Polities Science Review, 72, p. 1243-1261.
Cohen (E.), 1988, L'Etat braneardier, Pars, Calmann-Lvy.
Crouch (C.), 1979, State and Eeonomy in Contemporary Polities, London, Croom
Helm.
Dertick (M.), Quirck (P. J.), 1985, The Polities of Deregulation, Washington De,
Brookings Institution.
Dyson (L.), Wilks (S.), 1983, Industrial Crisis: A Comparative Study of the State
and Industry, Oxford, Robertson.
Grant (W.), 1982, The Politieal Eeonomy of Industrial Poliey, London,
Butterworths.
Hall (P.), 1986, Governing the Eeonomy : The Polities of State Intervention in
~
Britain and Franee, New York , Oxford University Press.
Hayward (J.), 1985, Les politiques industrelles et conomiques, in Grawitz (M.)
et Leca (J.), Trait de scienee politique, Pars, PUF.
Hayward (J.), 1986, The State and the Market Eeonomy, Brghton, Wheatsheaf
Books.
Jobert (B.), Muller (P.), 1988, L'Etat en aetion, Pars, PUF.
Kettl (D. F.), 1983, The Regulation o[ Public Poliey, Baltimore, MD, The Johns
Hopkins University Press.
King (A.), 1973, Ideas, Institutions and the Policies of Govemment : a
Comparative Analysis, British Journal of Politieal Science, 3, p. 291-313.
Monnier (L.), 1978, Capitaux publies et stratgie de l'Etat, Pars, PUF.
Peacock (A. T.), Forte (F.), eds., 1981, The Politieal Economy of Taxation, New
York, St Martin's Press.
Pinder (J.), ed., 1982, National Industrial Strategies and the World Eeonomy,
London, Croom Helm.
Poynter (Th.), 1985, Multinational Enterprises and Government Intervention,
London, Croom Helm.
Tufte (Ed. R.), 1978, Politieal Control of the Eeonomy, Prnceton, NJ, Prnceton
University.
Zysman (J.), 1983, Governments, Markets and Growth : Finaneial Systems and
the Polities of Industrial Change, Ithaca, New York, Comell Universy Press.

2.2.

LAS INTERACCIONES

Pese a las posiciones extremas sobre el lugar que deben ocupar el mercado y el Estado, una cosa es segura: en los pases occidentales, su convivencia
y su interaccin son inevitables. Actores privados y pblicos estn condenados a colaborar siguiendo procedimientos ms o menos formales ligados a la
estructura poltico-econmica, a la historia o a la ideologa.

252

LAS POLTICAS PBLICAS

Banfield (E.), Schambra (W.), eds., 1986, The Politics of Industrial Policy,
Washington oc, American Enterprise Institute.
Berger (S.), ed., 1981, Organizing Interests in Westem Europe : Pluralism,
Corporatism and the Transformation of Politics, Cambridge, Mass., Cambridge
University Press.
Galbraith (J. K.), ed., 1967, 1974, The New Industrial State, Harmondsworth,
Penguin.
Heclo (H), Wildavsky (A), 1974, The Private Government of Public Money,
Community and Policy Inside British Politics, London Mac Millan.
Hayward (J.), Watson (M.) eds., 1975, Planning, Politics and Public Policy, The
British, French and Italian Experience, London.
Hayward (J), Berki (R N.), eds., 1979, State and Society in Contemporatly
Europe, Oxford, Martin Robertson.
Jordan (A. G.), 1981, Iron Triangles, Wooly Corporatism and Elastic Images of
the Policy Process, Joumal of Public Policy, I, 1, February.
Lindblom (Ch.), 1977, Politics and Markets, New York, Basic Books.
Lembruch (G.), Schmitter (Ph.), eds., 1982, Pattems of Corporatist PolicyMaking ; Beverly Hills, Sage.
Revue d'conomie industrielle, Les politiques industrielles, n" 23.
Richardson (J), ed., 1982, Policy Styles in Westem Europe, London, Allen and
Unwin.
Vemon (R), ed., 1974, Big Business and the State : Changing Relations in
Westem Europe, London, Mac Millan.
- Las polticas econmicas y presupuestarias: cambios radicales o
marginales?

Blais (A), 1982, Le Public Choice et la croissance de l'Etat, Revue canadienne

de science politique, dcembre, 783-807.
Borcherding (Th.), ed., 1977, Budgets and Bureaucrats : The Sources of
Govemment Growth, Durham, Duke University Press.
Cameron (D.), 1978, The Expansion of the Public Economy. A Comparative
Analysis, American Political Science Review 72, p. 1243-1261.
Choi (K. A.), 1983, Theories of Comparative Economic Growth , Ames, Iowa
State University Press.
Delorme (R), Andr (C.), 1983, L'Etat et l'conomie. Un essai d'explication de
l'volution des dpenses publiques en France 1870-1980 , Paris, Le Seuil.
Fontvieille (L.), 1976, Evolution et croissance de l'Etat francais : 1915-1969,
Economies et socits , 1. X, n'" 9, 10, 11, 12.
Lindblom (Ch.), 1959, The Science of Muddling Through, Public Administration
Review, 19.
Peacock (A), Wiseman (J.), 1967, The Growt of Public Expenditure in the
United Kingdon, London, Allen and Unwin.

