Nombre Pacto Fiscal

Breve historia y principales actores Los orgenes del Pacto Fiscal en Guatemala se encuentran en los Acuerdos de Paz,
especficamente el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria
que identific varios compromisos de poltica fiscal.

El Gobierno del Presidente Arz no cumpli con las metas previstas en los Acuerdos,
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y de ah que la Comisin de Acompaamiento de los Acuerdos de Paz (CAAP) y que
concibiera el Pacto Fiscal como el recurso que le permitira al Estado retomar el
camino de las metas tributarias trazadas. El Pacto Fiscal buscaba la concertacin
social para neutralizar, o al menos minimizar, el poder de veto de importantes
sectores econmicos, sociales y polticos y subsanar la relativa debilidad del
gobierno frente a estos sectores.

El proceso del Pacto Fiscal tuvo su inicio formal con la aprobacin del documento de
recalendarizacin del cumplimiento de la meta tributaria de los Acuerdos de Paz, en
octubre de 1998. Ah se contempl elevar la carga tributaria al 12% en el ao 2002 y
realizar acciones de corto plazo con el propsito de mantener el crecimiento gradual
de la carga tributaria. El proceso de concertacin deba ser promovido
conjuntamente por el gobierno y la CAAP. Para lograrlo se convoc a un Foro
Nacional para el Pacto Fiscal, cuyo objetivo era recoger opiniones y consensos de la
sociedad civil. El primer paso hacia la concertacin lo dio la CAAP cuando integr en
marzo de 1999, la Comisin Preparatoria del Pacto Fiscal (CPPF), la cual estuvo
conformada por Arturo Montenegro, Lizardo Sosa, Richard Aitkenhead, Alma
Quinez y Juan Alberto Fuentes Knight (Secretario Ejecutivo).. y tuvo como
asesores a Eduardo Weymann y Pablo Schneider. Esta Comisin se encarg de la
elaboracin de una propuesta base para la concertacin del Pacto Fiscal.

En diciembre de 1999, la CPPF entreg el informe Hacia un Pacto Fiscal en

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) Comisin de Acompaamiento de 1999. Coordinador: Arnoldo Noriega, Por Gobierno: Raquel Zelaya y Gustavo Porras, Por URNG: Pablo Monsanto y Arnoldo
Noriega, Por MINUGUA: Jean Arnault, Ciudadanos Notables: Rodolfo Orozco, Eduardo Gonzlez, Manuel Salazar y Hctor Centeno. Comisin de Acompaamiento
de 2000. Coordinador: Arnoldo Noriega, Por Gobierno: Rubn Caldern (SEPAZ) y Edgar Gutirrez, Miembros ex oficio del Gobierno durante el PF: Manuel Maza
Castellanos y Pluvio Mejicanos, por MINUGUA: Juan Pablo Corlazzoli y Alex Segovia. Ciudadanos Notables: Rodolfo Orozco, Eduardo Gonzlez, Manuel Salazar y
Hctor Centeno.

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 Guatemala a la Comisin de Acompaamiento. A mediados de febrero de 2000, la
CAAP convoc a 75 organizaciones a participar en el proceso de concertacin por
medio de comentarios y propuestas al documento base. La comisin recibi 46
propuestas suscritas por 131 organizaciones. Por primera vez se someta una
poltica fiscal a una discusin amplia y participativa.

A partir de la revisin de las propuestas se identificaron convergencias y

divergencias. La CAAP, mediante un proceso de discusin y negociacin, logr un
consenso global sobre los compromisos que deba incluir el Pacto Fiscal. En mayo se
instal el Foro Nacional para el Pacto Fiscal, con la participacin de todas las
instituciones.

El 25 de mayo del 2000, el pacto fue suscrito por ms de 130 organizaciones, en

presencia de los presidentes de los tres poderes del Estado (el CACIF, por su parte,
haba pedido al Congreso que antes de pensar en aumentar la tasa impositiva,
deberan buscarse los mecanismos para hacer ms eficiente la recaudacin fiscal y
propuso que para aumentar el ingreso tributario se formalizara la economa
subterrnea). La relevancia del documento radica en que fue producto de un amplio
consenso entre el Gobierno y la sociedad civil, en un esfuerzo que no tena
precedente y que constitua la base para una poltica fiscal integral de largo plazo.

