Politicas de Inclusión Educativa en Francia y Reino Unido-1
Politicas de Inclusión Educativa en Francia y Reino Unido-1
Politicas de Inclusión Educativa en Francia y Reino Unido-1
Antonio Luzn
Mnica Torres
(Universidad de Granada)
Resumen
El artculo analiza, desde una perspectiva comparada, las polticas educativas inglesas
y francesas centradas en la igualdad de oportunidades, en concreto, las Zonas de
Accin Educativa (Education Action Zones) y las Zonas de Educacin Prioritaria (Zones
dAction Prioritaire). A lo largo del anlisis se va poniendo de manifiesto que, si bien
son dos planteamientos diferentes en dos contextos polticos y sociales igualmente
dispares, ambas estn convergiendo en cuanto a la manera de entender poltica y
educativamente el concepto de igualdad de oportunidades, as como en la forma de
abordarlo. En definitiva, ambas son reflejo de un proceso de hibridacin entre
tendencias nacionales y tendencias globales.
1
Introduccin
Ante este panorama de crisis aparente, donde, desde diversos ngulos (Cowen, 2000;
Green 2001; Braslavsky y Aguerrondo, 2003; Dubet, 2004; Baker and Letendre,
2005) se pronostica la disolucin, reformulacin o simplemente adaptacin de los
sistemas educativos ante las exigencias imperativas de la nueva economa con un
ritmo creciente del grado de innovacin y la presencia, cada vez ms significativa, de
la sociedad del conocimiento que promueve un nivel de transferencia de
conocimientos cada vez ms importante para el desarrollo. Tambin hay que
considerar y tener en cuenta el efecto y repercusin que estos cambios estn
produciendo sobre las esferas polticas, socioculturales y laborales. La aparicin de
sistemas de formacin continua a lo largo de la vida (lifelong learning), modelos de
enseanza individualizada y a distancia (aprendizaje permanente), junto a la
imparable creacin de campus virtuales, constituyen seales evidentes del enorme
potencial que auspicia una nueva tecnologa social apropiada y acorde con la sociedad
del siglo XXI. Sin embargo, en este proceso continuo de cambios, a partir de la
dcada de los ochenta, han aflorado y surgido con fuerza nuevas experiencias
reformadoras (descentralizacin, cuasi-mercados, equidad,) avaladas por novedosas
polticas educativas, donde se muestra cmo a pesar de la pautada estandarizacin de
los sistemas educativos, persisten diferencias sustanciales en cuanto a la organizacin
y estructura de ciertos niveles de escolarizacin, sobre todo referidas al carcter
universalista de la educacin secundaria obligatoria. A pesar de que los sistemas
educativos han mejorado su equidad interna en cuanto a incremento de tasas de
escolarizacin y universalizacin, pero sin embargo no se puede decir lo mismo en
cuanto a la desigualdad de acceso y output, segn ingreso y clase social (Calero y
Bonal, 1999).
2
pedagoga, es decir se trata de superar la disyuntiva de un sistema educativo
segmentado, adaptado a una minora privilegiada, a un sistema escolar que permitiera
a todos el xito acadmico.
En este sentido, coincidimos con el postulado de los socilogos Agns Van Zanten y
Stephen Ball (2000; pg. 113), en un artculo titulado Comparar para comprender
en el que afirman que: la comparacin internacional no slo sirve para comprender
mejor la especificidad de cada contexto nacional y las interacciones entre los
contextos, sino tambin para elaborar teoras de alcance sobre la evolucin de las
configuraciones del mbito escolar en las sociedades contemporneas.