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

253

Wildavsky (A.), 1964, The Polities of the Budgetary Proeess, Boston, Little
Brown.
Wildavsky (A.), 1965, Budgeting : A Comparative Theory of the Budgeting
Proeess, Boston, Little Brown.
Wolfelsberger (A.), 1978, Croissance conomique, conftits sociaux et dpenses
publiques : une interprtation de la croissance de l'Etat dans les socts
contemporaines, Vie et Scienees eonomiques, 77, p. 42-54.

La regulacin: cambio y crisis:

Boltho (A) 1982, The European Eeonomy, Growth and Crisis, Oxford, Oxford
University Press.
Duchene (F.), Shepherd (G.), Saunders (C.), 1983, Europe's Industries, Publie
and Private Strategies for Change, London, Pinter.
Dyson (K.), Wilks (St.), ed, 1983, Industrial Crisis. A Comparative Study ofthe
State and Industry, Oxford, Martin Roberton.
Fredberg (E), Desjeux (D.), 1973, Le systme d'intervention de l'Etat en matire
industrielle et ses relations avee les milieux industriels, Pars, Hachette.
Green (D) 1981, Managing Industrial Change ?Freneh Policies to Promote
Industrial Adjustment, London, HMSO.
KIein (R.), Scrivens (E.), 1985, The Welfare State : From Crisis to Uncertainty,
Joumal of Public Poliey, 5, p. 141-151.
Lucas (N. J. D.), 1979, Energy in France, Planning, Polities and Poliey, London,
Europa.
Machin (H.), Wright (V.), 1985, eds., Eeonomie policy and poliey-making under
the Mitterrand Presideney, 1981-1984, London, Frances Pinter.
Schmidt (M.), 1983,The Welfare State and the Economy in Perods of Economic
Crisis, European Journal of Politieal Researeh, n 1.
Vig (N. J.), Schier (S. E.), eds., 1985, Politieal Eeonomy in Westem Demoeracies, New York, Holmes and Meier.

Las obligaciones externas:

La poltica macroeconmica de los Estados es cada vez ms dependiente

de la poltica de los otros Estados, y en particular de los principales socios
comerciales, como pudieron comprobarlo los socialistas franceses a raz de la
amarga experiencia de 1981-1983. Todas las motivaciones, incluso las ms
poderosas, deben someterse a cierto nmero de reglas internacionales
(GATT), a las obligaciones de la coyuntura econmica o a las exigencias de
la competencia en un marco regional (CEE) o mundial. Entre los estudios
que han analizado el peso de estos compromisos externos sobre las polticas
de los Estados, mencionamos:

254

LAS POLTICAS PBLICAS

Cox (A), ed., 1982, Polities, Poliey and the European Recession, London, Mac
Millan.
Katzeostein (P.), 1978, Between Power and Plenty : Foreign Eeonomie Policies
01 Advanced Industrial States, Madison, University of Wisconsin Press.
KohI (W. L.), ed., 1977, Eeonomie Foreign Policies 01 Industrial States,
Lexington , Mass., Heath.
Meny (Y.), Wright (M.), 1986, The Polities 01 Steel : the Management of the Steel
Crisis in Western Europe, Berlin, De Gruyter (traduction partielle en francais :
La crise sidrurgique en Europe, Paris, PUF).
Wamecke (St. J.), Suleiman (E.), ed., 1975, Industrial Policies in Western
Europe, New York, Praeger.

3.

Las polticas sociales

Si bien no son las nicas polticas que constituyen el Welfare State, son
su esencia. Esto explica la gran cantidad de estudios empricos y de reflexiones de carcter terico. Otra explicacin de la amplitud de la literatura sobre
este tema reside en el carcter ambiguo y multiforme del calificativo social. Las polticas sociales abarcan, en efecto, una extensa gama que puede
incluir, strictu sensu, las polticas de seguridad social o a las establecidas entre poblaciones-objetivo (viudas, hurfanos, minusvlidos, etc.), pero tambin polticas tales como la vivienda, la educacin, el ocio popular, etc.
Sobre las investigaciones empricas y los debates tericos o doctrinales se ha
profundizado ms en Estados Unidos, Gran Bretaa y RFA. A pesar de los
numerosos estudios publicados en Francia, stos raramente expresan una
aproximacin en trminos de polticas pblicas. Las investigaciones, con alguna excepcin y a diferencia de lo que sucede en los pases anglosajones, se
sitan muy a menudo en el campo de la sociologa o de la economa, o estn
inspiradas en preocupaciones ms administrativas y polticas que cientficas
(informes, encuestas, etc.).
Ms todava que en otros mbitos, la contribucin americana es, con mucho, la ms importante, sin duda porque en ninguna parte como en Estados
Unidos el Welfare State ha sido tan criticado, aunque no haya alcanzado nunca la amplitud y la universalidad de los regmenes de proteccin social
europeos.
3.1.