Contexto poltico Durante el Gobierno de Alfonso Portillo se propuso a otros partidos polticos
(principalmente al opositor partido de izquierda, Alianza Nueva Nacin ANN-) un
Pacto de Gobernabilidad para cumplir con su Plan de Gobierno, enmarcndose a
los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz.
A lo largo del 2001, se dieron movilizaciones de diversas organizaciones populares
en protesta por el incumplimiento de las promesas electorales en el terreno social
y la subida a finales de julio del Impuesto del Valor Agregado (IVA) del 10% al 12%.
En febrero de 2001 la Junta Monetaria del Gobierno intervino 3 bancos
comerciales declarados en quiebra, que fueron: El Empresarial, el Metropolitano y
el Promotor, en una operacin de recapitalizacin que cost al Banco de
Guatemala USD 190 millones al cambio.
Los informes negativos sobre la situacin del desarrollo humano en Guatemala,
segn los cuales, tanto el Banco Mundial como la ONU indicaron que el 56% de la
poblacin era pobre y el otro 27% lo era en grado extremo (es decir, que dispona

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 de una renta diaria igual o inferior a USD 1.00). Ms all de la fra estadstica, esta
informacin visibiliz la muerte de hambre o por enfermedades relacionadas con
la desnutricin de decenas de nios de la etnia Chort en los municipios de
Camotn y Jocotn ambos del departamento de Chiquimula, una zona adems
castigada por el Huracn Mitch en octubre de 1998 y afectada por una pertinaz
sequa que destruy las plantaciones de subsistencia principalmente de frijol y
maz.

Retos enfrentados Los problemas comenzaron a interponerse cuando en 2000 se instaur el nuevo
Gobierno de Alfonso Portillo como Presidente del Ejecutivo y del general Efran Ros
Montt como Presidente del Congreso. El rgimen poltico recin instalado tuvo
agrietamientos internos desde el inicio, sin que ningn grupo tuviera una clara
hegemona sobre los dems, situacin que result ser muy perjudicial
para la continuacin del proceso del Pacto Fiscal e impidi, finalmente, su
aprobacin e implementacin.

Para algunos funcionarios del Gobierno de Portillo, dejar pasar una iniciativa como
el Pacto Fiscal, resultado de consenso y acuerdo del liderazgo nacional, sentaba un
mal precedente pues podra restar el poder que no se quera compartir.

Por otra parte, si bien se haba tenido xito en la definicin de los principios y las
orientaciones, la nueva negociacin tocaba cuestiones muy espinosas como, por
ejemplo, la importancia relativa que tendran los impuestos directos e indirectos y
cules exenciones tributarias deban eliminarse.

No obstante, pudo alcanzarse consenso en cuanto a medidas tributarias concretas

conducentes a alcanzar la meta de la carga tributaria del 12 por ciento, lo que qued
plasmado en el Acuerdo Poltico para el Financiamiento de la Paz, el Desarrollo y la
Democracia. El Acuerdo inclua los consensos alcanzados en cuanto al
fortalecimiento de la administracin tributaria, medidas para combatir la evasin
fiscal y el contrabando, la reduccin de deducciones y exoneraciones vigentes, el
incremento del IVA de 10 a 12 por ciento, el incremento de la tasa mxima del ISR
del 25 al 31 por ciento, la creacin de algunos otros impuestos, el incremento de los
salarios mnimos y las disposiciones para implementar un programa de gasto pblico
prioritario.

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Principales avances El Decreto 32-2001 reform la ley del IVA, modificando su tasa del 10% al 12%. En el
prembulo la ley recuerda el documento de concertacin producto del Pacto Fiscal,
en donde se acord la modificacin de tarifas de algunos impuestos, entre ellas la
del IVA. De esta manera, el gobierno de Alfonso Portillo cumpla, a su modo, con los
compromisos adquiridos en el Pacto Fiscal. Como consecuencia del incremento de
los ingresos tributarios por la modificacin de la tasa del IVA, la carga tributaria fue
del 10.6% del PIB en el ao 2002.

Propsito Llegar a un pacto poltico entre el Estado y diferentes sectores sociales con el fin de
legitimar el nivel, composicin y tendencia del gasto pblico y de la carga necesaria
para su funcionamiento.