3
El optimismo y esperanzas que albergaron los sistemas educativos nacionales de los
pases industrializados despus de la Segunda Guerra Mundial, a travs del acceso a
la educacin secundaria de una gran masa escolar, sobre todo procedente de capas
sociales desfavorecidas, pronto se vieron frustrados por los problemas aadidos,
hasta ahora inditos, que se estaban produciendo. El paso de una institucin escolar
elitista a un sistema de escolarizacin de masas, pronto ocasion el desencanto
por sus promesas incumplidas. En sociedades de gran tradicin democrtica como son
la francesa y la britnica, la contradiccin era evidente, no se poda admitir que el
advenimiento de la democratizacin escolar ayudara a fomentar y mantener las
injusticias sociales. As, los sistemas pblicos de educacin se erigen en garantes de
una educacin para todos. Principalmente el Estado es el cauce a travs del cual se
articula la universalizacin y estandarizacin de una educacin obligatoria para todos.
El acceso a la escuela, a los conocimientos, a la cultura ha constituido uno de los ejes
principales de las polticas educativas de las ltimas dcadas. En Francia, durante el
perodo comprendido desde 1960 hasta 1980, tras la instauracin de la V Repblica,
se suceden una serie de cambios estructurales en la educacin francesa,
fundamentalmente la ampliacin de la escolarizacin obligatoria hasta los 16 aos y la
reestructuracin de la enseanza secundaria, debidos principalmente al aumento
masivo de los efectivos escolares a todos los niveles1. Esta demanda generalizada de
educacin, motivada fundamentalmente por un incremento de las expectativas
sociales y mejores condiciones de vida junto a la escasez de mano de obra cualificada,
provoca una oleada de reformas que modifican en profundidad la organizacin de la
educacin francesa (Prost, 1997; Weiler, 1998). En el Reino Unido, predomina un
clima de consenso poltico en materia educativa despus de la Segunda Guerra
Mundial, basado en una concepcin de la educacin como un elemento central para la
consecucin del crecimiento econmico y de la armona social, que va a favorecer una
nueva ordenacin del sistema educativo. De hecho, la Ley de Educacin de 1944 va a
sentar las bases para un sistema nacional de educacin donde se establece la
educacin como un bien pblico, gratuito y obligatorio y tras la llegada al poder de los
laboristas en 1965, comprensivo2.
4
fundamental: en una socializacin, entendida como el sometimiento a una disciplina
escolar racional que engendra la autonoma y libertad de los sujetos. En este sentido,
dichos programas devienen en liberadores en la medida que la escuela est sometida
a valores y reglas universales.
Esta accin educativa localizada, fue apoyada a su vez por una serie de dispositivos
exteriores, nacionales, regionales y locales, de naturaleza mltiple, inditos en la
accin educativa, tales como las reas administrativas de salud, trabajo, tiempo libre,
juventud, agricultura y vivienda, pero sin hacer una mencin expresa al curriculum.3
Aunque la izquierda siempre ha hecho de la escuela pblica una de sus grandes
causas, en este caso, en consonancia con la primera etapa iniciada por los socialistas
franceses, que comenzaron con una poltica educativa socialdemcrata, lo que supona
ir ms all de un sistema educativo meritocrtico, mediante la aplicacin de una serie
de reformas de carcter universalista y compensatorio. Sin embargo, como apunta
Fernndez-Mellizo (2003) fracasaron en las medidas llevadas a cabo y aplicaron
posteriormente una poltica educativa de carcter republicano,4 que implicaba un
sistema educativo universal, pero de carcter meritocrtico.
5
La poltica de las ZEP estuvo marcada por la continuidad hasta 1990 con un nuevo
relanzamiento, introducido despus del impulso modernizador del nuevo gobierno
socialista, que tras la victoria en las elecciones de 1988, vuelve a incluir la educacin
como uno de sus principales objetivos. El nuevo ministro, Lionel Jospin, no dud en
reafirmar la importancia de la escuela calificndola como el corazn de la Repblica.