LAS POLTICAS SOCIALES EN FRANCIA

Benetoo (Ph.), 1983, Le flau du bien: essai sur les poliques sociales en France,
Pars, Robert Laffont.
Blum-Girardeau (C.), 1981, Les tableaux de la solidaru; Paris, Documeotatioo

Francase.
Boudon (R.), 1973, L'lngalit des chances : la mobilit sociale dans les socits
industrielles, Pars, A. Colio.

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

255

Chevalier (L.), 1978, Classes laborieuses et classes dangereuses, Pars,LOP.

Donzelot (J.), 1977, La police des familles, Pars, Ed. de Minuit.
Donzelot (J.), 1984, L'invention du social, Pars, Fayard.
Fournier (J.), Questiaux (N.), 1980, Trait du social, Pars, Dalloz.
Gallois (P.), Taib (A.), 1981, De l'organisation du systme de sotns, Pars,
Documentation Francase.
Jamous (H.), 1969, Sociologie de la dcision : la rforme des tudes mdicales et
des structures haspitalires, Pars, CNRS.
Jobert (B.), 1981, Le social en plan, Pars, Editions Ouvrres.
Jobert (B.), 1985, Les politiques sociales et sanitaires, in Grawitz (M.) et
Leca (J.), eds., Trait de science politique, Pars, PUF, vol. 4, chapo VI.
Kervasdoue (J. de), Kimberly (J.), Rodwinw (V.), eds, 1981, La Sant
rationne J, Paris, Economica.
Mys (J. F.), 1980, La Sant: consommation ou investissement ? Pars, Economica.
OCDE, 1978, Jusqu'o l'augmentation des dpenses publiques? Observatoire de
l' OCDE, mai.
OCDE, 1981, The Wellare State in Crisis, Paris, OCDE.

3.2.

POLTICAS SOCIALES. EL DESARROLLO. PERSPECTIVAS COMPARATIVAS

Ashford (D.), Kelley (E. W.), eds., 1974, Nationalizing Social Security, New
York, Jai Press.
Ashford (0.),1984, The Structural Comparison of Social Policy and Intergovernmental Politics, Policy and Politics, vol. 12, n 4, p. 369-389.
Dertick (M.), 1979, Policy-Making [or Social Security, Washington, DC, The
Brookings Institution.
Flora (P.), Heidenheimer (A.), 1981, The Historcal Core and Changing
Boundares of the Welfare State, in Flora and Heidenheimer (eds.), The
Development 01 Wellare State in Europe and in America, New Brunswick,
Transaction Books.
Gough (L), 1979, The Political Economy 01 the Wellare State, London, Mac
Millan.
Higgins (J.), 1978, The Poverty Business in Britain and in America, Oxford,
Blackwell.
Higgins (J.), 1981, States 01 Wellare : Comparative Analysis in Social Policy,
Oxford, Martin Robertson and Blackwell.
Higgins (J.), 1983, Government and Urban Poverty, Oxford, Blackwell.
Jackman (R.), 1975, Political and Social Equality: A Comparative Analysis, New
York, Wiley.
Klein (R.), 1983, The Politics of the National Health Service, London, Longman.
Korpi (W.), 1980, Social Policy and Distributional Conftict in the Capitalist
Democracies: A Preliminary Framework, West European Politics.
Levitan (S.), 1969, The Great Society's Poor Law : A New Approacb to Poverty;
Baltimore, Johns Hopkins Press.

256

LAS POLTICAS PBLICAS

Mommsen (W.), ed., 1981, The Emergence ofthe Welfare State in Great-Britain
and Germany : Solution or Source of CrisesY, London, Croom Helm.
Pickvance (C. G.), 1982, The State and Collective Consumption, Open University
Press, Milton Keynes.
Piven (F. F.), Cloward (R. A.), 1971, Regulating the Poor : The Functions of
Public Welfare, New York, Random House.
Skocpol (T.), Amenta (Ed.), 1986, States and Social Policies, Annual Review of
Sociology, 12, p. 131-157.
Steiner (G.), 1966, Social Insecurity : The Politics of Welfare, Chicago, Rand
McNally.
Walley (Sir J.), 1972, Social Security: Another British Failure?, London, Knight.
Wilensky (H.), 1975, The Welfare State and Equality, Berkeley, University of
California Press.