Alcances Con la aprobacin del documento de recalendarizacin del cumplimiento de la meta

tributaria de los Acuerdos de Paz, en octubre de 1998, se contempl elevar la carga
tributaria al 12% en el ao 2002 y realizar acciones de corto plazo con el propsito
de mantener el crecimiento gradual de la carga tributaria. El 25 de mayo del 2000, el
Pacto Fiscal fue suscrito.
Resultados El Pacto Fiscal constituy un notable ejercicio de construccin de consenso, el cual
fue suscrito por ms de 130 organizaciones en presencia de los Presidentes de los
tres poderes del Estado.

Seguimiento y compromisos Despus de la firma del Pacto Fiscal, se integr la Comisin de Seguimiento del
Pacto Fiscal (CSPF) con el propsito de apoyar a la CAAP en la verificacin de los
compromisos logrados. El 20 de junio de 2000, sectores de la sociedad civil (CACIF y
el Colectivo de Organizaciones Sociales) suscribieron el Acuerdo Poltico para el
Financiamiento de la Paz, el Desarrollo y la Democracia, que propuso una reforma
tributaria (medidas administrativas, reformas a la legislacin), la implementacin de
un programa de reactivacin econmica y social y otro de gasto pblico prioritario.
Sin embargo, el gobierno no particip en este proceso de negociacin y present al
Congreso su propio paquete de reforma tributaria antes de la suscripcin del
Acuerdo poltico. Esta medida socav la implementacin del Pacto Fiscal.

Con el propsito de conciliar ambas iniciativas, se inici una nueva ronda de

negociaciones dirigida por el Vicepresidente de la Repblica, Francisco Reyes Lpez,
en la cual participaron los signatarios del Acuerdo Poltico y representantes del

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 Legislativo y Ejecutivo. En esta etapa la discusin se centr en el tema tributario,
dejando de lado los dems aspectos del pacto. Finalmente, al no alcanzar un
acuerdo entre las partes, el proceso de negociacin se rompi.

La propuesta fiscal que el Ministro de Finanzas, Manuel Maza Castellanos, con la

anuencia del presidente Portillo, envi al Congreso un da antes de la firma del
Acuerdo poltico, inclua la ley del impuesto sobre aguardientes y bebidas
alcohlicas y la ley de supresin de privilegios y beneficios fiscales, de ampliacin de
la base imponible y de regularizacin tributaria. La ltima hall en los principios y
compromisos del Pacto Fiscal y los Acuerdos de paz la justificacin para las medidas
que propuso, destinadas a ampliar la base imponible y aumentar as la carga
tributaria. El Decreto 44-2000 reform siete leyes (pasajes areos, circulacin de
vehculos, ley orgnica del INGUAT, ISR, timbres fiscales y papel sellado, IVA,
productos financieros) y encomend a la SAT la realizacin de un censo fiscal para
actualizar el registro tributario, que debera llevarse a cabo en los tres aos
siguientes.

Convocantes/ Facilitadores Para el cumplimiento de los Acuerdos de Paz en su conjunto se cre la Comisin de
Acompaamiento, integrada por personalidades de diferentes sectores de la
sociedad guatemalteca) -conformada por Jos Alejandro Arvalo, Ministro de
Finanzas), Arnoldo Noriega y Jorge Soto de la URNG, Gustavo Porras, Anabella De
Len, Raquel Zelaya y Eduardo Gonzlez, Gert Rosenthal, Jean Arnault, Rodolfo
Orozco y Manuel Tetzaguic-. Del seno de esta Comisin parti la iniciativa de
promover la concertacin de un Pacto Fiscal y, para el efecto, se integr la
denominada Comisin Preparatoria del Pacto Fiscal. sta tendra a su cargo la
realizacin de los estudios tcnicos correspondientes, as como efectuar una amplia
consulta a los distintos sectores de la sociedad, cuyos puntos de vista quedaran
reflejados en el documento de propuesta.

La propuesta de la Comisin Preparatoria fue sometida a la consideracin de la

sociedad civil, para lo cual la Comisin de Acompaamiento hizo la convocatoria
correspondiente a cerca de 150 organizaciones e instituciones.

Perfil de los participantes Organizaciones e instituciones: cmaras empresariales, sindicatos, pequeos y

medianos empresarios, cooperativas, iglesias, ONG, organizaciones campesinas, de
indgenas y de mujeres, universidades y centros de investigacin.