Comenz a gestar un ambicioso proyecto educativo que se concret en la Ley de
orientacin sobre la educacin, aprobada el 14 de julio de 1989, coincidiendo con el
bicentenario de la Revolucin Francesa. La nueva ley, -an en vigor hasta la
aprobacin por el Parlamento de una futura ley de orientacin titulada sobre el futuro
de la escuela - no plante tanto una reforma estructural del sistema educativo, sino
ms bien una renovacin continua y progresiva de ste. Determin los objetivos de la
poltica educativa francesa para los prximos diez aos e intent dar respuesta a los
problemas acuciantes del sistema educativo francs, como la creciente demanda de
educacin en los niveles educativos superiores y la ausencia de una formacin ms
acorde con las necesidades econmicas del momento (Egido y Hernndez, 1991).
6
experiencias y divergencia de criterios pedaggicos, teniendo como consecuencia el
aumento de la brecha existente entre centros ZEP y fuera de ellas.
En el Reino Unido, durante la dcada de los sesenta y tras la llegada al poder del
partido laborista en 1964, se van a poner en marcha una serie de reformas
encaminadas a conseguir la igualdad de oportunidades en educacin. Entre las ms
significativas debemos sealar la institucionalizacin de la escolarizacin comprensiva
en 1965 y la creacin de programas de compensacin de desigualdades sociales,
ambas impulsadas por el pensador socialista, Anthony Crosland. Con la implantacin
de la escolarizacin comprensiva, la poltica educativa inglesa refleja el clima social de
optimismo pedaggico vivido durante esa poca. As, Ted Short, quien fuera
Secretario de Estado del viejo laborismo, afirm que si es un error seleccionar y
segregar a los nios tiene que ser un error en todas partes (citado en Kerchkhoff et
al.,196, pg. 34).
Una vez que se establecieron las bases legales para una educacin obligatoria,
comprensiva y gratuita para todos y, de acuerdo, con el clima de consenso poltico en
educacin fundamentado en los postulados de las teoras del capital humano, se
ponen en marcha una serie de polticas conducentes a la compensacin de
desigualdades sociales y a la distribucin de recursos. En el Reino Unido, es crucial la
importancia de las recomendaciones polticas publicadas en el Informe Plowden
(1967). El informe Plowden es la conclusin de una serie de estudios de investigacin
y de informes que se centran en los problemas de desigualdad social y en el papel
central de la educacin10, inspirado en el movimiento de educacin compensatoria
americano War on Poverty.
7
Smith, 1987, pg. 25). Esta poltica se bas fundamentalmente en la dotacin de
recursos extra, tales como la construccin de nuevos edificios escolares, el aumento
del nmero de profesorado, as como de una mayor dotacin de incentivos y de
formacin especfica, y la creacin de programas especficos que vinculaban a las
escuelas con su entorno. Al ao siguiente de la publicacin del Informe Plowden, 572
escuelas de primera en Inglaterra y Gales, fueron seleccionadas en base a un ndice
cuantitativo establecidos en el mismo informe en el que se consideraban tanto
aspectos sociales, escolares como del entorno11.
A finales de los aos noventa, tras la llegada al poder de Tony Blair y, por tanto, del
regreso del laborismo despus de una ausencia de dieciocho aos, se retoma un
discurso en el cual la educacin vuelve a ser un pilar bsico y central de los ejes de
actuacin del laborismo. El mismo Blair afirma en 1997 que dara prioridad absoluta
en su poltica a la educacin, educacin y educacin (Whitty, 2000; pg. 145) y,
consecuentemente a su papel en la reduccin de la desigualdad social y educativa. Se
ponen en marcha, pues, unas iniciativas destinadas a conseguir la igualdad de
oportunidades. stas son las Zonas de Accin Educativa. De hecho, en Excellence in
Schools (DfEE, 1997), el primer documento sobre poltica educativa donde se
desarrollan las EAZ, previo a la aprobacin de la Ley de Estndares Educativos (1998),
se afirma que los objetivos principales del gobierno son eliminar el bajo rendimiento
en las zonas ms deprimidas del pas. En este informe se deja entrever una nueva
concepcin de la desigualdad y como seala Hyland (2002, 248) est construido en
trminos de conocimiento, habilidades, valores y deficiencias de grupos excluidos. Por
tanto, las EAZ reflejan un giro importante desde el tratamiento de las desigualdades
estructurales hasta el tratamiento de dficits, principalmente escolares, de personas
excluidas.