4.

Las polticas locales

En Francia, durante mucho tiempo no se ha prestado casi atencin a las

polticas llevadas a cabo por las autoridades locales. La razn era evidente:
los ayuntamientos o los departamentos ejecutaban las polticas centrales o seguan las directrices de los ministerios o de los servicios exteriores. Y si produca algn exceso, el inters se centraba ms en los mecanismos de sancin
que en el anlisis del delito. Es destacable, por ejemplo, que el socialismo municipal, que expresaba a comienzos de siglo la voluntad de ciertas
autoridades locales de llevar a cabo sus propias polticas, no ha sido prcticamente analizado sino a travs de la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Hubo que esperar a los aos sesenta-setenta para que se abrieran tmidas brechas, bajo la doble influencia de la investigacin en otros pases (en
particular en Estados Unidos) y de la importancia que han cobrado las ciudades en el tablero de la poltica y de las polticas. Resultaba imposible
aceptar la visin esttica, institucional y formal en la que las autoridades
locales slo eran las ejecutoras pasivas de las decisiones tomadas a otro nivel. Por otra parte, en Estados Unidos, la diversidad de situaciones locales
y de polticas desarrolladas generar cada vez ms investigaciones donde
se forjarn mtodos y conceptos adaptados seguidamente al continente europeo con ms o menos xito.
Los primeros pasos para el estudio de las polticas locales se dan con los
estudios municipales, es decir, el anlisis en profundidad del poder local
no slo en su dimensin tradicional (eleccin, partidos), sino tambin en las
acciones que lleva a cabo.
-

Entre los estudios principales, se pueden mencionar:

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

257

Banfield (E.), Wilson (J.), 1963, City Politics, Cambridge, Harvard, MIT Press.
Biarez (S.), 1973, Institution communale et pouvoir politique, Le cas de Roanne,
Paris, Mouton.
Clark (T.), 1971, Community Structure, Decision-Making, Budget, Expenditures
and Urban Renewal in 51 American Communities, New York, The Free Press.
Dahl (R.), 1971, Qui gouverne?, Paris, A. Colino
Hunter (F.), 1952, Community-Power Structure, Chapel Hill, University o North
Carolina Press.
Polsby (N.), 1980, Community Power and Political Theory, New Haven, Yale
University Press.
Ulteriormente, el estudio de las polticas pblicas, que a menudo era marginal en estas primeras investigaciones se va a reforzar en dos direcciones:
como base de una comparacin interna (en particular en los Estados federales) o internacional, como contribucin especfica a las polticas sectoriales
~
(vivienda, educacin, etc.).
Estos estudios, de carcter comparado, se han desarrollado particularmente en el campo de las polticas locales, ya que stas se revelaban estimulantes y ms fciles de realizar que las comparaciones entre sistemas
polticos diferentes. Dado que ciertos parmetros podan tenerse por constantes (instituciones, partidos, marco jurdico, etc.), las fuentes de variacin
y de diferenciacin podan identificarse mejor. Un cierto dominio de las
tcnicas y la puesta a punto de mtodos de investigacin cada vez ms perfeccionados han permitido, seguidamente, el desarrollo de estudios comparativos a escala internacional.
Benton (J. E.), Morgan (D. R.), eds, 1986, Intergovernmental Relations and
Public Policy, Westport, Greenwood Press.
Clark (T.), ed., 1974, Comparative Community Politics, New York, Sage.
Clark (T.), Ferguson (L. C.), eds, 1988, L'argent des villes, Paris, Economica.
Derycke (P. H.), Gilbert (G.), 1988, Economie publique locale, Paris, Eresa,
Economica.
'
Elazar (D. J.), 1987, Exploring Federalism, Tuskaloosa, The University o
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258

LAS pOLTICAS PBLICAS

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WaIker (J. L.), 1969, The Diffusion of Innovation Among the American States,
American Politieal Scienee Review, 63, p. 880-899.

- Los estudios sectoriales han sido muy numerosos, y no se incluir

aqu un ndice exhaustivo de todos ellos. Sealemos, sin embargo, que ciertas polticas han sido mucho ms estudiadas que otras, en razn de su visibilidad poltica o por la importancia del sector considerado en tal o cual pas
(las polticas de educacin, por ejemplo, estn poco desarrolladas en Francia,
al contrario de Estados Unidos). Entre los sectores que han sido objeto del
mayor nmero de investigaciones, citemos las polticas urbanas, las de la vivienda y las sociales. Pero, en general, el estudio de las polticas locales est
poco desarrollado en Francia. Se ha fijado ms la atencin en las instituciones, la poltica local o los movimientos sociales (asociaciones, barrios, inmigrantes, etc.) que en los resultados de la accin local.
Duclaud-Wiliams (R.), 1978, The Polities of Housing in Britainand Franee,
London, Heinemann.
Duclaud-Williams (R.), 1983, Centralization and Incremental Change in France :
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Hancher (L.), 1983, Les collectivits locales et la politique conomique en
Grande-Bretagne, Revue francaise d'Administration publique, n? 27.