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Fases del Proceso Propuesta presentada por la Comisin Preparatoria.
La propuesta de la Comisin Preparatoria fue sometida a la consideracin de la
sociedad civil, para lo cual la Comisin de Acompaamiento hizo la convocatoria
correspondiente a cerca de 150 organizaciones e instituciones.
Una comisin tcnica examin las propuestas recibidas e identific los principales
puntos de coincidencia y de desacuerdo.
La Comisin de Acompaamiento realiz un trabajo de acercamiento de las
propuestas presentadas por las Cmaras empresariales y las organizaciones
sociales.
El paso siguiente fue celebrar un Foro Nacional del Pacto Fiscal en el cual
participaron todas las organizaciones que haban hecho propuestas.
Suscripcin del Pacto Fiscal.

1.4. Metodologa La propuesta que present la Comisin Preparatoria no se limit a la reforma

tributaria sino abord de manera integral el conjunto de las finanzas pblicas, a
saber: gasto pblico, administracin tributaria, deuda pblica, dficit fiscal,
patrimonio pblico, transparencia y descentralizacin. Otro aspecto muy
importante de la propuesta fue que no se circunscribi al corto plazo, sino estaba
orientada hacia principios y compromisos con visin de mediano y largo plazos.
La propuesta de la Comisin Preparatoria fue sometida a la consideracin de la
sociedad civil, para lo cual la Comisin de Acompaamiento hizo la convocatoria
correspondiente a cerca de 150 organizaciones e instituciones. En respuesta a la
convocatoria, la Comisin recibi 48 propuestas en representacin de 131
organizaciones.
Con base en lo anterior, una comisin tcnica examin las propuestas recibidas e
identific los consensos y disensos en cuanto a los contenidos. Pero adems, en
cuanto a los disensos, se establecieron procedimientos para continuar su
tratamiento y acuerdo. Para eliminar distancias entre las posiciones encontradas,
la Comisin de Acompaamiento realiz un trabajo de acercamiento de las
propuestas presentadas por las Cmaras empresariales y las organizaciones
sociales. El paso siguiente fue celebrar un Foro Nacional del Pacto Fiscal en el cual
participaron todas las organizaciones que haban hecho propuestas. Fue as como
se lleg a acuerdos finales y a la suscripcin del Pacto Fiscal por ms de 100
organizaciones.

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 Lecciones aprendidas
Desde el inicio, se hizo un pacto con la Prensa nacional para el manejo de la
informacin que consista en mantener informados a los distintos medios, sin que
participaran directamente en las sesiones de trabajo, con el propsito de no
interferir y desviar la atencin del proceso.

El ao 1999 fue un ao electoral y, debido a ello, algunos pensaron que no sera

conveniente iniciar un proceso de dilogo y bsqueda de consensos. Sin embargo,
el contexto electoral abri la posibilidad de que se tratara de una decisin de Estado
y no necesariamente como el Pacto Fiscal de un gobierno determinado.

La negociacin poltica fue un eje permanente en el proceso de elaboracin,

aprobacin y suscripcin del Pacto Fiscal. La preparacin de un documento base a
todas las organizaciones sociales, empresariales y polticas fue un acierto
importante que abri la oportunidad para que todos los sectores se pronunciaran.

Adems, el acompaamiento permanente de un equipo tcnico fue indispensable.

El Pacto requera tanto habilidades y capacidades polticas como tcnicas.
La firma del Pacto Fiscal en al ao 2000 fue un hito en el camino hacia una poltica
fiscal integral y de largo plazo y represent uno de los consensos ms importantes
alcanzados en la implementacin de los Acuerdos de paz. El avance en el
cumplimiento del Pacto Fiscal y del Acuerdo Poltico se vio complementado con la
aprobacin de un importante conjunto de medidas legales para fortalecer la
capacidad sancionatoria del Estado ante la evasin fiscal y luchar contra la
corrupcin.

Bibliografa:

ICEFI, Historia de la Tributacin en Guatemala, diciembre de 2007, Guatemala.

Informe de MINUGUA para el Grupo Consultivo sobre Guatemala, enero de 2002, Guatemala.
Guerra-Borges, Alfredo, Guatemala: 60 aos de historia econmica (1944-2004), Guatemala.