Las Zonas de Accin Educativa (Education Action Zones) fue la iniciativa por
excelencia del neolaborismo en la educacin, anunciadas como portaestandarte de
una nueva cruzada en la que se unen empresas, escuelas, autoridades locales y
padres para modernizar la educacin en las zonas socialmente desfavorecidas y con
bajo rendimiento acadmico... centrada en el aumento de los estndares educativos
de una manera nueva e imaginativa (DfEE, 1997). Estas iniciativas se resumieron
brevemente en uno de los primeros documentos sobre poltica educativa del primer
gobierno de Blair, Excellence in Schools (DfEE, 1997), y se desarrollaron y concretaron
posteriormente en la Ley de Estndares Educativos de 1998 con el objetivo de
aumentar los estndares en la escuelas que componen cada una de las zonas.
Las EAZ son corporaciones (partnerships) que fomentan la colaboracin entre las
autoridades educativas locales (LEAs), los padres, la comunidad local, las
organizaciones voluntarias, las empresas y los propios rganos de gestin de los
8
centros escolares. Las EAZ estn compuestas por veinte escuelas aproximadamente,
de las cuales dos o tres son de enseanza secundaria y el resto, son de enseanza
primaria. Las EAZs se establecan despus de un proceso competitivo entre diferentes
proyectos de zonas. As, entre septiembre de 1998 y enero de 1999 se establecieron
las primeras veinticinco zonas y entre septiembre de 1999 y abril de 2000 las
cuarenta y ocho siguientes, en total el ministerio de educacin ha aprobado setenta y
tres EAZ con una vida de entre tres y cinco aos, lo que supone un 6% de la poblacin
escolar (Reid y Brain, 2003) y ms de 1300 escuelas. En la actualidad, todas las zonas
o bien estn prximas14 o han finalizado su perodo estatutario y est poltica est
siendo reemplazada por otras iniciativas, tales como las denominadas zonas
Excellence in Cities (EiC) o Excellence Cluster que estn absorbiendo las EAZ.
Las EAZ tienen, por tanto, ciertas concesiones legislativas e importantes elementos de
desregulacin. As, por ejemplo, el profesorado puede establecer o fijar nuevos
salarios o adaptar los objetivos del Plan Nacional de Estudios, primando la enseanza
de las letras y de los nmeros. La financiacin de este proyecto corre a cargo tanto de
fondos pblicos como privados.
Tanto las EAZ como las ZEP suponen una organizacin por zonas. En ambas se postula
que la territorializacin o la zonificacin es la nica estrategia para reconocer y
atender la diversidad y, consecuentemente, para obtener mejores resultados
educativos. En este sentido, en el Rapport de la Commission Education- Formation du
Xe Plan 1989-92, se afirma la absoluta necesidad de la diversidad en educacin. Hoy
da se reconoce que la uniformidad engendra desigualdad (Citado en Charlot 1994:
40).
9
una desregulacin en las formas de actuacin. Si bien, ste es el nuevo principio
regulador en ambos contextos influido, sin duda, por tendencias globales que suponen
nuevas formas de regulacin estatal, que dibujan nuevas fronteras entre lo pblico y
lo privado, y que establecen nuevos procesos de regulacin y evaluacin; es, al mismo
tiempo, la gran diferencia entre ambos. Mientras que el contexto anglosajn ha tenido
una gran tradicin en polticas descentralizadoras, en el contexto francs, de tradicin
centralista, se produce un fuerte contraste, de tal manera que se inicia una ruptura
con los ms de cien aos de tradicin republicana en la educacin.