Una abundante literatura ha demostrado la importancia de las redes

(policy networks) en la elaboracin de la puesta en prctica de las polticas

locales.

Ashford (D.), 1982, British Dogmatism and Freneh Pragmatism : Central-Local

Poliey-Making in the Welfare Staie, London and Boston, Allen and Unwin.
Ashford (D.), 1984, The Structural Comparison of Social Policy and Intergovernmental Politcs, Poliey and Polities, vol. 12, n? 4, p. 369-389.
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FNSP.

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COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

259

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Dupuy (F.), Thoenig (J.-CI.), 1985, L'administration en miettes, Paris, Fayard.
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Tarrow (S.), 1977, Between Center and Periphery, New Haven, Yale University
Press.
Thoenig (J.-Cl.), 1987, L're des technocrates, Paris, L'Harmattan.
- La aportacin de los estudios de polticas locales al anlisis y a la teora de las polticas pblicas es irrelevante.
l. Las corrientes neomarxistas o radicales se apoyan ampliamente en el
anlisis de las polticas locales para sostener su teora de la socializacin creciente del consumo, y subrayar al mismo tiempo los lmites de la autonoma
del espacio local.

Bennington (J.), 1975, Local Government Becomes Big Business, London, CDP
Occasional Paper n? 11.
Castells (M.), 1972, La question urbaine, Pars, Maspero.
Dunleavy (P.), 1980, Social and Political Theory and the Issues in Central-Local
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Dunleavy (P.), 1980, Urban Politics Analysis, London, Mac Millan.
Dunleavy (P.), 1981, The Politics o/ Mass Housing in Britain 1945-1975, Oxford,
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Paris, Mouton.
Goodwin (M.), 1982, The Local State and the Local Provision o/ Wel/are, Paper
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Huet (A.), Peron (R.), Sauvage (A.), 1977, Urbanisation capitaliste et pouvoir
local, Paris, Delarge.
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Lojkine (J.), 1980, Politique urbaine et pouvoir local, Revue francaise de
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Martlew (C.), 1983, The State and Local Government Finance, Public Administration, vol. 61, p. 127-147.
-

Una variante, desarrollada sobre todo en Gran Bretaa bajo el trmi-

260

LAS POLTICAS PBLICAS

no Dual State, ha insistido, a partir del anlisis de las polticas locales, en la

divisin del trabajo entre el Estado central, responsable de la economa y las
inversiones, y el Local State, que toma a su cargo las necesidades sociales.
Cawson (A.), 1982, Corporatism and Welfare, London, Heinemann.
Cawson (A.), Saunders (P.), 1983, Corporatism, Competitive Politics and Class
Strenght, in King (R.), ed., 1983, Capital and Polines, London, Routledge.
Cockbum (C.), 1977, The Local State, London, Pluto.
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Duncan (S. S.), Goodwin (M.), 1982, The Local State : Functionalism,
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Saunders (P.), 1981, Social Theory and the Urban Question, London, Hutchinson.
Saunders (P.), 1982, Why Study Central-Local Relations?, Loeal Govemment
Studies, vol. 8, n 1 (March-April), p. 55-62.

2. La teora neocorporativista ha encontrado igualmente una continuacin (hasta el punto, segn arguyen algunos, de perder una parte de sus virtudes interpretativas) en el anlisis de las polticas locales. Muchos estudios, en
Italia y Gran Bretaa, han tratado de poner de manifiesto los fenmenos de
microcorporativismo, suscitando un vigoroso debate.
King (R.), ed., 1983, Capital and Polities, London, Routledge.
Milward (H. B.), Francisco (R. A.), 1983, Subsystem Politics and Corporatism
in the United State, Poliey and Poliey, vol. 11, n" 3, p. 273-294.
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Westergaard (J.), 1977, Class, Inequality and Corporatism , in Hunt (A.), ed.,
1977, Class and Class Structure, London, Lawrence and Wishart.

3. El mbito local ha constituido tambin un terreno privilegiado para

los partidarios del public choice. Su llamamiento en favor de polticas segmentadas, cuyos costos y beneficios seran altamente visibles y controlables,
constituye una vigorosa incitacin a descentralizar las polticas pblicas.
Bish (R.), 1971, The Politieal Eeonomy of Metropolitan Areas, Chicago,
Markham.

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

261

Blais (A.), 1982, Le Public Choice et la croissance de I'Etat, Revue canadienne

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Gist (J. R.), Hill (R. C.), 1981, The Economics of Choice in the Allocation of
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of Government in Metropolitan Areas, Journal of Law and Economics, p. 670684.

4. Finalmente, el anlisis de las polticas locales ha aportado una contribucin importante a dos debates principales de la disciplina.
- En primer lugar, ha permitido mostrar la complejidad de las relaciones que mantienen la poltica y las polticas. A la pregunta quin determina qu?, el anlisis de las polticas presupuestarias, por ejemplo, ha demostrado, sobre todo, la dificultad de obtener respuestas claras y ha reclamado
mayor modestia emprica a los tericos, tal vez demasiado inclinados a dar
una solucin rpida al asunto.

262

LAS POLTICAS PBLICAS

Danziger (J.), 1976, Assessing Incrementalism in British Municipal Budgeting,

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Von Beyme (Kl.), 1982, Schmidt (M.), eds, Poliey-Making in the Federal
Republic of Germany , Beverly Hills, London, Sage Publications.

- En segundo lugar, ha puesto claramente de manifiesto la importancia

de la ejecucin y el papel esencial que cumple esta fase en el proceso de las
polticas pblicas. El papel de las autoridades locales se encuentra revalorizado, y la colaboracin entre decisores y ejecutores aparece, cada vez
ms, como una condicin necesaria para el xito de numerosas polticas.
Bardach (E. C.), 1977, The Implementation Game, Cambridge, MIT Press.
Berman (P.), 1978, The Study of Maero-and Micro-Implementation, Public
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COMPARACIONES Y ORIENTACIONES

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Van Hom (C.), 1979, Policy Implementation in the Federal System, Lexington,
Mass., Lexington Books.

CONCLUSIN
Qu nos ensea el estudio de las polticas pblicas?
_
En tanto que instrumento particular para la comprensin de la poltica, el
anlisis de las polticas permite extraer algunas lecciones o sacar a la luz algunos principios que a veces la fragmentacin de las disciplinas o los enfoques haban relegado a la sombra:

1. La aprehensin y la comprensin de la accin poltica, en tanto que

polticas pblicas, le restituye su globalidad sin reducirla a la simple organizacin de la oferta (los programas polticos), al surgimiento de las demandas
y a su confluencia a travs de mecanismos especficos (partidos, elecciones),
Se insiste en los productos (outputs) del sistema poltico, sin dejar de inrerro- \
garse, no obstante, sobre los mecanismos, los procesos y las interacciones
mediante los cuales se realiza la accin pblica. El anlisis de la caja negra
se convierte en un elemento crucial para la comprensin de los programas
decididos y ejecutados por las autoridades pblicas.
2. La insistencia en el estudio de la accin gubernamental no significa,
sin embargo, que los mbitos tradicionalmente privilegiados por la ciencia
poltica se releguen al rango de fenmenos secundarios o indiferentes. Al
contrario, se los tiene en cuenta para comprender mejor los compromisos o
las bazas que influyen sobre la accin, pero se relativizan. Dicho de otra
forma: el analista de las polticas pblicas no puede pasar a prdidas y ganancias los programas electorales y las elecciones, como si se tratara de simples
juegos de la escena poltica sin incidencia en los programas gubernamentales. Pero los discursos polticos o las elecciones son slo un elemento, entre
muchos otros, en la apreciacin del margen de maniobra de que disponen las
autoridades polticas para realizar sus programas.
3. El anlisis de las polticas pblicas constituye otra forma de aproximarse al problema del poder. Toda sociedad poltica est organizada a travs
de procedimientos, de jerarquas y de instituciones ms o menos formales. El