En el Reino Unido, las EAZ no dependen directamente ni de los centros, ni de las LEAs,
ni del poder central, sino que cada zona tiene un rgano de gestin propio compuesto
por todos los sectores implicados, incluidos representantes del Ministerio con derecho
a veto. No obstante, tambin estn controladas por contratos. De hecho, a pesar de la
aparente descentralizacin, los contratos deben seguir las orientaciones y directrices
establecidas por el gobierno central. Por tanto, cada contrato es un plan detallado de
accin anual, en el que se proponen acciones y costes, se prevn consecuencias y se
evala por parte de la Oficina Estndares Educativos (Office for Standards in
Education), dependiente del Ministerio. En ambos casos, pues la validacin de lo local
requiere nuevas formas de regulacin por el centro.
10
Aunque el grado de desarrollo de estas polticas es considerablemente superior en
Inglaterra, ambas suponen en definitiva, parafraseando a Reid y Brain (2003), un
mercado de redes en educacin que implica no slo el fomento de la relacin entre
diferentes escuelas sino tambin el fomento de la relacin entre las escuelas y su
entorno de forma que se creen redes que proporcionen estructuras de apoyo para
alumnos y familias en contextos desfavorecidos, que se fomente, en definitiva, el
capital social (Gamarnikow y Green, 1999).
Este discurso que ha impactado en ambas polticas, aunque con importancia relativa,
tiende a presentarse como un modelo idealizado que presupone que el obtener el
consenso entre los miembros implicados en la educacin es escasamente
problemtico. En ambos casos, se olvida con frecuencia quin tiene el poder de
decisin y en quin recae la obligacin de la implantacin, quin, en definitiva,
participa y a quin se le excluye.
As, por tanto, en ambas polticas hay una contradiccin fundamental, por un lado, la
de abrir las escuelas al mbito local a travs de un nuevo modelo de gestin de los
servicios pblicos a travs de nuevas formas de colaboracin, al mismo tiempo que se
mantiene un control, lo suficientemente centralizado, con las consecuentes tensiones
entre los miembros implicados.
Consideraciones finales
Sin embargo, las polticas de lucha contra la desigualdad social y educativa mediante
la sectorizacin escolar corren el riesgo de acentuar ms esa diferencia que se
pretende combatir, de hecho en Inglaterra se est redireccionando y regulando esa
poltica a travs de la progresiva desintegracin de las EAZ. El establecimiento y
consolidacin de redes pblicas de actuacin educativa, pone en evidencia una
dualidad encubierta del sistema educativo. Se corre el riesgo de consolidar un sistema
educativo paralelo, que reproduce las desigualdades sociales, donde una de las vas
sera la educacin prioritaria, destinada para ciudadanos de segunda o tercera
categora. Adems, legitimado por un sistema educativo que persigue la
democratizacin y la lucha contra la exclusin y fragmentacin social.
11
decisin limitado. Encontramos que medidas pretendidamente descentralizadoras no
lo son tanto. En esta misma direccin, apuntamos que los proyectos educativos han de
atenerse a las directrices emanadas del poder central con carcter operativo y
decisorio, con lo cual los actores implicados pierden protagonismo, ya que la
legitimidad les viene impuesta desde fuera.
REFERENCIAS BIBLIGRFICAS
12
DEPARTMENT FOR EDUCATION AND EMPLOYMENT (1997). Excellence in schools.
Londres: HMSO
GAMARNIKOW, E. y GREEN, A. T. (1999). The third way and social capital: Education
action zones and a new agenda for education, parents and community?
International Studies in Socilogy of Education, 9, 1, 3-22.
POWER, S., et al. (2004). Paving a third way? A policy trajectory analysis of
education action zones. Research Papers in Education, 19, 4, 453-475.
13
SMITH, G. (1987). Whatever happened to educational priority areas?. Oxford Review
of Education, 13, 1, 23-28.
Notas
1
Durante el curso 1952-53 haba escolarizados en la escuela elemental obligatoria, desde los seis aos a los
catorce, cerca de 3,3 millones de alumnos. A principios del ao 1968 haba escolarizados en este mismo
nivel educativo, de educacin obligatoria, ms de 4,8 millones de alumnos. Entre 1966 y 1975 se
construyeron 2.354 Collges (Centros de Educacin Secundaria inferior, nivel con carcter obligatorio), lo
que equivale a decir un Collge, por cada da laborable durante 9 aos ( Prost, 1997, pp. 156-160).