266

CONCLUSIN

anlisis jurdico, y ste es su papel, tiende a privilegiar la norma en relacin

con los hechos, la jurisdiccin en relacin con el poder, y el derecho ms que
la relacin de fuerzas. Una parte de la ciencia poltica (y especialmente de la
ciencia poltica norteamericana), bajo la influencia del behaviorismo, se interesa ante todo por los comportamientos y las interacciones, olvidando, o
subestimando, los compromisos institucionales o jurdicos. El anlisis de las
polticas pblicas, sobre todo en Europa, donde el trmino Estado significa
algo, tiene en cuenta absolutamente esta situacin. Pero en vez de trazar un
mapa de los lugares, una delineacin del relieve a partir de principios, se
atiene a los hechos tal como la observacin los hace aparecer. El trmino
centralizacin, por ejemplo, puede tener un sentido desde el punto de vista
retrico o jurdico, pero pierde toda sustancia a la vista del desarrollo y de la
ejecucin de una poltica. Comprender una poltica pblica es tambin practicar la identificacin del poder en manos de los actores, y de los juegos que
desarrollan con los recursos que poseen.
4. El anlisis de las polticas pblicas invita, tambin, a romper las fronteras tradicionales de las disciplinas, tal como se han podido desarrollar y fosilizar a travs de la profesionalizacin y la especializacin de los campos
cientficos. En efecto, la aprehensin de la accin pblica en su globalidad
cuestiona numerosos problemas, formula mltiples preguntas que otros enfoques tienden a ocultar. Una poltica pblica es, a la vez, una decisin poltica,
un programa de accin, los mtodos y medios apropiados, una movilizacin
de actores y de instituciones para la consecucin de objetivos ms o menos
definidos. El analista puede verse pues inducido a interrogarse sobre los criterios de eleccin, sobre la legitimidad del decisor o de la accin, sobre la adecuacin de los medios a los fines, sobre la calidad de los mtodos, sobre los
costos y los beneficios: en otras palabras, suscitar las cuestiones que pueden
extraerse de la filosofa poltica, del anlisis econmico, de la sociologa de
las organizaciones o de la psicologa social. Esto no significa que pueda responder a tantos problemas y que la profesionalizacin y el oficio se disuelvan en un informe magma pluridisciplinar. Pero, al menos, puede no ignorar
la hierba del prado vecino y la contribucin de las otras-disciplinas. Hace falta recordar que una gran parte de los debates filosficos y polticos del ltimo
decenio nacen de la intrusin de los economistas en el campo de la poltica? Que nos guste o no, los hechos estn ah. Hace falta recordar, como
Lindblom, que lo esencial de la poltica es econmico, y lo importante de la
economa, poltico? Los economistas lo percibieron despus de que algunos
de ellos zozobraran en el economicismo. Sera oportuno que los politlogos
recorrieran el mismo camino en sentido inverso para no caer en los milagros
de la poltica ficcin. El anlisis de las polticas pblicas no es el nico medio
para encontrar este camino. Pero es, en todo caso, una opcin posible si se
quiere evitar que la necesaria descomposicin del objeto de investigacin no
sea un obstculo para la comprensin de la poltica en su complejidad.

CONCLUSIN

267

5. Treinta aos de investigaciones en el nuevo campo de las polticas

pblicas nos dan hoy una visin ms precisa, ms realista del Estado en accin; de su capacidad para innovar o administrar las obligaciones internas o
internacionales que pesan sobre su accin, los modos de interaccin que se
establecen, las relaciones que mantiene con los grupos. Pero las polticas pblicas nos informan tambin de los desfases entre la decisin y su ejecucin,
entre la realidad y la ostentacin simblica o retrica; nos ensean que las no
decisiones pueden ser tan importantes como las decisiones y que la tirana de
los compromisos pasados puede recaer sobre las veleidades reformadoras o
el voluntarismo poltico. Este anlisis desmitificador se ve reforzado por los
estudios comparativos. Nada mejor para evaluar la centralizacin del Estado
en Francia, su fuerza y su omnipotencia, que la comparacin de sus polticas
con las de los Estados cuyo desarrollo es comparable. Muchos lugares comunes, transmitidos por el discurso poltico o transformados por la fuerza de la
costumbre en artculos de fe, no resisten un examen riguroso.
Sin embargo, en lo que respecta a las polticas pblicas, en Francia queda
mucho por hacer. La disciplina an balbucea; la escasez de fuerzas y la influencia de las concepciones tradicionales an pesan. El campo del conocimiento se parece a los mapas primitivos del Renacimiento: los primeros navegantes supieron trazar aproximadamente el contorno de los continentes,
pero el resto permaneci siendo terra incognita.
Este balance no quiere ser pesimista, sino ms bien una incitacin a aceptar el desafo. Campos mltiples y apasionantes se abren a la investigacin, y
esta introduccin al anlisis de las polticas pblicas habr alcanzado sus objetivos si incita a las nuevas generaciones a actuar como descubridoras de
mbitos que, en Francia, an son un Nuevo Mundo.

NDICE
Introduccin general

PRIMERA PARTE

LA TEORA

El Welfare State: un campo privilegiado para el anlisis de

las polticas pblicas
.

19

1. El anlisis del crecimiento

.
1.1. El crecimiento del Welfate State: la dimensin econmica y fiscal
1.2. La poltica de las polticas sociales
..
1.3. Valores, cultura, ideologas
.
2. La crisis del Estado providencia: mutacin o ajuste coyuntural?
..
..
2.1. El Welfare State en quiebra
2.2. Welfare State y crisis de gestin
.
..
2.3. Cuando el Welfare State ya no es democrtico

21
21
26
30
32
33
35
37

CAPTULO 1.