2
En 1965, con la llegada al poder del partido laborista, y siguiendo las directrices marcadas en las Circular
10/65, las autoridades educativas locales reorganizan la educacin secundaria en trminos comprensivos,
superando la diferenciacin entre las escuelas de gramtica, las modernas y las tcnicas.
3
En el ao 1982, coincidiendo con el comienzo del curso, entraron en funcionamiento un total de 362 ZEP,
que involucraban a un 8% de alumnado de escuelas maternales y elementales y a un l0% de estudiantes de
collges e institutos.
4
Vase los instrumentos de poltica educativa en relacin con la igualdad, segn el pensamiento poltico en
Fernndez Mellizo, M (2003): Igualdad de oportunidades educativas. La experiencia socialdemcrata
espaola y francesa. Barcelona: Ed. Pomares; pg. 57.
5
La poltica compensatoria ratificada por el gobierno socialista a principios de la dcada de los noventa
supuso la creacin de 192 nuevas ZEP hasta un total de 554 zonas, repartidas por todo el territorio nacional,
concentrndose fundamentalmente en tres grandes reas geogrficas, el norte del pas, la regin parisina y la
franja mediterrnea.
6
Vase el estudio realizado por Meuret (1994) sobre la eficacia de la poltica de las zonas de educacin
prioritaria, junto a la no menos interesante investigacin realizada por Catherine Moisan, inspectora general
de la Educacin Nacional, en diferentes escuelas y collges de ZEP de varias academias, en los niveles de
CE2 (Cours lmentaire, 2 anne), en el ecuador de la educacin primaria, y en 6me (sixime), primer curso
de la educacin secundaria obligatoria. Esta evaluacin despeja algunas dudas sobre el fatalismo que rodea a
las ZEP ya al mismo tiempo tambin resalta la relevancia de la direccin o pilotaje de los ZEP,
desempeando un papel relevante en el xito o fracaso del proyecto.
14
7
A comienzos del curso 1998-99 entraron en funcionamiento 291 nuevas ZEP, lo que supone un total de
865 desde 1981, lo que supone un incremento de 34% respecto al relanzamiento de 1990.
8
Entre los cursos escolares 1998 y 1999 se agruparon a travs de las REP (Rseaux dducation Prioritaire)
ms de un millar de collges con ms de 7 000 escuelas (coles), a las que tambin se unen ms de 170
institutos (lyces), especialmente profesionales.
9
Citemos por ejemplo los proyectos locales y departamentales de planificacin de los ritmos de vida del nio
y del adolescente (ARVE) a travs de los cuales se regulan las actividades extraescolares, deportivas y de
tiempo libre o los dispositivos pedaggicos orientados a la adaptacin e integracin escolar (AIS).
10
Entre los ms importantes antecedentes del Informe Plowden debemos sealar el Informe Newsom,
Education in the slums
11
Este ndice fue alterado en varias ocasiones segn el peso que se le asignaba a cada uno de sus
componentes. Fue, en 1981 cuando los componentes individuales en relacin al logro escolar, obtuvieron una
valoracin especial.
12
Desaparece incluso la denominacin de EPA que va a ser sustituida por Social Priority School a partir de
1975 para aquellos centros que seguan manteniendo una financiacin extra.
13
Vase el Libro Blanco, Educational disadvantage and the educational needs of immigrants (DES 1974)
donde aparece desarrollada esta concepcin.
14
En mayo de 2005 todas las EAZ existentes en ese momento tiene que transformarse en las iniciativas tales
como Excellence in Cities (EiC) y Excellence Cluster.
15
Circular sobre los polos de excelencia de 8 de febrero de 2000 BOEN n 8 de 24 febrero 2000.
15