43

Pluralismo, racionalidad y polticas pblicas

..
1.1. Pluralismo y racionalidad: el Public Choice
.
1.2. Racionalidad absoluta, racionalidad limitada: de Simon a Lindblom
2. La autonoma relativa del Estado
.
2.1. El Estado, los burcratas y los expertos
..
2.2. El Estado, el capital, las polticas pblicas
.
2.2.1. La crisis del Estado
..
..
2.2.2. Polticas urbanas y Local State
3. Los actores y el sistema: reconstruir el rompecabezas
.
3.1. El neocorporativismo: renacimiento de la esfinge?
.
3.2. El Estado redescubierto: el neoinstitucionalismo
..
4. El Estado trivializado: las polticas pblicas como revelador del Estado '"

46

CAPTULO

1.

11.

Polticas pblicas y teora del Estado

47
52
55
55
58
59
62
65

66
71
73

270

NDICE

SEGUNDA PARTE

EL ANLISIS
CAPTULO

1.
2.
3.
4.

III.

89

El marco conceptual.....

Poltica y autoridad pblicas

Los efectos de una poltica pblica
El cambio social
El sistema de accin

CAPTULO

IV.

89
93
96
103
109

La aparicin de los problemas pblicos

1. El nacimiento de una poltica pblica

1.1. El ascenso democrtico representativo
1.2. La tirana de la oferta
1.3. La ilusin natalista
2. Un aparato conceptual
3. La formulacin de los problemas
4. La inclusin en la agenda
4.1. Las condiciones
4.2. Las respuestas
CAPTULO

V.

VI.

129

La decisin pblica

1. La decisin pblica no es lo que parece

1.1. Un revelador controvertido..
1.2. Una realidad mltiple
2. Las actividades decisorias
3. La racionalidad del decisor
3.1. La racionalidad absoluta
3.2. La racionalidad limitada
4. El proceso decisorio
4.1. El compromiso del papel .
4.2. La tirana de los procedimientos
4.3. La dinmica de los juegos de poder
4.4. La anarqua organizada
5. El estilo decisorio
CAPTULO

110
110
111
112
114
118
123
123
125

,.......

La implementacin

1. El enfoque top-down
1.1. Un razonamiento lineal
1.2. El dominio de la accin
2. Razonamientos alternativos
3. Un marco analtico
3.1. La teora del proceso de cambio
3.2. El sistema de accin
3.3. Un ejemplo: la poltica del transporte de mercancas por carretera
3.4. Las tcnicas de observacin y de estudio

129
130
131
135
139
139
140
144
145
146
147
149
152
158
158
158
160
164
168
168
171
174
180

NDICE

4.

El impacto de la ejecucin sobre el contenido

4.1. Las burocracias pblicas
4.2. Los modos de intervencin

271
181
183
187

La evaluacin..........................................................................

194

Los enfoques
1.1. Una ambicin de rigor
1.2. Un programa de trabajo diferenciado
2. La evaluacin en la prctica
2.1. Ayuda a la decisin, control de gestin, evaluacin
2.2. El aparato instrumental.......................................................................
2.3. Las condiciones de ejercicio
3. La terminacin de las polticas pblicas

195
195
198
204
204
207
211
213

CAPTULO

VII.

l.

TERCERA PARTE

COMPARACIONES Y ORIENTACIONES
CAPTULO

VIII.

La dimensin comparativa de las polticas pblicas

1. El desarrollo de los estudios comparativos

2. El atractivo y los problemas del anlisis comparativo
2.1. Los atractivos
2.2. Los problemas
3. Las aportaciones del anlisis comparado
3.1. El redescubrimiento de la historia
3.2. El contenido de la caja negra
3.3. El enriquecimiento terico
3.4. La definicin de tipologas y modelos

223
224
228
228
230
235
235
236
238
239

Orientaciones para la investigacin

245

1. Las polticas institucionales

2. Las polticas econmicas e industriales
2.1. El mercado y el Estado
2.2. Las interacciones
3. Las polticas sociales
3.1. Las polticas sociales en Francia
3.2. Polticas sociales. El desarrollo. Perspectivas comparativas
4. Las polticas locales

245
249
250
251
254
254
255
256

Conclusin

265

CAPTULO

IX.

ArielCienciaPolitica
Alejandro Nieto

La organizacin del desgobierno

Norberto Bobbio y otros

Crisis de la democracia
ngel Latorre

Introduccin al Derecho
H. Portelti y otros

Socialdemocracia ydefensa europea

Peter Singer

Democracia ydesobediencia
Norberto Bobbio

Las ideologias yel poder en crisis

Francisco LpezNieto

.La Administracin pblica en Espaa

Ferran Requejo

Las democracias

Antonio Cassese

Los derechos humanos

en el mundo contemporneo
Hans Kelsen

Qu es la justicia?
Julio GmezPomar

Teoria ytcnicas de negociacin